d Ausgabe Ausgabe Nr. 2 – Juni 2011 Prof. Dr. Eberhard Eichenhofer Sozialrechtler und Dekan der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Friedrich-Schiller-Universität Jena Sozialumbau- Chancen und Risiken des Sozialstaats Fähigkeit schwindet, weil andere VolkswirtDas Sozialrecht steht vor schweren ökonomischaften aufgeholt haben. Wirtschaften vollschen, demographischen und technologischen Herausforderungen. 1 Das wirtschaftliche zieht sich in globalen Märkten: Produktion kann global organisiert und Erzeugnisse oder Wachstum der deutschen Volkswirtschaft stößt Dienste, die in einer Volkswirtschaft erstellt an Grenzen. Der Wohlstand Deutschlands werden, können weltweit nachgefragt werden. gründete in der Vergangenheit auf die FähigDer globale Wettbewerb verschärft sich – nakeit, im Ausland auftretende Bedarfe nach momentlich für Zukunftstechnologien und Produkdernen Geräten, Produkten und Fertigungsweite. 2 sen besser, schneller und wirtschaftlicher als andere Volkswirtschaften zu befriedigen. Diese Die deutsche Wohnbevölkerung altert. Der Anteil der Älteren an der gesamten Wohnbe1 _ÉêåÉê, Der hybride Sozialstaat, 2009;_ä~åâÉ;_ìåJ ÇÉëãáåáëíÉêáìã= Ñ Ω ê= dÉëìåÇÜÉáí= ìåÇ= ëçòá~äÉ= páÅÜÉêìåÖI= Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme, 2003; _ìííÉêïÉÖÖÉI= Wohlfahrtsstaat im Wandel, 1999; aÉìíëÅÜÉê= pçòá~äêÉÅÜíë=îÉêÄ~åÇ=EeÖKF, Sozialrechtsgeltung in der Zeit, 2007; aáÉ= ÇÉìíëÅÜÉå=_áëÅÜ ∏ ÑÉI= Kommission für gesellschaftliche und soziale Fragen, Das Soziale neu denken, 2003; a ∏ êáåÖ= EeÖKFI= Sozialstaat in der Globalisierung, 1999; báÅÜÉåÜçÑÉêI= Sozialreformen zwischen Vision und Wirklichkeit, NZS 2007, 57; ÇÉêë., sozialer Schutz unter den Bedingungen der Globalisierung, 2009; dáÇÇÉåë, Die Frage der sozialen Ungleichheit, 2001; iÉëëÉåáÅÜI= Die Neuerfindung des Sozialen, 2009; hÉêëÅÜãÄ~ìãÉêLpÅÜêçÉÇÉê= EeÖKFI= Sozialstaat und demographischer Wandel, 2005; e~ìëÉêI= in SRH,§ 5 Rn. 21 ff.; j~ëìÅÜI= Sozialreformen in Zeiten des globalen Wandels, in Jahrbuch der Juristischen Gesellschaft Bremen, 2009, 45; jÉíòäÉêI= Der deutsche Sozialstaat; jáÉÖÉäLt~ÜäI= Solidarische Grundsicherung- Private Vorsorge, 1999; lb`aI= New OrientationsforSocialPolicy, 1994; máíëÅÜ~ëI= Die Zukunft der sozialen Sicherungssysteme, VVDStRL 64(2004), 109; p~êÑ~íáL_çåçäá= EbÇKFI Labour Market andSocialProtectionReforms in International Perspective, 2002; pÅÜã®ÜäI= Wirtschaftsdienst 1996, 409 ff.; píçääÉáëI= Die große Aufgabe der Sozialpolitik, NJW 1999, 699; t~ääÉê~íÜ, Der Sozialstaat in der Krise, JZ 2004, 949; tçêäÇ=_~åâ, Avertingthe Old Age Crisis, 1994. völkerung wird wegen wachsender Lebenserwartung und sinkender Geburtenraten steigen, und der Anteil von Kindern und Jugendlichen zurückgehen. Deshalb werden insbesondere die Aufwendungen für die Alters- und Gesundheitssicherung in Renten- und Krankenversicherung zunehmen. Dagegen sinkt die Zahl junger Menschen, die aufgrund ihres Lebensalters eine Innovation der wirtschaftlichen Strukturen erwarten lassen, so dass jene nicht 2 báÅÜÉåÜçÑÉê, Sozialer Schutz unter den Bedingungen der Globalisierung, 2009.

Prof. Dr. Eberhard Eichenhofer – Sozialumbau – Chancen und Risiken des Sozialstaats in dem bisher bekannten Maß in die Beschäftigungsverhältnisse drängen werden. Die Gefahr sozialer Stagnation droht, verursacht durch stagnierende Produktion und Innovation. An oberster Stelle der Werteskala steht die Gesundheit. Moderne Technik zielt insbesondere auf die Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen. Sie wird künftig die Möglichkeit zur Behandlung von Erkrankungen erweitern und damit die Lebenserwartung vieler Menschen verlängern. Dies wird zu erhöhten Aufwendungen für Kranken- und Rentenversicherung führen. Die anstelle der Industriegesellschaft tretende wissensbasierte Dienstleistungsgesellschaft stellt hohe Qualifikationsanforderungen und bringt neue Arbeitsformen hervor. Die Anforderungen an Bildung und Arbeit werden deshalb steigen. Diese Umstände führen zur Erhöhung der Transferleistungen. Die Aufgaben der sozialen Sicherheit werden wachsen und gleichzeitig wird die wirtschaftliche Fähigkeit, diese Lasten zu tragen, sinken. 3 Diese Entwicklung wirft die Frage auf: Was ist zu tun? Oder bescheidener: Was kann überhaupt getan werden? Ein Weg drängt sich auf: mehr Eigenvorsorge! Diese Empfehlung klingt plausibel, ist aber nur begrenzt tauglich. Denn private Vorsorge will ganz ebenso wie die soziale Sicherung finanziert sein. Auch wenn die Alterssicherung von der Sozialversicherung auf die Privatversicherung umgestellt und jedem aufgegeben würde, eine eigene Prämie für die eigene Alterssicherung an eine private Versicherungsgesellschaft zu zahlen, so wäre damit Sicherheit für die Zukunft noch nicht verbürgt. Denn die Ungewissheit, welche das Umlageverfahren angesichts zukunftsoffener Entwicklungen auszeichnet, kennzeichnet auch jede privatversicherungsrechtliche Alternative. Kapitalmärkte sind volatil. Darüber hinaus können die bestehenden Sicherungen für langfristige Risiken(Erwerbsunfähigkeit, Alter, Krankheit und Pflegebedürftigkeit) nicht kurzzeitig von der Umlagefinanzierung auf die Kapitaldeckung umgestellt werden, ohne dass für einen Jahrzehnte währenden Zeitraum des Übergangs die aus der sozialrechtlichen Sicherung begründeten Erwartungen auf Leistungen befriedigt werden müssen. Angesichts dessen würde in der Phase des Übergangs von der Umlagefinanzierung zur Kapitaldeckung für die Beitrags- und Prämienzahler eine doppelte Belastung eintreten- einmal um sozialrechtlich überkommene Ansprüche zu befriedigen und zum anderen durch Prämienzahlung zur Begründung von Eigenvorsorge. Daher kann und sollte nur eine graduelle und schrittweise Ausweitung der Eigenvorsorge angestrebt werden. 3 Vgl. zu dieser Herausforderung:_ä~åé~áå/ p~Ççïëâá, Habe ich morgen noch einen Job?, 1994. Ausgabe Nr. 2 – Juni 2011 2

Prof. Dr. Eberhard Eichenhofer – Sozialumbau – Chancen und Risiken des Sozialstaats Ein anderer Weg geht dahin, die Leistungen zu beschränken. Aber auch für diesen Weg bestehen rechtliche, soziale und wirtschaftliche Grenzen. Eine rechtliche Grenze folgt aus dem Versicherungsgedanken, der alle Vorsorge prägt. Wer jahrzehntelang Beiträge zur Renten, Kranken-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung gezahlt hat, kann nicht bei Eintritt des Versicherungsfalls mit seinem Leistungsbegehren mit der Begründung abgewiesen werden, angesichts begrenzter ökonomischen Mittel sei die Leistungskraft der Versicherung nun erschöpft. Unverhältnismäßige Leistungsbeschränkungen enttäuschen Menschen, die auf den Fortbestand des Systems sozialer Sicherung vertraut haben. Löst ein Staat bei den Menschen jedoch Verlassensängste aus, entfremdet er die Bürger vom Staat und gefährdet sich damit selbst! Das Recht trägt zur Verfestigung tradierter Muster sozialer Sicherheit bei und befördert die Pfadabhängigkeit wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung. Eine große und perfekte Lösung, welche die angedeuteten Herausforderungen bewältigen könnte, gibt es nicht. Politik kann und muss sich um kleine und punktuelle Lösungen bemühen, die für sich genommen die angedeuteten Gefahren begrenzen und so durch Anpassung die soziale Sicherheit fortentwickeln. Derartige Versuche wurden schon seit Jahrzehnten ergriffen. 4 Denn alle Zweige der sozialen Sicherung durchliefen schon manche Reform und 4 báÅÜÉåÜçÑÉêI= NZS 2007, 57. dies wird sich auch in der Zukunft fortsetzen. Die wichtigsten Schritte auf diesem Wege sind: Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen; Überwindung der ökologischen Herausforderungen; Erhaltung und Fortentwicklung einer Arbeitsgesellschaft, in der die Grundregel (vgl. oben) verwirklicht ist, dass jeder, der arbeiten kann, auch auskömmliche Arbeit finden kann. 5 Dazu gehört, dass von dem Sozialleistungssystem keine Fehlanreize zur Nichtarbeit ausgehen. Dies entspricht den Bemühungen der EU, durch Begrenzung der Lohnnebenkosten Erwerbsarbeit gegenüber der Inanspruchnahme von Sozialleistungen wirtschaftlich anziehender zu machen(makeworkpay). 6 Die Herausforderungen, vor denen das Sozialrecht gegenwärtig steht, verdeutlichen: Der Sozialstaat ist zukunftsoffen! Er ist Ergebnis eines Prozesses und auf Fortentwicklung angelegt. Diese Fortentwicklung wird nicht nur von den wirtschaftlichen Wandlungen- also„von außen“-, sondern auch von den sozialrechtlichen Entwicklungen selbst- also„von innen“ befördert. 7 Die vergangenen Jahrzehnte zeigten: Der Sozialstaat vermag nicht zu überdauern, wenn ein signifikanter und steigender Anteil der Menschen von ihm abhängig wird. Da5 Also kein bedingungsloses Grundeinkommen, sondern eine Politik des Förderns und Forderns. 6 KOM(2003) 842 endgültig. 7 Vgl. dazu w~ÅÜÉê, Der Sozialstaat als Prozeß, in ders., 73 ff.; a~îó, Pfadabhängigkeit in der sozialen Sicherheit, in Deutscher Sozialrechtsverband(Hg.), Sozialrechtsgeltung in der Zeit, 2006, 103 ff.; píçääÉáë, Einschnitte und Übergänge sozialrechtlicher Entwicklung, ebd., 153 ff. Ausgabe Nr. 2 – Juni 2011 3

Prof. Dr. Eberhard Eichenhofer – Sozialumbau – Chancen und Risiken des Sozialstaats her hat der Sozialstaat sich darauf zu konzentrieren, Hilfen zur(Wieder-) Eingliederung sozial oder gesundheitlich Exkludierter in die Erwerbsprozesse zu sichern( welfaretowork). Dieser Prozess ist durch neue Arbeits- und Arbeitszeitstrukturen zu flankieren. Denn nur bei einem hohen Beschäftigungsstand kann soziale Sicherheit auf hohem Niveau dauerhaft bereitgestellt und finanziert werden. Dies erfordert ein umweltverträgliches Wachstum, das seinerseits Voraussetzung für die Ausweitung bezahlter Beschäftigung ist. Die durch die demographische Entwicklung angedeuteten Herausforderungen sind diesem Anliegen förderlich. Die relative Abnahme des Anteils jüngerer Menschen an der Gesamtbevölkerung wird mittelfristig die Arbeitslosigkeit lindern und gleichzeitig die gebotenen und nun beschlossenen Voraussetzungen für die Verlängerung der Lebensarbeitszeit(vgl. unten) schaffen. 8 Dadurch können die finanziellen Belastungen der Rentenversicherung vermindert werden. Die Rentenversicherung ist ferner mit dem gestiegenen Wohlstandsniveau abzustimmen; dieses erlaubt eine geringere öffentliche Vorsorge als in der Vergangenheit. Gleichzeitig ist die private Eigenvorsorge zu stärken, die dem Einzelnen die Bestimmung von Ausmaß und Formen der über die öffentliche Vorsorge hinausgehenden Alterssicherung einräumt. 9 Ein radikaler Systemwechsel einer völligen Privatisierung der Altersvorsorge oder des Ersatzes der beitragsfinanzierten einkommensproportionalen Rente durch eine für alle Einwohner gleiche Grundrente- oder gar eines bedingungslosen Grundeinkommens für jedermann kommen als eine realistische Alternative nicht in Betracht. Denn der Systemwechsel wäre mit Zusatzkosten für die aktive Generation des Übergangs verbunden. Sie hätten die unter dem bisherigen System begründeten Anrechte zwar zu finanzieren, Ansprüche vergleichbaren Ausmaßes von dem System aber nicht zu erwarten; sie würden daher überproportional und damit unter Verletzung der Generationengerechtigkeit belastet. 10 Ein bedingungsloses Grundeinkommen heißt Ausstieg aus der Arbeitsgesellschaft – ein unter Bedingungen der Globalisierung nicht gangbarer Weg. Statt des radikalen Systemwechsels ist aber ein entschiedener Systemwandel bereits durch den Gesetzgeber eingeleitet. Aufgegeben wurde in der Alterssicherung das Ziel der Lebensstandardsicherung und er zeigte sich mit der Sicherung eines einkommensproportionalen Altersgrundeinkommens von unter 60% (mittelfristig unter 50%) des individuellen Netto-Lohnes nach 40 Versicherungsjahren zufrieden. Denn bei Bestimmung der Leistungshöhe ist künftig der demographische Wandel sowie der Wandel der Arbeit zu berücksichtigen. In 8 vgl._çÉÅâÉåI= Gutachten zum 62. Deutschen Juristentag(1998); dazu báÅÜÉåÜçÑÉê, JZ 1998, 808. 9 Vgl. dazu_çêÅÜÉêí, 1993; jáÉÖÉäLt~ÜäI= 1999. 10 báÅÜÉåÜçÑÉê, RdA 2003, 264. Ausgabe Nr. 2 – Juni 2011 4

Prof. Dr. Eberhard Eichenhofer – Sozialumbau – Chancen und Risiken des Sozialstaats der Kran kenver sicherung sind alle Rationalisierungsreserven auszuschöpfen, um mehr Wettbewerb auch im europäischen Binnenmarkt zu kostengünstigen Bedingungen zu erlangen. 11 Gleichwohl werden die Ausgaben für das Gesundheitswesen langfristig steigen, weil der medizinische Fortschritt, die Zunahme des Altenanteils und die Wohlstandsentwicklung weitere Steigerungen der Aufwendungen für Gesundheit nach sich ziehen müssen. = fãéêÉëëìãW== eÉê~ìëÖÉÄÉêW= Friedrich-Ebert-Stiftung Landesbüro Thüringen Nonnengasse 11 99084 Erfurt qÉäÉÑçåW c~ñW= j~áäW= tÉÄëáíÉW= 0361/ 59 80 20 0361/ 59 80 210 erfmail@fes.de www.fes-thueringen.de dÉëí~äíìåÖW Meintrup, Grafik-Design fp_kW=== ISBN 978-3-86872-775-3 © Friedrich-Ebert-Stiftung Thüringen 2011 11 táääÉL^äÄáåÖ(Hg.), Reformoptionen im Gesundheitswesen, 1998. Ausgabe Nr. 2 – Juni 2011 5