August 2011 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik direkt Arbeitsmarktpolitik: Instrumentenreform 2012 Bruno Kaltenborn 1 Auf einen Blick Die Bundesregierung hat am 25.5.2011 einen Gesetzentwurf für eine Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente zum 1.4.2012 beschlossen. Die mit der Reform verbundenen Erwartungen einer verbesserten Effektivität und Efﬁzienz der Arbeitsmarktpolitik erscheinen überhöht. Zentrale Herausforderungen der Arbeitsmarktpolitik, wie etwa die personellen Ressourcen und die Rahmenbedingungen, werden mit dieser Reform nicht angegangen. Die Bundesregierung hat am 25.5.2011 einen Gesetzentwurf zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt beschlossen. 2 Mit dieser Instrumentenreform will sie die Voraussetzungen für eine Erhöhung von Effektivität und Efﬁzienz beim Einsatz der Arbeitsmarktinstrumente schaffen. Zudem will sie mehr Dezentralität, höhere Flexibilität, größere Individualität, höhere Qualität und mehr Transparenz erreichen. Bundesarbeitsministerin von der Leyen erhebt mit der Reform den Anspruch,„(…) den Schwerpunkt auf die Maßnahmen der Qualiﬁzierung junger Menschen im Übergang von der Schule in Ausbildung und Beruf[zu] legen (…).“ 3 Gleichzeitig soll die Reform bei der Arbeitslosenversicherung jährlich etwa zwei Milliarden Euro einsparen. Nach von der Leyen 4 basiert die Reform auf einer wissenschaftlichen Untersuchung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente 5 . Die Reform soll die Arbeitsmarktinstrumente neu ordnen und straffen; die Zahl der Instrumente soll durch Wegfall und Zusammenlegung um ein Viertel reduziert werden. Die meisten Änderungen beziehen sich zwar auf das Dritte Buch Sozialgesetzbuch(SGB III) und damit auf die Arbeitslosenversicherung, jedoch gelten diese Regelungen weitgehend analog auch für erwerbsfähige Leistungsberechtigte, die sog. Hartz IVLeistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) beziehen. Die Gesetzesänderungen sollen im Wesentlichen zum 1.4.2012 in Kraft treten. WISO direkt August 2011 Friedrich-Ebert-Stiftung Einschnitte insbesondere bei öffentlich geförderter Beschäftigung und Gründungszuschüssen Bereits Anfang 2009 wurden verschiedene frühere Instrumente zu den höchstens acht Wochen dauernden Maßnahmen der Aktivierung und beruflichen Eingliederung zusammengelegt. Alternativ Mit der Streichung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen soll die einzige verbliebene Möglichkeit öffentlich geförderter Beschäftigung im Bereich der Arbeitslosenversicherung entfallen. Die öffentlich geförderte Beschäftigung für Hartz IV-Empzu einer Beauftragung von Trägern bzw. einer Bewilligung für eine konkrete betriebliche Maßnahme sollen künftig die Vermittlungs- und Beratungsfachkräfte einen Gutschein für eine entsprechende Maßnahme ausgeben können. fängerinnen und-Empfänger wird restriktiver und voraussetzungsvoller: Die individuelle Förderung wird auf maximal zwei Jahre innerhalb von fünf Jahren befristet. Ein neuer Zuschuss zum Arbeitsentgelt soll Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante und den Beschäftigungszuschuss ersetzen, wobei anders als beim bisherigen Beschäftigungszuschuss keine tariﬂiche bzw. ortsübliche Entlohnung erforderlich sein soll. 6 Die Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante(sog. Ein-Euro-Jobs) sollen künftig explizit der Erhaltung oder Wiederherstellung der Beschäftigungsfähigkeit dienen, sofern dies für eine Eingliederung in Arbeit erforderlich ist. Zudem sollen sie nicht nur wie bisher zusätzlich und in öffentlichem Interesse sein, sondern auch wettbewerbsneutral. Gleichzeitig sollen die Zuschüsse für die begleitende Betreuung auf 30 Euro monatlich je Teilnehmerin und Teilnehmer begrenzt Für Jugendliche mit Hartz IV-Leistungsbezug sind bislang die JobCenter für die Berufsorientierung (vertiefte Berufsorientierung und Berufswahlvorbereitung) zuständig, für alle anderen Jugendlichen die Arbeitsagenturen. Künftig sollen diese Leistungen einheitlich von Arbeitsagenturen aus Beitragsmitteln erbracht werden. Die bislang an allgemeinbildenden Schulen modellhaft erprobte Berufseinstiegsbegleitung soll Regelinstrument werden. Allerdings ist eine mindestens hälftige Koﬁnanzierung – insbesondere durch die Länder – vorgesehen. Eine außerbetriebliche Ausbildung soll künftig auch ohne vorherige Teilnahme an einer mindestens sechsmonatigen Berufsvorbereitungsmaßnahme möglich sein. Bereits bis Ende 2010 war dies vorgesehen, allerdings nur in begründeten Ausnahmefällen zugunsten von sozial benachteiligten Jugendlichen. werden; für Teilnehmer mit besonderem Anleitungsbedarf sollen zusätzlich bis zu 120 Euro moKritische Stimmen zur Reform natlich gezahlt werden können. Bisher wurden im Einzelfall bis zu 1.000 Euro monatlich je TeilIn gemeinsamen Fachgesprächen der Friedrichnehmerin und Teilnehmer gezahlt. Ebert-Stiftung(FES) und des Deutschen Gewerkschaftsbundes(DGB) haben sich ArbeitsmarktBislang haben arbeitslose Empfängerinnen und expertinnen und-experten aus Politik und WisEmpfänger von Arbeitslosengeld, die sich selbstsenschaft im ersten Quartal 2011 mit der ansteständig machen, Anspruch auf einen Gründungshenden Instrumentenreform auseinander gesetzt. zuschuss. Der Gründungszuschuss umfasst für In einer öffentlichen Veranstaltung der FES und neun Monate Leistungen zum Lebensunterhalt des DGB am 8.6.2011 und auch darüber hinaus in Höhe des bisherigen Arbeitslosengeldes und haben verschiedene Institutionen Anforderunfür 15 Monate einen Zuschuss zur Krankenvergen und Bewertungen zur geplanten Instrumensicherung in Höhe von 300 Euro monatlich. Der tenreform formuliert. Rechtsanspruch auf den Gründungszuschuss soll entfallen und die Leistungen zum LebensunterNach übereinstimmender Einschätzung der Experhalt auf sechs Monate begrenzt werden. Dadurch tinnen und Experten liegen die zentralen Heraussollen in der Arbeitslosenversicherung jährlich forderungen für die zukünftige Arbeitsmarktpoliüber 1,33 Milliarden Euro eingespart werden, tik nicht vorrangig in einer Reform der Instrudies entspricht über 70 Prozent der Ausgaben für mente. Zudem hat es in den letzten Jahren bereits den Gründungszuschuss im Jahr 2010. mehrere Instrumentenreformen gegeben, die die Effektivität und Efﬁzienz steigern sollten, wie 2 WISO direkt August 2011 etwa das Gesetz zur Neuausrichtung der arbeits- in der Praxis. Als Alternative schlägt er eine Simarktpolitischen Instrumente(2009) und das cherstellung dieser Fördervoraussetzungen durch 5. SGB III-Änderungsgesetz(2006) der Großen Verfahren vor, indem insbesondere die SozialKoalition sowie die sog. Hartz-Gesetze(2003 bis partner vor Ort in die Entscheidung einbezogen 2005) der rot-grünen Koalition. Demgegenüber werden. Ungelöst bleibt jedoch auch damit eine weisen die Expertinnen und Experten darauf hin, Problematik, auf die die A-Länder hinweisen: dass die personellen Ressourcen vor Ort(Umfang„Die dominierende Ausrichtung der öffentlich und Qualiﬁkation), das Budget für aktive Arbeits- geförderten Beschäftigung auf das Prinzip der marktpolitik und die Rahmenbedingungen der Zusätzlichkeit von Arbeiten impliziert die Gefahr Umsetzung wichtiger für den Erfolg der Arbeitsder Schaffung von arbeitsweltfernen Beschäftimarktpolitik seien. 7 Zudem weisen die Ergebnisse gungsverhältnissen mit geringen Qualiﬁzierungszweier Evaluierungen im Auftrag des Bundesareffekten und eingeschränkter Integrationswirbeitsministeriums darauf hin, dass gesundheitkung.“ 12 liche Schwierigkeiten 8 und – bei einem Migrationshintergrund – die fehlende Anerkennung von im Auch das Bundesministerium für Wirtschaft und Ausland erworbenen Qualiﬁkationen 9 häuﬁge Technologie kritisiert, dass ein Großteil der geund wichtige Integrationshindernisse sind. Auf planten Einsparungen bei der Arbeitslosenversidiese Herausforderungen geht die geplante Inscherung beim Gründungszuschuss erfolgen solle. 13 trumentenreform nicht ein. Dies käme annähernd einer arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitisch fragwürdigen Abschaffung Der Trend zur(scheinbaren) Dezentralisierung wurdes erfolgreichen Instruments gleich und sei de in den Fachgesprächen unterschiedlich bewerauch angesichts der positiven Evaluierungsergebtet. Problematisch sei, dass gesetzliche Spielräunisse unverständlich, auf die sich die Bundesme vielfach durch Verwaltungsanweisungen gearbeitsministerin als Reformbasis beruft. In den füllt würden, da Fachkräfte vor Ort HandlungsFachgesprächen wurde kritisch gesehen, dass die leitlinien bräuchten. Damit ergäbe sich eine Fachkräfte vor Ort künftig die wirtschaftliche Kompetenzverschiebung zu Lasten der gesetzgeTragfähigkeit prüfen müssten; hierfür dürfte vielbenden Körperschaften. fach die Kompetenz fehlen. Bereits derzeit muss die persönliche und fachliche Eignung der GrünBesonders umstritten dürfte die Reform öffentlich derinnen und Gründer geprüft werden. Hier sieht geförderter Beschäftigung sein. So fordert der DGB der Bundesrechnungshof in der derzeitigen Praeine tariﬂiche Entlohnung als Voraussetzung für xis Deﬁzite und schlägt eine stärkere Hervorheeinen Zuschuss zum Arbeitsentgelt. 10 Zudem sei bung dieser Prüfung im Gesetz vor. 14 kein Konzept für die öffentlich geförderte Beschäftigung erkennbar. Auch Knuth kritisiert dieNoch Anfang 2011 haben das Bundesministeses Reformelement dezidiert und konstruktiv. So rium für Arbeit und Soziales und das IAB für Persei deren vollständige Abschaffung im SGB III sonen mit deutlichen Vermittlungshemmnissen nicht sinnvoll. 11 Die explizite Orientierung auf von den derzeitigen Gutscheinen für die beruﬂidie Beschäftigungsfähigkeit befürwortet er, jedoch che Weiterbildung eher abgeraten, da diese Perwiderspreche die Obergrenze für Betreuungs- und sonen bei Ausgabe und Einlösung benachteiligt Anleitungskosten dieser Zielsetzung. Höhere Mitseien. 15 Dennoch soll es künftig auch für Maßtel sollten nicht pauschal, sondern nach Konnahmen der Aktivierung und beruﬂichen Eingliedezept, Aufwand und Ergebnis zugewiesen werden. rung Gutscheine geben. Zudem mahnt er eine bessere Verknüpfungsmöglichkeit mit Qualiﬁzierungsmaßnahmen an. Aus Sicht verschiedener Wissenschaftlerinnen Die Fördervoraussetzungen Zusätzlichkeit, öfund Wissenschaftler, die seinerzeit mit der sog. fentliches Interesse und Wettbewerbsneutralität Hartz-Evaluierung beauftragt waren, stellt die seien kaum objektiv überprüfbar; die neue Vor„(…) Trennung der Trägerschaft arbeitsmarktaussetzung„Wettbewerbsneutralität“ berge zupolitischer Leistungen nach den Rechtskreisen dem die Gefahr einer zu restriktiven Auslegung SGB II und SGB III(…) eine der größten Achilles3 WISO direkt August 2011 Friedrich-Ebert-Stiftung fersen der deutschen Arbeitsmarktpolitik dar“. 16 Dementsprechend ist die geplante Aufhebung der Trennung der Rechtskreise bei der Berufsorientierung ein Schritt in die richtige Richtung, allerdings bleibt es bei der getrennten Zuständigkeit für Jugendliche, etwa bei der Ausbildungsvermittlung und der außerbetrieblichen Berufsausbildung. Fazit Einzelne Elemente der geplanten Instrumentenreform stehen im Widerspruch zu den Evaluierungsergebnissen, die die Bundesarbeitsministerin explizit als Basis für die Reform erklärt hat. Wenngleich die Reformelemente differenziert zu beurteilen sind, erscheinen die mit der Reform verbundenen Erwartungen einer verbesserten Effektivität und Efﬁzienz der Arbeitsmarktpolitik überhöht. Wichtiger als eine Reform der Instrumente dürften für die Wirksamkeit der Arbeitsmarktpolitik die personellen Ressourcen vor Ort (Umfang und Qualiﬁkation), das Budget für aktive Arbeitsmarktpolitik und die Rahmenbedingungen der Umsetzung sein. Schließlich geht die geplante Instrumentenreform auf zwei häuﬁge und wichtige Integrationshindernisse nicht ein, nämlich gesundheitliche Schwierigkeiten und – bei einem Migrationshintergrund – eine fehlende Anerkennung ausländischer Abschlüsse. 1 Dr. Bruno Kaltenborn ist in Berlin freiberuﬂich in der Wirtschaftsforschung und Politikberatung tätig, Schwerpunkt ist die arbeitsmarktund sozialpolitische Forschung und Beratung. 2 Bundesrat: Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Drs. 313/11, 27.5.2011. 3 Ursula von der Leyen: Brief an die Mitglieder der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP im Deutschen Bundestag, 25.5.2011, Berlin, S. 3, http://www.lag-arbeit-hessen.net/fileadmin/user_upload/VdLeyen_Brief_an_RegFraktionen_zu_Instrumentenreform_250511.pdf (20.6.2011). 4 Ursula von der Leyen, a.a.O., S. 2. 5 Bundesministerium für Arbeit und Soziales und IAB: Sachstandsbericht der Evaluation der Instrumente, 2011, Berlin und Nürnberg, http://doku.iab.de/grauepap/2011/Sachstandsbericht_Evaluation_Arbeitsmarktinstrumente.pdf(20.6.2011). 6 Allerdings hat der Parlamentarische Staatssekretär Dr. Ralf Brauksiepe bei der Bundesministerin für Arbeit und Soziales auf einer öffentlichen Veranstaltung am 8.6.2011 eine tariﬂiche Entlohnung angekündigt. 7 Ähnlich auch Bundesnetzwerk Jobcenter: Die geplante Instrumentenreform für eine Verbesserung der Förderung im SGB II nutzen! 24. März 2011, Offenbach, S. 2, http://www.lag-arbeit-hessen.net/ﬁleadmin/user_upload/BNW_Instrumentenreform_2011_03_18_END.pdf(20.6.2011). 8 ZEW, IAQ und TNS Emnid: Evaluation der Experimentierklausel nach§ 6c SGB II – Untersuchungsfeld 3:„Wirkungs- und Efﬁzienzanalyse“, Abschlussbericht, Mai 2008, Mannheim u. a., S. 79f., S. 217, http://www.bmas.de/portal/30144/property=pdf/f387__forschungsbericht.pdf(20.6.2011). 9 IAQ, ZfT, Team Dr. Kaltenborn, ZEW, TNS Emnid und IAW: Wirkungen des SGB II auf Personen mit Migrationshintergrund, Abschlussbericht im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, Oktober 2006, Duisburg, S. 124-127, http://www.bmas.de/portal/39948/property=pdf/f395__forschungsbericht.pdf(20.6.2011). 10 DGB: Qualität der Arbeitsförderung verbessern, April 2011, Berlin, S. 16, http://www.dgb.de/themen/++co++ed673e08-5eb0-11e0-625f00188b4dc422(20.6.2011). 11 Matthias Knuth: Handlungsbedarfe und-chancen bei der aktiven Arbeitsförderung, Präsentation auf der Fachtagung von DGB und FES am 8. Juni 2011, Duisburg, http://www.dgb.de/themen/++co++47a1e076-966a-11e0-4238-00188b4dc422(20.6.2011). 12 A-Länder(Berlin, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Thüringen): Neuordnung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente 2012, 2011, o.O., S. 9, http://www.lag-arbeit-hessen.net/ﬁleadmin/user_upload/A-Laender_Eckpunkte_Instrumentenreform_2011_0311.pdf(20.6.2011). 13 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: Brief an das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 13.4.2011, Berlin, S. 2, http://www.lag-arbeit-hessen.net/ﬁleadmin/user_upload/BMWI_zu_Instrumentereform_0511.pdf(20.6.2011). 14 Bundesrechnungshof: Brief an das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 26.4.2011, Bonn, S. 16f., http://www.lag-arbeit-hessen.net/ﬁleadmin/user_upload/BRH_zu_Instrumentereform_0511.pdf(20.6.2011). 15 Bundesministerium für Arbeit und Soziales und Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, a.a.O., S. 15. 16 Deutscher Bundestag: Bericht 2006 der Bundesregierung zur Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Drs. 16/3982, 21.12.2006, S. 159. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978- 3- 86872-849-1