STUDIE Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich HARALD STÖGER September 2011 „ „ In Europa koexistieren verschiedene Typen von Rentensystemen, die das Ziel der Lebensstandardsicherung im Alter durch einen je unterschiedlichen public-private mix in der Altersvorsorge zu erreichen versuchen. „ „ Jüngere Reformen, vor allem die Aufwertung des Äquivalenzprinzips und der Ausbau der privaten/betrieblichen Altersvorsorge zulasten der staatlichen Rentenleistungen erhöhen perspektivisch das Risiko von Altersarmut für atypische Erwerbsbiographien. „ „ Großbritannien, wo die staatlichen Rentenleistungen relativ niedrig sind und der Schwerpunkt auf privaten Zusatzleistungen liegt, weist bei Ersatzraten und Altersarmut die im europäischen Vergleich ungünstigste Entwicklung auf. Hingegen zeichnen sich die Niederlande im zwischenstaatlichen Vergleich durch gute Werte bei Ersatzraten und Altersarmut aus. Vornehmlich die staatliche Basissicherung und deren Entkoppelung vom Verlauf der Erwerbsbiographie könnten als»gute Praxis« für andere Staaten dienen. „ „ Für Deutschland wird der Vorschlag einer staatlichen Basissicherung im Alter diskutiert. Das Problem einer obligaten betrieblichen Vorsorge liegt darin, dass diese im Regelfall keine Ausgleichsmechanismen für Unterbrechungen der Erwerbsbiographien vorsieht. „ „ Als Alternative zur Basissicherung könnten flexible Rentenanwartschaften die ungünstigen Effekte atypischer Erwerbsbiographien auf die Ersatzraten teilweise kompensieren.

Inhalt Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger 1. Systemlogiken in der Rentenvorsorge im Vergleich ......................... 3 1.1 Internationale Diskurse als Rahmenbedingung nationaler Rentenpolitiken........ 6 2. Länderstudien zu Rentensystemen ...................................... 8 2.1 Das britische Rentensystem im Überblick................................. 8 2.2 Das dänische Drei-Säulen-System im Überblick............................ 10 2.3 Das niederländische Drei-Säulen-System im Überblick....................... 12 2.4 Das schweizerische Drei-Säulen-System im Überblick........................ 14 2.5 Das französische Rentensystem im Überblick.............................. 15 3. Entwicklung der Rentenniveaus im Ländervergleich ........................ 16 3.1 Die Einbeziehung diskontinuierlicher Erwerbsbiographien in die Rentensysteme... 19 4. Lebensstandardsicherung und Altersarmut in vergleichender Perspektive ...... 23 5. Zusammenfassung und Reformvorschläge ................................ 25 Literatur ............................................................... 28 1

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger 1. Systemlogiken in der Rentenvorsorge„ im Vergleich Grundsätzlich bestehen unterschiedliche Möglichkeiten der Klassifizierung von Alterssicherungssystemen. Die jüngere Diskussion trennt ähnlich dem einflussreichen Konzept der Weltbank aus dem Jahr 1994 häufig zwischen drei Säulen von Rentensystemen. Die erste Säule umfasst die genuin staatliche Altersvorsorge, die zweite Säule die betriebliche Altersvorsorge und die dritte Säule verschiedene Formen privater Altersvorsorge durch das Individuum. Als zentrale Zielsetzungen der Rentensysteme werden die Vermeidung von Armut im Alter oder die Absicherung des Lebensstandards genannt. In der ersten Säule kann die staatliche Regelsicherung verschiedene Ausprägungen annehmen. Eine Variante bildet die steuerfinanzierte Basissicherung, die nicht von Erwerbstätigkeit und Einkommen, sondern von der Dauer des Wohnsitzes abhängt(»Staatsbürgerversorgung«). Eine zweite Ausprägung ist die einkommensbezogene staatliche Rente, die leistungsdefiniert ist und auf einen Einkommensersatz im Alter abzielt. Eine dritte Form bilden beitragsorientierte staatliche Systeme, in denen keine expliziten Leistungsziele formuliert werden, sondern die Rentenhöhe von den einbezahlten Beiträgen abhängt. Die zweite Säule umfasst die Pluralität an betrieblichen Rentenschemata. Diese sind entweder freiwillig oder obligatorisch für sämtliche Erwerbstätige und werden auf Branchen- oder Betriebsebene etabliert. Die Rentenzahlungen sind analog zur staatlichen Säule entweder leistungsorientiert oder beitragsbezogen. In der dritten Säule kann sich das Individuum eigenverantwortlich auf dem Kapitalmarkt gegen die Risiken des Alterns absichern, indem es beispielsweise Beiträge zu Rentenfonds leistet, die von Banken oder Versicherungen angeboten werden. Während die erste Säule nach dem Umlageverfahren oder aus allgemeinen Steuermitteln finanziert wird, basieren die zweite und die dritte Säule auf dem Grundsatz der Kapitaldeckung. Die drei Säulen divergieren weiterhin in ihren governance-Strukturen. Für die erste Säule tragen ausschließlich staatliche Instanzen (politische) Verantwortung, während die zweite Säule von den Sozialpartnern/Tarifparteien verwaltet wird, wenngleich der Staat hier allgemeine Rahmenbedingungen per Gesetz vorgeben kann. In der dritten Säule liegt die Verantwortung primär bei Fondsmanagern. Diese Säule kann gleichfalls zu einem unterschiedlichen Grad gesetzlichen Rahmenregelungen unterworfen werden(vgl. im Detail: Immergut/Andersen/Schulze 2007: 21–26). In den meisten Staaten der EU zielt das Rentensystem auf die Sicherung des Lebensstandards im Alter ab, doch variierte der Beitrag, den jede der drei Säulen zu dieser Zielvorgabe leistet, zwischen den Staaten zum Teil deutlich(Schmähl 2010). In der jüngeren Diskussion wird häufig der Versuch unternommen, Rentensysteme je unterschiedlichen Wohlfahrtsstaatstypen zuzuordnen. In den 1990er Jahren vermittelten die»three worlds of welfare capitalism« des dänischen Sozialwissenschaftlers G. Esping-Andersen der internationalen Debatte in der komparativen Wohlfahrtsstaatsforschung maßgebliche Impulse. Esping-Andersens drei Sozialstaatstypen für Nord-, Mittel- und Westeuropa wurden in der Folge um einen rudimentären Wohlfahrtsstaatstyp für südeuropäische Staaten sowie einen postsozialistischen Wohlfahrtsstaat für die osteuropäischen Länder erweitert. Es ist an dieser Stelle weder möglich noch sinnvoll, auf die in der akademischen Debatte von verschiedener Seite formulierten Kritiken an Esping-Andersens Typologie und den weiteren späteren Typenbildungen ausführlich Bezug zu nehmen. In unserem Zusammenhang relevant ist die These, dass verschiedene Zielvorstellungen von Wohlfahrtsstaatlichkeit in der Ausgestaltung der ersten Säule des Rentensystems ihren Niederschlag finden. In konservativen Wohlfahrtsstaaten(wie Deutschland, Österreich, Frankreich) werden die staatlichen Renten in hohem Ausmaß durch die Beiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern finanziert, während Steuermittel eine geringere Rolle spielen. Zielsetzung ist die Sicherung des Lebensstandards nach dem Ausscheiden aus dem Erwerbsprozess. In den sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten existiert eine meist steuerfinanzierte Grundrente, deren Bezug vom Staatsbürgerstatus(beziehungsweise dem Wohnsitzprinzip), nicht jedoch, wie beim konservativen Typ, vom Erwerbsstatus abhängig ist. Das sozialpolitische Ziel der ersten Säule liegt nicht in der Lebensstandardsicherung, sondern vielmehr in der Vermeidung von Altersarmut. Liberale Wohlfahrtsstaaten setzen auf private, über den freien Markt organisierte Vorsorgeleistungen, während die öffentliche Hand lediglich elementare, teils bedürftigkeitsgeprüfte Basissicherungen im Alter für jene bereitstellt, die zu einer marktförmigen Vorsorge aufgrund ihrer ökonomischen Situation nicht in der Lage sind. Als prototypisch für liberale Wohlfahrtsstaaten gelten bekanntlich Großbritannien und Irland sowie die Vereinigten Staaten von Amerika und Neuseeland. 3

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Wohlfahrtsstaatstypologien teilen die Vor- und Nachteile, die sozialwissenschaftliche Typenbildungen im Allgemeinen kennzeichnen. Sie reduzieren einerseits Komplexität und erleichtern internationale Vergleiche, bieten andererseits jedoch lediglich Momentaufnahmen, welche die Historizität wohlfahrtsstaatlicher Arrangements unterschätzen. In Hinblick auf die Rentensysteme ist zudem zu konstatieren, dass sich obige Klassifizierung der Länder nur(weitgehend) aufrechterhalten lässt, wenn man die erste Säule fokussiert. Sobald man ergänzend die zweite Säule berücksichtigt, die in Staaten wie Großbritannien, Irland, den Niederlanden oder Dänemark für die Sicherung des Lebensstandards im Alter von großer Relevanz ist, wird die gängige typologische Verortung einzelner Staaten problematisch. So schlägt Korpi(2003) vor, dass Dänemark aufgrund einer ausgeprägten zweiten Säule nicht mehr dem sozialdemokratischen Typus zuzuordnen wäre, sondern gemeinsam mit den Niederlanden, Großbritannien und Irland einen»liberalen Typus« bilden sollte. Die übliche Einordnung der Niederlande in das konservative Cluster wäre aus dieser Perspektive gleichfalls nicht länger plausibel begründbar. Da die paradigmatische»Riester Reform« in Deutschland dezidiert auf den Wechsel zu einem Mehrsäulensystem abzielt(Busemeyer 2005), könnte sich Deutschland längerfristig an den liberalen Typus annähern. Somit bleibt zu resümieren, dass die Typologien von Wohlfahrtsstaaten zwar eine vorläufige Orientierung ermöglichen, jedoch an Aussagekraft verlieren, wenn Staaten aufgrund ihrer Rentensysteme kategorisiert werden sollen. Vor dem Hintergrund dieser Schwierigkeiten könnte man für eine Differenzierung zwischen verschiedenen»worlds of pension systems« plädieren, die auch der Forderung nach stärker politikfeldspezifischen Typologien in der Sozialpolitik entsprechen würde. Eine lange Zeit gängige Typisierung traf eine grundlegende Differenzierung zwischen dem»Bismarck«- und dem»Beveridge«-Typ 1 . Während bei ersterem Typ die Absicherung des Lebensstandards von Angestellten und Arbeitern beim Übergang vom Erwerbsleben in die Altersphase Priorität hat, zielt letzterer auf die Bekämpfung von Altersarmut ab. Der Beveridge-Typ stellt eine steuerlich finanzierte Grundsicherung im Alter für alle Staatsbürger bereit, beim 1. Der Begriff»Bismarck-Typ« nimmt Bezug auf die Grundprinzipien des deutschen Sozialversicherungsrechtes, das Reichskanzler Otto von Bismarck 1881–1889 einführte. Der Terminus»Beveridge« geht auf das britische soziale Sicherungssystem zurück, das entscheidend durch Lord William v. Beveridge geprägt wurde, dessen»Beveridge-Plan«(1942) die Grundlage der britischen Sozialgesetzgebung von 1946 bildete. Bismarck-Typ hingegen dient die staatliche Rente dem (moderaten) Einkommensersatz und wird primär aus Sozialversicherungsbeiträgen von unselbständig Erwerbstätigen finanziert. Diese sehr verständliche Typologie bezieht sich stark auf die erste Säule der Altersvorsorge, bleibt jedoch in Bezug auf die der zweiten und dritten Säule der Altersvorsorge zu wenig konkret. Diesen Aspekt berücksichtigt eine jüngere Typologie, die »Sozialversicherungsstaaten« von»Mehrsäulensystemen« differenziert(Bonoli 2003; Bonoli/Shinkawa 2005; Hinrichs 2007). Diese beiden Typen unterscheiden sich weniger in ihrer Zielsetzung, da sie beide grundsätzlich auf Lebensstandardsicherung im Alter ausgerichtet sind, sondern durch eine je unterschiedliche Ausgestaltung des public-private mix in der Finanzierung der Altersvorsorge. In den Sozialversicherungsstaaten wird der Lebensstandard im Alter durch eine gesetzliche Rentenversicherung gewährleistet, die einkommensbezogene(d. h. strikt leistungsdefinierte) Rentenzahlungen auf der Basis von Beiträgen durch die Versicherten gewährt. Aufgrund steigender Altersarmutsraten führten einzelne Sozialversicherungsstaaten während der letzten Jahre bedürftigkeitsgeprüfte Mindestrenten ein, die jene Personen erhalten, die keine Beiträge leisteten oder aufgrund ihrer Beitrags- und Erwerbskarriere keine angemessene, d.. den Lebensstandard absichernde Rentenhöhe erreichen können. Die erste Säule basiert auf dem Prinzip der Umlagefinanzierung( pay as you go); die generöse Ausgestaltung der Leistungen in der ersten Säule bot zumindest bis in die jüngste Vergangenheit wenig Spielraum für die Entwicklung der zweiten und dritten Säule, die lediglich als eine Ergänzung für einkommensstarke Haushalte wahrgenommen wurde. Den Sozialversicherungsstaaten werden typischerweise Deutschland, Frankreich, Österreich, Italien, Schweden zugeordnet.»Mehrsäulensysteme« finden wir in jenen Ländern, wo die erste Säule auf eine Basissicherung zur Vermeidung von Altersarmut reduziert ist. Die limitierte Rolle der ersten Säule, die entweder aus Steuermitteln oder aus Beiträgen der Versicherten finanziert wird, bot hinreichend Spielraum für die Expansion der betrieblichen und privaten Altersvorsorge, die in Kombination mit der ersten Säule den Lebensstandard im Alter absichern soll. Zum Typus der Mehrsäulensysteme werden in Europa die Schweiz, Dänemark, die Niederlande, Großbritannien und Irland gezählt. Gegen diese Typisierung ließe sich einwenden, dass die Sozialversicherungsstaaten den Mehrsäulensystemen 4

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger zunehmend ähnlicher werden, da jüngere Rentenreformen die Bedeutung der zweiten Säule und partiell auch der dritten Säule für die Sicherung des Lebensstandards erhöh(t)en. Ebenfalls ist die Zuordnung von Staaten wie den Niederlanden oder Großbritanniens zu einem Typus nicht überzeugend begründbar, zumal die zweiten Säulen beider Staaten hinsichtlich ihrer Verbindlichkeit, des Deckungsgrades und der governance-Strukturen substanziell divergieren. Daher bevorzugen wir eine dreigliedrige Typologie, die als Grundlage für unsere weiteren Überlegungen und die Länderauswahl dienen soll, und zwischen dem angelsächsischen Typus, den European early funders sowie den European late funders unterscheidet(vgl. Palier 2004; Hippe 2009). Zum angelsächsischen Typus zählen die Vereinigten Staaten, Kanada, Neuseeland sowie in Europa Großbritannien und Irland. In diesen Staaten gilt eine ergänzende betriebliche und private Altersvorsorge als erforderlich, um einem Durchschnittsverdiener( average earner) den Lebensstandard im Alter zu sichern. Die Wohlfahrtsproduktion im Allgemeinen und die Altersvorsorge im Speziellen werden bei diesem Typus als eine gemeinsame, d. h. arbeitsteilig zu erledigende Aufgabe von Staat und Individuum begriffen; somit gilt das Prinzip der Komplementarität von staatlichen und privaten Leistungen. Der Staat stellt lediglich eine»mindestsichernde« Grundrente bereit und erwartet, dass Individuum und Arbeitgeber nennenswerte Verantwortung für die Lebensstandardsicherung im Alter übernehmen. Im Einklang mit einem voluntaristischen Grundverständnis von Regulierung sind die betriebliche und private Altersvorsorge nicht verbindlich, sondern werden grundsätzlich auf freiwilliger Basis eingerichtet. Zu den European early funders (Typ 2) werden jene europäischen Staaten gezählt, die später als die angelsächsischen Pioniere die zweite Säule aufwerteten. Diese soll in Verbindung mit der staatlichen Grundrente der ersten Säule dem Durchschnittsverdiener eine Sicherung des Lebensstandards im Alter ermöglichen. Im Unterschied zu Typ eins ist die Teilnahme an der zweiten Säule gesetzlich verpflichtend oder»quasi-obligatorisch«, wenn sie auf sektoralen Tarifvereinbarungen (Trampusch 2006) basiert. Dies führt zu einem gegenüber den angelsächsischen Staaten deutlich höheren Deckungsgrad der zweiten Säule. Diesem Typus sind Finnland, die Schweiz, die Niederlande und Dänemark zuzurechnen. In der Gruppe der European late funders(Typ 3), die oft auch als»Sozialversicherungsstaaten« bezeichnet werden, konnte sich ein Standardarbeitnehmer bis zum Ende der 1990er Jahre auf die staatliche(obligate) Rentenversicherung verlassen, um eine Lebensstandardsicherung zu erreichen. Zu diesem Typus zählen Staaten wie Frankreich, Deutschland, Österreich oder Belgien, deren staatliche Rentenversicherungen erheblich durch bismarcksche Prinzipien inspiriert wurden. Die Generosität der ersten Säule bewirkte ein crowding-out, da sie der Entwicklung einer zweiten und dritten Säule der Altersvorsorge nur relativ wenig Spielraum bot. Festzuhalten bleibt, dass diese drei Typen das gemeinsame Ziel der Lebensstandardsicherung im Alter für Standardarbeitnehmer verfolgen. Der zentrale Unterschied zwischen den drei Typen liegt darin, dass sie dieses übergeordnete Politikziel durch einen je verschiedenen public-private mix in der Altersvorsorge sowie einen unterschiedlichen Grad an Verbindlichkeit/Freiwilligkeit in der zweiten Säule realisieren. Der Standardarbeitnehmer ist ein Ideal- und zugleich Realtyp, der nach Abschluss einer Ausbildungsphase früh im Lebenszyklus in das Erwerbssystem einsteigt, eine kontinuierliche Erwerbsbiographie aufweist und mit dem Erreichen des gesetzlichen Renteneintrittsalters aus dem Erwerbsprozess ausscheidet. Für diesen Typus gilt die Annahme eines durchschnittlichen Verdienstes während der Erwerbsbiographie. Die Basis für die einzelnen Rentensysteme bilden institutionelle Arrangements, die nicht nur die spezifische politische Machtverteilung einer Gesellschaft reflektieren, sondern auch auf bestimmten Annahmen über die längerfristige Entwicklung der Erwerbsgesellschaft beruhen. Die Architekten der Rentensysteme der Nachkriegsära gingen implizit von einer hohen Stabilität der Erwerbsgesellschaft und einer Dominanz des Standardarbeitnehmers aus. Die Entwicklung der Erwerbsgesellschaft seit den 1970er Jahren hingegen ist durch die Verbreitung neuer Karriereprofile charakterisiert, die in der Literatur auch als atypisch bezeichnet werden, um den Unterschied zum Typ des Standardarbeitnehmers zu unterstreichen. Zu den atypischen Karriereprofilen zählen vorrangig Teilzeitarbeit(einschließlich geringfügiger Beschäftigung) sowie Karriereunterbrechungen aufgrund von Kindererziehung, informeller Pflege und zyklischer oder Langzeitarbeitslosigkeit. Ursachen für die Verbreitung atypischer Karrieremuster sind unter anderem die vermehrte Integration von Frauen in den Arbeitsmarkt, die Folgen des ökonomischen Globalisierungsprozesses, die Etablierung neuer Rationalisierungsparadigmata auf Unternehmensebene sowie eine auf Deregulierung abzielende nationalstaatliche Arbeitsmarktpolitik. 5

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Während der Standardarbeitnehmer einem kontinuierlichen Erosionsprozess unterliegt, können die etablierten Rentensysteme atypischen Karriereprofilen kaum noch Rentenansprüche sichern, die eine Lebensstandardsicherung im Alter ermöglichen. In längerfristiger Perspektive sind nicht unerhebliche Wohlstandsverluste bis hin zu einer»Rückkehr der Altersarmut«(Hinrichs 2007) wahrscheinlich, sofern keine bessere Integration atypischer Karrieremuster in die Systeme der Altersvorsorge gelingt. Entgegen einer verbreiteten These müssen sich dieser Herausforderung nicht allein die traditionellen»Sozialversicherungsstaaten« von Typ 3, sondern auch jene Länder stellen, die neben einer staatlichen Grundrente auf eine zweite Säule der Altersvorsorge zur Lebensstandardsicherung setzen. Grundsätzlich schlagen sich atypische Karrieren unmittelbar in einer mehr oder minder deutlichen Reduzierung der Rentenansprüche aus der zweiten Säule nieder(Hinrichs 2007; vgl. auch Kapitel 3). Dies gilt für (un)freiwillige Karriereunterbrechungen ebenso wie für Teilzeitbeschäftigte sowie Niedrigverdiener, die aufgrund spezifischer Zugangsregelungen häufig aus der zweiten Säule exkludiert werden. Daher wird im Folgenden analysiert, ob und in welcher Form die drei kurz dargestellten Typen auf die Zunahme atypischer Karriereprofile reagieren bzw. welche spezifischen Sicherungsmechanismen sie jeweils anbieten. Diese Fragen sollen anhand von für jeden Typ ausgewählten Ländern diskutiert werden. Da die Integration von Staaten durch die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen und den Prozess der Europäischen Integration kontinuierlich wächst, sollen zunächst die zentralen rentenpolitischen Programme und Empfehlungen von ILO, OECD und EU im Überblick vorgestellt werden. 1.1 Internationale Diskurse als Rahmen­ bedingung nationaler Rentenpolitiken Die traditionelle rentenpolitische Konzeption der ILO orientierte sich eng am Bismarckschen Sozialversicherungsprinzip und damit verbunden am Ziel der Lebensstandardsicherung im Alter durch Einkommensersatz. Die ILO war lange Zeit der unangefochtene globale Agenda-Setter im Bereich der Rentenpolitik – bis diese Führungsposition während der 1990er Jahre durch die Weltbank ernsthaft herausgefordert wurde. In Auseinandersetzung mit der Konzeption der Weltbank(1994) begann die ILO mit einem Revisionsprozess ihrer traditionellen»Sozialversicherungs-Orthodoxie«, die zugunsten der Idee einer staatlichen Grundrente für alle Bürger abgeschwächt wurde. Dieses Modell wird für Staaten mit geringem Volkseinkommen vorgeschlagen, in denen die Einführung einer einkommensbezogenen staatlichen Rente erst für sinnvoll erachtet wird, wenn diese wirklich leistbar wäre. Für Staaten mit mittlerem oder hohem Volkseinkommen plädiert die ILO in recht allgemeiner Formulierung für»reliable income replacement rates«(Maier-Rigaud 2009: 175). Indem sie für eine stärkere Differenzierung der öffentlichen Rentensysteme entsprechend dem volkswirtschaftlichen Entwicklungsniveau der jeweiligen Staaten eintritt, löst sich die ILO von ihrem universellen Sozialversicherungskonzept früherer Jahrzehnte(Ervik et al. 2009: 14). In Abgrenzung zur Weltbank verweist die ILO pointiert auf die Reliabilität und Stabilität der staatlichen Altersvorsorge. Zwar wird Reformdruck durchaus eingestanden, seine Ursache jedoch nicht in systemischen Defiziten der staatlichen Altersvorsorge verortet, sondern auf die verstärkte Verbreitung von»neuen Unsicherheiten«( new uncertainities) aufgrund der Globalisierung zurückgeführt. Die OECD ist ein zweiter, überaus einflussreicher Thinktank in der Rentenpolitik. Anstelle eines expliziten Rentenmodells skizziert sie lediglich einige wesentliche Prinzipien und grundsätzliche Empfehlungen für eine Reform der Rentensysteme. Zentral sind in diesem Zusammenhang die Publikationen Prosperity in an Ageing Society (OECD 1998) sowie ein weiterer Ergänzungsband(OECD 2000). Priorität wird darin einer Reduzierung der Ausgaben der öffentlichen Hand für die erste Säule des Rentensystems eingeräumt. Im Gegenzug soll die Verantwortung des Individuums für die Sicherung der jeweils erwünschten Rentenhöhe gesteigert werden. Daher plädiert die OECD für eine Neujustierung des Verhältnisses zwischen der staatlichen und den privaten sowie betrieblichen Säulen des Rentensystems, wobei die letzteren eine deutliche Aufwertung erfahren sollten. Um das aus Perspektive der OECD prioritäre Ziel der Vermeidung von Altersarmut zu erreichen, wird für eine Aufwertung von bedürftigkeitsgeprüften Elementen in der staatlichen Rentenversicherung oder für moderate Grundrenten plädiert. Darüber hinaus werden Arbeitsanreize und»automatische Anpassungsmechanismen« an den demographischen Wandel für sinnvoll gehalten(Ervik 2009, 142 ff.). 6

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Diese Vorschläge basieren auf einer detaillierten Auseinandersetzung mit dem Typus des umlagefinanzierten Rentensystems, welcher von der OECD vor allem in längerfristiger Perspektive als zu wenig nachhaltig eingestuft wird. Insbesondere die zunehmende Finanzierung der Renten der ersten Säule durch öffentliche Zuschüsse gilt als Hindernis für ökonomisches Wachstum sowie als Widerspruch zum Grundsatz der Fairness gegenüber späteren Generationen. Um die finanzielle Nachhaltigkeit der öffentlichen Renten zu verbessern, soll die Relation zwischen den Beitragsleistungen der Versicherten und den Rentenansprüchen gestärkt und die Ersatzrate enger an die über den gesamten Lebenszyklus geleisteten Rentenbeiträge ausgerichtet werden. Innerhalb der OECD ist diese politische Agenda allerdings nicht unumstritten und daher kein hegemoniales Konzept. In jüngster Zeit wurde der Fokus innerhalb der OECD in stärkerem Maße auf den Aspekt der Angemessenheit von Renten gelegt. Solche konzeptionellen Überlegungen werden im Rahmen des Directorate for Education, Labour and Social Affairs(DELSA) ventiliert und resultieren in der Publikation der bekannten Serie Pensions at a Glance, die erstmals im Jahr 2005 erschien und in enger Kooperation mit der EU-Kommission verfasst wird. Ob die in dieser Publikation verstärkte Fokussierung auf die Idee der Angemessenheit die Reformgrundsätze der OECD zur Rentenpolitik verändern wird, lässt sich gegenwärtig noch nicht eindeutig abschätzen(Ervik 2009: 138 ff.). In der EU setzte sich die EU-Kommission erstmals Ende der 1990er Jahre mit den Implikationen der demographischen Entwicklung für die öffentlichen Budgets in den Mitgliedstaaten auseinander. Dies markierte zugleich den Beginn eines rentenpolitischen Diskurses, der primär auf den Aspekt der ökonomischen Stabilität ausgerichtet war und sich darin von älteren Debatten unterschied, die vorrangig die Erleichterung der Mobilität von Arbeitskräften zwischen den Mitgliedstaaten thematisierten. Auf dem Gipfel von Lissabon(2000) wurde verkündet, dass die »Nachhaltigkeit des Rentensystems« einen wichtigen Teil der Agenda darstelle und vom Social Protection Committee(SPC) näher untersucht werden sollte. Diese Einbindung des SPC war insofern bemerkenswert, als die Debatte um die Rentensysteme bis dahin von den ökonomischen Interessen dominiert worden war(Lang 2003). Das SPC und der Ausschuss für Wirtschaftspolitik(Economic Policy Comitee) des ECOFIN-Rates entwickelten in der Folge je eigene»Pensionsagenden«, die auf den Gipfeln von Stockholm und Göteborg miteinander verknüpft wurden. Auf diesen beiden Gipfeln wurde weiterhin vereinbart, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen eines Verfahrens Rechenschaft ablegen sollten, mit welchen Strategien sie auf die budgetären Folgewirkungen ihrer alternder Bevölkerungen reagierten(Lodge 2007: 349 ff.). Mit dem Gipfel von Göteborg traten drei Gruppen von globalen Zielvorgaben in Kraft. Dies sind die Angemessenheit der Renteneinkommen, die finanzielle Nachhaltigkeit der öffentlichen und privaten Altersvorsorge sowie deren transparente Gestaltung und Anpassung an demographische und gesellschaftliche Veränderungsprozesse(vgl. ISG 2009: 12 f.). Am Gipfel von Laeken(2001) wurden elf gemeinsame Ziele vereinbart und den drei globalen Zielen zugeordnet; zugleich wurde die Anwendung der»Methode der offenen Koordinierung« verkündet(Busch/Hacker 2009). Analysiert man die globalen Zielsetzungen näher, so besteht ein Spannungsverhältnis zwischen dem Ziel der Angemessenheit, das eine Lebensstandardsicherung durch entsprechend gestaltete Ersatzraten impliziert, und jenem der Nachhaltigkeit, welches eine Reduzierung der öffentlichen Rentenausgaben ähnlich den Reformvorschlägen der OECD umreißt(Pedersen/Finseraas 2009: 192). Dieser Zielkatalog verkörpert einen Ausgleich zwischen den ökonomischen Interessenslagen des EPC und den sozialpolitischen Interessenslagen des SPC. Die Verankerung des Angemessenheitsziels wird dem Druck des SPC zugeschrieben. Um die Kosten der öffentlichen Hand für das Rentensystem zu verringern oder zumindest deren weiteren Anstieg zu dämpfen, plädiert das EPC für eine Beschränkung der Leistungen, eine Individualisierung der Koppelung von Beiträgen und Leistungen sowie die Aufwertung der privaten und der betrieblichen Altersvorsorge. Auf der anderen Seite konzentriert sich das SPC stärker auf die konzise Dokumentation verschiedener Formen von Angemessenheit, indem Daten über Ersatzraten sowie Mindestrentenregelungen in den Mitgliedstaaten gesammelt und verglichen werden. Unter anderem publizierte die Subgruppe Indikatoren des SPC im Jahr 2006 einen umfänglichen Report über die gegenwärtigen und zukünftigen Ersatzraten in den Mitgliedstaaten, der allerdings auf der Kalkulation theoretischer Ersatzraten für »Standardrentner« basiert. Auf diesen Report wird an anderer Stelle noch detaillierter eingegangen. 7

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Auf dem Gipfel von Laeken(2001) wurde die»Methode der offenen Koordinierung«(OMC) als adäquater(weicher) Steuerungsansatz propagiert, der die Mitgliedstaaten bei der Erreichung der gemeinsamen Ziele unterstützen sollte. Diese waren aufgefordert, nationale Strategieberichte vorzulegen, in denen sie über konkrete Maßnahmen zur Erreichung der globalen Zielvorgaben berichteten. Diese bildeten dann die Grundlage für einen gemeinsamen Bericht durch die EU-Kommission, der Lernprozesse unter den Mitgliedstaaten in Gang setzen sollte. Dieses Verfahrensmuster wurde in der Folge modifiziert, worauf an dieser Stelle aus Platzgründen nicht näher eingegangen werden soll. Die Wirksamkeit der OMC dürfte in Summe als marginal zu veranschlagen sein; Zwar wurden in den EU-Mitgliedstaaten während der vergangenen zehn Jahren zahlreiche Rentenreformen beschlossen und implementiert, doch ist es unwahrscheinlich, dass diese von der OMC angestoßen oder beeinflusst wurden(vgl. Lodge 2007; Schmähl 2010; Lang 2003). Aufgrund ihrer relativ allgemeinen Formulierung boten die Zielsetzungen den mitgliedstaatlichen Regierungen kaum Anstöße für konkrete Politikänderungen; die gemeinsamen Berichte verglichen die Rentenpolitiken nicht dahingehend, ob sie der Zielsetzung der Angemessenheit entsprachen oder nicht; dieser Mangel schränkte die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten zum wechselseitigen Lernen ebenso ein wie das Fehlen von Indikatoren und entsprechenden Statistiken; da die EU-Kommission unter dem Druck der Mitgliedstaaten auf Rankings der Länder verzichtete und keine landesspezifischen Empfehlungen formulierte, blieb der Druck auf die Mitgliedstaaten zur Ausrichtung ihrer Rentenpolitiken an den übergeordneten Zielsetzungen der OMC Renten gering. Fassen wir zusammen: Mit Blick auf die Bedeutung der Lebensstandardsicherung und der privaten Altersvorsorge markieren die Vorschläge der ILO sowie der Weltbank jeweils»Extrempunkte«, zwischen denen die Überlegungen von OECD und EU zu platzieren wären. Bemerkenswert ist ferner, dass die Rentenpolitik und die Gestaltung der Rentensysteme Gegenstände intensiver und zum Teil kontroverser Debatten innerhalb von EU, ILO und OECD sind, wobei unterschiedliche politische Interessen sowie ideologische Grundhaltungen konkurrieren. Das relativ simple Konzept der Weltbank, das sich unschwer in konzise politische Gestaltungsoptionen transformieren ließ, hatte einen vergleichsweise hohen Einfluss auf die Gestaltung der Rentensysteme vor allem in Osteuropa(Stuchlik 2010). 2. Länderstudien zu Rentensystemen 2.1 Das britische Rentensystem im Überblick Die Basic State Pension(BSP) wurde im Jahr 1946 als eine Flatrate-Rente etabliert. Durch das Beveridgekonzept inspiriert überschritt sie zu keinem Zeitpunkt das Niveau einer Basissicherung, die auf ein armutsfreies Alter abzielte. Zur BSP leisten sämtliche Erwerbstätige Beiträge, um nach einer Mindestbeitragszeit eine Flatrate-Rente zu erhalten. Die Leistungen der BSP erreichen nicht das Niveau des britischen Sozialhilfesatzes. Die HRP( Home Responsibility Protection) ermöglicht die Anrechnung von Phasen der Kindererziehung; eine ausreichende HRP reduziert die Zahl der für die BSP erforderlichen Mindestbeitragszeit auf 20 Jahre. Für Phasen der Arbeitslosigkeit werden gleichfalls Ansprüche erworben. Die Etablierung eines verpflichtenden staatlichen Zusatzsystems, der SERPS, Mitte der 1970er Jahre markierte einen wesentlichen Schritt in Richtung einer Sicherung des Lebensstandards im Alter. Doch bevor die SERPS, die im Kern an Erwerbstätigkeit gebunden war, den Prozess der»Reifung« durchlaufen konnte, wurde sie unter den konservativen Regierungen der Premierminister Thatcher und Major durch ein Bündel von Maßnahmen erheblich reduziert. Die Herabsetzung des Renteneintrittsalters für Frauen, die Veränderung der Kalkulation der Rentenleistungen beispielsweise durch Umstellung von den»besten zwanzig Jahren« auf die gesamte Erwerbsbiographie sowie Kürzungen bei der Ehegattenpension bewirkten eine Kürzung der Leistungen aus der SERPS um rund zwei Drittel(Blake 2001: 23). Die SERPS wurde unter der Labour Regierung durch die State Second Pension(S2P) ersetzt, die zunächst als eine einkommensbezogene staatliche Rente konzipiert war, jedoch seit dem Jahr 2007 zu einer Flatrate-Leistung umgewandelt wird. Vom redistributiven Charakter der SERPS sollen die Bezieher niedriger Einkommen bis 9 000 Pfund pro Jahr profitieren, welche die Zielgruppe der S2P sind. À la longue wird daher erwartet, dass sich die S2P anstelle einer Lebensstandardsicherung, die die ursprüngliche Zielsetzung der SERPS war, zu einer Basissicherung für(einkommens-)arme Rentner entwickeln könnte. In Reaktion auf eine kontinuierlich wachsende Altersarmut verstärkte die Labour-Regierung während der 1990er Jahre die mindestsichernden Elemente im Rah8

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger men der ersten Säule erheblich. Der Pension Credit(PC) soll als bedürftigkeitsgeprüfte Leistung die Lücke zwischen dem tatsächlichen Einkommen und einem definierten Mindesteinkommen schließen. Zwar kann der PC die Einkommenssituation der ärmsten Rentner durchaus verbessern, doch wird seine Effektivität durch eine relativ hohe Verzichtsrate( non-take-up rate) eingeschränkt, die zwischen 58 Prozent und 66 Prozent der Anspruchsberechtigten schwankt(Marier 2008: 166; OECD 2009). Da befürchtet wurde, dass der PC negative Effekte auf die individuelle Spartätigkeit ausüben könnte, wurde der Savings Credit(SC) als eine Art Belohnung für eine moderate Spartätigkeit eingeführt. Die Wirksamkeit dieser Maßnahme wurde bislang noch nicht systematisch evaluiert, sollte jedoch nicht überschätzt werden. Da die Verantwortung des Staates für die Altersvorsorge in Großbritannien traditionell begrenzt ist, sollen ergänzende betriebliche und private Vorsorgeformen zur Sicherung des Lebensstandards im Alter beitragen. In die betrieblichen Rentenschemata, die seit den 1930er Jahren durch steuerliche Subventionen und seit den 1980er Jahren durch die gesetzliche Möglichkeit zum Wechsel aus dem staatlichen Zusatzsystem(contractingout) unterstützt werden, waren zum Ende der 1960er Jahre knapp 50 Prozent der Arbeitnehmer einbezogen (Bridgen/Meyer 2009; Blake 2001; Marier 2008). Traditionell nahmen die Unternehmen die betriebliche Altersvorsorge mehr als ein Instrument des human resources management wahr, das loyalitätsstiftend wirken und die langfristige Bindung von begehrten Schlüsselarbeitskräften an den Arbeitgeber stärken sollte. Da die betriebliche Altersvorsorge weder gesetzlich verpflichtend noch in Tarifabkommen verankert ist, liegt es im Ermessen des einzelnen Arbeitgebers, ob ein betriebliches Rentenschema etabliert wird oder nicht. Im Gegensatz zu den Niederlanden kann der Staat säumige Arbeitgeber nicht zum Beitritt zu einem sektoralen Rentenschema zwingen. Dies resultiert in einem im Vergleich zu Dänemark, den Niederlanden oder der Schweiz relativ niedrigen Deckungsgrad der zweiten Säule, der bei rund 54 Prozent der Erwerbstätigen liegt(Willert 2010: 161; Blake 2001). In Übereinstimmung mit dem Prinzip der individuellen Eigenverantwortung reduzierte der britische Staat vorrangig in den 1980er und frühen 1990er Jahren sein finanzielles Engagement in der Altersvorsorge und überwälzte Verantwortung für eine ergänzende, den Lebensstandard absichernde Altersvorsorge auf Arbeitgeber und Individuen. Aufgrund des contracting out- Mechanismus kann die staatliche SERPS/S2P zugunsten einer betrieblichen oder privaten Altersvorsorge abgewählt werden(Blake 2001; Taylor-Gooby 2003). Im Jahr 2007 waren rund 47 Prozent der Erwerbstätigen in betriebliche Rentenpläne einbezogen, 19 Prozent verfügten über eine private Altersvorsorge und teilweise werden beide Vorsorgeformen kombiniert. Wenn die Entscheidung für ein contracting out erfolgt, dann muss aufgrund von gesetzlichen Vorgaben sichergestellt werden, dass die Versicherten zumindest jene Leistungen erhalten, die ihnen auch im SERPS/ S2P zugestanden hätten. In Summe soll die Kombination von staatlichen und privaten Vorsorgeformen zwischen 50 Prozent und 70 Prozent des Erwerbseinkommens im Alter ersetzen. Bessere Leistungen bieten die defined benefit- Schemata 2 , die für jedes Versicherungsjahr 1/80 des Letztbezugs kalkulieren, jedoch in Reaktion auf die Aktienkrise 2001/2002 für neue Mitglieder geschlossen wurden(OECD 2009; Bridgen/Meyer 2009). Die überwiegende Mehrheit der neuen Rentenschemata werden als defined contributionSchemata 3 etabliert, die jedoch fast durchgehend keine besseren Leistungen bieten als die staatlichen Renten (Blake 2001). Die Komplexität des britischen Rentensystems wurde weiterhin erhöht durch die Einführung der Stakeholder Pension(STP), die primär an jene adressiert ist, die weder in einen betrieblichen Rentenfonds einbezogen sind noch über eine private Altersvorsorge verfügen. Zielgruppe der STP sind somit die Bezieher von Jahreseinkommen zwischen 9 000 und 18 500 Pfund(im Detail vgl. Blake 2001; OECD 2009). Die STP wird grundsätzlich von privaten Anbietern angeboten; über finanzielle Anreizmechanismen hinaus greift der Staat regulierend ein, indem er für diese Anbieter verbindliche Mindeststandards vorschreibt. Dazu zählen unter anderem möglichst geringe Verwaltungskosten sowie ein Verzicht auf Gebühren bei Vermögenstransfers. Arbeitgeber, die keine betriebliche Altersvorsorge anbieten, jedoch eine bestimmte Unternehmensgröße überschreiten, sind zur Einrichtung einer STP und zur Leistung von Beiträgen verpflichtet. In der 2. Bei defined benefit(leistungsorientierten) Schemata wird dem Versicherten eine bestimmte Rentenhöhe garantiert, sodass der Anbieter das Veranlagungsrisiko trägt. 3. Bei defined contribution(beitragsbezogenen) Schemata ist lediglich die Beitragshöhe fixiert, nicht jedoch ein spezifisches Rentenniveau garantiert; dadurch wird das Veranlagungsrisiko auf den Versicherten abgewälzt. 9

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Praxis blieb die Verbreitung der STP hinter den Erwartungen der Labour-Regierung zurück, da sich die STP nicht zu der erhofften alternativen Vorsorgeform für die Bezieher kleinerer und mittlerer Einkommen entwickelte. Vielen STP fehlt eine ausreichende finanzielle Fundierung, da die Arbeitgeber keine Beiträge leisten, und die Inanspruchnahme durch die Zielgruppen liegt trotz staatlicher Förderungen auf einem geringen Niveau(Marier 2008; Bridgen/Meyer 2009). Resümierend ist festzuhalten, dass die britischen Arbeitgeber in sinkendem Ausmaß Verantwortung für die Lebensstandardsicherung der Arbeitnehmer im Alter übernehmen. Die Option einer ergänzenden privaten Altersvorsorge steht nur jenen Individuen offen, die über ausreichend Einkommen verfügen, um die erforderlichen Beitragszahlungen aufzubringen. Insbesondere Bezieher von Niedrigeinkommen, die weder in einen betrieblichen Rentenfonds einbezogen sind noch über eine private Altersvorsorge verfügen, werden perspektivisch stärker auf bedürftigkeitsgeprüfte staatliche Mindestsicherungen angewiesen sein. 2.2 Das dänische Drei-Säulen-System im Überblick Dänemark verfügt über ein voll etabliertes Drei-SäulenSystem, das aus der Basissicherung( Folkepension), einer moderaten Zusatzversicherung(ATP), der Special Pension SP, sektoralen Rentenschemata sowie einer privaten Vorsorge besteht. Die Folkepension wurde vergleichsweise früh gegen Ende des 19. Jahrhunderts eingeführt. Die Reformen waren inkrementeller Natur und veränderten ihren Charakter als finanzieller Basissicherung zur Vermeidung von Altersarmut nicht grundsätzlich. Die Veränderungen während der 1980er Jahre beschränkten sich im wesentlichen auf einen Ausbau der bedürftigkeitsgeprüften Komponente der Folkepension in Relation zum Flatrate-Anteil(Kvist 1997: 33). In den 1990er Jahren wurde die Folkepension zwar erhöht, doch war diese Maßnahme nicht Teil einer Rentenreform, sondern sollte eine Kompensation für die allgemeine Besteuerung von Sozialleistungen darstellen. Im Gegenzug entschloss sich die sozialdemokratische Regierung unter Poul Nyrup Rasmussen zur Ausweitung des bedürftigkeitsgeprüften Anteils der Folkepension von 25 Prozent auf rund 50 Prozent. Im Bereich der Frühverrentung(efterlon), die Teil der Arbeitslosenversicherung ist, erfolgten seit den 1990er Jahren deutliche Leistungsrestriktionen. Unter anderem wurde die maximale Bezugsdauer von sieben auf fünf Jahre reduziert, die Mindestbeitragszeit auf 25 Jahre erhöht und ein separates Beitragsschema für Frühverrentungen eingeführt. Zudem setzte die Politik vermehrt Anreize zum Aufschub des Rentenantritts, die eng mit einem Paradigmenwechsel in der dänischen Arbeitsmarktpolitik korrespondierten, die nicht mehr auf die Reduktion des Arbeitskräfteangebotes, sondern vielmehr auf eine Anhebung der Beschäftigungsraten abzielte(Obinger et al. 2010: 112 f.; 120 f.). Die liberal dominierten Regierungen unter Anders Fogh Rasmussen(2001–2009) erhöhten das Frühverrentungsalter auf 62 Jahre und beschlossen, das generelle Renteneintrittsalter zwischen 2024 und 2027 etappenweise auf 67 Jahre anzuheben. Zudem soll ab dem Jahr 2025(für die Folkepension) und ab dem Jahr 2030(für die Frühverrentung) jede Erhöhung der Lebenserwartung der dänischen Bevölkerung eine automatische Anhebung des Renteneintrittsalters bewirken. Die Folkepension blieb somit eine steuerfinanzierte Basissicherung zur Prävention von Armut im Alter. Der Zugang hängt nicht vom Verlauf der Erwerbsbiographie, sondern von der Dauer des Wohnsitzes in Dänemark ab, wobei erst eine Wohnsitzdauer von mindestens drei Jahren zum Bezug einer Folkepension qualifiziert. Die volle Höhe der Folkepension erfordert eine Wohnsitzdauer von zumindest 40 Jahren in Dänemark und kann nicht vor dem 65. Lebensjahr bezogen werden. Die Folkepension besteht aus einer Basisrente und aus einer ergänzenden Rentenzahlung. Die volle Basisrente liegt für Einzelpersonen bei 4 836 DKK im Monat und ersetzt 17,5 Prozent eines durchschnittlichen Verdienstes. Die ergänzende Rentenzahlung beträgt 4 868 DKK im Monat(für Einzelpersonen) und wird ebenso wie der Basisbetrag einer Bedürftigkeitsprüfung unterzogen(Daten entnommen aus OECD 2009: 1 f.). Dadurch verlieren jene Rentner(haushalte), die ein ergänzendes Einkommen aus der zweiten(oder auch dritten) Säule des Rentensystems, aus Erwerbstätigkeit oder Miete/Verpachtung erzielen, zumindest einen Teil der Folkepension. Aufgrund der Expansion der betrieblichen Altersvorsorge seit den 1990er Jahren(s. u.) wird dies längerfristig einen wachsenden Anteil der dänischen Bevölkerung betreffen. Die sukzessive Ausweitung der bedürftigkeitsgeprüften Komponente zu Lasten des Flatrate-Anteils schränkte den universellen Charakter die10

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger ser Basissicherung ein, nicht jedoch den Zugang(Obinger et al. 2010: 165). Da die Folkepension den Lebensstandard im Alter – vor allem für Personen mit höheren Einkommen – nicht absichern konnte(und kann), wurde die ATP-Rente als eine zusätzliche, allerdings moderate staatliche Rentenversicherung etabliert, die zunächst nur die unselbständig Erwerbstätigen erfasste. Das Beitragsvolumen zur ATP wird zu rund zwei Dritteln von den Arbeitnehmern und zu einem Drittel von den Arbeitgebern aufgebracht und in der Regel durch Steuerzuschüsse ergänzt. Die Höhe der Beiträge ist an die Arbeitszeit gekoppelt, da die versicherten Arbeitnehmer eine Mindestarbeitszeit von neun Stunden pro Woche bei einem Arbeitgeber nachweisen müssen. Da für die ATP-Rente grundsätzlich das Versicherungsprinzip gilt, wird die Leistungshöhe durch die Dauer der Versicherung und die Höhe der geleisteten Beiträge bestimmt. Daraus resultieren Nachteile für Versicherte, die nicht dem Typus des Standardarbeitnehmers entsprechen. Durch jüngere Reformen wurden die ATP auf Gruppen ausgedehnt, die nicht in den Arbeitsmarkt integriert sind. Bezieher von Arbeitslosenversicherung, Kindergeld sowie von Transferleistungen für Krankheit und Behinderung entrichten nunmehr Beiträge zur ATP. Für Perioden der Arbeitslosigkeit und der Kinderbetreuung erfolgt eine Verdoppelung der Beiträge, um eine – zumindest partielle – Kompensation für den Entfall der betrieblichen Altersvorsorge zu erwirken. Die Beiträge werden für die Dauer des Kindergeldbezugs mehrheitlich durch den Staat und während des Bezugs von Arbeitslosenunterstützung von Staat und Arbeitslosenversicherung geleistet(OECD 2009). De facto entspricht die ATP einer annähernd universellen Flatrate-Rente. Da sich die Leistungen auf im Durchschnitt nicht mehr als zehn Prozent der Rentenzahlungen aus der ersten Säule belaufen, erreicht die ATP nicht annähernd die Bedeutung ihres schwedischen Pendants(OECD 2009; SPC 2009). Als Ergänzung zu Folkepension und ATP wurde die SP etabliert, in die unselbständig Erwerbstätige, Selbständige sowie die Bezieher von Arbeitslosen- und Krankenversicherung ein Prozent ihrer Einkünfte investieren müssen. Die Leistungen aus der SP können ab einem Rentenalter von 65 Jahren bezogen werden. Abhängig von der Höhe des jeweils einbezahlten Beitragsvolumens werden entweder Einmalzahlungen oder aber eine monat­ liche Rente über einen Zeitraum von zehn Jahren geleistet(OECD 2009). Eine ergänzende betriebliche Altersvorsorge war in Dänemark ein Privileg, das sich auf die Beschäftigten des öffentlichen Sektors und einige große private Arbeitgeber beschränkte, die betriebliche Rentenfonds etabliert hatten. Für eine Mehrheit der Arbeitnehmer, die nicht in ein derartiges Zusatzsystem einbezogen waren, schien die Zielsetzung der Lebensstandardsicherung im Alter nicht realisierbar. Der dänische Staat selbst übernahm keine über die Folkepension und die moderate ATP-Rente hinausreichenden finanziellen Verpflichtungen. Zu Beginn der 1980er Jahre setzten die dänischen Gewerkschaften und die Sozialdemokratie das Projekt einer ergänzenden Sozialversicherung nach schwedischem Vorbild auf die politische Agenda, da sie für ihre Mitglieder mit mittleren und höheren Einkommen eine Lebensstandardsicherung im Alter erreichen wollten. Dieser Plan scheiterte am Veto der konservativen Regierung Schlüter. Gegen eine Sozialversicherung sprachen primär finanzielle Kalküle und die Existenz betrieblicher Rentenschemata im öffentlichen Sektor und bei größeren Privatunternehmen. Indem der liberale Handelsminister Henning Christoffersen die Einführung sektoraler Rentenschemata durch Tarifvereinbarungen empfahl, wies er die Verantwortung für eine ergänzende Altersvorsorge den dänischen Sozialpartnern zu. Entgegen der offiziellen Linie des dänischen Gewerkschaftsverbandes, der weiterhin eine eng am schwedischen ATP orientierte Lösung präferierte, vereinbarte die dänische Metallergewerkschaft mit dem Arbeitgeberverband 1991 eine sektorale Vereinbarung über einen branchenweiten Rentenfonds für die Beschäftigten des Metallsektors. Dieses Arrangement hatte eine Lokomotivfunktion für weitere sektorale Vereinbarungen in der Privatwirtschaft, die Regelungen unter anderem zu den Beiträgen, Leistungen, den Kreis der Begünstigten etc. fixierten(Green-Pedersen 2002: 134 ff.; Andersen 2004). Somit wurde der Zielkonflikt zwischen der Lebensstandardsicherung im Alter und der Finanzierungsfrage in Dänemark bewältigt, indem eine annähernd flächendeckende zweite Säule etabliert wurde. 2010 umfasste diese rund 90 Prozent der Erwerbstätigen und wird daher als»quasi-obligatorisch« qualifiziert(Green-Pedersen/Klitgaard 2007). Einschränkend ist zu betonen, dass die sektoralen Schemata Vollzeitkräfte privilegieren, während in Bezug auf Teilzeitkräfte Deckungslücken bestehen. Beiträge werden weiterhin nur für jene geleistet, die über ein aufrechtes Arbeitsverhältnis verfügen. Prinzipiell besteht keine Möglichkeit zur Anrechnung von Kinderbe11

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger treuungszeiten oder Phasen von Arbeitslosigkeit für die Altersvorsorge im Rahmen der zweiten Säule. Im Gegensatz zu den»Pionieren« im öffentlichen Sektor, die teils generöse Leistungszusagen durchwegs auf Basis des Letztbezuges fixierten, wurden die jüngeren sektoralen Rentenschemata überwiegend als defined contribution(DC) vereinbart(Andersen 2004). Die Beitragsleistungen sind zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern aufgeteilt und stiegen seit dem Jahr 1991 kontinuierlich von 0,9 Prozent auf neun Prozent des Verdienstes an (Obinger et al. 2010). Da sie gemeinsam mit Löhnen und Gehältern ausverhandelt werden, kann eine Anhebung der Beiträge als Äquivalent für Lohnsteigerungen dienen. Grundsätzlich honorieren defined contribution-Schemata kontinuierliche Beitragsleistungen während einer möglichst ununterbrochenen Erwerbskarriere bei im Idealfall einem Arbeitgeber(vgl. ausführlich: Blake 2001). Ergänzend zur zweiten Säule können Personen mit hohem Einkommen und entsprechender Sparfähigkeit in eine ergänzende private Altersvorsorge auf dem freien Kapitalmarkt investieren, indem sie beispielsweise Anteile an Rentenfonds erwerben. Die Verbreitung der privaten Altersvorsorge wird durch steuerliche Begünstigungen zusätzlich stimuliert(Stougaard 2001: 6). Dänemark verfügt somit über ein vollständig entwickeltes Drei-SäulenRentensystem, dessen ausgeprägte Ähnlichkeit mit den Grundsätzen der Weltbankkonzeption von 1994 mehrfach konstatiert wurde(Ferrera 2005; Green-Pedersen 2002; OECD 2009; im Detail: SPC 2009). 2.3 Das niederländische Drei-Säulen-System im Überblick Die AOW( Allgemene Ouderdomswet – AOW) basierte auf einem Provisorium der unmittelbaren Nachkriegsära, das durch eine politische Allianz zwischen Sozialdemokraten, Liberalen und Christdemokraten in eine permanente Institution umgewandelt wurde(1956). Da eine steuerfinanzierte Flatrate-Rente in der niederländischen Politik und Gesellschaft nicht konsensfähig war, fiel die Entscheidung zugunsten einer beitragsfinanzierten Volksversicherung. Im Zeitverlauf entwickelte sich die AOW zu einem populären, zunehmend als soziales Bürgerrecht wahrgenommenen Instrument der Altersvorsorge. Wie die meisten westeuropäischen Gesellschaften waren die Niederlande spätestens seit den 1990er Jahren aufgrund des demographischen Strukturwandels mit steigenden öffentlichen Ausgaben für die AOW konfrontiert. Die wachsenden Rentenverpflichtungen erforderten eine kontinuierliche Anhebung der Beitragsleistungen, die von rund 6,7 Prozent des Einkommens(1957) auf fast 18 Prozent(2001) wuchsen. Um eine Kontrolle der Kosten zu erreichen, wurden unter anderem die Index­ anpassung für die AOW-Rente ausgesetzt(1993–1995) und die Beiträge zur AOW eingefroren. Für diese Reformmaßnahmen zahlten die niederländischen Christdemokraten einen hohen politischen Preis, da sie nach Stimmverlusten bei den Wahlen durch eine Koalition aus Sozialdemokraten und Liberalen abgelöst wurden. Die neue Regierung sah sich mit ähnlichen Problemlagen konfrontiert, entschied sich in Bezug auf die AOW jedoch für eine anders gelagerte Reformoption. Da selbst moderate Beitragserhöhungen nicht akzeptabel waren, wurde ein eigener Fonds etabliert, der aus Steuermitteln finanziert wird und die Kontinuität der AOW auch unter den Bedingungen einer veränderten gesellschaftlichen Altersstruktur absichern sollte(vgl. im Detail: Hemerijck/Sleegers 2007: 175 ff.). Im Vergleich zur politisch höchst brisanten Reform der Erwerbsunfähigkeitsrente(WAO) waren die Änderungen in Bezug auf die AWO insgesamt vergleichsweise moderat und trugen zur Konservierung der universellen und solidarischen Struktur der ersten Säule bei. Zentrale Zielsetzung der AOW ist nicht die Sicherung des Lebensstandards, sondern die Prävention von Armut im Alter. Die AOW ist als Basissicherung im Alter konzipiert und soll umverteilend zwischen Erwerbstätigen und Nichterwerbstätigen wirken. Demnach verursachen längere Unterbrechungen der Erwerbsbiographien aufgrund von Arbeitslosigkeit oder der Kindererziehung keine Minderung der Leistungen der AOW. Ähnlich der dänischen Folkepension ist auch die AOW eine wohnsitzabhängige Leistung. Für jedes Jahr, das eine Person nicht außerhalb der Niederlande verbringt, wird ein Anspruch von zwei Prozent der AOW erworben. Gegenwärtig erfordert die volle Höhe der AOW eine Wohnsitzdauer von zumindest 50 Jahren in den Niederlanden. Allerdings dämpft die Bindung der AOW an den Mindestlohn das Niveau der AOW, da dieser unter dem Durchschnittseinkommen liegt. Die Höhe der Rentenleistung wird durch die Zusammensetzung des Haushaltes bestimmt, worin ein im internationalen Vergleich wichtiges Spezifikum der AOW liegt(Willert 2010). Die volle Nettorente für Einzelpersonen beträgt 12

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger gegenwärtig 70 Prozent des Nettomindestlohns(im Jahr 2006 waren dies rund 12 100 Euro pro Jahr), während Paare jeweils 50 Prozent des Nettomindestlohns erhalten. Im Gegensatz zur dänischen Folkepension wurde bei der AOW auf eine Bedürftigkeitsprüfung verzichtet. Da keine zusätzliche Renten(pflicht)versicherung nach dem Muster der dänischen ATP eingerichtet wurde und die Höhe der AOW relativ moderat ist, existiert ein breiter Raum für eine relativ gut ausgebaute zweite Säule des Rentensystems. In den Niederlanden wurden zunächst Rentenschemata auf der betrieblichen Ebene etabliert und anschließend durch Sozialpartnervereinbarungen auf die sektorale Ebene transferiert. Dies erschwerte die Einführung einer gesetzlichen Rentenversicherung, die sich etwa am Vorbild der schwedischen ATP orientiert hätte(Andersen 2004). Da die sektoralen Rentenfonds integraler Bestandteil der Tarifabkommen sind, mussten die Sozialpartner und im Speziellen die Gewerkschaften als strukturell schwächerer Akteur bei Überführung der sektoralen Rentenschemata in eine Rentenversicherung einen empfindlichen Machtverlust befürchten. Den Regierungen wiederum erleichtert die Existenz einer gut ausgebauten zweiten Säule Reformen in der ersten Säule. Allfällige Leistungsreduktionen in der ersten Säule können auf die sektoralen Rentenschemata abgewälzt werden, die dann entsprechende Verluste zu kompensieren haben. Dieser Mechanismus ermöglichte selbst Mehrparteienregierungen einen Kompromiss über Reformen in der AOW(Marier 2008). Die Sozialpartner tragen erhebliche Verantwortung für die Lebensstandardsicherung im Alter und verfügen über relativ hohe Spielräume bei der Festlegung der Konditionen der sektoralen Rentenschemata in Bezug auf Beiträge, Leistungen, etc. Der niederländische Staat nutzt seine Position im Rahmen des Tripartismus, um die Sozialpartnerverbände zu einer Ausdehnung der zweiten Säule auf neue Beschäftigtengruppen zu drängen. Im Rahmen eines 1997 akkordierten»Sozialen Paktes« wurde unter anderem eine stärkere Einbeziehung von Teilzeitkräften in das System der zweiten Säule vereinbart(Anderson 2004). Auf staatlichen Druck vereinbarten die Sozialpartner 2003 eine weitere Reduktion der Deckungslücke in der zweiten Säule. Im Jahr 2005 waren rund 94 Prozent aller Arbeitnehmer einbezogen; die restlichen sechs Prozent sind in Unternehmen beschäftigt, die keiner sektoralen Vereinbarung unterliegen. Zumeist handelt es sich um neu gegründete und relativ kleine Unternehmen (Bannink/de Vroom 2007: 81 ff.). Sowohl im öffentlichen Sektor wie auch in der Privatwirtschaft orientieren sich die Konditionen der Rentenschemata noch stark an einem traditionellen Muster der Erwerbsbiographie. Auf der Basis von 40 anrechenbaren Jahren sollen 70 Prozent des Erwerbseinkommens nach Antritt der Rente abgesichert werden. Weitere Annahmen sind ein Mindestalter von 25 Jahren und ein kontinuierliches Beschäftigungsverhältnis. Der Rentenanspruch wächst jedes Jahr um 1,75 Prozent, sodass nach 40 Jahren die Zielmarke von 70 Prozent erreicht wird(Döring 2010: 11 f.; ISG 2009). Die defined benefit-Schemata, die in den Niederlanden noch dominieren, ziehen im Regelfall das Letztgehalt als Bemessungsbasis für die Rentenleistung heran. In jüngster Zeit zeichnet sich allerdings eine Tendenz zum Übergang vom Letztbezug zu einem durchschnittlichen Einkommen während der Erwerbsbiographie ab. Ein Spezifikum der zweiten Säule in den Niederlanden ist darin zu erblicken, dass während Unterbrechungen der Erwerbsbiographien weiterhin Beiträge geleistet beziehungsweise Rentenansprüche erworben werden: »Most occupational pension schemes include coverage for the continuation of pension build-up in the event of protracted leave. For about three quarters of the participants in such schemes, accrual of pension benefits is continued during the period of leave, which may include, for example, maternity leave and educational leave.«(van der Heiden 2001: 147) Ein von den Sozialpartnern eigens etablierter und verwalteter Fonds(FVP) leistet für ältere Arbeitnehmer während Perioden von Arbeitslosigkeit weiterhin Beiträge zur zweiten Säule. Neben der zweiten Säule existiert als dritte Säule noch eine private Altersvorsorge, deren Relevanz jedoch geringer ist als jene der zweiten Säule. Sie wird als eine ergänzende Altersvorsorge für Bezieher höherer Einkommen allerdings durch nennenswerte steuerliche Zuschüsse gefördert. 13

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger 2.4 Das schweizerische Drei-Säulen-System im Überblick Die Schweiz verfügt über ein etabliertes Drei-Säulen-Modell, das gleichfalls der Konzeption der Weltbank in hohem Maße entspricht. Die erste Säule der Rentenversicherung, die sogenannte AHV, wurde im Jahr 1948 als eine Basissicherung etabliert. Obwohl die Leistungen der AHV(moderat) einkommensbezogen sind, liegt ihre zentrale sozialpolitische Zielsetzung nicht in der Sicherung des Lebensstandards, sondern in einem armutsfreien Alter. Hinsichtlich der Finanzierung basiert die AHV grundsätzlich auf dem Umlageverfahren, da sie vorrangig durch die Beiträge der versicherten Erwerbstätigen, daneben aber auch durch Zuschüsse aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert wird. Jene, die nicht erwerbstätig sind, leisten verpflichtend Beiträge zur AHV; für die Bezieher von Arbeitslosengeld erbringt die Arbeitslosenversicherung Beitragsleistungen. Grundsätzlich werden auch Kindererziehungszeiten angerechnet. Die Reformmaßnahmen der AHV veränderten den Charakter dieses Instrumentes nicht grundlegend. Wesentliche Änderungen betrafen den Abbau von geschlechtsspezifischen Diskriminierungen durch die Einführung einer Witwenrente, die geschlechtsneutrale Kalkulation der Leistungen sowie den Übergang zu einem gleichen Renteneintrittsalter für Männer und Frauen, der allerdings auch zur Kostendämpfung beitragen sollte(Bonoli 2009). Um die Folgewirkungen des demographischen Wandels zu bewältigen, wurde in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre beschlossen, durch Zuschläge zur Mehrwertsteuer eine neue Finanzierungsquelle für die AHV zu erschließen. Ergänzend bewirkten mehrere kleinere Reformen Verbesserungen bei den bedürftigkeitsgeprüften Leistungen für Rentner(Obinger et al. 2010: 224). In den 1970er Jahren war die Schweiz mit einer ähnlichen Ausgangssituation konfrontiert wie eine Reihe anderer Staaten(vornehmlich Dänemark und die Niederlande), deren erste Säulen primär auf die Prävention von Armut im Alter gerichtet waren. Die Diskrepanz zwischen den Rentenansprüchen jener, die über eine zusätzliche betriebliche Vorsorge verfügten sowie jenen, die im Alter lediglich auf eine AHV-Rente angewiesen waren, wurde zunehmend als ungerecht empfunden. Um auch letzteren eine Lebensstandardsicherung im Alter zu ermöglichen, diskutierten die politischen Akteure seit den frühen 1970er Jahren je verschiedene Lösungsansätze. Weder ein an der schwedischen ATP orientiertes Modell noch die Idee einer gesetzlichen Rentenversicherung nach deutschem Vorbild konnten sich letztlich in der politischen Diskussion durchsetzen(Bonoli 2003). Gegen diese Varianten sprachen sowohl finanzielle Erwägungen als auch die Existenz einer zweiten Säule, auf die gleichfalls Rücksicht genommen werden musste. Nachdem die Arbeitgeber die betriebliche Altersvorsorge anfänglich primär als human resources instrument zur Bindung von Führungskräften wahrgenommen hatten, verfügten Mitte der 1980er Jahre bereits knapp 80 Prozent der Schweizer Arbeitnehmer über eine betriebliche Vorsorge. Ursprünglich wurden betriebliche Rentenfonds von den Arbeitgebern freiwillig eingerichtet. Da die Verantwortung für die zweite Säule nicht länger allein den Arbeitgebern überlassen werden sollte, verstärkte der Staat Anfang der 1980er Jahre seinen Einfluss, indem mit dem Obligatorium die betriebliche Altersvorsorge ab einem definierten Mindesteinkommen verpflichtend eingeführt wurde. Das Obligatorium erhöhte die Deckungsrate in der zweiten Säule auf rund 90 Prozent der Erwerbstätigen, beförderte jedoch auch die Exklusion von Teilzeitkräften und Niedrigeinkommensgruppen aus der betrieblichen Altersvorsorge. Da diese Situation zunehmend als unbefriedigend wahrgenommen wird, werden in der Schweiz seit mehreren Jahren Maßnahmen zur stärkeren Inklusion atypisch Beschäftigter in die zweite Säule diskutiert(Bonoli 2001, 2009). Ein weiteres Problem der betrieblichen Altersvorsorge in der Schweiz liegt darin begründet, dass für Kindererziehungszeiten oder Arbeitslosigkeit keine Rentenansprüche gutgeschrieben werden. Bezüglich der Lebensstandardsicherung im Alter ist zudem der stärkere Übergang von defined benefit- zu defined contribution-Schemata von Relevanz. Diese Entwicklung wird befördert durch das Obligatorium, das neben den erwähnten Mindesteinkommensregeln noch Mindestregelungen der Beiträge, der Verzinsung und des Umwandlungswertes der Annuitäten vorschreibt. Zwar bildet das Obligatorium ein durchaus effektives Sicherheitsnetz gegen Kapitalmarktrisiken, andererseits bewirkt es jedoch auch, dass eine sinkende Zahl an betrieblichen Rentenfonds Konditionen bieten, die das gesetzliche Mindestniveau in nennenswertem Ausmaß überschreiten. Bessere Standards bieten im Regelfall noch die Rentenfonds des öffentlichen Sektors sowie jene von Großunternehmen der Privatwirtschaft. Da keine sektoralen sozialpartnerschaftlichen Vereinbarungen über betriebliche Rentenfonds wie bei14

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger spielsweise in den Niederlanden existieren, können die Arbeitgeber allfällige Veränderungen der betrieblichen Rentenschemata im Regelfall ohne vorherige Absprache mit den Arbeitnehmern vornehmen. Die dritte Säule ist in der Schweiz im Vergleich zur zweiten Säule noch relativ wenig bedeutsam, expandiert jedoch rasch, zumindest wenn man die Anzahl der abgeschlossenen privaten Rentenversicherungen als Indikator wählt. Die dritte Säule wird durch den Staat mittels steuerlicher Begünstigungen gefördert: Personen, die bereits in einen betrieblichen Rentenfonds einbezogen sind, können Beiträge zur privaten Altersvorsorge von der Steuer absetzen; großzügigere steuerliche Subventionen werden an jene gewährt, die von der zweiten Säule nicht erfasst werden. Da die Politik der dritten Säule im Unterschied zur ersten und zur zweiten Säule nur relativ geringe Bedeutung beimisst, ist ihre Relevanz in rentenpolitischen Diskursen marginal. 2.5 Das französische Rentensystem im Überblick Das französische Rentensystem zeichnet sich durch ein relativ hohes Maß an Komplexität und Stabilität aus. Grundsätzlich ist die erste Säule in zwei zentrale Segmente unterteilt. Da das régime de base lediglich rund 50 Prozent des durchschnittlichen Einkommens ersetzen soll, kann das ambitionierte Ziel der Lebensstandard­ sicherung nur durch ein ergänzendes – verpflichtendes – berufliches Zusatzsystem( rétraite complementaire) realisiert werden. Wie für»Sozialversicherungsstaaten« charakteristisch, sind systemische(oder»paradigmatische«) Änderungen zwar nicht ausgeschlossen, aufgrund von»technischen« und in stärkerem Ausmaß politischen Gründen jedoch wenig wahrscheinlich. Im Falle einer Umstellung auf ein Mehrsäulensystem wäre die gegenwärtige Generation von Erwerbstätigen mit doppelten Beitragsleistungen konfrontiert, da sie erstens die laufenden Renten finanzieren und zweitens Beiträge für eine kapitalfundierte Altersvorsorge leisten müssten. Da dies politisch nicht wünschenswert und nur schwer durchsetzbar wäre, beschränken sich Sozialversicherungsstaaten meist auf inkrementelle, d. h. den Rahmen des Systems wahrende Reformmaßnahmen. Auch eine Reihe inkrementeller Politikänderungen kann eine systemverändernde Wirkung entfalten(Myles/Pierson 2001). Als eine inkrementelle Reformmaßnahme in Bezug auf das régime de base erfolgte eine Verschärfung des Äquivalenzprinzips, das die Relation zwischen Beiträgen und Leistungen stärken soll. Die Zahl der für eine 50-prozentige Ersatzrate erforderlichen Jahre wurde durch die Reform Fillon 2003 von 37,5 auf 41 Beitragsjahre erhöht. Diese Maßnahme wurde 2009 bestätigt. Die Rentenreform von 2010 enthielt eine weitere Erhöhung auf 41,5 Beitragsjahre bis 2020. Für die Rentenbemessung werden nunmehr nicht die»besten zehn Jahre«, sondern die»besten 25 Jahre« als Grundlage herangezogen; einschränkend muss an dieser Stelle konstatiert werden, dass auch Tendenzen erkennbar sind, die als Korrektiv für die Stärkung des Äquivalenzprinzips wirken können (im Detail: Blome et al. 2007: 320 f.). Sie betreffen die Anrechenbarkeit von Karriereunterbrechungen aufgrund von Kindererziehung für eine Rente aus dem régime de base. Dabei sind zwei Regelungsansätze zu differenzieren: Einerseits werden zwei Jahre pro Kind zur Versicherungsdauer addiert, wovon ausschließlich Mütter profitieren. Hingegen begünstigt die einkommensgestaffelte Rentenerhöhung ab dem dritten Kind sowohl Vater und Mutter, wobei die Väter aufgrund eines im Regelfall höheren Gehaltsniveaus daraus einen tendenziell stärkeren Nutzen ziehen. In höherem Maße als die anderen Sozialversicherungsstaaten begünstigen die einschlägigen Regelungen in Frankreich kinderreiche Familien. Da nicht relevant ist, ob ein Elternteil während der Erziehungszeit die Berufskarriere unterbricht, zielen die Maßnahmen nicht unmittelbar auf die Überwindung traditioneller Muster innerfamilialer Rollenverteilung ab. Zeiten, die der Pflege von Angehörigen gewidmet wurden, werden in Deutschland, nicht jedoch in Frankreich für die Rentenbemessung berücksichtigt. Personen mit sehr geringen Einkommen oder sehr kurzen»Versicherungskarrieren« verfügen grundsätzlich über einen Anspruch auf das minimum vieillesse. Diese als Mindestsicherung konzipierte Leistung setzt sich aus einer beitragsbezogenen und einer bedürfigkeitsgeprüften Komponente zusammen. Da das Haushaltseinkommen ein zentrales Kriterium der Leistungsbemessung bildet, stellt das minimum vieillesse kein soziales Bürgerrecht dar. Aufgrund der Indexregelung bleibt die Leistungshöhe allerdings deutlich hinter dem Mindestlohn(SMIC) zurück. Gemäß der Reform Fillon von 2003 erhalten Arbeitnehmer, die über einen Zeitraum von 40 Jahren für den Mindestlohn erwerbstätig 15

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger waren, seit dem Jahr 2008 eine Rente von zumindest 85 Prozent des SMIC(sog. minimum contributif). In beiden Zweigen der ersten Säule wird traditionell eine Differenzierung nach Berufsgruppen und Branchen vorgenommen. Demnach sind die beruflichen Zusatzkassen den Dachverbänden ARRCO für die nicht als Führungskräfte Beschäftigten( non-cadres) sowie dem AGIRC für die Führungskräfte( cadres) zugeordnet. Das berufliche Zusatzsystem markiert aufgrund seiner Leistungen eine zur Sicherung des Lebensstandards wesentliche Ergänzung zum régime de base. Nachdem das berufliche Zusatzsystem für die Arbeitgeber zunächst freiwillig gewesen war, wurde es durch den französischen Staat seit den 1970er Jahren auf jene Arbeitgeber ausgedehnt, die bislang nicht erfasst worden waren. Damit wurde die Basis für ein obligatorisches Zusatzsystem für die französischen Arbeitnehmer gelegt. Die Sozialpartner sind nicht allein für die Administration der beruflichen Zusatzkassen zuständig, sondern legen auch wesentliche Parameter autonom fest; diese Form der governance wird durch die französischen Regierungen zunehmend in Frage gestellt und partiell eingeschränkt. Die Verteilung der Verantwortung für die Regulierung der beruflichen Zusatzkassen wird somit zu einem zentralen Gegenstand von Misstrauen und Interessenskonflikten zwischen den Regierungen und den Sozialpartnerverbänden(im Detail Marier 2008). Von den zweiten Säulen in Großbritannien oder Dänemark unterscheidet sich das berufliche Zusatzsystem Frankreichs wesentlich dadurch, dass es nicht auf dem Prinzip der Kapitaldeckung, sondern auf dem Umlageverfahren basiert. Die Leistungen sind im Regelfall beitragsdefiniert( defined contribution). Für einen Standardarbeitnehmer mit kontinuierlicher Erwerbskarriere ersetzt das non-cadres Zusatzsystem 70 Prozent des Brutto- und rund 85 Prozent des Nettoentgeltes. Bei geringeren Einkommen erreichen die Ersatzraten für die non cadres 35 bis 40 Prozent des Brutto- und zwischen 43 und 49 Prozent des Nettoeinkommens(Döring 2010: 21). Die kombinierten Leistungen des régime de base sowie des beruflichen Zusatzsystems induzieren einen crowding out-Effekt auf private Formen der Altersvorsorge. Die Reform Fillon unterstützt mit dem PERCO eine neue Form der kapitalgedeckten betrieblichen Altersvorsorge und mit dem PERP ein neues Instrument der privaten Altersvorsorge, das durch Begünstigungen bei der Einkommenssteuer gefördert wird. Orientiert man sich an einschlägigen Prognosen(unter anderem des SPC der EU), so dürfte die Relevanz der kapitalfundierten betrieblichen und privaten Altersvorsorge mittel- bis längerfristig zunehmen. 3. Entwicklung der Rentenniveaus im Ländervergleich Anknüpfend an den vorherigen Abschnitt werden wir im Folgenden die Frage vertiefen, wie sich das Rentenniveau von atypisch Erwerbstätigen im direkten Vergleich zu anderen Kategorien von Rentnern entwickelt und welche zwischenstaatlichen Variationen dabei erkennbar sind. In der fachwissenschaftlichen Auseinandersetzung beschreibt der Terminus»atypische Beschäftigung« Abweichungen»von jener(…) Austauschbeziehung, welche sich durch abhängige(weisungsgebundene) Lohnarbeit auszeichnet, die vom Ende der Ausbildung bis zum Erreichen einer definierten Altersgrenze verrichtet wird«(Hinrichs 2007: 22). Als Datengrundlage dienen mehrere Modellberechnungen, die von EU und OECD auf Basis verschiedener Annahmen erstellt wurden. Diese Simulationen beziehen sich auf die Brutto- und Nettoersatzraten, die in Relation zum Erwerbseinkommen vor Antritt des Altersruhestandes gesetzt werden und eine Einschätzung darüber erlauben, in welchem Ausmaß Rentner ihren Lebensstandard nach dem Übergang von der Erwerbstätigkeit in den Ruhestand aufrechterhalten können. Solche theoretischen Ersatzraten werden für verschiedene Typen von (fiktiven) Rentnern mit unterschiedlichen Einkommensniveaus und Erwerbskarriereverläufen kalkuliert, wobei der»Standardrentner« als Referenzkategorie dient. Wir werden daher pragmatisch mit dem Begriff der»atypischen Beschäftigung« umgehen und verstehen darunter gemäß den Definitionen von EU und OECD jene Fälle, die vom Referenztyp des Standardrentners aufgrund von geringeren Erwerbseinkommen beispielsweise infolge von (temporärer) Teilzeitbeschäftigung oder einer diskontinuierlichen Erwerbsbiographie abweichen. Die Höhe der Ersatzraten soll in Bezug auf die erste und die zweite Säule des Rentensystems diskutiert werden. Man könnte die Verwendung von Simulationsberechnungen mit dem Argument zurückweisen, dass der Typus des Standardrentners in einer wachsenden Zahl von Ländern für die Rentnerbevölkerung nicht(oder nicht mehr) repräsenta16

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Tabelle 3.1: Bruttoersatzraten erste Säule in Prozent des jeweiligen Medianeinkommens für ausgewählte OECD-Länder nach Verdienstniveaus(2009), eigene Berechnungen(Quelle: OECD 2009) Staaten Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Irland Italien Niederlande Portugal Spanien Schweden Schweiz Großbritannien OECD Durchschnittswert Variationskoeffizient 0,5 d. Median 80,1 58,1 61,5 66,5 61,7 43 95,7 68,4 67,9 60,5 63 81,2 52,9 52,4 51 60 64,3  0,21 1 d. Median 80,1 42 22,9 56,2 53,3 43 95,7 34,2 67,9 30,2 53,9 81,2 37,8 35,6 30,8 45,7 50,9  0,42 1,5 d. Median 76,4 32,5 11,7 56,2 48,5 42,6 95,7 22,8 67,9 20,2 53,1 81,2 27,9 23,8 21,3 40,1 45,5  0,57 Umverteilung 1,05 1,78 5,26 1,18 1,27 1,01 1 3 1 2,93 1,17 1 1,9 2,2 2,39 1,5 1,98 — tiv ist. An diesem Punkt ist zu bedenken, dass auch andere Rentnerkategorien berücksichtigt werden und die Verständigung auf für sämtliche EU- und OECD-Staaten einheitliche Rentnertypen überhaupt erst die Chance zur Identifikation institutioneller Unterschiede eröffnet, die für komparative Analysen von Rentensystemen von besonderem Erkenntnisinteresse ist(Pedersen/Finseraas 2009: 197). In einem ersten Schritt betrachten wir die Bruttoersatzraten(BER) 4 in 15 Staaten für das Jahr 2009 und differenzieren dabei zwischen Rentnern mit drei verschiedenen Verdienstniveaus unmittelbar vor Antritt des Ruhestandes. 5 Beim Standardrentner, der als Referenzkategorie dient, erreichen die BER in der ersten Säule in Frankreich und Deutschland das höchste Niveau. Hingegen müssen Standardrentner in den Niederlanden und in Dänemark 4. Der Begriff»Bruttoersatzrate« bezeichnet das Verhältnis zwischen Rentenanspruch und Bruttoverdienst vor Rentenantritt. 5. Der Standardrentner ist vollzeitbeschäftigt mit jährlich 100Prozent Medianeinkommen,»voller Berufskarriere« und Rentenantritt je nach gesetzlichem Antrittsalter; die anderen Typen erhalten 150 Prozent oder 50 Prozent des Medianeinkommens. mit den geringsten BER rechnen. Dieses Ergebnis bestätigt die Einschätzung, dass Staaten, die in der ersten Säule auf Lebensstandardsicherung abzielen, ein generöseres Leistungsniveau generieren als jene, deren staatliche Altersvorsorge primär auf Armutsvermeidung im Alter gerichtet ist. Wenn man ein höheres Verdienstniveau (1,5 des Median) betrachtet, so ergibt sich keine grundlegend abweichende Gesamteinschätzung. Bei Niedrigverdienern mit einem Einkommen von 0,5 des Median verändert sich das Bild insofern, als die Niederlande und Dänemark die höchsten, Deutschland hingegen die niedrigsten BER erzielt. Schließlich widerspiegelt Spalte vier den stärker umverteilenden Charakter der ersten Säule in Ländern, in denen die staatliche Rente auf Armutsvermeidung angelegt ist und eine gut ausgebaute zweite Säule zur Lebensstandardsicherung existiert. So ist die schweizerische AHV traditionell stärker redistributiv ausgerichtet als die gesetzliche Rentenversicherung in Deutschland (Hinrichs 2007). Analoges gilt auch für die erste Säule in Holland(AOW), wo sich die interpersonelle Solidarität ungeachtet diverser Reformmaßnahmen als erstaunlich persistent erwiesen hat. Die im Vergleich dazu geringe 17

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Umverteilungswirkung der ersten Säulen in Deutschland und Frankreich reflektiert den traditionell statuskonservierenden Ansatz der staatlichen Rentenversicherungen dieser Länder, der durch die Aufwertung des Äquivalenzprinzips verstärkt wurde. Tabelle 3.2: Nettoersatzraten(erste und zweite Säule) in Prozent des jeweiligen Medianeinkommens für ausgewählte OECD-Länder und Verdienstniveaus(2009), eigene Berechnungen (Quelle: OECD 2009) Staaten Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Irland Italien Niederlande Portugal Spanien Schweden Schweiz Großbritannien OECD Durchschnitt Variationskoeffizient 0,5 d. Median  80,1  58,1 124  66,5  61,7  43,0  95,7  68,4  67,9  93,4  63,0  81,2  76,6  62,5  51,0  72,2  72,8  0,28 1 d. Me­ dian  90,3  63,7 91,3  62,4 65,7 61,3 110,8  40,1  74,8 103,2  69,6  84,7  64,1 64,5 40,9  70,3  61,7  0,33 1,5 d. Median 76,4 32,5 67,5 56,2 48,5 42,6 95,7 22,8 67,9 86,6 53,1 81,2 75,6 40,5 21,3 54,3 57,9  0,4 Die Analyse der Nettoersatzraten 6 (NER), der wir uns im Folgenden zuwenden, berücksichtigt – neben den verschiedenen landesspezifischen steuerlichen Regelungen – die zweite Säule der Rentensysteme in Form von betrieblichen/sektoralen Rentenmodellen(Tabelle 3.2). Die Standardrentner erreichen in den Niederlanden die höchsten NER, wobei dieser Wert vermutlich überschätzt werden dürfte. Beim höheren Verdienstniveau wandelt sich dieses Bild nur insofern, als Deutschland nun 6. Der Begriff Nettoersatzrate bezeichnet das Verhältnis zwischen der Rentenhöhe und dem Nettoeinkommen vor Rentenantritt. im Vergleich zur Schweiz etwas besser abschneidet. In der Gruppe der Niedrigeinkommensbezieher allerdings erzielt Deutschland die mit Abstand geringsten NER der sechs betrachteten Staaten. Bei diesem Verdienstniveau liegt Dänemark eindeutig an der Spitze, doch dürfte die Simulationsberechnung der OECD auch diesen Wert zu hoch ansetzen. Da die in den Länderkapiteln dargelegten Rentenreformen erst langfristig in vollem Umfang wirksam werden, soll nun die Entwicklung theoretischer Ersatzraten bis zum Jahr 2050 diskutiert werden. Dazu greifen wir auf Datenmaterial zurück, das von der Subgruppe Indikatoren(SGI) des Social Protection Committee(SPC) der EU gesammelt wurde, indem entsprechende Fragebögen an die EU-Mitgliedstaaten versandt wurden. 7 Die EU-Daten unterscheiden gleichfalls zwischen drei fiktiven Typen von Rentnern. 8 Wir konzentrieren uns im Folgenden auf eine Betrachtung der NER für Standardrentner sowie für die Bezieher von Niedrigeinkommen in der Zeitphase von 2004 bis zum Jahr 2050(Grafiken 3.3 und 3.4). In Frankreich erreichen die Verluste bei den NER ein besonders hohes Niveau und treffen die Bezieher von Niedrigeinkommen und die Standardrentner in einem ähnlichen Ausmaß. Bemerkenswert ist, dass eine Reihe von Staaten sogar leichte Zuwächse der NER bis ins Jahr 2050 verzeichnet, von denen sowohl die Standardrentner wie auch die Niedrigeinkommensbezieher profitieren. Einschränkend ist zu konstatieren, dass diese Kalkulation auf etwas zu optimistischen Erwartungen hinsichtlich der Verbreitung der betrieblichen Altersvorsorge beruhen dürfte, d. h. der Deckungsgrad der zweiten Säule dürfte im Jahr 2050 in den betrachteten Ländern geringer ausfallen als den Prognosen zugrundegelegt. Resümierend ist festzuhalten, dass die Simulationsberechnungen von OECD und ISG trotz ihres modellhaften Charakters und unterschiedlicher Annahmen einige wesentliche Grundtendenzen aufzeigen. In den Niederlan7. Die Subgruppe Indikatoren legte im Jahr 2009 aktualisierte Berechnungen vor, die allerdings mit den hier dargelegten nicht direkt vergleichbar sind, da spezifische Begriffe(wie diskontinuierliche Erwerbsbiographien) abweichend definiert werden und für einzelne Rentnerkategorien (Niedrigeinkommensbezieher) keine Daten zur langfristigen Rentenentwicklung verfügbar sind. 8. Dies sind der Standardrentner, der in einer 40-jährigen Erwerbskarrieren ein durchschnittliches Einkommen(nicht Medianeinkommen) bezogen hat und mit 65 in den Ruhestand eintritt; der Niedrigeinkommensbezieher, der in den 40 Jahren der Erwerbskarriere zwei Drittel des Durchschnittslohns erzielte sowie eine Person mit diskontinuierlicher Erwerbsbiographie, die aufgrund einer zehnjährigen Erwerbsunterbrechung lediglich 30 Arbeitsjahre erreicht. 18

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Grafik 3.3: Nettoersatzraten(2004) und Veränderung der Nettoersatzraten(jeweils erste und zweite Säule, 2004–2050), Standardrentner(Quelle: INDICATORS SUB-GROUP 2006, eigene Berechnungen) 10,00 5,00 0,00 BE GER FIN DK IT NED AUT UK POR IRE Veränderung der Nettoersatzraten gesamt (2004–2050) –5,00 –10,00 ESP GRE –15,00 SWE FR –20,00 60,00 70,00 80,00 90,00 100,00 Nettoraten gesamt 2004 R 2 Linear= 0,101 110,00 120,00 den und in Dänemark, jedoch auch in der Schweiz und Großbritannien wirkt die staatliche Säule des Rentensystems stärker redistributiv zugunsten einkommensschwächerer Haushalte als in Frankreich oder Deutschland, wo die Umverteilungseffekte aufgrund des dominanten Prinzips der Statuskonservierung relativ gering ausfallen. Betrachtet man das Gesamtsystem, das neben der ersten auch die zweite Säule umfasst, im Ländervergleich, so erreichen Dänemark und die Niederlande Spitzenpositionen, während Großbritannien die ungünstigste Performance erzielt. Dies dürfte primär aus der Reduktion der staatlichen Säule in den 1980er Jahren, aber auch aus dem geringen Deckungsgrad der zweiten Säule und der noch immer zu wenig weitreichenden Regulierung von Kapitalmarktrisiken resultieren. Die langfristigen Simulationsberechnungen der ISG weisen für Frankreich bis zum Jahr 2050 die höchsten Rentenverluste aus, die mit den jüngeren Rentenreformen sowie der perspektivisch noch zunehmenden Substitution von staatlichen Renten durch private Vorsorgeleistungen erklärt werden können. 3.1 Die Einbeziehung diskontinuierlicher ­Erwerbsbiographien in die Rentensysteme In den klassischen Sozialversicherungsstaaten – wie Frankreich oder Deutschland – besteht aufgrund des Äquivalenzprinzips eine enge Beziehung zwischen der Beitrags- sowie der Rentenleistung in der ersten Säule, die im Zuge jüngerer Reformen zum Teil noch verstärkt wurde. Die Effekte auf die Ersatzraten von Personen mit niedrigeren Erwerbseinkommen werden gegenwärtig durch mindestsichernde Regelungen teilweise entschärft (Tabelle 3.1). Ausgeprägter sind die Implikationen für Er19

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Veränderung der Nettoersatzraten gesamt (2004–2050) Grafik 3.4: Nettoersatzraten(2004) und Veränderung der Nettoersatzraten(jeweils erste und zweite Säule, 2004–2050), Niedrigeinkommen(Quelle: INDICATORS SUB-GROUP 2006, eigene Berechnungen) 10,00 0,00 GER BE AUT IRE NED DK IT UK POR ESP FIN –10,00 GRE FR –20,00 –30,00 –40,00 60,00 SWE 80,00 100,00 Nettoraten gesamt 2004 R 2 Linear= 0,172 120,00 Tabelle 3.5. Bruttoersatzraten erste Säule für diskontinuierliche Erwerbsbiographien(2004) „ (Quelle: INDICATORS SUB-GROUP 2006), eigene Berechnungen Länder Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Irland Bruttoersatzraten 0,75 0,77 0,97 0,8 0,77 0,8 1 Länder Niederlande Portugal Finnland Schweden Schweiz Großbritannien Durchschnitt Bruttoersatzraten 1 0,75 0,8 0,93 — 1 0,84 20

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Grafik 3.6: Bruttoersatzraten(2004) und Veränderung der Bruttoersatzraten(erste Säule, 2004–2050), ­diskontinuierliche Erwerbsverläufe(Quelle: INDICATORS SUB-GROUP 2006, eigene Berechnungen) 5,00 0,00 –5,00 UK IRE NED BE GER AUT DK FIN POR GRE ESP Veränderung der Bruttoersatzrate 1. Säule (2004–2050) –10,00 –15,00 FR –20,00 60,00 SWE 40,00 60,00 Bruttoersatzrate 1. Säule(2004) R 2 Linear= 0,104 80,00 werbstätige mit diskontinuierlichen Erwerbsbiographien (Tabelle 3.5), die in Frankreich 77 Prozent der BER(erste Säule) eines Standardrentners erhalten; eine höhere BER wird in Deutschland erzielt; für beide Staaten liegen die Werte jedoch eindeutig unter dem Durchschnitt. In Ländern mit einer staatlichen Basissicherung im Alter hingegen bewirken Diskontinuitäten der Erwerbskarrieren keine oder nur marginale Verluste bei den BER. Da die Folgen von Rentenreformen in ihrem vollen Ausmaß erst langfristig spürbar sind, werfen wir einen Blick auf die Entwicklung der BER im Zeitverlauf. Die Sekundärdaten der ISG für die Phase von 2004 bis 2050(Grafiken 3.6 und 3.7) zeigen, dass die Rückgänge der BER für die Bezieher von Niedrigeinkommen sowie bei diskontinuierlichen Erwerbsverläufen in den Ländern Frankreich und Schweden besonders hoch sind. In Schweden liegen diese Verluste primär in rentenpolitischen Reformen begründet, in deren Rahmen das Äquivalenzprinzip gestärkt und ein sogenannter Annuitätsfaktor eingeführt wurde. Dieser soll längerfristig bewirken, dass die Ersatzraten umso stärker sinken, je höher die Lebenserwartung jener ist, die in den Ruhestand übertreten. Diese Politikänderungen wirken sich nicht ausschließlich, aber vornehmlich auf Niedrigeinkommensbezieher und auf diskontinuierliche Erwerbskarrieren negativ aus. In Frankreich fielen die Reformen der ersten Säule weniger dramatisch aus als in Schweden, ziehen jedoch gleichfalls eine Stärkung des Äquivalenzprinzips nach sich. Hingegen werden für vier Staaten sogar leichte Zuwächse für diskontinuierliche Erwerbsbiographien und Niedrigeinkommensbezieher ausgewiesen. 21

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Veränderung der Bruttoersatzrate 1. Säule (2004–2050) Grafik 3.7: Bruttoersatzraten(2004) und Veränderung der Bruttoersatzraten(erste Säule, 2004–2050), Niedrigeinkommen(Quelle: INDICATORS SUB-GROUP 2006, eigene Berechnungen) 5,00 UK IRE AUT 0,00 –5,00 NED BE POR DK ESP –10,00 GER FIN –15,00 IT GRE FR –20,00 SWE –25,00 20,00 R 2 Linear= 0,248 40,00 60,00 80,00 Bruttoersatzrate 1. Säule(2004) 100,00 120,00 Hinsichtlich der zweiten Säule wurde die Hypothese vertreten, dass atypische Karriereprofile deutlich negative Auswirkungen auf die Höhe der betrieblichen Rentenleistungen implizieren würden(Hinrichs 2007: 21 f.). Diese Vermutung kann wiederum durch die Auswertung einschlägiger Simulationsberechnungen, wie sie beispielsweise durch die ISG vorgelegt wurden, überprüft werden. Die einschlägigen Modellierungen der ISG beziehen sich zumeist auf ein singuläres Rentenschema, das für die heterogene zweite Säule nicht repräsentativ ist. Im Regelfall besteht ein Auswahlbias zugunsten eines relativ generösen Rentenschemas, beispielsweise im öffentlichen Sektor, wodurch die Validität der Simulationsberechnungen zusätzlich beeinträchtigt wird. Ein Vergleich der BER in der zweiten Säule für die drei Typen von Rentnern(Tabelle 3.8) bestätigt, dass diskontinuierliche Erwerbsbiographien(aufgrund von Arbeitslosigkeit oder Kindererziehung) in sämtlichen Staaten, für die Simulationen vorliegen, zu substanziellen finanziellen Verlusten gegenüber dem Standardrentner führen. Für den Typus des Niedrigeinkommensbeziehers gilt, dass dieser im Vergleich zum Standardrentner finanzielle Einbußen erleidet oder zumindest keine höhere BER erzielen kann. Aufgrund des Auswahlbias dürften die Simulationsberechnungen die Höhe der BER über- und das Ausmaß der Verluste tendenziell unterschätzen. Als Grundtendenz ist evident, dass die Rentenschemata der zweiten Säule zumeist eine enge Relation von Einkommen und Leistungsbezug generieren, sodass geringe Erwerbseinkommen mit niedrigen Leistungsbezügen korrespondieren(vgl. auch Willert 2010: 154–160). Für diskontinuierliche Erwerbsverläufe gilt, dass im Regelfall keine Möglichkeit besteht, Phasen von Erwerbslosigkeit, Kindererziehung oder der Pflege von Angehörigen auf die Höhe der Be22

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger triebsrenten anzurechnen; hierfür müssten dritte Akteure – vornehmlich in Gestalt staatlicher Instanzen – Beiträge zur betrieblichen Altersvorsorge leisten. Zumindest in den Niederlanden werden – wie erwähnt – in Phasen des Bezugs von Leistungen der Arbeitslosenversicherung unverändert Beiträge in die betriebliche Rentenkassen der ehemaligen Arbeitgeber einbezahlt(Bonoli 2003; Hinrichs 2007: 21). Tabelle 3.8: Bruttoersatzraten 2. Säule für atypische Karrieren im Vergleich zu Durchschnittsverdienern(für 2050)(Quelle: INDICATORS SUB GROUP 2006), eigene Berechnungen Länder Dänemark Deutschland Irland Niederlande Schweden Großbritannien Durchschnitts­ verdiener 24,8 15 33 39,3 15,4 50 Disk. Karriere – 6,2 – 2,7 – 8 – 11,6 – 1,5 – 17 Niedrig­ eink. 0 – 0,5 – 18 – 9,4 0 0 4. Lebensstandardsicherung und Altersarmut in vergleichender Perspektive Simulationsberechnungen sind eine durchwegs gebräuchliche Methode, um Trendaussagen zur längerfristigen Entwicklung von Ersatzraten zu generieren. Die Robustheit solcher Modellierungen ist allerdings als begrenzt einzustufen, zumal ein wachsender Teil der Bevölkerung das Profil des Standardrentners nicht erfüllt und die Simulationsergebnisse besonders anfällig gegenüber Änderungen einzelner Modellparameter wie der demographischen Entwicklung oder des Kapitalmarktes sind. Die Grundlage unserer weiteren Überlegungen bilden nicht mehr Simulationsmodelle, sondern»reale« Daten, die auf der EU-SILC Erhebung von 2008 basieren. Unter Verwendung dieser Daten, die in hochaggregierter Form zur Verfügung stehen, soll die Kapazität ausgewählter Staaten zur Sicherung des Lebensstandards im Alter und zur Prävention von Altersarmut für die gegenwärtige Rentnergeneration evaluiert werden. Zwecks besserer Vergleichbarkeit wurde das Ländersample gegenüber den Simulationsmodellen nicht verändert, könnte allerdings durchaus um osteuropäische Staaten ergänzt werden. Die Sicherung des Lebensstandards wird mit Hilfe eines Indikators gemessen, der das Renteneinkommen der 65–74-Jährigen in direkte Relation zu den Arbeitseinkommen der 18–64-Jährigen setzt. Dieser Indikator ist der Quotient aus dem Renteneinkommen(im Nenner) sowie dem Arbeitseinkommen(im Zähler), der Aufschluss darüber geben soll, ob und in welchem Ausmaß Rentner das Einkommensniveau im Alter aufrechterhalten können. Die Haushaltsgröße wurde durch Umrechnung in Äquivalenzeinkommen berücksichtigt. Die Graphik 4.1 zeigt, dass Großbritannien den geringsten Wert der hier interessierenden Staaten verzeichnet. Diese Resultate sind nicht weiter überraschend, da die staatlichen Renten auf Armutsbekämpfung im Alter zielen und die beruflichen sowie privaten Zusatzsysteme, die den Lebensstandard im Alter absichern sollen, gegenüber Kapitalmarktkrisen sowie Fehlentscheidungen von Fondsmanagern anfällig sind. Hingegen können Rentner in Frankreich ihren Lebensstandard im Alter am besten prolongieren. Deutschland schneidet schlechter als die Niederlande, jedoch deutlich besser als Dänemark und Großbritannien ab; Daten für die Schweiz waren nicht verfügbar, da sie im Rahmen von EU-SILC nicht erhoben werden. Gemeinsam mit der allgemeinen ökonomischen Prosperität und einer erheblichen Beschäftigungsexpansion trug der sukzessive Ausbau des Rentensystems seit den 1960er Jahren wesentlich dazu bei, dass das Ausmaß der Altersarmut deutlich reduziert und die materielle Situation einer Mehrheit der Rentenbevölkerung substanziell verbessert werden konnte. Allerdings ließ sich Altersarmut nicht vollständig beseitigen und erreicht innerhalb der EU je unterschiedliche länderspezifische Ausmaße. Auf Grundlage der EU-SILC-Erhebung aus dem Jahr 2008 sollen für die gegenwärtige Rentnergeneration drei zentrale Armutsindikatoren diskutiert werden, die sich jeweils an der in der EU üblichen Armutsgefährdungsschwelle orientieren; Gemäß der Definition von Eurostat liegt diese bei 60 Prozent des Median des Haushalts(äquivalenz)einkommens der Bevölkerung. Die Armutsgefährdungsquote informiert über den Anteil jener Personen, deren Einkommen diesen Schwellenwert nicht erreicht. Die Armutslücke gibt den durchschnittlichen Einkommensabstand von einkommensschwachen Personen zur Armutsgrenze in Prozent der Armutsgrenze an. Die Armutspersistenz indiziert, welcher Anteil der Bevölkerung dauerhaft unter der Armutsgrenze liegt. 23

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Grafik 4.1: Ersatzraten ausgewählter Staaten im Vergleich(Quelle: EU-SILC 2008) 1,2 1 0,97 0,8 0,75 0,76 0,74 0,66 0,68 0,68 0,86 0,74 0,8 0,77 0,78 0,75 0,68 0,66 0,6 0,4 0,2 0 ien ark elg em B än tschland D Deu Irlan hen d land Griec ani k e r n eich Sp ran F Italien rlande erreich iede Öst N Ersatzrate ortugal P nland Fin eden hw reich nig c ö schnitt ch S es K Dur einigt er V Tabelle 4.2: ausgewählte Armutsindikatoren im internationalen Vergleich(Quelle: EU-SILC 2008) Staat Belgien Dänemark Deutschland Griechenland Spanien Frankreich Italien Niederlande Österreich Portugal Finnland Schweden Großbritannien Irland Durchschnitt Gruppe 65plus 65plus 65plus 65plus 65plus 65plus 65plus 65plus 65plus 65plus 65 plus 65plus 65plus 65plus 65plus Armutsquote 21,2 18,1 14,9 22,3 27,4 11 20,9 9,4 15 22,3 22,4 15 27,3 21,1 19,1 Armutslücke 14,1 7,9 16,8 20,8 — 14,1 19,3 14,5 13,8 17,7 11,5 10,5 19,2  7,2 15,1 Armutspersistenz 15,9 8,3 8 18,3 17,2 — — 8,3 11,6 — 17,8 — — — 13,2 Wendet man sich der Armutsquote zu, so ist evident, dass Menschen über 65 Jahren in Großbritannien das mit Abstand höchste Verarmungsrisiko tragen. Die niedrigsten Werte werden für Frankreich und die Niederlande ausgewiesen. In Hinblick auf die Armutslücke erreicht erneut Großbritannien den höchsten Wert, knapp gefolgt von Deutschland, während Dänemark die mit Abstand beste Performance aufweist. Ein Vergleich der Armutspersistenz kann nur eine eingeschränkte Aussagekraft beanspruchen, da lediglich für einen Teil der Staaten Daten verfügbar sind, die zudem auf einem ähnlichen Niveau liegen. Wenn man Werte früherer Jahre(beispielsweise ab dem Jahr 2001) extrapoliert, dann wäre die Armutspersistenz in Großbritannien am höchsten und somit der Weg aus der Altersarmut im europäischen Ländervergleich am schwierigsten. 24

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger Dieses Ergebnis bestätigt die verbreitete These, dass Großbritannien traditionell eine vergleichsweise schlechte Performance in der Bekämpfung von Armut im Allgemeinen und Altersarmut im Speziellen erzielt(Bridgen/Meyer 2008). Diese Diagnose wird von der Forschung nicht nur mit der Deregulierung der Arbeitsmärke und der Expansion des Niedriglohnsegments im Dienstleistungssektors begründet, sondern auch auf die Implikationen der Wohlfahrtsstaatsreformen vor allem der 1980er Jahre zurückgeführt(Connoly 2008). Umgekehrt dürfte die geringe Altersarmutsquote in den Niederlanden durch die spezifische,»armutsfeste« Konfiguration des niederländischen Rentensystems stark begünstigt werden. In Hinblick auf den Indikator für Armutspersistenz ist auffällig, dass die Werte für die Niederlande, Dänemark und Deutschland sehr ähnlich bzw. identisch sind. Dieses Ergebnis lässt auch die Interpretation zu, dass kein one best way in der Rentenpolitik existiert, sondern ein geringes Maß an Armutspersistenz durch je verschieden konfigurierte Alterssicherungssysteme realisiert werden kann(vgl. Rein/ Stapf-Finé 2001). In Bezug auf die Armutsrisiken der gegenwärtigen Rentnergeneration betont eine jüngere Analyse des SPC (2006), dass Änderungen in den Indexierungsregelungen für staatliche und betriebliche Renten sowie die Einführung neuer Steuern und Abgabenleistungen für Rentner das Risiko von Altersarmut erhöhen könnten. Für zukünftige Rentnergenerationen hingegen gilt, dass die jüngeren Reformprozesse, darunter vor allem die Stärkung des Äquivalenzprinzips und der Ausbau der zweiten sowie dritten Säule vor allem für jene ein Risiko verkörpern, die aufgrund atypischer Erwerbsbiographien keine hinreichenden Leistungen aus den betrieblichen oder privaten Zusatzsystemen aufbauen konnten. Somit ist zu erwarten, dass das Zusammenwirken von Rentenreformen und Veränderungen der Erwerbsgesellschaft perspektivisch zu einem nicht unwesentlichen Anstieg des Verarmungsrisikos im Alter beitragen könnte. 5. Zusammenfassung und Reformvorschläge Vor dem Hintergrund der aktuellen Diskurse diskutiert die vorliegende Studie die Fähigkeit unterschiedlich verfasster Rentensysteme zur Sicherung des Lebensstandards und zur Vermeidung von Armut im Alter. Diese Fragestellung bezieht ihre Relevanz aus dem Zusammenwirken zweier Entwicklungen: Dies sind der Wandel der Erwerbsgesellschaft, der zu einem Anstieg atypischer Erwerbsbiographien beiträgt, sowie die jüngsten Änderungen in der Rentenpolitik, die das zukünftige Niveau der sozialen Absicherung im Alter beeinflussen werden. Das Rentensystem Großbritanniens basiert auf einer relativ schmalen staatlichen Säule und ergänzenden betrieblichen sowie privaten Zusatzsystemen, deren Bedeutung vor allem in den 1980er und 1990er Jahren noch deutlich aufgewertet wurde. Diese Veränderung des publicprivate mix hat in längerfristiger Perspektive nachteilige Effekte für Personen mit geringen Erwerbseinkommen und diskontinuierlichen Erwerbsbiographien, die mit reduzierten Renteneinkommen rechnen müssen. Die Daten aus EU-SILC zeigen, dass bereits die gegenwärtige Rentnergeneration dem im europäischen Vergleich höchsten Armutsrisiko ausgesetzt ist und sich der Weg aus der Altersarmut offenkundig schwieriger gestaltet als in anderen Staaten. Diese Ergebnisse erstaunen nur wenig, wenn man die liberale Tradition in der Altersvorsorge und vor allem die Richtung der Reformprozesse des britischen Wohlfahrtsstaates während der konservativen Regierungen in den 1980er und 1990er Jahren berücksichtigt. Die Niederlande verkörpern gewissermaßen das Gegenmodell zur angelsächsischen Konzeption der Altersvorsorge. Die erste Säule ist als eine Basissicherung konzipiert, deren Höhe von der Dauer des Wohnsitzes in den Niederlanden, nicht jedoch vom Verlauf der Erwerbsbiographie abhängig ist. Die erste Säule verkörpert eine Art Basissicherung, von der Nichterwerbstätige und atypische Erwerbsbiographien gleichfalls profitieren. Sie genießt eine hohe politische Legitimität und wird von einer Mehrheit der niederländischen Bevölkerung als ein soziales Bürgerrecht wahrgenommen. Die Basissicherung wird ergänzt durch eine sozialpartnerschaftlich regulierte zweite Säule mit einem im europäischen Vergleich hohen Deckungsgrad. Das niederländische System generiert relativ hohe Ersatzraten und besitzt eine hohe Kapazität zur Vermeidung von Altersarmut. Die Armutsgefährdungsquote älterer Menschen ist gegenwärtig die niedrigste in der gesamten EU. Perspektivisch ist allerdings nicht auszuschließen, dass sich atypische Erwerbsverläufe in reduzierten Ersatzraten aus der zweiten Säule manifestieren. Frankreich und Deutschland wiederum verfügen über anders gestaltete Rentensysteme, die auf eine starke staatliche Säule zur Lebensstandardsicherung setzten, die in Frankreich noch durch ein obligates berufliches Zusatz25

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger system ergänzt wurde. In Hinblick auf die Vermeidung von Armut im Alter und die Lebensstandardsicherung erzielen beide Staaten im europäischen Vergleich keine herausragenden, umgekehrt jedoch auch keine besonders schlechten Resultate. In längerfristiger Perspektive dürften die jüngeren Reformen der ersten Säule, vorrangig die Aufwertung des Äquivalenzprinzips, sowie die verstärkte Substitution staatlicher Rentenleistungen durch eine private Altersvorsorge zu einer Reduktion der Renteneinkommen für Personen mit atypischen Erwerbsbiographien beitragen, sodass in der zukünftigen Rentnergeneration ein merklicher Anstieg von Altersarmut droht (Hinrichs 2007). Es ist wenig wahrscheinlich, dass die Verluste an staatlicher Rentenleistung durch alternative Einkommensquellen oder die Verwertung von Vermögenswerten kompensiert werden können. Man könnte das gegenwärtige Rentensystem der Niederlande aufgrund(sehr) guter Werte bei wichtigen Indikatoren, wie insbesondere der Altersarmut oder den Ersatzraten, als eine Art benchmark innerhalb der EU bezeichnen. Vornehmlich die Gestaltung der ersten Säule und ihrer von Erwerbskarriereverläufen entkoppelten Zugangsvoraussetzungen wäre als»gute Praxis« für andere europäische Staaten wie Deutschland oder Frankreich diskutabel. Konzepte einer Grundsicherung im Alter werden grundsätzlich in dem Maße verstärkt thematisiert, in welchem die Sensibilität für den Wirkungszusammenhang zwischen der Verbreitung von atypischen Erwerbsbiographien und der perspektivischen Zunahme von Altersarmut wächst und als sozialpolitisches Problem erkannt wird. Allerdings sind Grundsicherungsmodelle sowohl in der Fachwissenschaft wie auch in den nationalstaatlichen politischen Diskursen nicht unumstritten. Kritiker – nicht allein aus dem neoklassischen Lager – bewerten Grundsicherungen als Negativanreize für Erwerbstätigkeit bis zum Erreichen des gesetzlichen Renteneintrittsalters und für eine private Altersvorsorge durch individuelles Sparen. Sie prognostizieren Legitimationsprobleme für ein auf Sozialversicherungsbeiträgen basierendes staatliches Rentensystem, wenn die Zahl der Bezieher von Grundsicherungen wächst, da sich die Einzahlung von Beiträgen dann»nicht mehr lohnen würden«(Hinrichs 2007: 45). Die Proponenten solcher Modelle hingegen argumentieren, dass die stark vorangetriebene Flexibilisierung des Arbeitsmarktes sowie die wachsende Verbreitung von atypischen Beschäftigungsbiographien gewichtige Argumente für die Einführung einer Grundsicherung wären. Ein wichtiger Vorteil einer Grundsicherung wird darin erblickt, dass sie ein Mindestmaß an eigenständiger sozialer Absicherung im Alter unabhängig vom Verlaufsmuster der Erwerbsbiographie ermöglicht. In Deutschland wäre die Einführung einer Grundsicherung im Alter mit einem Paradigmenwechsel in der Rentenpolitik verbunden. Zwar ist paradigmatischer Politikwandel grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dürfte jedoch aufgrund des Parteienwettbewerbs und der vergleichsweise hohen »Vetospielerdichte« innerhalb des deutschen politischen Systems einen längeren Zeitraum beanspruchen. Da eine staatliche Grundsicherung primär ein Alter ohne Armut ermöglichen soll, sehen die einschlägigen Konzepte eine Sicherung des Lebensstandards durch eine obligate berufliche und private Altersvorsorge vor. Dieser Vorschlag würde das deutsche Rentensystem faktisch in ein»echtes« Mehrsäulenmodell transformieren, wie es in voll entwickelter Form beispielsweise in Dänemark, den Niederlanden und der Schweiz existiert. Mit Blick auf die Modellrechnungen für die Ersatzraten in diesen Staaten ist zu bezweifeln, dass Mehrsäulensysteme Personen mit atypischen Erwerbsbiographien eine Sicherung des Lebensstandards im Alter garantieren können. Die zweite Säule tendiert aufgrund von Mindesteinkommensregelungen zur Exklusion von Teilzeitkräften beziehungsweise Niedrigeinkommensbeziehern und kennt im Regelfall keine Mechanismen zum Ausgleich von Unterbrechungen der Erwerbsbiographie aufgrund von Kindererziehung, Pflege, Arbeitslosigkeit, Weiterbildung etc. Um solche Phasen auf die Rentenansprüche(erhöhend) anzurechnen, müssten Dritte für die Dauer der Unterbrechungen – beispielsweise für temporäre Arbeitslosigkeit – Beiträge zur zweiten Säule leisten. Dies kann durch eine eigene Fondskonstruktion erfolgen, wie sie in den Niederlanden durch die Tarifpartner realisiert wurde. Solche Lösungsansätze erfordern spezifische politisch-institutionelle Rahmenbedingungen idealerweise in Gestalt eines intakten Bi- oder Tripartismus in der zweiten Säule (Bonoli 2003; ISG 2009). Neben Grundsicherungsmodellen wird seit den späten 1990er Jahren wiederholt ein weiteres Konzept für die Alterssicherung debattiert, das auf eine Lockerung des Äquivalenzprinzips in der ersten Säule abzielt. Je nach Ausgestaltung sollen bis zu fünf Versicherungsjahre als flexible Rentenanwartschaften anrechenbar sein. Diese Anwartschaften werden in Phasen von Vollzeitarbeit er26

Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich| Harald Stöger worben und sollen ausgleichend für Diskontinuitäten in der individuellen Erwerbsbiographie wirken. Dabei können bis zu fünf»Entgeltpunkte« gesammelt werden, die von der Höhe der einbezahlten Beiträge entkoppelt sind und durch den Versicherten zur Kompensation allfälliger Lücken in der»Versicherungskarriere« eingesetzt werden dürfen. Das Modell der Rentenanwartschaften besitzt den Vorteil, dass es konzeptionell relativ weit entwickelt ist und im Rahmen der etablierten Rentenversicherung umgesetzt werden könnte. Ebenso können Politikänderungen in anderen Politikbereichen auf eine mehr indirekte Weise positive Effekte auf das Niveau des materiellen Lebensstandards im Alter generieren. Die Sozial-, Arbeitsmarkt- und Tarifpolitik könnte durch eine»intelligente« Re-regulierung der Arbeitsmärkte sowie die Eindämmung des expandierenden Niedriglohnsektors der Verbreitung atypischer Erwerbsverläufe entgegenwirken. Höhere Bildungsausgaben, die zur»investiven Sozialpolitik« zu zählen wären, sind geeignet, um präventiv das Risiko von Erwerbslosigkeit und instabilen Erwerbsbiographien zu reduzieren. Einen ähnlichen Effekt hätte eine stabilere ökonomische Entwicklung, die eine stärkere makroökonomische Steuerung und Regulierung der Finanzmärkte erfordern würde. 27

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Über den Autor Dr. Harald Stöger ist Forschungsmitarbeiter und Lektor am Institut für Gesellschafts- und Sozialpolitik der Johannes-KeplerUniversität Linz. Impressum Friedrich-Ebert-Stiftung„ Internationale Politikanalyse| Abteilung Internationaler Dialog„ Hiroshimastraße 28| 10785 Berlin| Deutschland Verantwortlich:„ Dr. Gero Maaß, Leiter Internationale Politikanalyse Tel.:++49-30-269-35-7745| Fax:++49-30-269-35-9248„ www.fes.de/ipa Bestellungen/Kontakt hier:„ info.ipa@fes.de Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Diese Publikation wird auf Papier aus nachhaltiger Forstwirtschaft gedruckt. ISBN: 978-3-86872-856-9