Januar 2015 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik direkt Nationale Kraftwerksstilllegungen als Klimaschutzmaßnahme? Ziel, Wechselwirkungen, Verbraucherbelastung Tim Steinert, Julius Ecke 1 Auf einen Blick Die CO 2 -Emissionen der deutschen Kohlekraftwerke gefährden die nationalen Emissionsschutzziele für 2020. Es werden daher aktuell weitere Markteingriffe im Erzeugungs segment diskutiert, z. B. die Stilllegung von Kohlekraftwerken. Ein nationaler Eingriff führt zwar zu einer Reduktion der deutschen Emis sionen, aber auch zu Emissionsverschiebungen ins Ausland. Ein solcher Markteingriff benötigt daher ein politisches Grundbekenntnis zur Bedeutung nationaler Ziele und sollte möglichst europäisch koordiniert werden. Durch die dis kutierten Maßnahmen steigt absehbar der Stromgroßhandelspreis; die Stromverbraucher_ innen werden belastet, wohingegen die Betreiber der am Markt verbleibenden Kraftwerke profi tieren können. Aufgrund von Ausgleichseffekten im EEG-Umlagemechanismus betrifft dieser Anstieg kleinere Stromverbraucher insgesamt weniger stark als industrielle Großverbraucher. Deutschland hat sich weitreichende Ziele zur Reduk tion der CO 2 -Emissionen gesetzt. Trotz des starken und für die Stromverbraucher_innen kostenintensiven Aus baus der erneuerbaren Energien(EE) stiegen jedoch die Gesamtemissionen in 2012 um rund zehn Millionen Tonnen CO 2 -Äquivalent gegenüber 2011 auf rd. 940 Mil lionen Tonnen. 2 Eine Entwicklung, die sich 2013 laut vorläufigen Daten auf 951 Millionen Tonnen fortsetzen wird. Ein Großteil dieser Zunahme speist sich dabei, trotz des fortschreitenden EE-Ausbaus, aus den Emis sionen der Stromerzeugung(Erzeugungssegment) und insbesondere der deutschen Kohlekraftwerke. Zwei zentrale Ursachen erklären diesen in der Presse immer wieder als Energiewende-Paradoxon bezeichne ten Effekt: ein Verfall der globalen Preise für Kraft werkssteinkohle und das gleichzeitig niedrige Preis niveau für CO 2 -Zertifikate. Dies führt zu einer günsti gen Wettbewerbsposition von Braun- und Steinkohle kraftwerken. Die wetterabhängige Einspeisung der EE verdrängt in einer solchen Situation nicht etwa die Stromerzeugung von Kohlekraftwerken, sondern viel mehr von Gaskraftwerken, die Strom mit deutlich niedrigeren Emissionen erzeugen könnten. Insgesamt stabilisiert dies die Auslastung und CO 2 -Erzeugung der Kohlekraftwerke. Unter den Ursachen ist dabei das niedrige Preisniveau im europäischen Emissionszertifikatehandel(ETS) her vorzuheben. Im Kontext der Finanz- und Wirtschafts krise baute sich bis Ende 2013 im ETS ein Überschuss WISO direkt Januar 2015 Friedrich-Ebert-Stiftung von über zwei Milliarden Zertifikaten auf, dies ent spricht mehr als einem Jahresbedarf an Zertifikaten. Solange dieser Überschuss nicht abgebaut wird, sind keine deutlichen Preisimpulse zu erwarten. Der ETS entfaltet somit kaum Lenkungswirkung in Deutsch land. Zwar werden aktuell verschiedene Anpassun gen diskutiert, diese werden den Schwerpunkt ihrer Wirkung aber erst nach 2020 entfalten. Zu spät, um kurzfristig einen Beitrag zur Reduktion der CO 2 -Emis sionen zu leisten. Auch der beschlossene Atomaus stieg trägt zu diesem mittelfristigen Ausblick bei. Vor diesem Hintergrund blieb das Anfang Dezem ber vorgelegte Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 des Bundesumweltministeriums, welches zwar für Klimaschutz, nicht aber für den Energiesektor zu ständig ist, auch verhältnismäßig unkonkret. Von einer insgesamt geplanten zusätzlichen CO 2 -Reduk tion von 62 bis 78 Millionen Tonnen sollen bis 2020 sukzessive 22 Millionen Tonnen p. a. durch das Erzeugungssegment beigetragen werden. Die Ausgestaltung der Maßnahmen zur Erreichung die ser Reduktion bleibt jedoch ungeklärt. Dies alles führt dazu, dass Deutschland laut offi Nach aktuellen Pressemeldungen zu einem inter zieller Projektionen die für 2020 gesetzten Ziele nen BMWi-Papier soll die zusätzliche Emissions ohne zusätzliche Maßnahmen verfehlen wird. Statt minderung auf die Kraftwerksbetreiber verteilt wer der geplanten Minderung um 40 Prozent in 2020 den(„Reduktionsbudgets“). Diese können dann gegenüber 1990, wird nur eine Minderung um innerhalb ihres Kraftwerksportfolios über die Re ca. 33 Prozent erwartet. Je nach Szenario entspricht duktion selbstständig entscheiden. Dabei ist auch dies in 2020 einer„Handlungslücke“ von fünf bis eine Übertragung der Reduktionsverpflichtung acht Prozent der Referenzemissionen. 3 Die dieser zwischen den verschiedenen Kraftwerksportfolios Projektion zu Grunde liegenden Annahmen sind denkbar. Erst im Laufe des nächsten Jahres sollen jedoch als eher optimistisch zu beurteilen. Auf Basis die Maßnahmen in einem Regelungsvorschlag kon konservativerer Abschätzungen dürfte die Hand kretisiert werden. Somit passt sich die Diskussion in lungslücke größer ausfallen. 4 So ermittelt eine aktu den Prozess zur Ausgestaltung des zukünftigen elle Studie sogar eine Zielverfehlung von ca. acht bis Strommarktdesigns ein. zehn Prozent in 2020. 5 Unabhängig davon, wie das Instrument letztend Vor diesem Hintergrund stehen aktuell zusätzliche lich ausgestaltet sein wird, muss es dabei zu einer Maßnahmen zur CO 2 -Reduktion im Erzeugungs segment im Fokus der öffentlichen Diskussion, die Reduktion der Erzeugung von Kohlekraftwerken kommen. Entweder durch schärfere Umweltan im Folgenden beleuchtet werden soll. forderungen, die Überführung von Kraftwerken in eine neben dem Markt stehende Kraftwerksreserve Stand der politischen Diskussion oder mittels einer Vorgabe von Emissionsreduktio nen(z. B. Reduktionsbudgets). Im Folgenden wer Um das deutsche Reduktionsziel für 2020 noch zu den diese Ausgestaltungsvarianten unter dem Be erreichen, wurden in den vergangenen Monaten griff„Markteingriffe“ subsumiert. verschiedene Eingriffe im Erzeugungssegment vor geschlagen, die eine intensive Debatte zwischen Branchenverbänden, Umweltorganisationen und Markteingriffe wirken strompreissteigernd der Politik entfachten. Diese begann dabei mit einer Spiegel-Meldung Mitte Oktober 2014, nach der das Werden Kraftwerke durch Marktaustritte kurzfristig Bundesministerium für Wirtschaft und Energie oder permanent dem Markt entzogen, so verknappt (BMWi) Kraftwerksstilllegungen zur Erreichung des sich das Angebot. Die fehlenden Kraftwerke werden 2020-Ziels plane. Es wurde von der Stilllegung von durch teurere Kapazitäten ersetzt. Dies hat eine jeweils fünf Gigawatt(GW) Stein- und Braunkohle Steigerung des durchschnittlichen Strompreises auf kraftwerken und dem mittelfristigen Ausstieg aus Großhandelsebene zur Folge, die sukzessive an die der Kohleverstromung berichtet. 6 Diese Meldung Stromverbraucher_innen weitergegeben wird. Um wurde zeitnah mit dem in Fachkreisen als wenig weltpolitisch motivierte Angebotsverknappungen plausibel betrachteten Argument relativiert, die führen damit direkt zu einer Belastung der Strom Marktakteure sollen dabei„freiwillig“ bzw. aus verbraucher_innen. Wirtschaftlichkeitsüberlegungen heraus eine solche Stilllegungsentscheidung treffen. Später wurde so Wie stark der Strompreis ansteigt, hängt davon ab, gar explizit noch einmal die Wichtigkeit von Kohle wie die Markteingriffe ausgestaltet werden: 2 kraftwerken im Kontext des geplanten Kernenergie – Je mehr Angebot dem Markt entzogen wird, des ausstieges betont. to stärker steigt der mittlere Preis(temporär) an. Friedrich-Ebert-Stiftung WISO direkt Januar 2015 – Je niedriger die Grenzkosten der betroffenen Kraftwerke, desto stärker steigt der mittlere Preis (temporär) an. Darüber hinaus weist die aktuell diskutierte Ausge staltungsvariante noch einen weiteren Effekt auf, der bisher nicht genügend diskutiert wurde. Soll eine Re duktion durch die Vorgabe von Emissionsbudgets für Kraftwerksbetreiber erreicht werden, so stellt die Möglichkeit, CO 2 zu emittieren, für die Kraftwerksbe treiber eine begrenzte Ressource dar. Vereinfacht aus gedrückt: Heute CO 2 zu emittieren führt dazu, dass zu einem anderen Zeitpunkt weniger Strom erzeugt (und damit Gewinn gemacht!) werden kann. Sowohl theoretisch als auch erfahrungsgemäß führt dies da zu, dass Kraftwerksbetreiber diese so genannten Op portunitätskosten einpreisen. Diesen Effekt gab es in ähnlicher Form bereits einmal bei der Einführung des ETS. Schon einmal zeigten sich die Akteure der De batte z. T. von diesem energiewirtschaftlich erwart baren Verhalten der Kraftwerksbetreiber überrascht. Europäische Einbindung mitdenken Ein entscheidender Einflussfaktor fehlt jedoch in der bisherigen Betrachtung: Die Einbindung Deutsch lands in europäische Marktstrukturen. Hierbei sind mehrere Ebenen von Wechselwirkungen zu beachten. (1) Das klimapolitische Ziel hinter Markteingriffen ist es, die emissionsintensive Stromerzeugung von Kohlekraftwerken mit Gaskraftwerken zu ersetzen. Der deutsche Strommarkt ist jedoch durch Übertra gungskapazitäten mit den benachbarten Marktgebie ten verbunden. Sind günstige Erzeugungsk apazitäten in einem Nachbarmarkt und Übertragungskapazitä ten dorthin verfügbar, wird der Erzeugungsrückgang der deutschen Kohlekraftwerke durch einen Strom import ersetzt. Dieser stammt, zumindest anteilig, aus Braun- und Steinkohlekraftwerken. So kommt auch eine aktuelle Studie für den BDI zum Ergebnis, dass eine Stilllegung von Kohlekraftwerken im Um fang von zehn GW zwar eine CO 2 -Minderung in Deutschland von 59 Millionen Tonnen zur Folge hät te, jedoch mehr als die Hälfte dieser Einsparung ins europäische Ausland verschoben würde. 7 Diese Effek te könnte man durch eine Koordination der Maßnah men mit den europäischen Nachbarländern, die z.T. ähnliche Markteingriffe diskutieren, mindern. (2) Daneben gilt es auch zu berücksichtigen, dass Deutschland in den europäischen Zertifikatehandel (ETS) eingebunden ist. Grundsätzlich führt jeder nationaler Eingriff in den Strommarkt dazu, dass eine dadurch verursachte CO 2 -Reduktion an an derer Stelle in Europa ausgeglichen wird. Dieses Argument gegen nationale Markteingriffe ist grund sätzlich stark, wird jedoch dadurch eingeschränkt, dass Probleme existieren(z. B. durch die Möglich keit des„Imports“ von internationalen Emissions gutschriften, denen z. T. kaum Emissionsreduktio nen gegenüberstehen) 7 , die eine Wirksamkeit des ETS auch langfristig kompromittieren können. (3) Vor diesem Hintergrund stellen sich politische Grundsatzfragen zur Bedeutung nationaler Ziele flan kierend zu einem europäisch organisierten Zertifi katehandel. Da in den vom Emissionshandel abgedeckten Bereichen zusätzliche nationale Maßnah men keine Wirkung mehr auf die tatsächlichen Emis sionen der EU ausüben können, sollte vorrangig eine Weiterentwicklung der Regelungen und insbesonde re der Reduktionsvorgaben des ETS vorangetrieben werden. Bekennt sich die deutsche Politik jedoch auch weiterhin zu nationalen Zielen(„Territ Preiswir kung orialprinzip“), so stellt ein Markteingriff zur Re duktion der CO 2 -Emissionen im Erzeugungssegment ein effektives und, verglichen mit dem Ausbau der EE, sogar relativ kosteneffiz ientes Instrument dar. Abschätzung der energiewirtschaftlichen Effekte Die Preis- und Emissionswirkungen von Marktein griffen zur Emissionsreduktion, mit einem Fokus auf Kraftwerksstilllegungen, waren Gegenstand einiger Untersuchungen, deren Ergebnisse in Ta belle 1 zusammengefasst sind. Tabelle 1: Aktuelle Untersuchungen zur Preis- und Emissionswirkung von Kraftwerksstilllegungen Publikation DIW 8 Stilllegungsszenario 3 GW Steinkohle 6 GW Braunkohle Preiswirkung 1,3 ct/kWh CO 2 -Wirkung - 23 Mio. t r2b/HWWI für den BDI 9 3,7 GW Steinkohle 6,6 GW Braunkohle 0,7 ct/kWh Inland:- 59 Mio. t Ausland:+ 32 Mio. t enervis 10 6 GW Steinkohle 4 GW Braunkohle 0,4 – 0,5 ct/kWh BMWi(der Spiegel) 5 GW Steinkohle > 0,7 ct/kWh 5 GW Braunkohle 3 Quelle: Eigene Darstellung. WISO direkt Januar 2015 Friedrich-Ebert-Stiftung Der Preiseffekt wird von drei Quellen auf rund 0,4 bis knapp über 0,7 Cent pro Kilowattstunde Mehr kosten auf den mittleren Strompreis geschätzt. Das DIW geht von einer Preissteigerung von 1,3 Cent pro Kilowattstunde aus. Jedoch wurde bei der DIW-Analyse von einer unveränderten Import bilanz ausgegangen, so dass die ermittelten Effekte vermutlich zu hoch liegen. Verteilungseffekte nicht unterschätzen Diese Steigerung des Großhandelspreises führt, nach einer gewissen Übergangszeit, zu einer höhe ren Belastung aller Endkundensegmente – und trifft dabei Großverbraucher und Gewerbekunden in ähnlicher Höhe wie Haushalte. Die steigenden Großhandelspreise werden jedoch teilweise kom pensiert. So sinken die Förderkosten für die EE („EEG-Umlage“) mit steigenden Großhandelsprei sen. Da diese Förderkosten primär von Haushaltsund Gewerbekunden getragen werden, profitieren kleine gegenüber großen Stromverbrauchern dabei überproportional von einer gesunkenen EEG-Um lage. Somit handelt es sich bei den hier diskutierten Strompreissteigerungen um einen der wenigen Effekte, der große Stromverbraucher insgesamt stär ker trifft als kleinere. Von der Mehrbelastung der Verbraucher_innen pro fitieren insgesamt die Kraftwerksbetreiber. So ver bessert sich die Wirtschaftlichkeit der weiter am Markt agierenden Kraftwerke durch steigende Strompreise und eine Zunahme der Auslastung. Ins besondere profitieren hiervon die Betreiber der weiter am Netz bleibenden Grundlastkraftwerke. Je höher der Grundlastanteil am Kraftwerksportfolio eines Unternehmens, desto höher fällt die Besserstellung aus. Diese Besserstellung sollte bei der Beurteilung der Markteingriffe unbedingt mitgedacht werden. Bewertung von Stilllegungen zur Erreichung der Klimaziele Um die unter dem damaligen Umweltminister Gabriel festgelegten ambitionierten Emissionsziele zu erreichen, muss der heutige Bundeswirtschafts minister Gabriel einen Balanceakt zwischen dem Erhalt des Wirtschaftsstandorts Deutschland und der deutschen Rolle als Vorreiter in Sachen Klima schutz meistern. Ein Markteingriff zur zusätzlichen Einsparung von 22 Millionen Tonnen CO 2 auf na tionaler Ebene benötigt dabei vor dem Hintergrund der europäischen Wechselwirkungen ein politisches Grundbekenntnis zur Bedeutung nationaler Ziele und sollte möglichst europäisch koordiniert wer den. Bei der Diskussion des Mechanismus sollte da bei ein stärkerer Fokus auf die Verteilungseffekte zu Lasten der Stromverbraucher_innen gelegt werden, hier gilt es die energiewirtschaftliche Diskussion gezielt weiter zu vertiefen. Um die Belastung der Verbraucher_innen mittelfristig wieder zu senken, sollte die Politik darauf hinwirken, durch verbes serte Energieeffizienz eine Reduktion des Gesamt energieverbrauchs zu erreichen. 1 Tim Steinert ist Berater bei dem energiewirtschaftlichen Beratungs-und Analysehaus enervis energy advisors GmbH. Julius Ecke leitet bei der enervis energy advisors GmbH Projekte im Bereich Verbände- und Marktdesignberatung. 2 Umwelt Bundesamt: Berichterstattung unter der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen und dem Kyoto-Protokoll 2014, Des sau-Roßlau 2014, S. 64f. 3 BMU: Projektionsbericht 2013 gemäß Entscheidung 280/2004/EG, Berlin 2013, S. 6. 4 BMUB: Aktionsprogramm Klimaschutz 2020, Berlin 2014, S. 9. 5 Greenpeace: Erfüllt Deutschland die Treibhausgas-Emissionsziele 2020?: Evaluierung im Rahmen des Aktionsprogramms Klimaschutz 2014, Köln 2014, S. 12 - 13. 6 O. V.: Ankündigung – Stromkonzerne im Überlebenskampf, in: Der Spiegel, 42(2014), S. 6. 7 Siehe u. a. Öko-Institut: Den europäischen Emissionshandel flankieren. Chancen und Grenzen unilateraler CO 2 -Mindestpreise, 2014. 8 DIW: Verminderte Kohleverstromung könnte zeitnah einen relevanten Beitrag zum deutschen Klimaschutzziel leisten, in: DIW Wochen bericht, 47(2014), S. 121 - 1229. 9 r2b, HWWI: Aktionsprogramm Klimaschutz 2020: Konsequenzen potenzieller Kraftwerksstilllegungen – Im Auftrag des Bundesverbandes der Deutschen Industrie e.V., Köln und Hamburg 2014. 10 enervis: Pressemitteilung zum Strompreiseffekt einer Stilllegung von 10 GW Kohlekraftwerken, Berlin 14.11.2014. Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-95861-074-3 4 Eine gewerbliche Nutzung der von der FES herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet.