September 2014 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik direkt Die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft(TTIP): Kann das geplante Abkommen halten, was es verspricht? Markus Schreyer 1 Auf einen Blick Die gegenwärtig zwischen der EU und den USA verhandelte Transatlantische Handelsund Investitionspartnerschaft(TTIP) wird in der Politik und Gesellschaft äußerst kontrovers diskutiert. Eine stärkere Versachlichung der Diskussion erfordert, sowohl die Chancen als auch die Risiken transparent und richtig zu bewerten. Dabei zeigt sich: Weder sollten die Chancen auf positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte überschätzt noch die Risiken negativer Wohlstandseffekte unterschätzt werden. Nur wenn TTIP nicht als reines Deregulierungs- und Liberalisierungsprojekt verstanden wird, sondern einen signiﬁkanten Beitrag zur ökonomisch, ökologisch und sozial nachhaltigeren Gestaltung der internationalen Handelsordnung leistet, wird das Abkommen den Herausforderungen der ökonomischen Globalisierung im 21. Jahrhundert gerecht. Seit Juli 2013 verhandeln die EU und die USA ofﬁziell die sogenannte Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft(Transatlantic Trade and Investment Partnership – kurz: TTIP). Durch den möglichst weitgehenden Abbau von tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen(insb. von Zöllen und von(unterschiedlichen) Regulierungen, Standards und Normen) soll der gegenseitige Marktzugang für Waren und Dienstleistungen erleichtert und so zwischen den beiden größten Wirtschaftsräumen der Welt die weltweit größte Freihandelszone geschaffen werden. Ein umfassendes Investitionsschutzabkommen inklusive eines Investor-Staat-Streitschlichtungsverfahrens(Investor-toState Dispute Settlement, kurz: ISDS) zur Förderung der gegenseitigen grenzüberschreitenden Investitionstätigkeit und ein Regulierungsrat(Regulatory Cooperation Council) zur dauerhaft engeren transatlantischen Zusammenarbeit bei zukünftigen Regulierungsfragen sind weitere zentrale Bestandteile des geplanten Abkommens. TTIP soll das bisher umfangreichste und tiefgreifendste regionale Freihandelsabkommen werden, von dem in Zukunft auch ein dominanter Einﬂuss auf die weitere Ausgestaltung der internationalen Handelsordnung ausgehen kann. Wie aber sind die Chancen und die Risiken von TTIP genau einzuschätzen? 2 Zu den prognostizierten Chancen von TTIP Das Ziel von TTIP ist die Realisierung positiver Wachstums-, Beschäftigungs- und Wohlstandseffekte auf beiden Seiten des Atlantiks. Tatsächlich können im Zuge der zunehmenden internationalen Arbeitsteilung und Spezialisierung die Produktionskosten der Unterneh- WISO direkt September 2014 Friedrich-Ebert-Stiftung men und damit die Preise für die Verbraucherinnen den. Gerade die Erfahrungen im Zusammenhang und Verbraucher sinken sowie die Produktivität mit früheren Freihandelsabkommen, beispielsweise und damit die Einkommen der privaten Haushalte mit der Schaffung des Europäischen Binnenmarktes steigen. Weitere positive Wohlstandseffekte können oder der Nordamerikanischen Freihandelszone zwisich durch vermehrte ausländische Direktinvestischen den USA, Kanada und Mexiko(NAFTA) lassen tionen oder auch im Zuge der Verfügbarkeit einer darauf schließen, dass die vorab in Prognosen gegrößeren Anzahl an Produktvarianten oder an schätzten positiven Wohlstandseffekte nicht selten gänzlich neuen Produkten ergeben. Die am meisten zu hoch veranschlagt werden. zitierten Studien zu TTIP prognostizieren denn auch – je nach Ausmaß der Handelsliberalisierung – Anders als es einfache ökonomische Theorien und durchweg positive Wirkungen auf das Wachstum, Modelle vorgeben gilt es auch zu beachten, dass die Beschäftigung und den Wohlstand sowohl in eine zunehmende Handelsliberalisierung für sich der EU als auch in den USA. So kommt beispielsgenommen keine Garantie dafür darstellt, dass in weise die Studie des Centre for Economic Policy den beteiligten Ländern alle Bevölkerungsgruppen Research(CEPR) für die EU auf einen zusätzlichen gleichermaßen von den grundsätzlich zu erzielenAnstieg des realen BIP von knapp 0,5 Prozent bis den Wohlstandsgewinnen proﬁtieren. Inwieweit diezum Jahr 2027(für die USA: knapp 0,4 Prozent). Die se bei den privaten Haushalten ankommen, hängt Studie des ifo Instituts und der Bertelsmann Stifu. a. davon ab, ob die Unternehmen bereit oder durch tung errechnet für die EU sogar einen zusätzlichen den Wettbewerb gezwungen sind, die durch den Anstieg des realen BIP pro Kopf von fast fünf ProWegfall von Handelshemmnissen erzielbaren Kostenzent(für die USA: fast 13,4 Prozent) innerhalb der einsparungen und Produktivitätssteigerungen auch nächsten zehn bis 20 Jahre. 3 an die Verbraucherinnen und Verbraucher in Form sinkender Preise oder an die Arbeitnehmerinnen Bei der Interpretation dieser auf den ersten Blick und Arbeitnehmer in Form steigender Löhne weidurchaus beeindruckenden Prognoseergebnisse darf terzugeben. Wie die ungleiche Verteilung der ökojedoch nicht übersehen werden, dass es sich bei den nomischen Globalisierungsgewinne in der Verganpostulierten positiven Wohlstandswirkungen nur genheit gezeigt hat, kann gerade die mangelhafum einen einmaligen Effekt handelt, der nur schrittte Regulierung von Güter-, Arbeits- und Kapitalweise über einen längeren Zeitraum zu erzielen sein märkten sowie die unzureichende politische Gestalwird. So ergibt sich beispielsweise für die EU bei tung der internationalen Handelsbeziehungen eine einem bis zum Jahr 2027 prognostizierten zusätzgleichmäßige Teilhabe aller Bevölkerungsgruppen lichen positiven Wachstumseffekt von insgesamt an den Wohlstandsgewinnen verhindern. rund 0,5 Prozent nur ein verhältnismäßig bescheidener zusätzlicher jährlicher Wachstumsgewinn in Zu den möglichen Risiken von TTIP Höhe von 0,04 Prozentpunkten(für die USA: 0,03 Prozentpunkte). Ähnlich gering fallen bei einem Da sich die tarifären Handelshemmnisse im transgenaueren Blick die in einigen Studien prognostiatlantischen Handel zwischen der EU und den USA zierten Beschäftigungsgewinne aus. 4 Dies lässt erim Durchschnitt bereits auf einem sehr niedrigen kennen, dass TTIP – anders als oftmals behauptet – Niveau beﬁnden – der Durchschnittszollsatz liegt in kein Konjunkturprogramm zur möglichst raschen der EU bei 5,2 Prozent und in den USA bei 3,5 ProÜberwindung der aktuellen Krise in der Euro-Zone zent –, steht weniger die Eliminierung von tarifären sein wird. Handelshemmnissen, sondern vor allem die Harmonisierung und der Abbau nicht-tarifärer HanDie Prognoseergebnisse sind darüber hinaus stark delshemmnisse im Fokus des geplanten Abkomvon den jeweils verwendeten Modellen und den mens. In den vielzitierten TTIP-Studien stammen ihnen zugrunde liegenden – zum Teil problematidaher auch etwa 80 Prozent der prognostizierten schen – Modellannahmen abhängig und weichen Wohlstandsgewinne aus der Harmonisierung, der daher auch in den verschiedenen TTIP-Studien gegenseitigen Anerkennung oder dem Abbau von nicht unerheblich voneinander ab. Die verkündeRegulierungen, Standards und Normen. ten positiven Wachstums- und Beschäftigungswirkungen wurden zudem meist auf Basis eines hoch Hierbei besteht die besondere Herausforderung jeambitionierten Liberalisierungsszenarios abgeleitet, doch stets darin, unnötige Regulierungen von jenen dessen Realisierung im Verhandlungsprozess durchzu unterscheiden, die aus guten Gründen existieaus fragwürdig erscheint. Für weniger ambitionierte ren, nämlich zur Erreichung und Förderung von geErfolge beim Abbau von tarifären und nicht-tarifäsellschaftlich für wichtig erachtete Politikziele, beiren Handelshemmnissen müssten die kalkulierten spielsweise im Bereich des Gesundheits-, Umwelt2 Werte daher deutlich niedriger veranschlagt werund Verbraucherschutzes oder auch der Arbeitneh- Friedrich-Ebert-Stiftung WISO direkt September 2014 merrechte. Aus diesem Grund ist es problematisch, auch deren Bestrebungen weiter erschweren kann, dass in den TTIP-Studien jede Form der Regulierung zu einem multilateralen Freihandelsabkommen zu per Deﬁnition einseitig als nicht-tarifäres Handelsgelangen, von dem alle Handelsnationen gleicherhemmnis und damit als wirtschafts- und wohlmaßen proﬁtieren. Besonders problematisch ist, dass standsschädlich angesehen wird, deren Abbau quasi mit TTIP wie bei jedem bilateralen Handelsabkomautomatisch zu Produktivitäts- und Wohlstandsmen vom im multilateralen WTO-Handelssystem gewinnen führen würde. Durch diese rein handelsverankerten Prinzip der Meistbegünstigung abgepolitische, quantitativ-ökonomische Betrachtungswichen wird, demzufolge alle Mitgliedsländer im weise besteht die Gefahr, den gesamtgesellschaftGrundsatz ihre Handelspartner nicht diskriminieren lichen Nutzen derartiger Regulierungen zu übersedürfen. Nicht an TTIP beteiligte Länder könnten sich hen. Ihr Abbau kann mit substanziellen sozialen, daher ausgegrenzt fühlen und zu protektionistischen ökologischen und letztlich auch ökonomischen KosVergeltungsmaßnahmen greifen, nicht zuletzt, da sie ten und damit mit erheblichen Wohlstandsverlusten den Ergebnissen einiger TTIP-Studien zufolge im für breite Bevölkerungsgruppen einhergehen, die die Zuge von Handelsumlenkungseffekten mit nicht unim Rahmen der TTIP-Studien prognostizierten Wohlerheblichen Wachstums-, Beschäftigungs- und Wohlstandsgewinne leicht übersteigen können. standsverlusten zu rechnen haben. Die mit Handelskonﬂikten verbundenen Kosten können die in den In den USA und der EU existieren zudem in vielen TTIP-Studien prognostizierten Wohlstandsgewinne Bereichen teilweise vollkommen unterschiedliche ebenfalls leicht übersteigen. Regulierungsphilosophien. So gilt in der EU beispielsweise beim Verbraucher- und Umweltschutz Was TTIP erreichen sollte – und was nicht das Vorsorgeprinzip, demgemäß Produkte(z. B. Chemikalien, Lebensmittel) oder ProduktionsverSollten die TTIP-Verhandlungen trotz aller Widerfahren(z. B. das Fracking) nur zugelassen werden, stände zu einem Abschluss kommen und der Verwenn deren Unbedenklichkeit für Mensch und Natrag den WTO-Richtlinien entsprechen, dann muss tur wissenschaftlich bestätigt worden ist und auch allen Beteiligten klar sein, dass es als bilaterales bzw. sonst keine grundsätzlichen Sicherheitsbedenken regionales Freihandelsabkommen allenfalls nur bestehen. In den USA gilt dagegen das Nachsorgeeine„zweitbeste“ Lösung zur Gestaltung der interprinzip. Produkte oder Produktionsverfahren wernationalen Handelsordnung darstellt. TTIP sollte den dort solange ohne besondere Einschränkungen deshalb offen für den Beitritt weiterer, bisher nicht zugelassen, bis bestehende Risiken wissenschaftlich beteiligter Staaten sein. Zugleich sollte es aber insnachgewiesen werden können. Nicht zuletzt desbesondere Entwicklungsländern auch den politihalb unterscheiden sich die Standards bei der Kennschen Spielraum geben, junge, ökonomisch und zeichnungspﬂicht oder auch das Haftungsrecht in sozial sensible Wirtschaftszweige mittels Zöllen und der EU und den USA erheblich. Eine transatlantianderen regulativen Maßnahmen zumindest eine sche Harmonisierung von Standards und Normen Zeit lang besonders zu schützen, bis sie internatiodürfte daher in vielen Bereichen kaum realistisch nal konkurrenzfähig sind, so wie es viele heute entsein. Die gegenseitige Anerkennung unterschiedliwickelte Industriestaaten früher im Rahmen ihres cher Regulierungsstandards stellt hier auch keinen eigenen wirtschaftlichen Entwicklungsprozesses Ausweg dar, weil sich dann beispielsweise Verbrauselbst praktiziert haben. Im transatlantischen Hancherinnen und Verbraucher infolge der zunehmendel können dagegen durch den weiteren Abbau von den Intransparenz nicht mehr auf gewohnte, einnoch bestehenden Zöllen in einzelnen Wirtschaftsheitliche Sicherheitsniveaus verlassen können, was bereichen durchaus beachtliche handelsschaffende ebenfalls einen Wohlstandsverlust impliziert. Es Effekte realisiert werden, auch wenn hierdurch auf bestünde gar die Gefahr, dass mangels einheitlicher gesamtwirtschaftlicher Ebene kaum signiﬁkante Wettbewerbsbedingungen der Konkurrenzdruck dapositive Wohlstandseffekte zu erwarten sind. Beim hingehend wirkt, dass sich der niedrigere RegulieAbbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse können rungsstandard mit dem niedrigeren gesellschaftliinsbesondere dort, wo mit unterschiedlichen Norchen Schutzniveau infolge geringerer Produktionsmen und Regelwerken gleiche Ziele, insbesondere kosten auf beiden Seiten des Atlantiks durchsetzt. identische Sicherheits- und Schutzniveaus erreicht werden, Harmonisierungen bzw. gegenseitige AnLetztlich gilt es auch zu berücksichtigen, dass TTIP erkennungen vorgenommen und so nicht unerhebals bilaterales handelspolitisches Großprojekt die liche Kosteneinsparungen erzielt werden, z. B. im seit einigen Jahren zunehmende Fragmentierung Bereich industrieller(Zwischen-)Produkte durch der internationalen Handelsordnung weiter voranden Wegfall von Doppelzertiﬁzierungen, aber auch treiben und dadurch nicht nur die Welthandelshier werden sich die gesamtgesellschaftlichen organisation(WTO) weiter schwächen, sondern Wohlstandsgewinne in Grenzen halten. 3 WISO direkt September 2014 Friedrich-Ebert-Stiftung In vielen anderen Politikbereichen wäre eine Einigung auf das jeweils höchste Regulierungs- bzw. Absicherungsniveau, das bislang in einem Land erreicht wurde, ein großer Erfolg, ebenso wie die Verpﬂichtung, internationale Übereinkünfte und Mindestnormen schnell zu ratiﬁzieren und verbindlich durchzusetzen(z. B. die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation(ILO)). Wenn dies kurzfristig nicht möglich ist, sollten keine vorschnellen Kompromisse geschlossen oder Tauschgeschäfte vereinbart werden, denn dies geht zwangsläuﬁg immer mit sinkenden Standards und damit mit Wohlstandsverlusten einher. In diesen Fällen sollte besser längerfristig auf eine weitere transatlantische Harmonisierung hingearbeitet werden. Daher ist eine engere regulatorische Zusammenarbeit, z. B. mittels der in TTIP angedachten Etablierung eines Regulierungsrates, grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings muss sichergestellt werden, dass in diesem Gremium alle Interessengruppen und zivilgesellschaftlichen Akteure gleichermaßen vertreten sind und dass mittels Studien zur Folgenabschätzung von angedachten Deregulierungs-, Liberalisierungs- bzw. Harmonisierungsmaßnahmen nicht nur deren handelsschaffende Effekte, sondern auch deren Einﬂuss auf z. B. Umwelt-, Verbraucher-, Gesundheits- oder Arbeitnehmerfragen analysiert werden. Zugleich muss gewährleistet werden, dass nach einem transparenten Analyse- und Beratungsverfahren die letztendliche Entscheidungsgewalt immer allein bei den demokratisch legitimierten Parlamenten liegt. Jedes Land muss auch in Zukunft die Möglichkeit besitzen, bei Gesetzgebungsverfahren über vereinbarte Regulierungsstandards hinauszugehen, wenn damit Politikziele im Interesse des Gemeinwohles verfolgt werden. Aus diesem Grund sind im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen und Daseinsvorsorge der geplante Negativlistenansatz sowie Stillhalte- und Sperrklinkenklauseln abzulehnen, weil sie den zukünftigen Gestaltungsspielraum demokratisch legitimierter Politik – z. B. die Rekommunalisierung von Dienstleistungen, deren Privatisierung sich als Fehlschlag erwiesen hat – in unzulässiger Weise beschneiden. Gleiches gilt für das geplante Investor-Staat-Streitschlichtungsverfahren, da hierdurch private ausländische Unternehmen bzw. Investoren ein(einseitiges) Sonderrecht erhalten würden, demokratische Staaten mit entwickelten Rechtssystemen unter Umgehung der ordentlichen nationalen Gerichtsbarkeit vor internationalen Schiedsgerichten direkt auf Schadenersatz zu verklagen, wenn sie der Ansicht sind, dass Gesetzesänderungen oder neue Regulierungen ihre(erwarteten) Gewinne schmälern. Bereits durch die Androhung einer Klage könnten ausländische Unternehmen bzw. Investoren erreichen, eine Gesetzgebung, die auf einen gesamtgesellschaftlichen Wohlstandsgewinn abzielt, aber einzelwirtschaftlichen Partikularinteressen zuwiderläuft, zu verhindern oder zu verwässern. Insgesamt wird TTIP den Herausforderungen der zunehmenden ökonomischen Globalisierung im 21. Jahrhundert nur dann gerecht, wenn es nicht unreﬂektiert als reines Deregulierungs- und Liberalisierungsprojekt verstanden, sondern als Möglichkeit zur ökonomisch, ökologisch und sozial nachhaltigeren Gestaltung der internationalen Handelsordnung genutzt wird. Nur dann besteht die Chance, dass die durch die internationale Arbeitsteilung grundsätzlich erzielbaren Wohlstandsgewinne breiten Bevölkerungsgruppen gleichermaßen zugutekommen. Die zentrale Bedeutung von hohen Arbeits-, Sozial-, Gesundheits-, Umwelt- und Verbraucherschutzstandards oder auch von starken Arbeitnehmerrechten sowie von qualitativ hochwertigen öffentlichen Dienstleistungen für die gesamtgesellschaftliche Wohlstandsentwicklung darf daher im Rahmen der TTIP-Verhandlungen nicht unterschätzt werden. Um dies zu verhindern ist mehr Transparenz und eine breitere parlamentarische und öffentliche Debatte unumgänglich, nicht nur im Zusammenhang mit TTIP, sondern auch mit CETA(Comprehensive Economic and Trade Agreement) – denn das zwischen der EU und Kanada geplante Handelsund Investitionsschutzabkommen kann TTIP in weiten Teilen inhaltlich bereits vorwegnehmen. 1 Der Autor ist Referent für Allgemeine Wirtschafts- und Finanzpolitik sowie für Europäische Wirtschafts- und Sozialpolitik in der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung. 2 Vgl. hierzu beispielsweise Werner Raza et al.: ASSESS_TTIP: Assessing the Claimed Beneﬁts of the Transatlantic Trade and Investment Partnership(TTIP), ÖFSE Final Report, Wien 2014; Fritz Breuss: TTIP und ihre Auswirkungen auf Österreich: Ein kritischer Literaturüberblick, WIFO Working Papers Nr. 468, Wien 2014; AK Wien: Stellungnahme zum Entwurf des Erstberichts der Handels-Nachhaltigkeitsfolgenabschätzung der Transatlantic Trade and Investment Partnership(TTIP), AK Positionspapier, Wien 2014; Stephan Beck, Christoph Scherrer: Das transatlantische Handels- und Investitionsabkommen(TTIP) zwischen der EU und den USA, Hans Böckler Stiftung, Arbeitspapier Nr. 303, Düsseldorf 2014. 3 Vgl. Joseph Francois et al.: Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment: An Economic Assessment, CEPR Final Project Report im Auftrag der EU-Kommission, London 2013; Gabriel Felbermayr et al.: Die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (THIP): Wem nutzt ein transatlantisches Freihandelsabkommen? Teil 1: Makroökonomische Effekte, Studie des ifo-Instituts im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh 2013. 4 Vgl. Sabine Stephan: TTIP – Das Märchen vom Wachstums- und Beschäftigungsmotor, Friedrich-Ebert-Stiftung, WISO direkt, Bonn 2014. 4 Impressum:© Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978-3-86498-950-6 Eine gewerbliche Nutzung der von der FES herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet.