Oktober 2014 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik direkt TTIP – Das Märchen vom Wachstums- und Beschäftigungsmotor Sabine Stephan 1­ Auf einen Blick Das transatlantische Freihandelsabkommen soll den beteiligten Ländern beträchtliche Wachstums- und Beschäftigungschancen eröffnen. Als Beleg für diese Einschätzung werden die Ergebnisse „unabhängiger“ Studien herangezogen. Ein Vergleich der Ergebnisse der drei einflussreichsten Studien zeigt, dass selbst für den Fall, dass ein umfassendes Freihandelsabkommen abgeschlossen werden sollte, die erwarteten Wachstumsund Beschäftigungseffekte winzig sind. Seit Juli 2013 verhandeln die EU und die USA über eine transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft(Transatlantic Trade and Investment Partnership, kurz: TTIP) mit dem Ziel, die größte Freihandelszone der Welt mit mehr als 820 Millionen Konsumenten zu schaffen. Bereits heute sind die beiden größten Volkswirtschaften der Welt wirtschaftlich eng miteinander verflochten: Täglich werden Waren und Dienstleistungen im Wert von etwa zwei Milliarden Euro ausgetauscht. Um den Handel noch weiter zu intensivieren, sollen im Rahmen von TTIP Handelshemmnisse auf beiden Seiten des ­Atlantiks abgebaut werden. Da die Zölle im trans­ atlantischen Handel bereits heute schon sehr niedrig sind – die Einfuhrzölle auf Industriegüter liegen in beiden Wirtschaftsräumen im Durchschnitt unter vier Prozent – richtet sich das Augenmerk auf einen umfangreichen Abbau der sogenannten nicht-tari­ fären Handelshemmnisse 2 (non-tariff barriers, kurz: NTBs). Im Klartext bedeutet dies, dass der trans­ atlantische Güter- und Dienstleistungsverkehr tiefgreifend dereguliert und liberalisiert werden soll. Mit groß angelegten Simulationsstudien hat man versucht, die ökonomischen Auswirkungen eines transatlantischen Freihandelsabkommens abzuschätzen. Im Folgenden werden die Ergebnisse der drei einflussreichsten Untersuchungen – die Studie des Centre for Economic Policy Research(CEPR)

WISO direkt Oktober 2014 Friedrich-Ebert-Stiftung und die beiden Studien des ifo Instituts – hinzusätzliches durchschnittliches Wachstum beim sichtlich der erwarteten Wachstums- und BeBIP von weniger als 0,05 Prozentpunkten pro Jahr, schäftigungseffekte dargestellt. Alle Ergebnisse was verschwindend gering ist. beziehen sich auf das sehr optimistische Szenario eines umfassenden Freihandelsabkommens. Das Beschäftigungseffekte heißt, allen Berechnungen liegt die Annahme zuAuf der Website der EU-Kommission heißt es grunde, dass sämtliche Zölle beseitigt und die ­bezüglich der CEPR-Studie:„Einem unabhängiNTBs in großem Umfang abgebaut werden. gen Bericht zufolge könnte ein ambitioniertes Abkommen Unternehmen Ersparnisse in MillioCEPR-Studie im Auftrag der nenhöhe bescheren und hunderttausende neue EU-Kommission Arbeitsplätze kreieren.“ 5 Tatsächlich werden in der CEPR-Studie keine Aussagen zu gesamtwirtDie EU-Kommission wirbt mit Nachdruck für schaftlichen Beschäftigungsgewinnen oder-verTTIP. Vor dem Hintergrund, dass zahlreiche EUlusten gemacht. Der Grund ist, dass im CEPRLänder immer noch unter den drastischen FolModell ein festes Arbeitsangebot unterstellt wird. gen der globalen Wirtschaftskrise leiden und aufDas heißt: In diesem Modell kann es zu einer Vergrund der strengen Sparpolitik nicht in der Lage schiebung der Beschäftigung zwischen Sektoren sind, die Wirtschaft aus eigener Kraft anzukurkommen, weil die steigende Nachfrage nach Arbeln, wiegt die Behauptung der EU-Kommission beitskräften in expandierenden Sektoren dazu schwer,„dass ein umfassendes, alle Branchen abführt, dass Arbeitskräfte aus anderen Sektoren deckendes Abkommen äußerst positive Auswirabgezogen werden. Langfristig ist das Beschäf­ kungen hätte, da es den Handel liberalisieren tigungsniveau jedoch konstant. Damit hat das und auf beiden Seiten des Atlantik für eine willFreihandelsabkommen aufgrund des gewählten kommene Belebung des Wirtschaftswachstums Modellrahmens in der langen Frist keinen Einund der Schaffung von Arbeitsplätzen sorgen fluss auf die Beschäftigung. würde.(…) Die TTIP wäre das kostengünstigste Konjunkturpaket, das man sich vorstellen kann.“ 3 Dieses Beispiel ist symptomatisch dafür, wie die Die EU-Kommission stützt ihre Argumentation EU-Kommission über die Vorzüge von TTIP„inauf eine von ihr beim CEPR in Auftrag gegebene formiert“. Der breiten Öffentlichkeit wird der Studie 4 , deren Ergebnisse für ein umfassendes Eindruck vermittelt, dass TTIP den beteiligten Freihandelsabkommen( comprehensive ambitious Ländern bereits zeitnah spürbare Wachstumsscenario ) nun dargestellt werden. und Beschäftigungsimpulse gäbe und dass diese Einschätzung von einer unabhängigen Studie beWachstumseffekte stätigt würde. Eine Auseinandersetzung mit den Die CEPR-Studie kommt zu dem Ergebnis, dass in Inhalten dieser Studie hingegen zeigt, dass die dem Fall, dass ein umfassendes Freihandels­ Darstellung der EU-Kommission durch den Inabkommen umgesetzt wird, das reale Bruttoinhalt der Studie nicht gedeckt ist. landsprodukt(BIP) der EU(der USA) im Jahr 2027 um 0,48 Prozent(0,39 Prozent) höher wäre Die Studien des ifo Instituts im Auftrag als ohne Freihandelsabkommen. Bei diesen Zahdes BMWi und der Bertelsmann Stiftung len handelt es sich jeweils um den Gesamteffekt am Ende des Simulationszeitraums, also um einen Die beiden einflussreichsten Studien im deutschLangfristeffekt . Der Gesamteffekt tritt nicht unsprachigen Raum stammen vom ifo Institut, das mittelbar nach Vertragsabschluss ein, sondern zwei Gutachten zu den ökonomischen Auswirbaut sich allmählich über viele Jahre auf. Deskungen eines transatlantischen Freihandels­ halb ist es sinnvoll, auch den kurzfristigen Effekt abkommens verfasst hat – eins im Auftrag des zu betrachten, also zu schauen, wie hoch das zuBundeswirtschaftsministeriums 6 (ifo/BMWi-Stusätzliche durchschnittliche Wachstum pro Jahr ist, die) und eins im Auftrag der Bertelsmann Stifdas durch das Freihandelsabkommen entstehen tung 7 (ifo/Bertelsmann-Studie). Der Ansatz der würde. Bezogen auf den Simulationszeitraum von ifo-Autoren unterscheidet sich deutlich von der 2 zehn Jahren brächte TTIP der EU und den USA ein Herangehensweise anderer Studien, weil sie ver-

Friedrich-Ebert-Stiftung WISO direkt Oktober 2014 suchen, ein gravierendes Problem zu umgehen. ein ganz zentraler Kanal, über den das FreihandelsDas Problem besteht darin, dass in anderen Stuabkommen makroökonomische Wirkung entfaldien Annahmen getroffen werden müssen, um tet, die starke Senkung des Preisniveaus ist, sollte wie viel Prozent die Handelskosten sinken, wenn das BIP pro Kopf in den neuen Preisen gemessen die NTBs in einem bestimmten Ausmaß abgebaut werden, in denen sich diese Preissenkungen wiwerden. 8 Da diese Annahmen von subjektiven derspiegeln. Zieht man diese Zahlen heran, dann Einschätzungen geprägt sind und die Ergebnisse fällt der Gesamteffekt sehr viel geringer aus: Gestark beeinflussen, sind die Studien an dieser genüber der Situation ohne Freihandelsabkom­Stelle sehr angreifbar. men wäre das BIP pro Kopf in der EU und in Deutschland(in den USA) am Ende des AnpasDer neue Ansatz der ifo-Autoren besteht darin, sungszeitraums von 10 bis 20 Jahren etwa 1,7 Prodass sie implizit bestimmen, um wie viel Prozent zent(2,2 Prozent) höher. Verteilt man diesen die Handelskosten sinken. Dazu wird ökono­ Langfristeffekt über 15 Jahre, ergibt sich ein zumetrisch geschätzt, um wie viel Prozent der Absätzliches durchschnittliches Wachstum von etwa schluss eines Freihandelsabkommens den Han0,1 Prozentpunkten pro Jahr, was wiederum ein del der beteiligten Länder in der Vergangenheit sehr kleiner Effekt ist. erhöht hat. Die Logik dieses Vorgehens ist folgende: Wenn das Ausmaß der Handelsschaffung Beschäftigungseffekte bekannt ist, dann können im Modell die HanDie beiden ifo-Studien sind in wesentlichen Teidelskosten so weit gesenkt werden, dass das Molen identisch: Der zentrale Schritt ist jeweils die dell den geschätzten Umfang der Handelsschafökonometrische Schätzung der Handelsschaffung exakt simuliert. Auf diese Weise wird das fungseffekte bereits existierender FreihandelsabAusmaß der Kostensenkung durch den Abbau kommen. Auf Basis dieser Schätzungen werden von NTBs implizit bestimmt. Auf den ersten Blick dann Handelsumlenkungen simuliert und die ist dieses Vorgehen elegant. Auf den zweiten BIP-Effekte berechnet. Da beide Studien von Blick ist es befremdlich, weil auf diese Weise die ­exakt derselben Handelsschaffung ausgehen, Antwort auf die Frage Um wie viel Prozent erhöht ­ermitteln sie logischerweise auch identische TTIP den Außenhandel der beteiligten Länder?, die Wachstumseffekte. 9 Wie kann es aber sein, dass eigentlich das Ergebnis der Studie sein sollte, mit die beiden Studien bei identischen Wachstums­ diesem Schritt bereits vorweg genommen wird. effekten zu dramatisch unterschiedlichen Beschäftigungseffekten kommen? Diese sind in der Das Szenario, das im Fokus beider ifo-Studien ifo/Bertelsmann-Studie für die EU zwölfmal, für steht, ist das umfassende Freihandelsabkommen, die USA sechzehnmal und für Deutschland siedas in der ifo/BMWi-Studie NTB-Szenario und in benmal so groß wie in der ifo/BMWi-Studie. der ifo/Bertelsmann-Studie tiefe Liberalisierung heißt. Dort ist unterstellt, dass TTIP den AußenDie Unterschiede beruhen maßgeblich darauf, handel der beteiligten Länder im Durchschnitt dass der Arbeitsmarkt unterschiedlich modelliert um 76 Prozent erhöht, was eine außerordentlich wird. In der ifo/BMWi-Studie wird ein Modell starke Annahme ist. mit heterogenen Firmen, die unterschiedlich produktiv sind, verwendet. In diesem Fall beruhen Wachstumseffekte die Beschäftigungseffekte maßgeblich auf RealloDie ifo-Studien haben mit dem Ergebnis für Aufkation, d. h. dass sich die Beschäftigung von wenisehen gesorgt, dass ein umfassendes Freihandelsger produktiven Firmen hin zu produktiveren abkommen die realen Pro-Kopf-Einkommen(geFirmen verschiebt. Der Beschäftigungseffekt ist messen durch das reale BIP pro Kopf) in den befolglich der Saldo aus Beschäftigungsabbau und teiligten Ländern langfristig deutlich erhöht. -aufbau. Diesen Wirkungskanal gibt es in der ifo/ Was in beiden Studien nicht klar zum Ausdruck Bertelsmann-Studie nicht, was sehr verwunderkommt, ist, dass zur Preisbereinigung des BIP die lich ist, da die Autoren in der ifo/BMWi-Studie alten Preise(also die Preise, die gültig waren, beexplizit auf die Bedeutung von Reallokation hinvor die Preise im Zuge des Freihandelsabkomweisen:„Andere Studien vernachlässigen fälschmens gesunken sind) verwendet werden. Da aber licherweise den Reallokationseffekt und interpre3

WISO direkt Oktober 2014 Friedrich-Ebert-Stiftung tieren zusätzliche Beschäftigung im Exportsektor als gesamtwirtschaftliche Beschäftigungsgewinne.“ 10 Das legt jedoch den Schluss nahe, dass die großen Beschäftigungseffekte in der ifo/Bertelsmann-Studie auf genau diesem Fehler beruhen. Die ifo/BMWi-Studie rechnet für Deutschland mit insgesamt 25.220 neuen Jobs, in der ifo/Bertelsmann-Studie sind es insgesamt 181.092. Bei diesen Zahlen handelt es sich wohlgemerkt wieder um den Gesamteffekt. Bezogen aufs Jahr wären es im ersten Fall weniger als 1.700 neue Arbeitsplätze für die gesamte deutsche Volkswirtschaft. Im zweiten Fall wären es etwa 12.000 neue Jobs, was einem zusätzlichen durchschnittlichen Anstieg der Beschäftigung von 0,03 Prozentpunkten pro Jahr entspricht. Selbst für die USA, die laut ifo Institut von TTIP stärker profitieren würden als die Europäer, beläuft sich das zusätzliche durchschnittliche Wachstum bei der Beschäftigung auf 0,05 Prozentpunkte pro Jahr. Das heißt, dass der Beschäftigungseffekt selbst unter außerordentlich günstigen Annahmen winzig ist. Fazit In der öffentlichen Debatte haben die Ergebnisse der großen Studien ein großes Gewicht, weil sie der Anschein von Objektivität und Verlässlichkeit umgibt. Dabei gerät aus dem Blick, dass es sich bei den Zahlen nicht um harte Fakten, sondern um die Ergebnisse von Modellrechnungen handelt, die stark von den zugrunde liegenden Annahmen abhängen. Die Studienergebnisse sind eindeutig: Selbst unter außerordentlich optimistischen Annahmen sind die erwarteten Wachstums- und Beschäftigungseffekte winzig. Bemerkenswert ist, dass sich keine der Studien ernsthaft mit den Kosten eines umfangreichen Freihandelsabkommens beschäftigt. Vielmehr wer­ den makroökonomische Kosten mit dem Argument heruntergespielt, dass es sich um vorüber­ gehende Anpassungskosten handele. Was überhaupt keine Erwähnung findet, sind die sozialen Kosten, die durch den substantiellen Abbau regulatorischer Maßnahmen im Zuge eines umfassenden Freihandelsabkommens entstehen könnten. In der Logik der EU-Kommission ist der Abbau nicht-tarifärer Hemmnisse gleichbedeutend mit der Beseitigung unnötiger Regelungen und damit per se gut. Wer aber entscheidet, welche Regelungen unnötig sind und vor allem für wen? Viele regulatorische Maßnahmen insbesondere im Bereich Umwelt- und Verbraucherschutz haben zum Ziel, Kosten von der Allgemeinheit abzuwenden oder diese zu begrenzen. Würde man bei der Beurteilung des geplanten Freihandelsabkommens berücksichtigen, dass der Gesellschaft durch den Abbau solcher Regelungen beträchtliche Kosten entstehen und dass diese z. B. über Steuererhöhungen finanziert werden müssten, was wiederum dämpfende Effekte auf Wachstum und Beschäftigung haben würde, dürfte sich die ohnehin magere Bilanz eines transatlantischen Freihandelsabkommens noch deutlich verschlechtern. 1 Die Autorin leitet das Referat Ökonometrie im Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung(IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung. 2 Darunter versteht man Maßnahmen, die unmittelbar oder mittelbar den Handel beschränken und bei denen es sich nicht um Zölle handelt. Zu den NTBs zählen z. B. Importkontingente und-quoten, technische Standards, Sicherheits- und Industrienormen, Etikettierungsvorschriften, Abgasvorschriften, Arzneimittel- und Lebensmittelrecht u.v.m. 3 Http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/questions-and-answers/index_de.htm; aufgerufen am 4.7.2014. 4 Vgl. Joseph Francois, Miriam Manchin, Hanna Norberg, Olga Pindyuk, Patrick Tomberger: Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment. An Economic Assessment, London 2013. 5 Http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/about-ttip/index_de.htm; aufgerufen am 4.7.2014. 6 Vgl. Gabriel Felbermayr, Mario Larch, Lisandra Flach, Erdal Yalcin, Sebastian Benz: Dimensionen und Auswirkungen eines Freihandelsabkommens zwischen der EU und den USA. Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, München 2013. 7 Vgl. Gabriel Felbermayr, Benedikt Heid, Sybille Lehwald: Die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft(THIP). Wem nutzt ein transatlantisches Freihandelsabkommen? Teil 1: Makroökonomische Effekte, Gütersloh 2013. 8 Dies betrifft z. B. die Studien von Ecorys, CEPR und CEPII. Vgl. hierzu: Werner Raza, Jan Grumiller, Lance Taylor, Bernhard Tröster, Rudi von Arnim: ASSESS_TTIP: Assessing the Claimed Benefits of the Transatlantic Trade and Investment Partnership(TTIP), Wien 2014. 9 Das ist nicht sofort ersichtlich, weil unterschiedliche Begriffe verwendet werden. In der ifo/BMWi-Studie wird von Wohlfahrtseffekten gesprochen, in der ifo/Bertelsmann-Studie hingegen von Veränderungen des realen Pro-Kopf-Einkommens. 10 Gabriel Felbermayr, Mario Larch, Lisandra Flach, Erdal Yalcin, Sebastian Benz 2013, S. 86. 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