INTERNATIONALE POLITIKANALYSE Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? Deals mit Diktatoren sind nur in engen Grenzen akzeptabel Till Zimmermann März 2015 n Völkerstrafrecht hat einen präventiven Charakter. Es soll potenzielle Völkerrechtsverbrecher_innen abschrecken, ein positives Rechtsverständnis aufzeigen und Versöhnung ermöglichen. Diese Funktionen sind gegenüber selektiver Rechtsdurchsetzung sehr empfindlich. All dies wird aber oftmals in der Debatte zu aktuellen Fällen vernachlässigt. Politischen Entscheidungsträger_innen muss diese rechtspolitische Tragweite bei Entscheidungen über Straffreiheit bewusst sein. n Dauerhafte Straffreiheit für die Haupttäter_innen schwerster völkerrechtlicher Verbrechen ist unmoralisch, rechtswidrig und gefährdet die Sicherheit in der Welt. Ihre Bestrafung muss als Normalfall gelten. Zusagen permanenter Straflosigkeit sind nichtig; infolgedessen erschwerte Friedensverhandlungsbedingungen sind hinzunehmen. n Eine temporäre Aussetzung der Strafverfolgung ist möglich. Der UN-Sicherheitsrat kann Verfahren vor dem Internationalen Strafgerichtshof zur Stützung von Verhandlungslösungen vorübergehend blockieren. Missbräuchliche Weisungen binden das Gericht allerdings nicht. n Uneinheitliche Strafverfolgung ist unfair, aber besser als gar keine. Zur Vermeidung von Selektivität empfiehlt sich folgende Überweisungsregel: Der UN-Sicherheitsrat soll einen Fall mit Wirkung für alle Konfliktparteien an den Internationalen Strafgerichtshof überweisen, wenn in einem rechtsfreien Raum der dringende Verdacht besteht, dass schwerste völkerrechtliche Verbrechen begangen wurden; dies gilt auch, wenn sich ein Friedensprozess anbahnt.

Inhalt Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? 1. Ursprung und Logik des Völkerstrafrechts 3 2. Völkerstrafrecht als Gratwanderung: Frieden versus Gerechtigkeit? 4 3. Gibt es eine Bestrafungspflicht für völkerstrafrechtliche Verbrechen? 4 4.	Ausnahmen von der Bestrafungspflicht 5 4.1 Strafverzicht im Rom-Statut 5 4.2 Strafverzicht im deutschen Recht 6 4.3 Kernvoraussetzung für Strafverzicht: Notstand 7 4.4 Konsequenzen für Deals mit Diktatoren_innen 8 4.5 Kompromiss: temporärer Strafverzicht 10 5.	Rechtspolitische Handlungsempfehlungen 11 5.1 Hinnehmen oder Handeln? 11 5.2 Kooperation mit dem ICC 12 5.3 Einheitliche Überweisungspraxis des UN-Sicherheitsrats an den ICC 12 5.4 Zahnlose»Alibi-Überweisungen« vermeiden 14 5.5 Nationale Alleingänge Deutschlands? 14 6. Fazit 15 	Literatur 16 Der vorliegende Artikel baut auf einer rechtswissenschaftlichen Analyse des Autors auf, die in der Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 8(2013), S. 102–121 veröffentlicht wurde, und fokussiert die dort gemachten Argumente für die politische Debatte. In Kürze erscheint zudem das vom Autor in Zusammenarbeit mit Nikolas Dörr verfasste Lexikon»Gesichter des Bösen« über völkerrechtliche Verbrechen im 20. Jahrhundert beim Bremer Donat Verlag. 1

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? 1. Ursprung und Logik des Völkerstrafrechts Die Entwicklung des Völkerstrafrechts hat dazu geführt, dass die Strafverfolgung von Massenverbrechen inzwischen zu einem etablierten Instrument globaler Sicherheitspolitik geworden ist. Insbesondere der Internationale Strafgerichtshof(ICC) wird zunehmend als diplomatisches Druckmittel wahrgenommen. Dem Völkerstrafrecht liegt die Idee zugrunde, mithilfe von Strafprozessen Konflikte zu verhüten. Dieser am Nürnberger Kriegsverbrechertribunal entwickelte Gedanke(Frieden durch Recht) kommt in der Präambel des Rom-Statuts zum Ausdruck. Auch die Einrichtung der jüngeren Ad-hoc-Tribunale 1 und die Anrufung des ICC durch den UN-Sicherheitsrat(SR) gemäß Artikel 13 (b) Rom-Statut werden als Maßnahmen zur Wahrung bzw. Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit eingestuft und auf Kapitel VII der UN-Charta gestützt. Eine friedenstiftende Wirkung verspricht man sich dabei vor allem durch die abschreckende Wirkung auf potenzielle Nachahmungstäter_innen, durch eine Stärkung des weltweiten Rechtsbewusstseins sowie die Ermöglichung opferseitiger Versöhnungsbereitschaft.(Zur Übersicht der verschiedenen Befriedungsmechanismen des Völkerstrafrechts siehe Abbildung 1.) Abbildung 1: Befriedungsmechanismen des Völkerstrafrechts Im Einzelnen werden mit dem Einsatz von Völkerstrafrecht folgende Befriedungsmechanismen verbunden, denen jeweils unterschiedliche Priorität und Plausibilität beigemessen werden kann(siehe auch die Ausführungen in Kapitel 4.4): n Anerkennung des Opferstatus und Wiedergutmachung: Den Opfern von Gewalt und Unterdrückung wird wieder zu einem besseren Leben verholfen, indem ihnen Solidarität in Form offizieller Anerkennung als Unrechtsopfer widerfährt; zudem erleichtern Strafprozesse das Einklagen von Schadensersatz. n Ermittlung der historischen Wahrheit: Die prozessuale Feststellung der Wahrheit verhindert Streitigkeiten über Ausmaß und Verantwortung für begangene Untaten und hilft somit, Post-Konflikt-Gesellschaften zu stabilisieren. n Negative Spezialprävention: Die Post-Konflikt-Gesellschaft wird durch das Wegsperren der Täter_innen davor geschützt, dass diese zukünftig wieder völkerstrafrechtliche Verbrechen begehen. n Negative Generalprävention: Die Bestrafung Makrokrimineller wirkt abschreckend auf potenzielle Nachahmer_innen; sie befördert die Botschaft»Verbrechen lohnt sich nicht«. n Positive Generalprävention: Die Sanktionierung völkerrechtlicher Verbrechen bewirkt einen sozialpädagogisch motivierten Lerneffekt(Einübung in Rechtstreue); das Rechtsbewusstsein der Weltbevölkerung wird gestärkt. Zudem erhöht bereits eine Anklageerhebung vor einem internationalen Strafgericht kraft ihrer ächtenden Signalwirkung die politischen Kosten für eine Unterstützung des / der Angeklagten durch seine / ihre Verbündeten. n Vergeltungsbedürfnisbefriedigung: Schuldausgleich ist eine rationale Konfliktbewältigungsstrategie; der Mensch verfügt kulturübergreifend über einen Sinn für Fairness(Rechtsgefühl). Dieses Gerechtigkeitsempfinden verlangt nach der angemessenen Bestrafung eines Verbrechers oder einer Verbrecherin. Nur so können die durch die Tat ausgelösten Gefühle moralischer Empörung neutralisiert werden. Bestrafung von Völkerrechtsverbrechern ist daher eine Voraussetzung für nachhaltige Versöhnung. 1. UN Doc S/RES/827 vom 25.5.1993(Jugoslawien); S/RES/955 vom 8.11.1994(Ruanda); S/RES/1757 vom 30.5.2007(Libanon). 3

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? 2. Völkerstrafrecht als Gratwanderung: Frieden versus Gerechtigkeit? Die ursprüngliche Konzeption des Völkerstrafrechts war die einer nachträglichen Bestrafung von Kriegsverlierern (Siegerjustiz). Mit der Einrichtung des ICC haben sich die Voraussetzungen für die Durchführung völkerstrafrechtlicher Ermittlungsverfahren indes verändert. Heute müssen auch amtierende Militärs und Politiker_innen mit Strafverfahren rechnen. 2 Da man es in solchen Fällen regelmäßig mit skrupellosen Personen und Regimen zu tun hat, die über umfangreiche Gewaltmittel verfügen, besteht die Gefahr einer Konflikteskalation durch Völkerstrafrecht. Mithin ergibt sich das Problem, dass infolge der Durchsetzung des internationalen Strafanspruchs Krieg und Gewalt provoziert oder verstärkt werden können. Vor diesem Hintergrund ist zu fragen, ob man im Interesse des Weltfriedens in Einzelfällen auf das Instrument des Völkerstrafrechts besser verzichten sollte. Unter welchen Umständen kann das Völkerstrafrecht den Frieden in der Welt gefährden, statt ihn zu befördern? Befürchtet werden Kriege, die nur deshalb geführt werden, um Verbrecher_innen zu verhaften und vor Gericht zu stellen(Beispiel: US-Invasion Panamas zur Verhaftung Manuel Noriegas). Debattiert wird auch, ob demokratische Neuanfänge eine Straflosstellung der alten Eliten erforderlich machen können(zuletzt geschehen im Jemen: freiwilliger Rückzug Ali Abdullah Salehs nur unter der Bedingung einer Amnestie). Ferner erscheinen Situationen möglich, in denen die Bekämpfung eines genozidalen Aggressors die Kooperation mit einem verbrecherischen Regime erfordern würde(etwa wenn sich ein Völkermord durch die Kämpfer des Islamischen Staates[IS] nur durch eine Zusammenarbeit mit dem Regime des Kriegsverbrechers Baschar al-Assad stoppen ließe 3 ). In besonders zugespitzter Form präsentiert sich das Spannungsverhältnis zwischen Frieden und Gerechtigkeit in der Konstellation eines vom Machtverlust bedrohten Gewaltherrschers: Wird die Macht eines diktatorischen Regimes aus internen oder externen Gründen bedroht, kann sich das Damoklesschwert einer völkerstrafrechtlichen Verfolgung als Hemmschuh für 2. Siehe ICC, Haftbefehl gegen Muammar al-Gaddafi vom 27.6.2011 – ICC-01/11; Haftbefehle gegen Umar al-Bashir vom 4.3.2009(Kriegs- und Verbrechen gegen die Menschlichkeit) und vom 12.7.2010(Völkermord) – ICC-02/05-01/09. 3. Dazu Ignatieff:»Ein moralisches Dilemma«, Interview in: Der Spiegel vom 9.9.2014, S. 96 ff. eine diplomatische Konfliktlösung erweisen. Aus Angst vor Bestrafung könnten sich Despot_innen gezwungen sehen, Friedensverhandlungen, die ihren geordneten Rücktritt vorsehen, zu verwerfen und stattdessen militärisch alles auf eine Karte zu setzen. Schlimmstenfalls trägt das Völkerstrafrecht auf diese Weise dazu bei, einen Krieg unnötig in die Länge zu ziehen. Historische Ereignisse verdeutlichen die Realität dieser Gefahr(z.B. Angriffe auf UN-Friedenstruppen in Somalia zwecks Erpressung des SR zur Rücknahme des Haftbefehls gegen Mohammed Farah Aidid 4 ). Wie die internationale Gemeinschaft mit Fällen dieser Art umgehen soll, ist umstritten. Als Extrempositionen stehen sich»Realpolitiker_innen« einerseits und»Gerechtigkeits-Romantiker_innen« andererseits gegenüber. Erstere plädieren für flexible Lösungen im Einzelfall. Demgegenüber hält z.B. Hans-Peter Kaul, bis 2014 deutscher ICC-Richter, die Bestrafung von Verbrechern wie Umar al-Bashir für alternativlos:»Der deutsche Staat hat den RAF-Terroristen doch auch nicht Amnestien angeboten, damit sie Ruhe geben. Es gibt einen Punkt, wo die Verbrechen der Machthaber so gravierend sind, dass sie als Partner für Konfliktlösungen nicht mehr in Frage kommen.« 5 3. Gibt es eine Bestrafungspflicht für völkerstrafrechtliche Verbrechen? Eine Erörterung des Für und Wider hinsichtlich der Strafverfolgung völkerrechtlicher Verbrechen in diesen kritischen Fällen bedarf eines normativen Ausgangspunkts. Dieser Fixpunkt ist der Grundsatz der völkerrechtlichen Bestrafungspflicht. Die Idee des Völkerstrafrechts lebt von zwei Grundüberlegungen. Erstens wird allgemein angenommen, dass durch ganz besonders schwerwiegende Gewalttaten nicht nur die unmittelbar betroffene Gesellschaft erschüttert wird, sondern dass darüber hinaus alle Staaten und Bürger der Erde ein Interesse am Unterbleiben massenhafter menschlicher Leiderfahrungen besitzen. Völkerrechtliche Verbrechen sind mitnichten die innere Angelegenheit eines Staates. Begründen lässt sich die4. UN Doc S/RES/837 vom 6.6.1993, zurückgenommen durch UN Doc S/ RES/885 vom 16.11.1993. 5. Kaul:»Fatale Schwäche«, Interview in: SZ vom 28.6.2012, S. 8. 4

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? se Überlegung mit einem Band der Minimalsolidarität zwischen allen Erdenbürger_innen(Präambel Absatz 1 Rom-Statut) sowie einem weltweiten Allgemeininteresse an der Gültigkeit zivilisatorischer Minimalbedingungen. 6 Die zweite das Völkerstrafrecht tragende Säule ist der Gleichheitsgrundsatz: Wenn ein Mord strafrechtlich verfolgt wird, erscheint es gerecht, auch die Urheber_innen von Massenmord zur Verantwortung zu ziehen. Neben dieser materiell-rechtlichen Gleichstellung von Mikro- und Makrokriminalität erfolgt eine solche auch im Bereich des Verfahrensrechts. Der Einwand persönlicher Immunität amtierender hochrangiger Funktionsträger_innen(insbesondere von Staats- und Regierungsoberhäuptern sowie Außenminister_innen) bildet bei internationalen Strafverfahren gar kein Verfahrenshindernis mehr, 7 bei nationalen Verfahren lediglich vorübergehend bis zum Ende der Amtszeit. 8 Infolge dieser Entwicklung gibt es heute spezielle völkerrechtliche Straftatbestände(Artikel 6–8 RomStatut), namentlich Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das – allerdings frühestens 2017 vom ICC verfolgbare – Verbrechen der Aggression. Hinsichtlich dieser Straftaten existieren völkerrechtliche Bestrafungspflichten. Diese treffen zunächst jene Nationalstaaten, die sich durch völkerrechtliche Verträge freiwillig zur Strafverfolgung verpflichtet haben(insbesondere Genfer Abkommen, Völkermord- und Folterkonvention). Zusätzlich wird angenommen, dass es kraft universellem Völkergewohnheitsrecht eine weltweite Bestrafungspflicht gibt, der sich kein Nationalstaat entziehen kann. Verkürzt lässt sich das gegenwärtige Völkerrecht so zusammenfassen: Prinzipiell müssen alle der genannten Delikte von Völkerrechts wegen durch den Nationalstaat, in dem die Tat begangen worden ist oder aus dem der Täter oder die Täterin stammt, verfolgt werden. Diese völkerrechtliche Strafverfolgungspflicht entsteht automatisch, d.h. unabhängig vom tatsächlichen Verfolgungswillen des zuständigen Staates. 6. Merkel: Die Intervention der NATO in Libyen, in: Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 9(2011), S. 771, 776 f. 7. IGH, Urteil vom 14.2.2002(Case Concerning the Arrest Warrant of 11 April 2001, DR Congo v. Belgium), para. 61. 8. Kreß: Nationale Umsetzung des Völkerstrafgesetzbuches, in: Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 2(2007), S. 515, 519 f. Will oder kann der betreffende Staat dieser Pflicht nicht nachkommen, ist nach dem insoweit völkerrechtlich unbestrittenen Weltrechtsprinzip die Weltgemeinschaft dazu befugt, diese Aufgabe zu übernehmen. 9 Dies kann auf zwei Arten geschehen. Zum einen durch ein nationales Gericht(Indirect Enforcement Model), bspw. vor deutschen Oberlandesgerichten nach dem Völkerstrafgesetzbuch(VStGB). Zum anderen kann die Strafverfolgung auch durch ein(halb-)internationales Gericht erfolgen(Direct Enforcement Model), insbesondere den ICC. Dessen Zuständigkeit betrifft zwar zunächst nur seine derzeit 122 Mitgliedsstaaten. Sie kann aber darüber hinaus vom SR auf andere Gebiete der Welt – also auch auf Nichtmitgliedsstaaten – ausgeweitet werden; zuletzt ist dies in Libyen geschehen. 10 In der Theorie gibt es daher keinen völkerstrafrechtsfreien Raum: Alle Völkerrechtsverbrecher_innen müssen mit Strafverfolgung rechnen. Ausnahmen sind heute nicht mehr rechtlicher, sondern nur noch faktischer Natur. Faktisch geschützt sind die sich in ihren Heimatländern aufhaltenden Bürger_innen derjenigen Veto-Mächte, die dem Rom-Statut nicht beigetreten sind(USA, Russland und VR China), sowie diejenigen, die sich in einem verfolgungs- bzw. auslieferungsunwilligen Staat befinden(z.B. al-Bashir im Sudan). Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass prinzipiell eine weltweite Pflicht zur Verfolgung völkerstrafrechtlicher Verbrechen besteht. Strafverfolgung stellt somit den normativen Regelfall dar. Die juristische Begründungslast ist daher klar verteilt: Wer in bestimmten Fällen für den Verzicht auf den Einsatz des Völkerstrafrechts plädiert, muss das Vorliegen einer Ausnahme begründen – nicht umgekehrt. 4. Ausnahmen von der Bestrafungspflicht 4.1 Strafverzicht im Rom-Statut In Bezug auf den ICC sind für die hier interessierenden Fälle zwei Ausnahmen vom Grundsatz der Strafverfolgung vorgesehen. 9. Werle / Jeßberger, in: Laufhütte et al.(Hrsg.), Leipziger Kommentar zum Strafgesetzbuch, Bd. 1, 12. Aufl. 2007, Vor§ 3 Rn. 239 f. 10. UN Doc S/RES/1970 vom 26.2.2011. 5

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? Eine Option ist der Aufschub der Ermittlungen oder der Strafverfolgung nach Artikel 16 des Rom-Statuts. Dieser verleiht dem Sicherheitsrat das Recht, dem ICC durch eine Resolution nach Kapitel VII der UN-Charta die Strafverfolgung für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten zu verbieten. Die Aussetzung der Strafverfolgung kann nach Ablauf dieser Frist beliebig oft um ein weiteres Jahr verlängert werden, sofern die Bedrohung für den Weltfrieden andauert. Da es um eine Maßnahme des Sicherheitsrates geht, handelt es sich bei der Ermittlungsunterbrechung um eine genuin politische Entscheidung. Eine zweite Option sieht vor, dass die anklagende Instanz gemäß Artikel 53 Rom-Statut von Ermittlungen absehen bzw. das Verfahren einstellen kann, wenn»die Durchführung von Ermittlungen nicht im Interesse der Gerechtigkeit läge«. Die Ermessensentscheidung der Anklageinstanz bedarf der Bestätigung durch die Vorverfahrenskammer des Gerichts. Im Gegensatz zu der Ermittlungsunterbrechung nach Artikel 16 handelt es sich bei der Ermittlungseinstellung nach Artikel 53 RomStatut um eine justiziable – also im Grundsatz rechtsgebundene – Entscheidung. Beide Mechanismen zur Unterbindung eines Strafverfahrens sind in ihren Voraussetzungen – Gefahr für den Weltfrieden bzw. Widerspruch zur Gerechtigkeit – interpretationsbedürftig. Es besteht die Gefahr einer freihändigen Argumentation für und wider die Durchführung eines Strafverfahrens. Um dem zu begegnen, bedarf es einer Entscheidungsrichtlinie. Ausgearbeitete Konzepte stehen bislang allerdings nicht zur Verfügung. Entscheidungsmaßstäbe kann der ICC aber gemäß Artikel 21 Absatz 1(c), Absatz 3 Rom-Statut der deutschen Strafverzichts-Dogmatik entnehmen. 4.2 Strafverzicht im deutschen Recht Das deutsche Strafrecht geht ebenfalls von einer Verfolgungspflicht aus(Legalitätsprinzip). Zugleich kennt es Ausnahmen. Relevant sind im hiesigen Zusammenhang Vorschriften, die einen»Handel mit der Gerechtigkeit« ermöglichen. Hierzu zählt vor allem die Möglichkeit einer Verständigung im Strafverfahren(»Deal«). Die Strafprozessordnung(StPO) erlaubt in jeder Phase des Strafverfahrens eine verbindliche Absprache über das Verhalten der Gegenseite – in der Praxis ein Geständnis des / der Angeklagten im Gegenzug für einen Strafnachlass oder den Wegfall bestimmter Anklagepunkte. Diese Möglichkeit ist hier zwar nicht unmittelbar einschlägig, da der Staat bei einem»Deal« im Zusammenhang mit besonders schwerwiegenden Taten keineswegs vollständig auf seinen Strafanspruch verzichten kann. Immerhin zeigen die Absprache-Regeln aber, dass der Staat zu einem gewissen Grad über den Verzicht auf Strafansprüche zu verhandeln bereit ist. Eine besonders weitgehende Ausprägung des Strafverzichts aus übergeordneten Gründen findet sich in den §§ 153c Absatz 3, 153d Absatz 1 StPO. Danach ist es bei bestimmten Taten mit Auslandsbezug bzw. politischen Straftaten möglich, von der Verfolgung abzusehen, »wenn die Durchführung des Verfahrens die Gefahr eines schweren Nachteils für die Bundesrepublik Deutschland herbeiführen würde oder wenn der Verfolgung sonstige überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen«. Die Entscheidungskompetenz kommt dabei dem Justizminister oder der Justizministerin zu und ist gerichtlich nicht überprüfbar. Die Überlegung dahinter ist folgende: Aus Gründen politischer Opportunität soll der Staat die Möglichkeit haben, Strafansprüche zur politischen Verhandlungsmasse zu machen(Beispiel: Austausch gefangener Agent_innen). Implizit erkennt der Gesetzgeber mit dieser Strafverzichtsmöglichkeit in Ausnahmefällen einen Vorrang der Macht gegenüber dem Recht an. Allerdings finden die genannten Einstellungsmöglichkeiten bei völkerstrafrechtlichen Verbrechen laut Gesetz keine Anwendung(vom Gesetzgeber mit der besonderen Schwere dieser Taten begründet 11 ). Jedoch kann die – politisch weisungsabhängige – Generalbundesanwaltschaft(GBA) völkerstrafrechtliche Ermittlungsverfahren faktisch doch aus politischen Gründen einstellen. So wurde beispielsweise das Verfahren gegen den ehemaligen US-Verteidigungsminister Donald Rumsfeld wegen des Verdachts auf Kriegsverbrechen im Zusammenhang mit dem Folterskandal im irakischen Gefängnis Abu Ghraib aus außenpolitischen Erwägungen eingestellt. 12 Eine solche Entscheidung ist gerichtlich nicht überprüfbar. 13 11. Nachweise aus dem Gesetzgebungsverfahren bei Krauth / Kurfess / Wulf: Zur Reform des Staatsschutz-Strafrechts durch das Achte Strafrechtsänderungsgesetz, in: Juristenzeitung 23(1968), S. 731, 735. 12. GBA, Einstellungsverfügung vom 10.2.2005, in: Juristenzeitung 60 (2005), S. 311 mit krit. Anm. von Kurth: Zum Verfolgungsermessen des Generalbundesanwalts nach§ 153f StGB, in: Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 1(2006), S. 81, 86. 13. OLG Stuttgart, Beschluss vom 13.9.2005 – 5 Ws 109/05, in: Neue Zeitschrift für Strafrecht 26(2006), S. 117. 6

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? Neben diesen gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten des Strafverzichts kennt das deutsche Recht übergesetzliche Möglichkeiten, den staatlichen Strafanspruch einem überwiegenden Interesse zu opfern. Das Bundesverfassungsgericht(BVerfG) hat anlässlich der Schleyer-Entführung die Befugnis der Regierung bestätigt, im Notfall gefährliche Strafhäftlinge zu entlassen. 14 Demnach darf im Falle einer terroristischen Geiselnahme der Staat den Strafanspruch zurückstellen, wenn nur auf diese Weise die akute Bedrohung für das Leben des / der Entführten abgewendet werden kann. Folglich hat die Regierung das Recht, einen Deal mit Terrorist_innen zu schließen. Dieser Handel gilt aber nur für den Moment: Gerät die freigepresste Person zu einem späteren Zeitpunkt wieder in die Hände der Staatsgewalt, steht seiner neuerlichen Inhaftierung nichts im Weg. 15 Ferner hat der Gesetzgeber die(ungeschriebene) Befugnis zum Erlass einer Amnestie. 16 Grundbedingung für die Zulässigkeit einer Amnestie ist das Vorliegen eines rechtsstaatlich legitimen Anlasses. Ein solcher besteht, wenn mit dem Verzicht auf den Strafanspruch überwiegende Interessen gewahrt werden. Diese Voraussetzung kann z.B. gegeben sein, wenn – wie im Fall des (einstweilen gescheiterten) Steuerabkommens zwischen der Bundesrepublik und der Schweiz 17 – der Staat im Gegenzug für die Preisgabe seines(ohnehin kaum realisierbaren) Strafanspruchs Steuermehreinnahmen in Milliardenhöhe erhält. Als weiteres Zwischenfazit ist festzuhalten: Der staatliche Strafanspruch ist prinzipiell verhandelbar; er kann unter bestimmten Umständen zugunsten politischer Gegeninteressen aufgegeben werden. 4.3 Kernvoraussetzung für Strafverzicht: Notstand Allen zuvor genannten Strafverzichtsmöglichkeiten liegt das Prinzip des rechtfertigenden Notstands zugrunde. Dieser ist ein ethisches Konzept, das auf dem Gedanken 14. BVerfGE 46, 160, 164. Ausführliche Entscheidungsanalyse bei Küper: Darf sich der Staat erpressen lassen?, 1986. 15. BVerfGE 46, 214, 224. 16. BVerfGE 2, 213, 220. 17. BT-Drucks. 17/12282. des kleineren Übels basiert. Im deutschen Strafrecht ist der rechtfertigende Notstand in§ 34 StGB verankert. Mit der Anerkennung des Notstands als Rechtsprinzip öffnet sich das Recht der moralischen Erwägung, dass in manchen Notsituationen der Zweck die Mittel heiligt. Das Nachdenken über einen ausnahmsweisen Strafverzicht beruht auch im Völkerstrafrecht auf der Idee des rechtfertigenden Notstands. 18 Entsprechend sind die vagen Voraussetzungen der Strafverzichtsnormen des Rom-Statuts, Artikel 16 und 53, im Sinne des rechtfertigenden Notstands auszulegen. Der rechtfertigende Notstand hat vier Voraussetzungen: n (a) Es besteht eine dringende Gefahr für ein schützenswertes Interesse(Gefahrenlage). n (b) Eine Abwehr dieser Gefahr ist nur durch eine Rechtspflichtverletzung möglich; ein milderes Mittel zur Gefahrabwendung darf nicht vorhanden sein (Erforderlichkeit). n (c) Das durch die Rechtspflichtverletzung gewahrte Interesse muss schwerer wiegen als das durch den Rechtsbruch beeinträchtigte Interesse; maßgeblich für die Gewichtung ist dabei der Wert der in Rede stehenden Rechtsgüter sowie Grad und Ausmaß der ihnen drohenden Gefahr(Interessenabwägung). n (d) Die Rechtspflichtverletzung darf keine unzumutbaren Folgen zeitigen(Zumutbarkeit). Am Beispiel: Steht eine Schule in Flammen, besteht eine Gefahrenlage für das Leben der darin befindlichen Kinder(a). Kann der Brand nur unter Entwendung eines Feuerlöschers im Nachbarhaus gelöscht werden, so ist zur Rettung der Kinder ein Diebstahl erforderlich(b). Das Schutzinteresse»Kinderleben« ist gegenüber dem Eingriffsinteresse»Eigentum am Feuerlöscher« das höherwertige(c). Da die Rettungsaktion keine unzumutbaren Konsequenzen für den Eigentümer oder die Eigentümerin des Feuerlöschers hat – man kann ihm oder ihr anschließend einen neuen Feuerlöscher kaufen –(d), ist der Diebstahl ausnahmsweise erlaubt; die Rechtspflicht, nicht zu stehlen, tritt notstandsbedingt zurück. 18. Nachweise bei Zimmermann:»Deals« mit Diktatoren?, in: Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 8(2013), S. 102, 111. 7

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? 4.4 Konsequenzen für Deals mit Diktator_innen Gefahrenlage: Die bedrohten Interessen sind hier diejenigen Rechtsgüter, die durch eine Fortsetzung der diktatorischen Gewaltherrschaft bzw. die Eskalation eines Kriegsgeschehens Schaden nehmen würden. Es ist mithin eine Prognose darüber anzustellen, mit welcher Wahrscheinlichkeit und in welchem Ausmaß Tod, Leid und Zerstörung drohen, wenn der Diktator oder die Diktatorin nicht mit der Zusage von Straffreiheit zum Gewaltverzicht bewegt würde. Erforderlichkeit des Strafverzichts: Die Rechtspflichtverletzung ist hier der dauerhafte Verzicht auf den Strafanspruch gegenüber dem verbrecherischen Regime(Strafvereitelung durch Unterlassen der Strafverfolgung); denn von Völkerrechts wegen besteht eine Pflicht zur Bestrafung der Diktator_innen. Diese Pflicht wird verletzt, wenn zum Zweck einer diplomatischen Konfliktlösung auf eine Bestrafung verzichtet wird. Ob dieser Rechtsbruch erforderlich ist, kann nur anhand der Umstände des Einzelfalls beurteilt werden. Wenn aber Diktator_innen für ihren Rückzug die Gewährung permanenter Straffreiheit zur Bedingung erheben, existiert kein milderes Mittel zur Gefahrenabwehr als der dauerhafte Verzicht auf den Strafanspruch. Interessenabwägung: Eine Inkaufnahme des an sich rechtswidrigen Strafverzichts kommt nur dann in Betracht, wenn dieser, verglichen mit dem anderenfalls drohenden Blutvergießen, das kleinere Übel bedeutet. Welchen Schaden würde die Nichtbestrafung des Diktators oder der Diktatorin anrichten? Bei dieser Frage geht es um die Beeinträchtigung der eingangs dargestellten völkerrechtlichen Strafzwecke. Im Einzelnen: n Offizielle Anerkennung des Opferstatus; Schadensersatz: Diese Zwecke könnten durch einen Strafverzicht vereitelt werden. Jedoch darf der Opferrechteaspekt nicht überbewertet werden. Es handelt sich dabei nicht um echte Strafzwecke, sondern lediglich um positive Begleiteffekte(»Kollateralnutzen«) eines Strafverfahrens. Beides kann auch unabhängig von einem Strafprozess erfolgen. Weder steht der Verzicht auf ein Strafverfahren gegen(ehemalige) Gewaltherrscher_innen einer Anhörung der Opfer sowie Gesten der Wiedergutmachung (z.B. Errichten von Gedenkstätten) entgegen, noch ist ein Strafprozess Voraussetzung für das Erstreiten von Schadensersatz. Für beides ist das(Völker-)Strafrecht nicht originär zuständig. Die Opferrechte leiden keinen gravierenden Schaden, wenn(Ex-)Diktator_innen straflos ausgehen. n Erforschung der historischen Wahrheit: Hier gilt prinzipiell dasselbe. Die Ermittlung historischer Wahrheit ist nicht die eigentliche Aufgabe eines Strafprozesses. Andere Instrumente sind hierfür besser geeignet(Historiker_innen- oder Wahrheitskommissionen). Ein Strafverzicht bedeutet keine relevante Beschädigung der Befriedungswirkung durch Wahrheitserforschung. n Negative Spezialprävention: Dem Zweck des Unschädlichmachens kommt im Rahmen des Völkerstrafrechts allenfalls geringe Bedeutung zu, weil die in Rede stehenden Taten regelmäßig nur unter der Bedingung einer besonderen politischen Lage begangen werden können. Stehen aber Ex-Machthaber_innen vor Gericht, ist das politische System, das ihre Taten ermöglicht hat, meist Geschichte und eine erneute Straffälligkeit der Täter_innen unwahrscheinlich; eine Wiederholungsgefahr besteht nicht. Es wird insoweit kein großer Schaden verursacht, wenn man auf die Bestrafung von Ex-Diktator_ innen verzichtet. n Negative Generalprävention: Ob das Völkerstrafrecht tatsächlich abschreckt und»den gegenwärtigen und den zukünftigen Kriegsverbrechern dieser Welt den Schlaf raubt«(Klaus Kinkel), 19 ist zwar umstritten – zumal wissenschaftlich aussagekräftige empirische Daten nicht vorhanden sind. Plausibilität gewinnt diese Annahme aber durch die zunehmende Anzahl völkerstrafrechtlicher Verurteilungen. Hinzu kommt, dass völkerstrafrechtliche Verbrechen überwiegend von kühl kalkulierenden Politiker_innen und Militärs angeordnet werden. Dass diese Personengruppe eine mögliche spätere Verurteilung mit in ihr Kalkül zieht, ist naheliegend und beobachtbar. 20 Man muss daher von einem durchaus beachtlichen Abschreckungspotenzial des Völkerstrafrechts ausgehen. Dieser Effekt würde durch eine Praxis des gelegentlichen Strafverzichts erheblich geschwächt. Das Völkerstrafrecht verlöre seine abschreckende Wirkung, wenn Diktator_innen mit Straffreiheit rechnen könnten. Zudem 19. Kinkel: Durchsetzung des internationalen Strafrechts, in: Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften, 2001, S. 254. 20. Akhavan. berichtet in einer Fallanalyse, wie ein bloß angedrohtes ICC-Verfahren während des ivorischen Bürgerkriegs(2002–2007) entscheidend zur Eskalationsverhinderung beigetragen hat.(Are International Criminal Tribunals a Disincentive to Peace?, in: Human Rights Quarterly 31(2009), S. 624, 636 ff.) 8

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? hätte ein Strafverzicht kontraproduktive Auswirkungen: Wird in einem Präzedenzfall ein Strafverzicht zugesichert, weil ein Diktator oder eine Diktatorin mit der Begehung brutaler Menschlichkeitsverbrechen droht, würde damit künftigen Gewaltherrscher_innen eine Blaupause zum Erzwingen von Straffreiheit an die Hand gegeben. Die Weltgemeinschaft könnte sich durch das Belohnen gerade der besonders widerwärtigen Brutalitäten auf verhängnisvolle Weise erpressbar machen. n Positive Generalprävention: Vielfach wird angenommen, dass Straffreiheiten das weltweite Rechtsbewusstsein untergraben. Ob aber umgekehrt Strafverfolgung das weltweite Rechtsbewusstsein tatsächlich stärkt, lässt sich empirisch kaum überprüfen. Es erscheint aber zumindest nicht absolut fernliegend, dass in einem Krisengebiet militärische Einheiten verbrecherische Befehle gerade deshalb verweigern, weil sie infolge der völkerstrafrechtlichen Praxis die von ihr geschützten Verhaltensnormen internalisiert haben. Ferner ist darauf zu verweisen, dass in vielen Staaten Süd- und Mittelamerikas nicht zuletzt das amnestiefeindliche Völkerstrafrecht einen wichtigen Beitrag zur Ächtung von Militärdiktaturen und somit zur Festigung rechtsstaatlich-demokratischer Strukturen geleistet hat. Verzichtete man auf diesen Beitrag, bliebe dieses Potenzial ungenutzt. n Vergeltungsbedürfnisbefriedigung: Hinsichtlich der Befriedigung des Vergeltungsbedürfnisses ist der durch einen Strafverzicht angerichtete Schaden immens. Eine des Völkermords bezichtigte Person, die dauerhaft unbehelligt leben kann, stellt eine permanente, kaum erträgliche Provokation des Gerechtigkeitsgefühls sowohl der betroffenen Volksgruppe wie auch der gesamten Weltgemeinschaft dar – weshalb völkerrechtliche Verbrechen auch nicht verjähren, Artikel 29 Rom-Statut. Zusammenfassend lassen sich folgende Schäden durch die Nichtbefolgung der Bestrafungspflicht festhalten: n Es besteht eine Gefahr für den künftigen Weltfrieden durch Schwächung und sogar Umkehrung der Abschreckungsfunktion des Strafrechts. n Es erfolgt eine Gefährdung des Weltfriedens infolge der Schwächung des allgemeinen Rechtsbewusstseins bzw. dadurch, dass eine Weiterverbreitung und Universalisierung dieses Rechtsbewusstseins hierdurch verhindert wird. n Es droht die Vereitelung des allgemeinen Bedürfnisses nach Vergeltung und die Verhinderung der opferseitigen Versöhnungsbereitschaft in einer Post-Konflikt-Gesellschaft. Interessengewichtung: Die bezeichneten Schäden für die anstehende Interessenabwägung operationalisierbar zu machen, ist problematisch. Denn sie lassen sich nur vage prognostizieren und kaum beziffern. Zwar kann die durch Abschreckung und ein starkes Rechtsbewusstsein erreichte Verhütung künftiger Konflikte Millionen Menschen das Leben retten und Volkswirtschaften vor Milliardenschäden bewahren. Aber wie viele Menschenleben? Und mit welcher Wahrscheinlichkeit? Noch komplizierter verhält es sich hinsichtlich der kaum messbaren Gerechtigkeitsgefühlsverletzungen im Falle eines Strafverzichts. Eine präzise Interessengewichtung ist unmöglich. Selbst der Versuch, sie mit Plausibilitätserwägung zu bescheiden, erzielt kein belastbares Ergebnis: Einerseits dürfte dem Völkerstrafrecht angesichts von knapp 150 Millionen Kriegs- und Konflikttoten im 20. Jahrhundert 21 und bereits mehr als fünf Millionen im 21. Jahrhundert ein beachtliches Lebensrettungspotenzial zukommen. Vor diesem Hintergrund erscheint die Auffassung, der Preis für einen Strafverzicht sei in jedem Fall zu hoch, vertretbar. Andererseits mutet auch die Annahme keinesfalls abwegig an, die vom Deal mit einem Gewaltregime angerichteten Schäden seien aufgrund ihrer Vagheit so verhältnismäßig gering, dass demgegenüber ein akut drohendes Blutbad als das größere Übel erscheint. Welche Bedeutung hat diese Bewertungsunsicherheit auf beiden Seiten der Waagschale der Interessenabwägung für die Notstandsrechtfertigung eines Strafverzichts? Irrig wäre die Annahme, mangels eindeutiger Feststellbarkeit eines Überwiegens müsse es bei der Regel und mithin die Ausnahme – also der Strafverzicht – untersagt bleiben. Diese Schlussfolgerung ist verfehlt, weil das Problem weniger die eine Eindeutigkeit voraussetzende Interessenabwägung als solche betrifft, sondern die ihr vorgelagerte Einschätzung von Tatsachen und künftigen Entwicklungen. Es geht nicht primär um die Frage:»Was wiegt schwerer?«(Interessenabwägung), sondern darum, wie schwer die miteinander abzuwägenden Interessen bereits jeweils für sich betrachtet wiegen(Interessengewichtung). 21. Leitenberg: Deaths in Wars and Conflicts in the 20th Century, 3. Aufl. 2006, S. 9. 9

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? Das BVerfG bietet in der Schleyer-Entscheidung eine überzeugende Lösung an: Dort, wo unter Zeitdruck sowie auf der Basis unklarer Tatsachen und unsicherer Prognosen eine in ihren Auswirkungen weitreichende, im Ergebnis in beide Richtungen vertretbar erscheinende Strafverzichtsentscheidung ansteht, muss diese von einem politisch verantwortlichen, demokratisch legitimierten Organ getroffen werden. Kurz: Der Regierung kommt qua demokratischer Legitimation ein weiter Beurteilungsspielraum und mithin das Letztentscheidungsrecht in Sachen Interessengewichtung zu. Im Ergebnis verweist das BVerfG damit auf die Verantwortung der politischen Entscheidungsträger_innen, so dass im Einzelfall sowohl eine Pro- als auch eine Contra-Strafverzichts-Abwägungsentscheidung möglich ist. Zumutbarkeit der Notstandstat: Damit ist, selbst wenn die Straflosigkeit als das kleinere Übel betrachtet wird, noch keine Entscheidung über deren notstandsbedingte Erlaubnis gefallen. Der Strafverzicht muss auch zumutbar sein. Im Falle des Strafverzichts für Diktator_innen erleidet die Gesamtheit der Menschen eine Einbuße in ihrem Allgemeininteresse an nachhaltigem Weltfrieden und Gerechtigkeit. Insbesondere mit Blick auf den letztgenannten Aspekt scheint bei Gewährung dauerhafter Straflosigkeit für die Hauptverantwortlichen schwerster völkerrechtlicher Verbrechen die Grenze des Erträglichen überschritten. Es kann der Weltgemeinschaft nicht zugemutet werden, dass ihr Gerechtigkeitsempfinden tagtäglich von Straflosigkeit genießenden Menschheitsverbrecher_innen beleidigt wird. Hannah Arendt hat dies in ihrem Bericht über den Jerusalemer EichmannProzess auf den Punkt gebracht. Die Verurteilung Eichmanns begrüßt Arendt mit der Feststellung, dass eine Straflosigkeit des Völkermörders»keinem Angehörigen des Menschengeschlechts zugemutet werden kann«. 22 Als weiteres Zwischenresultat ist festzuhalten, dass die Gewährung dauerhafter Straffreiheit für die Hauptverantwortlichen schwerster völkerstrafrechtlicher Verbrechen mangels Zumutbarkeit selbst dann nicht gerechtfertigt ist, wenn dadurch ein noch größeres Übel verhindert wird. Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Urteile des Interamerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Sondergerichtshofs für Sierra Leo22. Arendt: Eichmann in Jerusalem, 1964, S. 329. ne sowie einer Entscheidung des Jugoslawien-Tribunals (JStGH), wonach Amnestien für die Hauptverantwortlichen von Völkermord, Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechen unter keinen Umständen völkerstrafrechtliche Wirkung entfalten können. 23 Aus rechtlicher Perspektive besteht daher keine Möglichkeit eines bestandskräftigen Deals mit Diktator_innen. 4.5 Kompromiss: Temporärer Strafverzicht Allerdings sind mit dieser Feststellung nicht alle Möglichkeiten eines Gerechtigkeitshandels vom Tisch. Das Bisherige war auf die Gewährung dauerhafter Straffreiheit bezogen. Offen ist, ob ein vorübergehender Strafverzicht möglich bleibt. Der Deal mit dem verbrecherischen Staatsoberhaupt kann auch so aussehen, dass ihm für seinen Abgang eine gewisse Schonfrist und somit Raum für einen geordneten Rückzug eingeräumt wird(vergleichbar mit der Situation eines Bankraubs mit Geiselnahme, bei dem die Polizei zwecks Krisenintervention den Täter_innen ein Fluchtfahrzeug zur Verfügung stellt). Eine solche Stundung des Strafanspruchs ist für Diktator_innen zwar deutlich unattraktiver als ein permanenter Strafverzicht; aber immerhin hätten sie damit Zeit erkauft, sich nach einem Exil umzutun und Familie und Vermögenswerte in Sicherheit zu bringen. Auch dieser Deal wäre eine Einbuße an präventiver Kraft des Völkerstrafrechts und ein Anschlag auf das Gerechtigkeitsgefühl. Dieser Schaden ist jedoch reparabel und die Beeinträchtigung der Strafzwecke deshalb weniger gravierend. Schon weil Ex-Diktator_innen künftig große Teile der Welt nicht mehr bereisen können, dürfte ein Abschreckungseffekt auf potenzielle Nachahmer_innen erhalten bleiben. Das gilt erst recht, soweit die ehemaligen Despot_innen in Furcht leben müssen, dass die Bereitschaft des Gastlandes, Auslieferungsersuchen zu ignorieren und sich somit infolge der völkerrechtlich illegalen Beherbergung der Gefahr von Sanktionen auszusetzen, nicht auf Dauer ist. In Bezug auf die Beeinträchtigung des Gerechtigkeitsempfindens dürfte diese bei einer nur temporären Straffreiheit weitaus geringer ausfallen; immerhin bestünde die berechtigte Hoffnung 23. IAGMR, Urteil vom 14.3.2001 – Ser. C No. 75(Barrios Altos), paras. 41 ff.; SLSGH, Beschluss vom 13.3.2004 – SCSL-2004-15-AR73(E) und SCSL-2004-16-AR72(E)(Prosecutor v. Kallon and Kamara), paras. 67-88; JStGH, Beschluss vom 17.12.2008, IT-95-5/18-PT(Prosecutor v. Karadžić, Decision on Accused’s Second Motion for Inspection and Disclosure, Immunity Issue), para. 25. 10

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? auf eine Korrektur dieser Ungerechtigkeit. Aufgrund dieses erheblichen Qualitätsunterschieds zwischen dauerhaftem Strafverzicht einerseits und einer nur zeitweisen Nichtbestrafung andererseits kann man letztere als noch zumutbares Übel betrachten. Ein»kleiner« Deal mit Diktatoren bleibt daher möglich. Mit Blick auf die unter 4.1 skizzierten Optionen des Strafverzichts nach dem Rom-Statut lässt sich festhalten: Die Ermittlungsaufschub-Regel nach Artikel 16 RomStatut steht im Einklang mit dem Vorgesagten. Unter der Voraussetzung einer konkreten Gefahr für den Weltfrieden – wozu auch der Kampf eines Gewaltregimes gegen sein eigenes Volk zählt 24 – erlaubt die Norm eine zeitlich befristete Aussetzung der Strafverfolgung. Entscheidungsbefugt ist der SR als politisches Exekutivorgan. Gelangt dieser im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative zu der Überzeugung, dass ein temporärer Strafverzicht gegenüber einem akut drohenden Blutvergießen das kleinere Übel für den Weltfrieden darstellt, ist ein einstweiliger Strafverzicht möglich. In der Praxis wird dies so aussehen, dass z.B. UN-Sonderbeauftragte Verhandlungen mit dem betreffenden Regime(und ggf. der Opposition) führen und eine entsprechende Absprache treffen. Wird diese anschließend im Rahmen einer SR-Resolution abgesegnet und daraufhin ein entsprechendes Ersuchen an den ICC gerichtet, sind ab diesem Zeitpunkt die Ermittlungen untersagt. Die SR-Entscheidung ist für den ICC prinzipiell verbindlich. Überschreitet der SR allerdings seinen Beurteilungsspielraum in missbräuchlicher Art und Weise(z.B. Begründung des Ersuchens mit einer evident unrichtigen Faktenlage) oder überschreitet er seine Rechtsfolgenkompetenz(Ermittlungsverbot über die 12-Monatsgrenze hinaus 25 ), wird der ICC nicht gebunden; 26 das Gericht besitzt insofern eine Kompetenz-Kompetenz. Für Artikel 53 Rom-Statut besteht im hiesigen Problemkreis kein Anwendungsbereich. Soweit teilweise angenommen wird, dieser ermögliche in Ausnahmefällen eine permanente Straflosigkeitszusage, geht dies aus drei Gründen fehl: 24. UN Doc S/RES/1973 vom 17.3.2011. 25. Eine solche Überschreitung war in einem US-Entwurf der späteren Resolution 1422 vorgesehen, siehe Kreß: Der Internationale Strafgerichtshof und die USA, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 9/2002, S. 1087, 1092. 26. Gropengießer / Meißner: Amnesties and the Rome Statute of the International Criminal Court, in: International Criminal Law Review 5 (2005), S. 267, 293. n Artikel 53 Rom-Statut stellt das Absehen von Ermittlungen in das Ermessen des Anklägers bzw. der Vorverfahrenskammer. Entscheidungen über einen völkerstrafrechtlichen Strafverzicht bedürfen allerdings der Entscheidung eines politischen Organs. Es wäre unlogisch, wenn bereits die vorübergehende Aussetzung der Ermittlungen nach Artikel 16 Rom-Statut einer Entscheidung des SR bedürfte, die noch weitergehende Entscheidung über einen dauerhaften Verzicht aber wieder in die Kompetenz des Gerichts fiele. n Artikel 53 Rom-Statut ist auf andere Konstellationen zugeschnitten. Die Wendung, dass eine Strafverfolgung »nicht im Interesse der Gerechtigkeit liegt«, meint nicht, dass diese aus Sorge vor weiteren Gewalttaten eines Diktators oder einer Diktatorin zu unterbleiben habe. Die Vorschrift hat vielmehr Konstellationen vor Augen, in denen die Schuld von Täter_innen so gering wiegt, dass eine Anklage vor dem ICC verfehlt wäre. n Dauerhafte Straffreiheit für einen Hauptverantwortlichen liegt niemals im Interesse der Gerechtigkeit. Zusammenfassend kann man bis hierhin also festhalten: Weil der Zweck gelegentlich die Mittel heiligt(Notstand), sind strafrechtliche»Deals« mit Diktator_innen grundsätzlich ein legitimes politisches Instrument. Allerdings ist die Verhandlungsmasse der internationalen Gemeinschaft begrenzt. Ethische Erwägungen wie auch Artikel 16 des Rom-Statuts ermöglichen maximal eine zeitlich befristete Aussetzung der Strafverfolgung. Eine dauerhafte Strafverzichtszusage ist hingegen rechtlich unmöglich(nichtig), unabhängig davon, wer diese erteilt und welche Form(SR-Beschluss, diplomatisches Gespräch, Vertrag, Amnestiegesetz) diese hat. 5. Rechtspolitische Handlungsempfehlungen 5.1 Hinnehmen oder Handeln? Diese Gretchenfrage zum Umgang mit politisch motivierten Massenverbrechen stellt sich nicht(mehr). Moral und Völkerrecht erheben die strafrechtliche Verfolgung der Haupttäter_innen zur Pflicht. Die damit ggf. einhergehende Verschlechterung der Ausgangsbedingungen für diplomatische Konfliktbeilegungen ist hierbei bereits miteinkalkuliert und hinzunehmen; in Extremfällen be11

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? steht die Möglichkeit eines temporären Strafverzichts. Als einer der zuletzt engagiertesten Befürworter internationaler Strafjustiz muss gerade die Bundesrepublik Deutschland offensiv auf die Erfüllung der Bestrafungspflicht durch den ICC hinwirken, wenn sie sich nicht dem Vorwurf von Inkonsequenz und Doppelmoral aussetzen will. Das(faktische) Straflosstellen oder gar die normative Bekräftigung von Straffreiheit widerspräche rechtspolitischen Grundentscheidungen und ist daher keine erstrebenswerte Handlungsoption für eine Bundesregierung. 5.2 Kooperation mit dem ICC Sofern sich in einer Situation die Zuständigkeit des ICC (oder eines anderen internationalen Strafgerichts) schon aus vertraglichen Grundlagen ergibt, muss die Zusammenarbeit mit dem Gericht gewährleistet sein(insbesondere Vollstreckung von Haftbefehlen, Überstellung Gefangener, Vollzug von Haftstrafen, Beteiligung an den Kosten). Die Bundesrepublik hat sich auf diesem Gebiet in der Vergangenheit in mustergültiger Form als verlässlicher Partner der internationalen Strafgerichte erwiesen. 5.3 Einheitliche Überweisungspraxis des UN-Sicherheitsrats an den ICC Diffiziler sind die Entscheidungsparameter, wenn die Strafverfolgung durch nationale Behörden ausfällt und eine Zuständigkeit des ICC nicht gegeben ist. Derartige faktisch völkerstrafrechtsfreie Räume eröffnen sich insbesondere in bewaffneten Konflikten ohne Beteiligung eines ICC-Vertragsstaats. Der SR hat in diesen Fällen die Möglichkeit einer Überweisung der Situation an den ICC gemäß Artikel 13(b) Rom-Statut; bislang hat er davon zweimal Gebrauch gemacht. 27 In vergleichbaren Situationen sind Überweisungen jedoch unterblieben (Sri Lanka, Syrien). Diese Praxis wirft das Problem der horizontalen Selektivität globaler Strafjustiz auf: Wenn über die Befassung internationaler Strafgerichte mit einer bestimmten Situation kontextabhängig und genuin machtpolitisch entschieden wird, ergibt sich ein unfairer Doppelstandard. Als Folge wird oft ein Glaubwürdig27. UN Doc S/RES/1593 vom 31.3.2005(Sudan); UN Doc S/RES/1970 vom 26.2.2011(Libyen). keitsverlust des ICC konstatiert. 28 Hinter dieser unspezifischen Beschreibung verbergen sich handfeste Schäden am Friedenswahrungsinstrument Völkerstrafrecht: Der Abschreckungseffekt verringert sich durch die Abnahme des Bestrafungsrisikos. Ein nach doppelten Standards praktiziertes Völkerstrafrecht verliert dort seine moralische Überzeugungskraft, wo diese am dringendsten gebraucht wird: in der Heimatgesellschaft der Täter_innen. Positive Generalprävention funktioniert nur dort, wo die strafende Autorität über Zweifel an ihrer Unparteilichkeit erhaben ist. An sich berechtigte Strafverfahren werden sonst von Personen, die sich primär mit der Seite der Täter_innen identifizieren, als Verletzung nationaler Würde betrachtet und als rechtsethische Autorität abgelehnt. Beobachten lässt sich dies n an den in Deutschland lange Zeit abgelehnten Nürnberger Prozessen, 29 n an der serbischen Ablehnung des JStGH; dieser hatte infolge politischer Obstruktion Ermittlungen zu NATOKriegsverbrechen in Serbien fallengelassen, 30 n aktuell an der wachsenden Kritik der Afrikanischen Union(AU) gegenüber der»Zwei-Klassen-Justiz« des ICC; 31 dass dieser bislang ausschließlich mit Situationen in Afrika beschäftigt ist, kann zwar teilweise auf autonome Entscheidungen afrikanischer Akteur_innen zurückgeführt werden. Es trifft aber zu, dass der SR bislang nur Situationen in Afrika überwiesen und dabei auch noch die Jurisdiktionsgewalt über die in Libyen Krieg führenden NATO-Soldat_innen ausdrücklich ausgeschlossen hat. Eine rationale Kritik müsste freilich nicht an den ICC, sondern unmittelbar an den SR adressiert werden: nur dieser verliert seine Glaubwürdigkeit. Der von einem als parteiisch wahrgenommenen Ge28. Kaleck: Mit zweierlei Maß, 2012, S. 121; Papenfuss / International Peace Institute: The Relationship Between the ICC and the Security Council: Challenges and Opportunities, 2013, S. 3; L. Moss, The UN Security Council and the International Criminal Court, 2012, S. 4. 29. In einem Urteil des Bundesgerichtshofs(BGHSt 12, 36, 40) wird der DP-Bundestagsabgeordnete und spätere Bundesjustizminister H.-J. von Merkatz mit den 1952 im Plenum geäußerten Worten zitiert, bei der Nichtanerkennung der Nürnberger Urteile durch die Bundesregierung gehe es um»ein Stück deutscher Würde«. 30. del Ponte / Sudetic: Im Namen der Anklage, 2009, S. 85 ff. 31. In der Decision on Africa’s Relationship with the International Criminal Court der AU vom 12.10.2013 – Ext/Assembly/AU/Dec.1(Oct.2013) ist von»politicization and misuse of indictments against African leaders by ICC« die Rede. 12

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? richt ermittelte Sachverhalt wird innerhalb der unfair behandelten Gesellschaft nicht als historische Wahrheit anerkannt. Die friedenstiftende Wirkung des Völkerstrafrechts wird daher durch seine selektive Anwendung in erheblichem Umfang untergraben. Vor diesem Hintergrund sind unbedingt einheitliche Standards für die Überweisungspraxis des SR zu entwickeln. Folgende Eckpunkte sollten dabei Berücksichtigung finden: n Bestehen eines dringenden Tatverdachts auf schwerste völkerrechtliche Verbrechen. Das Element der Dringlichkeit des Verdachts verweist auf die Notwendigkeit einer relativ gesicherten Faktenlage. Das heißt, die Wahrscheinlichkeit muss groß sein, dass entsprechende Taten wirklich begangen worden sind; vage Verdachtsmomente reichen nicht aus. Artikel 13(b) Rom-Statut lässt zwar den bloßen»Anschein« einer Verbrechensbegehung als Überweisungsgrund ausreichen. Jedoch ist der ICC mangels exekutiver Befugnisse als Ermittlungsinstrument prinzipiell ungeeignet. Die UN verfügen über geeignetere Mittel zur Vornahme von Untersuchungen über völkerrechtliche Verbrechen(Fact Finding Missions). Das vermutete Tatgeschehen muss eindeutig als völkerrechtliches Verbrechen subsumierbar sein. Selbst Massentötungen erfüllen nicht ohne weiteres diese Anforderungen. Insbesondere der Tatbestand des Verbrechens gegen die Menschlichkeit setzt neben Einzelgewalttaten zusätzlich ein sogenanntes Kontextelement voraus; fehlt dieses, liegt ein völkerrechtliches Verbrechen nicht vor(Beispiele für nicht eindeutige Grenzfälle sind die Unruhen nach den Wahlen in Kenia 2007 / 08 32 sowie das Massaker auf der norwegischen Insel Utøya 2011 33 ; ein Gegenbeispiel für ein eindeutiges Verbrechen gegen die Menschlichkeit im»unteren Bereich« bildet die Attacke vom 11. September 2001 34 ). Die vermuteten völkerrechtlichen Verbrechen müssen von besonderer Schwere sein. Nur dann liegt eine nach Artikel 13(b) Rom-Statut relevante Gefahr für den Frieden vor. Die Schwere einer Straftat bemisst sich im Wesentlichen nach Art, Häufigkeit und Dauer der Rechtsgutsverletzungen. Im völkerstrafrechtlichen Kontext sind dies vor allem die Anzahl der Todes- und sonstigen Gewaltopfer(Tote, Schwerverletzte, Vergewaltigte, Gefolterte). 35 Eine allgemeingültige Formel, ab welcher Opferzahl von einer hinreichenden Tatschwere auszugehen ist, lässt sich nicht angeben. Zwei Grenzwerte sind jedoch zwingend zu berücksichtigen: Zum einen darf die Schwelle für eine Überweisung nicht zu niedrig veranschlagt werden. Hinsichtlich der allgemeinen Zuständigkeitsschwelle des Artikels 17 Abs. 1(d) Rom-Statut ist die Anklagebehörde(OTP) der Auffassung, ein Kriegsverbrechen mit zwölf Todes- und sieben Verletzungsopfern sei in diesem Sinne unerheblich. 36 Das Kundus-Bombardement durch die Bundeswehr(ca. 100 Todes- und 20 Körperverletzungsopfer 37 ) wäre ein Grenzfall. Für ausreichend schwer, um seine prinzipielle Zuständigkeit zu bejahen, erachtet der ICC eine Situation mit 153 extralegalen Hinrichtungen und 100 Vergewaltigungen. 38 Da die für eine SR-Überweisung notwendige Tatschwere aus systematischen Gründen deutlich höher liegen muss als diejenige für die generelle Zuständigkeit des ICC, müssen jedenfalls die genannten Opferzahlen überschritten sein. Zum anderen darf die für eine Überweisungsrichtlinie zu beachtende Erheblichkeitsgrenze auch nicht zu hoch angesetzt sein. Da es um Gleichbehandlung geht, ist es geboten, sich an der bisherigen Überweisungspraxis zu orientieren: In Libyen waren zum Überweisungszeitpunkt neben zahlreichen Folteropfern wenigstens 1 250, 39 in Darfur»Tausende« zivile Todesopfer zu verzeichnen. 40 Jede Nichtüberweisung einer Situation, deren Tatschwere weit darüber hinausgeht, ist unter dem Gesichtspunkt der Selektivität begründungsbedürftig. 32. Zwischen den ICC-Richtern besteht in dieser Frage ein Dissens. 33. Frau: Anschläge in Oslo und Utøya – Unmenschlich, aber kein Verbrechen gegen die Menschlichkeit, in: Legal Tribune Online vom 28.7.2011. 34. Werle: Völkerstrafrecht, 3. Aufl. 2013, Rn. 873, 889. 35. Vgl. Schüller: ›Gravity‹ under the Rome Statute, in: Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften 21(2008), S. 73, 77. 36. Schabas: Kein Frieden ohne Gerechtigkeit, 2013, S. 29. 37. Bericht des Kundus-Untersuchungsausschusses vom 25.10.2011, BTDrucks. 17/7400, S. 206 f. 38. OTP, Situation in Mali. Article 53(1) Report vom 16.1.2013, paras. 142 ff. 39. Vgl. ICC, Entscheidung vom 27.6.2011(Situation in the Libyan Arab Jamahiriya), S. 14-19. 40. UN-Doc S/2005/60, Unterrichtung des SR durch den Generalsekretär vom 1.2.2005, S. 82 para. 279. 13

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? n Die Subsidiarität der ICC-Zuständigkeit(Artikel 17 Rom-Statut) muss sichergestellt sein. Dies lässt sich durch ein Ultimatum bewerkstelligen. Erweist sich der betreffende Staat in dieser Zeit als strafverfolgungsunwillig oder-fähig, ist die Situation überweisbar. n Eine Überweisung darf nicht ihrerseits selektiv sein. Daher muss die Situation mit Wirkung für alle am Gewaltgeschehen Beteiligten überwiesen werden. Eine automatische Verfolgung der Taten bspw. von NATOSoldat_innen durch den ICC ist damit aber schon deshalb nicht verbunden, weil die Subsidiaritätsklausel des Artikels 17 Rom-Statut vom Gericht in jedem Fall gesondert zu prüfen ist(wäre bspw. der ICC mit der Situation in Afghanistan befasst, hätte dieser den Fall des Oberst Klein schon infolge der Strafverfolgungsaktivität des GBA 41 nicht übernommen). n Ein sich andeutender(oder bereits vollzogener) politischer Rückzug der mutmaßlichen Haupttäter_innen ist für sich genommen kein Grund für eine Nichtüberweisung. Die mit dem Völkerstrafrecht bekämpften Friedensbedrohungen liegen nicht primär in dem fortgesetzten Wirken einzelner Verbrecher_innen, sondern in den unheilvollen Wirkungen einer Kultur der Straflosigkeit. n Die Festnahmeaussichten sind prinzipiell irrelevant; dieses Kriterium wäre ein Unterfall von kontraproduktiver Selektivität zugunsten politisch Mächtiger. Temporäre Blockaden der Strafverfolgung gemäß Artikel 16 Rom-Statut sind als Ultima Ratio zu betrachten. Einem entsprechenden SR-Gesuch sollte nur unter der Voraussetzung einer konkret drohenden Konflikteskalation zugestimmt werden. Ganz vage Befürchtungen, wie sie etwa der Resolution 1422 zugrunde gelegen haben, 42 vermögen den dadurch angerichteten Schaden an der präventiven Kraft des Völkerstrafrechts nicht zu rechtfertigen. 41. GBA, Einstellungsverfügung vom 16.4.2010 – 3 BJs 6/10-4, in: Neue Zeitschrift für Strafrecht 30(2010), S. 581. 42. Die als Blanko-Immunitätsregelung bezeichnete Resolution beruft sich auf die abstrakte Gefahr, dass Nichtvertragsstaaten wie die USA aus Sorge vor einem Zugriff des ICC auf ihre Soldat_innen in fremdem Territorium ihre Teilnahme an UN-Einsätzen verweigern könnten und dadurch die Fähigkeit der UN, schlagkräftige Einsätze zu beschließen, in Frage gestellt würde, siehe Heselhaus: Resolution 1422(2002) des Sicherheitsrates zur Begrenzung der Tätigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 62 (2002), S. 907. 5.4 Zahnlose»Alibi-Überweisungen« vermeiden Die beschriebenen schädlichen Auswirkungen einer Nichtüberweisung trotz Vorliegens der unter 5.3 genannten Voraussetzungen lässt eine Untätigkeit des SR unter Klugheitsaspekten wenig ratsam erscheinen. Gleichzeitig ist aber zu beachten, dass auch eine praktisch folgenlose Überweisung ebenfalls Schäden am Friedenswahrungsinstrument Völkerstrafrecht anrichten kann. Der ICC ist mangels exekutiver Befugnisse von der Kooperationsbereitschaft der Nationalstaaten abhängig. 43 Bleibt diese weithin versagt und laufen ICC-Haftbefehle in der Folge leer, führt dies dazu, dass das Gericht nicht ernst genommen wird und keine Abschreckungswirkung entfaltet. Darum trifft den SR im Fall einer Überweisung auch eine Vor- und Nachsorgepflicht. Diese besteht vor allem darin, für eine ausreichende Finanzierung der ICC-Tätigkeit zu sorgen und eine(sanktionsbewehrte) Verpflichtung der UNMitgliedsstaaten zur Kooperation mit dem ICC zu schaffen (idealerweise im Text der Überweisungsresolution) – beides wurde in den bisherigen Überweisungen nur unzureichend beherzigt. 44 Folglich sind»nackte« Überweisungen zu vermeiden, deren primärer Zweck in der Demonstration politischer Aktivität hinsichtlich eines Konflikts(bei politischer Untätigkeit im Übrigen) liegt. Im Ergebnis sind solchermaßen zahnlose Alibi-Überweisungen genauso nachteilig wie eine insoweit»ehrlichere« Nichtüberweisung. 5.5 Nationale Alleingänge Deutschlands? Wird eine Situation trotz Vorliegens der unter 5.3 genannten Voraussetzungen nicht an den ICC überwiesen, kommt als Alternative ein vom GBA zu betreibendes Strafverfahren auf der Basis des VStGB in Betracht; 45 dieses ist auch auf Taten anwendbar, die im Ausland begangen wurden und keinen Bezug zu Deutschland aufweisen,§ 1 VStGB. Diese Option birgt allerdings auch erhebliche außenpolitische Risiken. Es besteht die Möglichkeit, dass Deutschland infolge des Legalitätsprinzips strafrechtliche 43. Kaul: Der Internationale Strafgerichtshof – Ein Spielball der Politik?, 2013, S. 3 f. 44. Detaillierte Empfehlungen bei Mistry/Ruiz Verduzco: The UN Security Council and the International Criminal Court, 2012, S. 18 ff. 45. Die bisherigen Erfahrungen der deutschen Justiz beschränken sich im Wesentlichen auf zwei laufende VStGB-Verfahren gegen ruandische Staatsbürger_innen wegen Verbrechen im Kongolesischen Bürgerkrieg und sind insoweit nicht aussagekräftig. 14

Till Zimmermann| Völkerstrafrecht als Verhandlungsmasse? Maßnahmen gegen ehemalige hochrangige Regierungsamtsträger_innen verbündeter und / oder machtvoller Staaten ergreifen muss. Auf eine Einstellungsmöglichkeit aus Gründen der Staatsräson hat der Gesetzgeber hier verzichtet; 46 die Möglichkeit einer Verfahrenseinstellung besteht lediglich für Fälle, in denen der Beschuldigte sich nicht im Inland aufhält und ein solcher Aufenthalt auch nicht zu erwarten ist,§ 153f StPO. Weitreichende politische Konfrontationen sind mithilfe dieser Norm nicht in jedem Fall vermeidbar(z.B. wenn ein ehemaliger USVerteidigungsminister seinen Besuch auf der Münchener Sicherheitskonferenz ankündigt). Zur Verhinderung solcherart politisch unangenehmer Verfahren behilft sich der GBA allerdings mit der extrem großzügigen Handhabung von Einstellungs47 oder Immunitätsregeln 48 ; in letzter Instanz wird seitens des GBA sogar die Berufung auf einen übergesetzlichen rechtspolitischen Notstand befürwortet. 49 Auch wenn es einen großen Unterschied macht, dass die Strafverfolgung hier nicht direkt durch die Weltgemeinschaft, sondern im Wege des Indirect Enforcement Models durch einen Nationalstaat betrieben wird, liegt in dieser Zurückhaltung des GBA freilich ein Widerspruch zu der gesetzgeberischen Entscheidung in § 153f StPO sowie der u.a. im Rom-Statut zum Ausdruck kommenden Erwartungshaltung gegenüber anderen Staaten, die im Weltinteresse liegende Strafverfolgung nicht den eigenen politischen Interessen unterzuordnen. Eine Lösung für dieses Dilemma ist nicht ersichtlich. Es liegt aber auf der Hand, dass eine nationale Entscheidung über das Absehen von Strafverfolgung der Wirkkraft des Völkerstrafrechts großen Schaden zufügen würde; es handelt sich daher in jedem Fall um einen mit äußerster Vorsicht zu handhabenden Ultima-ratio-Notbehelf. 50 6. Fazit Das Völkerstrafrecht hat einen präventiven Charakter. Es soll potenzielle Völkerrechtsverbrecher_innen abschrecken, den verschiedenen Gesellschaften ein positives Rechtsverständnis aufzeigen und Versöhnung ermöglichen. Diese Funktionen und ihre Empfindlichkeit gegenüber selektiver Rechtsdurchsetzung werden oftmals in der Debatte vernachlässigt und in der Entscheidungsfindung ausgeblendet. Sowohl im Falle der Überweisung (oder Nichtüberweisung) einer Situation durch den Sicherheitsrat an den Internationalen Strafgerichtshof als auch im Falle eines temporären Strafverzichts handelt es sich um eine politische Entscheidung. Wenn also solch eine im Kern politische Entscheidung für einen Strafverzicht ansteht, muss diese rechtspolitische Tragweite eines solchen Entschlusses jedem Verantwortlichen sehr bewusst sein. 46. Vgl. BT-Drucks. 14/8524, S. 37; Ambos: Völkerrechtliche Kernverbrechen, Weltrechtsprinzip und§ 153f StPO, in: Neue Zeitschrift für Strafrecht 26(2006), S. 434, 438. 47. Zum Fall Donald Rumsfeld siehe Hannich: Justice in the Name of All. Die praktische Anwendung des VStGB aus der Sicht des Generalbundesanwalts beim Bundesgerichtshof, in: Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 2(2007), S. 507, 513. 48. Im Verfahren gegen Jiang Zemin beruft sich der GBA unter Bezugnahme auf die Haftbefehlsentscheidung des Internationalen Gerichtshofs(IGH) auf die lebenslange Immunität ehemaliger Staatoberhäupter, Regierungschefs und Außenminister vor nationalen Gerichten, siehe Mitteilung vom 24.6.2005 – 3 ARP 654/03-2, S. 2. Kreß: Der Internationale Gerichtshof im Spannungsfeld von Völkerstrafrecht und Immunitätschutz, in: Goltdammer’s Archiv für Strafrecht 150(2003), S. 25, 43 weist darauf hin, dass die Frage, sollten deutsche Gerichte mit ihr befasst werden, gemäß Artikel 100 Abs. 2 Grundgesetz vom BVerfG zu entscheiden wäre. 49. Diemer, in: Hannich(Hrsg.): Karlsruher Kommentar zur StPO, 7. Aufl. 2013,§ 153f Rn. 3 a.E.(mit dem Hinweis, dass es einer Entscheidung der Bundesregierung bedarf). 50. Bei den aufgezeigten Einstellungsmöglichkeiten handelt es sich um einseitige Maßnahmen des GBA; die Beschuldigten bräuchten hierfür nicht beteiligt zu werden. Allerdings kann eine solche Einstellung theoretisch auch zum Gegenstand einer genuin politischen oder vorprozessualen(§ 160b StPO) Verhandlungslösung gemacht werden. Die Wirkungen eines solchen prozessualen Deals wären aber begrenzt: Eine jederzeitige Wiederaufnahme der Ermittlungen bliebe ebenso möglich wie eine Strafverfolgung durch ausländische oder internationale Gerichte. 15

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Über den Autor Till Zimmermann, Dr. jur., ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für die gesamten Strafrechtswissenschaften der Ludwig-Maximilians-Universität München. Er lehrt und forscht u.a. auf dem Gebiet des Völkerstrafrechts und verfügt über Arbeitserfahrung am Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien. Impressum Friedrich-Ebert-Stiftung| Globale Politik und Entwicklung Hiroshimastr. 17| 10785 Berlin| Deutschland Verantwortlich: Marius Müller-Hennig| Globale Friedens- und Sicherheitspolitik Tel.:+49-30-269-35-7476| Fax:+49-30-269-35-9246 www.fes.de/gpol Bestellungen / Kontakt: Sandra.Richter@fes.de Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Globale Politik und Entwicklung Das Referat Globale Politik und Entwicklung der Friedrich-Ebert-Stiftung fördert den Dialog zwischen Nord und Süd und trägt die Debatten zu internationalen Fragestellungen in die deutsche und europäische Öffentlichkeit und Politik. Es bietet eine Plattform für Diskussion und Beratung mit dem Ziel, das Bewusstsein für globale Zusammenhänge zu stärken, Szenarien zu entwickeln und politische Handlungsempfehlungen zu formulieren. Diese Publikation erscheint im Rahmen der Arbeitslinie»Globale Friedens- und Sicherheitspolitik«, verantwortlich: Marius Müller-Hennig, Marius.Mueller-Hennig@fes.de. Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Diese Publikation wird auf Papier aus nachhaltiger Forstwirtschaft gedruckt. ISBN 978-3-95861-077-4