S. Harnisch Februar 2023 Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende Zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage

Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch Das Argument Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine hat einen selbstkritischen Diskurs zur deutschen Außenund Ostpolitik ausgelöst. Obwohl dieser die alleinige Verantwortung Deutschlands überzeichnet, zeigt eine nüchterne Analyse, dass das Land seiner traditionellen Rolle als„Zivilmacht“ nicht gerecht wurde. Mangelnde(Zivil-)Machtmittel, mangelnde Zivilcourage zur Durchsetzung internationaler Regeln sowie die Fehleinschätzung der russischen Handlungsrationalität haben Bundesregierungen seit 2008 motiviert(Steinmeier 2022), die schrittweise Erosion der regelbasierten internationalen Ordnung zuzulassen. Will die amtierende Bundesregierung eine Führungsrolle in der Stabilisierung im Rahmen der selbst ausgerufenen Zeitenwende einnehmen, so müssen schrittweise militärische, diplomatische sowie immaterielle Ressourcen aufgebaut werden, insbesondere das Vertrauen der europäischen und westlichen Partner, um die angestrebte kooperative Führungsrolle einzunehmen. Politikimplikationen • Für einen Führungsanspruch der Bundesrepublik fehlen aktuell die materiellen und immateriellen Ressourcen, d.h. militärische und diplomatische Fähigkeiten einerseits und Vertrauen und Akzeptanz wichtiger Verbündeter andererseits. Daher sollte die Bundesregierung diesen Anspruch kurzfristig und inkrementell über die Koordination und (finanzielle) Befähigung ihrer Partner etablieren. • Die Zeitenwende wird bislang auf den Krieg in der Ukraine reduziert, die Führungsrolle Deutschlands (und anderer Partner) muss aber die Erosion der gesamten regelbasierten Ordnung adressieren. Drohende Völkerrechtsbrüche, etwa in Taiwan oder Moldawien, müssen frühzeitig in den Blick genommen werden sowie politische und wirtschaftliche Interdependenzbeziehungen mit potenziellen Aggressoren neu bewertet und justiert werden. • Deutsche Führung muss grundsätzlich in Abstimmung mit Partnern erfolgen, um Ressourcen zu bündeln und gemeinsame Ziel-Mittel-Vorstellungen zu etablieren, innereuropäische Konsensbildung zu ermöglichen, Gegenmachtbildung zu verhindern und legitime Eskalationsrisiken in Bündnissen eingehen zu können. 2

Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch Einleitung Es ist nicht leicht, Fehler einzugestehen. Es ist noch schwieriger, nüchtern aus den eigenen Fehlern Lehren für die Zukunft zu ziehen. Nach der russischen Invasion in der Ukraine ist der deutsche außenpolitische Diskurs zurecht selbstkritisch mit der Ostpolitik der Bundesregierungen seit 2000 ins Gericht gegangen. Mittlerweile droht diese Debatte indes in eine moralgetränkte Selbstanklage abzurutschen (statt vieler von Altenbockum 2022; Ulrich 2022), die einen sachlichen Blick auf die Mängel der deutschen Politik verstellt und ein falsches Bild über die Bedeutsamkeit der deutschen Außenpolitik für den russischen Angriff und den zukünftigen Verlauf des Krieges zeichnet. Die vorliegende Analyse bedient sich des Konzepts der Zivilmacht, welches in der wissenschaftlichen Debatte, wenn auch in modifizierter Form, als Leit bild der Außenpolitik der Bundesrepublik nach der Vereinigung identifiziert wurde(Maull 1990/91; Har nisch/Maull 2001; Brummer/Kießling 2019; Eberle/ Handl 2020). Das Argument lautet, dass die Bundesrepublik als Zivilmacht drei Defizite gezeigt hat: • Angesichts der russischen Aggressionen seit 2008(Georgien, Syrien, Krim, Mali, Ukraine) hat sie zu wenig Zivilcourage, d.h. mit Sanktions- und/oder Gewaltandrohung unterfütterte Forderung auf Einhaltung des Völkerrechts, an den Tag gelegt. • Im Zuge der Bundeswehrreform versäumte Deutschland zudem die Vorhaltung militärischer Gewalt zur Landes- und Bündnisverteidigung. • Trotz Bemühungen zur Diversifizierung der deutschen Energieimporte, im Bereich der Energieversorgung aber auch global wachsender Lieferketten, hat die Bundesregierung der Monopolisierung und Oligopolisierung strategischer Märkte nicht hinreichend entgegengewirkt. Für die Entzivilisierung der internationalen Beziehungen(statt vieler Maull 2018) trägt die Bundesre publik daher eine erhebliche Mitverantwortung, aber keine Alleinverantwortung oder gar Alleinschuld. Deshalb ist eine sachliche Analyse der Schwächen der Bundesrepublik im Verbund und im Vergleich mit anderen europäischen Staaten(inkl. der Ukraine) sowie eine kritische Betrachtung von Schuld getriebener Übersprungshandlungen – nach der Devise„Wir werden besondere Verantwortung übernehmen, weil wir besondere Verantwortung haben“ – wichtig, um vergangene Mängel nicht in zukünftige Fehler zu übertragen. Das Papier geht in drei Schritten vor: Zunächst setzt es sich kritisch mit der derzeitigen Mythenbildung über die deutsche Ostpolitik auseinander und verortet die Defizite der deutschen Positionen mit je nen der Partnerstaaten, um die Verbundwirkung des Versagens der westlichen Abschreckungspolitik deutlich werden zu lassen. Im zweiten Schritt werden die jüngsten Forderungen nach der Übernahme einer Führungsmachtposition durch die Bundesrepublik kritisch reflektiert(Klingbeil 2022, Lambrecht 2022). Diese fußen auf einer bislang oberflächlichen Analyse der Gründe und Mechanismen des deutschen Versagens und bieten daher Anlass zu der konkreten Sorge, die Bundesrepublik werde für die Zukunft etwas versprechen, was weder sie selbst noch andere Partnerstaaten bereit und in der Lage sind zu leisten. Im Fazit werden konkrete Schritte vorgeschlagen, ob, wann und wie eine deutsche Führungsrolle in der internationalen Politik weiterentwickelt werden könnte. Mythen in der deutschen Verantwortungsdebatte Die bundesdeutschen Eliten haben den expansiven Charakter der russischen Außenpolitik verkannt. Untersucht man die Kritiken an der deutschen Politik vor der russischen Invasion der Ukraine am 24. Februar, so ist das Ausmaß und die Qualität des Versagens der bundesdeutschen Außenpolitik von drei Elementen abhängig: Erstens dem Zeitraum der Missachtung des russischen Expansionismus; Zweitens dem Umfang der unterstellten expansionistischen russischen Ziele und drittens dem Ausmaß der deutschen Naivität oder berechnenden Gleichgültigkeit im Vergleich zu einer„unterstellten“ realistischeren Betrachtung durch andere Staaten (wie bspw. die USA, UK, Ukraine, die baltischen Staa3

Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch ten und Polen)(vgl. Amann et al. 2022; Bunde 2022). Zunächst zeigt der Blick auf die deutsche Ukrainepolitik, dass die bisherigen Bundesregierungen mitnichten naiv den Charakter des russischen Regimes oder von Präsident Putin betrachtet haben (Fuosberg 2016; Eberle/Handl 2020). Auch wich die Analyse der Bundesregierung in Bezug auf die Angriffswahrscheinlichkeit im Februar 2022 nicht maßgeblich von jener in der Ukraine selbst, in Frankreich oder der deutschen strategischen Community ab(Sonne et al. 2022; vgl. auch Rauh/Scherzinger 2022). Die dennoch falsche Einschätzung, das russische Regime werde nicht oder später angreifen, kann daher plausibel auf die Vorstellung zurückgeführt werden, dass ein rationales Kosten-Nutzen-Kalkül die russische Führung angesichts der angekündigten schwerwiegenden westlichen Sanktionen von einem Angriff abschrecken werde(für andere Steinmeier 2022). So muss(sehr) kritisch gefragt werden, woher diese fehlgeleitete Gewissheit in die eigene Einschätzung der russischen Handlungsrationalität stammte. Dies gewinnt umso mehr an Bedeutung, weil die Annahme, wirtschaftliche Kontakte mit autokratischen Großmächten könnten eine mäßigende Wirkung auf deren Expansionsverhalten ausüben, auch für die bisherige deutsche Politik gegenüber der Volksrepublik China Anwendung fand. Eine wichtige Erklärung ist m. E. die fehlgeleitete und weitverbreitete Annahme, dass das russische Lieferverhalten in den 2020er-Jahren stabil und mit jenem der Sowjetunion während des Ost-West-Konfliktes vergleich bar sei, weil die gleichen moderierenden Faktoren – u. a. gegenseitige Abschreckung, wirtschaftliche Interdependenz – wirksam seien. Diese fehlgeleitete Annahme wurde(u. a. auch von führenden deutschen Wirtschaftsvertretern) sodann mit der Bereitschaft verbunden, erhebliche Interdependenzrisiken einzugehen, um kurz- und mittelfristige wirtschaftliche Gewinne durch den fortgesetzten Import von (relativ) billigem russischen Pipeline-Erdgas zu realisieren(Rinke 2022: 69). So unterstützte die Bundesregierung 2015 bspw. die Veräußerung des größten deutschen Gasspeichers durch die BASFTochter Wintershall Dea an den russischen Staatskonzern Gazprom mit einer„milliardenschwere[n] Bürgschaft“(Blum et al. 2022) und verstärkte damit den russischen Einfluss im deutschen Energiemarkt. Fehlgeleitet war und ist daher m. E. auch die mangelnde deutsche Bereitschaft anzuerkennen, dass wechselseitige Abhängigkeitsverhältnisse frühzeitig und eindeutig dazu eingesetzt werden müssen, die Regeleinhaltung des„Partners“ zu erzwingen, wenn dieser die Regeln des Austauschs verletzt und die Kosten der Erzwingung potenziell hoch sind (vgl. Driedger 2022b). Wenn Interdependenz ohne die Bereitschaft zur Gegenwehr gedacht wird, dann kann aus Zivilcourage – der Bereitschaft, sich für eine gemeinsame Ordnung einzusetzen, auch wenn dies mit Kosten für das Individuum verbunden ist – leicht Feigheit werden. Spätestens mit dem russischen Auftragsmord im Berliner Tiergarten sollte klar gewesen sein, dass das russische Regime die Souveränität der Bundesrepublik und ihrer Gesetze nicht respektiert. Eine sachliche Analyse der russischen Ukrainepolitik nährt aber auch gewichtige Zweifel an der Behauptung, es wäre der russischen Führung entweder seit Amtsübernahme von Vladimir Putin(2000) oder seit dem Anschluss der Krim(2014) entweder um a) eine(nationalsozialistische) systematische Vernichtungspolitik gegenüber der Ukraine als Gesellschaft, b) gar eine kommunistisch-faschistoide Weltherrschaft oder c) lediglich die Eroberung der europäischen Landmasse(kontinentaleuropäische NATO-Partner) gegangen(vgl. u. a. Herbert 2022; Götz/Staun 2022). Vielmehr zeigt sie, dass die rus sische Führung – trotz des wiederholten Aufmarsches von umfangreichen Truppenverbänden in der Vergangenheit – sich sehr wahrscheinlich erst Anfang Februar 2022 in einem kleinen Kreis endgültig entschied, eine auf das gesamte ukrainische Territorium abzielende Militäroperation zu starten (Risen 2022, Sonne et al. 2022). Der Hintergrund dieser Entscheidung war, dass die ukrainische Bevölkerung für gespalten, die politische Führung für schwach, das Militär für unvorbereitet und die westliche Bereitschaft zur(militärischen) Gegenwehr angesichts der(angeblichen) Überlegenheit des kampferprobten russischen Militärs für vernachlässigbar gehalten wurden(Cancian 2022). Im Vergleich zur westlichen diplomatischen Kultur, durch(multilaterale) Gespräche Konsens und Kompromiss zum beiderseitigen Vorteil herbeizuführen, betrachtet die russische Diplomatie Verhandlungen als Schwäche(von Großmächten), ihren expansiven 4

Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch Willen durch wirtschaftliche Dominanz oder militärische Stärke durchzusetzen(Minzarari 2022). Daher können die Minsk-Vereinbarungen allenfalls als zeitweilige Vertagung russischer oder russisch-gestützter Angriffshandlungen, aber keinesfalls als tragende Konfliktregulierung angesehen werden. Schließlich sollte eine kritische Reflexion der (deutschen) Fehleinschätzung der Angriffswahrscheinlichkeit im Februar 2022 aber nicht dazu missbraucht werden, zu behaupten, die Bundesregierungen hätten durch die Vermittlung von Minsk I und II den expansiven Charakter des russischen Regimes grundsätzlich verkannt und die Ukraine genötigt, die völkerrechtswidrige Krim-Aneignung durch Russland zu akzeptieren. Vielmehr haben die Vereinbarungen Minsk I und Minsk II die damals zerstrittene ukrainische Regierung und die unvorbereiteten ukrainischen Streitkräfte davor bewahrt, bereits 2014 eine zu diesem Zeitpunkt sichere mili tärische Niederlage zu erleiden(vgl. Melnik, Osieva 2023). Dass die Bundesregierungen während der Aufrechterhaltung des Minsk-Prozesses nicht gleichzeitig und konsequent die Abschreckungsfähigkeit der ukrainischen Streitkräfte gestärkt haben, zeigt erneut ein Übermaß an Vertrauen in die eigene Fähigkeit, die Handlungsrationalität des russischen Regimes einzuschätzen. Zwar hat die Bundesrepublik ukrainische Streitkräfte seit 2015 in Logistik und medi zinischer Versorgung ausgebildet und unterstützt, aber sie hat sie nicht systematisch militärisch zur Abschreckung einer russischen Angriffshandlung befähigt(Driedger 2022a). Will die Bundesrepublik indes Garant der Völkerrechtsordnung sein, muss sie zukünftig politisch und wirtschaftlich bereit und militärisch dazu in der Lage sein, Staaten außerhalb der eigenen Militärbündnisse durch eine aktive Unterstützung des Selbstverteidigungsrechts dazu zu befähigen, ihr Territorium und ihr demokratisches politisches System zu verteidigen(vgl. Kreß 2022). Die Bundesrepublik hätte eine glaubwürdige Abschreckungspolitik der ukrainischen Regierung erfolgreich unterstützen können Die rasche militärische Eindämmung der russischen Angriffsbewegung ist primär den Anstrengungen der ukrainischen Streitkräfte sowie der Unterstützung durch britische und US-amerikanische Militärhilfe seit 2014 zu verdanken. Die Bundesre publik hat an diesen anfänglichen wichtigen militärischen Bemühungen keinen nennenswerten Anteil gehabt(Lanoszka, Jordan 2023). Vielmehr zeigen die deutschen Schwierigkeiten bei der Organisation militärischer Verteidigung und oder Abschreckung nach dem Ausbruch der Kampfhandlungen deutlich, dass Waffenlieferungen selbst mit entsprechendem politischem Willen vor dem 24. Februar 2022 nicht in dem für eine erfolgreiche Abschreckung eines russischen Angriffs erforderlichen Umfang möglich gewesen wären. Im Gegenteil gibt es gute Argumente dafür, dass nach dem westlichen Abzug aus Afghanistan, angesichts des Regierungswechsels in Deutschland, der anstehenden Präsidentschaftswahl in Frankreich sowie der Regierungskrisen in Großbritannien und vor dem Hintergrund der USamerikanischen Erklärung, die Biden-Administration werde keine US-Truppen auf ukrainischem Boden einsetzen, die internationale Opportunitätsstruktur für einen kurzen erfolgreichen russischen Angriff so günstig durch den in hohem Maße von den eigenen Fähigkeiten überzeugten russischen Präsidenten eingeschätzt wurde, dass dieser durch westliche Abschreckung nicht verhindert werden konnte (Drezner 2022; Minzarari 2022; Bowen 2022: 8). In Russland selbst ruht die Angriffsentscheidung auf einer strategischen Kultur, die die russische Föderation einer wachsenden innen- und außenpolitischen Bedrohung durch den Westen ausgesetzt sieht, während außenpolitische Eliten selbst zunehmend die Anerkennung eines russischen Großmachtanspruchs einfordern(Götz, Staun 2022; Driedger 2023). Zu diesen Gründen gehört auch, dass die ukrainische Führung selbst lange Zeit einen kooperativen Ansatz gegenüber dem russischen Regime verfolgte und das Beraterteam des Präsidenten immer wieder auf die besonderen Kontakte in die russischen Eliten hinein verwies, um einen„Blitz-Frieden“ zu verhandeln (Moshes, Nizhnikau 2022: 5). Auch sah Präsident Selensky im Januar 2022 von einer Generalmobilmachung ab – entsprechende US-amerikanische und britische Geheimdienstinformationen über einen russischen Angriff wurden zurückgewiesen – weil die Risiken der wirtschaftlichen Verwerfungen einer aktiven militärischen Abschreckungspolitik als größer eingeschätzt wurden als die Chance einer er5

Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch folgreichen Verhinderung eines russischen Angriffs (Sonne et al. 2022). War aber schon der russische Angriff von Bedingungen abhängig, die die Bundesregierung auch im günstigsten Fall nicht hätte maßgeblich verändern können, kann die Verhinderung eines weiteren russischen Ausgreifens oder das Ausgreifen einer anderen expansiven Großmacht ebenso nicht primär oder allein durch die Bundesrepublik getragen werden. So hätte die Bundesregierung weder die ukrainische Regierung von einer(rechtzeitigen) Generalmobilmachung noch die USA von einer Stationierung von US-Truppen auf ukrainischem Territorium überzeugen können – zwei der plausibelsten militärischen Maßnahmen zur Abschreckung des bevorstehenden russischen Angriffs. Im Zusammenhang mit den Waffenlieferungen an die Ukraine hat sich nun eine an einzelnen Waffensystemen ausgerichtete Debatte entsponnen, in der die bundesdeutsche Bereitschaft, spezifische Waf fen an die Ukraine zu liefern(aktuell Kampfpanzer), im Mittelpunkt steht. Auch diese Diskussion sollte jedoch in den Kontext der bestehenden völkerrechtlichen Regeln und der eigenen Wirkmächtigkeit gestellt werden. Es sollte kritisch gefragt werden, auf welcher rechtlichen, militärischen und politischen Grundlage auch die USA(und andere Verbündete) nur bestimmte Waffensysteme und Fähigkeiten liefern und nicht jede Forderung der ukrainischen Regierung erfüllen. Denn dem Wunsch, die ukrainischen Streitkräfte angesichts der russischen Aggression uneingeschränkt zu unterstützen, stehen u. a. die Risiken einer russischen Eskalation auf NATO-Territorium, die Weitergabe westlicher Waffen an Dritte oder deren Einsatz gegen illegitime Ziele, z. B. zivile Ziele in Russland entgegen, die angesichts der Kriegsverbrechen und irregulären Operationen russischer Streitkräfte immer weniger ausgeschlossen werden können(Stohl/Yousif 2022). Auch des halb sollte allen Debattierenden klar sein, dass nur eine eng in der NATO abgestimmte Erweiterung des Fähigkeitsprofils gelieferter Waffen an die Ukraine Chance auf Erfolg haben kann. Zum einen birgt jede Ausweitung der Waffentransfers an die Ukraine das Risiko einer eskalatorischen Reaktion Russlands, zum anderen jede unabgestimmte Weitergabe von Waffen das Risiko, dass sich die Verbündeten über deren potentielle eskalatorische Wirkung entzweien. Das gilt insbesondere, wenn die russische Eskalation den Bündnisfall nach Art. 5(NAV) auszulösen vermag, bspw. durch einen substantiellen Cyberangriff auf kritische Infrastruktur in einem NATO-Mitgliedstaat. Zeitenwende und Führungsmachtanspruch Entgegen vieler öffentlichen Darstellungen war die Bundesrepublik niemals eine anti-militärische oder pazifistische Macht, die das Militär oder die Anwen dung militärischer Gewalt grundsätzlich ablehnte (Eberle 2022). Zudem haben Bundesregierungen unterschiedlicher parteipolitischer Couleur während und nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes wichtige Führungsrollen, u. a. bei der Initiierung des NATO-Doppelbeschlusses, der deutschen Vereinigung, der Balkan-Kontaktgruppe, der Eurokrise (2010-2015), der Migrationskrise(2015-2016), der EU3-Iran-Initiative(2003-) und der Ukrainekrise (2014-2020) übernommen(Aggestam/Hyde-Price 2020; Fix 2016; Harnisch/Schild 2014; Helwig 2020; Siddi 2020). Als Zivilmacht übernahm die Bundesrepublik dabei in unterschiedlicher Ausprägung drei funktionale Rollen: die des Initiators, die des Mediators und die des Repräsentanten(Harnisch 2014: 25-27) in einer Gruppe von Staaten, meist der Europäischen Union. Mithilfe dieser Rollen, regelmäßig gemeinsam mit anderen Staaten, sollte die Gruppe und ihre einzelnen Mitglieder a) zur Zivilisierung der internationalen Beziehungen, i.e. konstruktivem Konfliktmanagement sowie Auf- und Ausbau inter nationaler Institutionen beitragen, b) auf unilaterale Handlungen verzichten und gemeinschaftliche Entscheidungen(Supranationalität) anstreben sowie c) partikulare Eigeninteressen gegenüber kollektiver Normdurchsetzung zurückstellen(Frenkler et al. 1997; Harnisch 2022). Im Vergleich zu anderen Führungspositionen, bspw. Hegemonien oder Imperien, zielen Zivilmacht-Führungsrollen auf die Etablierung einer regelgeleiteten internationalen Ordnung und auf die Einhegung von zwischen- und innerstaatlicher Gewalt ab. Zu diesem Zweck sind Zivilmächte idealtypisch bereit und in der Lage, ihre eigenen Ressourcen einzusetzen, um u. a. dem Recht gegen die Macht zur Durchset6

Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch zung zu verhelfen. Unter diese Ressourcen fällt explizit auch militärische Gewalt als ultima ratio. Empirisch betrachtet waren die Bundesregierungen seit 1989 indes häufig nur(sehr) eingeschränkt fä hig, eine zugkräftige Führungsrolle samt der entsprechenden Gefolgschaft zu etablieren, sodass divergierende Eigen- und Fremderwartungen in Rollenkonflikten und widersprüchlichen Politiken re sultierten. Beispiele hierfür waren in Libyen, Syrien und der Ukraine vor 2022 zu beobachten(Harnisch 2020; Koenig 2020; Siddi 2020). Im Vergleich zu institutionalisierten Führungsrollen, i.e. Präsidentschaft der G-7, und prozessorientierten Führungs rollen, i.e. Normandieformat, beruhen funktionale Führungsrollen stärker auf der Fremdzuschreibung durch andere Akteure. Repräsentations- und Mediationsfunktion zwischen divergierenden Zielvorstellungen in der Gruppe nehmen hier also einen größeren Teil der„Führungsarbeit“ ein, weil die Zustimmung der Gefolgschaft erst erworben und dann stabilisiert werden muss, bevor diese durch weitere Institutionalisierung fortwirken kann. Wenn Zivilmächte zu den Waffen greifen wollen … und diese nicht(mehr) da sind Mit seiner Rede zur Zeitenwende im Juni 2022 hat der SPD-Vorsitzende Lars Klingbeil den deutschen Anspruch auf eine Führungsmachtposition erhoben. Er begründete diesen damit, dass die Europäische Union sich als eines unter unterschiedlich agierenden Machtzentren etablieren und die Bundesrepublik in Europa eine zentrale Rolle einnehmen müsse, nicht zuletzt, weil dies von anderen Partnern eingefordert werde(SPD 2022: 7). Dabei solle die Bun desrepublik in der EU und die EU in der Welt durch ihr Vorbild sowie Verhandlungen und Überzeugung führen. Die Bundesrepublik könne dies, u. a. weil sie sich in der Vergangenheit erhebliches Vertrauen erworben habe(SPD 2022: 5). Die damalige Bundesverteidigungsministerin Lambrecht sekundierte in ihrer Rede auf dem„Zeitenwende Kongress“ der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES), indem sie einerseits der EU attestierte, bislang kein eigenständiges verteidigungspolitisches Akteursprofil(neben der NATO) entwickelt zu haben, um von anderen Akteuren wie Russland, China oder dem Iran militärisch ernstgenommen zu werden. Andererseits forderte sie die Europäische Union dazu auf, auch angesichts der unsicheren innenpolitischen Entwicklung der NATO-Schutzmacht Amerika, sich vergleichbar der Wirtschaft- und Regulierungsmacht als„geopolitische Großmacht“ zu etablieren(BMVG 2022). Auffällig an diesen Forderungen ist zunächst, dass sie einen Führungsmachtanspruch formulieren, der mit dem Vorbildcharakter der Bundesrepublik, den zukünftigen(militärischen) Ressourcen der Bundesrepublik und der Europäischen Union sowie dem erworbenen Vertrauen der Partner argumentiert. Dieser Führungsmachtanspruch ist in zweierlei Hinsicht problematisch: Erstens lenkt er den Schwerpunkt auf materielle Ressourcen, über die die Bundesrepublik derzeit nicht verfügt oder nur sehr eingeschränkt. Zweitens bedarf er der weiteren Erklärung, weil der Machtbegriff umgehend kooperativ ausbuchstabiert werden muss, um nicht als Zwangsmacht missverstanden zu werden. Ein Führungsrollenanspruch ist auch deshalb leichter zu begründen, weil Rollen temporär und funktional teilbar sind(Harnisch 2014). Zudem wird in beiden Reden nicht ausreichend kritisch reflektiert, dass der Fokus auf die künftigen militärischen Ressourcen, die aktuell noch auf dem Papier stehen, nicht berücksichtigt, dass die bisherige Verteidigungspolitik eben keine auskömmlichen Mittel für die Bundeswehr zur Landes- und Bündnisverteidigung bereitgestellt hat. Gleichzeitig wird unterschätzt, dass die deutsche Ost- oder Russlandpolitik insbesondere im Energiebereich viel Vertrauen vor allem in Mittel- und Osteuropa gekostet, wenn nicht gar zerstört hat. Dieses kann nicht allein durch Investitionsankündigungen oder das Eingeständnis von Fehlern wieder aufgebaut werden, sondern braucht langfristige Aufbauarbeit. Zuletzt wird zu wenig in Betracht gezogen, dass die Europäische Union für viele Staaten und deren Regierungen des globalen Südens eben keinen nachahmenswerten Vorbildcharakter(mehr) hat, u. a. weil die Entwicklungsbedingungen in der EU, bspw. in der Klimapolitik, deutlich andere sind als jene in aufstrebenden Wirtschaftsmächten wie Südafrika, Brasilien, Indonesien oder Indien(Keukeleire et al. 2021; Biedenkopf et al. 2022). 7

Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch Da Führungsrollen als relationale Konzepte jedoch von der„Gefolgschaft“ ebenso zugeschrieben werden müssen, wie diese vom Führenden angestrebt und ausgefüllt werden, ist klar erkennbar, dass der avisierte Führungsanspruch ohne die entsprechenden militärischen Fähigkeiten zu früh und diplomatisch unabgestimmt erhoben wird(vgl. auch Ziotti 2021). Konkret zeigt sich ein solches Muster bspw. bei der Koordination des Ringtausches für Kampfpanzer und anderes schweres Gerät mit Polen. Sodann zeigen die beiden Reden, dass der Führungsanspruch maßgeblich als Reaktion auf das angebliche Versagen der Bundesrepublik(und damit auch SPD-geführter Bundesregierungen) und bspw. weniger als(konsequente) Weiterentwicklung der bisherigen Übernahme von Führungsverantwortung bspw. in der Euro- und Flüchtlingskrise oder den Iran-Verhandlungen begründet wird. Damit wird die Zeitenwende im deutschen Diskurs auf die russische Aggressionshandlung reduziert, obwohl diese sinnbildlich für weiterreichende Verschiebungen in der Weltpolitik steht – darunter bspw. der Verlust US-amerikanischer Abschreckungs- und Ordnungsfähigkeiten, die Nutzung wirtschaftlicher Abhängigkeitsverhältnisse in erpresserischer Absicht, die Polarisierung westlicher und anderer Gesellschaften und Deinstitutionalisierung. Zudem sind die Chancen für eine deutsche Führung, bspw. durch eine Vermittlung zwischen den Kriegsparteien in der Ukraine, derzeit erheblich gemindert, weil der Bundesregierung die notwendige Zuschreibung sowohl auf ukrainischer Seite(und durch die eigenen Bündnispartner) als auch auf russischer Seite fehlt. Um den Führungsanspruch Deutschlands zu konkretisieren, bedürfte es daher einer konkreten Initiative in einem Politikfeld. Doch weder in der internationalen Klimapolitik – mit Blick auf die COP 27 in Sharm El-Sheik – noch in der Chinapolitik – mit Blick auf die verstetigten Militärmaßnahmen der Volksrepublik gegenüber Taiwan – hat die SPD-geführte Bundesregierung bislang erkennbare Initiativen mit Partnern abgestimmt und international vertreten. Kurz: Der als Reaktion auf das angebliche Versa gen in der Ukrainepolitik formulierte deutsche Führungsanspruch droht sich daher als Anspruch zu verflüchtigen, weil die Bundesregierung keine kon kreten Ideen für richtungsweisende Entscheidungen in kritischen außenpolitischen Fragen vorzulegen vermocht hat. Vielmehr bestehen, bspw. mit Blick auf die Chinapolitik, begründete Zweifel daran, dass das SPD-geführte Kanzleramt und das Grüngeführte Auswärtige Amt eine gemeinsame neue Chinapolitik werden entwickeln können(RND 2022). Schließlich bleibt bei den Führungsmachtansprüchen, jenseits der Befähigung der Bundesrepublik und der Europäischen Union, die dahinterliegende konkrete Ordnungsvorstellung unklar(bspw. regelbasierte internationale Ordnung, europäische Souveränität), auf deren Durchsetzung die eigene Führung hinwirken soll. Ist bspw. nach der militärischen Befähigung der Ukraine im Rahmen der„aktiven Unterstützungspolitik“ der Bundesregierung zu erwarten, dass die Bundesrepublik oder die Europäische Union auf eine friedliche Beilegung des Taiwankonfliktes dringen und zu diesem Zweck auch diploma tische oder militärische Unterstützung einsetzen wird, um zu verhindern, dass die VR China den Anschluss Taiwans mit militärischen Mitteln durchsetzt? Ist die Bereitschaft der Bundesrepublik, weitere chinesische Direktinvestitionen in unkritischen Wirtschaftssektoren zuzulassen, davon abhängig, ob und inwieweit die Volksrepublik reziproke Investitionsbedingungen in der Volksrepublik gewährt? Mit Blick auf die militärisch-gestützte chinesische Einschüchterungspolitik gegenüber Taiwan könnte die Bundesrepublik bspw. an einer internationalen Koalitionsbildung mitwirken, die klarstellt, dass das Gewaltverbot in Art. 51 UNCH auch für gewaltsa me Einmischungen gegenüber„de facto Regimen“ wie Taiwan gilt. Diese u. a. Fragen stellen sich auch deshalb umso dringlicher, weil im Nachgang zu den Zwischenwahlen in den Vereinigten Staaten, die Regierung Biden(oder ab 2025 eine mögliche Re publikanisch-geführte Regierung) nur sehr partiell eine stabile Weltordnungspolitik im deutschen und europäischen Interesse wird formulieren wollen und umsetzen können. 8

Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch Fazit Erstens kann die Bundesrepublik nach dem russischen Angriff auf die Ukraine nur dann Führung ausüben, nachdem sie das Vertrauen der Partner, insbesondere der mittelosteuropäischen EU-Mitgliedstaaten, zurückgewonnen hat und diplomatische und militärische Führungsfähigkeiten nachhaltig bereitstellen kann. Beides ist derzeit nicht der Fall oder nur eingeschränkt. Bescheidenheit, auch in Bezug auf die eigene Verantwortung und Fähigkeiten, sowie konkrete Aufbauarbeit sind deshalb jetzt gefragt. Zweitens muss derjenige, der führen will, auch die Richtung und Regeln der(inter-)nationalen Debatte mitgestalten. Dazu gehört auch eine aktive Kommunikationspolitik, die es Dritten erschwert, die Bundesrepublik zum Sündenbock für die Fehler der eigenen Politik zu machen(Pagoulatos 2022). So muss die Aufarbeitung der Defizite der deutschen Ukrainepolitik auch durch einen wertegeleiteten Blick auf die teils problematischen innerstaatlichen Entwicklungen in der Ukraine selbst ergänzt werden (vgl. bspw. Moshes/Nizhnikau 2022), so sehr der derzeitige Abwehrkampf der Ukraine auch die Unterstützung der Bundesrepublik verdient. Obliegt ein möglicher Waffenstillstand oder Friedenschluss der souveränen Entscheidung der ukrainischen Bevölkerung und der gewählten Regierung, ist es umso wichtiger, dass die konkreten Regelungen dieser Entscheidung die Unterstützung möglichst vieler BürgerInnen finden. oder in der Ertüchtigung dieser, Führungsverantwortung übernimmt. Ein gewichtiger Beitrag wäre hier die rasche Durchsetzung des schwedischen und finnischen NATO-Beitritts durch eine aktivere Türkeipolitik der Bundesrepublik und der NATO. Schließlich sollte sich der deutsche Führungsanspruch u. a. wegen der weltwirtschaftlichen Verflechtung der deutschen Wirtschaft, der starken völ kerrechtlichen Ansprüche des Grundgesetzes und der Werteinstellung der BürgerInnen nicht auf Europa beschränken, sondern sich auch auf die Lösung diplomatischer Konflikte in seiner Nachbarschaft (Iran, Moldawien, Armenien-Aserbaidschan) erstrecken und aktiv auf deren Beilegung drängen. Parallel zu den Veränderungen in der Bundesrepublik hat der Ukrainekrieg auch in anderen Regionen neue Impulse verursacht, die ebenso der Aufmerksamkeit einer Führungsmacht bedürfen. Exemplarisch kann hier eine offensichtliche Entwicklung genannt werden: die(scheiternde) russische Invasion hat das Abhängigkeitsverhältnis nicht nur zwischen Peking und Moskau zu Lasten Moskaus verschoben. Sie hat auch den Anfang vom Ende der Russischen Föderation und anderer Staaten als Energiesupermächte eingeläutet, die in eine neue internationale Energiemarkt- und Klimaordnung eingebunden werden sollten. Will die Bundesregierung der von ihr beanspruchten Führungsverantwortung gerecht werden, muss sich die Zeitenwende auch auf diese Entwicklungen beziehen. Drittens bedarf der Führungsmachtanspruch der Konkretisierung in mindestens zwei Aspekten: zum einen sollten jene, die diesen Machtanspruch erheben, genauer ausbuchstabieren, mit wem welche Form von Macht in welchen Konfliktfeldern aufge baut und angewendet werden soll. Solange eine demokratisch geführte Regierung in den USA im Amt ist, bleibt es unerlässlich, eine substantielle Führungsrolle der Vereinigten Staaten in der Unterstützungskoalition für die Ukraine aufrecht zu erhalten, z. B. durch den Ausbau des Ramsteinformats. Zum anderen sollte die Bundesregierung, sofern sie kooperative Führungsmacht ausüben möchte, danach streben, das notwendige Vertrauen wichtiger Verbündeter in deutsche Führungsfähigkeiten zurückzuerlangen, indem sie gezielt mit anderen Staaten, 9

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Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage Sebastian Harnisch Über den Autor Sebastian Harnisch ist Professor für Internationale Beziehungen und Außenpolitik an der Universität Heidelberg, Mitglied des Direktoriums des Heidelberg Center for American Studies(HCA) und Vorstandsmitglied des Heidelberg Center for the Environment(HCE). Seine Forschungsprojekte und Publikationen umfassen die Bereiche Vergleichende Außen- und Sicherheitspolitik, Theorien der Internationalen Beziehungen, Nonproliferation, Netzpolitik und Klimawandel. Im Laufe seines wissenschaftlichen Werdegangs hat Sebastian Harnisch an der Universität Trier, der Universität der Bundeswehr München, der Beijing Foreign Studies University, der Al-Farabi National Kazakh University und der China Foreign Affairs University gelehrt. Er war als Gastwissenschaftler an der Columbia University in New York, der Yonsei University in Seoul sowie am Japan Center for International Exchange in Tokio tätig. 2012-2013 war er Research Fellow am Marsilius-Kolleg Heidelberg. Sebastian Harnisch ist Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats der Zeitschrift Foreign Policy Analysis sowie Mitherausgeber der Reihen Foreign Policy and International Order(Nomos Verl.) und Oxford Research Encyclopedia for Foreign Policy Analysis (Oxford University Press). Er hat zahlreiche Monographien, Sammelbände und Artikel in renommierten Fachzeitschriften veröffentlicht. »Deutsche Zivilmacht in der Zeitenwende: zu wenig Macht, zu wenig Zivilcourage« Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine hat einen selbstkritischen Diskurs zur deutschen Außen- und Ostpolitik ausgelöst. Obwohl dieser die alleinige Verantwortung Deutschlands überzeichnet, zeigt eine nüchterne Analyse, dass das Land seiner traditionellen Rolle als„Zivilmacht“ nicht gerecht wurde. Mangelnde(Zivil-)Machtmittel, mangelnde Zivilcourage zur Durchsetzung internationaler Regeln sowie die Fehleinschätzung der russischen Handlungsrationalität haben Bundesregierungen seit 2008 motiviert(Steinmeier 2022), die schrittweise Erosion der regelbasierten internationalen Ordnung zuzulassen. Will die amtierende Bundesregierung eine Führungsrolle in der Stabilisierung im Rahmen der selbst ausgerufenen Zeitenwende einnehmen, so müssen schrittweise militärische, diplomatische sowie immaterielle Ressourcen aufgebaut werden, insbesondere das Vertrauen der europäischen und westlichen Partner, um die angestrebte kooperative Führungsrolle einzunehmen. 14

FES ROCPE in Wien Das 2016 gegründete FES Regionalbüro für Zusammenarbeit und Frieden in Europa(FES ROCPE) befasst sich mit den tiefgreifenden sicherheitspolitischen Herausforderungen in Europa. Um die Einbeziehung der Schnittstelle zwischen Sicherheit und Umwelt sowie der Ansichten jüngerer Generationen in Diskurse zu europäischer Sicherheit zu erreichen kooperieren wir zudem eng mit der OSZE. Der am 24. Februar 2022 erfolgte Angriff Russlands auf die Ukraine stellt einen Wendepunkt für die Sicherheit in Europa dar und hat frühere Konzepte für eine Ordnung in Europa obsolet gemacht. Ein neuer Kalter Krieg oder noch instabilere Beziehungen zwischen Russland und dem Westen sind das wahrscheinliche Ergebnis dieses Krieges, der eine Atmosphäre der Konfrontation und Abschottung in Europa schafft. Gleichzeitig bedrohen globale Herausforderungen wie Klimawandel oder weitere Pandemien den Frieden und die Sicherheit, was kooperative Ansätze unabdingbar macht. In diesen unsicheren Zeiten entwickelt FES ROCPE gemeinsam mit Expert:innen, Politiker:innen und politischen Strateg:innen aus Osteuropa, Russland, der EU und den USA neue Konzepte für lösungsorientierte politische Maßnahmen. Unser Ziel ist, komplexe Sicherheitsherausforderungen in den Griff zu bekommen, zur Konfliktlösung beizutragen und die Idee einer gemeinsamen und einheitlichen Sicherheit in Europa im Geiste der Pariser Charta(1990) und der Charta von Istanbul(1999) zu stärken. Wir sind davon überzeugt, dass Organisationen wie die FES Verantwortung dafür tragen, neue Ideen zu entwickeln und sie in den politischen Prozess in Europa einzubringen. Unsere Aktivitäten umfassen: » Regionale und internationale Workshops zur Entwicklung neuer Konzepte zur Stabilisierung der Sicherheitslage in Europa, zum Umgang mit Konflikten und zur Schaffung eines dauerhaften Friedens in Europa; » Die Pflege eines regionalen Netzwerks von jungen Fachleuten, die sich mit Deeskalation, Kooperation und Frieden in Europa beschäftigen; » Regelmäßige öffentliche Meinungsumfragen zu Sicherheitsthemen; » Zusammenarbeit mit der OSZE in den vier Dimensionen der Sicherheit: der politisch-militärischen, der wirtschaftlichen, der ökologischen sowie der menschlichen Dimension. ISBN: 978-3-98628-240-0 FES Regional Office for International Cooperation Cooperation and Peace Reichsratsstr. 13/5, A-1010 Vienna Phone:+43 1 890 38 11 205 https://peace.fes.de Verantwortlich für den Inhalt: Christos Katsioulis Die kommerzielle Nutzung aller von der FriedrichEbert-Stiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung der FES nicht gestattet. Die in dieser Publikation geäußerten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-EbertStiftung oder der Organisation, für die der Autor arbeitet.