Katharina Mader/Sophie Achleitner Feministische Finanzpolitik – auch in Krisenzeiten ein blinder Fleck Auf einen Blick An der Umsetzung tatsächlicher Gleichstellung der Geschlechter scheitern viele Länder gewaltig. Trotz etablierter Policy-Instrumente, gesetzlicher Verpflichtungen und finanzieller Ressourcen bleiben die Wirkungen von Wirtschafts-, Finanz-, aber vor allem Budget­politik auf die Geschlechter vielerorts immer noch ein blinder Fleck. Das gilt besonders in Zeiten multipler Krisen. Dieser Beitrag widmet sich den Folgen fehlender feministischer öffentlicher Haushaltsplanung und betrachtet die Erfahrungen aus Österreich. Problemaufriss Öffentliche Haushalts- bzw. Budgetplanung ist nichts anderes als in Zahlen gegossene Politik. Finanzielle Mittel und Ressourcen werden politischen Vorhaben und Maßnahmen zugeschrieben, damit diese umgesetzt werden können. Wie diese Gelder verteilt werden, wem sie am Ende zugutekommen und wem nicht, wird in Budgetdebatten nur sporadisch thematisiert. Das liegt daran, dass Diskussionen rund um makroökonomische Fragestellungen, Staatsausgaben, Wachstum, Steuer- oder Finanzpolitik in den meisten Fällen auf höchst technischer und fachspezifischer Ebene geführt werden und dabei vor allem eines sind: geschlechterblind. Dabei gilt die Gleichstellung der Geschlechter als eines der großen Ziele, denen sich die Politik gern verschreibt. Etwa mit den Sustainable Development Goals(SDGs) der Vereinten Nationen(UN 2023: 20) und den EU-Zielen im Rahmenprogramm NextGenerationEU(EU 2023) wird ein ausgeprägtes Bewusstsein für bestehende Ungleichheiten zwischen Männern und Frauen ausgedrückt und der Wille, diese zu beseitigen, als leitender Gedanke von zukunftsfähiger Wirtschaftspolitik anerkannt. Die nötigen Policy-Instrumente, um diese Gleichstellungsziele und damit die tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter zu erreichen, sind bereits vielschichtig vorhanden – dazu zählen die Ansätze der feministischen Ökonomie, die den wechselseitigen Zusammenhang von Geschlechterverhältnissen und Ökonomie aufzeigen, sowie Instrumentarien wie Gender-Mainstreaming und Gender-Budgeting, die genderspezifische Implikationen in den Budgetprozess der öffentlichen Hand sowie in Wirtschafts- und Finanzpolitik integrieren und das Thema damit ins Zentrum der staatlichen Prioritätensetzung rücken. Der Frage, warum vor diesem Hintergrund feministische Wirtschafts-, Finanz-, aber vor allem Budgetpolitik vielerorts besonders in Zeiten multipler Krisen immer noch ein blinder Fleck ist, wie es dazu kommen konnte und was die Folgen davon sind, gehen wir in diesem Beitrag nach. Gender-Mainstreaming und Gender-Budgeting Gender-Mainstreaming hat sich international als Strategie zur Verwirklichung der Gleichstellung der Geschlechter etabliert (EIGE 2023b: 1). Es setzt die Einbeziehung der Geschlechter-

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 2 perspektive in die Gestaltung, Durchführung und Analyse von Politik- und Regulierungsmaßnahmen sowie Ausgabenprogrammen voraus, mit dem Ziel, die Gleichstellung von Frauen und Männern zu fördern und Diskriminierung zu bekämpfen(Europarat 1998: 12). Gender-Budgeting(EIGE 2023a: 1) ist eine Teilstrategie des Gender-Mainstreaming – ein Policy-Instrument, mit dem die Gleichstellung der Geschlechter erreicht werden soll. Gender-Budgeting ist demnach der„fiskalpolitische Arm“ des Gender-Mainstreaming – also die Umsetzung von Gender-Mainstreaming in der Budget- und Finanzpolitik. Einfach gesagt, sollen dabei alle Einnahmen- und Ausgabenposten hinsichtlich ihrer Effekte auf Geschlechtergerechtigkeit hinterfragt, budgetiert und analysiert werden(Schratzenstaller et al. 2006: 2). Dieses Verständnis von Gender-Budgeting hat sich in der Literatur durchgesetzt:„Gender Budgeting[...] bedeutet eine geschlechtsspezifische Bewertung der öffentlichen Haushalte, die eine geschlechtsspezifische Perspektive auf allen Ebenen des Haushaltsverfahrens einbezieht und Einnahmen und Ausgaben umstrukturiert, um die Gleichstellung der Geschlechter zu fördern“(Europarat 2005: 10). Dabei sind einige Aspekte des Gender-Budgeting-Prozesses hervorzuheben, die in Phasen des Haushalts- und Planungsprozesses besonders wichtig sind: Zum einen ist eine Gender-Budget-Analyse der Ausgangspunkt jedes Gender-Budgeting-Prozesses. Dabei soll eine geschlechtsspezifische Bewertung zur Bestandsaufnahme und Sichtbarmachung der Wirkung von Budgets erfolgen. Basierend auf dieser Analyse müssen Maßnahmen, die zur Gleichstellung der Geschlechter führen und dabei alle festgestellten geschlechtsspezifischen Unterschiede und Herausforderungen adressieren, implementiert werden. Optimalerweise ist Gender-Budgeting in Kombination aus staatlichen und nichtstaatlichen Institutionen organisiert(EIGE 2019: 12). Warum braucht es Gender-Budgeting? Die Haushaltsführung bzw. Budgetplanung in ihrem Rahmen ist ein wichtiges Politik- und Verteilungsinstrument – Budgets sind der Ausdruck jeglichen staatlichen und wirtschaftspolitischen Handelns(Mader 2009: 36). Die(sozial) gerechte Verteilung öffentlicher Ressourcen ist zudem ein bedeutendes Ziel moderner Sozialstaaten. Wenn Lebensbedingungen und Chancen in einer Gesellschaft gerecht verteilt sein sollen, spielen öffentliche Gelder eine zentrale Rolle – vor allem dann, wenn es darum geht, wem diese Mittel zugutekommen und wie sie dabei wirken. Tatsache ist, dass die öffentliche Ressourcenverteilung vielerorts nicht geschlechtsneutral ist. Budgetplanung fand auch in der Vergangenheit weitgehend geschlechterblind statt, und an das Sichtbarmachen wie Einbeziehen von z. B. weiblicher Sorge- bzw. Care-Arbeit(bezahlt und unbezahlt) oder von bestehenden Geschlechterungleichheiten am Arbeitsmarkt wie etwa der nach wie vor großen geschlechtsspezifischen Einkommenslücke(Gender-Pay-Gap) wurde kaum gedacht. So verkörpern Budgets die vorherrschenden Macht- und Geschlechterverhältnisse in einem Land:„The budget reflects the values of a country – who it values, whose work it values and who it rewards“(Budlender 1996 zit. in Elson 1999: 11). Genau diesen blinden Fleck soll Gender-Budgeting adressieren: Um eine gerechte Verteilung öffentlicher Ressourcen zu gewährleisten, muss Geschlecht in der Budgeterstellung mitgedacht werden. Denn nur dann, wenn öffentliche Mittel und Dienstleistungen geschlechtergerecht verteilt sind und Frauen wie Männern gleichermaßen zugutekommen, können geschlechtsspezifische sozioökonomische Ungleichheiten reduziert und Gleichstellung gefördert werden(Sharp/Broomhill 2002: 32). Historischer Überblick: Woher kommt Gender-Budgeting? Die Grundzüge von Gender-Budgeting sind in den 1980er Jahren in Australien entstanden(Sharp/Broomhill 2002). Australiens wegweisende Gender-Budgeting-Initiative im Jahr 1984 verpflichtete Ministerien und Regierungsabteilungen, die Auswirkungen des jährlichen Budgets und der öffentlichen Ausgaben auf Frauen und Mädchen zu analysieren. In den späten 1980er und 1990er Jahren wurde dem Ansatz zum Gender-Budgeting weiterer Anstoß gegeben, etwa durch die Formierung der UK Women Budget Group 1989 in Großbritannien oder auch bei der vierten Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking, bei der die„Peking Aktionsplattform“ die Berücksichtigung von Geschlechter- und Frauenperspektiven in der Haushaltspolitik forderte. Nicht zuletzt ist das Bewusstsein für die Relevanz dieser Ansätze auch der Arbeit einzelner feministischer Ökonominnen zu verdanken wie etwa Diane Elson(2002: 23), die schon früh den Vorsatz der Genderneutralität des öffentlichen Budgets als„Gender-Blindheit“ identifizierte. Ein wichtiger Teil ihrer Kritik war, dass diese Institutionen die Rolle, die Frauen und Mädchen sowohl in der Marktwirtschaft als auch im Haushalt spielen, nicht ausreichend anerkennen – mit dem Resultat, dass Kürzungen öffentlicher Dienstleistungen im Rahmen von Sparprogrammen dazu führen, dass die Hauptlast auf Frauen verlagert wird, die die häusliche Pflege- und Betreuungsarbeit übernehmen. Elson spricht von einer„Risikoverlagerung in die Küche“, wodurch Frauen als Folge fiskalischer Konsolidierungsprogramme mehr unbezahlte Arbeit übernehmen. Ebenso würden Frauen die negativen Konsequenzen spüren, wenn ihnen in Zeiten von Budgetkonsolidierung beim Zugang zu Bildung oder Gesundheitsdiensten eine geringere Priorität als Männern eingeräumt wird. Infolgedessen haben der IWF wie auch eine Reihe anderer internationaler Organisationen(z. B. OECD, Weltbank, EU) einen ausdrücklichen Schwerpunkt auf die Bedürfnisse von Frauen und Mädchen gelegt, indem sie die Verpflichtung bekräftigen, Gleichstellungs- und Frauenförderungsmaßnahmen in nationale Budgetpolitik einzubinden, und das Thema seither gezielter in ihrer Arbeit und Themensetzung verfolgen(Stotsky 2016: 5).

FEMINISTISCHE FINANZPOLITIK— FES IMPULS 3 EU-Strategie von Gender-Budgeting Die Implementierung von Gender-Budgeting ist international wie auch im europäischen Vergleich sehr unterschiedlich vollzogen, wobei einige Länder zumindest eine Variante des Gender-Budgetings eingeführt haben. Im Rahmen dieser Bemühungen wurden finanzpolitische Maßnahmen und Programme aufgestellt, die sicherstellen sollen, dass der Haushalt zur Schließung geschlechtsspezifischer Lücken und zur Förderung von Gleichstellung beiträgt. Einige Länder haben damit begonnen, systematisch Informationen über die unterschiedlichen Bedürfnisse von Frauen und die geschlechtsspezifischen Auswirkungen von Steuerpolitik zu sammeln und diese Informationen in die Haushaltsführung einzubauen, andere Länder haben wesentliche Änderungen in ihrer Steuerpolitik vorgenommen. Einzelne Staaten haben jedoch kaum Fortschritte gemacht, und eine gesamtheitliche Aufstellung von Gender-Budgeting in der EU bzw. in Europa gibt es bis heute nicht. In einem Bericht des EU-Parlaments aus dem Jahr 2020 an das Budget-Komitee und die Budgetkontrolleinheit heißt es: „Die europäische Union(EU) hat ein hochrangiges politisches und rechtliches Engagement für die Grundsätze der Gleichstellung der Geschlechter und des Gender Mainstreaming gezeigt.[…] Die Mitgliedstaaten setzen sich für mehrere Programme zur Verringerung geschlechtsspezifischer Ungleichheiten ein – die Schlussfolgerungen zweier Studien des EU-Parlaments in den Jahren 2015 und 2017(Europäisches Parlament 2019: 38) haben jedoch eine unzureichende Anwendung des Gender Budgeting in der Praxis und das Fehlen von Fortschritten aufgezeigt“(Simoes/Calatozzolo 2020: 1). Die größte Herausforderung besteht darin, das uneinheitliche Engagement der Mitgliedstaaten für Geschlechtergleichstellung auf einen gemeinsamen Weg zu bringen. Dabei hätte die EU viel Spielraum, um Einfluss auf nationale Politik zu nehmen. Sie kann europäische Gleichstellungsstandards und-bedingungen an EU-Fonds und-Förderprogramme knüpfen oder einen gesetzlichen Auftrag an die Mitgliedstaaten geben, Gender-Budgeting auf nationaler Ebene umzusetzen. Eine EU-rechtliche Verpflichtung an Mitgliedstaaten, Gender-Mainstreaming und-Budgeting in ihren nationalen Haushaltsprozessen zu implementieren, wäre also ein wichtiger Schritt, um Gender-Budgeting in allen EU-Ländern voranzutreiben und Budgets damit geschlechtergerechter zu gestalten. Gleichzeitig sollte sich das Engagement der EU auf makropolitischer Ebene für die Gleichstellung der Geschlechter auch in der Ausarbeitung und Umsetzung des EU-Haushalts widerspiegeln bzw. auf mikropolitischer Ebene in allen Politikbereichen verfolgt werden, die Mittel aus dem EU-Budget erhalten(Downes/Nicol 2020: 78). Auch der Europäische Rechnungshof kommt in einem Report 2021 zu dem Schluss, dass die EU bzw. die EU-Kommission ihrer Verpflichtung zum Gender-Mainstreaming und-Budgeting innerhalb der EU-Haushaltsführung noch nicht gerecht geworden ist, und empfiehlt, den institutionellen Rahmen zu stärken und Leitlinien für eine bessere Rechtssetzung zu entwickeln. Ein besonderer Fokus der Empfehlungen liegt bei der regelmäßigen Berichterstattung der geschlechtergerechten Mittelverwendung von Fördergeldern und Finanzierungsprogrammen; dafür wäre aber auch eine systematische Erhebung und Analyse von nach Geschlecht aufgeschlüsselten Daten dringend notwendig. Zurzeit ist diese nur unzureichend vorhanden(Europäischer Rechnungshof 2021: 5). Trotz fehlender gesamtheitlicher Strategie zum Gender-Budgeting auf EU-Ebene gibt es in einigen Ländern bereits gut integrierte Instrumente, wie etwa in Belgien, Finnland, den Niederlanden, Spanien, Schweden und auch in Österreich (Budgetdienst 2019: 71). Österreich ist eines jener drei Länder 1 , die Gender-Budgeting sogar verfassungsrechtlich verankert haben, und wird darum auch gern als Best-Practice-Beispiel herangezogen, auf das es sich lohnt, einen zweiten Blick zu werfen. Best Practice Österreich? Im Art. 13, Abs. 3 der österreichischen Bundesverfassung (B-VG) heißt es: „Bund, Länder und Gemeinden haben bei der Haushaltsführung die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern anzustreben.“ Durch eine Verfassungsnovelle wurde Gender-Budgeting 2009 in der österreichischen Bundesverfassung verankert. Seither war jedes Bundesministerium dazu angehalten, mindestens ein Gender-Budgeting-Pilotprojekt durchzuführen, dessen Ergebnisse im Kapitel der Budgetanalyse„Genderaspekte des Budgets“ dokumentiert wurden. Die Zielsetzung wie auch die Ergebnisse der Pilotprojekte einzelner Ressorts waren jedoch qualitativ sehr unterschiedlich – von einer einheitlichen Gesamtstrategie war man weit entfernt(Mader 2015: 54). Mit der Haushaltsrechtsreform 2013 wurde Gender-Budgeting in eine noch höhere rechtliche Sphäre gehoben und sowohl auf Makro- als auch Mikroebene integriert. Im Zuge der Reform wurde Gender-Budgeting in die sogenannte„wirkungsorientierte Haushaltsführung“ integriert; das Bundeshaushaltsgesetz(BHG) 2013 verlangt seither von allen Ressorts und obersten Organen, die an der Budgeterstellung beteiligt sind, die Festlegung von ein bis maximal fünf Wirkungszielen, von denen mindestens eines die Gleichstellung von Frauen und Männern verfolgen soll(Makroebene). Die Verpflichtung dieser Zielsetzung erforderte auch die Angabe von Maßnahmen, wie diese Ziele erreicht werden können, und Indikatoren bzw. Soll- und Ist-Kennzahlen zur Bewertung und Messung der Zielerreichung(Mikroebene). Damit ist Gender-Budgeting seither de jure auch ein fester Bestandteil der wirkungsorientierten Haushaltsführung und wurde somit – zumindest auf dem Papier – als eben jenes Analyse- bzw. 1 Belgien, Spanien, Österreich.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 4 Steuerungsinstrument umgesetzt, das es im Rahmen des Gender-Mainstreamings sein sollte. So vorbildlich die Umsetzung des Gender-Budgetings in der Theorie ist, so dünn gesät sind die Erfolge in der Praxis und so laut ist entsprechend die Kritik unter Expert_innen. Auch wenn Österreich international als Vorzeigebeispiel für gelungenes Gender-Budgeting gilt, gibt es doch einige nennenswerte Schwachstellen im österreichischen System. Zum einen fehlt externe Beratung: Das dämpft die Stimmen der Zivilbevölkerung und minimiert gesellschaftliche Partizipation am Budgetprozess(Quinn 2016: 8). Schratzenstaller(2014: 8) bemängelt die Koordination zwischen den Ministerien, mit der EU sowie jene mit anderen Gender-Institutionen und Hammerschmid& Grunwald(2014: 88f.) zeigen, dass die Gleichstellungsziele im Rahmen der wirkungsorientierten Haushaltsführung nicht ambitioniert genug sind, die Komplexität der Thematik nicht ausreichend widergespiegelt wird und die Ziele vor allem schwammig formuliert werden. Weitere Kritik folgt von Mader& Schlager(2012: 11) und Mader(2015: 55): Eine bundesweite österreichische Gesamtstrategie oder eine klare Zielsetzung zur erfolgreichen Umsetzung von Gender-Budgeting gibt es bis heute nicht; fachliche Kompetenzen, Zuständigkeiten und vor allem(politische) Verantwortung sind nicht hinreichend geklärt oder aufgeteilt; und so zeigt die Umsetzung des quasi„toten Rechts des Gender Budgetings“ keine gesellschaftspolitische Wirkung. Auch die OECD kritisiert fehlende Wirkung und kann keine sichtbaren Veränderungen seit Einführung des Gender-Budgetings in Österreich feststellen (OECD 2016: 20). Ebenso fehlen Sanktionsmöglichkeiten bei Nichterfüllung einer Zielvorgabe oder einer gleichstellungsfördernden Maßnahme. Hinzu kommt, dass behördliche Strukturen, Ressourcen und auch qualifiziertes Personal oft nicht vorhanden sind, was aber nötig wäre, um substanzielles Gender-Impact-Assessment, Transparenz und erfolgreiche Koordination zwischen z. B. Bund und Gemeinden herzustellen. Vor allem in puncto Transparenz gibt es noch reichlich Luft nach oben. Eine Budgetbeilage zur Umsetzung von Gender-Budgeting zum jährlichen Budgetentwurf für das jeweils kommende Finanzjahr oder eine transparente Auflistung der frauen- und gleichstellungsfördernden Maßnahmen gibt es trotz verfassungsrechtlicher Verankerung nicht. Das„Frauenbudget“ ist auf verschiedene Detailbudgets und Untergliederungen verteilt und wird größtenteils auf Gewaltschutz reduziert – nach einer gesamtheitlichen Auflistung aller gleichstellungsfördernden Ausgaben sucht man in den Budgetunterlagen vergeblich. Der österreichische Budgetdienst analysiert den Gender-Budgeting-Prozess in der österreichischen Haushaltsführung regelmäßig, etwa indem eine„Gleichstellungs-Landkarte“, die über die Angaben zur Wirkungsorientierung informiert, veröffentlicht wird. Im Zuge dieser Analysen hat der Budgetdienst bereits mehrmals die unzureichende Koordination zwischen einzelnen Ressorts bei der Erstellung der Wirkungsziele(die bottom-up und völlig autonom von den einzelnen Ressorts erstellt werden und daher nur nachträglich koordiniert werden) kritisiert, und eine äußerst schwache Verknüpfung von Wirkungsorientierung und Budget festgestellt(Budgetdienst 2019: 40). Ein großer Teil der Gleichstellungsmaßnahmen ist im Budget nicht extra ausgewiesen, daher sind die finanziellen Implikationen auch nicht nachvollziehbar. Dass die Mittelverwendung nicht nach Geschlecht aufgeschlüsselt wird, hat zur Folge, dass besonders die strategische Ausrichtung und die Einbindung der Zivilgesellschaft darunter leiden(Budgetdienst 2019: 72). Letztlich könnte man Gender-Budgeting in Österreich als „Ticking the box“-Übung bezeichnen: Ziele werden definiert, Maßnahmen werden formuliert und mit finanziellen Ressourcen ausgestattet, Berichte werden verfasst und veröffentlicht. Die Ergebnisse, die Österreich nach mehr als zehn Jahren verfassungsrechtlicher Verankerung jedoch vorweisen kann, sind nicht zufriedenstellend. Denn im internationalen Vergleich sieht es in Österreich, was die Gleichstellung von Frauen und Männern betrifft, immer noch eher mittelmäßig bis schlecht aus, sei es bei der Verteilung von Erwerbseinkommen, Pensionen, Sozialleistungen oder bei Vermögen und Erbschaften – Frauen verlieren in allen Bereichen. Nicht zuletzt, weil der Geschlechtergleichstellung besonders in den vergangenen Krisenjahren schlicht nicht genügend Priorität eingeräumt wurde. Feministische Finanzpolitik in Krisenzeiten Von einer Krise in die nächste – das Motto des vergangenen Jahrzehnts, in dem Europa von multiplen Krisen getroffen wurde. Die weltweite Finanzkrise 2009, die darauffolgenden Nachkrisenjahre geprägt von regelrechter„Austeritätseuphorie“; die Covid-19-Pandemie, die Politik, Gesellschaft und Wirtschaft vor enorme Herausforderungen stellte; und schließlich die Energie- und Teuerungskrise, ausgelöst durch den russischen Angriffskrieg in der Ukraine, die seit mehr als einem Jahr die Inflation heftig anfeuert. All diese Krisen haben eines gemein: Auf die geschlechtsspezifische Wirkung von Krisenmanagement, Sparprogrammen, Schulschließungen oder Anti-Teuerungsmaßnahmen wurde kaum geachtet. Finanzkrise& Austeritätspolitik Im ersten Jahr nach Ausbruch der Finanzkrise 2009 war Austeritätspolitik mit Budgetkonsolidierungsmaßnahmen und Sparprogrammen bereits fester Bestandteil europäischer Wirtschaftspolitik. Staatsausgabenkürzungen und Steuererhöhungen wirkten sich unweigerlich auf das Wirtschaftswachstum und den Arbeitsmarkt aus – aber auch auf die Geschlechtergerechtigkeit. „[…] at the macro level, austerity policies have inherent biases and negative impacts that fall disproportionately on women“(Perrons 2017: 1). Öffentliche Ausgaben- bzw. Sozialleistungskürzungen, wie sie im Rahmen der Sparprogramme stattgefunden haben, trafen überwiegend Frauen(Karamessini/Rubery 2014: 314). Das ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass Frauen ei-

FEMINISTISCHE FINANZPOLITIK— FES IMPULS 5 nerseits stärker auf öffentliche Dienste und Sozialversicherungstransfers angewiesen sind, andererseits aber auch vom Jobabbau im öffentlichen Sektor sowie von Lohn- oder Pensionskürzungen härter getroffen werden(auch aufgrund bereits niedrigerer weiblicher Lohn- und Pensionsniveaus). Analysen der Fawcett Society(2013: 13f.) und der Women’s Budget Group(2016: 1) zeigen eindrücklich, dass zum Beispiel Großbritanniens Budgetkürzungen im Rahmen der europäischen Austeritätspolitik zu fast 80 Prozent auf Frauenkappen gingen. Hinzu kam, dass die Arbeitslosigkeit für beide Geschlechter anstieg und mit den Gehaltseinbußen, die viele Menschen erleben mussten, auch eine Dämpfung der Nachfrage nach Konsumgütern und Dienstleistungen einherging. Getroffen vom Jobabbau wurde außerdem nicht nur der öffentliche Bereich, sondern auch der stark weiblich aufgestellte Dienstleistungssektor(Mader 2015: 57). Und letztlich sind es Frauen, die„die Lücken füllen“, wenn wichtige staatliche(soziale) Dienstleistungen in Zeiten der Budgetkonsolidierung gekürzt werden wie etwa Betreuungs-, Pflegeoder Bildungsdienstleistungen. Dadurch entstehen unzählige Stunden an unbezahlter Arbeit, die durch die Kürzung oder Teuerung öffentlicher Dienstleistungen in den privaten Haushalt verlagert werden, wo sie dann in den allermeisten Fällen auf Mädchen, Frauen und Mütter zurückfallen. Gleichzeitig war die Periode der Finanzkrise aber auch jene Zeit, in der feministische Stimmen über die Wirkung von Austeritätspolitik auf Geschlechterverhältnisse aufmerksam machten und so eine Sensibilisierung für geschlechtergerechte Politik und Haushaltsführung lostraten(Schrupp 2015). Covid-19-Pandemie den der Schließungen waren. Vor allem Mütter mit Kindern im betreuungspflichtigen Alter übernahmen während ihrer Erwerbsarbeit im Homeoffice einen Löwenanteil an unbezahlter Betreuungs-, Pflege- und Hausarbeit(Berghammer/ Beham-Rabanser 2020: 1). Viele Mütter reduzierten sogar ihre Erwerbsarbeitsstunden während der Schulschließungen, um den anfallenden Betreuungspflichten zu Hause nachzukommen; es war aber auch keine Seltenheit, dass Mütter ihrer Erwerbsarbeit im Homeoffice nachgingen, während sie zeitgleich die Kinderbetreuung übernahmen oder Hilfe beim Homeschooling leisteten(Hehenberger/Muckenhuber 2020: 4). Eine Gender-Budgeting-Analyse der österreichischen Corona-Hilfsgelder zeigt, dass die ausgezahlten Mittel(bis März 2021) Frauen und Männer in unterschiedlichem Ausmaß unterstützt haben(Hehenberger/Pixer 2021: 2). Eine Analyse von insgesamt 108 Corona-Maßnahmen in Deutschland zeigt eine ähnliche Schieflage: Die direkten und indirekten Unterstützungsleistungen kamen Männern fast doppelt so häufig zugute(38 Prozent) wie Frauen(21 Prozent). Von dem analysierten Gesamtvolumen von knapp 600 Milliarden Euro sind fast 70 Prozent der Mittel an Maßnahmen geknüpft, die Männern eher nutzen als Frauen. Lediglich sieben Prozent des Gesamtbudgets nutzen überwiegend Frauen(Frey 2021: 19). Einkommensverluste und eine Retraditionalisierung von Geschlechterrollen, die durch mehr unbezahlte Arbeit von Frauen, weibliche Arbeitszeitreduktionen während der Lockdowns, aber auch durch eine ungleiche Verteilung der Corona-Hilfen auf Frauen und Männer entstanden sind, werden die lebenslange Folge der Geschlechterblindheit während der Pandemie sein. Als der Ausbruch der Covid-19-Pandemie im März 2020 zu globalen Lockdowns, Lieferkettenengpässen und in weiterer Folge zu einer weltweiten Gesundheitskrise führte, lag die oberste Priorität von Politik und Regierungen zunächst auf der„Systemerhaltung“. Dazu zählten neben der offensichtlichen Notwendigkeit, das Gesundheitssystem und essenzielle Infrastruktur wie die Nahversorgung aufrechtzuerhalten, auch arbeitsmarkt-, wirtschafts- und gesellschaftspolitische Maßnahmen: das Kurzarbeitsmodell, das tausende Menschen vor der Arbeitslosigkeit bewahrte; Unternehmenshilfen, die den Bankrott zahlreicher Firmen verhinderten; und Schließungen von Bildungseinrichtungen vom Kindergarten bis zur Universität sowie die Verlagerung von einer Vielzahl an Tätigkeiten ins Homeoffice – das alles waren gut eingesetzte und absolut notwendige Maßnahmen, die das Schlimmste verhindern sollten. Gleichzeitig gipfelte die Geschlechterblindheit in genau diesem Vorgehen während der Pandemie, denn: Systemerhaltende Berufe sind weiblich aufgestellt. Es waren Pflegerinnen und Krankenschwestern, Lehrerinnen und Kindergartenpädagoginnen, Supermarktkassiererinnen und weibliche Reinigungskräfte, die an ihre Grenzen stießen, um mit dem hohen Arbeitsdruck und dem enormen Risiko, das mit ihrer(oftmals unterdurchschnittlich entlohnten) Arbeit verbunden war, zurechtzukommen. In den privaten Haushalten waren es ebenfalls Frauen und Mütter, die die LeidtragenEnergie- und Teuerungskrise Auch die Energie- und Teuerungskrise, die dem russischen Angriffskrieg in der Ukraine folgte, ging bzw. geht nicht spurlos an Geschlechterdimensionen vorüber. Um eine gerechte Verteilung der Anti-Teuerungsmaßnahmen, die breitflächig in ganz Europa eingeführt wurden, zu gewährleisten, wäre es durchaus sinnvoll gewesen, bei der Konzeption dieser Maßnahmen durch die Geschlechterbrille zu blicken. Rekordhohe Inflationsraten, wie sie vielerorts in Europa gemessen wurden, treffen nicht alle gleich: Bei der Betrachtung nach Geschlecht zeigt sich, dass Frauen stärker betroffen sind als Männer. Das ist einerseits so, weil Frauen weniger verdienen als Männer und daher eher in den unteren bzw. einkommensschwächeren Fünfteln der Erwerbspersonen zu finden sind. In Österreich beispielsweise liegt der Frauenanteil im untersten Einkommensfünftel bei 58 Prozent, im obersten Fünftel nur noch bei 47 Prozent. Gleichzeitig ist die Belastung durch die Teuerung in den unteren Einkommensgruppen deutlich stärker. Das kommt daher, dass ärmere Haushalte einen größeren Anteil ihres verfügbaren Einkommens für die Deckung der Grundbedürfnisse wie Wohnen, Energie und Lebensmittel ausgeben müssen. Für Deutschland dokumen-

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 6 tiert der IMK-Inflationsmonitor beispielsweise eine allgemeine Inflationsrate von 7,9 Prozent im Jahr 2022 – das Leben verteuerte sich mit 8,8 Prozent allerdings für arme(einkommensschwache) Familien viel stärker(Dullien/Tober 2023: 2). Für Frauen haben die Preissteigerungen außerdem einen stärkeren Effekt, da Ausgaben für die Deckung der Grundbedürfnisse bei ihnen mehr ins Gewicht fallen als bei Männern. Einfach gesagt: Die Inflation belastet Frauen stärker, weil sie einerseits häufiger in den unteren Einkommensgruppen zu finden sind, die besonders stark von der Teuerung betroffen sind, und weil Ausgaben für Wohnen, Energie und Nahrungsmittel eine größere Rolle bei Frauen spielen. Europaweit bestätigt sich dieses Bild: Zwei sehr vulnerable Frauengruppen – alleinerziehende Mütter und alleinstehende Frauen – kämpfen am häufigsten damit, ihre Energierechnungen rechtzeitig zu bezahlen, wie eine Eurofound-Studie(2022: 1) aus dem Frühjahr 2022 zeigt. gration von unbezahlter Arbeit – die bekanntlich größtenteils von Frauen übernommen wird – in Gender-Budgeting-Initiativen und-Instrumente findet aber vielerorts nach wie vor nicht statt: „… despite its importance(…), the unpaid labour aspect is not present in all GRB[Gender Responsive Budgeting] work. And when it is present, it is often not strongly developed“(Budlender 2004: 17). Wenn unbezahlte Arbeit nicht berücksichtigt und somit auch nicht auf die individuellen Bedürfnisse von Frauen, die diese unbezahlte Care-Arbeit verrichten, eingegangen wird, führt das wie etwa im Fall von Kürzungsprogrammen strenger Austeritätspolitik zu dem falschen Glauben, dass Frauen als „kompensatorische Ressource“ unbegrenzt zur Verfügung stehen(Mader 2013: 28). Als Reaktion auf die Energie- und Teuerungskrise wurde von Regierungen viel Geld in die Hand genommen, um Haushalte wie auch Unternehmen zu entlasten. In Österreich ist beispielsweise das Gesamtentlastungsvolumen dieser Maßnahmen relativ gleich auf Frauen und Männer aufgeteilt – bei einzelnen Maßnahmen gibt es aber deutliche geschlechtsspezifische Unterschiede(Budgetdienst 2022: 47). Zum Beispiel entfallen bei der„Abgeltung der kalten Progression“ etwa 59 Prozent des Gesamtentlastungsvolumens auf Männer, während nur etwa 41 Prozent Frauen zugutekommen. Das auf Frauen entfallende Entlastungsvolumen ist also um 31 Prozent geringer als jenes der Männer. Im Gegensatz dazu werden Frauen durch die Valorisierung von Sozialleistungen (jährliche Anpassung von Sozialleistungen wie etwa der Familienbeihilfe etc. an die Inflation) mit 57 Prozent deutlich stärker entlastet als Männer(Budgetdienst 2022: 12). Gender-Budgeting wäre bei der Konzeption solcher Maßnahmen also mehr als angebracht gewesen, um bereits im Vorhinein etwaige Geschlechterungleichheiten bei der Auszahlung öffentlicher Hilfsgelder oder bei steuerlichen Entlastungsmaßnahmen auszubügeln – passiert ist das auch in dieser Krise (noch) nicht. Care-Arbeit als Schlüssel für erfolgreiches Gender-Budgeting Die multiplen Krisen des vergangenen Jahrzehnts haben das Ausmaß der Geschlechterblindheit in unseren politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Prozessen verdeutlicht. Vor allem der Faktor„unbezahlte Care-Arbeit“ hat viel zu wenig Aufmerksamkeit in Budget- und Wirtschaftspolitik erhalten, während die Konsequenzen dieser Ignoranz für viele Frauen in allen Krisen sehr wohl deutlich spürbar waren. Dabei müssten gerade die Berücksichtigung der Wechselwirkung zwischen bezahlter und unbezahlter Arbeit, der monetäre Wert von unbezahlten Arbeitsstunden und damit auch die Ressource„Zeit“, die für diese Tätigkeiten aufgewendet wird, zentrale Elemente einer jeden Gender-Budgeting-Strategie sein und endlich Einzug in nationale und supranationale Budget- und Finanzpolitik finden. Die Anerkennung und InteAber auch die mangelhafte Berücksichtigung von bezahlter Care- bzw. sozialer Arbeit in nationaler Budget- und Finanzpolitik, besonders in Krisenzeiten, hat zu adversen Effekten geführt. Auf Investitionen in soziale Infrastruktur als Alternativstrategie zur Sparpolitik wurde weitgehend verzichtet. Um zu verstehen, warum aber genau diese Investitionen und damit die Anerkennung von Care-Arbeit in Budget- und Finanzpolitik der Schlüssel zum Erfolg wären und damit auch geschlechtergerechte Budgets sowie Rahmenbedingungen geschaffen werden könnten, lohnt sich ein Blick auf die Theorien der keynesianischen Makroökonomie(Perrons 2017: 32f.): Diese plädiert für öffentliche Investitionen in Rezessionen, um einerseits private Investitionen zu kompensieren(z. B. unbezahlte Arbeit, die übernommen wird), die durch den Mangel an effektiver Nachfrage gedämpft werden, und andererseits, um die Beschäftigung anzukurbeln und die wirtschaftliche Erholung zu unterstützen. Wenn Regierungen diesen Weg gehen, wie es teilweise im Europäischen Konjunkturprogramm der Fall war, investieren sie typischerweise in physische Infrastruktur(z. B. Straßen). Diese Investition, einschließlich der Löhne der Beschäftigten, wird als Kapitalinvestition angesehen, da sie langfristige Renditen erwirtschaftet und es den Staaten folglich erlaubt ist, die Staatsschulden- und Defizitbedingungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts(SWP) zu überschreiten. Dagegen würden die Mittel für den Betrieb von Schulen, Krankenhäusern und Kindergärten(und die Löhne von Beschäftigten in diesen Sektoren) zu den laufenden Ausgaben gezählt und damit durch die SWP-Bedingungen eingeschränkt. Dieser Unterschied verkennt, dass Investitionen in die soziale Infrastruktur auch langfristige Gewinne in Form einer besser ausgebildeten, gesünderen und besser versorgten Bevölkerung hervorbringen würden. Zudem zeigen Studien, dass sogar höhere wirtschaftliche und soziale Gewinne durch Investitionen in die soziale Infrastruktur(z. B. Kinder- und Altenpflege) erzielt werden können im Vergleich zu physischen Infrastrukturinvestitionen. Ein praktisches Beispiel liefert die Women’s Budget Group in Großbritannien, die die Auswirkungen von Investitionen von

FEMINISTISCHE FINANZPOLITIK— FES IMPULS 7 zwei Prozent des BIP in die Bau- und Pflegebranche für sieben OECD-Länder 2 in einer Input-Output-Analyse untersucht(De Henau et al. 2016: 20f.). Die Ergebnisse zeigen, dass die Mehrheit der geschaffenen Arbeitsplätze – zwischen 59 und 71 Prozent je nach Land – von Frauen besetzt werden würde, es aber aufgrund des Multiplikatoreffekts auch zu einer Ausweitung der Arbeitsplätze in anderen Branchen käme. Dadurch gäbe es auch einen Anstieg der Arbeitsplätze für Männer. Insgesamt würde die Beschäftigungsquote von Frauen um 3,3 bis 8,2 Prozentpunkte(1,4 bis 4,0 Prozentpunkte für Männer) steigen und die geschlechtsspezifische Beschäftigungslücke insgesamt um 1,6 bis 4,2 Prozentpunkte verringert werden. Somit würden beide Investitionsformen zu erheblichen Beschäftigungszuwächsen führen, aber insgesamt würden wesentlich mehr Arbeitsplätze geschaffen – bis zu viermal so viele Arbeitsplätze für Frauen in Deutschland, Australien, Großbritannien und den USA –, wenn die Investition in das Soziale statt in das Physische erfolgen würde. Folglich würden Investitionen in die soziale Infrastruktur das geschlechtsspezifische Beschäftigungsgefälle verringern. Neben der Schaffung neuer Arbeitsplätze würden Investitionen in Kinderbetreuung und soziale Betreuung dazu beitragen, einige der zentralen wirtschaftlichen und sozialen Probleme zu adressieren, mit denen moderne Gesellschaften konfrontiert sind: geringes Wirtschaftswachstum, Pflegenotstand und Finanzierung von Sozialleistungen, sinkende Fruchtbarkeit, demografische Alterung und anhaltende Geschlechterungleichheit – ganz zu schweigen davon, was soziale Investitionen für die Verteilung von unbezahlter Arbeit zwischen Frauen und Männern bedeuten würde. Mit der Finanzkrise wie auch mit der Corona-Pandemie hätte es also mehr als nur ein Momentum gegeben, eine Transformation zu einem gerechten, sozial nachhaltigen und fürsorglichen Europa anzustoßen. Dafür hätte man aber budgetäre Maßnahmen, öffentliche Ausgaben und Unterstützungsleistungen in erster Linie auf ihre Geschlechterwirkung durchdenken, bewerten und konzipieren müssen. Ein Fokus auf soziale Investitionen sowie die Inklusion von unbezahlter wie auch bezahlter Care-Arbeit hätte außerdem fester Bestandteil jeder Gender-Mainstreaming- und-Budgeting-Strategie sein müssen. Handlungsempfehlungen Um erfolgreiches Gender-Budgeting umzusetzen, dürfen wir – im Sinne einer Querschnittsmaterie – die Geschlechterbrille nicht mehr abnehmen. Um das sicherzustellen, möchten wir insbesondere die folgenden vier Handlungsempfehlungen zur Orientierung geben: • Budget-, Finanz- und Wirtschaftspolitik muss in gleichem Maße für Frauen und Männer gedacht, umgesetzt und transparent evaluiert werden. Erst dann kann eine geschlechtergerechte Welt geschaffen und die Lücke zwischen rechtlicher und tatsächlicher Gleichstellung geschlossen werden. • Zudem sollte die binäre Sicht auf Frauen und Männer erweitert und andere Diskriminierungsmerkmale wie Herkunft, Klasse, Alter oder sexuelle Orientierung mitbedacht werden. Ein Schlüsselfaktor ist die Care-Arbeit: Besonders in Zeiten multipler Krisen muss unbezahlte Arbeit, die ungleiche Verteilung dieser und der Ausbau der sozialen Infrastruktur und Dienstleistungen in den Fokus gerückt werden. Dafür braucht es zunächst flächendeckende, systematische und nach Geschlecht sowie anderen Diskriminierungsmerkmalen aufgeschlüsselte Datenerhebungen, um die unterschiedlichen Lebensrealitäten aufzuzeigen. • Die tatsächliche Verknüpfung von gleichstellungsfördernden Maßnahmen mit budgetären Ressourcen im Rahmen der öffentlichen Haushaltsplanung und eine regelmäßige Evaluierung von Politikmaßnahmen und Reformen hinsichtlich ihrer Wirkung auf Frauen und Männer sind unabdingbar. • Die staatliche Prioritätensetzung, Geschlechtergleichstellung zu verwirklichen, muss in jeder Maßnahme und jedem Budget deutlich sichtbar sein – Gender-Budgeting darf keine freiwillige Übung bleiben. Eine EU-weite Gesamtstrategie zum konsequenten Gender-Budgeting in den Mitgliedstaaten ist in diesem Zusammenhang längst überfällig, zumal sie eine Grundvoraussetzung dafür ist, Geschlechtergleichstellung nicht mehr allein vom politischen Willen einzelner Regierungen abhängig zu machen. 2 Dänemark, Deutschland, Italien, Großbritannien, Australien, Japan, USA.

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