Tom Krebs Zeitenwende: Wie wir unsere Wirtschaft und das Klima retten

FES diskurs November 2023 Die Friedrich-Ebert-Stiftung Die Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) wurde 1925 gegründet und ist die traditionsreichste politische Stiftung Deutschlands. Dem Vermächtnis ihres Namensgebers ist sie bis heute verpflichtet und setzt sich für die Grundwerte der Sozialen Demokratie ein: Freiheit, ­Gerechtigkeit und Solidarität. Ideell ist sie der Sozialdemokratie und den freien Gewerkschaften verbunden. Die FES fördert die Soziale Demokratie vor allem durch: – politische Bildungsarbeit zur Stärkung der Zivilgesellschaft; – Politikberatung; – internationale Zusammenarbeit mit Auslandsbüros in über 100 Ländern; – Begabtenförderung; – das kollektive Gedächtnis der Sozialen Demokratie mit u. a. Archiv und Bibliothek. Die Abteilung Analyse, Planung und Beratung der Friedrich-Ebert-Stiftung Die Abteilung Analyse, Planung und Beratung der Friedrich-Ebert-Stiftung versteht sich als Zukunftsradar und Ideenschmiede der Sozialen Demokratie. Sie verknüpft Analyse und Diskussion. Die Abteilung bringt Expertise aus Wissenschaft, Zivilgesellschaft, Wirtschaft, Verwaltung und Politik zusammen. Ihr Ziel ist es, politische und gewerkschaftliche Entscheidungsträger_innen zu aktuellen und zukünftigen Herausforderungen zu beraten und progressive Impulse in die gesellschaftspolitische Debatte einzubringen. FES diskurs FES diskurse sind umfangreiche Analysen zu gesellschaftspolitischen Fragestellungen. Auf Grundlage von empirischen Erkenntnissen sprechen sie wissenschaftlich fundierte Handlungsempfehlungen für die Politik aus. Über den Autor Prof. Tom Krebs, Ph. D., ist Professor für Makroökonomik und Wirtschaftspolitik an der Universität Mannheim. Für diese Publikation ist in der FES verantwortlich Vera Gohla, Referentin für Wirtschafts- und Strukturpolitik, Abteilung Analyse, Planung und Beratung.

Tom Krebs Zeitenwende: Wie wir unsere Wirtschaft und das Klima retten Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung INHALT 4 VORWORT 5 1 EINLEITUNG 7 2 ENERGIEKRISE 7 2.1 Energiepreisschock 8 2.2 Wirtschaftliche Entwicklung 9 2.3 Krisenbedingte Produktions- und Reallohnverluste 11 2.4 Wirtschaftliche Folgen eines sofortigen Gasembargos 13 2.5 Stagnationsgefahr und Handlungsbedarf 15 3 ÖFFENTLICHE INVESTITIONSBEDARFE 15 3.1 Ausgangslage 15 3.2 Klimainvestitionen 17 3.3 Sozialinvestitionen 19 3.4 Investitionspaket 20 4 FINANZIERUNG 20 4.1 Bundeshaushalt und Schuldenbremse 21 4.2 Klima- und Transformationsfonds 21 4.3 Öffentliche Unternehmen 22 4.4 Erbschaftssteuer 23 4.5 Österreichs Klima- und Energiefonds 23 5 FAZIT 24 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis 24 Literatur FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 3

VORWORT Die Einhaltung der Schuldenbremse ist deutsche Staats­ räson, denn so will es das Grundgesetz. In den vergangenen drei Jahren hatte der deutsche Staat hohe Sonderausgaben, um die wirtschaftlichen Auswirkun­ gen der Coronapandemie und des Angriffskriegs gegen die Ukraine abzufedern. Die Schuldenbremse wurde zeitweise ausgesetzt und Sondervermögen beschlossen. Es scheint also im ersten Moment nachvollziehbar, dass die deutsche Regierung schnell wieder zur„Normalität“ mit einem ausgeglichenen Haushalt zurückkehren möchte. Dieses Vorgehen ignoriert jedoch die Tatsache, dass die deutsche Wirtschaft zwar kurzfristig vergleichsweise stabil gehalten werden konnte, aber immer noch hohe Investitio­ nen für klimaneutrales Wirtschaften notwendig sind. Dar­ über hinaus ignoriert es, dass die wirtschaftliche Transfor­ mation auch eine gesellschaftliche Transformation mit sich bringt: Investitionen in Aus- und Weiterbildung sind not­ wendig, um Fachkräfte für neue und veränderte Anforde­ rungsprofile zu schulen, und Investitionen in die Daseins­ vorsorge sind notwendig, um die Funktionsfähigkeit unse­ res Staates und damit das demokratische Versprechen zu garantieren. Die Wirtschaftsprofessorin Clara Mattei beschreibt in einem Interview 1 , dass sich Austerität nicht nur daran zeigt, wie viel der Staat ausgibt, sondern eben auch daran, wie der Haushalt verteilt ist.„Wenn Militärausgaben auf Kosten der Sozialausgaben steigen, dann ist das Austeri­ tät.“ Darüber hinaus sei entscheidend, wie der Staat seine Einnahmen erhält. Als Kernproblem benennt Mattei in diesem Kontext die regressive Besteuerung – die niedrigere Besteuerung je höher das Einkommen. Durch die regressi­ ve Besteuerung, zwingt man die Menschen dazu, weniger zu konsumieren und mehr zu produzieren: Es sei die arbei­ tende Mehrheit, die diese Opfer auf sich nehmen müsse. Würden wir also bei gestiegenem Investitionsbedarf zur„Normalität“ der Schuldenbremse zurückkehren, wür­ de am Ende nicht nur unsere wirtschaftliche Entwicklung leiden, sondern letztlich würden sich die Disparitäten in der Gesellschaft verstärken und womöglich der Zuspruch zum Weg in die Klimaneutralität weiter abnehmen. Mit der vorliegenden Studie wollen wir deshalb einen Beitrag dazu leisten, die Notwendigkeit von Klima- und Sozialinvestitionen für die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands zu begründen. Der Autor leitet dafür die ge­ stiegenen Investitionsbedarfe unter Berücksichtigung der aktuellen Inflationsentwicklung ab. Schließlich macht er darüber hinaus Vorschläge, wie die Einnahmenseite des Bundeshaushalts im Rahmen der geltenden Schulden­ bremse gestärkt werden kann. Eine anregende Lektüre wünscht Vera Gohla Referentin für Wirtschafts- und Strukturpolitik 1  https://www.dissentmagazine.org/online_articles/the-dawn-of-austerity/ 4 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

1 EINLEITUNG Die Menschen in Deutschland sind verunsichert. Nach fast zwei Jahren Coronapandemie hatten sie auf ein halbwegs normales Leben und eine kräftige wirtschaftliche Erholung gehofft. Stattdessen hat die Energiekrise 2022 hohe Infla­ tionsraten und eine Rezession gebracht. Zwar konnte eine Gasmangellage im Winter 2022/23 verhindert werden, doch hat die Energiekrise trotzdem zu erheblichen Pro­ duktions- und Reallohnverlusten geführt. Darüber hinaus hat der Energiepreisschock den Transformationsdruck dra­ matisch erhöht und es drohen gut bezahlte Arbeitsplätze in der Industrie verloren zu gehen. Die vorliegende Studie entwickelt die Grundzüge einer modernen Wirtschafts- und Finanzpolitik, welche die Sor­ gen der Menschen ernst nimmt und gleichzeitig eine posi­ tive Zukunftsvision bietet. Der moderne Ansatz basiert auf einer Theorie der Wirtschaft im Transformationsprozess, in der Unsicherheit, Anpassungskosten und Marktmacht eine zentrale Rolle spielen. Anders gesagt: Die Einsichten von Keynes(Unsicherheit), Polanyi(Anpassungskosten) und Marx(Macht) werden berücksichtigt. Dieser moderne Ansatz kann auch als„ökonomischer Realismus“ bezeich­ net werden. Ökonomischer Realismus sieht den Staat als Ausdruck einer gesellschaftlichen Solidarität zur Unterstützung der Menschen und Unternehmen im Transformationsprozess. Aus dieser Perspektive ergibt sich die Notwendigkeit einer modernen Wirtschafts- und Finanzpolitik, welche die fol­ genden fünf Elemente enthält. Erstens erzeugt der Staat mit öffentlichen Klimainvesti­ tionen einen starken Wachstumsimpuls in der Transforma­ tion(Krebs 2023a, 2023b; Tooze 2023; Weber 2023) und schafft mit öffentlichen Sozialinvestitionen inklusives Wachstum(Krebs/Scheffel 2017a, 2017b). Zweitens gibt der Staat die Richtung der technologischen Transformation vor und gestaltet aktiv die Märkte(Mazzucato 2020). Drit­ tens werden öffentliche Investitionen durch einen makro­ ökonomisch sinnvollen Mix aus Kreditaufnahme(Bardt et al. 2019) und Kapitalbesteuerung(Bach 2022) finanziert. Viertens reduziert der Staat mit Preisbremsen und ähnli­ chen Maßnahmen die krisenbedingten Unsicherheiten (Dullien/Weber 2022; Krebs 2023c; Weber 2021). Fünftens schützt der Staat die Menschen mit dem Mindestlohn und anderen Regulierungen vor dem Missbrauch von Markt­ macht(Krebs/Drechsel-Grau 2021). Die vorliegende Studie analysiert einen zentralen Bau­ stein einer modernen Wirtschafts- und Finanzpolitik: öf­ fentliche Klima- und Sozialinvestitionen. Dazu wird im ersten Teil(Kapitel 2) die aktuelle wirtschaftliche Lage in Deutschland erörtert und der Handlungsbedarf offengelegt (Diagnose). Die Analyse zeigt, dass die Energiekrise die deutsche Wirtschaft schwer getroffen hat. Der kurzfristige Produktionsverlust beträgt rund vier Prozent des Brutto­ inlandsprodukts(BIP) und die Reallöhne sind stärker ge­ fallen als in jeder anderen Krise der(west-)deutschen Nachkriegsgeschichte. Darüber hinaus drohen langfristige wirtschaftliche Schäden, die sich bis Ende 2024 auf rund zehn Prozent des BIP oder 390 Milliarden Euro belaufen. Dies zeigt, dass die Bundesregierung jetzt handeln muss, um eine langjährige Stagnationsphase zu vermeiden. Dazu braucht es insbesondere eine öffentliche Investitionsoffen­ sive, die weit über das von der Bundesregierung Geplante hinausgeht. Im zweiten Teil(Kapital 3) werden die zusätzlichen In­ vestitionsbedarfe für eine neue Investitionsoffensive abge­ schätzt. Der zusätzliche Bedarf an öffentlichen Klimainves­ titionen beläuft sich auf jährlich 40 Milliarden Euro oder rund ein Prozent des BIP, wobei der größte Teil auf Bun­ desprogramme zur Förderung privater Klimainvestitionen und Länderprogramme zur Transformation der kommuna­ len Infrastruktur entfällt. Der zusätzliche Bedarf an sozia­ len Investitionen der öffentlichen Hand beträgt weitere 40 Milliarden Euro pro Jahr oder etwa ein Prozent des BIP. Bei den sozialen Investitionen besteht der größte Bedarf im Bildungsbereich(Kitas und Schulen) und im sozialen beziehungsweise geförderten Wohnungsbau. Der zusätz­ liche Bedarf an öffentlichen Klimainvestitionen ist im We­ sentlichen durch die krisenbedingte Beschleunigung der Klimatransformation entstanden, während der zusätzliche Bedarf im Bereich der Sozialinvestitionen hauptsächlich auf langjährige Versäumnisse im Bildungsbereich und dem sozialen Wohnungsbau zurückzuführen ist. Im dritten Teil der Studie(Kapitel 4) werden die Mög­ lichkeiten der Finanzierung der öffentlichen Investitions­ offensive im Rahmen der grundgesetzlich verankerten Schuldenregel analysiert. Zusätzliche Investitionen können öffentliche Unternehmen finanzieren, indem sie Kredite aufnehmen und ihre Eigenkapitalbasis stärken. Die Ände­ rung der Methode zur Berechnung des Produktionspoten­ zials schafft zusätzliche finanzielle Spielräume für den Bund, die hauptsächlich zur Förderung privater Klimain­ vestitionen genutzt werden sollten. Zudem kann die Aus­ nahmeklausel zur Schuldenregel nochmals im Jahr 2024 angewendet werden, um den Klima- und Transformations­ fonds aufzustocken und so die Finanzierung zusätzlicher Klimainvestitionen in den kommenden Jahren abzusi­ chern. Schließlich können durch verbesserte Regeln bei der Erbschaftssteuer die Einnahmen der Länder und Kom­ munen erhöht werden, um die notwendigen Investitionen in die Bildung und die Daseinsvorsoge zu finanzieren. Die­ se Maßnahmen reichen aus, um eine öffentliche Investi­ tionsoffensive mit einem Gesamtvolumen von jährlich 80 Milliarden Euro oder zwei Prozent des BIP zu finanzieren. Die hier entwickelte Investitionsagenda ist Teil einer modernen Wirtschafts- und Finanzpolitik, die einem öko­ FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 5

nomischen Realismus entspringt. Dieser wirtschaftspoliti­ sche Ansatz steht im Widerspruch zu einem alternativen ökonomischen Ansatz, der häufig die öffentliche Debatte dominiert und erheblichen Einfluss auf die Politik ausübt. Dieser Ansatz kann als„Marktfundamentalismus“(Stiglitz 2009) oder auch„marktliberaler Fundamentalismus“ be­ zeichnet werden. Die Grundzüge der marktfundamentalis­ tischen Wirtschafts- und Finanzpolitik illustriert die fol­ gende Erzählung. Diese Erzählung beginnt mit der Feststellung, dass das BIP in Deutschland kaum gesunken sei und es deshalb den Menschen gar nicht so schlecht gehen könne(Moll et al. 2023; Schularick 2023; Tabarrok 2023). Auch ein sofortiges Embargo auf russisches Erdgas im März 2022 hätte zu kei­ nen nennenswerten wirtschaftlichen Verlusten geführt, denn der Markt hätte es schon geregelt(Bachmann et al. 2022; Leopoldina 2022). Zudem sei die Krise jetzt beendet und die Zeit gekommen, die Finanzpolitik mit einem Spar­ kurs zu„normalisieren“(BMF-Beirat 2023a; Lindner 2023). Die anstehende Klimatransformation könne im We­ sentlichen mit einem hohen CO 2 -Preis und Vertrauen in die Marktkräfte bewältigt werden(Bayaz/Fücks 2023; Edenhofer 2023; Feld 2023). 2 Staatliche Energiepreisbrem­ sen zur Absicherung von Zukunftsrisiken seien ebenso ab­ zulehnen(Bachmann 2022; Bayer 2023; Grimm 2023) wie eine Industriepolitik nach US-amerikanischem Vorbild (BMF-Beirat 2023b; Bruegel 2023; Fratzscher et al. 2023). 3 Die Bundesregierung muss sich von dem marktlibera­ len Gedankenkorsett lösen, wenn sie ihre klima- und wirt­ schaftspolitischen Ziele erreichen möchte. Das erfordert eine mutige Wirtschaftspolitik, die einen Kontrapunkt zur gängigen marktliberalen Erzählung setzt. Solchen Mut hat die Bundesregierung bereits einmal bewiesen, als sie im März 2022 die Meinung vieler Ökonom_innen ignorierte und kein sofortiges Embargo auf russische Erdgasimporte aussprach. 4 Diese zum damaligen Zeitpunkt unpopuläre Entscheidung hat zusammen mit den staatlichen Gasein­ käufen wesentlich dazu beigetragen, dass sich die Gasspei­ cher im Sommer 2022 schnell füllten und eine Gasmangel­ lage vermieden werden konnte. Ein solches Extremszena­ rio hätte mit hoher Wahrscheinlichkeit zusätzliche BIPVerluste von vier bis sechs Prozent zur Folge gehabt, wie die vorliegende Studie in Kapitel 2 aufzeigt. In diesem Sin­ ne hat die Bundesregierung mit ihrer Krisenpolitik im Jahr 2022 großen Schaden von der deutschen Wirtschaft abge­ wendet. Die Bundesregierung muss jetzt nochmals mutig handeln und mit einer öffentlichen Investitionsagenda die Wirtschaft und das Klima retten. 2  Siehe beispielsweise Krebs(2023a) für eine ökonomische Kritik des marktliberalen Ansatzes der Klimapolitik. 3  Krebs(2023b, 2023c) diskutiert die ökonomischen Argumente, die für Energiepreisbremsen und Industriepolitik sprechen. Mittlerweile hat die Realität Teile der marktliberalen Erzählung eingeholt und Deutschland wird als„kranker Mann Europas“ bezeichnet(Economist 2023). Die alte Fehldiagnose bleibt jedoch unkorrigiert im Diskursraum stehen und wird einfach durch eine neue Fehldiagnose ersetzt. 4  Zwar gab es frühzeitig Analysen(Deutsche Bundesbank 2022a, 2022b; GD 2022a, 2022b, 2022c; Krebs 2022), welche die Möglichkeit hoher Produktionsverluste im Falle eines sofortigen Embargos aufzeigten, doch wurde die öffentliche Debatte fast vollständig von einer Adhoc-Stellungnahme der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina(2022) und der Studie von Bachmann et al.(2022) dominiert, die minimale Produktionsverluste berechneten und die wirtschaftlichen Folgen als„handhabbar“ bezeichneten. Diese Dominanz im öffentlichen Diskurs zeigte sich beispielsweise während des Besuchs des Bundeskanzlers Olaf Scholz bei Anne Will am 28.3.2022, als die Moderatorin die extremen Ergebnisse der Studie von Bachmann et al.(2022) als wissenschaftlichen Konsens darstellte und damit den Bundeskanzler in Erklärungsnot brachte. 6 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

2 ENERGIEKRISE 2.1 ENERGIEPREISSCHOCK Die Energiekrise in Deutschland und Europa ist in erster Linie eine Krise der fossilen Energieträger, wobei Erdgas eine besondere Rolle spielt. In Deutschland heizen etwa die Hälfte aller Haushalte mit Erdgas, Energieunternehmen nutzen Erdgas zur Stromerzeugung und ein großer Teil der Industrie nutzt es zur Erzeugung von Prozesswärme oder als Grundstoff(AGEB 2023). Diese starke Abhängigkeit bedeutet, dass die Entwicklung des Gasangebots und die damit verbundenen Preisänderungen erhebliche Auswir­ kungen auf die Wirtschaft haben. Darüber hinaus wirken sich die Erdgaspreise über das Merit-Order-Prinzip auf die Strompreise aus und beeinflussen über diesen Wirkungs­ kanal wirtschaftliche Entscheidungen. Abbildung 1 zeigt die Entwicklung von drei verschiede­ nen Preisen für Erdgas: des Börsenpreises, der durch den Handel auf den europäischen Gasmärkten bestimmt wird, des Importpreises, den Gas importierende Unternehmen zahlen, und des Gaspreises, den die deutschen Endverbrau­ cher_innen(Haushalte und kleine Unternehmen) zahlen. Die in Abbildung 1 dargestellte Entwicklung der Gas­ preise kann wie folgt zusammengefasst werden. Im Zeit­ raum von März 2021 bis August 2022 stiegen die Börsen­ preise(blaue Linie) um mehr als das 20-Fache, aber sind seitdem auch wieder schnell gefallen. In diesem Sinne war der Energiepreisschock zwar ausgeprägt, aber relativ kurz­ lebig. Zudem sind die Börsenpreise immer noch etwa dop­ pelt so hoch wie Anfang 2021(Vorkrisenniveau). Die Ent­ wicklung der Einfuhrpreise und Verbraucherpreise folgt den Börsenpreisen mit einer gewissen Verzögerung, beson­ ders die Verbraucherpreise reagieren langsamer und schwächer. In Abbildung 2 sind die Entwicklungen von drei Strom­ preisen dargestellt: der Marktpreis(Nettostrompreis), wie er an den Strombörsen bestimmt wird, und der von End­ verbraucher_innen in Deutschland gezahlte durchschnitt­ liche Strompreis(Bruttostrompreis). Dabei werden zwei Arten des Bruttopreises dargestellt: der durchschnittliche Bruttostrompreis für alle Kund_innen und der durch­ schnittliche Bruttostrompreis für Neukund_innen. Erdgaspreise Gaspreis in ct/kWh 30 25 20 15 10 Verbraucherpreise 5 Abb. 1 Börsenpreise(Dutch TTF) Einfuhrpreise 2021 2022 QUELLEN: Statista(Dutch TTF Prices), Destatis(Einfuhrpreise, Verbraucherpreise). FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 2023 7

Strompreise Abb. 2 Preis in ct/kWh 100 90 80 70 60 50 40 Verbraucherpreise 30 20 10 Strompreise Neukunden Börsenpreise 2021 2022 QUELLEN: SMARD(Börsenpreise), Destatis(Verbraucherpreise) und Verivox(Verbraucherpreise Neukunden). 2023 Ein Vergleich der Abbildungen 1 und 2 zeigt, dass die Strompreise dem Anstieg der Gaspreise gefolgt sind. Darü­ ber hinaus ist der Anstieg der Gaspreise für Endverbrau­ cher_innen stärker ausgefallen als der Anstieg der entspre­ chenden Strompreise. Während sich die Gaspreise für die Endverbraucher_innen im Zeitraum von Januar 2022 bis Dezember 2022 verdoppelt haben, sind die Strompreise für Endverbraucher_innen im gleichen Zeitraum durch­ schnittlich„nur“ um 40 Prozent gestiegen. Dies gilt, wenn alle Endverbraucher_innen betrachtet werden. Für Neu­ kund_innen war der Strompreisanstieg jedoch erheblich: Der durchschnittliche Neukundenpreis stieg bis Ende 2022 auf rund 70 ct/kWh, ist aber mittlerweile auf knapp unter 30 ct/kWh gesunken. 2.2 WIRTSCHAFTLICHE ENTWICKLUNG Die Abbildungen 1 und 2 stellen den Energiepreisschock dar, der die deutsche Wirtschaft 2022 traf. Steigende Ener­ giepreise führten zu steigenden Energiekosten der Produk­ tion, hohen Inflationsraten und großer Unsicherheit. Um die wirtschaftlichen Auswirkungen der Energiekrise 2022 abzuschätzen, wird häufig die gesamtwirtschaftliche Pro­ duktion beziehungsweise das reale BIP als als Maßstab he­ rangezogen. Die prozentuale Veränderung des realen BIP ergibt sich(approximativ) aus der Differenz der prozen­ tualen Veränderung des nominalen BIP und der entspre­ chenden Inflationsrate. Abbildung 3 zeigt den Verlauf der gesamtwirtschaftli­ chen Produktion(reales BIP), der Industrieproduktion und der Produktion der energieintensiven Unternehmen seit 2019. Die Grafik verdeutlicht, dass die Produktion der ener­ gieintensiven Industriesektoren im Zeitraum von März 2022 bis Dezember 2022 um fast 20 Prozent zurückging. Mit anderen Worten: Die energieintensive Industrie fiel 2022 in eine tiefe Rezession. Allerdings gingen das reale BIP und die Industrieproduktion während der Energiekri­ se kaum zurück, auch wenn die Gesamtproduktion(BIP) in zwei aufeinanderfolgenden Quartalen(4/2022 und 1/2023) leicht fiel. Die in Abbildung 3 dargestellte Entwicklung des BIP (blaue Linie) führen einige Ökonom_innen als„Beweis“ dafür an, dass die Energiekrise„handhabbar“ gewesen sei und zu keinen nennenswerten wirtschaftlichen Verlusten geführt habe(Moll et al. 2023; Schularick 2023; Tabarrok 2023). Ebenso scheint die Entwicklung der industriellen Produktion(ockerfarbene Linie) darauf hinzudeuten, dass die Industrie nicht nennenswert beeinträchtigt wurde. Dies würde unter anderem bedeuten, dass der in den Abbildun­ gen 1 und 2 dargestellte Energiepreisschock nur geringe Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaft hatte. Dieses Argument greift jedoch zu kurz. Es entspringt einer eher marktfundamentalistischen Sichtweise, in der 8 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

Gesamtwirtschaftliche Produktion und Industrieproduktion Abb. 3 105,0 100,0 95,0 90,0 85,0 80,0 75,0 70,0 65,0 Industrieproduktion 2019 2020 QUELLE: Destatis. BIP Energieintensive Industrie Anmerkung: BIP bezeichnet das reale Bruttoinlandsprodukt, Industrieproduktion ist die Produktion im verarbeitenden Gewerbe und energieintensive Industrie bezeichnet die fünf Industriezweige Chemie, Metall, Papier, Glas/Keramik und Mineralölverarbeitung. 2021 2022 2023 Unsicherheit, Anpassungskosten und Marktmacht keine Rolle spielen und der Markt auch in Krisenzeiten im We­ sentlichen funktioniert(Bachmann et al. 2022). Das Argu­ ment ist nicht nur theoretisch fragwürdig, sondern steht auch im Widerspruch zur vorhandenen Evidenz aus den folgenden drei Gründen. Zum Ersten reicht ein einfacher Blick auf den Verlauf des BIP oder der industriellen Produktion während der Energiekrise nicht aus, um die Auswirkungen der Energie­ krise auf das reale BIP oder die industrielle Produktion zu beurteilen. Um die gesamtwirtschaftlichen Verluste zu be­ rechnen, muss zuerst ein kontrafaktischer Fall konstruiert werden, der den Verlauf des BIP in einem hypothetischen Szenario ohne Energiekrise bestimmt. Der durch die Ener­ giekrise verursachte Produktionsverlust ist dann die Diffe­ renz zwischen dem BIP im Szenario ohne Krise(unbeob­ achtetes Szenario) und dem mit Krise(beobachtetes Szena­ rio). Zum Zweiten ist der Reallohn(inflationsbereinigtes Arbeitseinkommen) in vielen Fällen ein besseres Maß für die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Krise auf das Le­ ben der Menschen. Im nächsten Abschnitt(Kapitel 2.3) werden die kurzfristigen wirtschaftlichen Kosten der Ener­ giekrise analysiert, indem Produktions- und Reallohnver­ luste relativ zum Szenario ohne Krise geschätzt werden. Schließlich müssen die dauerhaften Schäden einer Krise berücksichtigt werden – diese Analyse wird in Kapitel 2.5 durchgeführt. 2.3 KRISENBEDINGTE PRODUKTIONS- UND REALLOHNVERLUSTE In der vorliegenden Studie werden die Produktionsverluste in der Energiekrise 2022 berechnet, indem die BIP-Ent­ wicklung in einem hypothetischen Szenario ohne Energie­ krise mit der Entwicklung im beobachteten Szenario mit Energiekrise verglichen wird. Die BIP-Werte in dem unbe­ obachteten Szenario ohne Energiekrise stammen aus der Konsensprognose der fünf Wirtschaftsforschungsinstitute im Frühjahr 2022(GD 2022a). Diese Wirtschaftsinstitute 5 analysieren für die Bundesregierung die Konjunktur und ihre Prognosen sind gewissermaßen die besten Schätzun­ gen der BIP-Entwicklung in einer hypothetischen deut­ schen Volkswirtschaft ohne Energiekrise, wobei der Be­ ginn der Energiekrise auf den russischen Einmarsch in die Ukraine im Februar 2022 datiert wird. Dieser Ansatz er­ 5  Dies waren bis Juni 2022 die folgenden Leibniz-Institute: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung(DIW), ifo Institut(Ifo), Kiel Institut für Weltwirtschaft(IfW), Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle(IWH) und RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung(RWI). Im Juni 2022 ist das DIW ausgeschieden und wurde vorläufig durch die zwei Wirtschaftsinstitute IHS(Institut für Höhere Studien) und WIFO (Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung) ersetzt. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 9

Gesamtwirtschaftliche Produktion mit und ohne Energiekrise BIP-Prognose BIP Abb. 4 Anmerkung: Vierteljährliches reales BIP, normalisiert auf 100 in Q1-2022. Die BIP-Prognose ist die Konsensprognose der fünf Wirtschaftsforschungsinstitute im Frühjahr 2022(GD 2022a); mit dem BIP sind die BIP-Daten des Statistischen Bundesamts gemeint. 2022 2023 fasst alle direkten und indirekten Auswirkungen des Kriegs in der Ukraine und der damit verbundenen Energiekrise auf die deutsche Wirtschaft(Anstieg der Energiepreise, zunehmende Unsicherheit, Reaktion der Geld- und Fiskal­ politik), und dies sollte bei der Interpretation der Ergeb­ nisse immer berücksichtigt werden. 6 Abbildung 4 zeigt die Schätzungen des BIP-Pfads im hypothetischen Fall ohne Energiekrise(GD 2022a) sowie den tatsächlichen Verlauf des BIP. Abbildung 4 zeigt, dass die Differenz zwischen dem BIP ohne Energiekrise(ockerfarbene Linie) und dem BIP mit Energiekrise(blaue Linie) ein Jahr nach dem Beginn des Kriegs in der Ukraine im ersten Quartal 2022 rund vier Prozent beträgt. Diese Differenz beziffert den gesamtwirt­ schaftlichen Produktionsverlust der Energiekrise. 7 Der kri­ senbedingte BIP-Verlust von vier Prozent ist im Wesent­ lichen darauf zurückzuführen, dass ohne Energiekrise das Jahr 2022 eine deutliche wirtschaftliche Erholung gebracht hätte(ockerfarbene Linie). Die Prognose der Deutschen Bundesbank im Dezember 2021 war noch optimistischer und berechnete ein BIP-Wachstum von rund fünf Prozent für 2022 ohne Energiekrise(Deutsche Bundesbank 2021), sodass gemäß dieser Prognose der krisenbedingte Produk­ tionsverlust sogar rund fünf Prozent beträgt. In diesem Sinne ist der BIP-Verlust von vier Prozent eine vorsichtige Schätzung der tatsächlichen Verluste. Unter Verwendung einer identischen Methode können auch die kurzfristigen wirtschaftlichen Verluste der Coro­ nakrise 2020 und der Finanzkrise 2008 berechnet werden. Für den hypothetischen Ausgangspfad in einer Wirtschaft ohne Finanzkrise beziehungsweise ohne Coronapandemie werden die Prognosen der fünf Wirtschaftsforschungsins­ titute im Herbst 2008 beziehungsweise im Herbst 2019 ver­ wendet(GD 2008, 2019). Zudem können mit dieser Me­ thode die entsprechenden Reallohnverluste in den drei Krisen abgeschätzt werden. Die Ergebnisse der Berechnun­ gen sind in Tabelle 1 zusammengefasst. Tabelle 1 verdeutlicht, dass die Energiekrise 2022 zu kurzfristigen Produktionsverlusten geführt hat, die ver­ gleichbar sind mit den entsprechenden Produktionsverlus­ ten in der Finanzkrise 2008 und der Coronakrise 2020. Da­ rüber hinaus war der Reallohnverlust in der Energiekrise wesentlich höher als in den beiden vorherigen Krisen, weil 2022 Löhne und Gehälter nicht in demselben Maße wie die Preise(Inflation) gestiegen sind. Die Reallohnverluste im Jahr 2022 sind die höchsten Reallohnverluste der(west-) deutschen Nachkriegsgeschichte(Krebs 2023c). Anders gesagt: Die Energiekrise 2022 hat zu einer schweren Wirt­ schaftskrise geführt. 6  Abbildung 1 ist zu entnehmen, dass die Gaspreise bereits im Frühjahr 2021 begonnen haben zu steigen, aber dass nach dem russischen Angriff auf die Ukraine am 24.2.2022 sich dieser Anstieg beschleunigte. Der Ausbruch des Kriegs in der Ukraine wird üblicherweise als das entscheidende Ereignis für den Beginn der Energiekrise in Europa markiert, das schließlich zum vollständigen Stopp der deutschen Gasimporte aus Russland im September 2022 führte. 7  Die Verwendung vierteljährlicher Daten ist üblich in der Konjunkturanalyse, da diese die kurzfristigen Änderungen makroökonomischer Größen untersucht. Die hier verwendete Methode gewährleistet, dass nur Veränderungen nach Beginn der Energiekrise im ersten Quartal 2022 die berechneten BIP-Verluste der Energiekrise beeinflussen. 10 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

Produktionsverluste in Tab. 1 drei Wirtschaftskrisen Energiekrise 2022 Produktionsverlust Reallohnverlust 4,1% 3,4% Coronakrise 2020 2,5% 0,8% Finanzkrise 2008 5,8% 0,4% Anmerkung: BIP- und Lohnverluste sind die Differenz zwischen den Vorkrisenprognosen und den tatsächlichen Werten des vierteljährlichen BIP beziehungsweise der vierteljährlichen Reallöhne ein Jahr nach Beginn der Krise: Energiekrise Q2-2022 bis Q1-2023, Coronakrise Q1-2020 bis Q4-2020 und Finanzkrise Q4-2008 bis Q3-2009. Die Prognosen sind die Konsensprognosen der fünf Wirtschaftsforschungsinstitute DIW, Ifo, IfW, IWH und RWI(Gemeinschaftsdiagnose). Produktionsverluste im Tab. 2 Risikoszenario BIPVerlust Deutsche Bundesbank (2022a, 2022b) 9% GD (2022a, 2022b) 8% GD (2022c) 10% Krebs (2022b) 5–12% Anmerkung: Die BIP-Verluste in GD(2022a, 2022b) beziehen sich auf die Differenz zwischen der Vorkrisenprognose des vierteljährlichen BIP und dem BIP-Wert in einem simulierten Risikoszenario fünf Quartale nach Krisenbeginn. Die BIP-Verluste gemäß Deutscher Bundesbank (2022a, 2022b) beziehen sich auf die Differenz zwischen der Vorkrisenprognose für 2023 und dem entsprechenden BIP-Wert in einem simulierten Risikoszenario – siehe Deutsche Bundesbank(2022b: 36). GD(2022c) berücksichtigt nur gesamtwirtschaftliche Angebotseffekte; alle anderen Studien berücksichtigen gesamtwirtschaftliche Angebots- und Nachfrageeffekte. 2.4 WIRTSCHAFTLICHE FOLGEN EINES SOFORTIGEN GASEMBARGOS Die Energiekrise 2022 hatte erhebliche wirtschaftliche Kosten(Tabelle 1), aber es hätte noch wesentlich schlim­ mer kommen können. Insbesondere fielen die Gaspreise sehr schnell nach dem Erreichen ihres Höhepunkts im Au­ gust und Deutschland erlebte keine Gasmangellage im Winter 2022/23. Ein Extremszenario mit einer Gefährdung der Versorgungssicherheit und sehr hohen Gaspreisen bis in den Winter 2022/23 hinein konnte verhindert werden. Die Simulationsanalysen der fünf Wirtschaftsforschungs­ institute(GD 2022a, 2022b, 2022c) und der Deutschen Bundesbank(2022a, 2022b) verdeutlichen, dass ein solches Risikoszenario mit erheblichen wirtschaftlichen Schäden verbunden gewesen wäre. Krebs(2022) führt einige einfa­ che Berechnungen durch, welche die Abhängigkeit der Si­ mulationsergebnisse von verschiedenen Faktoren aufzeigen und die große Unsicherheit über das Ausmaß der mögli­ chen Produktionsverluste demonstrieren. Die Ergebnisse der Analysen sind in Tabelle 2 dargestellt. Tabelle 2 unterstreicht, dass großer wirtschaftlicher Schaden in einem Risikoszenario entstanden wäre: Statt eines BIP-Verlusts von rund vier Prozent(siehe Tabelle 1) wäre mit einem BIP-Verlust von acht bis zehn Prozent zu rechnen gewesen. Das gemessene BIP wäre in diesem Risi­ koszenario zwar„nur“ um vier bis sechs Prozent eingebro­ chen und damit ähnlich stark wie im Jahr 2009 als Folge der Finanzkrise. Die Reallohnverluste wären jedoch im Ri­ sikoszenario viel höher gewesen als während der Finanz­ krise, und auch die dauerhaften wirtschaftlichen Schäden wären ungleich größer gewesen(siehe Kapitel 2.5). In die­ sem Sinne wäre es in einem Risikoszenario sehr wahr­ scheinlich zur größten Wirtschaftskrise der(west-)deut­ schen Nachkriegsgeschichte gekommen. Es bleibt die Frage, welche Faktoren dazu beigetragen haben, dass das in Tabelle 2 dargestellte Risikoszenario verhindert werden konnte. Neben den milden Wintertem­ peraturen und der schwachen Nachfrage aus Asien gab es zwei Entscheidungen der Bundesregierung, die einen sig­ nifikanten Einfluss hatten: den Verzicht auf ein sofortiges Gasembargo im März 2022 und den Einkauf von Erdgas auf den Weltmärkten. 8 Die folgenden Überlegungen zei­ gen, dass die zur damaligen Zeit unpopuläre Nicht-Embar­ go-Entscheidung der Bundesregierung im Frühjahr 2022 ein ganz zentraler Faktor dafür war, dass das Risikoszena­ rio nicht eintrat. Betrachten wir also ein hypothetisches Szenario, in dem die Bundesregierung im März 2022 die Entscheidung getroffen hätte, ein sofortiges und vollständiges Embargo auf russische Gasimporte mit Wirkung ab dem 1.4.2022 auszusprechen. In diesem hypothetischen Szenario hätte Deutschland insgesamt 220 TWh weniger Erdgas aus Russ­ land im Zeitraum vom 1.4. bis September 2022 importiert als wirklich geschehen. 9 Zum Vergleich: Der tatsächliche Erdgasverbrauch der deutschen Industrie ist in der Ener­ giekrise„nur“ um 57 TWh von 331 TWh im Jahr 2021 auf 274 TWh im Jahr 2022 gesunken(AGEB 2023). Die Gas­ menge von 220 TWh hätte dem europäischen Gasmarkt nicht zur Verfügung gestanden und das europäische Gas­ angebot wäre um diese 220 TWh zurückgegangen. Die Re­ duktion des Gasangebots in Deutschland wäre jedoch ge­ 8  Die Einführung einer europäischen und nationalen Gaspreisbremse im Herbst 2022 hat sehr wahrscheinlich über einen Erwartungseffekt dazu beigetragen, die Märkte zu beruhigen, aber ohne gefüllte Gasspeicher hätte eine solche Gaspreisbremse auch die Turbulenzen in den Märkten verstärken können. 9  Die Daten zu den Gasimporten stammen von der Bundesnetzagentur(2023a). Die Gasimporte aus Russland sind die Summe der Gaszuflüsse aus den Übergängen Greifswald(NordStream 1) und Waidhaus. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 11

Gasspeicherfüllstand mit und ohne Gasembargo Angaben in Prozent 120 100 Tatsächlicher Füllstand 80 60 40 Füllstand ohne russische 20 Gasimporte 0 2022 QUELLEN: Bundesnetzagentur(2023a) und eigene Berechnungen. 2023 Abb. 5 ringer ausgefallen, weil Deutschland auch Erdgas in euro­ päische Staaten exportiert und die Gasexporte ebenfalls zurückgegangen wären. Der Rückgang der Gasverfügbar­ keit in Deutschland hätte rund 110 TWh betragen, wenn der Rückgang der Gasimporte aus Russland zur Hälfte durch einen entsprechenden Rückgang der Gasexporte kompensiert worden wäre. Dies entspricht in etwa dem Verhältnis, das im tatsächlichen Szenario ohne Embargo zu beobachten war. Was wäre der Effekt einer Reduktion der Gasverfügbar­ keit um 110 TWh in Deutschland gewesen? Niemand kann dies mit Sicherheit sagen, aber drei Ereignisse wären mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit eingetreten. Erstens hätte die Bundesnetzagentur frühzeitig die Notfallstufe 3 ausru­ fen müssen, um die Versorgungssicherheit geschützter Gaskund_innen im Winter zu gewährleisten – dies ist der gesetzliche Auftrag der Bundesnetzagentur(Krebs 2022). Zweitens wären die Marktpreise für Erdgas ab April we­ sentlich stärker gestiegen als tatsächlich geschehen(ver­ gleiche den tatsächlichen Verlauf in Abbildung 1), und sie wären bis in den Winter hinein auf einem außerordentlich hohen Niveau geblieben. Der Energiepreisschock wäre also größer gewesen und hätte weitaus länger angehalten als der tatsächliche Schock – ein Szenario mit einem Börsenpreis, der monatelang über der tatsächlichen Preisspitze von 30 ct/kWh(Abbildung 1) gelegen hätte, wäre sehr wahr­ scheinlich gewesen. Drittens hätte die Industrie die Haupt­ last der Anpassung des Erdgasverbrauchs getragen, denn private Haushalte und große Teile der Energiewirtschaft sind geschützte Gaskund_innen mit geringem Verbrauch im Sommer und Herbst. Die Industrie hätte also ihren Erdgasverbrauch nicht von 331 TWh im Jahr 2021 auf 274 TWh im Jahr 2022 gesenkt(17 Prozent Reduktion), wie es tatsächlich passiert ist(AGEB 2023), sondern es hätte einen Rückgang von 331 TWh auf vielleicht 170 TWh beziehungsweise um rund 50 Prozent gegeben. Ein Ver­ brauchsrückgang von 50 Prozent in der Industrie ent­ spricht in etwa dem in Tabelle 2 dargestellten Risikoszena­ rio(Deutsche Bundesbank 2022a, 2022b; GD 2022a, 2022b, 2022c; Krebs 2022). Gelegentlich wird argumentiert, dass im Fall eines Gas­ embargos ein Risikoszenario nicht eingetreten wäre, weil die Gasspeicher niemals ganz leer gewesen wären(Moll et al. 2023). Dieses Argument verkennt jedoch, dass ohne gut gefüllte Speicher im Herbst 2022 genau das Risikoszenario eingetreten wäre, das abgewendet werden sollte: außeror­ dentlich hohe Marktpreise bis Ende 2022, die weit höher als die in Abbildung 1 dargestellten Preise gewesen wären, und die Notwendigkeit eines Eingriffs der Bundesnetz­ agentur. Die folgende Abbildung stellt den Verlauf der Gasspeicherfüllstände mit und ohne das aus Russland im­ portierte Erdgas dar und verdeutlicht die Dramatik der Lage im Fall eines sofortigen Gasembargos im März 2022 – die Gastanks wären bis in den Frühherbst hinein leer ge­ wesen. Dabei werden für das hypothetische Embargosze­ nario Verhaltensanpassungen und die möglichen Eingriffe der Bundesnetzagentur nicht berücksichtigt, sodass die dargestellte Entwicklung eine untere Grenze für den Ver­ lauf des Füllstands im Embargoszenario darstellt. Schließlich soll hier noch die häufig erwähnte Studie von Bachmann et al.(2022) eingeordnet werden. Die ­Analyse basiert auf einem sogenannten„state-of-the-art ­model“(Bachmann et al. 2022) und ergibt, dass die Pro­ duktionsverluste eines Gasembargos zwischen 0,2 und 12 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

1,5 Prozent des BIP betragen und somit unter den in Ta­ belle 2 dargestellten Verlusten liegen. 10 Dieses auf den ers­ ten Blick überraschende und mittlerweile widerlegte Er­ gebnis(siehe Tabelle 1) erscheint weniger überraschend, wenn man die zugrunde liegenden Annahmen betrachtet. Konkret geht die Modellanalyse in Bachmann et al.(2022) davon aus, dass Anpassungskosten für Unternehmen und Menschen vernachlässigt werden können, alle Wirtschafts­ akteure zukünftige Marktpreise genau und richtig vorher­ sagen(keine Unsicherheit), die Inflation keinen Einfluss auf die gesamtwirtschaftliche Produktion hat(klassische Dichotomie) und der Markt immer zu einem gesellschaft­ lich wünschenswerten Ergebnis führt(Pareto-Effizienz der Marktallokation). Der in Bachmann et al.(2022) verwen­ dete Modellrahmen ist also eine formale Darstellung des in der Einleitung beschriebenen Marktfundamentalismus, der immer wieder in ökonomischen Analysen herangezo­ gen wird, obwohl er wenig mit der wirtschaftlichen Reali­ tät zu tun hat. 2.5 STAGNATIONSGEFAHR UND HANDLUNGSBEDARF Krisen erzeugen wirtschaftliche und gesellschaftliche Kos­ ten, weil Wirtschaftswachstum und Reallöhne kurzfristig zurückgehen beziehungsweise weniger stark ansteigen als ohne Krise. Diese kurzfristigen Auswirkungen der letzten drei Wirtschaftskrisen sind in Tabelle 1 zusammengefasst. Doch Wirtschaftskrisen führen nicht nur zu einem kurzfristigen Einbruch der wirtschaftlichen Aktivitäten, sondern können Wirtschaft und Gesellschaft auch dauer­ haften Schaden zufügen. Diese dauerhaften Schäden stel­ len zusätzliche Kosten einer Krise dar, die auch nach der Erholung noch zu spüren sind. In der einschlägigen Litera­ tur ist dieser Effekt als Hysterese-Effekt von Rezessionen bekannt. Ball(2014), Blanchard et al.(2015) sowie Cerra/ Caxena(2008) demonstrieren anhand makroökonomischer Zeitreihenanalysen, dass Rezessionen häufig einen dauer­ haften negativen Effekt auf die gesamtwirtschaftliche ­Produktion haben. Anders gesagt: Kurzfristige Fluktua­ tionen in der gesamtwirtschaftlichen Aktivität beeinflussen das Produktionspotenzial. Darüber hinaus haben empiri­ sche Studien einen engen Zusammenhang zwischen kon­ junktureller Fiskalpolitik und Potenzialoutput gefunden (siehe zum Beispiel Fatas/Summers 2018 sowie Gechert et al. 2019). Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung der Pro­ duktion(BIP) und des Produktionspotenzials vor und nach der Energiekrise 2022 beziehungsweise der Coronapande­ mie 2020 in Deutschland. Die Abbildung verdeutlicht die ersten Anzeichen eines ausgeprägten Hysterese-Effekts für Deutschland: Die aktuelle Rezession in Deutschland droht Produktion und Produktionspotenzial in Deutschland 2010 bis 2023 Abb. 6 Produktionspotenzial BIP Anmerkung: Logarithmus des vierteljährlichen BIP, normalisiert auf 1 in Q1-2010 (blaue Linie), und Produktionspotenzial (ockerfarbene Linie), definiert als der beste lineare Trend der logarithmischen BIP-Werte vor Beginn der Coronakrise in Q1-2020. QUELLEN: Bundesnetzagentur(2023a) und eigene Berechnungen. 10  Ein Produktionsverlust von 1,5 Prozent wird im Anhang von Bachmann et al.(2022) auf Basis des„sufficient statistics approach“ berechnet. Im Executive Summary der Studie wird ein Produktionsverlust von maximal drei Prozent genannt, doch diese Zahl wird nicht in der Studie berechnet beziehungsweise begründet. Siehe auch Geerolf(2022) für eine ausführliche Diskussion der Annahmen und Ergebnisse der Studie von Bachmann et al.(2022). FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 13

Produktion und Produktionspotenzial in Deutschland 1998 bis 2011 Abb. 7 Produktionspotenzial Anmerkung: Logarithmus des vierteljährlichen BIP, normalisiert auf 1 in Q1-1998(blaue Linie), und Produktionspotenzial (ockerfarbene Linie), definiert als der beste lineare Trend der logarithmischen BIP-Werte vor Beginn der Finanzkrise BIP in Q4-2008. in eine lange Phase der Stagnation zu münden, was zu er­ heblichen Wohlstandsverlusten führen könnte. 11 Abbildung 7 unterstreicht, wie dramatisch die aktuelle wirtschaftliche Lage in Deutschland ist. Es droht eine Pha­ se der wirtschaftlichen Stagnation und das könnte fatale Folgen für den Wohlstand in Deutschland haben. Das Aus­ maß dauerhafter Produktionsverluste lässt sich durch ein einfaches Rechenbeispiel verdeutlichen. Die kurzfristigen Produktionsverluste der Energiekrise im Zeitraum vom zweiten Quartal 2022 bis zum ersten Quartal 2023 betra­ gen gut vier Prozent(siehe Tabelle 1). Aktuelle Prognosen zeigen an, dass diese Verluste weder 2023 noch 2024 durch entsprechend starkes Wachstum kompensiert werden kön­ nen(GD 2023a; IMK 2023). In diesem Fall würden sich die Gesamtkosten der Energiekrise allein bis Ende 2024 auf rund zehn Prozent des jährlichen BIP oder 390 Milliarden Euro belaufen. 12 Das Ausmaß der langfristigen Produktionsverluste ist nicht für alle Rezessionen gleich. Abbildung 7 zeigt, dass die deutsche Wirtschaft sich sehr schnell nach der Finanz­ krise erholt hat und keine dauerhaften wirtschaftlichen Schäden durch die Krise entstanden sind. Die schnelle wirtschaftliche Erholung nach der Finanz­ krise kann im Wesentlichen auf einen Faktor zurückge­ führt werden: Die Finanzkrise 2008 hat die deutsche Wirt­ schaft hauptsächlich indirekt über einen Rückgang der glo­ balen Güternachfrage getroffen, und dieser negative Nach­ frageschock war für Deutschland aufgrund der schnellen Erholung der chinesischen Wirtschaft im Jahr 2009 relativ kurzlebig. In der Energiekrise 2022 wurde die deutsche Wirtschaft hingegen direkt und sehr hart von einem Kos­ tenschock getroffen, der auch jetzt noch nachwirkt und zu dauerhaften Schäden führen kann. Die Bundesregierung hat zwar 2022 mit dem Stabilisierungspaket und der Gasund Strompreisbremse einiges richtig gemacht, doch droht jetzt aufgrund des politisch gewollten finanzpolitischen Sparkurses ein wirtschaftspolitisches Debakel. Eine ener­ giepolitische Schocktherapie in Kombination mit einer Transformationspolitik, die der Größe der Herausforde­ rung nicht gerecht wird, könnte zu einer wirtschaftlich verlorenen Dekade in Deutschland führen, weil Unterneh­ men mit einem an sich tragfähigen Geschäftsmodell die Produktion einstellen oder ins(nicht europäische) Ausland verlagern. 11  Diese Studie folgt Blanchard et al.(2015) und berechnet das Produktionspotenzial anhand einer sehr einfachen Methode, indem der beste lineare Trend aus den logarithmischen BIP-Werten in den Jahren vor Krisenbeginn konstruiert wird. Diese Methode weicht ab von dem Verfahren zur Potenzialschätzung, das die Bundesregierung und die EU-Arbeitsgruppe zur Bestimmung der Produktionslücke anwenden. Siehe BMWi(2020) für eine Diskussion der Methode der Bundesregierung. 12  Dieser Wert ist inflationsbereinigt in Euro des Jahres 2022 zu verstehen, wobei als Grundlage der Berechnung ein BIP von rund 3,9 Billionen Euro im Jahr 2022 dient. 14 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

3 ÖFFENTLICHE INVESTITIONSBEDARFE 3.1 AUSGANGSLAGE 3.2 KLIMAINVESTITIONEN Die Energiekrise wird die Klimatransformation stark be­ schleunigen, denn sie hat den Preis fossiler Energieträger (Erdgas) und somit die Kosten klimaschädlichen Verhal­ tens dauerhaft erhöht. 13 Aus ökonomischer Sicht wirkt die krisenbedingte Verteuerung fossiler Energieträger ähnlich wie eine Anhebung des CO 2 -Preises. 14 Beispielsweise ent­ spricht ein langfristiger Anstieg der Erdgaspreise um 3 ct/ kWh von rund 2 ct/kWh vor der Energiekrise auf 5 ct/kWh nach der Energiekrise, wie es viele Expert_innen erwarten, einem zusätzlichen Anstieg des CO 2 -Preises um 150 Euro pro Tonne CO 2 . 15 Zum Vergleich: Deutschland hat einen CO 2 -Preis in den Bereichen Verkehr und Wärme, der bis 2025 auf 55 Euro pro Tonne CO 2 steigen soll, und auch ­Fridays for Future fordert„nur“ einen CO 2 -Preis von 180 Euro pro Tonne CO 2 -Emissionen. Diese Überlegungen verdeutlichen, wie sehr die Ener­ giekrise mit dem Transformationsprozess interagiert und dadurch die Politik vor neue Herausforderungen stellt. Denn die beschleunigte Transformation wird nur dann wirtschaftlich erfolgreich sein, wenn die öffentlichen In­ vestitionen und die Förderung privater Klimainvestitionen entsprechend steigen. Darüber hinaus braucht es die Ver­ längerung einer verbesserten Strompreisbremse inklusive eines Brückenstrompreises für die energieintensiven Un­ ternehmen, um den Umstieg auf eine strombasierte und somit klimafreundliche Produktionsweise zu erleichtern (Krebs 2023c). Diese Investitionsmaßnahmen müssen flan­ kiert werden durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen wie zum Beispiel eine Anhebung des Mindestlohns und die Einführung eines Bundestariftreuegesetzes zur Stärkung der Tarifbindung, damit die Beschäftigten auch entspre­ chend von einer gut laufenden Wirtschaft profitieren. Eine neue öffentliche Investitionsoffensive ist also Vor­ aussetzung für eine kräftige wirtschaftliche Erholung nach der Energiekrise. Diese Investitionsoffensive sollte sich an den vorhandenen Investitionsbedarfen ausrichten. Diese Bedarfe sollen in den folgenden Abschnitten herausgear­ beitet werden. Die Transformation der Wirtschaft hin zur Klimaneutrali­ tät erfordert öffentliche und private Investitionen, um den alten, fossil basierten Kapitalstock durch einen modernen, klimaneutralen zu ersetzen. Solche Klimainvestitionen umfassen Investitionen in erneuerbare Energien, ein kli­ maneutrales Schienennetz, die energetische Gebäudesanie­ rung und strombasierte Produktionsanlagen. Im Folgen­ den sollen die zusätzlichen öffentlichen Klimainvestitionen abgeschätzt werden, die aufgrund der krisenbedingten Be­ schleunigung der Transformation notwendig geworden sind. Es gibt zwei etablierte Ansätze, öffentliche Investitio­ nen abzugrenzen: die Volkswirtschaftliche Gesamtrech­ nung(VGR) und die Finanzstatistik(Lenk et al. 2016). In der vorliegenden Studie werden die öffentlichen Investi­ tionsbedarfe gemäß der Finanzstatistik abgeschätzt. In ihr sind die Einnahmen und Ausgaben der Länder und Kom­ munen abgebildet, und als öffentliche Investitionen gelten sowohl die Investitionsausgaben aller Unternehmen im öf­ fentlichen Eigentum als auch die öffentliche Förderung privater Investitionen. In der VGR zählen die Subventio­ nen privater Investitionen(Klimaschutzverträge, Investi­ tionsprämie) hingegen nicht zu den öffentlichen Investitio­ nen. Zudem zählen in der VGR einige Unternehmen nicht zu den öffentlichen Unternehmen, obwohl sie sich im staatlichen Eigentum befinden. Zum Beispiel wird gemäß VGR die Deutsche Bahn dem Marktsektor zugeordnet. Das hat zur Folge, dass im Bundeshaushalt(Finanzstatistik) die Zuweisungen des Bundes an die Bahn für Infrastrukturin­ vestitionen(Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung) den öffentlichen Investitionen zugerechnet werden, aber nicht in der VGR. Die vorliegende Studie folgt Krebs/Steitz(2021) und verwendet eine Definition der Klimainvestitionen, die sehr weit gefasst ist und in etwa der Definition der„transfor­ mativen Investitionen“ in BMWK(2023) entspricht. All­ gemein verfügbare Statistiken basieren auf einer engeren Abgrenzung der Klimainvestitionen, sodass der Finanzie­ rungsbedarf kleiner ausfallen würde. Beispielsweise belau­ 13  Aufgrund des aktuellen Designs des Strommarkts wirken sich steigende Erdgaspreise auf Strompreise aus und dies führt zu einem gegenläufigen Effekt: Die Energiekrise verteuert Investitionen in strombasierte und somit klimafreundliche Produktionsanlagen. Die Verlängerung einer modifizierten Strompreisbremse inklusive eines Brückenstrompreises für die Industrie ist daher ein wichtiger Baustein einer transformativen Wirtschaftspolitik(Krebs 2023c). 14  Dabei ist zu beachten, dass die Preise der verschiedenen fossilen Energieträger(Erdgas, Öl, Kohle) während der Energiekrise nicht gleichförmig gestiegen sind. Es ist daher innerhalb der Gruppe der fossilen Energieträger zu Preisverschiebungen gekommen, die nicht einer Anhebung des CO 2 -Preises entsprechen. 15  Die Produktion von Erdgas erzeugt durchschnittlich CO 2 -Emissionen von 200 g/kWh beziehungsweise 1 t für 5 MWh, sodass ein CO 2 -Preis von 50 Euro pro Tonne CO 2 etwa einem Preisaufschlag von 10 Euro/MWh beziehungsweise 1 ct/kWh für Erdgas entspricht. FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 15

fen sich gemäß der Umweltgesamtrechnung des Statisti­ schen Bundesamts die Klimaschutzinvestitionen im produ­ zierenden Gewerbe auf nur 3,4 Milliarden Euro im Jahr 2020(Destatis 2022). Die verschiedenen Statistiken mit enger Eingrenzung der Klimainvestitionen werden in der Studie von Fluchs et al.(2022) diskutiert. Krebs/Steitz(2021) schätzen einen Bedarf an öffentli­ chen Klimainvestitionen von rund 35 Milliarden Euro pro Jahr(ohne sozialen Wohnungsbau) bis 2030. 16 Diese liegen hauptsächlich in den Bereichen Dekarbonisierung der In­ dustrie, Transformation der Energiewirtschaft, energeti­ sche Gebäudesanierung, Ausbau des Schienenverkehrs und Elektrifizierung der Mobilität. Dabei unterscheiden Krebs/ Steitz(2021) zwischen öffentlichen Investitionen des Bun­ des(zum Beispiel Investitionen der Deutschen Bahn), För­ derung privater Unternehmen durch den Bund(zum Bei­ spiel Klimaschutzverträge für die Industrie) und kommu­ nalen Investitionen(zum Beispiel Ausbau eines klima­ freundlichen öffentlichen Personennahverkehrs[ÖPNV]). Diese Art der Klassifizierung der öffentlichen Klimainves­ titionen wird in dieser Studie übernommen. Die Werte in Krebs/Steitz(2021) sind angegeben in Preisen von 2021. Die Inflation der Jahre 2022 und 2023 beträgt insgesamt rund 13 Prozent, sodass der nominale Finanzierungsbedarf von 35 Milliarden Euro im Jahr 2021 bis 2024 auf circa 40 Milliarden Euro pro Jahr angestiegen ist. Die Finanzierung der öffentlichen Investitionen von jährlich rund 40 Milliarden Euro in den genannten Klima­ bereichen ist durch entsprechende Mittel im Klima- und Transformationsfonds(KTF) bis 2027 gewährleistet(siehe Kapitel 4.2 und Knopf/Illenser 2023). Anders gesagt: Diese geschätzten Investitionsbedarfe sind mit dem Koalitions­ vertrag der Ampelregierung und den danach erfolgten Aufstockungen abgedeckt. In diesem Sinne hat die Ampel­ regierung ihre Hausaufgaben gemacht und einen gut durchfinanzierten Transformationsplan entworfen. Die aktuellen Wirtschafts- und Finanzpläne der Bun­ desregierung berücksichtigen jedoch nicht, dass die Ener­ giekrise die Transformation dramatisch beschleunigt und damit den Investitionsbedarf relativ zu den Abschätzungen von Krebs/Steitz(2021) entsprechend gesteigert hat. Viele Investitionen, die ohne die Energiekrise und den damit verbundenen Energiepreisschock erst in ein paar Jahren angestanden hätten, müssen jetzt getätigt werden oder sie werden nie(in Deutschland) getätigt. Unter der Annahme, dass die Energiekrise die Transformationsgeschwindigkeit und somit die Investitionsbedarfe um 50 Prozent erhöht hat, ergibt sich ein zusätzlicher Finanzierungsbedarf öf­ fentlicher Klimainvestitionen von jährlich 20 Milliarden Euro. Diese Mittel sollten hauptsächlich für die Finanzie­ rung von Klimainvestitionen in den folgenden drei Berei­ chen verwendet werden. Erstens sollte es eine Prämie für Investitionen der Un­ ternehmen in die Energieeffizienz und die Umstellung auf eine strom- oder wasserstoffbasierte Produktion geben. Eine solche Investitionsprämie ist bereits im Wachstums­ chancengesetz vorgesehen(BMF 2023) und kann als hori­ zontale Industriepolitik verstanden werden, die aus einer breit angelegten Investitionsförderung besteht und beson­ ders dem Mittelstand hilft(Krebs 2023b). Das im Wachs­ tumschancengesetz anvisierte Finanzvolumen von rund einer Milliarde Euro pro Jahr ist jedoch viel zu gering, um einen nennenswerten wirtschaftlichen Impuls zu geben. Zur Einordnung: Eine Milliarde Euro entspricht weniger als 0,03 Prozent des BIP. Zweitens sollten die Mittel zur Stärkung der vertikalen Industriepolitik genutzt werden, in denen projektbezogen die Klimainvestitionen einzelner Unternehmen oder Unternehmensgruppen gefördert wer­ den. Für diese zwei industriepolitischen Maßnahmen und ähnliche Maßnahmen zur Dekarbonisierung der Wirt­ schaft sollten jährlich 10 Milliarden Euro angesetzt wer­ den. Drittens sollte der Ausbau der erneuerbaren Energien mit zusätzlich 5 Milliarden Euro pro Jahr und der Ausbau der Übertragungs- und Wasserstoffnetze mit zusätzlich 5 Milliarden Euro pro Jahr gefördert werden. Die Werte beziehen sich auf eine Förderung, die über die im KTF be­ reits veranschlagten Fördergelder hinausgeht – es sind also zusätzliche Finanzierungsbedarfe. Die genannte Aufteilung der zusätzlichen Förderung würde in etwa gewährleisten, dass die Förderung in den verschiedenen Bereichen pro­ portional zu dem aktuellen Fördervolumen ansteigen würde. Die Schätzungen in Krebs/Steitz(2021) enthalten nicht die Kosten der Transformation beziehungsweise des Aus­ baus der kommunalen Verteilernetze sowie der Fernwär­ menetze, weil diese sich teilweise im privaten Eigentum befinden. Für den Ausbau dieser Infrastruktur benötigen die Kommunen und Städte jedoch erhebliche Finanzmittel, entweder um die Investitionen privater Unternehmen zu fördern oder um die öffentlichen Unternehmen zu stärken. Sensfuß et al.(2021) schätzen den Investitionsbedarf für den Ausbau der Verteilernetze auf jährlich 8 bis 10 Milliar­ den Euro, wobei dieser Bedarf aufgrund der Inflation und der Beschleunigung des Ausbaus der erneuerbaren Ener­ gien in den letzten zwei Jahren nochmals gestiegen sein dürfte. Die Investitionen in die Verteilernetze sind zwar von 2,6 Milliarden Euro im Jahr 2017 auf 4,2 Milliarden Euro 2021 und geplante 5,8 Milliarden Euro 2023 gestie­ gen, aber es besteht immer noch eine erhebliche Investi­ tionslücke. Zusätzlich müssen die Fernwärmenetze ausge­ baut werden, und dies erfordert zusätzliche Investitionen von mindestens 3 Milliarden Euro pro Jahr(Prognos/Ham­ burg Institut 2020). Bei dem Ausbau der Fernwärme muss zudem beachtet werden, dass ein großer Teil der bestehen­ den Erdgasleitungsnetze entwertet wird(Agora 2023). Ins­ gesamt ergibt sich ein zusätzlicher kommunaler Investi­ tionsbedarf von rund 10 Milliarden Euro in den Bereichen Verteilernetze und Fernwärme. Im Verkehrssektor muss besonders das Schienennetz ausgebaut und elektrifiziert werden. Der Bund hat der Deutschen Bahn zusätzliche Mittel von 45 Milliarden Euro für die Grundsanierung des Schienennetzes zur Verfügung gestellt(Deutsche Bahn 2023). Das ist ein wichtiger 16  Die bekannte Studie von Bardt et al.(2019) verwendet die Abgrenzung der öffentlichen Investitionen gemäß VGR und beschränkt sich nicht auf Klimainvestitionen. 16 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

Öffentliche Finanz­bedarfe für Klimainvestitionen Tab. 3 Klimainvestitionen Energiewirtschaft Industrie Verkehr Summe Bundesinvestitionen 5 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 10 Mrd. Euro Kommunale Investitionen Förderung privater Investitionen 10 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 10 Mrd. Euro 15 Mrd. Euro 15 Mrd. Euro Schritt, doch es fehlen immer noch Mittel für die Elektri­ fizierung des Schienenverkehrs – derzeit hat allein die DB Cargo(Güterverkehr) noch 900 Dieselloks im Einsatz, die jedoch sukzessive durch klimafreundliche Alternativen er­ setzt werden sollen(Deutsche Bahn 2022). Auf kommuna­ ler Ebene(ÖPNV) ist im Vergleich zu der Abschätzung in Krebs/Steitz(2021) ein zusätzlicher Investitionsbedarf ent­ standen, weil mit dem 49-Euro-Ticket und ähnlichen Maß­ nahmen die Nachfrage gestiegen ist. Schließlich werden zusätzliche öffentliche Mittel für den Straßenverkehr benö­ tigt, um die Ladeinfrastruktur für E-Mobilität auszubauen und entsprechende Fahrzeuge im ÖPNV einzusetzen. Ins­ gesamt sind für die Transformation des Verkehrssektors zusätzliche Investitionsausgaben von jährlich 10 Milliar­ den Euro notwendig, die hälftig vom Bund und den Län­ dern beziehungsweise Kommunen finanziert werden soll­ ten. Die zusätzlichen öffentlichen Investitionsbedarfe zur Unterstützung der Klimatransformation von Wirtschaft und Gesellschaft sind in Tabelle 3 zusammengefasst. Tabelle 3 enthält keine zusätzlichen Investitionsbedarfe für die Klimatransformation im Gebäudesektor, weil eine angemessene Finanzierung der Klimatransformation in diesem Bereich für die kommenden Jahre gesichert ist. Die Bundesregierung hat zum Beispiel für das Jahr 2024 knapp 19 Milliarden Euro zur Förderung der energetischen Sanie­ rung und des klimafreundlichen Wohnungsneubaus im KTF zur Verfügung gestellt, und auch für die darauffolgen­ den Jahre ist eine Finanzierung in ähnlicher Höhe gewähr­ leistet(siehe Kapitel 4.2). Zum Vergleich: Krebs/Steitz (2021) schätzen den Investitionsbedarf im Gebäudebereich auf rund 10 Milliarden Euro pro Jahr, und dieser Betrag steigt unter Berücksichtigung der Inflation in den Jahren 2022 und 2023 sowie einer um 50 Prozent beschleunigten Transformation auf rund 17 Milliarden Euro. Die verfüg­ baren Fördermittel genügen also, um die Klimaziele im Gebäudebereich zu erreichen. Dies gilt jedoch nicht für den sozialen Wohnungsbau, der im nächsten Abschnitt be­ sprochen wird. 3.3 SOZIALINVESTITIONEN Öffentliche Bildungsinvestitionen sind eine Voraussetzung für eine sozial gerechte Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft. Nur mit hinreichend guten Bildungs­ möglichkeiten können Kinder ihre Fähigkeiten und Talen­ te so entwickeln, dass sie ihr zukünftiges Erwerbsleben er­ folgreich bestreiten können. Ebenso ist die berufliche Bil­ dung und Weiterbildung ein zentrales Instrument, damit die Beschäftigten erfolgreich am Transformationsprozess teilhaben können. Ein gutes öffentliches Bildungswesen stärkt die Chancengleichheit und schafft inklusives Wachs­ tum(Krebs/Scheffel 2017a, 2017b). Die Bedeutung der Bildung ist unstrittig, aber die In­ vestitionslücke im Bildungsbereich ist trotzdem groß. Krebs/Scheffel(2017a, 2017b) schätzen, dass in Deutsch­ land zusätzlich rund 10 Milliarden Euro pro Jahr in Ganz­ tagsschulen investiert werden müssten, um ein angemesse­ nes Bildungs- und Betreuungsangebot zu gewährleisten. Die Investitionsbedarfe im Bereich der Kitas und Schulen sind seit der Veröffentlichung dieser Studie nicht kleiner geworden. So schätzen Bock-Famulla et al.(2022) einen zusätzlichen Personalbedarf von rund 100.000 Personen, um den Rechtsanspruch auf Ganztagsunterricht bezie­ hungsweise Ganztagsbetreuung in den Kitas und Grund­ schulen umzusetzen, wenn alle Kinder ihren Anspruch wahrnähmen und die Personalausstattung in Ost- und Westdeutschland angeglichen würde. Hinzu kommen die zusätzlichen Personalbedarfe im sekundären Bildungsbe­ reich und die fehlende digitale Ausstattung an den Schu­ len. Darüber hinaus ist der Sanierungsbedarf in Deutsch­ lands Kitas und Schulen unverändert hoch und erzeugt ei­ nen entsprechenden Investitionsbedarf von rund 60 Mil­ liarden Euro(KfW 2023). Schließlich ist der nominale Finanzierungsbedarf seit 2017 inflationsbedingt um rund 20 Prozent gestiegen. In der vorliegenden Studie werden die zusätzlichen In­ vestitionsbedarfe im Kita- und Schulbereich auf jährlich 15 Milliarden Euro geschätzt. Weitere Mittel von 5 Milliar­ den Euro pro Jahr werden für die berufliche Aus- und Wei­ terbildung angesetzt, sodass insgesamt ein zusätzlicher Fi­ nanzierungsbedarf von jährlich 20 Milliarden Euro im Bil­ FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 17

Öffentliche Finanzbedarfe für Sozialinvestitionen Tab. 4 Soziale Investitionen Bildung Wohnen Daseinsvorsorge Summe Bundesinvestitionen 5 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 10 Mrd. Euro Kommunale Investitionen Förderung privater Investitionen 15 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 10 Mrd. Euro 30 Mrd. Euro dungsbereich besteht. Dieser Bedarf ist hauptsächlich ein Bedarf auf kommunaler Ebene, aber der Bund kann mit Programmen wie beispielsweise dem„Investitionspro­ gramm Ganztagsbetreuung“(BMFSFJ 2023) und dem Di­ gitalpakt Schule(BMBF 2023) die Länder und Kommunen unterstützen. Man nimmt an, dass den zusätzlichen Inves­ titionsbedarf von insgesamt 20 Milliarden Euro pro Jahr die Länder und Kommunen in Höhe von 15 Milliarden Euro und der Bund in Höhe von 5 Milliarden Euro finan­ zieren. Öffentliche Investitionen in den Wohnungsbau schaf­ fen inklusives Wachstum und stärken die Chancengleich­ heit, wenn sie die soziale Ausgewogenheit fördern und den Zugang zum Arbeitsmarkt für Haushalte mit geringen und mittleren Einkommen verbessern(Krebs/Scheffel 2017a). Während in den letzten Jahren die Nachfrage nach geför­ dertem Wohnraum in städtischen Ballungsräumen ange­ stiegen ist und knapp 2 Millionen Wohnungen im bezahl­ baren Bereich fehlen(Holm et al. 2018), hat sich das An­ gebot geförderter Wohnungen mit Mietpreisbegrenzungen verkleinert. So ist der Bestand an Sozialwohnungen von 2,1 Millionen im Jahr 2006 auf 1,1 Millionen im Jahr 2022 gefallen(Deutscher Bundestag 2023), während der Bedarf weiterhin gestiegen ist. Darüber hinaus kommt der Neu­ bau von Sozialwohnungen nicht voran. Nachdem die An­ zahl der neu gebauten Sozialwohnungen im Zeitraum von 2013 bis 2018 von 10.000 auf 27.000 pro Jahr gestiegen war, wurden im Jahr 2022 nur 22.500 neue Sozialwohnun­ gen errichtet. Diese Zahlen verdeutlichen die Notwendigkeit, die so­ ziale Wohnraumförderung in städtischen Ballungsräumen auszuweiten, um den wachsenden Bedarf an bezahlbarem Wohnraum zu befriedigen und die soziale Ausgewogenheit zu gewährleisten. Die Bundesregierung hat sich richtiger­ weise das Ziel von jährlich 100.000 neuen Wohnungen im Bereich des geförderten Wohnungsbaus gesetzt. Bei einer Förderquote von 140.000 Euro pro Wohneinheit für Ener­ gieeffizienz-Standard EH-55(Pestel Institut 2023) ergibt dies eine jährliche Fördersumme von 14 Milliarden Euro. 17 Die Bundesregierung stellt künftig 3,5 Milliarden Euro pro Jahr für den sozialen Wohnungsbau zur Verfügung (BMWSB 2023a), sodass sich mit den Mitteln der Länder insgesamt ein jährliches Fördervolumen zwischen 5 und 7 Milliarden Euro ergibt. 18 Es besteht also eine Finanzie­ rungslücke zwischen 7 und 9 Milliarden Euro im Bereich der Förderung sozialen Wohnraums. Darüber hinaus wur­ de beim„Wohngipfel“ nochmals bekräftigt, eine Förder­ linie zur neuen Wohngemeinnützigkeit einzuführen (BMWSB 2023b), für die aber der Finanzplan der Bundes­ regierung derzeit noch keine Mittel vorsieht. Diese Überlegungen zeigen, dass der zusätzliche Inves­ titionsbedarf im Bereich des geförderten Neubaus bezahl­ barer Wohnungen(sozialer Wohnungsbau und neue Wohngemeinnützigkeit) rund 10 Milliarden Euro pro Jahr beträgt. Die Finanzierung dieses zusätzlichen Investitions­ bedarfs sollten jeweils hälftig Bund und Länder gewähr­ leisten. Der Investitionsstau in der Daseinsvorsorge ist erheb­ lich. KfW(2023) beziffert den Investitionsrückstand in den Bereichen Sport, Kultur, Feuerwehr, Verwaltungsge­ bäude und Wasser auf rund 60 Milliarden Euro. DKG (2019) schätzt einen Investitionsbedarf allein der Kranken­ häuser von jährlich rund 4 Milliarden Euro. Diese Investi­ tionsbedarfe beziehen sich auf Ersatzinvestitionen zur Kompensation von in der Vergangenheit unterbliebenen Investitionen. Zusätzlich sind Investitionen zur Moderni­ sierung und Qualitätsverbesserung in der Daseinsvorsorge notwendig. Auf Basis dieser Überlegungen wird der ge­ samte Investitionsbedarf in der Daseinsvorsorge auf jähr­ lich 10 Milliarden Euro angesetzt. Die Daseinsvorsorge ist 17  Eine durchschnittliche Förderquote von 50.000 Euro im sozialen Wohnungsbau wurde in der Vergangenheit häufig angenommen(Krebs/ Scheffel 2017a), doch hat sich die erforderliche Förderung in den letzten Jahren aufgrund gestiegener Materialkosten und höherer Zinsen ungefähr verdoppelt. Beispielsweise bietet das Land Berlin für eine 50-qm-Sozialwohnung einen Investitionszuschuss bis zu 90.000 Euro an, kombiniert mit einem zinslosen Baudarlehen(Berlin 2023). 18  Die Länder sind zu einer Finanzierungsbeteiligung von 30 Prozent der beanspruchten Bundesmittel verpflichtet. Verlässliche Daten zur aktuellen Beteiligung der Länder gibt es nicht. BMWSB(2023b) geht von einer Länderbeteiligung von 67 Prozent aus, was jedoch nicht den Erfahrungswerten bei anderen Bundesprogrammen entspricht – die Länder finanzieren bei Bundesprogrammen selten erheblich mehr als das festgelegte Minimum. 18 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

Öffentliche Finanzbedarfe für Klima- und Sozialinvestitionen Tab. 5 Klimainvestitionen Energiewirtschaft Industrie Verkehr Soziale Investitionen Bildung Wohnen Daseinsvorsorge Summe Bundesinvestitionen 5 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 20 Mrd. Euro Kommunale Investitionen Förderung privater Investitionen 10 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 10 Mrd. Euro 15 Mrd. Euro 5 Mrd. Euro 10 Mrd. Euro 45 Mrd. Euro 15 Mrd. Euro eine hauptsächliche Aufgabe der Länder und Kommunen, und der Investitionsbedarf wird daher den kommunalen Investitionen zugeordnet. In Tabelle 4 sind die Förderbedarfe im Bereich der ­Sozialinvestitionen zusammengefasst. Zusätzliche Fördermittel sind eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für die Stärkung des Neu­ baus bezahlbarer Wohnungen. In vielen Kommunen er­ weist sich als Hindernis, dass Planungs- und Genehmi­ gungsverfahren zu lange dauern und öffentliche Woh­ nungsbauunternehmen mit hinreichender Erfahrung und Eigenkapitalbasis fehlen. Dullien/Krebs(2020) entwickeln Vorschläge, wie der öffentliche Wohnungsbau in Deutsch­ land gestärkt werden kann. Diese Anregungen hat die ­Bundesregierung teilweise aufgegriffen, aber es sind über­ wiegend Maßnahmen, die mittel- und langfristig ihre Wir­ kung entfalten. Um kurzfristig die Bauwirtschaft zu stabili­ sieren und die Wohnungsbauaktivität im bezahlbaren Mietsegment signifikant zu steigern, sollte das Instrument der neuen Wohngemeinnützigkeit genutzt werden, um ­zügig ein neues Förderprogramm für den Wohnungsbau im mittleren Mietsegment aufzulegen(Krebs 2023d). Dies ist von den aktuell diskutierten Vorschlägen die einzige Option, um kurzfristig das Ziel der Bundesregierung von jährlich 100.000 neuen Wohnungen mit Mietpreisbindung zu erreichen. 3.4 INVESTITIONSPAKET Die Überlegungen in Kapitel 3.2 und 3.3 zeigen, dass ­insgesamt ein zusätzlicher Finanzbedarf für Klimainves­ titionen und Sozialinvestitionen von jährlich 80 Milliarden Euro oder rund zwei Prozent des BIP besteht. Diese zu­ sätzlichen Finanzbedarfe teilen sich wie folgt auf die ver­ schiedenen staatlichen Ebenen und die Verwendungs­ zwecke auf. Das in Tabelle 5 dargestellte Investitionspaket würde bewirken, dass die gesamtwirtschaftliche Produktion und die Reallöhne erheblich steigen(Krebs/Scheffel 2017a, 2017b). Zudem stärken besonders die Sozialinvestitionen die Chancengleichheit – diese Maßnahmen schaffen inklu­ sives Wachstum. Ferner reduzieren die öffentlichen Inves­ titionen langfristig die Staatsschuldenquote und leisten so­ mit einen wichtigen Beitrag zur Sicherung der Tragfähig­ keit der öffentlichen Finanzen. Auf eine quantitative Ab­ schätzung dieser Effekte verzichtet diese Studie, doch die Simulationsergebnisse von Krebs/Scheffel(2017a, 2017b) legen erhebliche Auswirkungen nahe. Ein zusätzliches Wachstum von jährlich einem Prozent bis 2033 bezie­ hungsweise ein Wachstum der gesamtwirtschaftlichen Pro­ duktion um zehn Prozent im Zeitraum von 2024 bis 2033 erscheinen nicht unrealistisch. In der öffentlichen Debatte ist häufig der Einwand zu hören, dass die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel für Investitionsprojekte nicht zu mehr realwirtschaftlichen In­ vestitionen führen würde. Kurz gesagt: Mehr Geld bringt nichts. Als Beweis für diese Hypothese dient das Argu­ ment, dass vorhandene Investitionsmittel im Bundeshaus­ halt oder in den Sondervermögen(zum Beispiel KTF) nicht abfließen. Dieses Argument ist jedoch nicht unbedingt überzeu­ gend. Derzeit gibt es keine systematische Evidenz, wie viele Mittel aus Investitionsprogrammen des Bundes abgeflossen sind, aber die verfügbaren Informationen stützen nicht die These„Mehr Geld bringt nichts“. Beispielsweise sind von den Fördermitteln des 2015 eingerichteten Kommunalin­ vestitionsfonds I nach circa fünf Jahren 98 Prozent ver­ plant gewesen und 72 Prozent der Mittel abgeflossen(BMF 2021). Das heißt, die Fördermittel sind(fast) alle gebunden und über zwei Drittel haben die Kommunen genutzt, um die Rechnungen der beauftragten Handwerker_innen und Baufirmen zu bezahlen. Diese Durchschnittswerte schei­ nen nicht außergewöhnlich niedrig zu sein für die Pla­ nung, Genehmigung und Umsetzung von Investitionspro­ FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 19

jekten. Eine fundierte Beurteilung kann jedoch nur eine eingehende empirische Analyse liefern, die zu diesem Zeit­ punkt nicht existiert. 19 Ein weiterer Einwand gegen zusätzliche Investitionsbe­ darfe auf Bundesebene ist, dass die Investitionsausgaben des Bundes in den letzten Jahren stark gestiegen seien – es werde bereits viel getan. Zum Beispiel sind die Investiti­ onsausgaben im Kernhaushalt des Bundes(ohne Sonder­ vermögen) von 38 Milliarden Euro im Jahr 2018 auf ge­ plante 54 Milliarden Euro 2023 gestiegen, und inklusive KTF ergibt sich sogar ein Anstieg auf geplante 81 Milliar­ den Euro 2023. Dieses Argument greift aus den folgenden drei Gründen zu kurz. Erstens ergibt sich inflationsberei­ nigt nur ein leichter Anstieg der Investitionsausgaben von 38 Milliarden Euro im Jahr 2018 auf rund 46 Milliarden Euro 2023, und auch einschließlich des KTF fällt der infla­ tionsbereinigte Anstieg erheblich kleiner aus als der nomi­ nale. Zweitens handelt es sich bei den Werten für 2023 um die geplante Mittelverwendung(Sollzahlen), die in der Re­ gel höher liegt als die tatsächliche Mittelverwendung(Ist­ zahlen). Drittens ist der reale Anstieg mit KTF hauptsäch­ lich auf die zusätzlich bereitgestellten Mittel für die ener­ getische Gebäudesanierung zurückzuführen. Dieser Mittel­ zuwachs ist richtig und wichtig, doch braucht es in den anderen Sektoren ebenfalls einen angemessenen Zuwachs an Fördermitteln. 4 FINANZIERUNG 4.1 BUNDESHAUSHALT UND SCHULDENBREMSE Der Bundeshaushalt und die entsprechende Finanzplanung orientieren sich an den Grundsätzen der öffentlichen Fi­ nanzstatistik. Die Investitionsausgaben des Bundes er­ scheinen in den Hauptgruppen 7 und 8 sowie in den Son­ dervermögen wie dem KTF. Die Hauptgruppe 7 beinhaltet Baumaßnahmen, zum Beispiel Hochbau, Eisenbahnwesen, Straßenbauwesen, Stadtbauwesen, Landespflege. Die Hauptgruppe 8 enthält sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen. Dazu gehören der Er­ werb von beweglichen und unbeweglichen Sachen, der Er­ werb von Beteiligungen, Darlehen an öffentliche und sons­ tige Bereiche, die Inanspruchnahme von Gewährleistun­ gen, Zuweisungen für Investitionen an den öffentlichen Bereich(Länder, Kommunen, Bundesagentur für Arbeit) und Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche(öf­ fentliche und private Unternehmen, private Haushalte). Die öffentliche Haushaltsführung folgt gemäß Artikel 109 des Grundgesetzes(GG) dem Grundsatz:„Die Haus­ halte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Ein­ nahmen aus Krediten auszugleichen.“ Diese Schuldenregel („Schuldenbremse“) ist gemäß Artikel 115 GG für den Bund erfüllt, wenn die strukturelle Nettokreditaufnahme (NKA) nicht die Obergrenze von 0,35 Prozent im Verhält­ nis zum nominalen BIP überschreitet. Die zulässige NKA wird berechnet, indem die zulässige strukturelle NKA um eine Konjunkturkomponente und den Finanzierungssaldo der finanziellen Transaktionen bereinigt wird. Die zulässi­ ge NKA ist die Obergrenze, die im Bundeshaushalt und in der Finanzplanung nicht überschritten werden darf und damit die Spielräume in der öffentlichen Finanzplanung bestimmt. Darüber hinaus enthält das GG eine Ausnahme­ klausel für Notsituationen wie zum Beispiel die Corona­ pandemie und die Energiekrise, von der in den Bundes­ haushalten 2020, 2021 und 2022 Gebrauch gemacht wurde. Für die Bundeshaushalte 2023 und 2024 wurde jedoch von der Ausnahmeklausel kein Gebrauch gemacht. In der neuen Legislaturperiode ist der Bund dazu über­ gegangen, die Förderung von Klimainvestitionen im KTF zu bündeln. Dabei ist der KTF im Jahr 2022 einmalig durch eine Mittelzuführung aus dem Bundeshaushalt auf­ gestockt worden. Diese Mittel kann der Bund in künftigen Jahren zur Finanzierung von Investitionsausgaben nutzen, ohne sie bei der Berechnung der zulässigen NKA in den künftigen Bundeshaushalten zu berücksichtigen. Die Auf­ stockung des KTF in einem Jahr wie 2022, in dem die Aus­ nahmeklausel angewendet wurde, ist also eine Möglichkeit, im Rahmen der grundgesetzlich verankerten Schulden­ bremse die Kreditfinanzierung zusätzlicher Klimainvesti­ tionen in den kommenden Jahren umzusetzen. Der Erwerb von Beteiligungen an öffentlichen Unter­ nehmen durch den Bund ist eine finanzielle Transaktion und erhöht somit die zulässige NKA gemäß Schulden­ bremse. Dies ist ökonomisch sinnvoll, denn ein solcher ­Erwerb von Vermögenstiteln erhöht das Nettovermögen des Bundes. Dieser Grundsatz bedeutet unter anderem, dass der kreditfinanzierte Erwerb von Unternehmensbetei­ ligungen das Nettovermögen des Bundes nicht verändert und somit keinen Einfluss auf die zulässige NKA gemäß Schuldenbremse hat. In diesem Sinne werden die finanziel­ 19  Planungsengpässe in den kommunalen Verwaltungen und Fachkräftemangel in der Bauwirtschaft sind weitere Hürden. Diese Hemmnisse lassen sich durch strukturelle Maßnahmen teilweise überwinden, doch ohne eine angemessene Finanzierung wird es nicht gehen. Dies bestätigen auch Umfragen der KfW(2019) unter den Kämmereien, in denen regelmäßig die Verfügbarkeit von Finanzmitteln als der wichtigste Faktor für die Entwicklung der kommunalen Investitionen genannt wird. 20 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

len Spielräume im Bundeshaushalt nicht eingeschränkt, wenn der Bund durch den Erwerb von Unternehmensbe­ teiligungen die öffentlichen Investitionen stärkt. Anders gesagt: Für den Erwerb von Beteiligungen gelten die Re­ geln der Doppik auf Bundesebene. 4.2 KLIMA- UND TRANSFORMATIONSFONDS Der Bund fördert aktuell die Klimainvestitionen haupt­ sächlich mit Mitteln aus dem Sondervermögen„Klimaund Transformationsfonds“(KTF). 20 Im KTF stellt die Bundesregierung im fünfjährigen Zeitraum 2023 bis 2027 insgesamt 220 Milliarden Euro zur Verfügung(BMF 2023), von denen der größte Teil zur Finanzierung von Klimain­ vestitionen in dem hier verwendeten Sinne genutzt wird. Förderschwerpunkte für 2024 sind Sanierung und Neubau im Gebäudebereich mit rund 19 Milliarden Euro, die För­ derung im Rahmen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) mit rund 13 Milliarden Euro, die Weiterentwicklung der Elektromobilität inklusive des Ausbaus der Ladeinfra­ struktur mit rund 5 Milliarden Euro und die Förderung der Investitionen in die Eisenbahninfrastruktur, die Halb­ leiterproduktion und die Wasserstoffproduktion mit je­ weils 4 Milliarden Euro(BMF 2023). Die Finanzierung der in Krebs/Steitz(2021) geschätz­ ten Förderbedarfe im Klimabereich ist inflationsbereinigt durch die vorhandenen Mittel im KTF bis 2027 gedeckt (siehe Kapitel 3.2). In diesem Sinne hat die Ampelregie­ rung ihre Hausaufgaben gemacht und einen gut durchfi­ nanzierten Transformationsplan entworfen. Die in Tabel­ le 5 dargestellten Investitionsbedarfe im Klimabereich stel­ len jedoch den zusätzlichen Bedarf dar, der aufgrund der krisenbedingten Beschleunigung der Klimatransformation entstanden ist. Dieser zusätzliche Investitionsbedarf ist ak­ tuell weder durch den KTF noch an anderer Stelle des Bundeshaushalts gedeckt. In diesem Sinne besteht aktuell eine Finanzierungslücke auf Bundesebene, welche die Um­ setzung sinnvoller Investitionen in die Klimatransforma­ tion verhindert. Im Prinzip gibt es drei Optionen, die Finanzierungslü­ cke zu schließen: Ausgabenkürzungen, Steuermehreinnah­ men oder zusätzliche Kreditaufnahme. Aus makroökono­ mischer Sicht ist die Kreditfinanzierung zusätzlicher Aus­ gaben in Krisenzeiten den beiden anderen Optionen vor­ zuziehen. Darüber hinaus ist die Kreditfinanzierung öffentlicher Investitionen auch mit der Generationenge­ rechtigkeit vereinbar(Krebs/Scheffel 2017b). Dies gilt ins­ besondere, wenn die Finanzmittel für Klima- und Sozial­ investitionen verwendet werden. Die grundgesetzlich verankerte Schuldenbremse be­ schränkt die konjunkturbereinigte Kreditaufnahme des Bundes auf 0,35 Prozent des BIP, wenn für das entspre­ chende Haushaltsjahr nicht die ebenfalls grundgesetzlich verankerte Ausnahmeklausel angewendet wird. Die Bun­ desregierung hat diese Ausnahmeklausel in den Jahren 2020, 2021 und 2022 angewendet, aber für 2023 und 2024 von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht. Die Entscheidung der Bundesregierung, die Ausnahmeregel in den Jahren 2023 und 2024 nicht anzuwenden, basierte auf dem ökonomisch fragwürdigen Argument, dass die Krise jetzt vorbei sei und eine neue Zeit der finanzpolitischen Normalisierung einkehren müsse(Lindner 2023). Dies zeigt einmal mehr, wie sehr der marktliberale Fundamen­ talismus die Finanzpolitik in Deutschland beeinflusst und den wirtschaftlichen Wohlstand gefährdet. Eine Anwen­ dung der Ausnahmeregel für den Bundeshaushalt 2024 zur Aufstockung des KTF ist ökonomisch sinnvoll und die zu­ sätzlichen Mittel könnten dazu genutzt werden, um zusätz­ liche Klimainvestitionen im Jahr 2024 und in den Folge­ jahren zu finanzieren. Die Neuberechnung der Konjunkturkomponente des BIP ist eine weitere Möglichkeit, im Rahmen der grundge­ setzlich verankerten Schuldenbremse zusätzliche Spielräu­ me für Klimainvestitionen zu schaffen. Konkret gehen die aktuellen Berechnungen der Bundesregierung davon aus, dass die krisenbedingten Produktionsverluste dauerhaft sind und es künftig keine Aufholeffekte geben wird. Unter dieser Annahme ergibt sich eine konjunkturbereinigte Obergrenze für die NKA von rund 17 Milliarden Euro, und diese Obergrenze wurde im Regierungsentwurf des Bun­ deshaushalts 2024 verwendet. Im Gegensatz dazu würde die Obergrenze für die NKA 2024 auf rund 45 Milliarden Euro anwachsen, wenn der krisenbedingte Produktionsver­ lust von rund vier Prozent(Tabelle 1) nicht das Produk­ tionspotenzial beeinträchtigt hat und somit nicht dauer­ haft ist, sodass die entsprechende Produktionslücke vier Prozent beträgt. Dies entspräche einem zusätzlichen finan­ ziellen Spielraum von 28 Milliarden Euro im Jahr 2024, der für zusätzliche Klimainvestitionen genutzt werde könnte. Darüber hinaus würde auch in den Folgejahren eine öko­ nomisch vernünftige Berechnung der Konjunkturkompo­ nente des BIP erhebliche Spielräume für zusätzliche Klima­ investitionen schaffen. 21 4.3 ÖFFENTLICHE UNTERNEHMEN Öffentliche Investitionen des Bundes im Sinne der VGR (erste Säule in Tabelle 5) tätigen in der Regel öffentliche Unternehmen wie die Deutsche Bahn, die KfW, die Auto­ bahn GmbH oder die Bundesanstalt für Immobilienaufga­ 20  Die Schaffung eines Sondervermögens ist auch eine Möglichkeit für die Bundesländer, den Bedarf an kommunalen Investitionen in den Klimaschutz und den sozialen Wohnungsbau im Rahmen der Schuldenbremse zu finanzieren. Diesen Weg haben Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen und das Saarland bereits beschritten, und weitere Bundesländer mit hohen Investitionsbedarfen diskutieren aktuell dieses Finanzierungsinstrument. 21  Eine weitere Finanzierungsmöglichkeit besteht darin, den Wirtschaftsstabilisierungsfonds(WSF) zu nutzen, in dem noch gut 140 Milliarden Euro zur Verfügung stehen(Krebs 2023c). FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 21

ben(BImA). Diese Unternehmen können Investitionen durch eine Kreditaufnahme finanzieren, ohne dass diese Kredite die zulässige NKA im Bundeshaushalt gemäß Schuldenbremse beeinflussen würden. So können zusätz­ liche Klimainvestitionen des Bundes schuldenbremsenkon­ form durch eine Kreditaufnahme finanziert werden. Die Deutsche Bahn und die KfW haben eine Kreditermächti­ gung, die BImA oder Autobahn GmbH jedoch nicht. Der Bund hat die Möglichkeit, durch den Erwerb von Unternehmensbeteiligungen die öffentlichen Investitionen zu stärken. Dabei hat er drei Optionen. Erstens kann er die Eigenkapitalbasis öffentlicher Unternehmen stärken, in­ dem er zusätzliches Eigenkapital zur Verfügung stellt. Zweitens kann der Bund ein neues öffentliches Unterneh­ men gründen. Beispielsweise hätte er für den Aufbau des Leitungsnetzes für Wasserstoff eine Wasserstoffinfrastruk­ turgesellschaft gründen können, um die rasche Entwick­ lung und Finanzierung des Startnetzes – sowie die damit verbundenen finanziellen und regulatorischen Risiken – zu übernehmen(Krebs 2023e), aber bekanntlich hat sich die Bundesregierung gegen diese öffentliche Lösung und für die Privatisierung dieses kritischen Infrastrukturbereichs entschieden. Drittens kann der Bund durch den Erwerb einer Mehrheitsbeteiligung an privaten Unternehmen diese in öffentliche Unternehmen umwandeln. Zum Beispiel würde eine Mehrheitsbeteiligung der Bundesregierung an dem Übertragungsnetzbetreiber Tennet den Ausbau der Übertragungsnetze vorantreiben. Im ersten Fall wird ein öffentliches Unternehmen gestärkt und in den beiden an­ deren Fällen ein öffentliches Unternehmen geschaffen. 22 Aus finanzpolitischer Sicht ist der Erwerb von Beteili­ gungen ein Instrument zur Stärkung der öffentlichen In­ vestitionen, das nicht schuldenbremsenwirksam ist und in diesem Sinne die finanziellen Spielräume des Bundes nicht einschränkt. Konkret hat der kreditfinanzierte Erwerb von Unternehmensbeteiligungen keinen Einfluss auf das Netto­ vermögen des Bundes und somit auch keinen Einfluss auf die zulässige NKA gemäß Schuldenbremse. Eine solche Mehrheitsbeteiligung der öffentlichen Hand im Infrastruk­ turbereich kann ökonomisch sinnvoll sein, wenn es aus strukturellen Gründen schwierig ist, den privaten Mono­ polisten effektiv zu regulieren. Krebs et al.(2021) diskutie­ ren ausführlich die verschiedenen Aspekte öffentlicher Be­ teiligung im Verkehrsbereich, dem Energiebereich und dem Wohnungsbau. Aus ökonomischer Perspektive ist der Fokus auf öffent­ liche Unternehmen ein Ansatz, der die effiziente Umset­ zung von„Zukunftsmissionen“(Mazzucato 2020) und den damit verbundenen Investitionsplänen gewährleisten kann. Bundesregierung und Bundestag entwickeln einen gesamt­ wirtschaftlichen Investitionsplan zum Erreichen der ge­ setzten Ziele, aber delegieren die individuellen Investi­ tionsentscheidungen an öffentliche Unternehmen, die situ­ ationsabhängig über ihre Investitionstätigkeit und eine mögliche Kreditfinanzierung entscheiden. Ein solcher ­Ansatz verbindet betriebswirtschaftliches Handeln mit ­einer Gemeinwohlorientierung und kann bei optimaler Organisationsstruktur der öffentlichen Unternehmen ­sicherstellen, dass gesamtgesellschaftliche Ziele mit effizi­ entem Mitteleinsatz erreicht werden. Dieser Ansatz ist ­einer starren Fiskalregel vorzuziehen, welche die zulässige Neuverschuldung des Bundes durch den Wert der(Netto-) Investitionen festlegt oder ein Mindestmaß beziehungswei­ se eine„Mindestdrehzahl“ an kreditfinanzierten Investitio­ nen vorschreibt(Krebs 2020). Der Ausbau existierender und die Gründung neuer Bundesgesellschaften erfordern eventuell einen zusätzli­ chen Kontrollmechanismus, der über das verfassungsrecht­ lich verankerte Recht des Bundestags zur Haushaltskont­ rolle hinausgeht. Eine Möglichkeit der zusätzlichen par­ lamentarischen Kontrolle könnte darin bestehen, den ­Vorständen beziehungsweise Geschäftsführungen aller größeren Bundesunternehmen eine regelmäßige Berichts­ pflicht im Bundestag beziehungsweise in den jeweiligen Ausschüssen aufzuerlegen. Andere Optionen zur Stärkung der demokratischen Legitimation sind denkbar und sollten ergebnisoffen diskutiert werden. 4.4 ERBSCHAFTSSTEUER Einnahmen aus der Erbschafts- und Schenkungssteuer flie­ ßen den Bundesländern zu, und zusätzliche Einnahmen aus der Erbschaftssteuer sind daher ein geeignetes Instru­ ment, um die zusätzlichen Investitionsbedarfe auf der kommunalen Ebene zu decken. Derzeit werden jährlich mindestens 300 Milliarden Euro vererbt oder verschenkt, aber die entsprechenden Steuereinnahmen betragen nur 10 Milliarden Euro pro Jahr(Bach 2022). Hauptgrund für die Diskrepanz zwischen möglichen und tatsächlichen Steuereinnahmen sind die großzügigen Steuervergünsti­ gungen bei Unternehmensübertragungen und Übertragun­ gen großen Vermögens im Rahmen von Immobilien und Stiftungen. Eine Änderung dieser Ausnahmeregeln in Kombination mit zeitlich gestreckten Tilgungsoptionen kann die Einnahmen aus der Erbschafts- und Schenkungs­ steuer um 10 bis 20 Milliarden Euro erhöhen(Bach 2022), ohne dass negative wirtschaftliche Auswirkungen zu er­ warten sind. Diese Option kann und sollte genutzt werden, um rund die Hälfte des zusätzlichen Investitionsbedarfs auf kommunaler Ebene zu finanzieren. 22  Die öffentliche Finanzstatistik enthält eine enge und eine weit gefasste Abgrenzung des öffentlichen Sektors und der öffentlichen Unternehmen. In dieser Studie wird der Begriff des öffentlichen Unternehmens gemäß der weit gefassten Definition der öffentlichen Finanzstatistik verwendet(„öffentlicher Bereich“). Danach sind öffentliche Unternehmen rechtlich eigenständige Einheiten, die vom Staat kontrolliert werden, wofür in der Regel eine Mehrheitsbeteiligung des Staates notwendig ist(Destatis 2021). Diese Definition öffentlicher Unternehmen entspricht nicht der Abgrenzung des Staatssektors gemäß VGR beziehungsweise gemäß dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen(ESVG). Siehe Lenk et al.(2016) für weitere Details. 22 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

4.5 ÖSTERREICHS KLIMA- UND ENERGIEFONDS In Österreich hat die Regierung einen staatlichen K­ limaund Energiefonds zur Förderung innovativer Klimaprojek­ te aufgelegt(KEF 2023a). Der Fonds unterstützt die Bun­ desregierung Österreichs in ihrem Ziel, bis 2040 klimaneu­ tral zu werden. Dazu entwickelt er Strategien und Konzep­ te in den Bereichen Energie- und Mobilitätswende, Klimawandel und Bewusstseinsbildung. Zudem fördert der Klima- und Energiefonds zahlreiche Projekte, die häufig einen regionalen Bezug aufweisen und private Investitio­ nen stimulieren – Klimaschutz schafft„green jobs“. Im Jahr 2022 belief sich die Fördersumme auf rund 400 Mil­ lionen Euro(KEF 2023b) oder knapp 0,1 Prozent des ös­ terreichischen BIP. Der Klima- und Energiefonds wird fast vollständig aus dem österreichischen Bundeshaushalt fi­ nanziert und hat keine Kreditermächtigung. Der Klima- und Energiefonds ist ein interessanter An­ satz, um die Effizienz der öffentlichen Förderung innovati­ ver Klimaprojekte zu verbessern. Die relative Eigenständig­ keit des Fonds erlaubt eine gewisse Risikobereitschaft und enge Betreuung neuer Klimaprojekte, die im Rahmen der deutschen Förderung über die KfW in der Regel nicht mög­ lich sind. Es bietet sich daher an, ein KfW-Programm ins Leben zu rufen, das bei der Mittelvergabe für innovative Klimaprojekte eigenständig agieren kann und mit Mitteln aus dem KTF finanziert wird. Alternativ könnte eine Agen­ tur ähnlich wie die deutsche„Agentur für Sprunginnova­ tion“ mit Fokus auf den Klimabereich gegründet werden. Ein neues KfW-Programm zur Förderung innovativer Klimaprojekte oder eine neue Bundesagentur für innovati­ ve Klimaprojekte könnte die Innovationskraft der deut­ schen Wirtschaft im Klimabereich stärken. Es ist jedoch kein Instrument, um zusätzliche Investitionsbedarfe im Klimabereich zu finanzieren, weil die Fördermittel aus dem Bundeshaushalt kommen müssten. Die KfW kann zwar eigenständig Kredite aufnehmen, aber von der KfW vergebene Investitionszuschüsse müssen aus dem Bundes­ haushalt finanziert werden. Dieses Prinzip gilt für alle För­ derinstrumente beziehungsweise Fonds des Bundes und der Bundesländer, und eine Abkehr von diesem Prinzip wäre nur mit einer grundlegenden Änderung der deut­ schen und europäischen Förderprinzipien möglich. 5 FAZIT Deutschland steht vor großen Herausforderungen. Die Energiekrise hat die Wirtschaft schwer getroffen und es droht eine längere Phase der Stagnation. Doch jede Krise ist auch eine Chance. Die Energiekrise 2022 ist eine Krise fossiler Energieträger, und sie wird die Transformation der deutschen Wirtschaft hin zur Klimaneutralität beschleuni­ gen. Das ist gut für den Klimaschutz, aber nicht unbedingt gut für die Wirtschaft und es sind zwei Szenarien denkbar. In einem Negativszenario führt die Beschleunigung der Klimatransformation zu Wohlstandsverlusten und der ge­ sellschaftliche Zusammenhalt wird geschwächt. Im Positiv­ szenario entsteht ein neuer Wirtschaftsboom, getrieben durch Investitionen in klimaneutrale Technologien, der hochwertige Arbeitsplätze schafft und die soziale Gerech­ tigkeit stärkt. Das Positivszenario kann nur dann Wirklichkeit wer­ den, wenn die Bundesregierung jetzt die wirtschaftspoliti­ schen Weichen stellt. Dazu müssen die wirtschaftlichen Folgen der Energiekrise abgefedert und die transformati­ ven Investitionen gestärkt werden. Dies erfordert eine neue Investitionsagenda, welche die öffentlichen Klima- und Sozialinvestitionen erheblich ausweitet. Denn der zusätz­ liche Bedarf an öffentlichen Investitionen in diesen zwei Bereichen ist sehr groß. Im Klimabereich beläuft sich der zusätzliche Investi­ tionsbedarf auf jährlich 40 Milliarden Euro oder rund ein Prozent des BIP, wobei der größte Teil auf Bundesprogram­ me zur Förderung privater Klimainvestitionen und Län­ derprogramme zur Transformation der kommunalen Inf­ rastruktur entfällt. Der zusätzliche Bedarf an sozialen In­ vestitionen der öffentlichen Hand beträgt weitere 40 Mil­ liarden Euro pro Jahr oder etwas weniger als ein Prozent des BIP. Bei den sozialen Investitionen besteht der größte Bedarf im Bildungsbereich(Kitas und Schulen) und im so­ zialen Wohnungsbau. Im Rahmen der grundgesetzlich verankerten Schulden­ regel bestehen verschiedene Möglichkeiten, um eine öf­ fentliche Investitionsoffensive zu finanzieren. Zusätzliche Investitionen öffentlicher Unternehmen lassen sich über eine Kreditaufnahme dieser Unternehmen und eine Stär­ kung der Eigenkapitalbasis finanzieren. Die Änderung der Methode zur Berechnung des Produktionspotenzials schafft zusätzliche finanzielle Spielräume für den Bund, die hauptsächlich zur Förderung privater Klimainvestitio­ nen genutzt werden sollten. Schließlich können durch ver­ besserte Regeln bei der Erbschaftssteuer die Einnahmen der Länder und Kommunen erhöht werden, um die not­ wendigen Investitionen in die Bildung und Daseinsvorsor­ ge zu finanzieren. Diese Maßnahmen reichen aus, um die öffentliche Investitionsoffensive mit einem Gesamtvolu­ men von jährlich 80 Milliarden Euro oder zwei Prozent des BIP zu finanzieren. Die hier entwickelte Investitionsagenda ist Teil einer modernen Wirtschafts- und Finanzpolitik, die einem öko­ FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 23

nomischen Realismus entspringt und dem Staat eine wich­ tige Rolle in der Transformation einräumt. Dieser Ansatz steht im Widerspruch zu dem marktliberalen Fundamenta­ lismus, der den Staat hauptsächlich als Hindernis sieht und häufig die öffentliche Debatte dominiert. Die Bundesregie­ rung muss sich aus dem marktliberalen Gedankenkorsett befreien, wenn sie die Klimaziele erreichen und gleichzei­ tig die Wirtschaft stärken möchte. Anders gesagt: Es braucht eine mutige Investitionsagenda und eine Abkehr von der aktuellen Sparpolitik der Bundesregierung, wenn wir unsere Wirtschaft und das Klima retten wollen. ABBILDUNGS- UND TABELLENVERZEICHNIS Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5: Abbildung 6: Abbildung 7: Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Erdgaspreise Strompreise  Produktion und Industrieproduktion  Produktion mit und ohne Energiekrise Gasspeicherfüllstand mit und ohne Gasembargo  und Produktionspotenzial in Deutschland 2010 bis 2023  und Produktionspotenzial in Deutschland 1998 bis 2011 Produktionsverluste in drei Wirtschaftskrisen Produktionsverluste im Risikoszenario Öffentliche Finanzbedarfe für Klimainvestitionen Öffentliche Finanzbedarfe für Sozialinvestitionen  Finanzbedarfe für Klima- und Sozialinvestitionen LITERATUR AGEB 2023: Energieverbrauch in Deutschland im Jahr 2022, Jahresbericht der AG Energiebilanzen e. V., https://agenergiebilanzen.de/wp-content/uploads/2023/01/AGEB_ Jahresbericht2022_20230413-02_dt-1.pdf. Agora Energiewende 2023: Ein neuer Ordnungsrahmen für Erdgasverteilnetze – Analysen und Handlungsoptionen für eine bezahlbare und klimazielkompatible Transformation, Berlin. Bach, S. 2022: Erbschaftsteuer abschaffen, DIW Working Paper, Berlin. Bachmann, R. 2022: Das wäre eine gefährliche Kommunikation von Scholz, Interview mit ntv vom 10.10.2022. Bachmann, R. et al. 2022: What if? The Economic Effects for Germany of a Stop of Energy Imports from Russia, EconPol Policy Report 36/2022, CESifo Network. Ball, M. 2014: Long-Term Damage from the Great Recession in OECD Countries, NBER Working Paper 20.185, Cambridge, MA. Bardt, H.; Dullien, S.; Huether, M.; Rietzler, K. 2019: Für eine solide Finanzpolitik: Investitionen ermöglichen, IMK Report 152. Bayaz, D.; Fücks, R. 2023: Freiheit und Klimaschutz miteinander versöhnen, in: FAZ, 27.5.2023. Bayer, C. 2023: Energiepreisschocks und Entlastungsmaßnahmen, Vortrag zum Workshop„Ökonomie der Zeitenwende“ im Kanzleramt am 19.6.2023, https://www.bundesregierung.de/resource/ blob/975228/2202958/5cc9a0f54a74fd08fd08888e5bd8eb8a/202307-17-oekonomie-der-zeitenwende-panel4-data.pdf?download=. Berlin 2023: Wohnungsbauförderung, Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Bauen und Wohnen, Berlin, https://www.berlin.de/sen/ bauen/neubau/neubaufoerderung/. Blanchard, O.; Cerutti, E.; Summers, L. 2015: Inflation and ­Activity – Two Explorations and their Monetary Policy Implications, IMF Working Paper. BMBF 2023: Die Finanzen im DigitalPakt Schule, Berlin, https://www. digitalpaktschule.de/de/die-finanzen-im-digitalpakt-schule-1763.html. BMF 2021: Umsetzung des Infrastrukturprogramms in den Ländern – Kommunalinvestitionsförderungsgesetz Kapitel 1(KInvFGI), Berlin, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/ Kommunalfinanzen/Kommunalinvestitionsfoerderungsfonds/Umsetzung-KInvFG.pdf;jsessionid=E3DDA4721A27650DDB8627B73D4526D2.delivery2-master?__blob=publicationFile&v=3. 24 ZEITENWENDE: WIE WIR UNSERE WIRTSCHAFT UND DAS KLIMA RETTEN  NOVEMBER  2023  FES diskurs

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WEITERE VERÖFFENTLICHUNGEN DER FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Industriepolitische Zeitenwende: Ein europäischer Inflation Reduction Act LINK Ungleiches Deutschland: Sozioökonomischer Disparitätenbericht 2023 LINK Volltexte und weitere Publikationen unter www.fes.de / publikationen Impressum November 2023 Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeberin: Abteilung Analyse, Planung und Beratung Hiroshimastraße 17, 10785 Berlin, Deutschland www.fes.de Bestellungen/Kontakt: apb-publikation@fes.de Die in der Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. ISBN: 978-3-98628-427-5 Titelfoto: picture alliance/ Rupert Oberhäuser Gestaltungskonzept: www.leitwerk.com Umsetzung/Satz: tigerworx Lektorat: ad litteras

In den vergangenen drei Jahren hatte der deutsche Staat hohe Sonderausgaben, um die wirtschaftlichen Auswirkungen der Coronapandemie und des Angriffskriegs gegen die Ukraine abzufedern. Die Schuldenbremse wurde zeitweise ausgesetzt und Sondervermögen beschlossen. Die Studie gibt einen Ausblick auf die wirtschaftliche Entwicklung und leitet erhöhte Investitionsbedarfe in den Bereichen Klimaschutz und Soziales aus der veränderten Lage ab. Sie macht darüber hinaus Vorschläge, wie die Einnahmenseite des Bundeshaushalts im Rahmen der geltenden Schuldenbremse gestärkt werden kann. ISBN 978-3-98628-427-5