DISKURS 08/ 2021 Tom Krebs TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE Zusammenhalt stärken und Zukunft schaffen

WISO DISKURS 08/ 2021 Die Friedrich-Ebert-Stiftung Die Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) wurde 1925 gegründet und ist die traditionsreichste politische Stiftung Deutschlands. Dem Vermächtnis ihres Namensgebers ist sie bis heute verpflichtet und setzt sich für die Grundwerte der Sozialen Demokratie ein: Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität. Ideell ist sie der Sozialdemokratie und den freien Gewerk­‑ schaften verbunden. Die FES fördert die Soziale Demokratie vor allem durch: – politische Bildungsarbeit zur Stärkung der Zivilgesellschaft; – Politikberatung; – internationale Zusammenarbeit mit Auslandsbüros in über 100 Ländern; – Begabtenförderung;  kollektive Gedächtnis der Sozialen Demokratie mit u. a. Archiv und Bibliothek. Die Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung Die Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik verknüpft Analyse und Diskussion an der Schnittstelle von Wissenschaft, Politik, Praxis und Öffentlichkeit, um Antworten auf aktuelle und grundsätzliche Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik zu geben. Wir bieten wirtschafts- und sozialpolitische Analysen und entwickeln Konzepte, die in einem von uns organisierten Dialog zwischen Wissenschaft, Politik, Praxis und Öffentlichkeit vermittelt werden. WISO Diskurs WISO Diskurse sind ausführlichere Expertisen und Studien, die Themen und politische Fragestellungen wissenschaftlich durchleuchten, fundierte politische Handlungsempfehlungen enthalten und einen Beitrag zur wissenschaftlich basierten Politikberatung leisten. Über den Autor Prof. Tom Krebs, Ph.D., ist Professor für Makroökonomik und Wirtschaftspolitik an der Universität Mannheim. Von September 2019 bis Februar 2020 war er der erste Gastprofessor am Bundesministerium der Finanzen und berät das Ministe‑ rium in wirtschaftspolitischen Fragen. In seiner Forschung untersucht er die Aus‑ wirkungen von Wirtschaftskrisen und Reformen auf Wachstum, Ungleichheit und die Lebensqualität der Menschen. Für diese Publikation ist in der FES verantwortlich Markus Schreyer, Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik, Leiter der Arbeits‑ bereiche Allgemeine Wirtschafts- und Finanzpolitik sowie Europäische und globale Wirtschafts- und Sozialpolitik.

08/ 2021 Tom Krebs TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE Zusammenhalt stärken und Zukunft schaffen WISO DISKURS 2 ZUSAMMENFASSUNG 4 1 EINLEITUNG 4 1.1 Was bisher geschehen ist: Stabilisierungs- und Konjunkturpolitik 5 1.2 Was noch geschehen muss: Progressive Transformationspolitik 6 2 AUSGANGSLAGE 6 2.1 Die Wirtschaftskrise in Zahlen 7 2.2 Die Wirtschaftskrise aus ökonomischer Sicht 8 2.3 Warum Wirtschaftskrisen so gefährlich sind: Dauerhafte Schäden(Hysterese) 9 2.4 Warum Wirtschaftskrisen so gefährlich sind: Soziale Auswirkungen 11 3 DIE POLITIK BISHER HAUPTSÄCHLICH GETAN HAT: STABILISIERUNGS- UND KONJUNKTURPOLITIK 11 3.1 Stabilisierungspolitik: Den Absturz vermeiden 13 3.2 Bewertung der Stabilisierungspolitik der Bundesregierung 15 3.3 Konjunkturpolitik: Ein Anschub für die Wirtschaft 16 3.4 Bewertung der Konjunkturpolitik der Bundesregierung 18 4 DIE POLITIK NOCH TUN MUSS: PROGRESSIVE TRANSFORMATIONSPOLITIK 18 4.1 Öffentliche Investitionen als Grundpfeiler einer progressiven Transformationspolitik 19 4.2 Öffentliche Investitionen: Erheblicher Bedarf auf kommunaler Ebene 21 4.3 Finanzierung des zusätzlichen Investitionsbedarfs der Kommunen und Länder 22 4.4 Finanzierung des zusätzlichen Investitionsbedarfs des Bundes 22 4.5 Öffentliche Unternehmen als Treiber der Transformation 27 4.6 Öffentliche Infrastruktur als Fundament einer gerechten Gesellschaft 29 ANHANG 34 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis 34 Abkürzungsverzeichnis 35 Literaturverzeichnis

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 2 ZUSAMMENFASSUNG Die Zeit nach der Corona-Krise bietet eine Chance für die Politik, zwei große Herausforderungen des 21. Jahrhun‑ derts erfolgreich zu bewältigen: den Klimawandel und den Populismus. Dies erfordert eine neue Wirtschaftspolitik, die sozial gerechtes und ökologisch nachhaltiges Wachstum in den Mittelpunkt rückt. Diese neue Wirtschaftspolitik ist eine progressive Transformationspolitik. Progressive Transformationspolitik besteht aus fünf Säu‑ len bzw. Zielsetzungen: einer gut ausgebauten öffentli‑ chen Infrastruktur, einer modernen Industrie- und Innovati‑ onspolitik, einer vernünftigen Regulierung des Arbeits‑ marktes, einem umfassenden Sozialstaat und einem fairen Steuersystem. Die vorliegende Studie befasst sich mit dem Design und der Umsetzung der erstgenannten Säule – der Schaffung einer gut ausgebauten öffentlichen In‑ frastruktur in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Wohnen, Digitales, Energie und Verkehr. Dabei soll die Frage be‑ antwortet werden, wie eine transformative Finanzpolitik zur Stärkung der öffentlichen Investitionen aussehen und in der Praxis umgesetzt werden kann. Die Studie ist in zwei Teile aufgegliedert. Im ersten Teil werden die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Corona-Pandemie beschrieben und die wirtschaftspolitischen Antworten der Bundesregierung auf die Krise analysiert. Konkret werden die wesentlichen wirtschaftspolitischen Maßnahmen des Bundes besprochen, die im März und April 2020 den Absturz der Wirtschaft verhindert bzw. abgefedert haben(Stabilisierungspolitik) und ab Juni 2020 positive konjunkturelle Impulse setzen sollten (Konjunkturpolitik). Dieser erste Teil der Studie ist wichtig, um die wirt‑ schaftspolitischen Antworten der Bundesregierung auf die Krise zu verstehen und sie von der hier geforderten Transformationspolitik abgrenzen zu können. Die Ergeb‑ nisse der Analyse der Stabilisierungs- und Konjunktur‑ politik der Bundesregierung können wie folgt zusammengefasst werden: – Die Bundesregierung hat mit ihrer Stabilisierungspolitik (Kurzarbeitergeld, KfW-Kredite, Überbrückungshil‑ fen etc.) eine erste wirtschaftspolitische Antwort auf die Corona-Krise gegeben, die den Absturz der Wirt‑ schaft verhindert bzw. abgefedert hat. – Mit ihrem Konjunkturpaket hat die Bundesregierung eine zweite wirtschaftspolitische Antwort auf die Corona-Krise gefunden, die der Wirtschaft einen An‑ schub geben konnte. Ohne das Konjunkturpaket wäre die Erholung der Wirtschaft ab dem dritten Quar‑ tal 2020 erheblich schwächer ausgefallen. – Die Finanzpolitik des Bundes ist mit einer geplanten Net‑ tokreditaufnahme von knapp 218 Milliarden Euro in 2020 und knapp 180 Milliarden Euro in 2021 sehr expansiv ausgerichtet. Dieser finanzpolitische Kurs während der Corona-Krise ist aus ökonomischer Sicht sinnvoll. – Die Stabilisierungs- und Konjunkturpolitik der Bundes‑ regierung in 2020 war angemessen und im Großen und Ganzen richtig. – Die Bundesregierung hat im Krisenjahr 2020 die Trans‑ formationspolitik etwas vernachlässigt, auch wenn das Konjunkturpaket bereits eine Vielzahl von Einzel‑ maßnahmen mit transformativem Potenzial enthält. Der zweite Teil bildet das Kernstück dieser Studie. In diesem Teil werden die wirtschaftspolitischen Maßnahmen be‑ sprochen, die während der Krisenbewältigung in 2020 in den Hintergrund getreten sind und die ab 2021 in den Mittelpunkt der Wirtschaftspolitik gerückt werden sollten. Dazu wird zuerst die Frage beantwortet, warum der Ausbau der öffentlichen Investitionen nach der Krise ein essenzieller Baustein einer progressiven Transformationspolitik sein sollte. Die Ergebnisse der Analyse können wie folgt zusammengefasst werden: – Eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Wohnen, Digitales, Energie und Verkehr ist das Fundament einer gerechten Gesellschaft und Voraussetzung für eine erfolgreiche sozial-ökologische Transformation. Eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur schafft inklusives und öko‑ logisch nachhaltiges Wachstum. – Aus ökonomischer Sicht ist die Zeit gleich nach der Corona-Krise der richtige Moment, um die notwendige

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 3 sozial-ökologische Transformation durch einen öffentli‑ chen Investitionsschub voranzutreiben. Die Bundesre‑ gierung muss in 2021 den Fokus der Wirtschaftspolitik verlagern – weniger reine Stabilisierungs- und Konjunk‑ turpolitik und mehr Transformationspolitik. Als Nächstes wird der Investitionsbedarf mit Fokus auf die Finanzierung erörtert. Die wesentlichen Ergebnisse der Analyse sind: – Die öffentlichen Investitionsausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt(BIP) sind im Zeitraum 2015–2019 leicht angestiegen. Darüber hinaus hat die Bundesregie‑ rung im Rahmen des Klima- und Konjunkturpakets für 2020/2021 erhebliche Finanzmittel für zusätzliche öffentliche Investitionen bereitgestellt. – Trotz erster Erfolge besteht immer noch ein erheblicher Bedarf an zusätzlichen öffentlichen Investitionen in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Wohnen, Digitales, Energie und Verkehr. – Der größte Investitionsbedarf in den kommenden zehn Jahren besteht auf kommunaler Ebene. Kommunen und Länder benötigen zusätzliche Mittel, um die not‑ wendigen zusätzlichen Investitionen zu finanzieren. – Der Bund hat mit den bereits ergriffenen finanzpolitischen Maßnahmen die Finanzierung seines Investitions‑ bedarfs der kommenden zehn Jahre größtenteils sichergestellt. chen Infrastruktur in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Wohnen, Digitales, Energie und Verkehr. – In den Bereichen Gesundheit, Bildung und Wohnen kann der Bund die Länder und Kommunen durch die Grün‑ dung dreier Bundesgesellschaften unterstützen: eine Beratungsgesellschaft zur Unterstützung der kommuna‑ len Verwaltungen bei der Planung und Entwicklung von Wohn- und Stadteilprojekten, ein Bodenfonds zur Förderung des Aufbaus kommunaler und regionaler Boden- und Infrastrukturfonds und eine Beteiligungsgesellschaft zur Stärkung des Eigenkapitals existie‑ render kommunaler Wohnungsbaugesellschaften und zur Unterstützung bei der Gründung neuer kommu‑ naler oder landeseigener Wohnungsbaugesellschaften. Die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel ist eine notwen‑ dige, aber keine hinreichende Bedingung für eine erfolg‑ reiche Investitionsoffensive. Neben der Finanzierungsfrage ist die Frage des Mitteleinsatzes wichtig. In dieser Studie werden daher auch Vorschläge entwickelt, wie die Bundes‑ politik den effizienten Mitteleinsatz gewährleisten kann, wobei der Fokus auf dem Bereich Wohnungsbau(inklusive Schul- und Krankenhausbau) liegt. Die wesentlichen Ergebnisse lauten: – Gut organisierte öffentliche Unternehmen sind Voraus‑ setzung für einen erfolgreichen Ausbau der öffentli‑

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 4 1 EINLEITUNG Die Corona-Krise hat die Risse im Fundament der Sozialen Marktwirtschaft sichtbar gemacht. Es gab intensive Debatten über schlecht bezahlte Jobs in systemrelevanten Berufen, fehlendes Personal in Krankenhäusern und eine mangelhafte Ausstattung der Schulen. Darüber hinaus haben die vergangenen Monate gezeigt, dass der Erfolg von Homeoffice und digitalem Unterricht auch davon abhängt, wo und wie die betroffenen Personen wohnen. Diese gesellschaftspolitischen Herausforderungen exis‑ tierten bereits vor der Corona-Krise, aber die Krise hat sie sichtbarer gemacht und teilweise verstärkt. Doch nicht alles ist schlecht. Die Krise hat auch neue Möglichkeiten aufgezeigt, eine bessere Zukunft zu schaf‑ fen. Ein anderer, klimafreundlicher Konsum ist vielleicht doch nicht so schwierig. Es gab große Solidarität mit denen, die besonders hart von der Krise getroffen wurden. Und viele Menschen haben(wieder)entdeckt, dass Zusam‑ menhalt und gemeinschaftliches Handeln weiterführt als ein destruktiver Wettbewerb„alle gegen alle“. Dies ist die Grundthese der vorliegenden Studie: Die Corona-Krise ist eine Chance, die Gesellschaft sozial gerechter und ökologisch nachhaltiger zu gestalten. An‑ ders gesagt: Nach der Krisenpolitik des Jahres 2020 sollte das Jahr 2021 genutzt werden, um die notwendige sozi‑ al-ökologische Transformation vehement voranzutreiben. Denn die Krise hat neue Möglichkeiten aufgezeigt, alte Probleme zu lösen. Zudem sind die ökonomischen Kosten einer sozial-ökologischen Transformation gleich nach der Krise geringer als in normalen Zeiten. Doch was genau kann die Politik tun, um den notwen‑ digen Transformationsprozess voranzutreiben? Die Ant‑ wort auf diese Frage hat zwei Teile. Erstens braucht es eine neue Wirtschaftspolitik mit einer neuen Erzählung. Das neue Narrativ muss sein, dass nur gemeinschaftliches Han‑ deln und Solidarität eine sozial gerechte und ökologisch nachhaltige Gesellschaft schaffen können. Die neue Wirt‑ schaftspolitik sollte hauptsächlich progressive Transformationspolitik sein. Dabei sollte der Fokus auf den folgenden fünf Bereichen bzw. Zielen liegen: eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur, eine moderne Industrie- und Innovationspolitik, eine vernünftige Regulierung des Ar‑ beitsmarktes, ein umfassender Sozialstaat und ein faires Steuersystem. Zweitens braucht es einen Plan, wie die neue Wirtschaftspolitik in die Praxis umgesetzt werden kann. Anders gesagt: Es reicht nicht aus, die Probleme zu analysieren und entsprechende Ziele zu definieren. Es braucht auch einen realistischen wirtschaftspolitischen Plan, wie inner‑ halb des föderalen Systems der Bundesrepublik Deutsch‑ land die gesetzten Ziele erreicht werden können. Die vorliegende Studie befasst sich mit dem Design und der Umsetzung des erstgenannten Ziels einer progressiven Transformationspolitik – der Schaffung einer gut ausge‑ bauten öffentlichen Infrastruktur. Die Analyse zeigt, dass dieses Ziel nur durch eine erhebliche Ausweitung der öffentlichen Investitionen in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Wohnen, Digitales, Energie und Verkehr erreicht werden kann. Dabei erfolgt die Analyse aus ökonomischer und finanzpolitischer Perspektive. Es soll also die Frage beantwortet werden, wie eine transformative Finanzpolitik zur Stärkung der öffentlichen Investitionen aussieht und in der Praxis umgesetzt werden kann. 1.1 WAS BISHER GESCHEHEN IST: STABILISIERUNGS- UND KONJUNKTURPOLITIK Die Studie ist in drei zentrale Kapitel aufgeteilt. In Kapitel 2 werden die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Corona-Pandemie beschrieben. Konkret erfolgt eine ökonomische Analyse der Kriseneffekte mit Fokus auf ge‑ samtwirtschaftliche Produktion(BIP), Arbeitslosigkeit und Einkommensungleichheit bzw. Verteilung der krisenbedingten Einkommensverluste. Diese ökonomische Analyse der Krise ist wichtig, um die wirtschaftspolitischen Ant‑ worten der Bundesregierung auf die Krise zu verstehen und sie von der hier geforderten Transformationspolitik ab‑ zugrenzen. In Kapital 3 werden diese wirtschaftspolitischen Ant‑ worten der Bundesregierung analysiert. Das Kapitel beginnt mit den Maßnahmen, die im März bis Mai 2020 ergriffen und dann im Laufe des Jahres verlängert wur‑ den. Besonders erwähnenswert sind in dieser Hinsicht das

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 5 Kurzarbeitergeld zur Absicherung der abhängig Beschäftig‑ ten, zinsgünstige Kredite für Unternehmen zur Überbrü‑ ckung von Liquiditätsengpässen sowie Zuschüsse für Solo‑ selbstständige und kleinere Unternehmen. Das wesentliche Ziel dieser Politik ist es, durch die staatliche Absicherung von krisenbedingten Risiken die Wirtschaft zu stabilisieren. In diesem Sinne handelt es sich um Stabilisierungspolitik. Diese erste wirtschaftspolitische Antwort auf die Krise ist folglich wichtig, um den Absturz von Wirtschaft und Gesell‑ schaft zu verhindern. Doch sie reicht in der Regel nicht aus, um die Wirtschaft schnell wieder anzukurbeln. Damit Wirtschaft und Gesellschaft möglichst schnell und unbeschadet den Weg aus der Krise finden können, braucht es einen positiven Impuls/Anschub – ein sogenann‑ tes Konjunkturpaket. Ein solches Konjunkturpaket wurde von der Bundesregierung im Juni 2020 verabschiedet und wird im zweiten Teil des Kapitels 3 besprochen. Dabei liegt der Schwerpunkt der Analyse auf der ökonomischen Einordnung und Evaluierung der verschiedenen Maßnah‑ men, wobei zwischen drei Kategorien unterschieden wird: Maßnahmen zur Förderung des privaten Konsums, Maß‑ nahmen zur Stärkung der privaten Investitionen und Maß‑ nahmen zur Ausweitung der öffentlichen Investitionen. Darüber hinaus wird die Frage diskutiert, inwieweit das Kon‑ junkturpaket im Juni 2020 bereits transformative Elemente enthielt und somit auch ein kleines Transformationspaket darstellte. Die ausführliche Analyse der Stabilisierungs- und Kon‑ junkturpolitik der Bundesregierung ist unter anderem wichtig, um diese Art der Wirtschaftspolitik von der Trans‑ formationspolitik abgrenzen zu können. Anders gesagt: Um ein überzeugendes Konzept einer neuen Wirtschaftspolitik zu entwerfen, muss zuerst die Wirtschaftspolitik während der Corona-Krise eingeordnet werden. besprochen, die während der Krisenbewältigung in 2020 etwas in den Hintergrund getreten sind und die ab 2021 in den Mittelpunkt der Wirtschaftspolitik gerückt werden sollten. Konkret sollen die folgenden Fragen beantwortet werden: Warum sind öffentliche Investitionen so wichtig? Was ist der Bedarf an zusätzlichen öffentlichen Investitio‑ nen in Deutschland? Welche Maßnahmen können gewähr‑ leisten, dass der existierende Bedarf gedeckt wird? Und warum ist die Krise der richtige Zeitpunkt, um eine öffent‑ liche Investitionsoffensive zu starten? Die Notwendigkeit einer gut ausgebauten öffentlichen Infrastruktur wird in den Kapiteln 4.1 und 4.6 beleuchtet. In den Kapiteln 4.2 bis 4.4 wird der Bedarf an zusätzlichen öffentlichen Investitionen analysiert, der notwendiger‑ weise erfüllt werden muss, um das Ziel einer gut ausge‑ bauten öffentlichen Infrastruktur in Deutschland zu erreichen. Die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel ist eine not‑ wendige, aber keine hinreichende Bedingung für eine erfolgreiche Investitionsoffensive. Neben der Finanzierungs‑ frage ist deshalb die Frage des Mitteleinsatzes wichtig. In Kapitel 4.5 wird die Frage diskutiert, wie ein effizienter Einsatz der bereitgestellten Finanzmittel gewährleistet werden kann. Dabei liegt der Fokus der Analyse auf der Bundespolitik, und die allgemeine Analyse wird durch konkrete Empfehlungen im Bereich Wohnungsbau(inklu‑ sive Schul- und Krankenhausbau) illustriert. 1.2 WAS NOCH GESCHEHEN MUSS: PROGRESSIVE TRANSFORMATIONSPOLITIK Kapital 4 bildet das Herzstück dieser Studie. In diesem Kapitel werden die wirtschaftspolitischen Maßnahmen

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 6 2 AUSGANGSLAGE In diesem Kapitel werden die wirtschaftlichen und gesell‑ schaftlichen Folgen der Corona-Pandemie beschrieben. 2.1 DIE WIRTSCHAFTSKRISE IN ZAHLEN Die Corona-Pandemie ist eine menschliche Tragödie mit verheerenden wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen. Insbesondere hat die Krise zu dem größten Wirtschafts‑ einbruch seit der Nachkriegszeit geführt. Das Ausmaß des Einbruchs wird deutlich, wenn die Entwicklung des BIP in Deutschland betrachtet wird(vgl. Abbildung 1). Das Statistische Bundesamt schätzt den realen BIP-Ein‑ bruch der deutschen Volkswirtschaft im zweiten Quar‑ tal 2020 auf −11,3 Prozent im Vergleich zum Vorjahresquartal. Die deutsche Wirtschaft hat sich zwar im Sommer schnell erholt, doch liegt das geschätzte BIP im dritten Quar‑ tal 2020 immer noch 3,9 Prozent unter dem BIP des ent‑ sprechenden Vorjahresquartals. Zudem haben der Wieder‑ anstieg der Infektionsraten ab Oktober und die ab Novem‑ ber ergriffenen gesundheitspolitischen Maßnahmen dazu geführt, dass die Wirtschaft im vierten Quartal 2020 nahe‑ zu stagniert hat und die wirtschaftliche Entwicklung auch im ersten Quartal 2021 enttäuschend ausfallen wird. Während die Produktion einen starken Einbruch im zweiten Quartal 2020 erlitten hat, ist der Rückgang der Be‑ schäftigung wesentlich milder. Der Grund dafür ist, dass wie bereits in der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 der Einsatz der Kurzarbeit die Auswirkungen der Krise auf den Arbeitsmarkt abgefedert hat. Daher ist der Anstieg der Arbeitslosigkeit – anders als in Ländern wie den USA – in Deutschland auch eher milde ausgefallen. Abbildung 2 zeigt den Verlauf der Arbeitslosigkeit und der Kurzarbeit in Deutschland. Abbildung 1 BIP-Wachstumsraten, in%(preisbereinigt) 10 5 0 −5 −10 −15 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 2016 2017 2018 2019 2020 Veränderung gegenüber dem Vorjahresquartal Quelle: VGR, Statistisches Bundesamt, Februar 2021. Veränderung gegenüber dem Vorquartal(saison- und kalenderbereinigt)

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 7 Abbildung 2 Arbeitslosigkeit und Kurzarbeit, in Mio. Erwerbspersonen 7 6 5 4 3 2 1 0 Jul. Aug. Sep. Okt. Nov. Dez. Jan. Feb. Mrz. Apr. Mai Jun. Jul. Aug. Sep. Okt. Nov. Dez. 2019 2020 Quelle: Bundesagentur für Arbeit, Februar 2021. Kurzarbeiter_innen Arbeitslose(BA, saisonbereinigt) Welche ökonomischen Faktoren haben zu den in Abbildun‑ gen 1 und 2 dargestellten Entwicklungen geführt? Die Antwort auf diese Frage bestimmt unter anderem, welche wirtschaftspolitischen Maßnahmen angemessen sind, um die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Auswirkun‑ gen der Pandemie zu bekämpfen. 2.2 DIE WIRTSCHAFTSKRISE AUS ÖKONOMISCHER SICHT Anders als die globale Finanzkrise 2008/2009 hat die Co‑ rona-Krise nicht ihren Ursprung in der Finanzwirtschaft. Doch auch in der Corona-Krise 2020 haben die Finanzmärk‑ te auf die neue Situation als Erstes reagiert, bevor die realwirtschaftlichen Auswirkungen sich entfalten konnten. Sobald Ende Februar 2020 den Finanzinvestor_innen klar wurde, dass eine globale Pandemie mit den entsprechenden wirtschaftlichen Konsequenzen bevorstand, fielen die Aktienkurse und die Zinsen auf risikoreiche Staats- und Unternehmensanleihen legten zu – die Risikoprämie stieg. Die negative Reaktion der Finanzmärkte auf die be‑ vorstehende Pandemie hat negative Auswirkungen auf die Realwirtschaft, weil beispielsweise Banken sich mit der Kreditvergabe zurückhalten und Unternehmen deshalb weniger investieren. Darüber hinaus hat die Pandemie auch direkte Auswirkungen auf die Realwirtschaft – die Menschen gehen weniger in Restaurants aus Sorge vor Ansteckung. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie be‑ stehen also aus einer Überlagerung von verschiedenen Reaktionen und Wirkmechanismen, die alle ihren Ursprung in der Pandemie und ihren gesundheitlichen Folgen haben. Es ist in ökonomischen Erklärungen üblich, die verschiede‑ nen Wirkmechanismen in zwei Kategorien einzuteilen: Er‑ eignisse, die primär die Produktionsstruktur und somit das Angebot an Gütern und Dienstleistungen beeinflussen, und Ereignisse, die primär die gesamtwirtschaftliche Nach‑ frage nach diesen Gütern und Dienstleistungen verändern. Die in den Abbildungen 1 und 2 dargestellten Entwick‑ lungen wurden im Wesentlichen durch eine Mischung aus den folgenden vier„Schocks“ bzw. exogenen Ereignissen verursacht. Erstens gab es in der Corona-Krise wie in fast jeder Wirt‑ schaftskrise die bereits genannte abrupte Reaktion der Finanzmärkte. Das hatte unter anderem zur Folge, dass zu Beginn der Krise die Zinsen für risikoreiche Anleihen sehr schnell anstiegen und Banken sich mit der Kreditvergabe zurückhielten. Und wenn die Banken Kredite vergaben, dann hauptsächlich an Unternehmen mit bester Bonität und zu schlechteren Konditionen als vor der Krise. Es kam also zu einer Verknappung der Liquidität genau zu einem Zeit‑ punkt, zu dem viele Unternehmen zusätzliche Kredite benötigten. Solche Kreditbeschränkungen haben die Pro‑ duktion gestört und somit das gesamtwirtschaftliche Angebot beeinträchtigt. Doch nicht nur die Produktion wird gestört, sondern Kreditbeschränkungen führen auch zu einem Rückgang der Nachfrage der Unternehmen nach Investitionsgütern, weil an sich profitable Investitions‑ projekte nicht finanziert werden können und deshalb unterbleiben. Darüber hinaus beeinträchtigen negative Entwicklungen in den Kreditmärkten auch die Konsumnachfrage, wenn Konsumgüter auf Pump gekauft wer‑ den. Dieser Wirkungskanal ist sicherlich wichtiger in den USA als in Deutschland. Zweitens bedroht die Pandemie die Gesundheit der Menschen und hat so Auswirkungen auf die Produktivität und das Verhalten von Erwerbspersonen und Unternehmen

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 8 (Eichenbaum et al. 2020). Anders gesagt: Unternehmen produzieren weniger, wenn Arbeitskräfte erkranken oder aus Angst vor Ansteckung zu Hause bleiben bzw. in Kurz‑ arbeit geschickt werden. Beispielsweise haben die Auto‑ mobilhersteller die Produktion freiwillig – also ohne gesetz‑ liche bzw. politische Vorgaben – im April 2020 runterge‑ fahren, um Infektionen zu vermeiden und die Produktionsstätten für die Zeit nach dem Lockdown vorzubereiten. Diese Produktionsverluste und der entsprechende negative Effekt auf das gesamtwirtschaftliche Angebot wurden also nicht durch gesetzliche Vorschriften erzwungen, son‑ dern sie sind die Folge von Verhaltensanpassungen der privaten Unternehmen und Haushalte. Ebenso hat ein ver‑ ändertes Konsumverhalten die Nachfrage im stationären Einzelhandel auch nach der Lockerung reduziert. Drittens führen gesundheitspolitische Maßnahmen der Regierung, die eine Verbreitung des Virus verhindern sollen, zu einer Reduktion der(effektiven) Arbeitszeit und Produktion(Guerrieri et al. 2020). Zum Beispiel mussten in der Phase des Lockdowns viele Geschäfte, Einkaufszen‑ tren, Hotels, Restaurants und Gaststätten temporär schlie‑ ßen und Veranstaltungen in Kultur und Sport fielen aus. Zudem haben neue Hygienestandards auch die Produktion industrieller Güter nicht unerheblich beeinträchtigt. Diese gesetzlichen Vorschriften haben zu einem temporären Produktivitätsverlust geführt und zu einem Rückgang der Nachfrage. Die Schließung einzelner Unternehmen in einer modernen Volkswirtschaft mit komplexen Wertschöp‑ fungsketten hat weitreichende Konsequenzen für die Produktionsmöglichkeiten anderer Unternehmen(Baqaee/ Farhi 2020). Insbesondere hat die Corona-Krise die glo‑ balen Lieferketten unterbrochen und so zu Produktionsengpässen geführt. Beispielsweise ist im März und April 2020 die Produktion im Maschinenbau in Baden-Württemberg auch deshalb ins Stocken gekommen, weil wichtige Vorprodukte nicht aus Norditalien geliefert wurden. Da‑ rüber hinaus hat die fast vollständige Schließung der Kitas und Schulen nicht nur die Arbeitszeit der Erzieher_innen und Lehrer_innen reduziert, sondern auch die effektive Arbeitszeit der betroffenen Eltern. Diese Verkettung ver‑ stärkt die Effekte ursprünglicher Schocks. Viertens gehen Konsum- und Investitionsnachfrage zu‑ rück, weil private Haushalte und Unternehmen Einkom‑ mensverluste erleiden. Dabei handelt es sich beim Rückgang der Konsumnachfrage in der Mehrzahl der Fälle um einen Rückgang des Erwerbseinkommens aufgrund von Lohn‑ kürzungen oder Arbeitslosigkeit, doch für einige vermögen‑ de Haushalte ist der Verlust an Kapitaleinkommen eben‑ falls ein signifikanter Faktor. Und es ist nicht nur der aktuel‑ le Einkommensverlust, der die Konsumnachfrage schwächt, sondern eben auch die Erwartung zukünftiger Einkommens‑ verluste, die zu einem Rückgang der Konsumnachfrage führt. Zudem steigt in Krisen die Unsicherheit über zukünf‑ tige Entwicklungen am Arbeitsmarkt, und die damit ver‑ bundene Verunsicherung der Menschen führt in der Regel zu einem verstärkten Einbruch des Konsums – wer sich Sorgen um den Job macht, gibt nicht gern unnötig Geld aus. Schließlich leidet die Investitionsnachfrage, weil Unternehmen sich aufgrund von Umsatzverlusten bei der Anschaffung neuer Maschinen und Anlagen zurückhalten. Dabei ist nicht nur der aktuelle Umsatzverlust ausschlaggebend, sondern es sind häufig die Erwartungen hinsichtlich zukünftiger Umsatzverluste, die die Investitionstätigkeit der Unternehmen dämpfen. Darüber hinaus ist der Anstieg der Unsicherheit über zukünftige wirtschaftliche Entwick‑ lungen schlecht für das Investitionsklima. Die hier beschriebenen Wirkungsmechanismen greifen im Fall einer Pandemie global und verursachen eine glo‑ bale Rezession, die zu einem globalen Rückgang der Nach‑ frage nach deutschen Exportgütern führt. Dieser globale Nachfrageeffekt ist für eine Exportnation wie Deutschland außerordentlich wichtig. Wie schon in der globalen Finanz‑ krise 2008/2009 hat in der Corona-Krise ein Einbruch der Exportnachfrage besonders den Maschinenbau und die Automobilbranche getroffen. 2.3 WARUM WIRTSCHAFTSKRISEN SO GEFÄHRLICH SIND: DAUERHAFTE SCHÄDEN (HYSTERESE) Krisen erzeugen wirtschaftliche und gesellschaftliche Kos‑ ten, weil das Wirtschaftswachstum kurzfristig einbricht und die Beschäftigung zurückgeht bzw. die Arbeitslosigkeit steigt – siehe die in den Abbildungen 1 und 2 dargestellten Entwicklungen im Zeitraum März 2020 bis Juli 2020. Doch Wirtschaftskrisen führen nicht nur zu einem kurz‑ fristigen Einbruch der wirtschaftlichen Aktivitäten, sondern können Wirtschaft und Gesellschaft auch dauerhaften Schaden zufügen. Diese dauerhaften Schäden stellen zu‑ sätzliche Kosten einer Krise dar, die auch nach der Er‑ holung noch zu spüren sind. In der einschlägigen Literatur ist dieser Effekt als Hysterese-Effekt von Rezessionen bekannt und durch zahlreiche empirische Studien belegt. Zum Beispiel zeigen Ball(2014) sowie Cerra/Saxena(2008) anhand von makroökonomischen Zeitreihenanalysen, dass Rezessionen einen dauerhaften, negativen Effekt auf die gesamtwirtschaftliche Produktion haben. Anders gesagt: Kurzfristige Fluktuationen in der gesamtwirtschaftlichen Aktivität beeinflussen den Potenzialoutput. Darü‑ ber hinaus haben empirische Studien einen engen Zusam‑ menhang zwischen konjunktureller Fiskalpolitik und Potenzialoutput gefunden(siehe z. B. Fatas/Summers 2018 sowie Gechert et al. 2019). Es gibt verschiedene Wirkungskanäle, die den Zusam‑ menhang zwischen Rezessionen und Potenzialoutput prinzipiell erklären können. Eine Erklärung ist der Human‑ kapitaleffekt: Arbeitslosigkeit ist häufig mit dem Verlust von unternehmens- oder sektor- bzw. berufsspezifischem Humankapital verbunden, und in einer Rezession steigt die Wahrscheinlichkeit und Verweildauer der Arbeitslosigkeit. Dieser Erklärungsansatz ist nicht nur theoretisch gut begründet, sondern auch empirisch belegt. Zum Beispiel zeigen empirische Studien, dass Jobverlust zu permanenten Einkommensverlusten führt und diese permanenten Ein‑ kommensverluste besonders groß sind für die Erwerbspersonen, die ihren Job während einer Rezession verloren haben(Davis/Wachter 2011). Für einen besonders starken Hysterese-Effekt in der Wirtschaftskrise 2020 spricht zudem, dass die Corona-Pan-

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 9 demie das Verhalten privater Haushalte und Unternehmen unabhängig von den gesetzlichen Vorschriften und Geboten erheblich beeinflusst. So gibt es sehr starke empirische Belege, dass Konsument_innen in der Corona-Krise ihr Kon‑ sumverhalten unabhängig von den gesetzlichen Vorschrif‑ ten erheblich verändert haben(Baek et al. 2020, Goolsbee/ Syverson 2020) und dass ein Teil dieser Verhaltensänderung daher permanent sein könnte. Darüber hinaus planen viele Unternehmen eine dauerhafte Änderung der Pro‑ duktionsstruktur, was unter anderem zu einem Rückgang der Globalisierung führen kann. Das Ausmaß des Hysterese-Effekts ist nicht für alle Re‑ zessionen und Länder gleich. Er hängt im Wesentlichen von drei Faktoren ab: erstens von den strukturellen Schwä‑ chen bzw. Stärken der Wirtschaft vor der Krise, die wie‑ derum von vergangenen wirtschaftspolitischen Entscheidun‑ gen abhängen; zweitens von den wirtschaftspolitischen Entscheidungen, die während der Krise getroffen werden – der Qualität der Konjunkturpolitik der Regierung des jeweiligen Landes; drittens von der Größe und Dauer des exogenen Schocks, der zur Krise geführt hat. Der Effekt dieser Einflussfaktoren wird deutlich, wenn die Entwicklun‑ gen in Deutschland und den USA in der Finanz- und Wirt‑ schaftskrise 2008/2009 verglichen werden. Die deutsche Wirtschaft und speziell der Arbeitsmarkt haben sich sehr schnell von der Finanz- und Wirtschafts‑ krise 2008/2009 erholt, während in den USA noch nach zehn Jahren Spuren der Krise erkennbar sind(Ball 2014). Die‑ se Unterschiede können auf drei Faktoren zurückgeführt werden. Erstens sind in Deutschland Wirtschaft und Arbeits‑ markt gut aufgestellt in die Krise gegangen, während in den USA der Arbeitsmarkt bereits vor der Krise erhebliche Schwächen zeigte. Zweitens gibt es in den USA im Gegen‑ satz zu Deutschland nur einen schwachen Sozialstaat, und es fehlen daher die automatischen Stabilisatoren. Zudem hat die deutsche Politik mit der Ausweitung des Kurz‑ arbeitergeldes eine konjunkturpolitische Antwort gegeben, die in ihrer konjunkturellen Wirkung die in den USA er‑ griffenen Konjunkturmaßnahmen weit übertrifft. Drittens war der exogene Schock in den USA größer und dauer‑ hafter als in Deutschland, denn die Finanzkrise hatte ihren Ursprung in den USA und Deutschland hat stark profitiert von der sehr schnell ansteigenden Exportnachfrage aus China. 2.4 WARUM WIRTSCHAFTSKRISEN SO GEFÄHRLICH SIND: SOZIALE AUSWIR‑ KUNGEN Die bisherigen Überlegungen haben sich im Wesentlichen auf zwei ökonomische Größen beschränkt, die die ge‑ samtwirtschaftliche Entwicklung abbilden: das BIP als Maß der aggregierten Produktionsleistung und die Arbeits‑ losenquote bzw. Beschäftigung als Maß der Teilhabe am Arbeitsmarkt. Diese wirtschaftlichen Größen sind wichtig, aber ebenso wichtig sind verteilungspolitische Fragen. Konkret ist die Verteilung der krisenbedingten Einkommens‑ verluste relevant. Anders gesagt: Wer hat wie viel in der Corona-Krise verloren? Eine abschließende Antwort auf diese Frage ist sicherlich verfrüht. Doch können empirische Untersuchungen über vergangene Krisen wichtige Informationen über die mögli‑ chen Auswirkungen in der Corona-Krise liefern. Beson‑ ders für die USA gibt es eine Reihe von Studien zum Thema. Die verfügbare Evidenz legt die folgenden Schlussfolge‑ rungen nahe. Erstens sind Krisen Ereignisse, in denen nicht nur das durchschnittliche Einkommen sinkt, sondern auch viele Menschen ganz viel verlieren. Anders gesagt: Die Evidenz zeigt, dass die Wahrscheinlichkeit und das Ausmaß dau‑ erhafter Einkommensverluste – persönliche Desaster also – in der Krise stark ansteigt(Guvenen et al. 2014). Das be‑ deutet unter anderem, dass die negativen Auswirkungen von Krisen auf das Wohlergehen der Menschen wesent‑ lich größer sind, als eine einfache BIP-Betrachtung vermu‑ ten lässt. Diese These wird durch empirische Arbeiten bestätigt, die die langfristigen Auswirkungen von betriebs‑ bedingten Kündigungen(job displacement) auf das Er‑ werbseinkommen untersuchen. Ein Arbeitsplatzverlust auf‑ grund einer betriebsbedingten Kündigung ist häufig mit dauerhaften Einkommensverlusten verbunden, und diese dauerhaften Einkommensverluste sind besonders hoch für die Erwerbspersonen, die in der Krise ihre Arbeit verlo‑ ren haben(vgl. Schmieder et al. 2010 für Deutschland und Davis/Wachter 2011 für die USA). Ähnlich ergeht es den Schulabgänger_innen: Wer seinen ersten Job in der Krise suchen muss, hat es nicht nur kurzfristig schwerer, sondern hat im Durchschnitt noch nach vielen Jahren ein Erwerbseinkommen, das unter dem der Erwerbspersonen liegt, die ihren ersten Job in einer wirtschaftlichen BoomPhase gesucht haben(Oreopoulos et al. 2012). Zweitens sind es besonders die Erwerbstätigen mit nied‑ rigerem Einkommen, die prozentual die größten Einkom‑ mensverluste erleiden. Da viele dieser Erwerbstätigen nahe am Existenzminimum leben und keine Ersparnisse haben, trifft die Krise diese Gruppe besonders hart. In diesem Sin‑ ne verlieren die ökonomisch schlechter gestellten Personen besonders viel in der Krise. Erste wissenschaftliche Erhe‑ bungen zeigen zum Beispiel, dass Selbstständige aufgrund wegbrechender Aufträge deutlich stärker ihre Arbeitszeiten reduzieren als Angestellte(Bünning et al. 2020). Unter den Angestellten dagegen können vor allem Erwerbs‑ tätige mit höherem Einkommen und höherer Bildung die Möglichkeit nutzen, im Homeoffice weiter zu arbeiten, während Menschen mit geringer Bildung viel häufiger in Kurzarbeit sind. Gerade diese Menschen arbeiten aber häufig in Berufen mit niedrigen Einkommen und sind somit größeren finanziellen Schwierigkeiten durch Kurzarbeit ausgesetzt. Drittens sind in der Corona-Krise Frauen – anders als in der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 – insgesamt deutlich stärker betroffen als Männer, was auf verschiedene Faktoren zurückzuführen ist. So sind sie häufiger aus‑ schließlich geringfügig beschäftigt und haben damit weder Anspruch auf Kurzarbeit noch auf Leistungen aus der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung(Hammerschmidt et al. 2020). Zudem sind Wirtschaftsbereiche mit einem hohen Frauenanteil besonders stark von Schließungen und Kurzarbeit betroffen, gleichzeitig wird das Kurzarbeiter-

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 10 geld dort seltener aufgestockt(Kohlrausch/Zucco 2020). Schließlich leisten Frauen den größten Teil der Hausund Sorgearbeit und sind damit vom Betreuungsausfall durch die Kita- und Schulschließungen besonders be‑ lastet. Sie reduzieren aus diesem Grund deutlich häufiger ihre Arbeitszeit als Männer(Kohlrausch/Zucco 2020). Diese Last der verminderten Erwerbstätigkeit einerseits und der vermehrten Kinderbetreuung andererseits trifft zwar Eltern insgesamt, aber Frauen sind stärker be‑ troffen als Männer – und ganz besonders alleinerzie‑ hende Frauen. Neben den Folgen für die Erwerbstätigen haben Schließungen der Schul- und Betreuungsein‑ richtungen enorme Folgen für die Bildungsungleichheit und das soziale Wohlbefinden benachteiligter Kinder. Denn es sind hauptsächlich Kinder aus weniger privile‑ gierten Familien, die von einem guten Schul- und Betreuungsangebot profitieren und somit durch die Schließungen am meisten verlieren. 1 1 Ein zusätzlicher Effekt ist, dass die Ausbreitung des Coronavirus und die gesundheitlichen Folgen einer Infektion stark von der Ein‑ kommenshöhe abhängen(vgl. Mayr 2020).

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 11 3 WAS DIE POLITIK BISHER HAUPTSÄCHLICH GETAN HAT: STABILISIERUNGS- UND KONJUNKTURPOLITIK In Kapitel 3 werden die verschiedenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen besprochen, mit denen die Politik auf die Herausforderungen der Corona-Krise reagiert hat. Dabei können zwei Formen der wirtschaftspolitischen Reaktion unterschieden werden: Stabilisierungspolitik zur Verhinde‑ rung des kompletten Absturzes der Wirtschaft und Kon‑ junkturpolitik zur Stärkung der wirtschaftlichen Erholung. Die Soforthilfen in der ersten Phase der Krisenbekämpfung im März/April 2020 und ihre Weiterführung im Herbst 2020(z. B. Überbrückungshilfen) sind im Wesentlichen stabi‑ lisierungspolitische Maßnahmen. Das Konjunkturpaket hin‑ gegen bestand zu großen Teilen aus konjunkturpolitischen Maßnahmen, die der Wirtschaft den notwendigen Anschub geben sollten, um den Weg aus der Krise zu finden. 2 3.1 STABILISIERUNGSPOLITIK: DEN ABSTURZ VERMEIDEN Die Corona-Krise ist eine menschliche Tragödie mit weitrei‑ chenden ökonomischen und sozialen Folgen. Es sind sol‑ che Zeiten der allgemeinen Verunsicherung, in denen staat‑ liches Krisenmanagement notwendig ist. Insbesondere ist die staatliche Absicherung von individuellen Risiken(Schutz‑ schirm) in einer ersten Phase der Wirtschaftskrise das Ge‑ bot der Stunde. Eine Stabilisierungspolitik verhindert den kompletten Absturz der Wirtschaft und kann so die Kosten der Krise erheblich mindern. Denn private Unternehmen und Haushalte profitieren direkt von einer Politik der Risiko‑ versicherung(Krebs 2007) und indirekt durch eine Stabili‑ sierung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage(Bayer et al. 2 Stabilisierungspolitik soll den Konjunkturzyklus glätten und ist in diesem Sinne auch Konjunkturpolitik. Zudem ist der Unterschied zwischen Stabilisierungs- und Konjunktureffekt einer Maßnahme in der wirtschaftspolitischen Praxis nicht immer trennscharf definiert. Eine formal-analytische Differenzierung zwischen Stabilisierungs- und Konjunkturpolitik wäre wie folgt: Stabilisierungspolitik ersetzt durch finanzpolitische Maßnahmen private Einkommensverluste, während Konjunkturpolitik zusätzliche Staatsausgaben nach Volkswirtschaft‑ licher Gesamtrechnung(VGR) und finanzpolitische Maßnahmen zur Steigerung der privaten Einkommen beinhaltet. 2020, Werning 2015). Die Bundesregierung hat also richtig gehandelt, als sie im März und April 2020 mit einem Bün‑ del an Maßnahmen einen Schutzschirm über die Wirt‑ schaft und Gesellschaft gespannt hat. Vornehmliches Ziel dieser Politik war der Ausgleich von Einkommensverlusten und die Überwindung von Liquiditätsengpässen, um Men‑ schen und Unternehmen zu schützen und den Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage abzufedern. In diesem Abschnitt sollen die wichtigsten finanzpolitischen Maßnahmen besprochen werden, die in Deutsch‑ land in der ersten Krisenphase im März und April 2020 er‑ griffen und dann in modifizierter Form verlängert wur‑ den(teilweise bis in das Jahr 2021 hinein). Die erste Phase im März und April – wie auch der Zeitraum November und Dezember – ist geprägt durch strenge gesundheitspolitische Maßnahmen, und die staatliche Absicherung von krisenbedingten Risiken ist das Gebot der Stunde. Entspre‑ chend hat die Bundesregierung im März 2020 einen Schutzschirm über die Wirtschaft und Gesellschaft gespannt, um die Einkommensverluste der Arbeitnehmer_innen und Soloselbstständigen durch Zuschüsse zu kompensieren und Liquidität für Unternehmen bereitzustellen. Vornehm‑ liches Ziel war also die Stabilisierung der Wirtschaft, indem ein möglichst großer Teil des durch Einkommensverluste und Liquiditätsengpässe verursachten Rückgangs der ge‑ samtwirtschaftlichen Nachfrage abgefedert wird. 3.1.1 GELDPOLITIK UND KFW-HILFSPRO‑ GRAMME: LIQUIDITÄT FÜR UNTERNEHMEN Turbulenzen auf den Finanzmärkten sind die Vorboten der Wirtschaftskrise. Entsprechend ist die erste wirtschafts‑ politische Antwort auf die Krise der Versuch, die Finanz‑ märkte zu beruhigen und Vertrauen wiederherzustellen. Dies ist im Wesentlichen die Aufgabe der Geldpolitik in der Krise. Konkret können die Notenbanken einer Verknappung der Liquidität und möglichen Zinsanstiegen entgegen‑ wirken, indem sie die folgenden zwei geldpolitischen Instrumente nutzen. Erstens können Notenbanken(Zentralbanken) durch den Ankauf von Staats- und Unternehmensanleihen die Liquidi‑

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 12 tät auf den Finanzmärkten erhöhen und den Zins auf diese Anleihen senken. So hat die Europäische Zentralbank(EZB) im März 2020 das Notfallprogramm PEPP(Pandemic Emer‑ gency Purchase Programme) zum Ankauf von Anleihen aufgelegt, das bereits bei seiner Ankündigung eine gewis‑ se Wirkung zeigte und dann zu einer stetigen Senkung der Zinssätze z. B. auf italienische Staatsanleihen geführt hat – von knapp zwei Prozent im April 2020 auf unter ein Prozent im November 2020. Zweitens können Noten‑ banken den Geschäftsbanken zusätzliche Liquidität durch zinsgünstige Kredite bereitstellen, damit die Geschäfts‑ banken ihre Zurückhaltung bei der Kreditvergabe an die Unternehmen aufgeben. Denn Unternehmen müssen in einer Krise schnell mit Liquidität versorgt werden, damit keine Liquiditätsengpässe entstehen und Unternehmen mit tragfähigem Geschäftsmodell nicht in die Insolvenz ge‑ trieben werden. Die hier beschriebene expansive Geldpolitik hat im We‑ sentlichen zwei Ziele. Erstens sollen die Finanzmärkte und Geschäftsbanken mit Liquidität in der Krise versorgt und verlorene Zuversicht zurückgewonnen werden. Die‑ ses Ziel kann eine Notenbank wie die EZB sehr direkt mit den ihr zur Verfügung stehenden Instrumenten(Open Market Operations – OMO, Kreditvergabe an Geschäfts‑ banken) erreichen. Zweitens sollen die Geschäftsbanken dazu veranlasst werden, ihre krisenbedingte Zurückhaltung bei der Kreditvergabe aufzugeben und wieder Kredite an Unternehmen mit tragfähigen Geschäftsmodellen zu vergeben. Für diese zweite Aufgabe ist eine expansive Geldpolitik wichtig(eine notwendige Bedingung), doch die Instrumente der Geldpolitik sind in der Krise in der Regel nicht hinreichend. Denn es wird immer viele Unternehmen mit prinzipiell tragfähigem Geschäftsmodell geben, die trotz relativ niedriger Zinsen auf Bundesanleihen und An‑ leihen von größeren Unternehmen mit Top-Bonität keine Kredite von ihren Hausbanken in der Krise erhalten. Diese Einsicht wurde auch durch die Erfahrung während der Corona-Krise bestätigt: Trotz expansiver Geldpolitik und entsprechender Beruhigung der Finanzmärkte Anfang März 2020 konnte die Mehrzahl der kleineren und mittle‑ ren Unternehmen(KMU) keine Kredite von ihren Haus‑ banken erhalten oder musste stark verschlechterte Kredit‑ konditionen akzeptieren. Diese Beschränktheit der geldpolitischen Instrumente erfordert in der Krise, dass eine expansive Finanzpolitik die Geldpolitik unterstützen muss, um alle Unternehmen mit der notwendigen Liquidität zu versorgen. Das Finanz‑ ministerium muss also mit Garantien und Bürgschaften sicherstellen, dass die günstigen Zinsen an den Finanzmärk‑ ten(Geldpolitik) auch bei den kleineren und mittleren Unternehmen in der Realwirtschaft ankommen(Finanzpoli‑ tik). Daher wurden von der Bundesregierung im Rahmen des Corona-Schutzschildes über die Kreditanstalt für Wie‑ deraufbau(KfW) in erheblichem Umfang Hilfskredite zur Verfügung gestellt. Die wesentlichen Sonderprogramme zur Krisenbekämpfung werden im Anhang besprochen. 3.1.2 KURZARBEITERGELD: STAATLICHE VERSICHERUNG FÜR ERWERBSTÄTIGE Das vielleicht wichtigste Instrument der Stabilisierungspolitik ist die Ausweitung der Kurzarbeit als Schutz der nicht‑ selbstständigen Erwerbstätigen(Arbeitnehmer_innen) vor Arbeitslosigkeit. Kurzarbeitergeld ist ein Instrument der deutschen Arbeitsmarktpolitik, welches bereits vor der Co‑ rona-Krise existierte und an erwerbstätige Personen mit versicherungspflichtiger Beschäftigung ausgezahlt werden kann. Die Bundesagentur für Arbeit(BA) zahlt das Kurz‑ arbeitergeld als teilweisen Ersatz für den durch einen vo‑ rübergehenden Arbeitsausfall entfallenen Lohn, wenn ein Betrieb oder Unternehmen Kurzarbeit angemeldet hat. Kon‑ kret werden bei kinderlosen Beschäftigten 60 Prozent und bei Beschäftigten mit Kindern 67 Prozent des Nettogehalts vom Staat ersetzt und so die Arbeitgeber_innen bei den Kos‑ ten der Beschäftigung der Arbeitnehmer_innen entlastet. Kurzarbeitergeld vermeidet Kündigungen bei temporä‑ ren Auftragsausfällen und schützt so die Beschäftigten vor Arbeitslosigkeit. Aus ökonomischer Sicht versichern sowohl Kurzarbeitergeld als auch Arbeitslosengeld das Einkom‑ men der nichtselbstständig Erwerbstätigen gegen zeitlich begrenzte, drastische Reduktionen der Arbeitszeit, wo‑ bei das Arbeitslosengeld nur im Fall der Arbeitslosigkeit ausgezahlt werden kann und somit die Kündigung er‑ fordert. Somit ist der Vorteil des Kurzarbeitergeldes gegen‑ über dem Arbeitslosengeld, dass es das Stigma und die dauerhaften Lohnverluste vermeidet, die häufig mit Arbeits‑ losigkeit verbunden sind. Die von der Bundesregierung ergriffenen Maßnahmen zur Ausweitung des Kurzarbeitergeldes werden im An‑ hang zusammengefasst. Diese Maßnahmen in Verbindung mit den außerordentlich harschen Auswirkungen der Corona-Krise haben zu einer einmaligen Ausweitung des Kurzarbeitergeldes in Deutschland geführt. Die Inan‑ spruchnahme des Kurzarbeitergeldes hat im April 2020 mit knapp 6 Millionen Erwerbspersonen ihren Höhepunkt erreicht und ist dann sukzessive auf 2,2 Millionen im Sep‑ tember 2020 gesunken – siehe Abbildung 2. Aus dieser Sicht war das Kurzarbeiterprogramm sehr erfolgreich, denn es hat verhindert, dass die Arbeitslosigkeit in Deutsch‑ land wie in den USA innerhalb kürzester Zeit sehr stark ansteigt. Die Inanspruchnahme von Kurzarbeit lag damit weit über den Werten zur Zeit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009. Damals wurde im Mai 2009 ein Höchstwert von 1,44 Millionen Personen in konjunk‑ tureller Kurzarbeit erreicht. 3.1.3 SOFORTHILFEN/ÜBERBRÜCKUNGSHILFEN: STAATLICHE VERSICHERUNG FÜR KMU Kurzarbeitergeld schützt nichtselbstständig Beschäftigte vor Arbeitslosigkeit, aber es hilft nicht den Selbstständigen. In der Corona-Krise stehen gerade Soloselbstständige und Familienbetriebe vor existenziellen Problemen(Gastronomie, Touristik, Kunst und Kultur). Während die Einnahmen wegbrechen, bleiben die laufenden Kosten wie Mietoder Pachtkosten bestehen, Rücklagen sind schnell aufge‑ braucht und es besteht oft kein Zugang zu Krediten.

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 13 Um diesen Personen eine gewisse Absicherung gegen Coro‑ na-bedingte Einkommensverluste zu geben, hat die Bun‑ desregierung im März 2020 Soforthilfeprogramme aufge‑ legt. Ab Juni 2020 wurde das Soforthilfeprogramm dann in das Programm für Überbrückungshilfen überführt – die Überbrückungshilfen I-III. Die Überbrückungshilfe III ist eine sogenannte„Neustart‑ hilfe für Soloselbstständige“. Damit soll der besonderen Situation von Soloselbstständigen, insbesondere Künstler_in‑ nen und Kulturschaffenden Rechnung getragen werden. Zu den zu berücksichtigenden Kosten soll für diese Gruppe künftig eine einmalige Betriebskostenpauschale von 25 Pro‑ zent des Umsatzes im Vergleichszeitraum zählen. Darüber hinaus wurden gegen Ende des Jahres 2020 die sogenann‑ ten„November- und Dezemberhilfen“ eingeführt, um die vom„leichten“ Lockdown im November und Dezember 2020 betroffenen Betriebe und Personen zu unterstützen. Diese Hilfen sind relativ großzügig konstruiert und ersetz‑ ten 75 Prozent des Umsatzes des entsprechenden Vorjahres‑ monats. Weitere Details dieser Hilfsprogramme werden im Anhang besprochen. 3.2 BEWERTUNG DER STABILISIERUNGSPOLITIK DER BUNDESREGIERUNG Stabilisierungspolitik ist der Versuch des Staates, sich mithil‑ fe von Versicherungs- und Liquiditätsmaßnahmen gegen die Krise zu stemmen und so den Einbruch der Konjunktur abzufedern. Dabei werden entweder bestehende Program‑ me ausgeweitet(Kurzarbeitergeld) oder neue Programme eingeführt(Soforthilfen). Die Stabilisierungspolitik der Bun‑ desregierung im März und April 2020 und die entsprechen‑ den Folgeprogramme – der sogenannte Schutzschirm – haben positive wirtschaftliche Auswirkungen gehabt und gleichzeitig ökonomische Kosten erzeugt. Die positiven Effekte bestanden hauptsächlich aus dem direkten Versiche‑ rungsnutzen sowie einer Stärkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und des gesamtwirtschaftlichen Angebots, während auf der Kostenseite die negativen Anreizeffekte und eine mögliche Fehlallokation der Ressourcen zu erwäh‑ nen sind. Zudem muss aus finanzpolitischer Sicht die Ent‑ wicklung der staatlichen Schuldenquote berücksichtigt wer‑ den. Wenn der Nutzen der ergriffenen Stabilisierungsmaßnahmen die Kosten übersteigt, dann ist die Krisenpolitik der Bundesregierung erfolgreich gewesen. War die Stabilisierungspolitik der Bundesregierung in diesem Sinn richtig? Die Ergebnisse der einschlägigen Literatur legen nahe, dass die Antwort„Ja“ lautet. Anders gesagt: Die Bundesregierung hat mit dem Schutzschirm zur Stabilisierung von Wirtschaft und Gesellschaft im Großen und Ganzen richtig gehandelt. Denn die positiven Auswirkungen der ergriffenen Maßnahmen sind erheb‑ lich gewesen, während die negativen Anreizeffekte und Mitnahmeeffekte eher eine untergeordnete Rolle ge‑ spielt haben(siehe unten). Zudem würde die zukünftige staatliche Schuldenquote ohne die Sofortmaßnahmen sehr wahrscheinlich höher sein als ohne diese Maßnahmen, weil das Bruttoinlandsprodukt und die Steuereinnahmen wesentlich stärker eingebrochen wären, als es der Fall ge‑ wesen ist. Aus diesem Grund sind die Stabilisierungsmaßnahmen nicht nur aus wirtschaftlicher, sondern auch aus fiskalischer Sicht ein Gewinn gewesen. Die wissenschaftliche Literatur und die entsprechende Einordnung der Stabilisierungsmaßnahmen der Bundes‑ regierung werden im Folgenden kurz besprochen. 3.2.1 WARUM STABILISIERUNGSPOLITIK? Beschäftigte und Selbstständige profitieren direkt von einer Politik der Risikoversicherung, weil sie die Unsicherheit für die Erwerbspersonen reduziert. Dies gilt auch, wenn die Erwerbstätigen das Versicherungssystem durch Steuern oder Sozialversicherungsbeiträge finanzieren müssen. Dies ist das gängige Argument in der einschlägigen ökonomi‑ schen Literatur, warum eine Versicherung individueller Risi‑ ken gesellschaftlichen Nutzen stiftet: Sie erhöht die Lebens‑ qualität von risikoaversen Personen. Lucas(2003) hat in einem viel beachteten Beitrag argumentiert, dass dieser gesellschaftliche Nutzen der Stabilisierungspolitik aufgrund des beschriebenen Versicherungseffekts moderat ist, doch seine Analyse basiert auf der Annahme eines reprä‑ sentativen Haushalts mit rationalen Erwartungen. Die nachfolgende Literatur hat jedoch gezeigt, dass solche staatlichen Versicherungsleistungen einen hohen gesell‑ schaftlichen Nutzen haben, wenn realistische Annahmen hinsichtlich der Risikoaversion der Erwerbspersonen und der Heterogenität der Einkommensverluste getroffen werden(Krebs 2007). Eine Reduktion der Einkommensunsicherheit hat nicht nur einen direkten Versicherungsnutzen, sondern auch einen indirekten Nutzen durch die Stabilisierung der ge‑ samtwirtschaftlichen Nachfrage(Werning 2015). Kurz‑ arbeitergeld und Zuschüsse für Soloselbstständige reduzie‑ ren den krisenbedingten Rückgang der gesamtwirt‑ schaftlichen Nachfrage und federn so den Wirtschaftseinbruch ab. Neuere modellbasierte Arbeiten in der mo‑ dernen Makroökonomik haben gezeigt, dass dieser Effekt quantitativ sehr wichtig ist – der kurzfristige Fiskalmulti‑ plikator von kreditfinanzierten Transferzahlungen ist beson‑ ders in der Corona-Krise groß(Bayer et al. 2020). 3 Dieser Befund wird durch die empirische Evidenz bestätigt (Chetty et al. 2020). Die Finanzkrise 2008/2009 hat eindrucksvoll bewiesen, wie stark die realwirtschaftlichen Auswirkungen von Liqui‑ ditätsengpässen sein können. Die bereits genannten negati‑ ven Effekte solcher Liquiditätsschocks auf das gesamtwirtschaftliche Angebot und die gesamtwirtschaftliche Nachfra‑ ge sind ausgiebig in der einschlägigen makroökonomischen Literatur untersucht worden. Modellbasierte makroökonomische Simulationsanalysen haben gezeigt, dass Disrup‑ tionen im Finanzsystem und die damit verbundenen Liqui‑ ditätsengpässe erhebliche negative Auswirkungen auf Ange‑ bot(Jermann/Quadrini 2012) und Nachfrage(Christiano et al. 2015, Del Negro et al. 2015) haben können. Ein gut strukturiertes Stabilisierungsprogramm sollte die zusätzlichen Staatsausgaben und Einnahmeausfälle durch 3 Für neukeynesianische Modelle, die kleine Effekte finden, siehe Bayer et al.(2020).

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 14 eine Nettokreditaufnahme im öffentlichen Haushalt finan‑ zieren. Ein Stabilisierungsprogramm muss also durch eine expansive Finanzpolitik begleitet werden, um die volle Wir‑ kung entfalten zu können. Eine Finanzierung der Stabi‑ lisierungsmaßnahmen durch Steuererhöhungen oder Kür‑ zungen an anderer Stelle wäre kontraproduktiv, denn es würde die positiven Konjunkturimpulse der Maßnahmen abschwächen und somit weniger zur Stabilisierung der Wirtschaft beitragen. Dies zeigt, dass die Politik der schwä‑ bischen Hausfrau in Rezessionen an ihre Grenzen stößt und in diesem Fall allen Generationen schaden kann. Die Ergebnisse der wissenschaftlichen Literatur zeigen also, dass der im März und April 2020 von der Bundes‑ regierung aufgespannte Schutzschirm im Großen und Gan‑ zen richtig gewesen ist. Denn die positiven Auswirkungen der ergriffenen Maßnahmen sind erheblich gewesen, wäh‑ rend die negativen Anreizeffekte und Mitnahmeeffekte eher eine untergeordnete Rolle gespielt haben(siehe unten). 3.2.2 NEGATIVE ÖKONOMISCHE EFFEKTE DER STABILISIERUNGSMASSNAHMEN Die staatliche Absicherung individueller Risiken kann wie jede Versicherung zu negativen Anreiz- und Mitnahme‑ effekten führen. Negative Anreizeffekte liegen vor, wenn die Existenz der Versicherung den versicherten Personen einen zusätzlichen Anreiz bietet, Entscheidungen mit nega‑ tiven wirtschaftlichen oder gesellschaftlichen Konsequenzen zu treffen. Mitnahme- bzw. Streueffekte sind immer dann ein Problem, wenn Personen die Programmleistungen erhalten, für die das Programm ursprünglich nicht gedacht ist. Negative Anreiz- und Mitnahmeeffekte von Hilfspro‑ grammen haben sowohl fiskalische als auch realwirtschaftliche Kosten, die für die im März und April 2020 beschlos‑ senen Hilfsprogramme im Folgenden näher erläutert werden sollen. 3.2.2.1 Versicherung der abhängig Beschäftigten: Arbeitslosen- und Kurzarbeitergeld Die einschlägige ökonomische Literatur in Bezug auf die Arbeitslosenversicherung(ALG I und II) hat den negativen Effekt der Versicherungsleistung auf den Suchanreiz der Arbeitslosen und die damit verbundenen Beschäftigungsverluste stark thematisiert – das„Fordern“ in„Fördern und Fordern“. Die wissenschaftliche Literatur zum Thema Arbeitslosenversicherung und Grundsicherung ist um‑ fangreich und besteht aus Hunderten von Publikationen. Die wesentlichen Arbeiten mit Fokus auf die Hartz-IV-Reform werden in Krebs(2019a) besprochen. 4 Im Hinblick auf die in der Corona-Krise erfolgte Verlängerung der 4 Die Höhe und Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes und Kurzarbei‑ tergeldes ist letztlich auch eine gesellschaftspolitische Entscheidung, die nicht nur aus ökonomischen Überlegungen abgeleitet werden kann. Denn ökonomische Empfehlungen beruhen auf Modellen mit Modellparametern, über deren Werte sehr hohe Unsicherheit besteht. Insbeson‑ dere erlaubt die verfügbare empirische Evidenz nur eine sehr unsichere Schätzung der Suchelastizität. Zudem ist die Parameterheterogenität innerhalb der Gesellschaft hinsichtlich der Risikoaversion sehr wahrscheinlich sehr groß. Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I(ALG I) und des ver‑ einfachten Zugangs zum Arbeitslosengeld II(ALG II) kann jedoch davon ausgegangen werden, dass die zusätzlichen negativen Anreizeffekte der krisenbedingten Ausweitungen der Programme in den ersten Monaten der Krise moderat gewesen sind. Kurzarbeitergeld verhindert unnötige Entlassungen und die damit verbundenen Verluste von wertvollem Human‑ kapital. Doch Kurzarbeitergeld kann Unternehmen auch einen Anreiz bieten, notwendige Entlassungen unnötig lange hinauszuzögern und so mögliche Produktivitätsgewinne durch Restrukturierungen zu verhindern. Die wirt‑ schaftswissenschaftliche Literatur hat sich im Gegensatz zur Arbeitslosenversicherung relativ wenig mit den öko‑ nomischen Konsequenzen des Kurzarbeitergeldes beschäf‑ tigt, und die vorliegenden Arbeiten haben den Human‑ kapitaleffekt nicht berücksichtigt. 5 Zudem spricht neuere empirische Evidenz gegen die Hypothese, dass„schöpfe‑ rische Zerstörung“ eine wichtige Voraussetzung für erfolg‑ reichen Strukturwandel ist. 6 Trotzdem wurde die Verlän‑ gerung des Kurzarbeitergeldes von einigen Ökonom_innen ausführlich in der Öffentlichkeit dafür kritisiert, dass sie den notwendigen Strukturwandel aufhalten und die Innova‑ tionskraft der Wirtschaft schwächen könnte. 7 Hier wie so oft war die öffentliche Debatte hauptsächlich von meinungs‑ starken, aber evidenzfreien Beiträgen bestimmt. Hinsichtlich der Krisenpolitik können jedoch aus rein öko‑ nomischen Überlegungen relativ klare Empfehlungen ab‑ geleitet werden. Konkret ist eine Ausweitung der Versiche‑ rungsleistungen in der Krise immer sinnvoll. Denn in der Krise vergrößert sich der Fiskalmultiplikator, sodass der ge‑ samtwirtschaftliche Nutzen einer Ausweitung des Kurz‑ arbeitergeldes bzw. Arbeitslosengeldes ansteigt. Zudem steigt in der Krise die Arbeitslosigkeit und somit auch der Effekt der negativen Such-Externalität, die dadurch ent‑ steht, dass die Arbeitssuche und Suchintensität einer einzelnen arbeitslosen Erwerbsperson die Wahrscheinlichkeit verringern, dass andere arbeitslose Erwerbsperso‑ nen einen Job finden. Das alles spricht für eine Ausweitung des Kurzarbeitergeldes in der Krise und rechtfertigt prin‑ zipiell die ergriffenen Maßnahmen, wobei die exakte Aus‑ gestaltung der Krisenpolitik nicht von solchen allgemeinen Überlegungen abgeleitet werden kann. Doch die vor‑ handene Evidenz legt nahe, dass eine kräftige Ausweitung der Maßnahmen ökonomisch sinnvoll ist. Dabei sollte die Verlängerung der Bezugsdauer des Kurzarbeiter- oder Arbeitslosengeldes immer in Kombination mit einer Ausweitung der Weiterbildungsmaßnahmen gedacht wer‑ 5 Cooper et al.(2017) untersucht den negativen Produktivitätseffekt des Kurzarbeitergeldes in einem makroökonomischen Modellrahmen, aber vernachlässigt die empirisch belegten Humankapitalkosten der Arbeitslosigkeit und die positiven Auswirkungen des Kurzarbeitergeldes auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage. 6 Beispielsweise zeigen Dauth et al.(2020), dass in Deutschland der Strukturwandel in der Vergangenheit und die damit verbundenen Anpassungen am Arbeitsmarkt hauptsächlich innerhalb existierender Unternehmen bewältigt wurden. Garcia-Marcia et al.(2019) finden für die USA, dass langfristige Produktivitätsgewinne hauptsächlich durch Unternehmen verwirklicht werden, die bereits im Markt etabliert sind. 7 Eine gute Zusammenfassung der wesentlichen ökonomischen Argumente bietet Schieritz(2020).

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 15 den, damit unerwünschte Anreizeffekte minimiert werden und die bestehenden transformativen Herausforderungen noch in der Krise bewältigt werden können. 3.2.2.2 Staatliche Versicherung der Unternehmen Aus ökonomischer Sicht ist die staatliche Versicherung von Umsatz- bzw. Einkommensverlusten der Unternehmen nicht vergleichbar mit der Versicherung von Einkommensver‑ lusten der abhängig Beschäftigten und Soloselbstständigen. Denn das Ziel sollte sein, das Einkommen der privaten Haushalte bzw. Personen möglichst gut zu versichern – Unternehmen sind in der ökonomischen(neoklassischen wie keynesianischen) Analyse nur Mittel zum Zweck. Zudem können aufgrund von Informationsproblemen die Mitnah‑ me- und negativen Anreizeffekte der staatlichen Absi‑ cherung von Umsatzverlusten erheblich sein. Zum Beispiel werden ohne Vermögensprüfung auch Unternehmen die Zuschüsse erhalten, die über hinreichende liquide Mittel ver‑ fügen und somit die Verluste selbst ausgleichen könnten. Der Staat übernimmt in solchen Fällen unnötigerweise das unternehmerische Risiko, und das Grundprinzip einer(so‑ zialen) Marktwirtschaft, dass Risiko und Haftung zusammen‑ fallen müssen, wird durch solche Unternehmenshilfen aufgeweicht. 8 Dies alles spricht dafür, in normalen Zeiten Unternehmensrisiken nicht durch direkte staatliche Zu‑ schüsse zu versichern. Doch Krisenzeiten sind keine normalen Zeiten und be‑ sonders in der Corona-Krise gibt es einige Geschäftsbe‑ reiche, in denen der Umsatz krisenbedingt fast vollkommen weggebrochen ist. In einer solchen Situation droht eine Überschuldung der Wirtschaft und eine Insolvenzwelle, die weitreichende soziale Konsequenzen hätte. Deshalb war es richtig, dass die Bundesregierung mit den Überbrückungs‑ hilfen für Soloselbstständige und KMU die Wirtschaft ge‑ stützt hat. Ebenso waren die sogenannten November- und Dezemberhilfen als Antwort auf den zweiten Lockdown im Prinzip richtig, auch wenn die Programme zielgenauer ausgestaltet werden müssen. Einige Details der Hilfspro‑ gramme für KMU werden im Anhang besprochen. Bei der Konstruktion staatlicher Hilfsprogramme für Unternehmen müssen immer mögliche Anreizeffekte und Mitnahme- bzw. Streueffekte berücksichtigt werden. Beispielsweise sinken die Zuschüsse der Überbrückungshilfen mit dem(aktuell) erzielten Umsatz, sodass gewisse Unternehmen einen Anreiz haben, den Umsatz(und eventu‑ ell die Beschäftigung) künstlich niedrig zu halten. Dieser negative Anreizeffekt der Überbrückungshilfen wird durch das Kurzarbeitergeld in einigen Fällen noch verstärkt. Die November- und Dezemberhilfen vermeiden die negativen Anreizeffekte, weil die Höhe der Zuschüsse an den vergan‑ genen Umsatz gekoppelt und unabhängig vom aktuellen Umsatz ist. Die November- und Dezemberhilfen haben je‑ doch den Nachteil, dass sie nicht sehr zielgenau sind und 8 Der mögliche Einwand, dass der Staat das Kapitaleinkommen der Unternehmenseigentümer_innen versichern sollte, ist prinzipiell nicht verkehrt, aber greift in der Praxis häufig zu kurz. Denn die Unternehmenseigentümer_innen umfassen auch den wohlhabenden Teil der Bevölkerung, deren Versicherung keine staatliche Aufgabe ist. es daher erhebliche Mitnahme- bzw. Streueffekte gibt – einige der betroffenen Unternehmen erhalten mehr Geld, als sie unter normalen Umständen hätten verdienen können. Eine ausführliche Analyse der möglichen Mitnahme- und Anreizeffekte der verschiedenen Programme kann aus Platzgründen in dieser Studie nicht erfolgen. 3.3 KONJUNKTURPOLITIK: EIN ANSCHUB FÜR DIE WIRTSCHAFT Ein Schutzschirm für die Wirtschaft und Gesellschaft ist der erste Schritt in einer umfassenden wirtschaftspolitischen Antwort auf die Corona-Krise. Ein solcher Schutzschirm ver‑ hindert einen dramatischen und irreversiblen Absturz der Wirtschaft, doch er ist in der Regel nicht ausreichend, um die Wirtschaft aus der Krise zu führen. Denn kein staatliches Stabilisierungsprogramm kann aufgrund mögli‑ cher Mitnahmeeffekte und negativer Anreizeffekte die privaten Einkommensverluste zu 100 Prozent ersetzen. Zu‑ dem können diese Programme nicht den Rückgang der Exportnachfrage beeinflussen. Darüber hinaus sind private Haushalte und Unternehmen in der Krise stark verunsi‑ chert und halten sich mit Konsum und Investitionen zurück. Schließlich werden einige gesundheitspolitische Restrik‑ tionen auf absehbare Zeit in Kraft bleiben und viele Men‑ schen haben ihr Konsumverhalten dauerhaft geändert. Es verbleibt also immer ein substanzieller Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Weitere Schritte sind deshalb notwendig, damit die Wirt‑ schaft und Gesellschaft den Weg aus der Krise heraus‑ finden können. Ohne weitere staatliche Impulse besteht die Gefahr, dass Wirtschaft und Gesellschaft dauerhaften Schaden erleiden werden – der sogenannte Hysterese-Effekt einer Rezession. 9 Die Existenz solcher Hysterese-Effekte bedeutet unter anderem, dass eine Politik des Abwartens hohe Kosten verursachen kann. Die Weltwirtschaftskrise Anfang der 1930er Jahre hat eindrucksvoll gezeigt, welche erheblichen gesellschaftlichen Schäden falsche wirtschafts‑ politische Entscheidungen verursachen können. Dabei sind die gesellschaftlichen Kosten der Krise wesentlich grö‑ ßer, als reine BIP-Betrachtungen suggerieren würden, weil die Krisenverluste sehr ungleich verteilt sind. 10 Die Bun‑ desregierung hat deshalb richtig gehandelt, als sie bereits im Juni 2020 ein Konjunkturpaket verabschiedet hat. Doch wie sollte ein Konjunkturprogramm aussehen? Die einfache keynesianische Antwort lautet, dass ein Kon‑ junkturprogramm den Schwerpunkt auf die private Konsum‑ nachfrage legen sollte. Wer mehr Geld in der Tasche hat, gibt auch mehr aus und hilft so mittelbar der ganzen Wirt‑ schaft. So lautet verkürzt ein Kernargument für einfache Konjunkturhilfen. Zudem ist der private Konsum die größte Komponente der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage, da über die Hälfte aller Ausgaben für Güter und Dienstleistungen auf den privaten Konsum entfallen. Öffentliche und private Investitionen sind ebenfalls Kom‑ ponenten der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und ein 9 Siehe die Diskussion in Kapitel 2.3. 10 Siehe die Diskussion in Kapitel 2.4.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 16 Investitionsprogramm kann daher auch die Konjunktur an‑ kurbeln. Darüber hinaus stimulieren Investitionen die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, ohne direkt den sozialen Konsum zu steigern. Zudem kann ein breit angelegtes öffentliches Investitionsprogramm Planungssicherheit schaf‑ fen und über einen Erwartungseffekt wichtige Sektoren der Wirtschaft stabilisieren(Bachmann/Sims 2012). Beispiels‑ weise wären zusätzliche öffentliche Investitionen ein wichtiges Signal an die Bauwirtschaft, dass der Staat seine Investitionstätigkeit auch in einer Krise ausweitet und somit für den Rückgang der privaten Nachfrage nach Bau‑ investitionen einen Ausgleich schaffen wird. Aus diesen Gründen betrachten viele Ökonom_innen ein öffentliches Investitionsprogramm als ein bewährtes Mittel zur Be‑ kämpfung von Wirtschaftskrisen(Krebs 2020a, Dullien et al. 2020a, Feld et al. 2020). In der aktuellen wirtschaftspolitischen Debatte zur Coro‑ na-Krise gibt es eine Reihe von Stimmen, die den kurz‑ fristigen Nutzen von Investitionsmaßnahmen – und insbe‑ sondere öffentlicher Investitionsprogramme – als eher ge‑ ring einschätzen. Die häufig gehörte Kritik an öffentlichen Investitionsmaßnahmen als Konjunkturmaßnahmen und der daraus abgeleitete Fokus auf Konsummaßnahmen ist aus ökonomischer Sicht überraschend. Denn öffentliche Investitionen haben zwar einen schwächeren Effekt auf die gesamtwirtschaftliche Aktivität, wenn durch einen Zins‑ anstieg private Investitionen verdrängt werden. Dieser so‑ genannte Crowding-out-Effekt von defizitfinanzierten Staatsausgaben ist relativ groß in neukeynesianischen Mo‑ dellen, wenn die Zentralbank nicht entsprechend reagiert (Boehm 2019). Das niedrige Zinsumfeld in Kombination mit der expansiven Geldpolitik der EZB legen jedoch nahe, dass in der aktuellen Situation dieser Crowding-out-Effekt minimal sein sollte. Anders gesagt: Der positive Erwar‑ tungseffekt öffentlicher Investitionsausgaben dominiert den aktuell kleinen negativen Zinseffekt, und öffentliche In‑ vestitionen steigern daher private Investitionen in der kur‑ zen Frist. Diese These wird von der empirischen Evidenz gestützt(Clemens et al. 2019). Kurz gesagt: Ein gut konzi‑ piertes öffentliches Investitionsprogramm ist also das beste Konjunkturprogramm(Krebs 2020a). 3.4 BEWERTUNG DER KONJUNKTUR‑ POLITIK DER BUNDESREGIERUNG 11 Die Politik muss in der Corona-Krise auf einen Dreiklang setzen: Stabilisierungspolitik zur Verhinderung des wirt‑ schaftlichen Absturzes(Kapitel 3.1), Konjunkturpolitik zur Stärkung der wirtschaftlichen Erholung(Kapitel 3.3) und Transformationspolitik für eine bessere Zukunft(Kapitel 4). Das im Juni 2020 verabschiedete Konjunkturpaket des Bun‑ des enthält eine Vielzahl von Maßnahmen(insgesamt 57) zur Umsetzung eines solchen Dreiklangs. Eine ausführliche Darstellung des Maßnahmenpakets erfolgt im Anhang. Der im Konjunkturpaket verfolgte Ansatz ist zu begrüßen. Mit dem Konjunkturpaket hat die Bundesregierung vieles 11 Dieses Kapitel folgt eng Krebs(2020b). richtig gemacht und nach den Stabilisierungsmaßnahmen im März und April 2020 eine angemessene zweite wirt‑ schaftspolitische Antwort auf die Corona-Krise gegeben. Konkret sind die folgenden sechs Punkte hervorzuheben. 1. Das Konjunkturpaket enthält eine Reihe von Maßnah‑ men, die bereits implementierte Hilfsmaßnahmen zur Absicherung von Risiken verlängern oder ausweiten und mit neuen Programmen versuchen, existierende Lücken im Schutzschirm zu schließen(Stabilisierungspolitik). Dazu gehören Überbrückungshilfen für kleinere und mittelständische Unternehmen, die Erweiterung des steuerlichen Verlustrücktrags, die Verschiebung der Fälligkeit der Einfuhrumsatzsteuer, Hilfsprogramme für gemeinnützige Organisationen und Einrichtungen im Kulturbereich, die Verlängerung des vereinfachten Zu‑ gangs zur Grundsicherung, die Verbesserung des Kurz‑ arbeitergeldes und eine Anhebung des Entlastungs‑ beitrags für Alleinerziehende. Diese Maßnahmen sind notwendig und sinnvoll, auch wenn die Ausgestaltung einiger Programme noch optimiert werden kann. 2. Positiv zu bewerten ist, dass das Konjunkturpaket mit 130 Milliarden Euro(circa vier Prozent des BIP) für 2020/2021 ein angemessenes Gesamtvolumen aufweist. Zudem werden die geplanten Maßnahmen – wie von der ökonomischen Theorie gefordert – durch eine Netto‑ kreditaufnahme finanziert. Zusammen mit den bereits beschlossenen Maßnahmen zur Stabilisierung der Wirt‑ schaft ergibt das Gesamtbild eine sehr expansive Fi‑ nanzpolitik, die angesichts der Größenordnung des wirt‑ schaftlichen Einbruchs angemessen ist. Dies spiegelt sich auch im zweiten Nachtragshaushalt für 2020 mit einer geplanten Nettokreditaufnahme von insgesamt 218 Milliarden Euro wider(Soll-Wert), wovon im Haus‑ haltsvollzug etwa 130 Milliarden Euro in Anspruch genommen wurden(vorläufiger Ist-Wert). 3. Bei den Konsummaßnahmen gibt es Licht und Schatten. Im Hinblick auf die konjunkturellen Impulse ist der Kin‑ derbonus positiv zu bewerten(Gesamtvolumen 4,3 Milli‑ arden Euro), denn es profitieren überproportional pri‑ vate Haushalte mit geringen und mittleren Einkommen von dieser Maßnahme, die in der Regel eine höhere Konsumquote als wohlhabende Haushalte aufweisen. Ähnliches gilt für den Rückgang der Strompreise, doch ist die Senkung der EEG-Umlage erst ab dem 1.1.2021 in Kraft getreten und hat somit für 2020 nur über einen möglichen Erwartungseffekt positive Konjunktur‑ impulse entfalten können. Die temporäre Mehrwertsteuersenkung in der zweiten Jahreshälfte 2020 ist von den Konsummaßnahmen die größte in Bezug auf das Finanzierungsvolumen(20 Milliarden Euro) und gleich‑ zeitig die problematischste hinsichtlich ihrer gesamt‑ wirtschaftlichen Wirkung. Dullien/Gechert(2020) bietet einen eingehenden Überblick über die einschlägige Literatur und kommt zum Schluss, dass der konjunktu‑ relle Impuls dieser Maßnahme in 2020 eher moderat ausfallen dürfte und eventuell durch negative Konjunk‑ tureffekte in 2021 konterkariert werden könnte.

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE 4. Sehr erfreulich ist, dass das Konjunkturpaket eine große Anzahl an ökonomisch und ökologisch sinnvollen Inves‑ titionsmaßnahmen enthält. Von den insgesamt 57 Ein‑ zelmaßnahmen des Konjunkturpakets sind mehr als die Hälfte investive Maßnahmen. Zudem ist der be‑ schlossene„Solidarpakt für Kommunen“ zu begrüßen, der die Kommunen in dieser schwierigen Lage finan‑ ziell unterstützt und ihnen ermöglicht, die notwendigen Investitionen in die kommunale Daseinsvorsorge und Infrastruktur zu tätigen. Denn für den notwendigen In‑ vestitionsschub sind die Kommunen von zentraler Be‑ deutung: Circa zwei Drittel des bestehenden Bedarfs an öffentlichen Investitionen betrifft die kommunale Ebene. 12 Die Mehrzahl der von Dullien et al.(2020a) empfohlenen Investitionsmaßnahmen wurde im Konjunk‑ turprogramm der Bundesregierung aufgegriffen. 5. Etwas kritisch zu bewerten ist das relativ moderate Vo‑ lumen der transformativen Ausgaben; das Gesamt‑ paket ist immer noch mehr ein Konjunkturprogramm keynesianischer Art als ein transformatives Zukunftsprogramm. Das geplante Gesamtvolumen von 130 Milli‑ arden Euro für 2020/2021 enthält circa 80 Milliarden Euro für Konsummaßnahmen und 50 Milliarden Euro für Investitionsmaßnahmen nach haushaltsrechtlicher Abgrenzung. In Bezug auf das Investitionsvolumen fehlt also ein bisschen der„Wumms“, auch wenn der An‑ stieg der Investitionsausgaben des Bundes in 2020 von ursprünglich geplanten 42,9 Milliarden Euro auf die jetzt geplanten 71,3 Milliarden Euro beachtlich ist. 6. Zu begrüßen ist die expansive Finanzpolitik der Bundes‑ regierung in der Krise. Die Kreditfinanzierung eines Konjunkturprogramms ist wichtig und widerspricht nicht dem Prinzip der Generationengerechtigkeit, wenn das Maßnahmenpaket krisenbedingten Schaden von Wirt‑ schaft und Gesellschaft abwendet. Zudem kann ein kreditfinanziertes Konjunkturpaket die zukünftige staat‑ liche Schuldenquote sogar drücken, wenn entweder der kurzfristige Wachstumsimpuls des Pakets sehr aus‑ geprägt ist oder die langfristigen Wachstumseffekte der im Paket enthaltenen Investitionsmaßnahmen stark sind. Die Krise ist also eine Situation, in der eine Neu‑ verschuldung den Wohlstand und die fiskalischen Spiel‑ räume zukünftiger Generationen verbessern kann. WISO DISKURS 17 12 Siehe Kapitel 4.2.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 18 4 WAS DIE POLITIK NOCH TUN MUSS: PROGRESSIVE TRANSFORMATIONSPOLITIK Kapitel 4 bildet das Kernstück der vorliegenden Studie. In diesem Kapitel werden die wirtschaftspolitischen Maßnah‑ men besprochen, die während der Krisenbekämpfung in 2020 etwas in den Hintergrund getreten sind und 2021 in den Mittelpunkt der Wirtschaftspolitik gerückt werden sollten. Konkret sollen die folgenden Fragen beantwortet werden: Warum sind öffentliche Investitionen so wichtig? Was ist der Bedarf an zusätzlichen öffentlichen Investitio‑ nen in Deutschland? Welche Maßnahmen können ge‑ währleisten, dass der existierende Bedarf gedeckt wird? Und warum ist die Krise der richtige Zeitpunkt, um eine öffentliche Investitionsoffensive zu starten? 4.1 ÖFFENTLICHE INVESTITIONEN ALS GRUNDPFEILER EINER PROGRESSIVEN TRANSFORMATIONSPOLITIK Klimaschutz, Digitalisierung und Zusammenhalt der Gesell‑ schaft sind wichtige Herausforderungen für Deutschland und Europa. Dabei hat die Krise strukturelle Schwächen in diesen Bereichen sichtbar gemacht, die bereits vor der Krise existierten. Beispielsweise stand bereits vor der Krise fest, dass Deutschland ökologisch nachhaltiger wirtschaf‑ ten muss, um die Klimaziele zu erreichen. Zudem haben viele Menschen auch ohne die krisenbedingte Diskussion der niedrigen Vergütung in systemrelevanten Berufen gespürt, dass die Lebenschancen und Einkommen nicht immer gerecht verteilt sind. 13 Anders gesagt: Deutschland brauchte bereits vor der Corona-Krise eine sozial-ökologische Transformation, und die Notwendigkeit einer sol‑ chen Transformation ist nur durch die Krise nochmals ver‑ deutlicht worden. 13 Dies ist nicht nur ein Gefühl, sondern in gewissen Bereichen der Gesellschaft auch die Realität. Beispielsweise beträgt in Deutschland das erwartete Lebenseinkommen von Kindern aus weniger privilegierten Familien nur die Hälfte des Lebenseinkommens von Akademikerkindern(Krebs/Scheffel 2017). Zudem ist das erwartete Lebenseinkommen von Frauen mit Kindern weniger als die Hälfte des Lebenseinkommens von Männern mit Kindern(Krebs/Scheffel 2017). Eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur ist das Funda‑ ment einer gerechten Gesellschaft und Voraussetzung für eine erfolgreiche sozial-ökologische Transformation(sie‑ he Kapitel 4.6). Die vorhandenen strukturellen Herausfor‑ derungen können also nur mit einer gut ausgebauten öffent‑ lichen Infrastruktur überwunden werden. Darüber hinaus hat die einschlägige Literatur gezeigt, dass eine massive Aus‑ weitung der öffentlichen Investitionen in den Bereichen Digitales, Verkehr, Wohnen und Bildung inklusives Wachs‑ tum schafft und die langfristige Tragfähigkeit der öffent‑ lichen Finanzen verbessert(Krebs/Scheffel 2016). Doch Bardt et al.(2019) und Krebs/Scheffel(2017) kommen zu dem eindeutigen Ergebnis, dass es in Deutschland erheb‑ lichen Handlungsbedarf hinsichtlich der öffentlichen Infrastruktur in diesen Bereichen gibt. Öffentliche Investitionen stärken nicht nur die langfris‑ tigen Wachstumspotenziale, sondern sie sind auch kurz‑ fristig ein Konjunkturtreiber(siehe auch Kapitel 3.3). Denn der Investitionsbedarf ist groß und in einer Krise sind die Opportunitätskosten der Zukunftsinvestitionen geringer als in normalen Zeiten. Zum Beispiel sind während der Co‑ rona-Krise die Produktionskapazitäten in vielen Betrieben nicht voll ausgelastet und die freigewordene Zeit kann genutzt werden, um alte Anlagen durch klimafreundliche Alternativen zu ersetzen und notwendige Umschulungen des Betriebspersonals durchzuführen. Zudem haben viele der Schulabgänger_innen 2020 keinen Ausbildungsplatz gefunden, weil die Bewerbungsphase in eine Zeit gefallen ist, in der sich die Unternehmen mit Neueinstellungen zurückhalten. Aus ökonomischer Sicht ist es sinnvoll, in sol‑ chen Zeiten staatliche Sonderprogramme mit verbes‑ serten Konditionen zur Ausbildung von Fachkräften auf‑ zulegen. Eine Analogie ist vielleicht nützlich, um zu verdeutlichen, warum Transformationspolitik in der Krise so wichtig ist. Nehmen wir an, die Krise ist ein Hausbrand. Die Stabilisie‑ rungspolitik entspricht dem Feuerwehreinsatz, der ver‑ sucht, den Brand einzudämmen und den Großteil des Hau‑ ses vor den Flammen zu retten. Die Konjunktur- und Trans‑ formationspolitik entspricht dem Wiederaufbau des Hau‑ ses. Klassische Konjunkturpolitik legt den Fokus darauf,

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 19 Abbildung 3 Bruttoinvestitionen der deutschen Gebietskörperschaften, in% des BIP 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 19 97 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Quelle: VGR, Statistisches Bundesamt, März 2021. Gebietskörperschaften Bund Länder Gemeinden das Haus möglichst schnell wieder in den alten Zustand zu versetzen. Der Transformationsansatz besagt hingegen, dass wir versuchen sollten, das Haus schöner und besser als vor dem Brand zu machen. Es ist also nicht nur wichtig, irgendeinen Anschub zu geben, sondern der Anschub soll‑ te auch in die richtige Richtung gehen – es muss ein smarter„Wumms“ sein. Die Wirtschaftskrise 2020 bietet also eine Chance, durch ein großangelegtes öffentliches Investitionsprogramm den notwendigen Transformationssprung auf einen klima‑ freundlichen und sozial ausgewogenen Wachstumspfad einzuleiten. Das hat auch die Politik erkannt und mit dem Konjunkturpaket 2020, das Finanzmittel von über 50 Mil‑ liarden Euro für Investitionen mit größtenteils klimafreundlichen Auswirkungen vorsieht, einen Schritt in die richtige Richtung getan. Doch die Bundesregierung sollte nachlegen und in der ersten Hälfte des Jahres 2021 ein Transformationspaket mit Schwerpunkt auf transformative Investitionen verabschieden. Im Folgenden soll diskutiert werden, wa‑ rum dies notwendig ist und welche Elemente ein solches Transformationspaket enthalten sollte. 4.2 ÖFFENTLICHE INVESTITIONEN: ERHEB‑ LICHER BEDARF AUF KOMMUNALER EBENE 14 Die Einsicht, dass öffentliche Investitionen inklusives Wachs‑ tum schaffen und Voraussetzung für eine erfolgreiche sozial-ökologische Transformation sind, hat sich mittlerweile auch in der Politik durchgesetzt. Entsprechend hat die Politik bereits vor der Corona-Krise einige Maßnahmen er‑ griffen, die zu einem(leichten) Anstieg der öffentlichen Investitionen geführt haben. Dies spiegelt sich auch in den Zahlen wider. Insgesamt sind die staatlichen Investitionen seit 2015 schneller als das Bruttoinlandsprodukt gestiegen, wobei diese Entwicklung im Wesentlichen auf die zusätzlichen 14 Dieses Kapital folgt eng Krebs(2020c). Investitionsausgaben der Länder und des Bundes zurück‑ zuführen ist – die Investitionsausgaben der Kommunen relativ zum BIP sind eher konstant geblieben. Abbildung 3 verdeutlicht diesen Trend basierend auf VGR-Daten des Statistischen Bundesamtes. 15 Die oben aufgeführten Statistiken zeigen einen deut‑ lichen Anstieg der öffentlichen Investitionen seit 2015 mit einer gewissen Beschleunigung des positiven Trends in dieser Legislaturperiode. Die bereits vor der Corona-Krise eingeläutete Trendumkehr ist Folge eines Bündels an Maß‑ nahmen, die von den Ländern und dem Bund in den ver‑ gangenen Jahren noch vor der Corona-Krise in die Wege geleitet wurden. Die Jahresdaten des Statistischen Bundesamtes sind ak‑ tuell bis 2020 verfügbar. Zusätzliche Informationen ent‑ halten die Haushaltsentwürfe der verschiedenen staatli‑ chen Ebenen(Finanzstatistik), die auch Informationen über einen geplanten Wert(sogenannter Soll-Wert) für 2021 enthalten. Ein Blick auf die Haushaltsdaten zeigt, dass in dieser Legislaturperiode insbesondere der Bund eine expan‑ sive Investitionspolitik verfolgt hat: Die Bundesausgaben für öffentliche Investitionen sind von 34 Milliarden Euro im Haushaltsjahr 2017(Ist-Wert) auf 42,9 Milliarden Euro im Haushaltsjahr 2020(Soll-Wert) auch ohne die geplanten Ausgaben im Rahmen des Konjunkturpakets angestiegen – ein Zuwachs von circa neun Prozent pro Jahr. Die Investiti‑ onsausgaben sind also wesentlich schneller gestiegen als die Einnahmen und die Ausgaben für konsumtive Zwecke, 15 Es ist zu beachten, dass der in der VGR verwendete Investitionsbegriff keine Personalkosten enthält und somit nicht die Ausgaben für Gehälter von Erzieher_innen und Lehrer_innen abbildet. Solche Ausgaben sind Investitionen im ökonomischen Sinne(Humankapital), werden jedoch in der VGR und auch in den öffentlichen Haushalten der Länder und Kommunen als Konsumausgaben gebucht. Die Investitionsausgaben vieler öffentlicher Unternehmen, wie z. B. der Deutschen Bahn, sind ebenfalls nicht enthalten, weil diese Unternehmen in der VGR dem Marktsektor zugeordnet werden und somit als private Investitionen gebucht werden. Im Bundeshaushalt(Finanzstatistik) werden die Zuweisungen des Bundes an die Bahn für Infrastrukturinvestitionen(Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung) jedoch den öffentlichen Investitionen zugerechnet.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 20 die im Zeitraum 2017–2020 nur um circa drei Prozent pro Jahr gestiegen sind. Entsprechend ist die Investitionsquote im Bundeshaushalt von 9,5 Prozent in 2015 auf 11,9 Pro‑ zent in 2020 ohne die Maßnahmen des Konjunkturpakets gestiegen. Das Konjunkturprogramm der Bundesregierung hat dann nochmals in 2020 zu einem starken Anstieg der geplanten Investitionsausgaben auf 71,3 Milliarden Euro geführt. Zudem sind laut Gesetzentwurf der Bundes‑ regierung vom 30.9.2020 insgesamt 55 Milliarden Euro für öffentliche Investitionen im Bundeshaushalt 2021 vorgesehen. Dieser Wert wurde vom Parlament nochmals erhöht, sodass der endgültige Bundeshaushalt 2021 für öffentliche Investitionen 61,85 Milliarden Euro vorsieht. Im Vergleich zum Ist-Wert in 2017 haben sich die Investiti‑ onsausgaben in einem Vier-Jahres-Zeitraum also fast(nomi‑ nal) verdoppelt! 16 Trotz der ergriffenen Maßnahmen besteht insbesondere auf kommunaler Ebene immer noch erheblicher Investi‑ tionsbedarf. Die folgende Tabelle 1 zeigt eine Aufstellung der in Bardt et al.(2019) geschätzten Investitionsbedarfe und die wichtigsten Maßnahmen des Bundes, die einen Teil dieser Investitionsbedarfe bereits erfüllen bzw. bei einer Ausweitung erfüllen könnten. 17 16 Zu vermerken ist jedoch, dass laut Finanzplan 2022–2024 die öffentlichen Investitionsausgaben in den Jahren 2022–2024 auf jährlich 48 Milliarden Euro zurückgehen sollen. 17 Bei der Interpretation der Tabelle 1 ist zu beachten, dass die Stu‑ die von Bardt et al.(2019) den öffentlichen Investitionsbedarf zur Dekarbonisierung der Wirtschaft eher unterschätzt. Tabelle 1 Bundesmaßnahmen zum Erreichen der Investitionsziele gesamtstaatlicher zusätzlicher Investitionsbedarf laut Studie von Bardt et al.(2019)(457 Mrd. Euro) aktuelle Ansätze der Investitionspolitik des Bundes 317 Mrd. Euro Länder und Kommunen 138 Mrd. Euro kommunale Infrastruktur 20 Mrd. Euro Ausbau des ÖPNV 50 Mrd. Euro frühkindliche Bildung Infrastrukturprogramm KInvFG I, Schulsanierungsprogramm KInvFG II, Strukturstärkungsgesetz(Verkehrsprojekte) Erhöhung Regionalisierungsmittel und Gemeindeverkehrswegefinanzierungsgesetz(GVFG) Gute-Kita-Gesetz 140 Mrd. Euro Bund Quelle: eigene Darstellung. 34 Mrd. Euro Ausbau und Betrieb der Ganztagsschulen Digitalpakt Schule, Förderung Ganztagsschulen(geplant) 25 Mrd. Euro für Hochschulen und Forschungsförderung Strukturstärkungsgesetz(Projekte im Bereich Forschung und Inno‑ vationen) 15 Mrd. Euro staatlicher Anteil am Wohnungsbau Förderung sozialer Wohnungsbau(Wohngipfel) 35 Mrd. Euro zur Dekarbonisierung 60 Mrd. Euro Deutsche Bahn LuFV III und Eigenkapitalerhöhung(Klima- und Konjunkturpaket) insgesamt ca. 35 Mrd. Euro 20 Mrd. Euro Ausbau Fernstraßen 20 Mrd. Euro Breitbandausbau/5G Digitalfonds ca. 15 Mrd. Euro und Strukturstärkungsgesetz 40 Mrd. Euro zur Dekarbonisierung Klima- und Konjunkturpaket ohne Wasserstoffstrategie ca. 20 Mrd. Euro (Ladeinfrastruktur, energetische Gebäudesanierung) und Wasserstoffstrategie ca. 10 Mrd. Euro

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 21 4.3 FINANZIERUNG DES ZUSÄTZLICHEN INVESTITIONSBEDARFS DER KOMMUNEN UND LÄNDER Diese und andere Entwicklungen verdeutlichen, dass ein Umdenken in der Politik bereits stattgefunden hat. Doch der zukünftige Investitionsbedarf ist sehr groß und auf kom‑ munaler Ebene besteht ein erheblicher Investitionsrück‑ stand. Es stellt sich somit die Frage, wie die notwendigen zusätzlichen Investitionen finanziert werden können. Ein Plan zur Finanzierung der Investitionsbedarfe von 317 Mil‑ liarden Euro auf kommunaler und Länderebene wird in Krebs(2020d) besprochen. Hier sollen nur kurz die Ergeb‑ nisse der Analyse zusammengefasst werden. Der Bund kann Ländern und Kommunen unter bestimm‑ ten Voraussetzungen helfen, ihre originären Aufgaben zu erfüllen. Diese Möglichkeit hat der Bund in den vergange‑ nen Jahren verstärkt genutzt, um die kommunalen In‑ vestitionen zu stärken. Dies ist ein Schritt in die richtige Richtung, doch sind zusätzliche Maßnahmen notwendig. Konkret sollte der Bund die folgenden drei Maßnahmen er‑ greifen, um die Kommunen bei der Finanzierung notwen‑ diger Investitionen zu unterstützen: einen einmaligen Beitrag zum Abbau der kommunalen Altschulden leisten, erfolgreiche Förderprogramme fortsetzen und einen Zu‑ kunftsfonds einrichten, der als Beteiligungsgesellschaft die kommunalen oder landeseigenen Infrastruktur- und Wohnungsbaugesellschaften unterstützt. Vor der Corona-Krise besaßen die Länder und Kommu‑ nen finanzielle Spielräume. Zum einen haben einige Län‑ der und Kommunen in den vergangenen Jahren Haushalts‑ überschüsse erwirtschaftet. Doch sind diese Überschüsse häufig in den Ländern am geringsten, die den größten Be‑ darf an zusätzlichen Investitionen aufweisen. Zum anderen kam es mit der Föderalismusreform 2017 zu einer verän‑ derten Zuordnung der Finanzmittel zwischen Bund und Län‑ dern, sodass den Ländern ab 2020 netto circa 4 Milliarden Euro pro Jahr zusätzliche Mittel zur Verfügung stehen (Lenk/Glinka 2019). Diese zusätzlichen Finanzmittel sollten vornehmlich für zusätzliche Investitionsausgaben verwen‑ det werden. Die Ausnutzung der finanziellen Spielräume der Länder und Kommunen in Kombination mit den unterstützenden Maßnahmen des Bundes hätte bereits vor der Krise nicht ausgereicht, um den geschätzten Finanzierungsbedarf von 317 Milliarden Euro auch nur annähernd zu decken. Die Krise hat diese Finanzierungslücke nochmals vergrößert, auch wenn der Bund einen Teil der Einnahmeausfälle(Ge‑ werbesteuer) der Kommunen durch Hilfsprogramme aus‑ gleicht. Darüber hinaus setzen die starren Schuldenbremsen der Länder einer Neuverschuldung enge Grenzen. Damit haben die Länder im Gegensatz zum Bund kaum die Mög‑ lichkeit, einen Teil der zusätzlichen Investitionsausgaben durch Neuverschuldung zu finanzieren. Eine Ausnahme dazu bildet die Gründung landeseigener Infrastruktur- und Wohnungsbaugesellschaften mit Kreditermächtigung, die im Wettbewerb mit privaten Anbietern den Kommunen die entsprechenden Dienstleistungen anbieten. Dieser Ansatz erscheint aus ökonomischer Sicht vernünftig, doch ist offen, inwieweit die Länder in den kommenden Jahren diesen Weg einschlagen werden. Anders ist die Situation der Kom‑ munen, die ihre Investitionen über eine Kreditaufnahme finanzieren können, da sie nicht unter die Schuldenbremse fallen und somit in ihrer Schuldenaufnahme prinzipiell nicht beschränkt sind. 18 Es ist jedoch eine offene Frage, in‑ wieweit diese Finanzierungsmöglichkeit von den Kommu‑ nen zukünftig genutzt werden kann. Aus diesen gesetzlichen und politischen Rahmenbedingungen ergibt sich der vorläufige Schluss, dass die Länder und Kommunen in den nächsten Jahren zusätzliche Einnah‑ mequellen erschließen müssen, wenn die notwendige Investitionsoffensive erfolgreich sein soll. Eine Möglichkeit zur Finanzierung zusätzlicher öffentlicher Investitionen der Kommunen und Länder ist die Reaktivierung der Ver‑ mögensteuer. Eine weitere Möglichkeit besteht in der Änderung der sehr großzügigen Ausnahmeregeln für Be‑ triebsvermögen in der Erbschaftsteuer in Verbindung mit zeitlich gestreckten Tilgungsoptionen. Beide Ansätze haben den Vorteil, dass die zusätzlichen Einnahmen an die Länder fließen und so direkt die fiskalischen Spielräume der Länder(und Kommunen) erweitern. Zudem könnten beide Optionen zusätzliche Einnahmen generieren, die einen erheblichen Teil des Finanzierungsbedarfs der Länder und Kommunen decken würden. Eine Reaktivierung der Vermögensteuer in Deutschland oder eine Änderung der Erbschaftsteuer hätte ökono‑ mische Auswirkungen, die berücksichtigt werden müssen. Während die allgemeinen ökonomischen Wirkmechanismen bekannt sind, herrscht hinsichtlich ihrer quantitativen Auswirkungen ein erhebliches Ausmaß an Unsicherheit. Eine wissenschaftlich fundierte Ex-ante-Evaluierung der öko‑ nomischen Effekte solcher Steuerreformen in Deutsch‑ land ist daher zurzeit kaum möglich. Anders gesagt: Es gibt keine wissenschaftliche Evidenz dafür, dass eine solche Steuerreform den Wirtschaftsstandort Deutschland gefähr‑ den würde, aber es gibt auch keine überzeugende Evi‑ denz, dass die möglichen negativen Effekte vernachlässigbar klein sein werden. In der öffentlichen Debatte werden gelegentlich Um‑ schichtungen in den öffentlichen Haushalten als eine mög‑ liche Finanzierungsoption angeführt. Solche Umschich‑ tungen zugunsten der öffentlichen Investitionen bedeuten immer Einsparungen bei den konsumtiven Ausgaben in dem Sinne, dass sie ohne die Umschichtungen schneller wachsen würden. Die Finanzierung expansiver Investitionspolitik durch Umschichtungen stößt daher rasch an ihre politischen Grenzen und hat in der Vergangenheit wieder‑ holt dazu geführt, dass eine expansivere Investitionspolitik aufgegeben wurde und Einsparungen im Investitionsbereich erfolgten. Deshalb sind pauschale Forderungen nach „Umschichtungen im Haushalt“ oder„Kürzungen von Subventionen“ nur glaubwürdig, wenn sie von einem kon‑ kreten Katalog politisch umsetzbarer Kürzungsmaßnah‑ men begleitet werden. Anders gesagt: Ein Investitionsprogramm kann nur erfolgreich umgesetzt werden, wenn 18 Die spezifischen Bedingungen, unter denen Kommunen Schulden aufnehmen dürfen, werden in den Gemeindeordnungen der Länder definiert. In den meisten Fällen ist die Kreditaufnahme für Investitionen gestattet.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 22 eine seriöse Gegenfinanzierung der zusätzlichen Investi‑ tionsausgaben vorliegt. 4.4 FINANZIERUNG DES ZUSÄTZLICHEN INVESTITIONSBEDARFS DES BUNDES Die Finanzierung der zusätzlichen Bundesinvestitionen von 140 Milliarden Euro ist gut zur Hälfte bereits von der Bun‑ desregierung zugesagt worden. Dieser Sachverhalt wird bei einer Betrachtung der oben dargestellten Tabelle deutlich. Diese Tabelle zeigt, dass der Bund bereits zusätzliche Inves‑ titionsmaßnahmen in Höhe von ca. 85 Milliarden Euro zur Erfüllung des zusätzlichen Investitionsbedarfs von 140 Milli‑ arden Euro ergriffen hat. Dabei ist zu beachten, dass die 140 Milliarden Euro einen preisbereinigten Wert darstellen, während die 85 Milliarden Euro nominale Zusagen sind. Damit verbleibt eine Finanzierungslücke von preisberei‑ nigt circa 55 Milliarden Euro bzw. 5 Milliarden Euro pro Jahr. Ein erheblicher Teil der Finanzierung dieser Investiti‑ onsausgaben wird außerhalb des Bundeshaushalts er‑ folgen, denn diese Investitionen werden von öffentlichen Unternehmen durchgeführt(s. u.). Doch auch wenn die‑ se zusätzlichen Ausgaben vollständig aus dem Bundes‑ haushalt finanziert werden sollten, wäre dies ohne Um‑ schichtungen im Haushalt mit einer Nettokreditaufnahme im Bundeshaushalt(ohne Sondervermögen) im Rahmen der verfassungsrechtlich verankerten Schuldenbremse mög‑ lich. Denn eine solche Nettokreditaufnahme des Bundes stünde im Einklang mit einem strukturell ausgeglichenen Haushalt nach Artikel 109 des Grundgesetzes(Schuldenbremse), der ein strukturelles Defizit des Bundes von 0,35 Prozent des BIP erlaubt. Dies entspricht 11,7 Milliarden Euro für 2020. 19 In der öffentlichen Debatte ist häufig der Einwand zu hören, dass die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel für Investitionsprojekte nicht zu mehr realwirtschaftlichen Investitionen führen würde. Kurz gesagt: Mehr Geld bringt nichts. Als Beweis für diese Hypothese wird das Argument angeführt, dass vorhandene Investitionsmittel im Bundes‑ haushalt nicht abfließen würden. Dieses Argument ist jedoch nicht überzeugend. Denn der Abfluss der Investitionsmittel im Bundeshaushalt ist relativ hoch und hat sich in den vergangenen Jahren sogar verbessert, obwohl die Investitionsausgaben stark gestie‑ gen sind. Konkret ist der Anteil der abgeflossenen Investiti‑ onsmittel(Ist-Wert) an den bereitgestellten Investitions‑ mitteln(Soll-Wert) von 94 Prozent in 2017 auf 98 Prozent in 2019 gestiegen, obwohl gleichzeitig die Investitions‑ ausgaben in diesem Zeitraum von 34 Milliarden Euro in 2017 auf 38,1 Milliarden Euro in 2019 gestiegen sind – ein Zuwachs von insgesamt zwölf Prozent. Diese Entwicklung zeigt, dass die Bereitstellung zusätzlicher Investitionsmittel 19 Dieser finanzielle Spielraum wird durch zwei gesetzlich vorgeschrie‑ bene Korrekturen möglicherweise zusätzlich eingeengt. Erstens wird eine Konjunkturbereinigung vorgenommen, die aber in den kommenden Jahren zusätzlichen Spielraum schafft und mittelfristig in etwa neutral ist. Zudem müssen die Einnahmen und Ausgaben der sogenannten Sondervermögen berücksichtigt werden. eine positive Auswirkung auf die öffentlichen Investitionsausgaben gehabt hat. Ein zweites Argument betrifft die Gelder aus den ver‑ schiedenen Investitionsfonds des Bundes, die angeblich zu langsam abfließen würden. Doch auch hier zeigt ein Blick auf die Sachlage, dass die vorhandene Evidenz nicht für einen außerordentlich langsamen Mittelabfluss spricht. Bei‑ spielsweise sind für den in 2015 eingerichteten Kommunal‑ investitionsfonds I nach circa fünf Jahren 98 Prozent der Fördermittel verplant und 72 Prozent der Mittel sind abge‑ flossen(Bundesministerium der Finanzen 2021). Das heißt, die Fördermittel sind(fast) alle gebunden und über zwei Drittel sind von den Kommunen genutzt worden, um die Rechnungen der beauftragten Handwerker_innen und Baufirmen zu bezahlen. Diese Durchschnittswerte erschei‑ nen nicht außergewöhnlich niedrig zu sein für die Planung, Genehmigung und Umsetzung von Investitionsprojekten. Eine fundierte Beurteilung kann jedoch nur eine eingehen‑ de empirische Analyse liefern, die zu diesem Zeitpunkt nicht existiert. 20 4.5 ÖFFENTLICHE UNTERNEHMEN ALS TREIBER DER TRANSFORMATION Die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel ist eine notwen‑ dige, aber keine hinreichende Bedingung für eine erfolg‑ reiche Investitionsoffensive. Neben der Finanzierungsfrage ist die Frage des Mitteleinsatzes wichtig. Aus ökonomi‑ scher Sicht ist es sinnvoll, dass öffentliche Unternehmen die Bereitstellung der wesentlichen Infrastruktur in den Be‑ reichen Bildung, Gesundheit, Verkehr, Digitales und erneu‑ erbare Energien gewährleisten und im Bereich Wohnen eine größere Rolle spielen als in den vergangenen Jahren. Ein solcher Ansatz verbindet gemeinwohlorientiertes mit betriebswirtschaftlichem Handeln und kann bei optimaler Organisationsstruktur der Unternehmen sicherstellen, dass gesamtgesellschaftliche Ziele mit effizientem Mittel‑ einsatz erreicht werden. Anders gesagt: Die Gesellschaft braucht den Staat als investiven Unternehmer. Die öffentlichen Unternehmen sollten rechtlich unab‑ hängige Gesellschaften sein, die zu 100 Prozent im Eigen‑ tum der öffentlichen Hand verbleiben und eine Kredit‑ ermächtigung erhalten. Eine Zurechnung der Kreditaufnahme solcher Gesellschaften auf die Haushalte von Bund und Ländern im Sinne des Art. 109 Abs. 3 GG wird nach herrschender Meinung in der verfassungsrechtlichen Literatur abgelehnt. Das bedeutet zum Beispiel, dass nach aktueller Rechtsauffassung eine mögliche Kreditaufnah‑ me der Bundesautobahngesellschaft oder der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben(BImA) keine Auswirkung auf den Bundeshaushalt und die maximal mögliche Netto‑ 20 Planungsengpässe in den kommunalen Verwaltungen und Fachkräftemangel in der Bauwirtschaft sind weitere Hürden, die über‑ wunden werden müssen. Diese Hemmnisse können durch strukturelle Maßnahmen verkleinert werden, doch ohne eine angemessene Finanzierung wird es nicht gehen. Dies bestätigen auch Umfragen der KfW (2019) unter den Kämmereien, in denen regelmäßig die Verfügbarkeit von Finanzmitteln als der wichtigste Faktor für die Entwicklung der kommunalen Investitionen genannt wird.

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 23 kreditaufnahme des Bundes hätte. Denn diese Gesellschaf‑ ten erfüllen zwei wesentliche Kriterien: Es sind rechtlich selbstständige Personen und sie haben eine(zukunftsorientierte) Sachaufgabe. 21 Die konkreten Implikationen dieses Ansatzes hinsichtlich der Restrukturierung existierender öffentlicher Unterneh‑ men, Gründung neuer öffentlicher Unternehmen und trans‑ parenter Investitionsplanung sollen anhand des öffentlichen Wohnungsbaus im Folgenden besprochen werden. Dabei liegt der Fokus auf Bundesgesellschaften und der Frage, wie der Bund den öffentlichen Wohnungsbau in Deutschland effizienter und großvolumiger gestalten kann. 4.5.1 WOHNUNGSBAU: PROBLEMSTELLUNG In den vergangenen Jahren hat die Knappheit an bezahl‑ barem Wohnraum in Deutschland massiv zugenommen. Der Mangel an günstigem Wohnraum insbesondere in den Ballungsgebieten ist nicht nur ein politisches Problem, sondern hat auch weitreichende soziale, ökologische und wirtschaftliche Konsequenzen. Die Wohnungsfrage ist eine zentrale soziale Frage unserer Zeit. Die Wohnungsnot in den Ballungsgebieten verdrängt Haushalte mit niedri‑ gen und mittleren Einkommen aus den attraktiven Stadtla‑ gen und führt so zu einer exzessiven Segregation. Dieser Trend schwächt die Chancengleichheit, denn der Bildungs‑ erfolg von Kindern hängt stark von der Nachbarschaft ab, in der die Kinder aufwachsen. Darüber hinaus gefährdet eine Ghettobildung den Zusammenhalt der Gesellschaft. Der Mangel an bezahlbarem Wohnraum hat auch nega‑ tive gesamtwirtschaftliche Auswirkungen. Arbeitsplätze in den Ballungsgebieten sind oft produktiver als jene in der Fläche, sodass das Wirtschaftswachstum langfristig ge‑ schwächt wird, wenn sich immer mehr Menschen keine Woh‑ nung in den Ballungsgebieten leisten können. Zudem hat die schon erwähnte Segregation zur Folge, dass Kinder aus einkommensschwachen Familien ihre Potenziale nicht aus‑ schöpfen können und somit die Arbeitsproduktivität der zu‑ künftigen Generation von Erwerbspersonen sinkt. Schließlich haben Entwicklungen im Wohnungsmarkt er‑ hebliche Auswirkungen auf das Klima. Wohnungsmangel in den Ballungsgebieten führt zu längeren Arbeitswegen, was den CO 2 -Ausstoß im Verkehrsbereich erhöht. Darüber hinaus ist die energetische Modernisierung des Wohnungs‑ bestandes zentral für das Erreichen der deutschen CO 2 -Zie‑ le: Heute fällt ein signifikanter Anteil der CO 2 -Emissionen im Gebäudebereich an. Energetische Sanierungen im Ge‑ bäudebestand sowie ambitionierte Klimastandards im Neu‑ bau sind notwendig, um die langfristig angestrebte Klima‑ neutralität im Wärmebereich zu verwirklichen. 21 Nach den Kriterien des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen(ESVG) würden diese beiden Gesellschaften dem Sektor Staat zugerechnet werden und ihre Kreditaufnahme wäre somit auf die europäische Schuldenbremse anrechenbar, wenn nicht ein gewisser Mindestanteil der laufenden Kosten durch Markteinkommen gedeckt wird. Doch das ESVG gilt nicht für die Schuldenbremse des Bun‑ des und der Länder aus Art. 109 Abs. 3 GG, und eine mögliche Ausweitung der Reichweite des ESVG auf die verfassungsrechtliche Schuldenbremse kann auch nicht aus Art. 109a Abs. 2 Satz 2 GG abgeleitet werden(siehe dazu Hermes et al. 2020). Diese Probleme sind der Politik bekannt. So wurde im Jahr 2018 ein Wohngipfel von Bund, Ländern und Kommunen initiiert, der ehrgeizige Ziele in der Wohnungspolitik gefasst hat. Die Bilanz heute fällt durchwachsen aus, denn die Ziele im Wohnungsneubau wurden deutlich verfehlt. Auch die Entwicklung der Wohnungs- und Gewerbemieten sowie der Preise für Immobilien hat kaum an Dynamik ver‑ loren. Die Versorgung mit bezahlbarem Wohnraum ist in den prosperierenden Ballungsräumen nach wie vor eine ungelöste Herausforderung. Hinzu kommt, dass die Corona-Krise die Probleme noch zu verschärfen droht. Am deutlichsten zeigen sich die Spuren der Krise am Wohnungsmarkt in den Auftragseingängen des Baugewerbes: Im April 2020 – dem Höhe‑ punkt der Kontaktbeschränkungen in Deutschland während des ersten Lockdowns – lagen die preisbereinigten Auftrags‑ eingänge im Wohnungsbau saisonbereinigt rund 25 Pro‑ zent unter dem Höchststand vom Februar 2020. Die Auf‑ tragseingänge haben sich in den Sommer und Herbst 2020 hinein jedoch wieder erholt, sodass die Zahl der Baugeneh‑ migungen im gesamten Jahr 2020 im Vergleich zu 2019 weiterhin gestiegen ist. Dabei ist der größte Zuwachs bei den Ein- und Zweifamilienhäusern zu verzeichnen. Die Zahl der Baugenehmigungen gilt als Frühindikator für zu‑ künftige Bauaktivitäten. Dennoch sind für das Jahr 2021 Rückschläge in der Bau‑ wirtschaft zu erwarten, vor allem in Ostdeutschland und in größeren Städten. Die Corona-Krise könnte die Bauwirt‑ schaft also mit Verzögerung treffen. Denn gegen eine schnelle und dauerhafte Erholung sprechen die Einkom‑ mensverluste aus der Corona-Krise in einigen Bevölkerungs‑ schichten sowie die anhaltende Unsicherheit über künftige Beschäftigung in den weiter von Covid-19-Beschränkun‑ gen betroffenen Branchen. Zudem haben die deutschen Ge‑ schäftsbanken in der aktuellen„Bank Lending Survey“ der EZB von massiven Verschärfungen der Kreditstandards für Immobilienkredite und insbesondere niedrigeren Be‑ leihungsgrenzen berichtet. Diese Entwicklung dürfte in den Jahren 2020/2021 die Bauaktivität der privaten Haushalte und möglicherweise auch der gewerblichen Vermieter be‑ lasten. Auch ist damit zu rechnen, dass durch die Ver‑ schärfung der Kreditstandards insbesondere Familien mitt‑ lerer Einkommensschichten am Erwerb und Neubau von Wohneigentum gehindert werden. Diese Entwicklungen sind insofern tragisch, als dass sich zur Jahreswende 2019/2020 ein Neubauvolumen abge‑ zeichnet hatte, das einen Beitrag zur Entspannung des angestauten Wohnungsmangels in den deutschen Ballungs‑ gebieten hätte leisten können. Die Kombination dieser Entwicklungen spricht für einen dringenden Handlungsbedarf der Politik. Unter anderem sollte eine schnelle Ausweitung des öffentlichen Wohnungs‑ baus angestrebt werden, insbesondere in Ballungsgebieten. Auch wenn die Corona-Krise kurzfristig das Wirtschaftswachstum massiv in Mitleidenschaft gezogen hat, spricht wenig dafür, dass die Krise die mittelfristige Nachfrage nach bezahlbarem Wohnraum gedämpft hätte. Der Wohnungsmangel wird uns deshalb absehbar erhalten bleiben. Die Gelegenheit zur Ausweitung des öffentlichen Woh‑ nungsbaus in 2021 ist zudem besonders günstig, da sich

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 24 im Bauhauptgewerbe eine sinkende Kapazitätsauslastung bereits abgezeichnet hat und sich zudem aufgrund des Rückgangs der Beschäftigung in anderen Branchen leichter neue Beschäftigte finden lassen dürften. Die Krise ist also auch eine Chance, die notwendige Offensive im öffentli‑ chen Wohnungsbau voranzutreiben. Dabei ist aufgrund der relativ geringeren Kapazitätsauslastung der Bauwirtschaft die Gefahr steigender Preise wesentlich kleiner als in den Vorkrisenjahren 2018/2019. 4.5.2 WARUM ÖFFENTLICHER WOHNUNGSBAU NOTWENDIG IST 22 Klug konzipierter öffentlicher Wohnungsbau ist ein wichti‑ ger Baustein einer Wohnungspolitik, die den Mangel an bezahlbarem Wohnraum in den deutschen Ballungsräumen erfolgreich bekämpft. Zwar wird gern argumentiert, dass sich die Probleme des Wohnungsmangels gut über privat‑ wirtschaftliche Bereitstellung von Wohnraum und durch verstärkte/höhere Zahlung von Wohngeld lösen ließen (Sachverständigenrat 2018; Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi 2018). Dieser Schluss ist allerdings verfehlt. Es gibt verschiedene ökonomische Gründe, warum die reine Markt‑ lösung ohne Eingriffe der öffentlichen Hand zu Fehlallo‑ kationen führt und somit aus gesamtgesellschaftlicher Per‑ spektive suboptimal ist. Der Wohnungsmarkt weicht deutlich von dem theoreti‑ schen Idealbild eines vollkommenen Marktes ab, sodass die Analyse dieses Marktes etwas komplexer ist und zu an‑ deren Schlussfolgerungen kommt als etwa die Analyse des Marktes für Äpfel oder Birnen. Zum einen sind auf dem Wohnungsmarkt Agglomerations- und Nachbarschafts‑ effekte wichtig. Der Nutzen einer Wohnung hängt davon ab, wer die Grundstücke in unmittelbarer Nähe nutzt. Bei rein privaten Entscheidungen über die Nutzung von vor‑ handenem Bauland werden diese Externalitäten oft nicht beachtet, sodass vorhandenes Bauland häufig nicht op‑ timal verwendet wird. Insbesondere führen diese Mecha‑ nismen dazu, dass üblicherweise bei privater Entschei‑ dung auf gegebenem Bauland zu wenige Wohneinheiten insgesamt und insbesondere zu wenige Wohneinheiten für Haushalte mit niedrigen und mittleren Einkommen ge‑ schaffen werden. Zudem verursachen sie in Wechselwirkung mit bestehenden Einkommens- und Vermögensungleichheiten eine exzessive Segregation der Bevölkerung. Zum anderen ist Wohnraum nicht nur ein Konsumgut, son‑ dern beeinflusst auch die Produktivität und Bildungschancen. Fehlallokationen auf dem Wohnungsmarkt wirken sich daher negativ auf die Chancengleichheit und das wirt‑ schaftliche Wachstum aus. Konkret würden private Investor_innen in den attrakti‑ ven Stadtlagen überwiegend teure Luxuswohnungen bauen, weil diese Wohnungen die höchsten privaten Ren‑ diten erwirtschaften. Aus gesamtwirtschaftlicher und gesellschaftlicher Perspektive wäre es jedoch besser, wenn ein gewisser Anteil der Wohnungen auch in den attrakti‑ 22 Siehe auch Krebs(2018a) und Dullien/Krebs(2020) für entsprechende Argumente und Referenzen zur einschlägigen Literatur. ven Stadtlagen für untere und mittlere Einkommen bezahl‑ bar bleibt. Öffentlicher Wohnungsbau(Objektförderung) kann sol‑ che Fehlentwicklungen vermeiden. Ein richtig organisier‑ ter öffentlicher Wohnungsbau fördert sozial ausgewogene Wohnquartiere und verhindert so exzessive Segregation. Er schließt den Bau der notwendigen Infrastruktur(Freizeit, Kitas, Schulen) mit ein und zielt darauf ab, Städte für alle Menschen lebenswert zu gestalten. Wie man in Österreich sieht, erzeugt ein solcher öffentlicher Wohnungsbau kei‑ ne sozialen Ghettos, wie sie im sozialen Wohnungsbau der 1970er Jahre aufgetreten sind. Klug konstruierter öffentlicher Wohnungsbau hat fünf Vorteile im Vergleich zur reinen Marktlösung. Erstens schafft er mehr bezahlbare Wohnungen für die gleiche Menge an Bauland, da er einen Schwerpunkt auf Wohnungen unter‑ halb des Luxussegments legen kann. Zweitens ist er ein effizientes Mittel, spekulative Leerstände zu vermeiden und Mietpreisexplosionen zu begrenzen, indem zum einen Leerstände in den von der öffentlichen Hand gehaltenen Wohnungen klein gehalten werden und Mieter_innen mit einem öffentlichen Mietwohnungsangebot eine Option jenseits des privaten Wohnungsmarktes gegeben wird. Drittens kann öffentlicher Wohnungsbau die ökonomische Ungleichheit verringern und gleichzeitig die gesamtwirtschaftliche Produktion steigern, indem er Segregation ent‑ gegenwirkt und damit Niedrigeinkommenshaushalte stär‑ ker von positiven Agglomerations- und Wachstumseffekten profitieren lässt. Viertens kann öffentlicher Wohnungs‑ bau durch höhere Steuereinnahmen sogar fiskalische Über‑ schüsse erzielen und so zur Tragfähigkeit der öffentli‑ chen Finanzen beitragen. Fünftens gibt es Indizien, dass ein ausreichend großes Gewicht des öffentlichen Sek‑ tors im Wohnungsmarkt dazu beitragen kann, Immobilien‑ preisblasen zu begrenzen, weil potenzielle Käufer_innen dann die Option haben, in bezahlbare Mietwohnungen auszuweichen und nicht gezwungen sind, überteuerte Immobilien zu kaufen. 4.5.3 ZIELE DES ÖFFENTLICHEN WOHNUNGSBAUS In der Praxis hat sich die Einsicht des Nutzens öffentlichen Wohnungsbaus teilweise schon durchgesetzt, und in den vergangenen Jahren sind in den deutschen Städten neue Wohnquartiere mit ausgewogener sozialer Mischung ent‑ standen oder in Planung. Doch es gibt Probleme in der Umsetzung, die dazu führen, dass immer noch zu wenig und teilweise auch„falsch“ gebaut wird. Basierend auf diesen Überlegungen wäre es zielführend, durch Neubau so schnell wie möglich den Bestand an Wohnungen im öffentlichen Eigentum in Deutschland zu erhöhen. Dabei sollte dieser Neubau möglichst so orga‑ nisiert werden, dass folgende gesamtgesellschaftlichen Ziele erreicht werden: – Soziale Mischung: Der Anteil der geförderten Woh‑ nungen in den attraktiven Stadtlagen sollte erhöht und gezielt eine bessere Durchmischung in allen Stadt‑ quartieren gefördert werden. Hierzu gehört die Stär‑

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 25 kung der Kommunen als Eigentümer von Grund und Boden(Vergabe kommunaler Grundstücke über Erb‑ baurecht), um soziale Zielvorgaben zeitlich unbegrenzt zu erfüllen. – Ökologische Nachhaltigkeit: Der öffentliche Neubau sollte ambitionierte Klimastandards im Neubau und den Ausbau klimafreundlicher Infrastruktur fördern, ein‑ schließlich einer Signal- und Schrittmacherfunktion für den privaten Wohnungsbau. – Schaffung zusätzlichen Wohnraums: Verdichtungsmöglichkeiten in den Städten sollten genutzt(z. B. Bau‑ en auf einstöckigen Supermärkten), neue Quartiere in den städtischen Ballungsräumen entwickelt(z. B. Ham‑ burg HafenCity) und eine bessere Anbindung und Nutzung der städtischen Randgebiete(z. B. Hamburg Bergedorf/Oberbillwerder) geschaffen werden. – Senkung der Baukosten: Durch Weiterentwicklung und Anwendung des seriellen Bauens mit Fokus auf qualitativ hochwertige Produkte sollten die Baukosten im Wohnungsbau gesenkt werden. Diese Ziele lassen sich sinnvoll nur mit einer gewissen Zen‑ tralisierung bestimmter Elemente des Wohnungsbaus er‑ reichen. So könnte man auf übergeordneter Ebene stärker von den Effizienzgewinnen seriellen Bauens, moderner Logistik- und Beschaffungsmaßnahmen oder anderer Ska‑ leneffekte profitieren als auf kommunaler Ebene, die üb‑ licherweise für den Wohnungsbau zuständig ist. Auch wür‑ de eine gewisse Zentralisierung gerade solchen Gemein‑ den helfen, die selber nicht das Know-how oder Personal für effiziente Planungsprozesse haben oder die aufgrund historischer Entwicklungen Finanzierungsprobleme haben. Viele der positiven Effekte von einem stärkeren öffentli‑ chen Wohnungsbau hätten zudem positive externe Effekte über Kommunal- oder Landesgrenzen hinaus, sodass polit‑ ökonomisch eine zumindest teilweise Finanzierung durch übergeordnete Ebenen sinnvoll wäre, um eine Unterbereit‑ stellung öffentlicher Wohnungen zu vermeiden. Gleichzeitig hat allerdings auch eine Dezentralisierung des öffentlichen Wohnungsbaus Vorteile, weil oft der kon‑ krete Bedarf und die lokalen Gegebenheiten auf Ebene der Kommunen am besten zu beurteilen sind. Auch wurde die Kompetenz für viele Bereiche des Wohnungsbaus mit der Föderalismusreform II im Jahr 2006 ausschließlich den Ländern zugewiesen. Die hier ausgeführten ökonomischen Argumente sprechen für eine angemessene Mischung aus dezentraler und zentraler Organisation des öffentli‑ chen Wohnungsbaus. 4.5.4 BUNDESINITIATIVE„ZUKUNFT WOHNEN“ Was kann die Bundespolitik über das bislang schon Veran‑ lasste hinaus tun, um den öffentlichen Wohnungsbau in Deutschland voranzutreiben? Gefragt sind Instrumente, die den öffentlichen Wohnungsbau bedarfsgerichtet, aber bundesweit fördern, Skalen- und Synergieeffekte heben und zugleich die Ortskenntnisse lokaler Verwaltungen und Entscheidungsträger_innen nutzen. Entsprechend haben verschiedene Autor_innen und Verbände Vor‑ schläge zur Ausweitung des öffentlichen Wohnungsbaus entwickelt(Dullien/Krebs 2020, Dullien et al. 2020b). 23 Konkret könnte dies durch die Gründung zweier Investi‑ tionsfonds und einer Beratungsgesellschaft auf Bundes‑ ebene geschehen, die Länder und Kommunen in den drei Bereichen Planung, Finanzierung und Steuerung unter‑ stützen würden: 24 – Beratungsgesellschaft„Zukunft Wohnen“: Bera‑ tungsgesellschaft zur Unterstützung der kommunalen Verwaltungen bei der Planung und Entwicklung von Wohn- und Stadteilprojekten. – Bodenfonds„Zukunft Wohnen“: Investitionsfonds zur Förderung des Aufbaus kommunaler und regio‑ naler Boden- und Infrastrukturfonds. – Beteiligungsfonds„Zukunft Wohnen“: Beteiligungs‑ gesellschaft zur Stärkung des Eigenkapitals existieren‑ der kommunaler Wohnungsbaugesellschaften und zur Unterstützung bei der Gründung neuer kommunaler oder landeseigener Wohnungsbaugesellschaften. 4.5.4.1 Die Beratungsgesellschaft Die Beratungsgesellschaft„Zukunft Wohnen“ würde die kommunalen Verwaltungen bei der Entwicklung von Wohn- und Stadtteilprojekten unterstützen. Größere Woh‑ nungsbau- und Stadtentwicklungsprojekte sind häufig hochkomplex und erfordern die Bündelung verschiedener Ideen und Konzepte. Integrierte Stadtentwicklung benö‑ tigt eine sehr breite fachliche Aufstellung: Ingenieur_innen, Stadtplaner_innen, Grundstücksentwickler_innen, Öko‑ nom_innen, Kulturwissenschaftler_innen, Geistes- und Sozialwissenschaftler_innen, Geograf_innen und Land‑ schaftsarchitekt_innen müssen alle eng zusammenarbeiten. Zudem müssen komplexe Finanzierungsfragen beantwortet und die Öffentlichkeitsarbeit durchgeführt werden. In vielen Fällen sind die kommunalen Verwaltungen nur bedingt in der Lage, die mit der Planung und Entwicklung von Wohnquartieren und größeren Stadtteilprojekten ver‑ bundenen Herausforderungen zufriedenstellend zu bewälti‑ gen. Deshalb ist etwa die Freie und Hansestadt Hamburg dazu übergegangen, diesen Prozess zu professionalisieren. Ein Beispiel dafür ist die Gründung der stadteigenen Hafen‑ City Hamburg GmbH(100 prozentige Tochter der Stadt Hamburg), die das Management der Entwicklung des Stadt‑ teils HafenCity übernommen hat. Ein weiteres Beispiel ist die IBA Hamburg, die die Entwicklung neuer Quartiere wie z. B. im Stadtteil Wilhelmsburg begleitet. Die Bündelung von nichthoheitlichen Aufgaben in diesen Gesellschaften sichert die Effizienz und Qualität der Stadtentwicklungsaufgabe. Die Ergebnisse der von der Stadt Hamburg ver‑ folgten Strategie bei der Entwicklung größerer Stadtteil‑ projekte sind überwiegend positiv. 23 Siehe auch„Für attraktivere Innenstädte: Städtetag für Bodenfonds“ in der Zeit vom 28.8.2020. 24 Die hier diskutierten Vorschläge lehnen sich eng an Dullien/Krebs (2020) an. Das vom Bundeskabinett am 4.11.2020 auf den Weg gebrachte Gesetz zur Baulandmobilisierung ist ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung, aber für eine sozial gerechte und gemeinwohl‑ orientierte Bodenpolitik sind zusätzliche Instrumente notwendig.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 26 Eine weitere Eigenschaft des Hamburger Modells ist, den Verkauf städtischer Flächen mittels Konzeptvergabe durch‑ zuführen. Dabei wird bei der Grundstücksvergabe nicht nur der Preis, sondern auch die Konzeptqualität berücksichtigt. Üblicherweise fließen bei der Bewertung der Gebote der Preis mit 30 Prozent und andere Kriterien wie Integrationsleistungen, Anzahl der geförderten Wohnungen, städte‑ bauliche Qualität oder energetische Standards mit 70 Pro‑ zent ein. Dieser Ansatz ist mittlerweile von anderen Städten übernommen worden, doch viele städtische Grundstücke werden immer noch nach dem Höchstpreisprinzip verge‑ ben. Außerdem sind in einigen Städten Genossenschaften und kleinere Baugemeinschaften unterrepräsentiert, ob‑ wohl diese ein wichtiges Instrument zum Erreichen des Ziels sozial ausgewogener Wohnquartiere darstellen. Deshalb sollte eine weitere Aufgabe der Beratungsgesellschaft darin bestehen, die Konzeptvergabe bundesweit als Best Practice zu etablieren. In der Vergangenheit war die Konzeptvergabe üblicher‑ weise mit dem Verkauf der öffentlichen Grundstücke an private Investor_innen, kommunale Wohnungsunternehmen oder Genossenschaften verbunden. Doch in vielen Städten und Gemeinden hat in den vergangenen Jahren ein Um‑ denken stattgefunden, und öffentliche Grundstücke sollen zukünftig vermehrt im Erbbaurecht vergeben werden, so‑ dass Grund und Boden im Eigentum der öffentlichen Hand verbleiben. Die Grundstücksvergabe im Erbbaurecht hat den Vorteil, dass die für eine gemeinwohlorientierte Wohn‑ politik notwendigen Steuerungsmöglichkeiten der Kom‑ munen gestärkt werden. Beispielsweise ermöglicht eine solche Liegenschaftspolitik, zeitlich unbegrenzte Bele‑ gungs- und Mietpreisbindungen zu verwirklichen. Zudem ist ein solcher Ansatz ein effektives Instrument, um solche privaten Investor_innen zu disziplinieren, die vertraglich festgelegte Vereinbarungen einseitig zu ihren Gunsten auslegen. 4.5.4.2 Der Bodenfonds Der Bodenfonds„Zukunft Wohnen“ soll die Kommunen dabei unterstützen, das öffentliche Eigentum von Grund und Boden auszuweiten. Eine effektive Liegenschaftspolitik ist häufig nur möglich, wenn Grund und Boden im Eigen‑ tum der öffentlichen Hand verbleiben. Beispielsweise ist eine zeitlich unbegrenzte Mietpreisbindung für geförderte Wohnungen leichter umzusetzen, wenn Grundstücke nicht an private Bauherr_innen verkauft, sondern nur mit‑ tels Erbbaurecht vergeben werden. Darüber hinaus mini‑ miert eine Vergabe von Grundstücken über Erbbaurecht die Probleme, die aufgrund der Unvollständigkeiten von Verträgen entstehen. Viele Städte und Gemeinden haben mittlerweile erkannt, dass kommunales Bodeneigentum in Kombination mit der kommunalen Planungshoheit der Schüssel zu einer erfolg‑ reichen, gemeinwohlorientierten Wohnpolitik ist(Aring et al. 2017). Doch vielen Kommunen fehlen die finanziellen und personellen Ressourcen für eine effektive Liegenschaftspolitik, in der Grund und Boden im öffentlichen Be‑ sitz verbleiben und Grundstücke mittels Erbbaurecht ver‑ geben werden. Anders ausgedrückt: Fiskalische Engpässe verhindern häufig eine sozial gerechte und ökologisch nach‑ haltige Wohnpolitik. Hier kann ein Bodenfonds des Bun‑ des helfen, der durch finanzielle Beiträge, Sacheinlagen (Bundesliegenschaften) und organisatorisches Know-how die Gründung kommunaler oder landeseigener Boden- und Infrastrukturfonds unterstützt. Dabei soll der Bodenfonds nicht nur den Verkauf öffentlicher Liegenschaften an priva‑ te Investor_innen verhindern, sondern auch die Kommu‑ nen bei der Ausübung des Vorkaufsrechts stärken. 25 4.5.4.3 Der Beteiligungsfonds Der Beteiligungsfonds„Zukunft Wohnen“ würde die kom‑ munalen Wohnungsbaugesellschaften durch Aufstockung des Eigenkapitals finanziell stärken und die Kommunen oder Länder bei der Gründung öffentlicher Wohnungsbaugesellschaften unterstützen. Obwohl viele kommunale Wohnungsbaugesellschaften ihre Bautätigkeit zuletzt aus‑ geweitet haben, halten sich einige immer noch mit dem Neubau zurück, um nicht ihre Eigenkapitalquote zu sehr ab‑ zusenken. Hintergrund ist, dass niedrige Eigenkapitalquoten zu höheren Finanzierungskosten für Baukredite führen und die Solvenz öffentlicher Wohnungsbaugesellschaften schwächen, sollte die zukünftige Entwicklung im Woh‑ nungsmarkt erheblich schlechter als erwartet ausfallen. Eine Aufstockung des Eigenkapitals mit Mitteln aus dem Beteiligungsfonds würde diesen Engpass beseitigen. Der Mangel an Eigenkapital(und die damit zusammen‑ hängende Zurückhaltung zur Bilanzerweiterung) der kommunalen Wohnungsbauunternehmen beschränkt auch die Möglichkeit der Kommunen, von etwaigen Vorkaufs‑ rechten bei Grundstücken Gebrauch zu machen. Neben dem oben angesprochenen Problem mangelnder Mittel für den Aufkauf der Grundstücke scheitert ein Ziehen des Vorkaufsrechts häufig auch an mangelnder konkreter Ver‑ wendung der Grundstücke. Über eine bessere Ausstat‑ tung der kommunalen Wohnbauunternehmen mit Eigen‑ kapital könnte die Kommune Grundstücke auch zu‑ nehmend von diesen Unternehmen kaufen lassen, um dort Wohnungen zu errichten. Es gibt derzeit eine Anzahl städtischer Kommunen, die sich für das Vorkaufsrecht als Steuerungsinstrument im Wohnungsmarkt interessieren. Wenn die kommunalen Wohnbauunternehmen aber nicht bereit sind, solche Projekte zu finanzieren, fällt diese Option aus und das Vorkaufsrecht verliert aus Sicht der Kommunen an Attraktivität. Zu guter Letzt könnte die Initiative„Zukunft Wohnen“ die Kommunen bei der Planung, Finanzierung und Be‑ wirtschaftung von komplementärer Infrastruktur unter‑ stützen. Beispielsweise müssen bei der Entwicklung neuer Stadtquartiere gleichzeitig neue Straßen, Spielplätze, Kitas, Schulgebäude und Bus- und Bahnverbindungen ge‑ schaffen und bewirtschaftet werden. Dies ist insbesondere wichtig, wenn der Bau in Kommunen mit angespannten 25 Für viele Immobilien existieren Vorkaufsrechte auf kommunaler Ebene, die allerdings oftmals nicht genutzt werden, weil es den Kommunen entweder an Mitteln für einen Grundstückserwerb mangelt oder die Mittel für eine baldige Nutzung durch die öffentliche Hand fehlen.

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 27 Finanzen stattfindet. Unter diesem Modell würde die„Zu‑ kunft Wohnen“ diese Infrastruktur zunächst vorfinanzie‑ ren, um diese danach an die Kommunen zu vermieten. Dies könnte ähnlich der Schulbauinitiative in Hamburg oder Berlin umgesetzt werden. In Hamburg sind bereits seit eini‑ gen Jahren die landeseigenen Gesellschaften„Schulbau Hamburg“ und„Gebäudemanagement Hamburg“ verant‑ wortlich für alle Baumaßnahmen und die Bewirtschaftung an Hamburger Schulen. In Berlin baut seit Kurzem die lan‑ deseigene Wohnbaugesellschaft HOWOGE nun Schulen für die Bezirke. Die Unterstützung der Kommunen bei der Planung und Entwicklung komplementärer Infrastruktur kann dabei zudem einen Beitrag zum Klimaschutz leisten, wenn hauptsächlich der Ausbau klimaschonender Infra‑ struktur gefördert wird. 4.5.5 ORGANISATION UND FINANZIERUNG DER BUNDESGESELLSCHAFTEN Um die oben beschriebenen Aufgaben in enger Zusammen‑ arbeit mit den kommunalen Verwaltungen, den kommu‑ nalen Wohnungsbaugesellschaften und der Bauwirtschaft umzusetzen, bietet sich folgende Organisationsstruktur für die drei Bundesgesellschaften an. Die Beratungsgesellschaft„Zukunft Wohnen“ wird als Projektentwicklungs‑ gesellschaft gegründet, die die Kommunen bei der Planung, Entwicklung und Umsetzung von Wohnungsbauprojek‑ ten und größeren Stadtteilprojekten unterstützt, mit dem Ziel, soziale Durchmischung zu garantieren, ökologisches Bauen zu fördern und den Erfahrungsaustausch mit ande‑ ren Kommunen zu organisieren. Eventuell könnte diese Projektentwicklungsgesellschaft zusammen mit der jeweili‑ gen Kommune eine Beteiligungsgesellschaft gründen. Auf Bundesebene gibt es bereits die Gesellschaft„Partner‑ schaft Deutschland“, die ähnliche Aufgaben wie die hier angedachte Beratungsgesellschaft erfüllt, jedoch nicht mit dem Fokus„Wohnen“. Daher könnte in einem ersten Schritt die Beratungsgesellschaft„Zukunft Wohnen“ als eigenständige Abteilung der„Partnerschaft Deutschland“ realisiert werden. Der Beteiligungsfonds„Zukunft Wohnen“ wäre eine Be‑ teiligungsgesellschaft des Bundes, die die existierenden kommunalen Wohnbaugesellschaften bei der Stärkung der Eigenkapitaldecke unterstützt. Zudem soll diese Gesell‑ schaft die Gründung neuer kommunaler oder landeseigener Wohnungsbaugesellschaften finanziell und organisa‑ torisch begleiten. In einem ersten Schritt könnten die Ziele dieses Bundesfonds durch ein Beteiligungsprogramm der KfW umgesetzt werden. Die KfW hat in ihrem Instrumenten‑ kasten bereits Eigenkapitalprogramme(wie das ERP-Be‑ teiligungsprogramm), bei denen Beteiligungsgesellschaften die für Beteiligungen notwendigen Mittel bei der KfW leihen können. Das hier vorgeschlagene Programm hätte große Ähnlichkeit mit den schon existierenden Beteili‑ gungsprogrammen, aber der Fokus läge auf dem öffentli‑ chen Wohnungsbau(öffentlich-öffentliche Partnerschaft). Um einen zielgerichteten Einsatz der Mittel zu gewähr‑ leisten, würde das Programm nur für solche regionale Ge‑ biete gelten, in denen derzeit ein Mangel an bezahlbarem Wohnraum herrscht. Der Bodenfonds„Zukunft Wohnen“ wäre ein Investitionsfonds des Bundes, der die Kommunen finanziell und per‑ sonell in ihrer Liegenschaftspolitik unterstützt. Konkret soll der Bodenfonds des Bundes den Kommunen durch finan‑ zielle Beiträge, Sacheinlagen(Bundesliegenschaften) und organisatorisches Know-how helfen, neue kommunale Bo‑ den- und Infrastrukturfonds zu gründen. In einem ersten Schritt könnten die Ziele dieses Bundesfonds durch ein spe‑ zielles Programm der Bundesanstalt für Immobilienauf‑ gaben(BImA) verfolgt werden. Die drei Bundesgesellschaften sollten als rechtlich selbst‑ ständige Einheiten realisiert werden, deren Eigentümer zu 100 Prozent die öffentliche Hand ist(Bund und Länder). Dabei sollte es neben den üblichen Aufsichtsgremien auch einen wissenschaftlichen Beirat als beratendes Fach‑ gremium geben, der mit Vertreter_innen der Fachverbän‑ de und der Wissenschaft besetzt wird. Eine regelmäßige, wissenschaftliche Evaluierung würde einen effizienten Mitteleinsatz garantieren. Das Grundkapital der drei Bundesgesellschaften würde sich im Wesentlichen aus Finanzmitteln des Bundes speisen. Eine Aufstockung des Eigenkapitals dieser Unter‑ nehmen wäre dabei eine„finanzielle Transaktion“, die nicht unter die Regeln der Schuldenbremse fällt. Hier wür‑ de der Bund Kredite aufnehmen, um damit das Eigen‑ kapital der drei Bundesgesellschaften aufzustocken. Die Bundes-AGs könnten zudem Finanzmittel durch Fremd‑ finanzierung aufnehmen. Dies sollte hauptsächlich durch die Begebung eigener Anleihen oder durch zinsgünstige Darlehen erfolgen. Die Einnahmen der Beratungsgesellschaft„Zukunft Woh‑ nen“ würden im Wesentlichen aus den Beiträgen der Länder/Kommunen und den Beratungsgebühren(wie be‑ reits heute bei der„Partnerschaft Deutschland“) beste‑ hen. Der Beteiligungsfonds„Zukunft Wohnen“ würde eine Kompensation für die Eigenkapitalbeteiligung von der je‑ weiligen kommunalen Wohnungsbaugesellschaft erhalten. Die Einnahmen des Bodenfonds„Zukunft Wohnen“ be‑ stehen aus einer Kompensation von den jeweiligen Kommu‑ nen für die geleistete Unterstützung bei dem Erwerb von Grund und Boden. Da Wohnungsbauinvestitionen in der langen Frist stabile und gute Renditen erwirtschaften und das Risiko von dauerhaften Forderungsausfällen gering ist, könnten diese Gebühren dabei so günstig ausfallen, dass den kommunalen Wohnungsbauunternehmen ermög‑ licht wird, preisgünstige Wohnungen anzubieten. 4.6 ÖFFENTLICHE INFRASTRUKTUR ALS FUNDAMENT EINER GERECHTEN GESELLSCHAFT 4.6.1 MARKTWIRTSCHAFT UND WETTBEWERB Eine dynamische Gesellschaft basiert auf Wettbewerb, der Innovationen produziert und so das Leben der Menschen verbessert. Ohne Wettbewerb gibt es keinen Fortschritt, und eine Gesellschaft ohne Fortschritt erzeugt langfristig Man‑ gelwirtschaft und Armut. Wettbewerb bedeutet nicht einen Kampf„alle gegen alle“, sondern einen Wettstreit zwi‑

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 28 schen gleichberechtigten Akteur_innen oder Gruppen von Akteur_innen um die„beste“ Lösung gesellschaftlich re‑ levanter Probleme(CO 2 -neutrales Reisen, angemessener Wohnraum für alle etc.). Wettbewerb schafft Zukunft. Eine Marktwirtschaft mit guten Spielregeln(Ordnungs‑ rahmen, Kartellrecht) ist ein effizienter Mechanismus, um die einzelnen Mitglieder einer Gesellschaft im Wettbewerb um die besten Ideen zur Höchstleistung zu motivieren. In einer solchen Marktwirtschaft setzt der Staat die Rahmen‑ bedingungen für einen Wettbewerb, der für ein gegebe‑ nes Leistungspotenzial der Teilnehmer_innen ein effizientes Ergebnis gewährleistet. Eine Marktwirtschaft gewährleistet jedoch nicht, dass alle Mitglieder einer Gesellschaft ihr Potenzial und ihre Talente voll entwickeln können und somit eine faire Chance haben, am Wettbewerb teilzunehmen. Ganz im Gegenteil neigt eine Marktwirtschaft sogar dazu, die Chancen sehr ungleich zu verteilen. Doch ungleiche Startbedingungen führen zu ungleichen und häufig enttäuschenden Ergebnissen. In diesem Sinne ist die Marktwirtschaft intrinsisch ungerecht und ineffizient im erweiterten Sinne. 4.6.2 SOZIALE MARKTWIRTSCHAFT UND FAIRER WETTBEWERB Eine Soziale Marktwirtschaft ist der Versuch, die Effizienz der auf privatem Eigentum basierenden Marktwirtschaft mit der Chancengerechtigkeit sozialistisch organisierter Ge‑ sellschaften zu verbinden. Sie soll sicherstellen, dass jedes Kind unabhängig von seiner Herkunft eine faire Chance er‑ hält, aber jeder Erwachsene auch Verantwortung für seine Entscheidungen übernimmt. Die Grundvoraussetzung dafür ist eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur, die Chan‑ cengerechtigkeit gewährleistet, ohne die Eigenverantwortung der Menschen zu beschneiden. In diesem Sinne ist eine solche Infrastruktur das Fundament einer gerechten Gesellschaft. Eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur umfasst die klassischen Beispiele wie Verkehrsinfrastruktur und Energie- und Gesundheitsversorgung(Daseinsvorsorge), aber ebenso ein angemessenes Angebot an Wohnraum und Bildung. Quantität und Qualität der öffentlichen Infra‑ struktur bestimmen die Möglichkeiten der Mitglieder einer Gesellschaft, ihre Talente und Fähigkeiten durch eigene Anstrengungen und den Einsatz eigener Ressourcen zu ent‑ wickeln – sie steigern die Wahrscheinlichkeit des sozialen Aufstiegs für ein gegebenes Niveau des individuellen Leis‑ tungsvermögens. Der hier verwendete Infrastrukturbegriff ist weitreichen‑ der als die Standardinterpretation in der ökonomischen Literatur, die üblicherweise auf die Idee des öffentlichen Gutes zurückgreift(Nicht-Rivalität und Nicht-Ausschließ‑ barkeit von Gütern und Dienstleistungen). Doch gibt es auch Autor_innen, die sogar noch weitergehen und den Sozialstaat als Infrastruktur einer Gesellschaft interpretieren (siehe dazu beispielsweise Froud et al. 2019). Eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur stärkt nicht nur die Chancengerechtigkeit, sondern sie ist auch die Grundlage wirtschaftlicher Prosperität und ökologi‑ scher Nachhaltigkeit. Anders ausgedrückt: Sie schafft in‑ klusives und ökologisch nachhaltiges Wachstum. Zum Bei‑ spiel ist eine Voraussetzung für inklusives Wachstum, dass jede Person einen Anspruch auf qualitativ hochwerti‑ ge Bildung und angemessenen Wohnraum hat. Zudem kann eine Gesellschaft nur ökologisch nachhaltig wirtschaf‑ ten, wenn eine gut ausgebaute Verkehrsinfrastruktur allen privaten Haushalten und Unternehmen ein klima‑ freundliches Verhalten ermöglicht(Krebs 2019b). Eine Marktwirtschaft ohne öffentliche Infrastruktur führt hingegen zu einer Unterversorgung der weniger privile‑ gierten Mitglieder einer Gesellschaft mit Infrastruktur, so‑ dass die Lebenschancen sehr ungleich verteilt sind. Ein solcher Zustand widerspricht dem Grundsatz, dass jedes Kind unabhängig von seiner Herkunft eine faire Chance erhalten muss, sein zukünftiges Leben erfolgreich zu gestal‑ ten. Ebenso widerspricht es der Idee, dass jeder Erwach‑ sene eine faire Chance auf einen Neustart erhalten sollte, wenn er aufgrund von Ereignissen, die außerhalb seiner Kontrolle liegen, in eine widrige Situation geraten ist. Die durch Marktprozesse verursachte Ungleichheit der Lebens‑ chancen ist der Grund, warum nur eine Gesellschaft mit gut ausgebauter öffentlicher Infrastruktur eine gerechte Gesellschaft sein kann. Eine Marktwirtschaft ohne gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur ist nicht nur ungerecht, sondern auch in‑ effizient im weiteren Sinne. Sie erzeugt weniger langfris‑ tiges Wirtschaftswachstum und weniger ökologische Nachhaltigkeit als eine Soziale Marktwirtschaft. Der öko‑ nomische Grund für die Ineffizienz ist Marktversagen (Externalitäten, unvollkommene Märkte, Marktmacht, asym‑ metrische Information). Es führt dazu, dass alle Mitglie‑ der einer rein marktwirtschaftlich organisierten Gesellschaft schlechter gestellt sind als die Mitglieder einer vergleich‑ baren Gesellschaft mit Sozialer Marktwirtschaft. Die Sozi‑ ale Marktwirtschaft ist eine Pareto-Verbesserung gegen‑ über der reinen Marktwirtschaft. Natürlich zeichnet sich die Soziale Marktwirtschaft nicht nur durch eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur aus, sondern besitzt auch einen starken Sozialstaat – öffent‑ liche Infrastruktur und Sozialstaat sind beides Institutio‑ nen der gesellschaftlichen Solidarität. Der Sozialstaat versi‑ chert die Mitglieder einer Gesellschaft gegen Lebens‑ risiken in Bereichen, in denen der Markt keine Versicherung zu fairen Preisen anbietet. Die wesentlichen Elemente eines starken Sozialstaats werden in Krebs(2018b) be‑ schrieben.

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 29 ANHANG 26 A.1 STABILISIERUNGSPOLITIK DER BUNDESREGIERUNG A.1.1 KFW-PROGRAMME UND WIRTSCHAFTS‑ STABILISIERUNGSFONDS(WSF) Die folgenden KfW-Sonderprogramme wurden im März und April 2000 eingeführt: – Für Unternehmen aller Größen wurde das„KfW-Sonder‑ programm 2020“ aufgelegt. Dieses KfW-Sonderprogramm läuft seit 23.3.2020 und die Mittel für das Pro‑ gramm sind unbegrenzt. Die Voraussetzungen für die Vergabe von KfW-Krediten wurden massiv gelockert und Konditionen stark verbessert, um möglichst vielen Un‑ ternehmen schnell und wirksam zu helfen. So wurden die Mindestanforderungen an die Kreditwürdigkeit ei‑ nes Unternehmens, die sonst bei der Kreditvergabe der KfW gelten, deutlich reduziert. Die KfW übernimmt den bei Weitem größten Teil der Haftung für diese Kredi‑ te(80 bis 90 Prozent), wofür der Bund garantiert. Um eine zügige Auszahlung zu erreichen, werden Prozesse vereinfacht. Bei Krediten unter 3 Millionen Euro über‑ nimmt die KfW die Risikoprüfung der Hausbanken. Kre‑ dite bis 10 Millionen Euro können mit vereinfachter Risi‑ koprüfung vergeben werden. – Kleine und mittelständische Unternehmen können zu‑ sätzlich das Programm„KfW-Schnellkredit 2020“ nutzen, das am 6.4.2020 beschlossen wurde und einen Kredit von bis zu 800.000 Euro ohne Kreditprüfung durch die Hausbank ermöglicht. Der KfW-Schnellkredit ermöglicht Unternehmen in geordneten finanziellen Verhältnissen und mit mehr als zehn Beschäftigten, ei‑ nen KfW-Kredit von bis zu 800.000 Euro aufzunehmen. Die Hausbanken der Unternehmen werden dabei zu 100 Prozent von der Haftung freigestellt. Eine Verlänge‑ rung der Laufzeit auf bis zu zehn Jahre ist möglich. 26 Die Beschreibung der verschiedenen Programme basiert im Wesent‑ lichen auf Informationen, die den Pressemitteilungen und der Website des Bundesministeriums der Finanzen(BMF) entnommen sind. Bei den genannten Programmen muss beachtet werden, dass der Staat über die KfW nur Garantien für Kredite gibt und somit bei der Kreditvergabe keine staatlichen Mittel fließen. Erst wenn es zu Kreditausfällen in der Zu‑ kunft kommt, werden diese Garantien auch den öffent‑ lichen Haushalt finanziell belasten. Die genannten Hilfsprogramme decken nicht die größe‑ ren Unternehmen ab. Um auch diesen Unternehmen in der Krise helfen zu können, wurde am 25.3.2020 die Ein‑ richtung eines Wirtschaftsstabilisierungsfonds beschlossen. Dieser Schutzfonds richtet sich insbesondere an Unterneh‑ men ab 250 Mitarbeiter_innen und ermöglicht neben den Liquiditätshilfen über KfW-Programme großvolumige Stützungsmaßnahmen. Der Wirtschaftsstabilisierungsfonds sieht im Detail folgende Stabilisierungsinstrumente vor: – Garantien des Bundes zur Absicherung von Krediten einschließlich Kreditlinien und Kapitalmarktprodukten im Fremdkapitalbereich; – Rekapitalisierungen zur direkten Stärkung des Eigen‑ kapitals. A.1.2 KURZARBEITERGELD In der Corona-Krise hat die Bundesregierung das arbeitsmarktpolitische Instrument„Kurzarbeitergeld“ ausgeweitet, indem sie am 16.3.2020 den Zugang zur Kurzarbeit durch folgende Änderungen vereinfacht hat: – Statt bisher einem Drittel müssen nur noch zehn Pro‑ zent der Beschäftigten im Betrieb vom Arbeitsausfall betroffen sein, damit Kurzarbeitergeld in Anspruch ge‑ nommen werden kann. – Den Arbeitgeber_innen werden die Sozialversicherungs‑ beiträge, die sie bei Kurzarbeit zahlen müssen, in voller Höhe erstattet. – Kurzarbeitergeld wird auf Leiharbeitnehmer_innen ausgeweitet. – Es müssen keine negativen Arbeitszeitsalden mehr aufgebaut werden, um Kurzarbeit zu nutzen.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 30 Darüber hinaus wurde am 22.4.2020 das Kurzarbeitergeld abhängig von der Dauer der Kurzarbeit erhöht, und am 15.5.2020 wurde mit dem Sozialschutzpaket II eine zeitlich befristete Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeits‑ losengeldes I(ALG I) beschlossen. Konkret wurden die fol‑ genden Maßnahmen implementiert: – Für kinderlose Beschäftigte in Kurzarbeit, die um mindes‑ tens 50 Prozent weniger arbeiten, wurde ab dem vier‑ ten Monat des Bezugs das Kurzarbeitergeld auf 70 Pro‑ zent des Lohnausfalls und ab dem siebten Monat des Bezugs auf 80 Prozent erhöht. Bei Beschäftigten mit Kin‑ dern, die um mindestens 50 Prozent weniger arbeiten, wurde das Kurzarbeitergeld ab dem vierten Monat des Bezugs auf 77 Prozent des Lohnausfalls und ab dem siebten Monat des Bezugs auf 87 Prozent erhöht. – Die Anspruchsdauer des ALG I wird für Personen, de‑ ren Anspruch ab dem 1.5.2020 beginnt und bis zum 31.12.2020 endet, um drei weitere Monate verlängert. Die im April 2020 beschlossene Ausweitung des Kurzarbei‑ tergeldes wurde am 20.11.2020 vom Bundestag modifiziert verlängert, nachdem das Bundeskabinett am 16.9.2020 den Gesetzentwurf auf den Weg gebracht hatte. Konkret wurden im November 2020 die folgenden Verlängerungsmaßnahmen beschlossen: – Die Zugangserleichterungen(Mindesterfordernisse, ne‑ gative Arbeitszeitsalden) werden bis zum 31.12.2021 verlängert für Betriebe, die bis zum 31.3.2021 mit der Kurzarbeit begonnen haben. – Die Öffnung des Kurzarbeitergeldes für Leiharbeitnehmer_innen wird bis zum 31.12.2021 verlängert für Verleihbetriebe, die bis zum 31.3.2021 mit der Kurz‑ arbeit begonnen haben. – Die vollständige Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge während der Kurzarbeit wird bis 30.6.2021 ver‑ längert. Vom 1.7.2021 bis 31.12.2021 werden die Sozial‑ versicherungsbeiträge zu 50 Prozent erstattet, wenn mit der Kurzarbeit bis 30.6.2021 begonnen wurde. – Die Bezugsdauer für das Kurzarbeitergeld wird für Be‑ triebe, die mit der Kurzarbeit bis zum 31.12.2020 begonnen haben, auf bis zu 24 Monate verlängert, längstens bis zum 31.12.2021. Zudem wurden die folgenden zusätzlichen Ausweitungen des Kurzarbeitergeldes im November 2020 beschlossen: – Die Regelung zur Erhöhung des Kurzarbeitergeldes(auf 70/77 Prozent ab dem vierten Monat und 80/87 Pro‑ zent ab dem siebten Monat) wird bis zum 31.12.2021 verlängert für alle Beschäftigten, deren Anspruch auf Kurzarbeitergeld bis zum 31.3.2021 entstanden ist. – Die bestehenden befristeten Hinzuverdienstregelungen werden insoweit bis 31.12.2021 verlängert, als dass Entgelt aus einer während der Kurzarbeit aufgenommenen geringfügig entlohnten Beschäftigung anrech‑ nungsfrei bleibt. – Zudem wird der Anreiz, Zeiten des Arbeitsausfalls für berufliche Weiterbildung zu nutzen, dadurch weiter gestärkt, dass die für diese Fälle geregelte hälftige Er‑ stattung der Sozialversicherungsbeiträge nicht mehr daran geknüpft wird, dass die Qualifizierung mindes‑ tens 50 Prozent der Zeit des Arbeitsausfalls betragen muss. A.1.3 SOFORTHILFEN UND ÜBERBRÜCKUNGSHILFEN Zur Absicherung gegen Corona-bedingte Einkommensverluste hat die Bundesregierung im März 2020 die folgenden Soforthilfeprogramme verabschiedet: – Einmaliger Zuschuss von bis zu 9.000 Euro für drei Mo‑ nate(nicht zurückzuzahlen), der für Selbstständige und Unternehmen mit bis zu fünf Beschäftigten(Voll‑ zeitäquivalente) gilt. – Einmaliger Zuschuss von bis zu 15.000 Euro für drei Mo‑ nate(nicht zurückzuzahlen), der für Selbstständige und Unternehmen mit bis zu zehn Beschäftigten(Voll‑ zeitäquivalente) gilt. – Selbstständige erhalten erleichterten Zugang zur Grund‑ sicherung, um ihren Lebensunterhalt und ihre Unter‑ kunft in der Krise trotz Verdienstausfall zu gewährleisten – der Verbleib in der eigenen Wohnung wird also gesichert. Antragsteller_innen auf Grundsicherung müssen sechs Monate lang weder Vermögensver‑ hältnisse offenlegen noch ihr Vermögen antasten. Da‑ mit die Leistungen sehr schnell ausgezahlt werden können, werden Anträge auf Grundsicherung vorläufig bewilligt. Die Bedürftigkeitsprüfung erfolgt erst nach‑ träglich. – Schließlich wurden die Insolvenzregeln geändert. Wer aufgrund von Corona in Zahlungsschwierigkeiten gerät, muss bis zum 1.10.2020 keine Insolvenz anmelden. Diese Aussetzung wurde dann nochmals bis Ende 2020 verlängert. Ab Juni 2020 wurde das Soforthilfeprogramm dann in das Programm für Überbrückungshilfen überführt. Die Eck‑ punkte dieser Überbrückungshilfen sind wie folgt: 27 – Ein Programm für Überbrückungshilfen ermöglicht Stüt‑ zungsmaßnahmen für kleine und mittelständische Unternehmen, die Corona-bedingt hohe Umsatzausfälle verzeichnen. Es gilt branchenübergreifend, berück‑ sichtigt jedoch auch die spezifische Lage besonders be‑ troffener Branchen. Das gilt unter anderem für Veran‑ staltungslogistiker, Schausteller, Clubs oder Reisebüros und viele weitere von anhaltenden Schließungen betroffene Unternehmen. – Das Programm sieht für förderungsberechtigte Unter‑ nehmen einen Zuschuss zu den betrieblichen Fixkosten der Monate Juni bis August 2020 vor. Voraussetzung dafür ist ein Umsatzrückgang von durchschnittlich min‑ destens 60 Prozent in den Monaten April und Mai 2020 27 Siehe auch BMF„Eckpunkte Überbrückungshilfe kleinere und mittel‑ ständische Unternehmen, die ihren Geschäftsbetrieb im Zuge der Corona-Krise ganz oder zu wesentlichen Teilen einstellen müssen“.

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 31 gegenüber dem Vorjahreszeitraum. Je nach Höhe der – Erhöhung des Förderhöchstbetrags pro Monat von bis‑ Umsatzrückgänge in den Monaten Juni bis August 2020 her 50.000 Euro auf 200.000 Euro bzw. 500.000 Eu‑ werden bis zu 80 Prozent der Fixkosten übernommen. ro pro Monat für direkt und indirekt von den bundes‑ Die maximale Fördersumme liegt bei 150.000 Euro für weiten Schließungen betroffene Unternehmen. Es größere Unternehmen und bei 9.000 Euro bzw. 15.000 erfolgt eine Ausweitung der Antragsberechtigung durch Euro für Kleinstunternehmen und Soloselbstständige den Wegfall der Beschränkung auf kleine und mitt‑ von bis zu fünf bzw. zehn Beschäftigten. lere Unternehmen. Nunmehr sind alle Unternehmen bis maximal 500 Millionen Euro Jahresumsatz in Deutsch‑ Die ursprünglich auf den Zeitraum Juni bis August 2020 land antragsberechtigt. begrenzte Überbrückungshilfe I wurde dann für den Zeit‑ – Die Situation von Soloselbstständigen wird besonders raum September bis Dezember 2020 fortgesetzt(Über‑ berücksichtigt. Da sie meist nur geringe Fixkosten nach brückungshilfe II). Dabei wurden die Zugangsbedingungen dem Kostenkatalog – wie Mieten oder Leasingkosten – abgesenkt und die Förderung ausgeweitet. Konkret wur‑ nachweisen können und daher von der Überbrückungsden die folgenden Änderungen beschlossen: hilfe bisher wenig profitierten, können sie alternativ zum Einzelnachweis der Fixkosten künftig eine einmali‑ – Flexibilisierung der Eintrittsschwelle: Zur Antragstellung ge Betriebskostenpauschale in Höhe von 25 Prozent berechtigt sind künftig Antragsteller_innen, die des Vergleichsumsatzes in Ansatz bringen – die„Neu‑ entweder starthilfe“. So erhalten sie einen einmaligen Betrag I) Umsatzeinbruch von mindestens 50 Prozent in von bis zu 5.000 Euro als Zuschuss. zwei zusammenhängenden Monaten im Zeitraum – Der Katalog erstattungsfähiger Kosten wird erweitert April bis August 2020 gegenüber den jeweiligen Vor‑ um bauliche Modernisierungs-, Renovierungs- oder jahresmonaten oder Umbaumaßnahmen für Hygienemaßnahmen bis zu II) Umsatzeinbruch von mindestens 30 Prozent im 20.000 Euro. Damit wird Unternehmen geholfen, die Durchschnitt in den Monaten April bis August 2020 Anstrengungen unternehmen, um die Hygieneanfordegegenüber dem Vorjahreszeitraum verzeichnet haben. rungen zu erfüllen. Außerdem sind Marketing- und – Ersatzlose Streichung der KMU-Deckelungsbeträge von Werbekosten maximal in Höhe der entsprechenden 9.000 Euro bzw. 15.000 Euro. Ausgaben im Jahre 2019 förderfähig. – Erhöhung der Fördersätze – künftig werden erstattet: – Abschreibungen von Wirtschaftsgütern werden bis zu I) Prozent der Fixkosten bei mehr als 70 Prozent Um‑ 50 Prozent als förderfähige Kosten anerkannt. So kann satzeinbruch(bisher 80 Prozent der Fixkosten), etwa ein Schausteller, der ein Karussell gekauft und II) Prozent der Fixkosten bei einem Umsatzeinbruch per Kredit oder aus dem Eigenkapital finanziert hat, die zwischen 50 und 70 Prozent(bisher 50 Prozent der Hälfte der monatlichen Abschreibung als Kosten in Fixkosten) und Ansatz bringen. III) Prozent der Fixkosten bei einem Umsatzeinbruch – Die branchenspezifische Fixkostenregelung für die Reise‑ von mehr als 30 Prozent(bisher bei mehr als 40 Pro‑ branche wird erweitert. Das Ausbleiben oder die zent Umsatzeinbruch). Rückzahlung von Provisionen von Reisebüros bzw. ver‑ – Die Personalkostenpauschale von zehn Prozent der gleichbaren Margen von Reiseveranstaltern wegen förderfähigen Kosten wird auf 20 Prozent erhöht. Corona-bedingter Stornierungen und Absagen bleiben – Bei der Schlussabrechnung sollen künftig Nachzahlun- förderfähig. Die vorherige Begrenzung auf Pauschal‑ gen ebenso möglich sein wie Rückforderungen. reisen wird aufgehoben. Auch kurzfristige Buchungen werden berücksichtigt. Außerdem sind für die Reise‑ Im Oktober 2020 hat die Bundesregierung dann entschie‑ wirtschaft zusätzlich zu der Förderung von Provisionen den, die Überbrückungshilfe über das Jahresende 2020 oder Margen im ersten Halbjahr 2021 auch externe hinaus zu verlängern und auszuweiten. Diese Überbrü- sowie durch eine erhöhte Personalkostenpauschale ckungshilfe III hat eine Laufzeit von Januar 2021 bis Juni abgebildete interne Ausfallkosten für den Zeitraum 2021. Auch in dieser Verlängerung wurden die Hilfen März bis Dezember 2020 förderfähig. großzügiger gestaltet. Konkret wurden die folgenden Än‑ – Unternehmen der Veranstaltungs- und Kulturbranche derungen beschlossen: können für den Zeitraum März bis Dezember 2020 Ausfallkosten geltend machen. Dabei sind sowohl inter‑ –„November- und Dezember-Fenster“ in der Überbrü‑ ne als auch externe Ausfallkosten förderfähig. ckungshilfe: Erweiterung des Zugangs zu den Über‑ – Mit einem Sonderfonds für die Kulturbranche sollen brückungshilfen für die Monate November bzw. De‑ unter anderem Bonuszahlungen für Kulturveranstaltunzember 2020 auch für Unternehmen, die im Vergleich gen ermöglicht werden, um das Risiko von Veranstal‑ zum jeweiligen Vorjahresmonat einen Umsatzeinbruch tungsplanungen in der unsicheren Zeit der Pandemie von mindestens 40 Prozent erlitten haben und keinen abzufedern. Zugang zur Novemberhilfe und/oder Dezemberhilfe – Soloselbstständige sind künftig bis zu einem Betrag von haben. So wird weiteren Unternehmen geholfen, die 5.000 Euro unter besonderen Identifizierungspflichten von den Schließungsmaßnahmen im November und direkt antragsberechtigt(also auch ohne Einschaltung Dezember 2020 hart getroffen wurden, ohne von der z. B. von Steuerberater_innen). November- und/oder Dezemberhilfe erfasst zu sein.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 32 Zudem wurden die„Novemberhilfen“ bzw.„Dezember‑ hilfen“(außerordentliche Wirtschaftshilfe) beschlossen: – Die außerordentliche Wirtschaftshilfe des Bundes rich‑ tet sich an Unternehmen, Betriebe, Selbstständige, Vereine und Einrichtungen, die von den bundesweiten Schließungen seit dem 2.11.2020 direkt, indirekt oder mittelbar betroffen sind. – Antragsberechtigt sind direkt von den temporären Schlie‑ ßungen betroffene Unternehmen, indirekt betroffene und mittelbar indirekt betroffene Unternehmen. Es werden Zuschüsse von bis zu 75 Prozent des Umsatzes aus November bzw. Dezember 2019 anteilig für die Anzahl an Tagen der Schließung im November bzw. Dezember 2020 gewährt. A.2 KONJUNKTURPOLITIK DER BUNDES‑ REGIERUNG Die Konjunkturpolitik der Bundesregierung in 2020 wurde im Wesentlichen durch das Konjunkturpaket umgesetzt. Das Konjunkturpaket enthält neben den bereits besproche‑ nen Verlängerungen bzw. Ausweitungen von Hilfsprogrammen zur Stabilisierung eine große Anzahl zusätzlicher Maßnahmen zur Konjunkturstimulierung. Entsprechend der ökonomischen Theorie, die in der VGR ihre Anwendung findet, können die verschiedenen Programme wie folgt aufgeteilt werden: Maßnahmen zur Stimulierung des pri‑ vaten Konsums, Maßnahmen zur Stimulierung der privaten Investitionen und Maßnahmen zur Ausweitung der öffent‑ lichen Investitionen. A.2.1 PRIVATER KONSUM Die wesentlichen Maßnahmen zur Stimulierung des priva‑ ten Konsums sind: – Die Umsatzsteuer wird befristet vom 1.7.2020 bis 31.12.2020 gesenkt. Der reguläre Steuersatz sinkt dabei von 19 auf 16 Prozent, der reduzierte Steuersatz von sieben auf fünf Prozent. Das stärkt die Kaufkraft und kommt insbesondere Bürger_innen mit geringeren Einkommen zugute, die einen größeren Teil ihres Ein‑ kommens ausgeben. Diese und weitere Maßnahmen werden im zweiten Corona-Steuerhilfegesetz umge‑ setzt. – Familien erhalten einmalig einen Kinderbonus von 300 Euro je Kind. Dazu wird das Kindergeld entspre‑ chend aufgestockt. Das stärkt die gesamtwirtschaft‑ liche Nachfrage zielgerichtet dort, wo es besonders notwendig ist. Der Kinderbonus wird nicht auf die Grundsicherung angerechnet und bei besserverdienenden Haushalten mit dem Kinderfreibetrag verrechnet. – Mit der„Sozialgarantie 2021“ werden die Sozialversicherungsbeiträge bis 2021 bei maximal 40 Prozent stabilisiert. Darüber hinausgehende Finanzbedarfe werden aus dem Bundeshaushalt gedeckt. Das entlastet Nettoeinkommen von Beschäftigten und schafft Ver‑ lässlichkeit für Unternehmen. – Als„Innovationsprämie“ verdoppelt der Bund seinen Anteil am Umweltbonus befristet bis 31.12.2021. Beim Kauf eines E-Fahrzeugs mit einem Listenpreis von bis zu 40.000 Euro steigt damit die Förderung des Bundes von 3.000 auf 6.000 Euro. A.2.2 PRIVATE INVESTITIONEN Um Unternehmen bei der wirtschaftlichen Erholung zu unterstützen und Investitionsanreize zu setzen, beinhaltet das Konjunkturpaket u. a. folgende Maßnahmen: – Unternehmen erhalten für die Steuerjahre 2020 und 2021 befristet verbesserte Abschreibungsmöglichkeiten für bewegliche Wirtschaftsgüter wie beispielsweise Maschinen. Durch diese sogenannte degressive Ab‑ schreibung werden Investitionsanreize gesetzt. – Die Möglichkeit, Verluste steuerlich mit Gewinnen des Vorjahres zu verrechnen, wird ausgeweitet. Der steuer‑ liche Verlustrücktrag wird für 2020 und 2021 auf maxi‑ mal 5 Millionen Euro(bzw. 10 Millionen Euro bei Zusammenveranlagung) erweitert. Außerdem wird die Möglichkeit geschaffen, den Rücktrag schon in der Steuererklärung für 2019 nutzbar zu machen. – Die Fälligkeit der Einfuhrumsatzsteuer wird auf den 26. des Folgemonats verschoben. Das verschafft Unternehmen zusätzliche Liquidität. – Das Körperschaftsteuerrecht wird modernisiert und er‑ möglicht u. a. nun Personengesellschaften die Option zur Besteuerung als Kapitalgesellschaft. Das verbessert die Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen. – Zukunftsinvestitionen von Herstellern und Zulieferern in der Automobilindustrie werden mit einem Bonusprogramm in den Jahren 2020 und 2021 mit 1 Milliarde Euro gefördert. – Das CO 2 -Gebäudesanierungsprogramm wird für 2020 und 2021 um 1 Milliarde Euro auf 2,5 Milliarden Euro aufgestockt. – Der Bund leistet einen Zuschuss zur Senkung der EEG-Umlage, sodass diese 2021 bei 6,5 ct/kwh und 2022 bei 6,0 ct/kwh liegen wird. – Der Bund fördert die Initiative Coalition for Epidemic Preparedness Innovations(CEPI) und die deutsche Corona-Impfstoffentwicklung. Es soll erreicht werden, dass ein wirksamer und sicherer Impfstoff zeitnah zur Verfügung steht und auch in Deutschland produziert werden kann. – Die steuerliche Forschungszulage wird verbessert. Der Fördersatz wird rückwirkend zum Jahresbeginn 2020 und befristet bis Ende 2025 auf eine Bemessungsgrundlage von bis zu 4 Millionen Euro je Unternehmen gewährt. – In der anwendungsorientierten Forschung werden die Mitfinanzierungspflichten für Unternehmen, die wirt‑ schaftlich durch die Corona-Krise besonders betroffen sind, reduziert.

TRANSFORMATIONSPOLITIK NACH DER CORONA-KRISE WISO DISKURS 33 A.2.3 ÖFFENTLICHE INVESTITIONEN Die Maßnahmen zur Ausweitung der öffentlichen Investi‑ tionen können in verschiedene Teilbereiche aufgeteilt werden. Zuerst zu nennen sind Maßnahmen, die die finanzielle Handlungsfähigkeit der Städte und Gemeinden gewährleis‑ ten. Diese Maßnahmen unterstützen die Kommunen finan‑ ziell, damit diese die nötigen Investitionen in die Zukunft leisten und gute Lebensbedingungen vor Ort schaffen kön‑ nen. Dafür werden insbesondere folgende Maßnahmen ergriffen: – Bund und Länder übernehmen von den Kommunen für Bezieher_innen von Sozialleistungen künftig dauerhaft bis zu 75 Prozent der Kosten der Unterkunft statt wie bisher bis zu 50 Prozent. – Die für 2020 zu erwartenden Ausfälle bei der Gewerbesteuer von rund 12 Milliarden Euro werden je zur Hälfte von Bund und Ländern übernommen. – Bei der Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs der Kommunen unterstützt der Bund die Länder bei der Finanzierung. Dazu erhöht er in 2020 einmalig die Regionalisierungsmittel um 2,5 Milliarden Euro. Zudem soll ein umfassendes Zukunftspaket im Volumen von 50 Milliarden Euro dafür sorgen, dass die Modernisierung des Landes aktiv vorangetrieben wird und Deutschland ge‑ stärkt aus der Krise hervorgeht. Dazu zählen zahlreiche Maßnahmen in verschiedenen Zukunftsfeldern. Um nachhaltige Mobilität zu fördern, beinhaltet das Zukunftspaket zahlreiche Maßnahmen für die Mobilitäts‑ wende. Es zielt darauf, den Strukturwandel der Automobil‑ industrie zu begleiten und dazu beizutragen, dass zukunfts‑ fähige Wertschöpfungsketten aufgebaut werden. Dazu gehören unter anderem folgende Weichenstellungen: – In den Ausbau moderner und sicherer Ladesäuleninfrastruktur sowie in die Förderung von Forschung und Entwicklung im Bereich der Elektromobilität und der Batteriezellenfertigung werden zusätzlich 2,5 Milli‑ arden Euro investiert. – Mit befristeten Flottenaustauschprogrammen soll die Elektromobilität gefördert werden. Das betrifft Fahr‑ zeuge sozialer Dienste im Stadtverkehr sowie Elektro‑ nutzfahrzeuge für Handwerker_innen und KMU. – Der Bund investiert in ein Bus- und Lkw-Flotten-Modernisierungsprogramm, mit dem alternative Antriebe gefördert werden. Die Förderung von E-Bussen und ihrer Ladeinfrastruktur wird bis Ende 2021 befristet aufgestockt. – Die Deutsche Bahn erhält vom Bund zusätzliches Eigen‑ kapital in Höhe von 5 Milliarden Euro. Damit kann sie auch angesichts Corona-bedingter Einnahmeausfälle in die Modernisierung, den Ausbau und die Elektrifizierung des Schienennetzes sowie in das Bahnsystem investieren. Die Energiewende und die Erreichung der Klimaziele gehö‑ ren zu den großen gesellschaftlichen Herausforderungen der kommenden Jahrzehnte: – Der Bund steigt mit einem ambitionierten Investitionspaket in die Förderung der Wasserstofftechnologie ein. Damit soll auch der Grundstein für neue Exporttechnologien gelegt sowie der Weg zu Treibhausgasneutralität im Schwerlastverkehr und in der Industrie geebnet werden. – Der Deckel für den Ausbau der Photovoltaik wird abge‑ schafft, und das Ausbauziel für Offshore-Windenergie wird angehoben. Mit dem Zukunftsprogramm werden zudem im Bereich Digitalisierung Investitionen in Wirtschaft und Verwal‑ tung gestärkt: – Die geplanten Investitionen bis 2025 in Künstliche Intelli‑ genz(KI) werden von 3 Milliarden Euro auf 5 Milliar‑ den Euro erhöht. – Für den Bau von mindestens zwei Quantencomputern durch geeignete Konsortien werden die nötigen Mittel bereitgestellt. – Zum Aufbau eines flächendeckenden 5G-Netzes bis 2025 soll die neue Mobilfunkinfrastrukturgesellschaft mit 5 Milliarden Euro ausgestattet werden. – Der Bund investiert in die Erprobung neuer Netztechno‑ logien, um bei künftigen Kommunikationstechnologien wie 6G konkurrenzfähig zu sein. – Die Digitalisierung der Verwaltung wird gefördert, u. a. damit Verwaltungsleistungen online zur Verfügung gestellt werden. Die Stärkung der Zukunftsfähigkeit beinhaltet auch Maß‑ nahmen, um den Schutz vor Pandemien zu verbessern: – Der Bund strebt einen„Pakt für den öffentlichen Ge‑ sundheitsdienst“ an. In diesem Rahmen werden die Gesundheitsämter bei der technischen und digitalen Auf- und Ausrüstung unterstützt und bei deren Mög‑ lichkeiten zur Personalgewinnung gestärkt. – Der Bund legt ein„Zukunftsprogramm Krankenhäuser“ auf, das notwendige Investitionen von Krankenhäusern fördert. Ein weiterer Schwerpunkt des Konjunkturpakets mit großer Bedeutung für die Zukunft Deutschlands liegt auf der För‑ derung von Bildung und Forschung: – Das Investitionsprogramm für den Ausbau von Ganztags‑ schulen und Ganztagesbetreuung wird beschleunigt. Länder, die 2020/2021 Mittel für Investitionen abrufen, erhalten die entsprechende Summe in den späteren Jahren der Laufzeit zusätzlich. – Um im Bereich Kindergärten, Kitas und Krippen den Ka‑ pazitätsausbau sowie Erweiterungen, Um- und Neubau‑ ten zu fördern, werden 1 Milliarde Euro zusätzlich für Ausbaumaßnahmen bereitgestellt, die 2020 und 2021 stattfinden. – Ein Schutzschirm für Auszubildende sorgt dafür, dass Schulabsolvent_innen ihre Ausbildung beginnen und Aus‑ zubildende ihre laufende Ausbildung ordentlich beenden können. Dazu zählt eine Ausbildungsprämie für KMU.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Wirtschafts- und Sozialpolitik 34 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis 6 Abbildung 1 BIP-Wachstumsraten, in%(preisbereinigt) 7 Abbildung 2 Arbeitslosigkeit und Kurzarbeit, in Mio. Erwerbs‑ personen 19 Abbildung 3 Bruttoinvestitionen der deutschen Gebietskörperschaften, in% des BIP 20 Tabelle 1 Bundesmaßnahmen zum Erreichen der Investitionsziele Abkürzungsverzeichnis ALG Arbeitslosengeld BA Bundesagentur für Arbeit BIP Bruttoinlandsprodukt BImA Bundesanstalt für Immobilienaufgaben BMF Bundesministerium der Finanzen CEPI Coalition for Epidemic Preparedness Innovations EEG Erneuerbare-Energien-Gesetz  System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen EZB Europäische Zentralbank GVFG Gemeindeverkehrswegefinanzierungsgesetz KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau KI Künstliche Intelligenz KMU Kleine und mittlere Unternehmen LuFV Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung OMO Open Market Operations ÖPNV Öffentlicher Personennahverkehr PEPP Pandemic Emergency Purchase Programme VGR Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung WSF Wirtschaftsstabilisierungsfonds

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Impressum: © 2021 Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeberin: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik Godesberger Allee 149, 53175 Bonn Fax 0228 883 9205, www.fes.de/wiso Bestellungen/Kontakt: wiso-news@fes.de Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Eine gewerbliche Nutzung der von der FES herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. ISBN: 978-3-96250-832-6 Titelmotiv: picture alliance/dpa| Julian Stratenschulte Gestaltungskonzept: www.stetzer.net Umsetzung/Satz: Heike Wächter, Berlin Druck: www.bub-bonn.de

ABTEILUNG WIRTSCHAFTS- UND SOZIALPOLITIK WEITERE VERÖFFENTLICHUNGEN ZUM THEMA Prioritäten setzen, Ressourcen bündeln, Wandel beschleunigen: Neue Ansätze in der Industrie- und Technologiepolitik WISO DISKURS – 02/ 2021 Die Konjunkturabhängigkeit des Gemeindesteuersystems im Fokus: Die Corona-Krise gibt neuen Anlass für eine alte Diskussion WISO DIREKT – 07/ 2021 Neue Wohnformen: Die soziale Qualität des Wohnens stärken WISO DIREKT – 06/ 2021 Umdenken! Industrieausnahmen reformieren, Innovationen fördern, Klimaneutralität ermöglichen WISO DISKURS – 11/ 2020 Umlenken! Subventionen abbauen, Strukturwandel gestalten, Klima schützen WISO DISKURS – 10/ 2020 30 Jahre Deutsche Einheit: Ein finanzpolitischer Blick auf Länder und Gemeinden in Ost und West WISO DISKURS – 08/ 2020 Mobilitätsdienstleistungen gestalten: Beschäftigung, Verteilungs‑ gerechtigkeit, Zugangschancen sichern WISO DISKURS – 04/ 2020 Öffentliche Investitionen in Zeiten von Schuldenbremse und Fiskalpakt: Empirischer Befund und politische Handlungsoptionen; Tagungsdokumentation KOCHELER KREIS FÜR WIRTSCHAFTSPOLITIK – 2020 Arbeit in der Automobilindustrie unter Druck: Transformation kann gelingen WISO DIREKT – 16/ 2020 Digitale öffentliche Infrastruktur: Das sozialdemokratische Projekt des 21. Jahrhunderts WISO DIREKT – 04/ 2020 Finanzieren, beschleunigen, investieren: Empfehlungen für eine öffentliche Investitionsoffensive WISO DIREKT – 03/ 2020 Strukturwandel im Ruhrgebiet: Was wir für zukünftige Transforma‑ tionsprozesse daraus lernen können WISO DIREKT – 02/ 2020 Volltexte dieser Veröffentlichungen finden Sie bei uns im Internet unter www.fes.de/wiso