FES BRIEFING 100 DÍAS DE BIDEN ¿Qué significa el nuevo gobierno de Estados Unidos para los países de América Latina? Los primeros 100 días de la administración Biden-Harris Karen Van Rompaey Damián Rodríguez Abril 2021 RESUMEN Desde enero de 2021, la administración Biden-Harris se encuentra abocada a mitigar los impactos económicos, sociales y políticos que ha generado, entre otros factores, la pandemia del Covid-19, así como otras vulnerabilidades estructurales que se han exacerbado tras cuatro años de recortes en las políticas de bienestar social. En materia de política internacional, salvo las decisiones de gobierno tomadas hasta el momento, es difícil anticipar la magnitud del“nuevo rumbo” que instaurará la administración demócrata. El siguiente policy paper presta atención a los cambios estructurales de la economía política internacional para comprender cuál será la posición internacional de EEUU, tomando en cuenta los elementos de cambio y continuidad con la administración Trump, para interpretar qué proyecciones de política tendrá el nuevo gobierno hacia América Latina. Asimismo, se analizan los principales lineamientos del nuevo gobierno de Uruguay en materia de política exterior, para proyectar el rol que jugará este país en la agenda de EEUU, desde el fondo del patio trasero. DEL“AMÉRICA FIRST” AL“AMERICA IS BACK”: CLAVES PARA COMPRENDER EL GIRO DE LA POLÍTICA EXTERIOR ESTADOUNIDENSE El sistema internacional atraviesa una etapa histórica de cambio estructural desde la crisis de la globalización de 2008, entendida esta, como una crisis orgánica del orden internacional liberal(Sanahuja 2017). Este fenómeno, desencadenó el interregno internacional al que hoy asistimos, y que trajo aparejado, al menos, dos consecuencias de naturaleza distinta pero interrelacionadas entre sí. Por un lado, el advenimiento de gobiernos nacionalistas en diversas partes del mundo, de la mano del incremento de fuerzas políticas de extrema derecha, con una narrativa antiglobalista, desintegracionista y conservadora. Por otro, la transición de la economía capitalista hacia un modelo de acumulación basado en la digitalización y automatización de los procesos productivos, haciendo del uso de la inteligencia artificial y del“internet de las cosas” su leitmotiv. 1 La crisis de la globalización está alterando, a su vez, las bases socioeconómicas y ambientales sobre las que se constituyó la división internacional del trabajo en la etapa posfordista, dando paso a un régimen de acumulación económico denominado capitalismo de plataformas(Srnicek, 2018). El giro manifiesto de la política exterior de la fórmula Biden-Harris hacia la gobernanza global, se materializó con la puesta en marcha de una estrategia minuciosa de retorno al multilateralismo 2 . Bajo la premisa de que la“diplomacia vuelve al centro de la política”, las primeras acciones de la fórmula Biden-Harris en materia exterior se han concentrado en tres decisiones. En primer lugar, con la expresión“ America is back”, EEUU retornó al Acuerdo de París sobre el cambio climático, suspendió la salida de la Organización Mundial de la Salud y levantó el veto a la candidatura de la primera mujer, Ngozi Okonjo-Iweala, para presidir durante los próximos cuatro años la Organización Mundial del Comercio. En materia estratégica y comercial, por el momento, la administración Biden-Harris se reunió con tres países de la región Indo-Pacífico, Japón, India y Australia, 3 para equilibrar el creciente poder económico y militar de China en esa región. 4 1 http://rrii.flacso.org.ar/la-nueva-economia-politicainternacional-de-la-industria-automotriz/ 2 La disputa comercial con China por el mercado mundial de la tecnología de la información y la inteligencia artificial fue el eje vertebrador de la política internacional del ex presidente Donald Trump. La política exterior del“America First” basada en el nacionalismo económico, disruptiva respecto a la era Obama, desplegó una diplomacia marcada por confrontaciones con líderes y potencias integrantes de la“coalición globalista”, vinculándose con la derecha nacionalista conducida por líderes populistas y conservadores, como Boris Johnson en Reino Unido, Jair Bolsonaro en Brasil, Viktor Orbán en Hungría y Recep Tayyip Erdoğan en Turquía, entre otros(Clemente y Rodríguez, 2020). 3 Esta alianza política entre EEUU, Japón, India y Australia se conoce como Quadrilateral Security Dialogue(Quad, por su sigla en inglés). 4 En noviembre de 2020 se firmó un acuerdo que establece una Asociación Económica Integral Regional(RCEP, por su sigla en inglés), nucleando a 15 economías de Asia y el Pacífico, entre ellas, las integrantes de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). La RCEP, liderada por China, deja por fuera a Estados Unidos, que fue el artífice de un acuerdo comercial similar en esa región a través del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por su sigla en inglés), del que Donald Trump se retiró en 2015.

FES BRIEFING Con respecto a la región de América Latina, se pueden identificar algunas líneas de continuidad y cambios. En la era Trump, América Latina figuró en la agenda de política exterior de EEUU en cuestiones relacionadas con las migraciones y el narcotráfico. Sobre los temas de seguridad hemisférica, la“troika de la tiranía” integrada por Cuba, Venezuela y Nicaragua, fue el foco de atención de EEUU durante esos años. En la agenda de política exterior y de seguridad de la nueva administración demócrata, la región, con excepción de México y Centroamérica, no está dentro de las prioridades globales del gigante americano 5 . Con respecto a Cuba, la nueva administración demócrata probablemente reverá la decisión que tomó Trump en sus últimos días como presidente, de reincorporar a dicho país a la lista de países“patrocinadores del terrorismo.” Sin embargo, fuentes cercanas a Biden anunciaron que no hay intención de revisar la totalidad de la relación con Cuba(Reuters, 2021). En este nuevo contexto, el déficit de un liderazgo regional dificulta la interlocución para diseñar una agenda de temas que refleje las prioridades regionales hacia EEUU(Long, 2021). Al parecer, la disputa geopolítica con China y Rusia, la preocupación de Biden por transicionar hacia una economía descarbonizada 6 y combatir el cambio climático, la cooperación internacional en el marco de la pandemia por Covid-19 y la gobernanza de la Antártida, 7 son algunos de los factores que probablemente pautarán posibles coaliciones y formas de relacionamiento de EEUU con el mundo. Es allí donde la región y Uruguay tendrán un rol que jugar. CAMBIOS Y CONTINUIDADES EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE URUGUAY: ¿DOCTRINA LACALLE POU O POLÍTICA EXTERIOR INCIERTA? Estas tensiones y realineamientos en el plano internacional tuvieron su correlato en el ámbito nacional. Uruguay no pudo escapar a las lógicas políticas y de los contrapoderes de América Latina que llevaron a dar un giro liberal-conservador en la región. La elección nacional de noviembre de 2019, trajo como resultado una victoria muy acotada del Partido Nacional, que lo obligó a forjar una coalición de gobierno con partidos de centro, centro-derecha y extrema derecha. La“política de inserción internacional para abrir mercados y hacer alianzas” es uno de los ejes prioritarios del nuevo gobierno uruguayo, que hace énfasis en la política de inserción económica comercial y en la diversificación de destinos de exportación, que si bien, no difiere de las administraciones del Frente Amplio en esta dimensión de la política exterior, marca algunas diferencias en tanto explicita la necesidad de flexibilizar las reglas del MERCOSUR, que obligan a negociar acuerdos comerciales con terceros países u otros esquemas de integración regional en blo5 El nuevo documento sobre seguridad hemisférica de la administración demócrata refleja un bajo interés hacia la región latinoamericana, dado que el foco está puesto en países como China y Rusia: https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf 6 Ver https://foreignpolicy.com/2021/02/12/carboncoalition-median-voter-us-politics/ 7 Para comprender mejor las tensiones geoeconómicas y políticas sobre la Antártida ver https://www.ft.com/ content/2fab8e58-59b4-11e8-b8b2-d6ceb45fa9d0 que(derogando la decisión Nº 32/00) y, unido a ello, la intención de“impulsar nuevos acuerdos comerciales, especialmente con los principales países del Sudeste y Sur de Asia”. 8 En lo que refiere a los valores, plantea“desideologizar” y“realinear la política exterior con los principios del Derecho Internacional, la solución pacífica de las controversias, la democracia, la defensa de los derechos humanos y el respeto al Estado de Derecho”, para“distanciarse” de la política exterior de los tres gobiernos del Frente Amplio. 9 En la agenda con EEUU existió una ruptura del nuevo gobierno uruguayo con las administraciones de izquierda que le precedieron y un corrimiento hacia los intereses políticos de la administración Trump. A pocos días de asumir su mandato, luego de una llamada telefónica con Michael Pompeo y previo a la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), el Presidente Lacalle Pou anunció un paquete de medidas que refleja una nueva alineación a EEUU(Padrón, 2020). Anunció la salida de Uruguay de la Unión de Naciones Suramericanas(UNASUR), solicitó la reincorporación de Uruguay al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca(TIAR), del cual se había salido en 2019 cuando se estaba manejando su activación para justificar la intervención militar en Venezuela 10 y, anunció el apoyo de Uruguay a la reelección de Luis Almagro en la OEA. Frente a la elección del Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo(BID) que, por tradición histórica, siempre había sido de nacionalidad latinoamericana, Lacalle Pou manifestó públicamente su apoyo al candidato estadounidense, asesor especial de Trump y director principal para Asuntos del Hemisferio Occidental, en contra de la opinión del Canciller Talvi y de los demás partidos integrantes de la coalición(El Observador, 2020). El tema Venezuela fue el objeto de la última discrepancia entre el Presidente y Talvi, quien se negó a tildar de dictadura y condenar al régimen de Maduro para tratar de encontrar una salida democrática y pacífica al conflicto en dicho país, lo que derivó en su renuncia. 11 8 El programa de gobierno refleja una mirada reduccionista de la política exterior y un enfoque de la política de inserción internacional que no parece tener en cuenta su impacto en los derechos humanos, en la equidad de género y en el medioambiente. 9 En esta valoración de la coalición del nuevo gobierno sobre la política exterior de los ex gobiernos frenteamplistas como“ideologizada”, se omiten los matices y tensiones derivadas de algunas iniciativas que respondieron más al pragmatismo en la búsqueda de inserción en los principales mercados y cadenas globales de valor, que a la ideología de izquierda. Ejemplos de estas tensiones y matices en la política exterior fueron: el proceso de negociación de un Tratado de Libre Comercio(TLC) con Estados Unidos, aún frente a la resistencia de sus socios y aliados políticos del MERCOSUR durante 2005-2007, que culminó en la firma de un Tratado Marco sobre Inversiones(TIFA, por sus siglas en inglés); el acercamiento del Presidente Vázquez a su homólogo de Estados Unidos ante la hipótesis de conflicto bélico con Argentina por las papeleras en el Río Uruguay; así como un acercamiento temático a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE). 10En particular, la vuelta al TIAR tiene el potencial de ir en sentido contrario al principio de no injerencia en los asuntos internos de los Estados y al de solución pacífica de controversias, dos de los principios del derecho internacional que el acuerdo multicolor dice querer reivindicar. 11 Lacalle Pou tuvo una postura más dura, en tanto retiró a Uruguay del Mecanismo de Montevideo(espacio de concertación política integrado por México, Uruguay, Bolivia y 14 países de la CARICOM), adhiriendo a las declaraciones del Grupo de Lima respecto a la

FES BRIEFING En junio de 2020, con la salida de Talvi, se inauguró“la doctrina Lacalle Pou” en materia de política exterior, fundamentada en el pragmatismo y basada en los“intereses permanentes”, y no ideológicos de Uruguay. Por un lado, el estilo personalista de la política exterior de Lacalle Pou implica un manejo bilateral con sus pares de Brasil, Argentina y Paraguay y por el otro, una política de no alineación frente a la disputa geopolítica y económica entre China y Estados Unidos, que busca“avanzar, a la vez, con ambas potencias comercial y económicamente, sin que ello signifique alineamiento alguno desde el punto de vista político con ninguna de las dos”(El País, 2020). Sobre el rumbo(incierto) 12 de la política exterior de Uruguay, el nuevo canciller, Francisco Bustillo, declaró que EEUU está entre los países con los que se están promoviendo negociaciones, así como con China, Rusia y otros países y bloques. 13 Señaló que muchos de estos procesos de negociación no son nuevos y que se están dando en el seno del MERCOSUR, pero no descartó la posibilidad de que Uruguay avance solo o con otros países del bloque, como Brasil, cuyo Canciller recientemente manifestó la intención de firmar acuerdos y abrirse al mundo para ser más competitivo. 14 URUGUAY Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN BIDEN-HARRIS: PARADOJAS, DILEMAS Y ESCENARIOS POSIBLES El giro manifiesto de la política exterior estadounidense debería encender una alarma regional y nacional, en tanto es una vuelta diferente que mantiene elementos de nacionalismo económico para hacer frente a las tensiones que genera la globalización en su propio territorio. 15 Tomando en cuenta escuestión Venezuela. Cabe recordar que el 6 de enero de 2020, el electo Presidente Lacalle Pou recibió una llamada del Secretario de Estado de EEUU, Michael Pompeo, donde se abordó la cooperación de Uruguay y EEUU en el conflicto de Venezuela y la relación económica bilateral(Embajada de Estados Unidos en Uruguay, 2020). 12 Durante ese período de seis meses entre su asunción y que brindó su primera entrevista pública, desde diversos ángulos del espectro político y la academia, se señaló que el país estaba a la deriva y que no tenía ni un rumbo claro ni resultados que mostrar en este ámbito de política. Ver por ejemplo: https://www. busqueda.com.uy/Secciones/Surgen-criticas-al-estancamiento-eninsercion-externa-y-Lacalle-Pou-asume-un-rol-activo-uc46703 13Otras negociaciones que están en proceso son con la Unión Europea, Turquía y Medio Oriente, así como con Corea del Sur, Canadá e Israel. Asimismo, declaró que estaban estudiando un acercamiento al esquema de integración de Japón y que querían negociar con Gran Bretaña, quien hasta ahora no había manifestado inquietud. 14Ver entrevista completa en https://www.enperspectiva.net/ en-perspectiva-programa/entrevistas/hoy-la-estrategia-insercioninternacional-del-uruguay-se-trabajo-estos-meses-pandemia/. Sobre las declaraciones del Canciller de Brasil ver: https:// negocios.elpais.com.uy/noticias/brasil-reitera-intencionflexibilizar-mercosur-ue-pide-aclaraciones-acuerdo.html 15En el corto y mediano plazo, el gigante americano está priorizando su accionar político en el ámbito doméstico a través de un conjunto de medidas legislativas, como el plan multimillonario de estímulo económico aprobado en el Congreso o las medidas adoptadas en el marco del programa“ Made in America”, fortaleciendo las disposiciones del“Buy American and Hire American”(programa de estímulo económico creado por Donald Trump en 2017), con el fin de mejorar la economía, reactivar la producción y fomentando el consumo de manufactura nacional, lo que posiblemente ta paradoja y partiendo de la premisa de que, aún es muy temprano para discernir la magnitud de los cambios, algunas medidas tomadas por la nueva administración de EEUU, pero también por Uruguay en materia de política exterior, permiten vislumbrar algunos dilemas y proyectar escenarios posibles para la relación bilateral. En lo inmediato, la relación de la nueva administración de EEUU con Uruguay dependerá, en cierta medida, de la pauta de relacionamiento que el primero defina hacia la región y, específicamente, hacia los socios más grandes del MERCOSUR. Con respecto a la región, por el momento, las señales de la administración Biden-Harris estuvieron dirigidas hacia su vecino estratégico, México. En cuanto a Venezuela, hay elementos de continuidad con la administración de Trump, ya que la nueva administración reconoce a Juan Guaidó como presidente encargado. Sin embargo, aún no se puede saber con certeza la relevancia que tendrá para EEUU este tema. En tanto los demócratas han enarbolado tradicionalmente la bandera de los derechos humanos y de la democracia, esta administración está dando señales para promover el diálogo entre el oficialismo y la oposición en Venezuela 16 . Sin embargo, el nuevo énfasis en una economía post-carbón le quita interés a EEUU en este conflicto geoeconómico. En este tema, el gobierno de Lacalle Pou será seguramente un aliado de EEUU, en tanto parece estar dispuesto a apoyar una línea más“injerencista”. Mientras tanto, con respecto a Brasil, desde su asunción, el Presidente Lacalle Pou buscó estrechar vínculos con su homólogo Jair Bolsonaro, privilegiando la relación con el más grande y poderoso de los vecinos. 17 Durante el mandato de Trump, este acercamiento de Uruguay a Brasil permitió cierta proximidad hacia EEUU, en tanto Trump y Bolsonaro compartían cosmovisiones anti-globalistas. 18 Sin embargo, la fórmula Biden-Harris recibió días previos a su asunción un dossier escrito por académicos y analistas de política exterior, que recomiendan distanciarse de Brasil mientras dure el mandato de Bolsonaro, ya que la relación especialmente próxima que éste tuvo con Trump“fue un factor central en la legitimación de Bolsonaro y sus tendencias autoritarias”(BBC, 2021). En ese sentido, la doctrina Lacalle Pou se enfrentará a un dilema de relacionamiento internacional si es que pretende mantenerse estratégicamente cerca de ambos. traiga repercusiones para los socios comerciales de EEUU. 16Ver: https://www.reuters.com/article/usvenezuela-usa-exclusive-idUSKCN2AS0FB 17 En varias ocasiones, la alineación de Uruguay a Brasil tuvo un costo político o económico. Una de ellas fue durante la Presidencia Pro Témpore de Uruguay del MERCOSUR que duró de julio a diciembre de 2020, donde tuvo que reconocer que el acuerdo con la Unión Europea no se iba a poder terminar de firmar porque un requisito que tenía la UE era la no destrucción del Amazonas que Bolsonaro está promoviendo en Brasil. Asimismo, tampoco Uruguay dijo nada cuando Bolsonaro se opuso a la reelección del Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, lo que sentó mal entre sus pares latinoamericanos(Ferreira, 2020). 18Estas visiones se expresaron en la negación del cambio climático y del multilateralismo como herramienta para la gestión de desafíos internacionales; escepticismo acerca de la amenaza del SARS-COVID-2(Riggirozzi, 2020); prácticas anti-democráticas a través de la difusión masiva de teorías conspiratorias y falsas acusaciones(Muggah, 2021); así como gestos de incitación al odio racial, de género, religioso y xenofobia.

FES BRIEFING En lo estrictamente comercial, y tomando en cuenta que el partido demócrata está dividido respecto a la conveniencia de negociar acuerdos comerciales con terceros países y regiones, 19 los cimbronazos de la pandemia del Covid-19, la polarización de la sociedad estadounidense y la ralentización económica global, plantean un escenario desestimulante para la apertura del mercado de EEUU. Es probable, que en el corto y mediano plazo, cualquier intento de acercamiento comercial bilateral de Uruguay al gigante norteamericano fracase. En lo económico-financiero, un escenario posible que puede afectar a Uruguay es que la administración Biden-Harris no respalde el liderazgo del nuevo presidente del BID, por ser un ex asesor directo de Trump, y que ello obstaculice la recapitalización del Banco por parte de EEUU(Estadão, 2021), tan necesaria para hacer frente a la peor de las crisis económicas que experimenta la región. Finalmente, el nuevo escenario de economía política internacional plantea desafíos importantes para Uruguay. Apostar a la región y a la profundización del Mercosur y de los esquemas de integración latinoamericanos, que han facilitado la cooperación en materia de salud(Rigirozzi, 2020), entre otros temas de la agenda de intereses comunes, parece ser la estrategia de inserción internacional más adecuada en un contexto del comercio internacional desplomado por la contracción en la demanda y en la oferta a nivel global a raíz de la pandemia(UNCTAD, 2020). Solamente una región unida podrá poner temas en la agenda con EEUU de manera menos asimétrica que reflejen los intereses latinoamericanos. Por todo ello, es necesario que la izquierda latinoamericana trabaje en la construcción de un nuevo consenso político entre fracciones, partidos, clases y movimientos sociales en torno a determinadas agendas integracionistas que se alcen ante las narrativas e iniciativas distorsionadas e inciertas sobre la flexibilización del MERCOSUR que prevalecen actualmente. Más que nunca, la región como plataforma de inserción internacional, resulta condición imperiosa para el desarrollo sostenible de Uruguay y de América Latina en el contexto global de los próximos años. 19Si bien Biden tiene un historial de haber apoyado acuerdos de libre comercio(NAFTA y TPP), dentro del partido demócrata existen diferencias que complejizan el posicionamiento de EEUU en materia de inserción comercial. Por un lado, el ala progresista del partido es más reacia al libre comercio, por su estrecho vínculo con los sindicatos, mientras que el ala más liberal del Partido Demócrata, más proclive a firmar acuerdos comerciales con terceros países(New York Times, 2020). REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Casa Blanca(s/d). The Biden-Harris immediate priorities. Disponible en https://www.whitehouse.gov/priorities/, consultado el 12.3.21. Casa Blanca(2021). Renewing America’s Advantages. Interim National Strategic Security Guidance. Disponible en https://www.whitehouse.gov/wp-content/ uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf, consultado el 14.3.21. Clemente, Isabel y Rodríguez, J.D(2020).“Del America First al America Last?: Los problemas de interregno en Estados Unidos”. Diario- La Diaria, Uruguay. Disponible en https://ladiaria.com. uy/opinion/articulo/2020/11/del-america-first-al-americalast-los-problemas-del-interregno-en-estados-unidos/ De Swielande, T.(2019). 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