Anne-Kathrin Will, Magdalena Nowicka DIREKT 18/ 2021 DER„MIGRATIONSHINTERGRUND“ UND SEINE FALLSTRICKE Wie weiter in der interkulturellen Öffnung des öffentlichen Dienstes in Deutschland? AUF EINEN BLICK Deutschland bekennt sich zur interkulturellen Öff‑ nung des öffentlichen Dienstes. Bisher wird der Öffnungsgrad mithilfe der Kategorie„Migrations‑ hintergrund“ gemessen. Gleichzeitig wird die Ab‑ schaffung dieser Kategorie gefordert und darauf hingewiesen, dass sie nicht geeignet ist, rassisti‑ sche Diskriminierungen zu bekämpfen. Der Beitrag fasst den Diskussionsstand zusammen und benennt nächste Schritte. verwaltung erhoben(Die Integrationsbeauftragte/BiB 2020). Der NAP-I sieht vor, dass diese Befragung wiederholt und damit zu einem Monitoring-Instrument wird. Bislang fehlen konkrete Zielvorgaben ebenso wie ein Zeitrahmen für die Erreichung eines repräsentativen Anteils der„Bevöl‑ kerung mit Migrationshintergrund“ im öffentlichen Dienst – beides würde aber zu einer erfolgreichen Strategie ge‑ hören(vgl. ausführlich dazu Nowicka/ Will 2021). 2.„PERSONEN MIT MIGRATIONSHINTER‑ GRUND“ IN DER ÖFFENTLICHEN VERWAL‑ TUNG IN DEUTSCHLAND 1. INTERKULTURELLE ÖFFNUNG DES ÖFFENTLICHEN DIENSTES IM NATIONALEN AKTIONSPLAN INTEGRATION Die interkulturelle Öffnung der Verwaltung auf allen födera‑ len Ebenen ist seit vielen Jahren ein Thema, substanzielle Fortschritte sind bisher aber nur in beschränktem Umfang erzielt worden(vgl. Baumann et al. 2019). Durch verschie‑ dene Prozesse und politische Entwicklungen gewinnt das Thema derzeit wieder an öffentlicher Wahrnehmung und Aktualität. So wurde im Laufe der 19. Legislaturperiode des Deutschen Bundestags(2017–2021) der Nationale Aktions‑ plan Integration(NAP-I)„Ein Land – viele Chancen“ er‑ arbeitet. Das Themenfeld„Interkulturelle Öffnung des öf‑ fentlichen Dienstes“ ist darin enthalten, eine Definition der Zielgruppe, für die sich der öffentliche Dienst öffnen soll, fehlt jedoch. Allerdings findet sich in der Erklärung des Bundes zu den NAP-I-Maßnahmen ein Verweis auf die Unterrepräsentation der„Bevölkerung mit Migrations‑ hintergrund“ 1 in den Institutionen des öffentlichen Dienstes (Die Integrationsbeauftragte 2021). Dies impliziert, dass die Zielgruppe, auf die sich die Maßnahmen beziehen, ent‑ lang der Kategorie„Bevölkerung mit Migrationshinter‑ grund“ gedacht wird. Auch in der Befragung„Diversität und Chancengleich‑ heit in der Bundesverwaltung“ wurde 2020 der Anteil der „Beschäftigten mit Migrationshintergrund“ in der Bundes‑ Beim Vergleich der Anzahl der Menschen mit und ohne„Mi‑ grationshintergrund“ in der Gesamtbevölkerung, in der Erwerbsbevölkerung und in der öffentlichen Verwaltung 2 (siehe Abbildung 1) in 2019 wird deutlich, dass Menschen „mit Migrationshintergrund im weiteren Sinn“ 3 in der öf‑ fentlichen Verwaltung unterrepräsentiert sind. Die Kategorie„Migrationshintergrund“ umfasst sowohl Personen mit eigener Einwanderungserfahrung als auch Menschen, die in Deutschland geboren und aufgewachsen sind. Als Annäherung an diese Heterogenität werden Teil‑ populationen nach Einwanderung und Staatsangehörigkeit unterschieden(siehe Abbildung 2). Sowohl Ausländer_innen als auch„Deutsche mit Migra‑ tionshintergrund“ werden in der Bundesverwaltung selte‑ ner verbeamtet und sind häufiger befristet angestellt, über‑ qualifiziert für ihre Laufbahn und werden seltener befördert (Die Integrationsbeauftragte/BiB 2020: 28). Die Ergebnisse belegen die Repräsentationsdefizite und weisen somit auf >

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – WIRTSCHAFTS- UND SOZIALPOLITIK 2 Abbildung 1 Anteile 25- bis 65-Jähriger an der Gesamt- und Erwerbsbevölke‑ rung sowie in der öffentlichen Verwaltung nach Migrations‑ hintergrund, 2019 100 91 80 74 75 60 40 26 25 20 9 0 mit Migrationshintergrund i. w. S. ohne Migrationshintergrund Gesamtbevölkerung Erwerbsbevölkerung öffentliche Verwaltung Quelle: Mikrozensus 2019, Auswertung: Statistisches Bundesamt, Darstellung Autorinnen. Abbildung 2 Anteile 25- bis 65-Jähriger an der Gesamt- und Erwerbsbevölke‑ rung sowie in der öffentlichen Verwaltung nach Migrations‑ status, 2019 15 15 13 10 8 8 5 4 43 3 3 2 0 zugewanderte nicht zugewanderte Deutsche Ausländer_innen Deutsche mit Migrationshintergrund Gesamtbevölkerung Erwerbsbevölkerung öffentliche Verwaltung Quelle: Mikrozensus 2019, Auswertung: Statistisches Bundesamt, Darstellung Autorinnen. Diskriminierungen hin. Sie können Letztere aber nicht bele‑ gen, da hierfür kontrollierte Teststudien nötig wären. 3. AKTUELLE DISKUSSIONEN ÜBER DIE KATEGORIE„MIGRATIONSHINTERGRUND“ Dabei ist die zur Messung von Repräsentanz verwendete Kategorie„Migrationshintergrund“ zunehmend umstrit‑ ten. Auch ist unklar, ob sie von der Mehrheit der mit dieser Kategorie beschriebenen Menschen akzeptiert wird. Eine neuere Erhebung zeigt, dass gerade in Deutschland gebore‑ ne„Personen mit Migrationshintergrund“ und Menschen mit doppelter Staatsangehörigkeit sie nicht zur Selbstbe‑ schreibung nutzen(LHM/SIM 2021). Das wird zum Problem, wenn Menschen„mit Migrationshintergrund“ in Stellen‑ ausschreibungen zur Bewerbung aufgefordert werden, sich aber gegebenenfalls nicht angesprochen fühlen. Kürzlich forderte die Unabhängige Fachkommission der Bundesregierung zu den Rahmenbedingungen der Integra‑ tionsfähigkeit(2021: 218–227) die Kategorie„Migrations‑ hintergrund“ nicht mehr zu verwenden. Sie empfiehlt zukünftig von„Eingewanderten und ihren(direkten) Nach‑ kommen“ zu sprechen. Diese neue Kategorie soll anhand der Einwanderungserfahrung abgegrenzt werden – und nicht mehr anhand der deutschen Staatsangehörigkeit durch Geburt. Ferner sollen nur Nachkommen mit zwei ein‑ gewanderten Elternteilen in die Kategorie gezählt werden. Damit wird sich die Zahl der Menschen„mit Migrations‑ hintergrund“/„Eingewanderten und(direkte) Nachkommen“ um ca. drei Millionen reduzieren. Das Bundesland Berlin hingegen strebt derzeit an, die Zielgruppendefinition um„rassistisch Diskriminierte“ in seinem Partizipationsgesetz zu erweitern(Die Berliner Inte‑ grationsbeauftragte 2021: Punkt 7). Diese Entscheidung ist durch die Beobachtung motiviert, dass„Benachteiligun‑ gen aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft“(§1 AGG), nicht zwingend mit einer eigenen Ein‑ wanderung oder der der Eltern einhergeht. Viele von Rassismus Betroffene(das heißt als asiatisch, jüdisch, mus‑ limisch, Schwarz, Sinti_zze oder Rrom_nja wahrgenom‑ mene Menschen) leben seit Generationen mit deutscher Staatsangehörigkeit in Deutschland und werden durch„Mi‑ grationshintergrund“ nicht erfasst. Einige Eingewanderte hingegen erleben im Alltag – und möglicherweise auch in Einstellungs- oder Beförderungsgesprächen in der öffent‑ lichen Verwaltung – keine„Benachteiligungen aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft“, weil sie nicht als„anders“ wahrgenommen werden(Ahyoud et al. 2018).„Einwanderung“ und„Rassifizierung“ 4 besit‑ zen Schnittmengen, sind aber nicht deckungsgleich. Die Frage ist nunmehr, soll die Kategorie„Migrationshin‑ tergrund“ eingeschränkt oder erweitert werden? 4. KONZEPTIONELLE ÜBERLEGUNGEN Mit der wachsenden Zahl„Einheimischer mit Migrations‑ hintergrund“(Canan 2015) wird sich die Schnittmenge von„Einwanderung“ und„Rassifizierung“ verringern. Men‑ schen, die von Rassismus betroffen sind, werden nicht mehr über Informationen zu ihren Eltern in Statistiken sicht‑ bar sein. Deshalb müssen sowohl Daten zu Einwande‑ rung erhoben werden als auch Daten zu Rassifizierungen. Letzteres wird von der Zivilgesellschaft gefordert mit Hinweis auf die internationalen und europäischen Verpflich‑ tungen, die Deutschland in Bezug auf die Durchsetzung von Antidiskriminierungsmaßnahmen hat. Wenn Gleichstel‑ lung erreicht werden soll, dann kann Diskriminierung nicht nur anhand ausgewählter, verfügbarer Daten sichtbar gemacht werden, sondern muss alle im Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz(AGG) genannten Kriterien ent‑ halten, also auch„rassistische Zuschreibungen“ und „ethnische Herkunft“. Keine Daten zu erheben, baut Rassis‑ mus nicht ab, wie das Beispiel Frankreichs eindrücklich zeigt(vgl. Simon 2015). Um zu bestimmen, ob eine Teilpopulation ihrem Anteil in der Gesamtbevölkerung angemessen in einer Institu‑ tion(z. B. in den Institutionen der öffentlichen Verwaltung) repräsentiert ist, bedarf es vergleichbarer Daten auf beiden Ebenen(vgl. Nowicka/Will 2021). Hierzu steht im Moment nur die Kategorie„Migrationshintergrund“ zur Verfügung. Ob Bevölkerungsteile im öffentlichen Dienst unterrepräsentiert sind, weil sie eingewandert oder Nachkommen von Eingewanderten sind, eine nichtdeut‑ sche Staatsangehörigkeit besitzen oder aufgrund von Rassifizierungen Benachteiligungen erfahren und wie diese Sachverhalte gegebenenfalls zusammenhängen, ist mit der Kategorie„Migrationshintergrund“ nicht zu ermitteln. Dabei sind die statistisch beobachtbaren Unterschiede

18/ 2021 –„MIGRATIONSHINTERGRUND“ UND SEINE FALLSTRICKE WISO DIREKT 3 kein Beweis für die Ursächlichkeit von Rassifizierungen oder benachteiligenden Auswirkungen von Einwanderung. Sie sind nur ein wichtiges Indiz. Experimentell angelegte Studien können allerdings Diskriminierungen rassifizier‑ ter Bewerber_innen auf dem Arbeitsmarkt nachweisen (Koopmans et al. 2018). Eine Unterscheidung nach„Migrationshintergrund“ ist somit kein Ersatz für Daten, die Rassifizierungen sichtbar machen. Wenn die interkulturelle Öffnung des öffentlichen Dienstes allein an der Kategorie„Migrationshintergrund“ ausgerichtet wird, bleiben Benachteiligungen aufgrund von Rassifizierungen unsichtbar. Die Debatte um die Novelle des Partizipationsgesetzes in Berlin illustriert das derzeitige Dilemma: Obwohl der Begriff„Migrationshintergrund“ als ausgrenzend wahrgenommen wird und die Kategorie nicht alle„rassistisch Diskriminierten“ enthält, soll er weiterhin als Annäherung an die Zielgruppe genutzt wer‑ den. Als Begründung wird angeführt, dass es einer„hand‑ habbare Vergleichsgruppe“ für die Festlegung von Refe‑ renzwerten bedarf(Liebscher 2019: 50f.). Zudem beruht die Einteilung in„Personen mit und ohne Migrationshinter‑ grund“ auf„nachvollziehbaren und potentiell überprüf‑ baren Daten“(Die Berliner Integrationsbeauftragte 2021: Punkt 8), was für Personalfördermaßnahmen im öffent‑ lichen Dienst von Bedeutung ist. 5. NÄCHSTE SCHRITTE Zusammenfassend lässt sich sagen, dass ein„sowohl als auch“ die nächsten Schritte bestimmen muss:„Migrations‑ hintergrund“ oder Ableitungen müssen vorerst weiter genutzt, aber reformiert werden, gleichzeitig müssen Er‑ fassungs- und Fördermöglichkeiten für Betroffene von Rassismus etabliert werden. Folgende Überlegungen sollten Berücksichtigung finden: 1. Klärung der Vereinbarkeit von Zielvorgaben und positiven Maßnahmen im öffentlichen Dienst mit der Maßgabe der Einstellung nach„Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung“(Art. 33 Abs. 2 GG): Bislang sind die Möglichkeiten der gezielten Förderung unter Zuhilfenahme der Kategorie„Migra‑ tionshintergrund“ unklar und behindern strategische Personalmaßnahmen. 2. Abgrenzung von„Migrationshintergrund“/„Ein‑ gewanderte und ihre direkten Nachkommen“ anhand von Einwanderung: Einwanderung(und nicht Staatsangehörigkeit bei Geburt) sollte genutzt und neben der aktuellen Staatsangehörigkeit ausgewiesen werden. Hierbei muss eine praktikable Erfassung für Personalverantwortliche mitgedacht werden, um die Ka‑ tegorie auch in Verwaltungen anwenden zu können. 3. Die(direkten) Nachkommen Eingewanderter soll‑ ten nur behelfsweise berücksichtigt werden, solange es noch keine Erfassung von rassistischer Zuschreibung gibt: Durch den Verweis auf ihre Abstammung von Eingewanderten werden sie automa‑ tisch aus einem bedingungslosen am Grundgesetz orien‑ tierten Deutschsein ausgeschlossen. Nachkommen von Eingewanderten sind gegebenenfalls mit Rassifizie‑ rungen und Fragen der Zugehörigkeit, aber nicht mit direkten Folgen der Einwanderung konfrontiert. Wenn die Einwanderungserfahrung der Eltern auf sie über‑ tragen wird, unterstützt dies kulturrassistische Argumen‑ tationen, weil Kultur scheinbar nicht abgelegt werden kann. Für den gesellschaftlichen Zusammenhalt ist ein inklusives Verständnis notwendig, das(spätestens!) die Nachkommen Eingewanderter bedingungslos in die Wir-Gruppe einschließt, wenn Deutschland sein Bekenntnis als Einwanderungsland ernst meint. 4. Herkunft breiter denken: Sollten die Nachkommen Eingewanderter vorerst in(Integrations-)Monitorings betrachtet und damit ihre Herkunft in den Vordergrund gerückt werden, so sollte auch das Partizipations‑ niveau weiterer aufgrund der Herkunft potenziell be‑ nachteiligter Gruppen berücksichtigt werden. Das sind z. B. Menschen mit niedrigem sozioökonomischem Status(soziale Herkunft) oder Menschen mit ostdeut‑ scher Sozialisation/Herkunft. Ein solches Integrations‑ monitoring könnte dann zu einem Antidiskriminierungs‑ monitoring mit der Betrachtung weiterer Benachteili‑ gungsfacetten ausgebaut werden(vgl. Subgroup on Equality Data 2018). Entwicklung neuer Kategorien für Betroffene von „Benachteiligungen aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft“(§1 AGG): In eine derartige Datenerhebung würden automatisch auch Möglichkeiten zur Angabe einer Zugehörigkeit zu(aner‑ kannten) ethnischen Minderheiten fallen. Sie unter‑ liegt strengen Datenschutzvorschriften und muss auf Selbstauskünften beruhen. Hierzu sind bereits Kern‑ prinzipien für die Datenerhebung und-verwendung er‑ arbeitet(LHM 2019: 6). Zielführend scheint zusätzlich die Erfassung von selbst wahrgenommenen Fremdzu‑ schreibungen – da es für das Diskriminierungsgeschehen nicht relevant ist, wie sich eine Person selbst definiert, sondern wie sie von anderen kategorisiert wird. Rassifi‑ zierung beruht auf Fremdzuschreibungen. Erste Erfah‑ rungen mit derartigen Fragen existieren bereits und sind erfolgversprechend(Baumann et al. 2018: 79ff.; Aikins et al. 2018; Abdul-Rahman et al. 2020: 17f.). Nun gilt es, sie systematisch konsultativ mit Interessens‑ vertretungen weiterzuentwickeln. 5. Schaffung von Fördermöglichkeiten auch ohne prüfbare Sachverhalte: Angaben, die auf Selbstaus‑ künften basieren, dürfen nicht überprüft werden und werden nie überprüfbar sein wie ein Grad der Behinde‑ rung, eine Staatsangehörigkeit, der Geburtsstaat oder der Geschlechtseintrag im Personenstandsregister. Den‑ noch sind Benachteiligungen aufgrund rassifizierter Merkmale wie Namen oder das Aussehen real, wie Stu‑ dien für die Bereiche Wohnen(Horr et al. 2018), Bil‑ dung(BIM/SVR-FB 2017) und Arbeitsmarkt(Koopmans et al. 2018) zeigen. Eine ernstgemeinte Öffnung des öffentlichen Dienstes muss Wege finden, entsprechen‑ de Selbstauskünfte in Auswahl- und Karriereförderungs‑ verfahren zu berücksichtigen. Verwaltungen werden auf lange Sicht weniger durch missbräuchliche Angaben geschädigt als durch existierende Repräsentanzlücken.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – WIRTSCHAFTS- UND SOZIALPOLITIK 4 Anmerkungen 1 – Nach der Definition des Statistischen Bundesamtes hat eine Person einen„Migrationshintergrund“, wenn sie selbst oder mindestens ein Elternteil nicht mit deutscher Staatsangehörigkeit geboren wurde(Statis‑ tisches Bundesamt 2021: 5). 2 – Die öffentliche Verwaltung ist Teil des öffentlichen Dienstes. Für die Auswertungen wurden nur Personen berücksichtigt, die selbst angaben, im öffentlichen Dienst zu arbeiten und die im Teilbereich„öffentliche Verwaltung, Verteidigung und öffentliche Sicherheit“ tätig sind(vgl. Ette et al. 2016: 29, Fußnote 22). 3 – Die Unterscheidung in„Migrationshintergrund im engeren Sinn“ und „Migrationshintergrund im weiteren Sinn“ hat mit der Verfügbarkeit von Daten über die Eltern zu tun. Die Daten für den„engeren Sinn“ liegen über den Haushaltskontext vor, das heißt die Angaben der Eltern im Haus‑ halt zu sich selbst werden für die Zuordnung der Kinder genutzt. Die Daten für den„weiteren Sinn“ werden bei den Befragten erhoben, das heißt die Befragten müssen Auskünfte zur Staatsangehörigkeit und dem Geburtsland ihrer Eltern geben(vgl. Statistisches Bundesamt 2021: 4f.). 4 – Rassifizierung beruht auf einer Zuschreibung von Gruppeneigenschaf‑ ten. Die Zugehörigkeit zu rassifizierten Gruppen kann sowohl über körperliche Merkmale(Hautfarbe, Haarstruktur, Augenformen u. ä.), kul‑ turelle Merkmale(Sprache, Religion, Geschichte, Kleidungsstil usw.) oder Abstammung hergeleitet werden kann(Auma 2018). Rassifizierung entsteht aus wiederholten sozialen Interaktionen, in der die genannten Merkmale mit einer(ab)wertenden Bedeutung versehen sind(ebd.). Rassifizierungen können nur mit statistischen Kategorien gemessen und perspektivisch abgebaut werden, die überwunden werden sollen(Supik 2014). Aus der üblichen Erfassung von Vorurteilen in der Bevölkerung lassen sich keine am Individuum ansetzenden(positiven) Maßnahmen ableiten. Autorinnen Dr. Anne-Kathrin Will ist Europäische Ethnologin und Kulturwissen‑ schaftlerin. Sie forscht an der Humboldt-Universität zu Berlin über die Kategorie„Migrationshintergrund“. Prof. Dr. Magdalena Nowicka ist Soziologin und leitet die Abteilung Integration am Deutschen Zentrum für Integrations- und Migrationsfor‑ schung(DeZIM) in Berlin. Literaturverzeichnis Abdul-Rahman, Laila; Espín Grau, Hannah; Klaus, Luise; Singelnstein, Tobias 2020: Rassismus und Diskriminierungserfahrungen im Kontext polizeilicher Gewaltausübungen, Bochum. Ahyoud, Nasiha; Aikins, Joshua Kwesi; Bartsch, Samera; Bechert, Naomi; Gyamerah, Daniel; Wagner, Lucienne 2018: Wer nicht gezählt wird, zählt nicht: Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsdaten in der Einwande‑ rungsgesellschaft – eine anwendungsorientierte Einführung, Citizens for Europe, https://www.kiwit.org/media/material-downloads/antidis‑ kriminierungs_-_gleichstellungsdaten_-_einfuehrung.pdf(5.5.2021). Aikins, Joshua Kwesi; Bartsch, Samera; Gyamerah, Daniel; Wagner, Lucienne 2018: Diversität in öffentlichen Einrichtungen: Antidiskriminie‑ rungs- und Gleichstellungsdaten in der Praxis, Citizens for Europe, Berlin. Auma, Maisha Maureen 2018: Rassismus: Eine Definition für die Alltags‑ praxis, IDA, https://raa-berlin.de/wp-content/uploads/2019/01/RAA-BER‑ L I N- DO- R A SSISM US- EI N E- DEFI N I T I O N- FÜ R- D I E- A L LTAGSPR A X IS.pdf (5.5.2021). Baumann, Anne-Luise; Egenberger, Vera; Supik, Linda 2018: Erhebung von Antidiskriminierungsdaten in repräsentativen Wiederholungsbefra‑ gungen, Antidiskriminierungsstelle des Bundes, Berlin. Baumann, Anne-Luise; Feneberg, Valentin; Kronenbitter, Lara; ­Naqshband, Saboura; Nowicka, Magdalena; Will, Anne-Kathrin 2019: Ein Zeitfenster für Vielfalt: Chancen für die interkulturelle Öffnung der Verwaltung, unter Mitarbeit von Dorothea Rausch, Friedrich-Ebert-Stiftung, http:// library.fes.de/pdf-files/fes/15794.pdf(5.5.2021). 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Impressum © 2021 Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeberin: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik Godesberger Allee 149, 53175 Bonn, Fax 0228 883 9202, 030 26935 9229, www.fes.de/wiso Für diese Publikation ist in der FES verantwortlich: Susan Javad, Abteilung Analyse, Planung und Beratung. Bestellungen/Kontakt: wiso-news@fes.de Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Eine gewerbliche Nutzung der von der FES herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampf‑ zwecke verwendet werden. ISBN: 978-3-96250-896-8