Fuerzas Armadas, Guardia Nacional y violencia en México RAÚL BENÍTEZ MANAUT Y ELISA GÓMEZ SÁNCHEZ(EDITORES)

Fuerzas Armadas, Guardia Nacional y violencia en México RAÚL BENÍTEZ MANAUT Y ELISA GÓMEZ SÁNCHEZ(EDITORES)

Fuerzas Armadas, Guardia Nacional y violencia en México Editores: Raúl Benítez Manaut y Elisa Gómez Sánchez Autores: Raúl Benítez Manaut, Alejandro Pocoroba García, Lisa María Sánchez Ortega y Raúl Zepeda Gil Diseño: Buró Público Foto de portada:“En descanso.. ¡ya!” by júbilo haku is licensed with CC BY-NC-ND 2.0. To view a copy of this license, visit https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/ Derechos reservados © 2021, Friedrich-Ebert-Stiftung Representación en México Yautepec 55, Colonia Condesa, Alcaldía Cuauhtémoc, 06140, Ciudad de México. https://mexico.fes.de/ FESMEX FESMEX Primera edición: julio de 2021 ISBN: 978-607-8642-84-7 © 2021, Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A.C. Héroes de Padierna 166, Colonia San Jerónimo Lídice, Alcaldía Magdalena Contreras, 10200, Ciudad de México. www.casede.org casede_org CASEDE Primera edición: julio de 2021 ISBN: 978-607-95380-7-1 El uso comercial de todos los materiales editados y publicados por la Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) y el Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia(CASEDE) está prohibido. La reproducción parcial o total del libro requiere autorización por escrito de ambas organizaciones. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan las de la FES y el CASEDE. Hecho en México Printed in Mexico

Índice Presentación 5 Militarización con respaldo popular. 9 La transición militar en México 2000-2020 Raúl Benítez Manaut (Re)activación de la Guardia Nacional en México 29 Alejandro Pocoroba García La militarización de la seguridad pública en México 41 y sus fundamentos legales Lisa María Sánchez Ortega Fin a la guerra: Una agenda para la paz, la justicia 61 y los derechos humanos en México Raúl Zepeda Gil Sobre los autores 87

Presentación E l Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia(Casede) y la Fundación Friedrich Ebert(FES) en México presentan la obra Fuerzas Armadas, Guardia Nacional y violencia en México con el ánimo de múltiples debilidades del Estado: el crimen organizado y su máxima expresión, el narcotráfico. Para hacerle frente, se recurrió intensamente a las Fuerzas Armadas, lo que llevó a reentrenarlas e incluso a encabezar contribuir al análisis y a la reflexión sobre los riesgos que la lucha que el jefe del Estado entre 2006 y 2012, Felipara la democracia representan fenómenos como la mi- pe Calderón, denominó la guerra contra el narcotráfico. litarización y la creciente violencia en el país. Así, el libro Toda guerra debe estar encabezada por el segmento se integra por cuatro colaboraciones escritas durante el del Estado que está obligado a combatirla y ello llevó a año 2020 sobre distintos aspectos de la militarización una nueva militarización. Como toda guerra, según dice en México y la dinámica que ha adquirido la violencia Karl von Clausewitz, su tendencia es hacia los extremos y la crisis de derechos humanos en los últimos años. si ninguna de las partes logra derrotar a la otra, o si no Sobre el tema de la militarización, el primer ensayo se da un armisticio. Se vive en la fase de ascenso a los escrito por Raúl Benítez Manaut trata la problemática extremos. La particularidad del actual gobierno es que de las Fuerzas Armadas mexicanas desde un punto de amplía esta presencia militar incluso al área de gestión vista histórico. Para el autor, la elevada influencia de los estatal del impulso a proyectos de infraestructura. Los militares en México es un fenómeno que acompañó el militares están sustituyendo incluso a la Secretaría de origen de la nación y del Estado. En el siglo xix los milita- Comunicaciones y Transportes a través de la construcres fueron quienes encabezaron la vida política del país. ción de aeropuertos y vías férreas. Hombres fuertes como Antonio López de Santa Anna y La segunda contribución, de Alejandro Pocoroba Porfirio Díaz fueron clave para la historia, y contrasta García, analiza a detalle la Guardia Nacional desde sus con el presidente Benito Juárez, sin duda uno de los orígenes en el siglo xix. Esta institución fue uno de civiles más prominentes en la vida mexicana. La Revo- los pivotes de la estructura de defensa del país en su lución llevó a un recambio en las Fuerzas Armadas y se periodo fundacional. En la gran mayoría de los países desprendió un Ejército popular que se fue profesiona- latinoamericanos, la existencia de la Guardia Nacional lizando a medida que el país se estabilizaba. El Ejército se debe a la necesidad de recurrir a la parte armada del fundó el partido de la Revolución Institucional(PRI) que Estado para la seguridad interna. En México, cuando se gobernó de 1929 al año 2000. Entregaron el poder pre- dio el cambio de régimen con la Revolución, la Constisidencial en 1946 y la relación entre civiles y militares tución de 1917 la incluyó en su texto en gran cantidad se definió como de autonomía funcional. Esta relación de artículos, como en el 21, 31, 35, 38, 73, 76, 79, 89 y que le otorgó una posición de privilegio a las Fuerzas 118, incluso en la Ley del Servicio Militar. En el siglo xx a Armadas en el seno del sistema político no se modificó la Guardia Nacional no se le activó como fuerza armada, con la transición a la democracia, como sucedió en el en parte por la necesidad de centralizar en el gobierno resto de los países de América Latina. Con la naciente federal las actividades militares, ya que en el siglo xix democracia apareció el cáncer y se aprovechó de las su gestión se otorgó a los gobernadores y les dio poder 5

político. La Secretaría de Defensa Nacional(Sedena) nun- la misión de seguridad pública o interna. La respuesta ca le vio utilidad durante el régimen revolucionario. La del presidente López Obrador fue contundente: la proreactivación de la Guardia Nacional, tras varios intentos fundización de la militarización de la seguridad pública fallidos, por el presidente Andrés Manuel López Obrador a través de la Guardia Nacional. Este no fue un proceso se analiza en el capítulo del libro. Se puede comparar el inmediato en materia legal. Se vive desde fines del siglo proceso con la separación de la Armada de México en xx, y dado que no se ha logrado separar a los militares de 1939 de la Sedena, con lo que se creó la Secretaría de la seguridad pública, hay que hacer legal lo real. Lo anteMarina y se aceleró su profesionalización como fuerza rior ha derivado en que los militares están, en ocasiones, armada especializada. Esta sería la segunda división, sobre el Estado de derecho, sobre todo en materia de reconociendo que las Fuerzas Armadas tienen una de- aplicación de los derechos humanos a nivel operativo o dicación casi exclusiva a la seguridad interna del país, táctico. La autora señala que esta militarización impide y que los recursos estimados por la Sedena para este pacificar y ordenar institucionalmente al país. Se alerta propósito se deben canalizar a una institución que por que dicho proceso se ha dado de forma gradual en los ley se dedique a la seguridad interior. En el artículo se últimos cuarenta años y que el peligro es que se puede sostiene que la actual Guardia Nacional es de jure civil, dar un punto de no retorno. La militarización está hacienpero de facto militar. Se vincula a la nueva Secretaría de do normal y legal lo que debería de ser momentáneo y Seguridad y Protección Ciudadana(SSPC), creada en di- circunstancial, como es la presencia militar en las calles ciembre de 2018 por el presidente López Obrador, tras combatiendo al crimen, común u organizado. Se sostiene una polémica desaparición de la Policía Federal(en la en este ensayo que una de las grandes debilidades del que parte de sus integrantes pasaron a la SSPC y a la marco legal mexicano es la falta de supervisión, control Guardia Nacional). El autor analiza a detalle cómo reac- y vigilancia real del desempeño de los militares. Esta ciona la población ante la recién creada Guardia Nacional evolución legal que sostiene a la militarización no es y la opinión de numerosas agrupaciones de la sociedad un fenómeno del actual gobierno del presidente López civil y especialistas. Queda abierta la pregunta en el ar- Obrador, es una herencia de los anteriores gobiernos y tículo: ¿se logrará consolidar la Guardia Nacional como se está volviendo un fenómeno sistémico que altera el una tercera fuerza armada, responsable de la seguridad proceso de construcción democrática en el país. ciudadana, pública e interior del país hacia el año 2024? Finalmente, la contribución de Raúl Zepeda Gil sobre En el tercer ensayo, escrito por Lisa María Sánchez la violencia y los vacíos de la justicia, aborda la evolución Ortega, se analiza el tema de la militarización de la segu- de los distintos fenómenos violentos que suceden en el ridad pública desde el punto de vista legal. México, como país desde sus múltiples manifestaciones. Inicia con muchos países del llamado“mundo en desarrollo”, no una frase contundente: en México está desconectada logra consolidar muchas de las instituciones del Esta- la agenda de seguridad y derechos humanos de un esdo y se superponen las consideradas más fuertes so- tudio sistemático y real de las causas de la violencia, bre las más débiles. En este caso, las Fuerzas Armadas su crecimiento y las políticas públicas implementadas siempre se han visto como el brazo fuerte y profesional por el gobierno. El resultado de ello es la falta de una del Estado y las policías de distinta naturaleza, las de estrategia para resolver en favor de la población y la prevención del delito e investigación, municipales, esta- pacificación del país. En otras palabras, las múltiples tales o federales, se consideran débiles. El diagnóstico reformas que ha tenido el sistema de seguridad no han ha sido contundente: la mayoría de las policías no son desembocado en la reducción de la violencia, afectanprofesionales –a pesar de que algunas sí lo son–; las do directamente a la población. El autor parte del anámunicipales, sostenidas en términos legales en el artículo lisis de la tasa de homicidios en el país, que pasó del 115 constitucional, no tienen presupuesto suficiente y rango que va de 10,000 a 15,000 anuales entre 1998 sus integrantes no tienen salarios dignos y estabilidad y 2018; al rango entre 20,000 y 36,000 en el periodo en el empleo. Además, en muchas ocasiones, respon- de 2009 a 2018. En este periodo creció en seis veces presentación den al presidente municipal en turno e incluso, en los el número de personas desaparecidas en el país. Todo últimos años, también en muchas partes del país traba- esto conduce a fenómenos mucho más graves, como es jan para organizaciones criminales que las penetran o el incremento de la violencia contra las mujeres, el tráfico cooptan con facilidad. De igual modo, la Policía Federal, de menores con fines sexuales, la trata de personas y la que existió entre 1999 y 2019, no logró su propósito de violencia contra los migrantes. A su vez, el modus opeedificar en el nivel nacional un cuerpo que lograra hacer randi del crimen organizado se observa con las muertes 6 posible que las Fuerzas Armadas se desprendieran de con arma de fuego en casi todos los casos. Derivado de

lo anterior, la incapacidad del Estado es evidente para la fuerza principal. Esto habla de la dependencia del poder evitar esta violencia y lograr trasladar a los respon- gobierno de las Fuerzas Armadas ante un fenómeno no sables ante la justicia. También se han incrementado militar, pero sí vital. las desapariciones de personas, los desplazamientos El gobierno civil no estuvo preparado por la rapidez forzados –incluso de poblaciones rurales casi en la to- del requerimiento de urgencia que las Fuerzas Armadas talidad de su población por temor–, las torturas y las y sus capacidades logísticas proporcionan. Este, por ejecuciones extrajudiciales. En otras palabras, las in- desgracia, es un fenómeno propio de un país subdesacapacidades gubernamentales llevan a la impunidad. rrollado y da constancia de un Estado desbalanceado Casos específicos de alta sensibilidad dan cuenta de lo entre las capacidades civiles(débiles) y las militares anterior, por ejemplo, las muertes y amenazas a perio-(fuertes). Como es de esperarse, la población aprueba distas y comunicadores, y los asesinatos de políticos lo anterior y se ha elevado la imagen de las Fuerzas Aren periodos de campaña electoral. El crimen organizado madas. Sin embargo, reorientar a las fuerzas militares a sentencia con su acción, y el Estado no logra en casi sus labores profesionales es un imperativo democrático ningún caso, encontrar a los responsables. Esto afecta básico, pues la crisis causada por la epidemia se supedirectamente y degrada la calidad de la democracia en rará y el regreso a la normalidad deberá reformular los el país. El autor concluye con cinco ejes transversales despliegues militares. que deben impulsarse para iniciar la reversión de este Si se reconoce que contra el crimen organizado se proceso; menciona la pacificación, entendida como la enfrenta una guerra(muchos analistas critican esta búsqueda de mecanismos no violentos de resolución afirmación con mucha razón) y que ésta no ha logrado de conflictos, sobre todo a nivel local; la redistribu- encontrar una estrategia de salida, entonces hay una ción del derecho a la justicia; la reducción de la impu- guerra prolongada que se eleva en intensidad en favor nidad; el control de la letalidad; y la erradicación de la de una de las partes, la criminal. Buscar opciones esdiscriminación. En otras palabras, una verdadera política tratégicas es obligación de civiles y militares, tanto en para dar salida a la militarización debe integrar acciones el seno del gobierno como entre la sociedad civil. Por el coordinadas interinstitucionales que corresponden a momento, el Estado solo ha respondido con una fórmula múltiples agencias del gobierno. anti-natura en el sentido democrático del concepto: más Como comparten los cuatro autores, la militarización militarización, ahora de responsabilidades que deben ser es un fenómeno histórico, no coyuntural, y responde a civiles. El devenir democrático de México dependerá de distintas variables. La población, al ser afectada, ve en las alternativas que el Estado y la sociedad mexicana la fuerza militar la única que le puede ayudar; por ello sean capaces de construir en favor de la pacificación y se da una militarización con respaldo popular. Las en- el fortalecimiento del Estado de derecho democrático. fuerzas armadas, guardia nacional y violencia en méxico cuestas de opinión en los últimos veinte años señalan que los militares ostentan un amplio respaldo entre la población, en contraste con las policías, los políticos y otras instituciones. Esto no debe ser un impedimento Ciudad de México, junio del 2021 para construir y fortalecer el gobierno civil, y encontrar fórmulas de salida a la militarización y la violencia. Elisa Gómez Sánchez La crisis en curso desde febrero del año 2020 debido Coordinadora de Diálogo Político a la aparición de la epidemia del virus SARS-COV-2, cono- Fundación Friedrich Ebert en México cido como COVID-19, llevó a México a fines de ese año a ubicarse entre los tres primeros lugares en el mundo Raúl Benítez Manaut por el número de decesos, después de Estados Unidos Investigador del Centro de Investigaciones sobre y Brasil. Las Fuerzas Armadas incrementaron gradual- América del Norte, UNAM y presidente del Colectivo de mente la disposición de sus efectivos para colaborar en Análisis de la Seguridad con Democracia el esfuerzo gubernamental contra la epidemia. Se estima que 50,000 efectivos de la Secretaría de Defensa Nacional, la Secretaría de Marina y la Guardia Nacional se redirigieron para esta nueva misión, aproximadamente 30% de sus efectivos operativos hacia fines del año. En muchos países del mundo los militares son una fuerza auxiliar del gobierno ante la pandemia, en México son 7

Militarización con respaldo popular. La transición militar en México 2000-2020 1 RAÚL BENÍTEZ MANAUT Introducción E n México, la llegada de la democracia y la globalización no modificaron la relación civil-militar. Por ello, no se dio ninguna reforma similar a las observadas en la gran mayoría de los países de América Latina en favor del cambio de los parámetros legales y políticos para sustituir la autonomía militar construida durante todo el siglo XX. La democratización que se vivió a fines de ese siglo, y que llevó a sustituir el largo gobierno autoritario vigente entre 1929 y el año 2000, no logró reducir la autonomía de las Fuerzas Armadas. La transición no afectó sus fueros y privilegios. A diferencia de la mayoría de las transiciones a la democracia en la región, en México se abrieron las puertas del sistema político a la oposición, pero los militares continuaron con sus instituciones prácticamente intocables. Ello debido a que ninguna fuerza política incluyó en su agenda legislativa la defensa y su organización institucional. En este ensayo se analiza la relación entre civiles y militares en el siglo XXI, en particular la relación con los liderazgos políticos que han gobernado el país desde el año 2000. El Partido Revolucionario Institucional(PRI), que gobernó México entre 1929 y 2000, estableció una relación vertical civil-militar de autonomía de las Fuerzas Armadas, que incluye numerosos fueros legales y de facto(García Diego, 2014; Semar, 2016). El Partido Acción Nacional(PAN), en el poder de 2000 a 2012, sostuvo una relación armónica civil-militar de continuidad de la anterior, pero emprendió una importante transformación del sistema militar al impulsarlo a combatir el narcotráfico desde 2007, estrechando así las relaciones con Estados Unidos(Sedena, 2012). Entre 2012 y 2018 el PRI regresó al gobierno aunque sin modificar la autonomía militar. El Partido de la Revolución Democrática(PRD), y desde 2014 el Movimiento Regeneración Nacional(Morena), en la relación con los militares tuvo dos fases: la primera determinada por un gran conflicto discursivo en los mensajes de Andrés Manuel López Obrador(AMLO) hacia los militares en las campañas presidenciales de 2006, 2012 y 2018; y la segunda etapa, de reconciliación, al triunfar en las elecciones el 1 de julio de 2018 y luego al tomar el poder el 1 de diciembre del mismo año. En el periodo de gobierno de AMLO a partir del 1 de diciembre de 2018, las dos partes, el presidente y las Fuerzas Armadas emprenden una comunicación intensa de construcción de confianza mutua. Por el lado castrense, se aplica el pragmatismo doctrinario sostenido en el discurso de la lealtad, en el que se definen como apolíticas; y por parte del nuevo presidente, el pragmatismo político se sostuvo en la percepción de que las necesita para gobernar e implementar su proyecto de transformación conocido como Cuarta Transformación(4-T). Este proyecto incluye edificar la Guardia Nacional(GN) sobre las estructuras de la anterior Policía Federal(que vivió de 1999 a 2019) y las transferencias hacia ella de recursos y personal de la Secretaría de la Defensa Nacional(Sedena) y de la Secretaría de Marina(Semar). Esta reconciliación se decidió por ambas partes porque ostentan el más ele1. Artículo originalmente elaborado para la Fundación Friedrich Ebert. Se publica en: Wolf Grabendorff(Editor), Militares y Gobernabilidad. ¿Cómo están cambiando las relaciones cívico-militares en América Latina?, Fundación Friedrich Ebert, Bogotá, 2021. 9

vado respaldo popular en encuestas de opinión pública, cando de modo progresivo el nacionalismo militar de lo que los obliga a“negociar” en vez de enfrentarse. O la Revolución mexicana. El último conflicto típico de la sea, el gobierno de AMLO necesita el respaldo de las Guerra Fría, el alzamiento zapatista de enero de 1994, Fuerzas Armadas, y viceversa. a la par del inicio de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN) cambiaron de manera radical la estrategia militar de contención de Las Fuerzas Armadas en la transición grupos armados internos. Salinas optó por la negociación a la democracia: de Carlos Salinas con los alzados y así fue la guerra de contrainsurgencia de Gortari a Enrique Peña Nieto más corta que ha tenido un país latinoamericano. Los elementos que determinaron este cambio de estrategia En la elección presidencial de 1988 ganó Carlos Salinas fueron la gran presión de la sociedad civil mexicana en de Gortari con 50.3% de los votos. Fue una elección muy favor de no reprimir al Ejército Zapatista de Liberación cuestionada y no competitiva, con amplias acusaciones Nacional(EZLN) y reconocer sus demandas, el procedocumentadas de fraude electoral(Castro Sánchez, so electoral presidencial de 1994 en el que un conflicto 2018); su sucesor, Ernesto Zedillo, obtuvo 48.69% en armado podría perjudicar al partido en el gobierno(PRI) 1994(IFE, 1994); Vicente Fox ganó con 42.52%(IFE, y el temor a que el empleo de las Fuerzas Armadas pu2000); Felipe Calderón con 36.69%(IFE, 2006); y Enrique diera afectar las nuevas relaciones con Estados Unidos Peña Nieto con 38.21%(Zepeda y Notimex, 2018). AMLO, y la entrada en vigor del TLCAN(Arnson et al., 2006). al obtener 53.17% de los votos, en condiciones econó- El gobierno del presidente Ernesto Zedillo(1994micas, políticas y mediáticas muy desfavorables hacia 2000) siguió la misma dirección: entabló una“negociaél y su partido político, se vuelve“competitivo”, y esto lo ción prolongada” con el EZLN –que se sostiene durante reconocen las Fuerzas Armadas, pues ellas están junto veintiséis años–, en la que este, en el discurso, sigue con el presidente en la cima de la pirámide de la opinión“en pie de guerra”, pero sin ninguna acción armada, cofavorable de la población. Por este motivo procedieron a mo una especie de movimiento de resistencia social una negociación rápida –y a necesitarse mutuamente–. indígena(Benítez Manaut, 2002, pp. 55-60). El cambio Se puede considerar una diferencia importante en de gobierno en México en el año 2000 significó el desestos respaldos de la población: para las Fuerzas Arma- plazamiento(temporal) del PRI como partido oficial de das es hacia las instituciones castrenses como tales; ideología nacionalista, por el PAN(de orientación de derepara AMLO es hacia su persona, por haber construido cha), aunque no modificó la relación civil-militar. un liderazgo alternativo a lo largo de veinticinco años de El nuevo presidente, Vicente Fox(2006-2012), historia de acción política. Los militares no podían des- sostuvo que la crisis de Chiapas la podía resolver en conocer al nuevo presidente y se veían obligados a quince minutos y mantuvo la estrategia gubernamental brindarle su apoyo y, en correspondencia, el nuevo líder sin acción militar directa hacia los rebeldes de Chiapas, buscó el acercamiento con las instituciones estatales pero sin solución política real, con lo que las relaciones más reconocidas por la población. Lo anterior a pesar civiles-militares se adaptaron con rapidez a las nuevas de las animadversiones, desconfianzas mutuas, acu- condiciones de llegada de la democracia y globalización saciones y descalificaciones de una parte hacia la otra(Fox, 2000). Las Fuerzas Armadas cambiaron su docdurante largos años. Este fenómeno solo se había visto trina rápidamente; la lealtad se consolidaba como“insen la historia de México en el gobierno de Lázaro Cárde- titucional” en sustitución de la lealtad a los liderazgos nas entre 1934 y 1940, cuando la institución militar y de la Revolución mexicana que les habían dado forma el presidente se centraban en la misma persona y ape- legal y política. El“nacionalismo” poco a poco deja de nas nacían las instituciones políticas civiles en el país. ser el eje real de la relación civil-militar e inicia un recoraúl benítez manaut Desde 1988, cuando Carlos Salinas de Gortari(1988- nocimiento de que la democracia y las relaciones con 1994) accede a la presidencia e inicia la apertura eco- Estados Unidos son los condicionantes del siglo XXI. La nómica del país en vista de la firma de un acuerdo de cooperación en materia de seguridad con aquel país se libre comercio con Estados Unidos y Canadá, las Fuerzas aceleró debido a los atentados terroristas de septiembre Armadas poco a poco se ven obligadas a modificar sus de 2001. En la parte militar, los atentados provocaron la misiones. El fin de los conflictos en América Central por total reforma de los comandos de defensa de la Unión la vía de la negociación política y con la mediación de la Americana y se conformó el Comando Norte, en cuyo Organización de las Naciones Unidas(ONU) y la Orga- concepto estratégico se incluye la participación de Mé10 nización de los Estados Americanos(OEA) fue modifi- xico(Deare, 2017, p. 210).

Para lo anterior se reforzó el control de las fronteras, ticipar en la seguridad pública del país. Sin embargo, en se modernizó la Armada de México y se aceleraron los noviembre de 2018 la Suprema Corte de Justicia señaló intercambios con todas las estructuras militares de Es- que la ley era anticonstitucional. tados Unidos y muchos países del mundo para adaptar las dos instituciones militares a la globalización. Sin embargo, no se edificó una Secretaría de Estado del sector La guerra al narcotráfico: 2007-2020 Defensa con mando civil, no se integraron las Fuerzas Armadas en un Estado Mayor conjunto, y siguieron divi- Con la Iniciativa Mérida, diseñada en 2007 e implemendidas en dos como sucedió desde 1940: Secretaría de tada desde 2008, la doctrina nacionalista de resolver la Defensa Nacional(Sedena), que incluye a la Fuerza los conflictos con recursos propios sufrió una gran moAérea, y la Secretaría de Marina(Semar). dificación, para recibir la asistencia de Estados Unidos La autonomía militar permitió a las Fuerzas Arma- desde 2008. Por lo anterior, se consolidó la transición de das negarse a participar en misiones externas como un modelo de seguridad nacionalista en México a uno son las operaciones de paz de la ONU, según sostenían nuevo de seguridad interdependiente entre México y sectores del sistema político como el servicio exterior y Estados Unidos, que inició con acercamientos militares la opinión pública especializada. Esto a pesar de que el desde 1996(Deare, 2017, p. xvi). Con un monto total de presidente Peña Nieto(2012- 2018) anunció en 2014 asistencia de 3.035 millones de dólares entre 2008 y la participación de México en operaciones de la ONU, 2020, se transfirió gran cantidad de equipo militar; se misma que se redujo a un pequeño grupo de observa- edificó un nuevo sistema de inteligencia en la Secretaría dores militares(SRE, 2016). de Marina, la Unidad de Inteligencia Naval(fundada el Las Fuerzas Armadas poco a poco construyeron una 1 de febrero de 2008), para dar seguimiento a los líde“nueva funcionalidad” política con los liderazgos civiles; res criminales como Joaquín“el Chapo” Guzmán(Semar, siguieron desarrollando gran cantidad de misiones no 2018); se fortalecieron las fuerzas especiales en las militares; se incrementó su participación en respaldo dos estructuras militares y enviaron a sus integrantes de la seguridad pública en detrimento de las policías del a escuelas militares del extranjero para entrenamiento país; inició una extendida labor contra el crimen organiza-—tanto a Estados Unidos como a países como Colombia, do, principalmente el narcotráfico; labor respaldada por Guatemala, Perú y otros—. En el Ejército se consolidó Estados Unidos, sobre todo con la llegada al poder del el Cuerpo de Fuerzas Especiales, compuesto de un presidente Felipe Calderón(2006-2012), quien firma la Cuartel General, once batallones, cinco grupos anfibios Iniciativa Mérida en 2007 y comienza su implementación y una Fuerza de Intervención Rápida, encuadrados en en 2008. En esta estrategia, denominada“guerra al nar- tres brigadas, además de un grupo dependiente de macotráfico” por el presidente Calderón, las Fuerzas Armadas nera directa del Alto Mando de la Sedena(2018). En la se volvieron a empoderar en el seno de las instituciones Semar se fortaleció la Infantería de Marina y sus grupos del gobierno federal(Rodríguez Bucio, 2016, p. 102). El de intervención basados en el concepto de rápido desbalance de los seis años de guerra bajo el gobierno de pliegue(Semar, 2012). De igual manera, se intensificaron Calderón muestra que fracasó en el intento de destruir los programas de cooperación entre los sistemas de jusy contener a los grupos criminales y, por el contrario, ticia para que el combate a los grupos criminales tuviera militarización con respaldo popular estos se fortalecieron(Kenny y Serrano, 2012, p. 46). sustento legal y se estrecharon lazos entre las instituEn 2012, con la transición de gobierno que produ- ciones de inteligencia de ambos países(Seelke, 2020). jo el triunfo de Enrique Peña Nieto, candidato del PRI, a El combate directo a los grupos criminales y los conpesar del anuncio de un cambio de estrategia hacia la flictos entre estas agrupaciones elevaron la tasa de ho“prevención” del delito y no su“contención”, las Fuer- micidios en el país. Al enfrentarlos de forma directa se dio zas Armadas se volvieron a empoderar y en la realidad una tendencia“de ascenso” de los combates entre parte se continuó con su fortalecimiento. En esta ocasión y parte, lo que llevó a las organizaciones criminales a dartriunfó por un tiempo el proyecto militar de que el Con- le prioridad a construir sus brazos armados de sicarios. greso aprobara una ley de seguridad interior el 21 de di- Entre las condiciones“no deseadas” de esta estrategia ciembre de 2017. Esta ley fue promovida por la Sedena militar está el incremento acelerado de los homicidios para dar fuero a los miembros de las Fuerzas Armadas en el país desde 2008 y se triplicó su tasa de incidencia ( DOF, 2017). En el lenguaje de la propia ley, la Cámara de 8 por 100,000 habitantes en 2007 a 23 por 100,000 de Diputados la redactó para dar“certidumbre legal” a habitantes en 2020. En el inicio de la guerra(2007-2010) los militares para enfrentar al crimen organizado y par- la población civil(no combatiente) fue afectada de modo 11

notorio en los estados del norte del país, como Baja California, Chihuahua, Tamaulipas, Coahuila y Nuevo León. Ciudades como Tijuana y Juárez fueron“teatros de guerra” donde se dieron tres modalidades de combate o“tres guerras”: la primera, la que se desató entre grupos criminales rivales; la segunda entre las fuerzas del Estado, principalmente militares, y los grupos criminales; y la tercera entre agrupaciones criminales contra la población civil. En los combates hubo violaciones a derechos humanos de población civil que el Estado ha intentado minimizar(Suárez-Enríquez y Meyer, 2017, p. 21). Desde 2010,“la guerra” se trasladó a estados del Pacífico sur como Sinaloa, Michoacán y Guerrero, y en toda la rivera del golfo de México, sobre todo en Veracruz y Tabasco. Desde este periodo los grupos criminales expandieron su“cartera de negocios” a actividades diferentes al narcotráfico, como trata de personas y tráfico de migrantes, secuestro, extorsión y robo de combustible; todo ello afectó de modo notable a la población civil, mexicana y extranjera. Durante el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto(2012-2018) se dio la expansión a otros estados del país que tenían muy bajos índices de actividad criminal y cuentan con importantes actividades económicas industriales, como Morelos, Estado de México, Nayarit, Baja California Sur, Puebla y Guanajuato, y allí se presentó una epidemia de violencia y homicidios. En todos estos estados afectados de forma intensa por la guerra al narcotráfico las relaciones de poder entre las Fuerzas Armadas y las autoridades civiles se deterioraron y provocaron un aumento de la influencia militar. Gobernadores y autoridades municipales tienen a las Fuerzas Armadas como el interlocutor más importante en materia política. De facto, poco a poco se traslada el poder a las autoridades militares en materia de seguridad pública. Este proceso es el que se denomina“militarización” y se da de forma ascendente desde 2006. Solo algunos estados del país quedan al margen de este proceso, sobre todo en la Ciudad de México y el sur. Las organizaciones criminales del narcotráfico construyen poderes paralelos que logran penetrar estructuras de gobiernos locales y estatales. En ocasiones han llegado a penetrar estructuras del gobierno federal. Autoridades judiciales de la Corte del Distrito Este de Nueva York, por ejemplo, encabezan el juicio contra el exsecretario de Seguridad Pública de Felipe Calderón, Genaro García Luna, desde mediados de 2019. Es la autoridad federal más importante encarcelada por vínculos con organizaciones criminales, ya que García Luna fue uno de los principales secretarios de Estado de Felipe Calderón( El Universal, 2020). En el ámbito estatal, a su vez, tres gobernadores del estado de Tamaulipas, frontera con Texas, están acusados de vínculos con el cartel del Golfo y los Zetas(Flores, 2013). Desde el anuncio de la“guerra al narcotráfico” en 2007 los homicidios se triplicaron en el gobierno de Felipe Calderón(2006-2012); aumentaron 25% en el gobierno de Enrique Peña Nieto(2012-2018), y solo en 2019, primer año del gobierno de López Obrador, aumentaron en 10% respecto del año anterior(ver Tabla 1). Esto significa que el“cambio de estrategia”, basado en el desmantelamiento de la Policía Federal y la creación de la Guardia Nacional desde 2019, no se refleja en la disminución de la violencia criminal. Otro dato que describe la gravedad del problema es que en 2007 solo 57% de los homicidios se cometieron con arma de fuego, mientras que en 2019 el porcentaje subió a 70%, lo que indica que la gran mayoría los perpetran agrupaciones criminales. La cantidad de homicidios en los primeros meses de 2020 se incrementó a pesar del encierro de la población desde el mes de abril. En julio se registraron 2,980, con promedios mensuales muy similares a los de 2019( Forbes, 2020). Así, entre el 1 de diciembre de 2018 y el 6 de julio de 2020 el gobierno de AMLO acumula 54,727 homicidios dolosos, con un promedio mensual de 3,219(TResearch, 2020). Esto contrasta con los 738 homicidios mensuales en 2007, al iniciar la“guerra al narcotráfico”(Casede, 2009, p. 321). raúl benítez manaut Tabla 1. Homicidios en México, 2007-2019 Homicidios Tasa por 100 mil habitantes 2007 8,867 8.08 2012 25,757 22.18 2014 20,010 16.7 2018 33,341 28.3 2019 35,588 32.2 Fuente: Inegi(2019), Defunciones por homicidio. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Recuperado de: https://www.inegi.org.mx/ 12 sistemas/olap/proyectos/bd/continuas/mortalidad/defuncioneshom.asp?s=est

Los análisis de la guerra al narcotráfico sostienen que de 2018. Al día siguiente de su triunfo inició una gradual es una guerra prolongada sin posibilidades de éxito pa- construcción de confianza y acercamiento. De hecho, ra el Estado mexicano por diversos factores, entre ellos se está edificando una nueva relación civil-militar, se el concepto de fronteras porosas que existe entre Co- amplían las misiones castrenses y se construye una lombia, América Central, el Caribe, México y Estados Uni- nueva fuerza armada: la Guardia Nacional. dos, que facilita el tránsito de drogas, personas, armas El origen de la vida política del dirigente de Tabasco y dinero. La violencia y victimización que produce esta está en la toma de instalaciones petroleras en su esguerra en México se debe al libre tránsito de armas de tado durante los años noventa cuando el Ejército tuvo Estados Unidos hacia México, producto de su venta libre que desalojar a los seguidores del político. Durante su en aquel país. Esta legislación liberal acerca de la pose- gestión como jefe de gobierno del Distrito Federal, entre sión y venta de armas en la Unión Americana explica el 2000 y 2005, su relación con los militares fue de frialincremento de los homicidios en México con armas de dad y ausencia de comunicación. El 2 de julio de 2006, fuego(Payan et al., 2013, p. 21). AMLO encabezó una coalición de izquierda bajo la banLa evolución de las organizaciones criminales del nar- dera del Partido de la Revolución Democrática(PRD) y cotráfico se da mediante una ampliación de su“cartera perdió las elecciones frente al triunfador Felipe Calderón de negocios”; en muchas ocasiones se organizan como del PAN con un margen muy estrecho de 233,831 votos. corporativos empresariales y se vinculan a empresas Calderón obtuvo 36,69% de los votos con 14’916,927, y “legales” para consolidar su poder financiero y político. AMLO, 36,11% con 14’683,096 votos(IFE, 2006). López Esto sucede, por ejemplo, con el caso de los Zetas y sus Obrador no aceptó el resultado y encabezó un bloqueo vínculos en el sector del tráfico de energéticos, tráfico de Paseo de la Reforma, una de las principales avenidas de de personas y secuestro, entre otras actividades(Co- la Ciudad de México, del 30 de julio hasta el 15 de seprrea-Cabrera, 2017, p. 56); los Caballeros Templarios tiembre. La relación con las Fuerzas Armadas se tensó. en la exportación de mineral de hierro e importación de La capital del país experimentó un gran caos por casi químicos, y gran cantidad de empresas comerciales y tres meses y las Fuerzas Armadas se preocuparon ante restaurantes; y empresas agrícolas por parte del cartel la posible cancelación del desfile militar de celebración de Sinaloa. Para enfrentar estas actividades, el empleo de de la fiesta de Independencia del 16 de septiembre de las Fuerzas Armadas no es útil. Deben coordinarse con 2006 o el posible desalojo por medios violentos. Este otras agencias civilespor mediodeestrategiasintegrales. desfile es el más importante de la historia de México En México, debido al poder alcanzado por los grandes y nunca se ha interrumpido. Ambas partes tuvieron grupos criminales, la guerra al narcotráfico ha generado que proceder a una negociación. Por parte de AMLO el una reconfiguración cooptada del Estado, en la que negociador fue Alejandro Encinas, jefe de gobierno de partes de él transforman su acción para responder a las la ciudad, y por el gobierno federal el general Gerardo redes ilícitas de poder construidas para hacer viable el Clemente Vega, secretario de la Defensa. El plantón se negocio paralelo(Garay et al., 2010, p. 62). levantó y se pudo celebrar la parada militar. Fue una negociación muy dura. A los militares les quedó un sabor de boca negativo de AMLO(Pedraza, 2007, pp. La contradictoria relación 282-292). A la par, AMLO se proclamó“presidente legímilitarización con respaldo popular AMLO-Fuerzas Armadas: timo”, frente al“presidente usurpador” Felipe Calderón. del conflicto a la necesidad mutua Posterior a 2006, AMLO se centró en construir su partido Morena sobre los cimientos del PRD. Poco se En México muy pocos políticos han entrado en conflictos refirió a las Fuerzas Armadas hasta la campaña presicon las Fuerzas Armadas. Esto se explica porque estas dencial de 2012. Enmarcó a los militares como parte de no tienen historial golpista y la autonomía que ostentan“la mafia en el poder” y como fuerzas represivas del“Eses simétrica a la que gozan líderes políticos civiles que tado neoliberal” que han violado derechos humanos. En tienen cargos de administración pública. AMLO ha sido esta segunda campaña por la presidencia fue un duro una excepción. Durante su carrera política cuestionó du- crítico de la“guerra al narcotráfico” impulsada por el preramente a las Fuerzas Armadas en las campañas elec- sidente Felipe Calderón, y para evitar que los militares torales para la presidencia en 2006, 2012 y 2018. Sin violen derechos humanos insistió en que la solución embargo, a los momentos de conflicto le han seguido era regresarlos a sus cuarteles y construir una policía momentos de acercamiento buscado por ambas partes. profesional( Animal Político, 2012). Esto ha llevado a Esto sucede desde que ganó las elecciones el 1 de julio una larga percepción negativa hacia las Fuerzas Arma13

das dentro de la izquierda. Lo cual contrasta con el lide- sería“el gran fracaso para México” y que el país se iría razgo de Cuauhtémoc Cárdenas como máximo líder de a la deriva. Todo mundo que conoce el tema sabía que izquierda, quien tenía una muy buena relación con los el general Salvador Cienfuegos y la gran mayoría de los militares por su ascendente familiar. Por lo anterior, en generales(y almirantes) de alto rango se ubicaban dela izquierda mexicana se distingue la fracción cardenis- trás de esta campaña de desprestigio. Los almirantes y ta, de mucha convivencia y respeto hacia las Fuerzas oficiales de alto rango de la Secretaría de Marina, si bien Armadas, y la encabezada por AMLO, más cercana a la tienen percepciones similares de AMLO, fueron menos izquierda radical que había sufrido la represión en 1968 activos en participar en estas campañas de desprestigio y la contrainsurgencia de los años setenta en el estado durante la campaña electoral. Una de las declaraciones de Guerrero. Esta izquierda es muy crítica de las Fuerzas de AMLO que más indignaron a las Fuerzas Armadas fue Armadas y constantemente las descalifican. en una visita a la OEA en Washington, el 15 de marzo de Al fundarse el partido Morena, el 9 de julio de 2014, 2017(López Obrador, 2017), donde acusó al Ejército la izquierda quedó escindida en dos y el PRD con fre- de participar en la desaparición de los 43 estudiantes cuencia vio disminuir su militancia, que se trasladaba en 2014, masacre conocida como Ayotzinapa. La Direcal nuevo partido político. En la figura de AMLO se cons- ción de Comunicación Social del Ejército, refiriéndose a truye un liderazgo en extremo carismático, con un dis- las declaraciones de AMLO en un comunicado señaló: curso para ganar simpatizantes, similar al de los líderes políticos de América Latina considerados“populistas”, La Secretaría de la Defensa Nacional pide pruebas a los y aprovechando en su favor el desgaste del PRI y del actores sociales que han denunciado a elementos del PAN en los tres gobiernos entre 2000 y 2018. El eje de Ejército. Recientemente han afirmado y publicado sesu discurso fue la“anticorrupción”, con lo cual obtuvo ñalamientos de que integrantes de las fuerzas armadas 53,17% de los votos: 30’047,381(Zepeda y Notimex, violentan indistintamente los derechos humanos, lo cual 2018). Esta cantidad no la ha obtenido ningún candigenera una percepción equívoca de la realidad, si alguien dato a la presidencia en el periodo de democratización considera que tiene pruebas que sustenten sus acusadel país desde 1988, lo que le otorga gran legitimidad ciones contra las fuerzas castrenses, las presente ante y fuerza política. la autoridad competente para que esta proceda conforme La mala imagen de AMLO entre los militares se vio a derecho.(Sedena, 2017) reflejada durante la campaña electoral que lo llevó al poder. Desde fines de 2017 y durante 2018 hubo diver- Este caso fue el más relevante en cuanto a violasas fricciones verbales entre el secretario de la Defensa, ción de derechos humanos. Múltiples investigaciones Salvador Cienfuegos, y López Obrador. El político tabas- señalan que los militares participan directa o indirectaqueño y el partido Morena en el Congreso se opusieron mente –por omisión–, muchas veces en acuerdo con rotundamente a la Ley de Seguridad Interior, que impulsó otras instituciones del gobierno federal(CNDH, 2018). el secretario de Defensa. El general Cienfuegos señaló: La construcción de la nueva relación civil-militar inicia desde el triunfo electoral del 1 de julio de 2018. El planLos militares no se entrenaron para perseguir delincuenteamiento original de AMLO se sostuvo en reconsiderar tes, y si se los pedía el mando civil, se le debían dar gasus opiniones acerca de que el Ejército violaba derechos rantías judiciales[…] muchas veces hemos actuado humanos y pertenecía a la“mafia en el poder neoliberal”. como semipolicías. Una cosa rara que no tiene ningún El nuevo discurso señala que las Fuerzas Armadas son respaldo y que tenemos que estar cumpliendo. Es más, una institución del Estado, honestas, leales y eficaces. hoy el nuevo Código de Procedimientos Penales, que es No obstante, dos elementos tensaron el arranque del un gran avance, nos impide hacer lo que hacíamos antes. nuevo gobierno y los institutos castrenses: la reiterada raúl benítez manaut (Cienfuegos, 2017) afirmación en campaña de que se elaboraría una nueva estrategia“de la guerra a la paz”, que se daría una amAMLO y Morena sostuvieron que dicha ley militari- nistía –sin precisar a quién–, y se construiría la Guardia zaba al país, era violatoria de los derechos humanos y Nacional. Pasar de“la guerra a la paz” con base en esos otorgaba mucho poder al Ejército. Desde entonces hu- dos preceptos generó gran cantidad de críticas. Desde bo una campaña muy agresiva de descalificación por la sociedad civil y los defensores de víctimas se criticó redes sociales de un grupo importante de generales re- con dureza la propuesta de la amnistía, pues esta potirados contra López Obrador, identificándolo como el dría sustituir a la realización de investigaciones sobre 14 “Hugo Chávez mexicano”,“bolivariano”, diciendo que masacres y desapariciones y dejar de lado la justicia.

Edificar la Guardia Nacional implicaba dos grandes reformas institucionales: desmantelar la Policía Federal y reducir el número de efectivos de los institutos militares para transferirlos a la Guardia Nacional. El pensamiento del presidente López Obrador hacia las fuerzas militares es negativo. Ya como presidente, en una entrevista ofrecida a mediados de 2019, sostuvo que México no necesita fuerzas militares y que los problemas de seguridad del país los podía resolver la Guardia Nacional: Si por mí fuera, yo desaparecía al Ejército y lo convertía en Guardia Nacional. Es decir, declararía que México es un país pacifista que no necesita Ejército y que la defensa de la nación en el caso de que fuese necesario la haríamos todos los mexicanos.[…] el Ejército y la Marina se convertirían en Guardia Nacional para garantizar a los mexicanos su seguridad. No lo puedo hacer porque hay resistencias, una cosa es lo deseable y otra cosa es lo posible, pero ya el paso que dimos fue importante. La creación de la Guardia Nacional lleva a cabo una reconversión, como hacer posible que se respeten derechos humanos, que haya un comportamiento distinto en la Guardia Nacional formada por militares y por marinos. (González, Roberto, 2019) Las misiones y la nueva relación civil-militar: la construcción de la Guardia Nacional La ampliación de misiones no militares es una constante desde 2007, pero se incrementó de manera notable en 2019 y 2020. A inicios de 2018, la Sedena reportó 52,000 efectivos: Realizamos acciones permanentes contra la delincuencia organizada y el narcotráfico, así como seguridad a instalaciones estratégicas. Para esto, se mantienen diariamente desplegados más de 52 mil elementos y un número importante de aeronaves para su apoyo, distribuidos en todo el territorio nacional.(Cienfuegos, 2018) Como se observa en la Tabla 2, una vez conformada la Guardia Nacional la suma de integrantes de las Fuerzas Armadas a mediados de 2020 es de 319,883. De estos, son fuerza operativa 191.712. La Sedena y la Guardia Nacional suman como fuerza operativa 148.353 efectivos. En la información proporcionada por el presidente el 19 de junio de 2020, la principal misión son las“Operaciones de construcción de paz”, a las que se destinan 81,694 efectivos(ver Tabla 3). O sea, más de 60% de la fuerza operativa militar se dedica a la guerra al narcotráfico y el respaldo a la seguridad pública. De las trece misiones enumeradas, además del apoyo a la población en casos de desastres naturales (Plan DN3, Plan Marina y Plan Guardia Nacional), que se consideran humanitarias y de las cuales obtienen los militares su elevada imagen ante la población, solo cuatro de ellas son de“defensa” y las desarrolla la Armada de México:“Estado de Derecho en La Mar”,“Protección Marítima y Portuaria”,“Operaciones en el Golfo y Pacífico” y“Operaciones de Búsqueda y Rescate”(López Obrador, 2020). Estas acciones emprendidas por la Armada son en realidad, por su alcance geográfico inmediato, propias de una“Guardia Costera”. En el caso de la Fuerza Aérea, está dedicada a la guerra al narcotráfico(su principal equipo corresponde a helicópteros de“combate” para apoyar al Ejército) y tampoco tiene proyección como fuerza de defensa. militarización con respaldo popular Tabla 2. Fuerzas armadas mexicanas: efectivos totales y fuerza operativa. Despliegue al 19 de junio de 2020 1. Efectivos totales de las Fuerzas Armadas mexicanas 2. Fuerza Operativa Sedena 165,454 83,445 Semar 51,333 18,176 Guardia Nacional 103,096 90,091 Total 319,883 191,712 Efectivos desplegados Actividades diversas en apoyo a las operaciones Sedena 71,822(86%) 11,623(14%) Semar 15,450(85%) 2,726(15%) Guardia Nacional 76,531(85%) 13,560(15%) Total 163,803(85%) 27,909(15%) 15

F.A.M. MARINA: Guardia Nacional Equipo 78 Aeronaves 215 Buques y embarcaciones 35 aeronaves Fuente: Elaboración propia con información de López Obrador.(2020, 19 de junio) Conferencia matutina de AMLO. Milenio. Recuperada de: https://www.youtube.com/watch?v=0dSLoZBKVh4 Desde inicios de 2019 el presidente López Obrador agregó a las misiones militares la protección de red de ductos y combate al robo de gasolina, dedicando para ello a casi 20,000 efectivos los cuatro primeros meses de 2019(en 2020 se redujeron a 5,800); la contención de migrantes(Redacción sin Fronteras, 2020), derivando 8,146 elementos(conocido como Plan migrante Frontera Norte y Sur)(ver Tabla 3); y la construcción de infraestructura estratégica(el aeropuerto Felipe Ángeles por la Sedena)(Sedena, 2020a). En esta obra se ocupa a 1,000 efectivos militares y la Sedena contrata directamente a cerca de 20,000 trabajadores civiles( Reforma, 2020). En 2020 se agregaron 36,655 efectivos a respaldar el esfuerzo de control de la pandemia por COVID-19 y por parte de la Semar al control de puertos y aduanas(ver Tabla 3). Tabla 3. Misiones y efectivos desplegados en cada una de ellas. Misión Efectivos desplegados 1 Operaciones de construcción de paz: 81,694 ∙ Estrategia de protección ciudadana en Nuevo León, Tamaulipas, Jalisco, Guanajuato Michoacán, Oaxaca, Coahuila, Durango y Guerrero ∙ Operaciones de intercepción terrestre(Puestos Militares de Seguridad Estratégica) ∙ Operaciones de intercepción aérea y marina ∙ Aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Control de Explosivos ∙ Participación en las coordinaciones nacionales, estatales y regionales ∙ Acciones para disminuir los incidentes de violencia y garantizar el desarrollo económico y social del país ∙ Mantener la paz, tranquilidad y seguridad de la población 2 Atención a emergencia COVID-19: 36,655 ∙ Despliegue de instalaciones hospitalarias militares y navales ∙ Acondicionamiento de hospitales del INSABI ∙ Reconversión de unidades operativas ∙ Seguridad a instalaciones hospitalarias ∙ Seguridad a almacenes e instalaciones estratégicas del IMSS ∙ Seguridad y aplicación de medidas sanitarias en aeropuertos ∙ Adquisiciones de equipo y material médico ∙ Reacondicionamiento de hospitales militares y navales a hospitales COVID-19 ∙ Capacitación de profesionales de la salud para la atención de la contingencia ∙ Transporte aéreo, terrestre y marítimo de insumos médicos, y apoyo al INSABI e IMSS en toda la República ∙ Fabricación de insumos para atención de la emergencia en FAVE Sedena y FAVE Semar ∙ Transporte aéreo humanitario ∙ Establecimiento de 1 centro nacional y 32 Centros Estatales para la coordinación de la contingencia ∙ Contratación de profesionales de la salud ∙ Implementación de Centros de Aislamiento voluntario ∙ Designación como estaciones médicas de los corredores logísticos en ambos litorales raúl benítez manaut 16

Misión Efectivos desplegados 3 Atención a fenómenos naturales: 4,496 ∙ Apoyo a la distribución de despensas ∙ Seguridad y vigilancia en áreas afectadas ∙ Vigilancia en áreas afectadas resguardando bienes de la población ∙ Administración de albergues ∙ Desazolve de calles, alcantarillado y remoción de escombro ∙ Establecimiento de células de intendencia y cocinas comunitarias ∙ Auxilio durante accidentes aéreos y terrestres ∙ Combate, sofocación y extinción de incendios forestales y urbanos 4 Plan migrante Frontera Norte y Sur: 8,146 ∙ Operaciones de rescate humanitario ∙ Puntos de control migratorio ∙ Puestos militares de seguridad con equipos de inspección no intrusivo ∙ Establecimiento de cocinas comunitarias y móviles ∙ Atención médica de urgencia ∙ Control fronterizo fluvial y marítimo 5 Seguridad y erradicación: 6,923 ∙ Operaciones de erradicación de enervantes ∙ Reconocimientos aéreos ∙ Reconocimientos terrestres ∙ Localización y judicialización de laboratorios de droga sintética ∙ Fumigación aérea de plantíos de enervantes ∙ Puestos de vigilancia en aeropuertos ∙ Destrucción de pistas de aterrizaje clandestinas ∙ Puestos de control y seguridad 6 Seguridad instalaciones estratégicas: 7,846 ∙ Vigilancia de accesos y salidas ∙ Actuar como fuerza de reacción para responder a una contingencia ∙ Resguardar áreas sensibles de la instalación ∙ Establecimiento de puestos militares de seguridad a inmediaciones de la instalación ∙ Mantenimiento del Estado de Derecho de la Mar ∙ Patrullajes diurnos y nocturnos ∙ Resguardar las terminales de abastecimiento y despacho ∙ Capacitación constante para reaccionar a una eventualidad 7 Protección a la red de ductos: 5,800 (Operaciones para el combate al mercado ilícito de combustibles) ∙ Reforzamientos de instalaciones para la vigilancia de accesos, cuartos de control, y tanques verticales ∙ Seguridad a ductos prioritarios de Pemex ∙ Vigilancia con aeronaves no tripuladas ∙ Establecimiento de bases de operaciones cada 20 kilómetros ∙ Establecimiento de seguridad periférica en tomas clandestinas con fugas de gas o hidrocarburo ∙ Establecimiento de bases de operaciones en la red de ductos estratégicos para evitar la extracción ilegal de hidrocarburo ∙ Reconocimientos terrestres a pie y motorizados para disuadir el robo de hidrocarburo, localización y atender tomas clandestinas y las alertas por baja presión. ∙ Coordinación con el sector ductos de Pemex para la inhabilitación de tomas clandestinas militarización con respaldo popular 17

Misión Efectivos desplegados 8 Estado de Derecho en la Mar: 4,711 (Operaciones navales para la aplicación de la ley) ∙ Operación Sonda: – Garantizar seguridad y operación en las instalaciones estratégicas de Pemex – Llevar a cabo operaciones contra el mercado ilícito de combustibles – Prevenir y controlar contaminación del mar por vertimiento de desechos – Vigilancia permanente, aérea y de superficie, a fin de evitar robos a buques y artefactos navales nacionales y extranjeros ∙ Operación Camarón: – Patrullaje aéreo y marítimo con el fin de evitar robos a embarcaciones pesqueras – Presencia física aleatoria de personal de Marina en buques camaroneros – Salvaguardar la vida humana en la Mar ∙ Interdicción Marítima: – Ejecutar operaciones de Guardia costera para la vigilancia de las zonas marinas mexicanas – Intercepción de embarcaciones traficantes de estupefacientes ∙ Vaquita Marina: – Programa de atención integral al Alto Golfo de California – Presencia de buques y aeronaves, controles carreteros, coadyuvancia con autoridades civiles 9 Protección Marítima y Portuaria: 878 ∙ Ejercer vigilancia, inspección y control en el interior de los recintos portuarios. ∙ Coadyuvar con las autoridades fiscales y aduanales en la prevención del tránsito ilegal de mercancías por medio de revisiones conjuntas que se realizan cuando se determina que la carga representa un riesgo a la seguridad nacional. ∙ Neutralizar las acciones cuando la delincuencia organizada intente utilizar este medio para transportar mercancías ilegales. 10 Operaciones en el Golfo y Pacífico: 6,179 11 Operaciones búsqueda y rescate: 475 ∙ (Salvaguardar la vida humana en la mar) ∙ Responder de manera inmediata y efectiva a toda llamada de auxilio generada en aguas nacionales, inclusive en condiciones meteorológicas adversas ∙ Ejercer el mando y control de las operaciones de búsqueda y rescate a través de un Centro Coordinador Nacional y 33 Estaciones Navales en ambos litorales del país 12 Construcción de infraestructura estratégica: ∙ Aeropuerto Felipe Ángeles: 700 militares, entre ingenieros, oficiales y personal de tropa y 12,627. Contratación de 34,620 mil civiles para la obra. Dirección militar de la Sedena. 13 Sustitución de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes por parte de la Semar en el control de las Capitanías de Puerto. Fuente: Elaboración propia con información de: López Obrador(2020, 19 de junio). Conferencia Matutina. Recuperada de: https://www.youtube. com/watch?v=0dSLoZBKVh4; y Conferencia Matutina 3 de agosto 2020: https://www.youtube.com/watch?v=31VgrthB-oM). Minuto 9 a 22. raúl benítez manaut Con lo anterior, se emplea al máximo la capacidad se creó el Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaoperativa militar con misiones que no son propias de la ciones de Paz en México(Cecopam)(Sedena, 2020). defensa. Cabe señalar que a pesar de los enunciados de El día anterior al inicio de su gobierno, AMLO proque México contribuirá a la paz internacional para forta- nunció un gran discurso de alabanza de los militares lecer a la ONU, hasta 2018 solo se habían enviado cua-(Espino, 2018). A la par se anunció la gran reforma del renta militares como observadores, diecinueve de ellos sistema de seguridad, inteligencia y defensa( Animal a Colombia(Cienfuegos, 2018). En enero de 2020, con Político, 2018). El 1 de diciembre de 2018 se creó una 18 el objetivo de entrenar personal para misiones de paz, nueva Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

(SPSC); se le cambiaron el nombre y las funciones al Muchas de estas funciones –construcción de aeroCentro de Investigación y Seguridad Nacional(Cisen), puertos y vigilancia de puertos y aduanas– eran obligaprincipal órgano de inteligencia civil que estaba bajo ciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. la estructura de la Secretaría de Gobernación; ahora Con lo anterior, se continúa la línea en ascenso del proceso se le denomina Centro Nacional de Inteligencia(CNI) de militarización iniciado en 2007. La justificación para y se traslada a la Secretaría de Prevención y Partici- emplear a las Fuerzas Armadas es que ellas en teoría, pación Ciudadana(SPPC)(CNI, 2020), y se nombra al según el presidente, no son proclives a la corrupción y general retirado Audomaro Martínez como su director son más eficientes(López Obrador, 2020). (militarizando su conducción). Los recursos materia- Los primeros seis meses del gobierno(diciembre de les y humanos de los dos institutos castrenses se 2018-marzo de 2019) fueron de mucha tensión entre van trasladando paulatinamente a la nueva Guardia civiles y militares porque se venía la reforma militar paNacional, y se nombra como su jefe al general Luis ra crear la Guardia Nacional. Los miembros del Ejército Rodríguez Bucio. Durante 2019 la Guardia Nacional se temían que el presidente estuviera dividiéndolo en dos: legaliza y se construye con base en tres fuentes: los una parte para el instituto armado y otra para cuidar la elementos(y recursos presupuestales y materiales) seguridad interna del país. Lo que de hecho fue así. Esta de la Policía Federal, transferencias de la Sedena y de decisión de López Obrador fue parecida a la del general la Semar(López Portillo y Storr, 2020). De igual mane- Lázaro Cárdenas en 1939, cuando separó a la Marina ra, se disolvió el Estado Mayor Presidencial, una de las del Ejército, segmentando a la fuerza militar al crear dos instituciones más relevantes para establecer la relación secretarías de Estado. Ahora de facto se está creando civil-militar en México desde hace más de cien años, una fuerza separada, por lo que hay tres instituciones institución que resguardó la seguridad del presidente, castrenses: Ejército, Marina y Guardia Nacional. A partir su familia y altos funcionarios(Castillo Cabrera, 2012, de diciembre de 2018, las misiones no militares prep. 15). Una vez desmantelado, la mayor parte de sus dominan y su proyecto real es la Guardia Nacional, por efectivos fueron integrados a las secretarías de Defensa considerar que México no enfrenta enemigos externos y Marina. Con estas reformas a las instituciones civiles y en el horizonte. militares que integran el sistema de defensa, seguri- Los momentos más tensos en la relación civil-militar dad nacional y pública de México se transforman en fueron dos en 2019: la conferencia del periódico La Jorfavor de los militares muchas actividades que habían nada(López Obrador, 2019a) y la captura del hijo de“el sido conducidas por civiles entre 1980 y 2020, con lo Chapo” Guzmán, Ovidio Guzmán, el día 17 de octubre de que se profundiza la nueva militarización(Mendo- 2019 en Culiacán, Sinaloa, por requerimiento judicial za-Cortés, 2020, p. 47). de Estados Unidos para su extradición. Este operativo se En 2019, en los meses de enero a abril, más de considera fallido para la Sedena, y el presidente reconoció 20,000 militares se involucraron en el combate al robo que él ordenó la liberación de Ovidio. Esto a su vez causó de gasolina. Inmediatamente después, en junio, por gran molestia en Estados Unidos( La Jornada, 2019). presiones de Estados Unidos, el Ejército, la Marina y la Por otro lado, los oficiales retirados son muy disciGuardia Nacional colaboraron con cuerpos policiacos plinados a las autoridades militares y están en armonía estatales y municipales del sur del país para detener a con los secretarios de Defensa y Marina. Los retirados militarización con respaldo popular los migrantes provenientes de América Central. El pre- son la voz de los militares en activo, que por doctrina desidente otorgó al Ejército las concesiones para construir ben ser apolíticos y nunca expresar opiniones negativas grandes obras de infraestructura, como la ya menciona- de las autoridades, sobre todo acerca del presidente. En da del nuevo aeropuerto Felipe Ángeles, tramos del Tren un desayuno que encabezó el 22 de octubre de 2019 el Maya y los cuarteles de la Guardia Nacional; la edifica- secretario de la Defensa Nacional, Luis Cresencio Sanción de las instalaciones de más de 2,700 sucursales doval, el general retirado Carlos Gaytán Ochoa emitió del Banco del Bienestar; vigilar la entrega de recursos de opiniones negativas“del mando civil”. AMLO reaccionó programas sociales, sobre todo en zonas rurales, y ayu- señalando que ese discurso era imprudente y que no redar a la distribución de granos y fertilizantes. En 2020, presentaba el sentir de los militares hacia su gobierno como se observa en la Tabla 3, además de respaldar el(La Jornada, 2019). El general Gaytán, refiriéndose al esfuerzo médico de apoyo al combate a la COVID-19, que presidente, señaló que hay: incluye reparar y terminar la construcción de hospitales. También el 1 de julio de 2020 se le otorgó a la Secretaría Decisiones estratégicas que no han convencido a todos, de Marina el control de aduanas y puertos(DOF, 2020). para decirlo con suavidad.[…] Nos sentimos agraviados 19

como mexicanos y ofendidos como soldados.[…] Actualde contrataciones de obra pública y servicios, donde la mente vivimos en una sociedad polarizada políticamente, Secretaría de Hacienda y Crédito Público detecta empreporque la ideología dominante, que no mayoritaria, se sas“fantasma” para la simulación de contratos y sersustenta en corrientes pretendidamente de izquierda, que vicios(Imco, 2018). En este caso las Fuerzas Armadas acumularon durante años un gran resentimiento.(Gaytán han actuado de modo similar a las instituciones guberOchoa, 2019) namentales civiles. Por ejemplo, investigaciones señalan que en la construcción del nuevo aeropuerto En los últimos veinte años las principales debilida- de la Ciudad de México, en Texcoco –obra abandonada–, des de la acción militar mexicana son dos: derechos se otorgó el contrato al Ejército para construir la barda humanos y corrupción. En el caso de los derechos hu- perimetral y que hubo irregularidades en la edificación manos no ha sido posible hacer compatibles las normas de la misma(Aristegui Noticias, 2018). Últimamente se de respeto a los mismos –incorporadas en la Constitu- ha conocido información de corrupción en el Ejército por ción de México en su artículo primero desde 2011–, con 156 millones de dólares entre 2013 y 2019: las tácticas militares empleadas en los combates contra los grupos criminales, donde además han sido La Sedena también usó empresas fantasma en trabajos víctimas inocentes gran cantidad de población civil de mejoras en carreteras o caminos rurales que conectan (Acosta, 2017, p. 67). Debemos señalar que esta no a sus cuarteles y en obras de mantenimiento o adecuaes solo una práctica militar, sino que corresponde a un ción de sus bases aéreas, prisiones, juzgados, centros de comportamiento similar a los policiacos y de autoridades justicia, unidades habitacionales, cafeterías, centros judiciales, lo que corresponde a un patrón generalizado deportivos, estacionamientos, gimnasios, museos, cende impunidad en las acciones del Estado mexicano: tros de desarrollo infantil y en 15 hospitales militares.(El País, 2020) Las cifras de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y muchos otros casos que han sido documentados por organizaciones de la sociedad civil sugieren que se trata de prácticas generalizadas, que incluyen el uso ruLas difíciles relaciones militares-sociedad civil tinario de torturas y malos tratos por parte de la policía, las fuerzas armadas y los fiscales a fin de obtener conViolar derechos humanos y caer en prácticas de corrupfesiones y testimonios bajo coerción que ellos mismos ción en los procesos de compras no es exclusivo de las y muchos jueces mexicanos aceptan como evidencia. Fuerzas Armadas. Estos comportamientos responden a (Open Society Justice Initiative, 2016, p. 13) un histórico acumulado de la actuación de los altos funcionarios del gobierno a lo largo de los últimos cien años. Por ello, las últimas cifras del Índice Global de Im- Empero, al incrementarse paulatinamente la actividad punidad sobre México señalan que se ha deteriorado, de los institutos militares en reemplazo de instituciones pasando al lugar 60 de 69 países estudiados(LeClerq y civiles, sin un control real parlamentario y sin contar con Rodríguez, 2020, p. 13). La impunidad traspasa a todas sistemas de vigilancia social externos, es difícil erradicar las instituciones de la seguridad en México, militares y las prácticas de corrupción y los problemas de derechos civiles, y es un comportamiento histórico que hace muy humanos solamente por el enunciado del presidente y difícil una verdadera reforma democrática del sector de- los máximos jefes militares. fensa, pues se carece de profesionalidad de las políticas La encuesta de respaldo de la población hacia las públicas, un gobierno con capacidad de respuesta al Fuerzas Armadas elaborada por Reforma, sostiene que fenómeno del crimen y herramientas efectivas civiles, en mayo de 2020, 78% de los mexicanos estaban a faraúl benítez manaut policiacas y militares(Bailey, 2014, p. 193). vor de que el Ejército y la Marina acometieran las labores Respecto de la corrupción, de forma similar a la im- de seguridad pública para los próximos cinco años(Sin punidad, las Fuerzas Armadas no se libran de este fenó- Embargo, 2020). Esto no debe ser justificante para milimeno, que se corresponde con un patrón histórico de tarizar al país, ni para sus políticas de seguridad. A pesar las instituciones del Estado mexicano basado en la falta de este respaldo masivo, en México existe una sociedad de transparencia y en la politización de las estructuras civil conformada por organizaciones sociales, acadéde control del gasto público del conjunto del Estado en micas, universitarias, prensa, víctimas, empresarios y sus niveles federal, estatal y municipal. El índice de otros sectores que se han opuesto a la militarización, a 20 riesgos de corrupción se incrementa por la modalidad la mano dura y a la carencia de Estado de Derecho en

amplias regiones del país, sobre todo rurales. La principal Para la visión de los militares, desde 2011 aparece demanda es que el Estado de Derecho esté vigente. Ello una difícil dicotomía entre sus“tácticas” y los objetivos incluye que no se cometan violaciones a los derechos estratégicos del Estado, en los que predomina la vigenhumanos por parte de los funcionarios gubernamenta- cia de la Constitución y se puedan gestionar los estados les, policías, del sistema de justicia y militares, y que de emergencia sin violar garantías de la población(artíse reconozcan sus actos cuando afecten a la población culo 29 de la Constitución). Los militares, como en toda sin soporte legal. América Latina, justifican sus despliegues como vitales Una de las principales preocupaciones de esta so- por las incapacidades del Estado civil y eso les da una ciedad civil organizada es que los grupos criminales no especie de percepción como“salvadores” del Estado y sean los que gestionen la vida pública, como si fueran de la población en general en casos de crisis como la de Estados paralelos regionales en amplias zonas del país, la COVID-19 durante 2020. Esa percepción la percibe con lo que se da una especie de feudalismo criminal. Es- de igual manera el presidente AMLO al recurrir a ellos to sucedió en los estados de Chiapas y Guerrero entre y con frecuencia, al igual que hicieron sus predecesores, 1980 y el año 2000, donde las Fuerzas Armadas im- considerarlos como el principal instrumento del Estado. plementaron estrategias de contrainsurgencia(Cencos-Ciepac-Global Exchange, 2000, p. 137); en Michoacán por la ausencia del Estado y la presencia dominante de la Familia Michoacana y los Caballeros Templarios en Conclusiones: militarizando con respaldo popular la llamada región de Tierra Caliente(Zepeda, 2016); en Veracruz y Coahuila en los momentos del dominio de El presidente Andrés Manuel López Obrador tiene dos los Zetas y ahora sucede en zonas de Jalisco y Guana- discursos hacia las Fuerzas Armadas. Uno público, anjuato por la acción del cartel Jalisco Nueva Generación. tagónico hacia ellas, durante su larga trayectoria para El Estado federal mexicano en vez de intentar re- alcanzar la presidencia en los últimos veinticinco años. Y cuperar estos territorios mediante acciones integrales otro privado en favor de los militares, expresado durante económicas, sociales y de impartición de justicia, su campaña electoral de 2006. En una reunión confidendesplegó a las Fuerzas Armadas. En términos de ca- cial con el embajador de Estados Unidos, Anthony Garza, pacidades de investigación criminal, las carencias del sucedida el 31 de enero de ese año, hecha pública por Estado han impedido juzgar a los culpables y restaurar la desclasificación de documentos del Departamento a las víctimas. Por ello también emergió un conglome- de Estado conocida como Wikileaks, AMLO le afirmó al rado de organizaciones civiles e investigaciones en las embajador de Estados Unidos que pensaba emprender: universidades, cuya demanda es construir un nuevo Estado de Derecho, debido a las incapacidades del viuna importante reestructuración de la aplicación de la ley gente para que la guerra al narcotráfico sea efectiva sin a fin de combatir más eficazmente los estupefacientes violación de derechos humanos(Cossio et al., 2019). y la actividad terrorista.[…] Quiere dar a los militares más Esta sociedad civil, más la presión de organismos inpoder y autoridad en las operaciones antinarcóticos porternacionales como la ONU y la OEA, logró ser decisique es la menos corrupta de todas las agencias de México va para que se llevaran a cabo las reformas legales en y puede ser la más eficaz. Señaló, sin embargo, que esto militarización con respaldo popular 2011, modificándose la Constitución y su Capítulo 1. requeriría una enmienda constitucional, pero estaba conEste nuevo capítulo sustituye el viejo de“garantías vencido de que podría lograrlo. También explicó que dar individuales” por uno nuevo de“derechos humanos”. más autoridad a los militares limitaría a la Procuraduría Esta sociedad civil define el problema como de impuGeneral de la República(PGR) de México, que AMLO connidad e incapacidad del Estado: sideraba demasiado corrupta para tener el liderazgo en la lucha contra el narcotráfico.(Garza, 2006) Víctimas, colectivos, organizaciones de derechos humanos, expertas, expertos e integrantes de la academia han Esta postura, desconocida para la opinión pública insistido en el imperativo de que la búsqueda y consemexicana y los propios militares, explica que al triunfar cución de la verdad, la justicia, la reparación y no repetien las elecciones, desde el 2 de julio de 2018, inicia una ción por los hechos ocurridos no pueden ser dejados de negociación por reconciliarse con las Fuerzas Armadas y lado si es que se desea transitar a una paz basada en el así cicatrizar las heridas. Por su lado, el Ejército también apego a un auténtico Estado de Derecho.(Justicia Tranbuscaba transmitir al nuevo líder su doctrina de lealtad. sicional Mx, 2019) Hubo un acercamiento con los secretarios de Defensa 21

y Marina del gobierno saliente entre julio y noviembre Entre 2018 y 2020, a pesar de los efectos de la de 2018, en el periodo de transición. Ambos jefes mi- pandemia COVID-19, aunque estuvieron muy enfrenlitares intentaron crear un grupo afín y proponérselo a tadas ambas partes y se observaba gran desconfianza AMLO para designar a los futuros secretarios de Estado. mutua, la relación entre las Fuerzas Armadas y el preLópez Obrador los escuchó, pero no nombró a ninguno sidente López Obrador mutó debido al pragmatismo, de ese grupo. Decidió seleccionar por sí mismo median- porque son los dos actores más populares del país, te un proceso de consulta para encontrar jefes militares en cuanto se refiere a respaldo medido en encuestas afines a su proyecto político. Lo mismo sucedió con la de opinión. Las dos partes obtienen un sólido apoyo de construcción de la Guardia Nacional. la población de más de 50% de los sondeos. Por ello es En términos de respaldo popular e imagen pública, una militarización con respaldo popular. Ahora, este las Fuerzas Armadas han sostenido un amplio apoyo respaldo de la población no es suficiente, pues el goante la población con un porcentaje de entre 60% y 80% bierno y las Fuerzas Armadas también necesitan de en todas las encuestas de opinión pública en los últimos la sociedad civil organizada en organizaciones no gutreinta años. Esto a pesar de las acusaciones y críticas bernamentales, las universidades, los académicos y por su actuar en la guerra al narcotráfico y el tema de la prensa para lograr una legitimidad y darle viabilidad los derechos humanos. Este apoyo no lo ha tenido nin- democrática a la dupla militares-gobierno, como sucegún líder político civil desde que inició la transición a la de en cualquier democracia moderna. Por eso, México democracia. El único presidente que se acerca a estas sigue viviendo el dilema de su historia: militarizar o cifras es AMLO(Consulta Mitofsky, 2019). civilizar(Tagle, 2020). De no fortalecer los poderes ciLa pandemia COVID-19 a partir de febrero de 2020, viles en el Estado, la relación de respaldo mutuo entre en México, ha servido para reafirmar esta militarización AMLO y las Fuerzas Armadas podría ser un esfuerzo de con respaldo popular. Las Fuerzas Armadas, al aplicar corto plazo, que deteriore los equilibrios y balances los planes de defensa DN-III, Plan Marina y Plan Guardia democráticos en el país. Nacional, como se ve con la expansión de las misiones en Este proceso de militarización se vio opacado desde 2019-2020, transmiten a la población lo más respetado el 15 de octubre de 2020, por la detención en la ciudad de sus acciones: atender emergencias ante catástrofes de Los Ángeles, del exsecretario de la Defensa Nacionaturales. Al mostrar su faceta humanitaria, eficiente y nal, general Salvador Cienfuegos, por la acusación de la transmitir el hecho de que la sanidad militar es de las Drug Enforcement Administration(DEA) de colaborar con de mejor calidad en el país—y ahora están las puertas de una organización dedicada al narcotráfico en el estado los hospitales y centros de salud militares abiertas pa- de Nayarit. Esto ha provocado una discusión en México ra toda la población—, reafirman su vocación popular y que se sintetiza en dos posiciones en el interior de la humanitaria. Con ello el respaldo de la población hacia Sedena y el resto de los organismos de seguridad de los tres institutos castrenses seguramente se amplia- México: en primer lugar está la opinión nacionalista, que rá. Esto no obsta para que la sociedad civil exprese sus señala que es una intromisión inadmisible y una violapreocupaciones por el posible impacto negativo en la ción de la soberanía y falta de respeto a las autoridades democracia en el país. mexicanas, y; la segunda, más pragmática, con la duDe esta manera se construye una nueva relación da de que sean ciertas las acusaciones, la captura del civil-militar: pragmática, lo que consolida la orientación general podría generar un gran daño a las instituciones de la defensa hacia la seguridad interior y misiones hu- militares, su prestigio, y su imagen ante la población manitarias, ahora con tres fuerzas armadas y con esta y el estamento político. También han aparecido voces relación como uno de los pilares de la nueva goberna- en Estados Unidos en contra de la participación del bilidad de México. Si consideramos los últimos veinte Ejército en el combate al narcotráfico. Una opinión raúl benítez manaut años de relaciones civiles-militares, en México no se destacada es la que, según el embajador de Estados construyeron en el sistema político mecanismos hori- Unidos en 1990, John D. Negroponte, le transmitió su zontales de relaciones propias de una democracia: no amigo, el entonces secretario de la Defensa de México, se ha edificado un control parlamentario, hay una difícil Antonio Riviello. Según el diplomático estadunidense, el relación entre las instituciones militares y la sociedad ci- secretario Riviello se oponía, afirmando que“si se mevil organizada y no existe un control civil de la política de tía al ejército a esas tareas vamos a corromper toda la defensa. Solo se da la relación vertical entre el presiden- institución militar y va a existir la tentación de utilizar te y las Fuerzas Armadas establecida en el periodo au- todos los recursos, pistas aéreas, etcétera, para apoyar 22 toritario de gobierno en el siglo XX. a los narcotraficantes”.(Negroponte, 2020)

La opinión del presidente López Obrador sobre este incidente ha sido de sorpresa, pero ha defendido a la institución militar y que“hará investigaciones”, pero que habría que esperar el resultado del juzgado de Nueva York. De forma inaudita para los procedimientos de la justicia de Estados Unidos, el general Cienfuegos fue enviado a México el 18 de noviembre de 2020(Grant, 2020). Con esta liberación, se justificó por los dos gobiernos para no modificar el buen curso de la relación bilateral en materia de seguridad y defensa. En enero de 2019 se revivió el esquema de cooperación e intercambio militar de información conocido como GANSEG(Medellín, 2020), que sustituye en los hechos a la Iniciativa Mérida impulsada por los presidentes Calderón y Bush en 2007. En este acuerdo ratificado la Sedena y Semar cooperan con las siguientes instancias de seguridad, inteligencia y transferencia de tecnología: • DEA(Drug Enforcement Administration) • ATF( Alcohol, Tobacco, Firearms andExplosives) • DHS(Department of Homeland Security) • CBP(Customs Border Patrol) • ODC(Office of Defense Coordination) • FBI(Federal Bureau of Investigation) • DoC(Department of Commerce) • EXBS(Export Control and Related Border Security) • INL(International Narcotics and Enforcement Affairs) El compromiso con la entrega de Cienfuegos a las autoridades de México resuelve dos dilemas: estaba en peligro toda la cooperación binacional en defensa, pues la Sedena podría haber paralizado la cooperación, molesta por la“traición” de Estados Unidos al capturarlo; y mejora la relación civil-militar en México, pues los militares reconocen el esfuerzo del presidente en favor de uno de sus más importantes líderes. Así, el presidente, al conmemorar dos años de su llegada a la presidencia el 1 de diciembre de 2018, señaló sobre las relaciones que él tiene establecidas con los militares: Reconozco y agradezco el respaldo incondicional de los soldados y marinos de México que nos han apoyado en labores de seguridad pública, porque ahora lo permite la Constitución, nos han ayudado en la protección de instituciones estratégicas, en la noble aplicación de los planes Marina y DN-III en auxilio a la población afectada por sismos, inundaciones, ahora con la pandemia y otras calamidades; en nuestro gobierno los institutos armados están entregados, además, a la ejecución de obras en beneficio de nuestro pueblo: dragan ríos, limpian playas, construyen canales, aeropuertos y sucursales del Banco de Bienestar; administran puertos, vigilan aduanas y cultivan en viveros millones de árboles para sembrar parcelas comunales, ejidales y pequeñas propiedades; en fin, las Fuerzas Armadas están inaugurando una etapa nueva en su función de servicio a México.(El Universal, 2020b) militarización con respaldo popular 23

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(Re)activación de la Guardia Nacional en México 1 ALEJANDRO POCOROBA GARCÍA Introducción E l presente ensayo es un análisis sobre el uso que se le ha dado a la Guardia Nacional(en adelante GN) en México, no solo como instrumento de fuerza pública, sino también en su relación con las Fuerzas Armadas(en adelante FFAA). Para ello, el texto se divide en cuatro partes: la primera es un recorrido breve por la historia de la GN, que data de 1846, época en la que la institución materializaba los valores republicanos y tuvo un papel protagónico en la defensa del sistema federalista ante las intervenciones externas e internas. Esta participación disminuyó junto con las coyunturas por las que atravesó el país. Posteriormente aparece en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917; luego, la institución es nombrada por Lázaro Cárdenas en 1936; figura en la Ley del Servicio Militar en 1940 y, después de 1990 se retoma para intentar reactivarla. Sin embargo, no se concreta ningún proyecto de acción. Hasta la administración de Andrés Manuel López Obrador(2018-2024) cobra relevancia el tema de la GN por la función que se le ha dado a la Secretaría de la Defensa(Sedena) y a la Marina(Semar)—sobre todo la primera— en la construcción y formación de esta nueva corporación, la cual es de jure civil y de facto militar. Esto se plasma, por un lado, en las reformas a la Const­ itución y en la Ley de la Guardia Nacional; ambos documentos la mencionan como una institución civil encargada de la seguridad pública. Por el otro, titular y los altos mandos regionales proceden de las FFAA. Este perfil se reproduce de manera mayoritaria entre los elementos de la GN de rangos inferiores. De acuerdo con la actual administración, los militares serán sustituidos por los elementos de la GN en su totalidad en el 2024. Por el momento, ambas fuerzas federales llevan a cabo, en paralelo, funciones de seguridad pública. En este sentido, se citan los principales documentos institucionales y también se recurre a fuentes periodísticas para ilustrar las actividades que ha realizado la GN en 2019. La tercera sección describe los posicionamientos y comunicados vertidos por los grupos que se opusieron a la GN. Mientras tanto, la sección cuatro busca visibilizar las relaciones entre la GN y las FFAA a través del uso que se le ha dado a la“nueva” corporación en términos tácticos y operativos, con base en los hechos citados a lo largo del texto. Por último, se mencionan las reflexiones finales que giran en torno a y son producto de los apartados anteriores. Breve historia de la Guardia Nacional en México En 1846, México se encontraba en estado de guerra contra Estados Unidos de América. El conflicto comenzó por las intenciones expansionistas estadounidenses que iniciaron con la independencia de Texas entre 1835 y 1836. El entonces presidente interino(de agosto a diciembre de 1846) y comandante del Ejército Libertador 1. Agradezco al equipo de Seguridad Democrática y Violencia Institucional de El Centro de Estudios Legales y Sociales(CELS) en Argentina, en particular a Victoria Darraidou y Juliana Miranda. Durante mi estancia en el 2019, una de mis actividades fue monitorear la prensa sobre la GN. De ahí surgió el interés de escribir el presente ensayo. 29

Republicano, José Mariano Salas, propuso la creación de la GN como fuerza auxiliar de la milicia federal 2 . El decreto se promulgó el 11 de septiembre de 1846 para que la corporación existiera en los estados del país y se concibió como el instrumento de la fuerza pública para defender el sistema federal(Hernández, 2012). En el documento el general Salas cambió el término Estado por Nación; esta diferencia estableció la relación de la milicia con la obligación ciudadana de defender al país y, sobre todo, concebirla como una institución de reclutamiento en masa 3 . Según los liberales, influidos por las ideas francesas, la idea de involucrar y organizar a la ciudadanía bajo un modelo de milicia iba a salvar al país(Solano, 2012). La GN estaba integrada por ciudadanos armados con los valores cívicos de defender la soberanía del país y, dentro de su organización, esta tenía procesos democráticos de elección. El perfil para formar parte de la institución era: a) ser ciudadano de entre 16 y 50 años; b) tener un ingreso económico; c) saber leer y escribir; d) no formar parte del Ejército federal. Mientras que la designación de los cargos fue por medio de voto directo y secreto. Por ejemplo, la tropa elegía a sus cabos, sargentos y oficiales; los jefes eran designados por los oficiales y sargentos; el Comandante y el Inspector General eran nombrados por el gobernador, su duración era de dos años y los antiguos comandantes podían ser reelectos. La inscripción a la GN en principio era voluntaria, después fue obligatoria por una sola vez(Solano, 2012; Hernández, 2012). Cada gobierno estatal tenía bajo su mando la administración y organización de la GN como instrumento para proteger la soberanía del territorio nacional. Para ello, se dividió en dos: la móvil, que se desplazaba a otros lugares, y la sedentaria, que permanecía en la entidad. Era responsabilidad de los gobernadores costear el entrenamiento, la disciplina, la movilización(cuando este lo solicitara) y el armamento, el cual era del mismo calibre del Ejército. Dichos datos tenían que ser reportados cada mes a la Federación(Solano, 2012). En caso de que la GN fuera requerida por la Secretaría de Guerra, los costos los asumía el gobierno federal(Hernández, 2012). En 1847, durante la invasión de las tropas estadounidenses, los gobernadores utilizaron a la institución no solo para proteger la soberanía, sino también para reagrupar las fuerzas e imponer y proteger sus ideologías e intereses. De acuerdo con Hernández(2012), distintos grupos armados reclamaron tierras y derechos políticos, lo cual condujo a revueltas y fracturó las relaciones entre el gobierno federal y las élites políticas. Al mismo tiempo, la GN fue cooptada por las fuerzas políticas(ultraderechistas, con federalistas heterodoxos y conservadores) de cada entidad a fin de usarla como instrumento de negociación. Después de la rebelión de la GN en marzo de 1847, la fracción federalista liberal negoció la amnistía para los miembros de la guardia a cambio de restablecer la Constitución de 1824 y, con ello, posicionaba a la GN como la protectora de la soberanía de los sistemas federales. En otras palabras, la viabilidad política de mantener a la GN era alta. El costo político de no procesar a sus integrantes por traición a la patria fue intercambiado por el restablecimiento de una constitución pasada; los liberales veían en la GN la materialización de los valores republicanos y, en específico, que el valor de la institución—como señaló el diputado constituyente Mariano Otero(1847)—“no está sujeta a los gobernadores, sino a defender a la nación”(Otero como se cita en Hernández, 2012, p. 37). Asimismo, Otero buscó darle un papel relevante a la GN en la práctica mediante una regulación óptima que permitiera su desempeño y participación en los problemas y en la construcción del país(Solano, 2012). El Poder Ejecutivo emprendió acciones legislativas para federalizar la GN y, a su vez, acotar los poderes locales y fortalecer el central, según Hernández(2012). Ese mismo año(1847), en la GN se reclutaron amplios sectores sociales de la población, la finalidad: contar con recursos humanos para proteger el territorio nacional. Todos los mexicanos de entre 18 y 50 años debían registrarse en la GN para combatir al enemigo y poder mantener los derechos políticos que se les otorgaban al ingresar a la institución. En algunos casos se prometieron tierras(Hernández, 2012); por lo tanto, cada integrante de la GN era un ciudadano que representaba un voto. Es decir, el reclutamiento masivo continuó, se hizo obligatorio, se amplió el perfil de reclutamiento y se les otorgaron beneficios políticos a quienes se enalejandro pocoroba garcía 30 2. La Guardia Nacional en México tiene como antecesor la milicia cívica de 1822. De acuerdo con Solano(2012), en el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano se menciona a las milicias cívicas como encargadas de la defensa nacional. Ver:“1846 El General en Jefe del Ejército Libertador Republicano, en ejercicio del supremo poder ejecutivo, a la Nación. José Mariano de Salas. México, 6 de agosto de 1846.”, disponible en: https://www.memoriapoliticademexico.org/Textos/2ImpDictadura/1846-GELM-MS.html 3. La idea del reclutamiento en masa( levée en masse) sucedió en Francia en 1793, en donde el Ejército popular de la Revolución francesa (1789-1799) salvó la república(Solano, 2012).

listaran. Por ejemplo, siguiendo a Hernández(2012), la GN de Saltillo en 1855 se conformó por tres grupos: el primero estaba formado por comerciantes, labradores y empresarios, los cuales ocuparon cargos de oficiales; el segundo se componía por alcalde, escribiente, correo, cartero, cochero, guardia, policía, maestro, abogado, médico, empleado, barbero y sirviente; mientras que en el tercero había distintas profesiones: sastre, zapatero, obrero, jornalero, platero, entre otras 4 . En ese sentido, las personas que no pudieran formar parte de la GN, previa justificación, eran exceptuadas y tenían que contribuir en el financiamiento que, además, se generaba a partir del municipio y su ayuntamiento. De acuerdo con Hernández(2012), el involucramiento de distintos grupos sociales tuvo un impacto de carácter interclasista, ya que permitió la interacción entre distintos actores sin importar su posición socioeconómica y también los procesos electorales dentro de la institución permitieron la movilidad social de los miembros. Dicho de otro modo, la proximidad entre las personas de oficio y los profesionistas, junto con la designación de los cargos a través del sufragio y el desplazamiento territorial, permitió que se establecieran lazos y compromisos de reciprocidad entre líderes, pueblos y regiones. Después de 1847 y del Tratado de Guadalupe Hidalgo en 1848, la GN tuvo tres momentos protagónicos: en 1855 participa en la defensa, a nivel territorio, de las reformas; entre 1861 y 1862 defiende la república de la intervención francesa 5 ; y, por último, durante 1876 apoyó el Plan de Tuxtepec. Mientras tanto, en 1880 los guardias nacionales son transferidos como primera reserva del Ejército federal(Hernández, 2012). Después, el tema de la GN se menciona en la Constitución de 1917 en los artículos 31, 35 y 36, los cuales instituyen—a grandes rasgos— que es obligación de los ciudadanos del país alistarse y servir en la GN para defender la soberanía de la patria y sus instituciones, así como también la tranquilidad y el orden interno. Para 1934, el presidente Lázaro Cárdenas(1934-1940) en su Plan Sexenal de Gobierno destaca el papel legal de la GN como complemento del Ejército, idea que quedó solo en el discurso (Solano, 2012). Seis años después se publica, el 11 de diciembre de 1940, en el Diario Oficial de la Federación la Ley del Servicio Militar que establece el servicio de las armas para los mexicanos de más de 45 años en la GN (artículo 5) y, en caso de guerra internacional pueden ser llamados para participar(artículo 6). En otras palabras, el papel de la GN, disminuyó y se le incorporó a los cuadros permanentes de las FFAA regulares. La tendencia de mencionar a la GN y no materializar su acción se repitió en los años subsecuentes en los intentos por reactivarla(Solano, 2012): en 1997, Ignacio Morales Lechuga—quien fue titular de la Procuraduría General de la República de 1991 a 1993— la mencionó para combatir a la delincuencia; en 1998, Alberto López Rosas, diputado federal por Guerrero(1997-2000), la propuso para que atendiera los desastres naturales; en 2002 fue desechada; en 2009, Roberto Badilla Martínez, militar retirado y diputado federal por Veracruz(20062009), proponía reactivar la GN y conformarla de militares—en sustitución de los policías corruptos— para combatir al crimen organizado y al narcotráfico( El Informador, 2009). En noviembre de 2018, Andrés Manuel López Obrador (en adelante AMLO) presentó, como presidente electo, su Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 en el que se menciona a la GN como el principal instrumento en materia seguridad en México. El planteamiento de la GN de AMLO surge—a diferencia de la propuesta de los liberales a causa de la intervención extranjera y de la desconfianza en el Ejército federal para proteger la soberanía— ante la crisis de inseguridad y, a su vez, como alternativa al modelo de recurrir a las FFAA para llevar a cabo las tareas de seguridad pública. La Guardia Nacional de AMLO AMLO presentó el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 el 15 de noviembre del 2018, un día después de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante SCJN) declaró anticonstitucional la Ley de Seguridad Interior propuesta por el expresidente Enrique Peña Nieto(2012-2018), que reglamentaba la participación de los militares en tareas de seguridad pública (SCJN, 2018). En dicho Plan se menciona, en su capítulo ocho“Plan de Seguridad Pública”, que las FFAA por órdenes civiles han cumplido durante doce años con (re)activación de la guardia nacional en méxico 4. Las profesiones restantes eran: artesano, albañil, herrero, curtidor, talabartero, sillero, alfarero, huesero, tocinero, talador, vaquero, pintor, montero(guardia de montaña), viajero(portador de mensajes, por lo general a caballo), cigarrero, vivandero(persona que lleva los alimentos o viandas para el ejército en campaña), velero(quien hace velas), panadero, brasero(quien se ocupa del fuego del brasero), tapador y sombrerero. 5. El general Ignacio Zaragoza pertenecía a la Guardia Nacional y no al Ejército. Benito Juárez le reconoció el cargo cuando terminó la Intervención francesa, de acuerdo con Martín Barrón del Instituto Nacional de Ciencias Penales( El Informador, 2009). 31

funciones que no les corresponden; pero ante la carencia de policías y ministerios públicos profesionales es necesario continuar con la intervención castrense en las tareas de seguridad pública y, sobre todo, que participen en la creación y la formación de la GN. De acuerdo con el Plan Nacional, la GN asumirá de manera gradual las actividades de los militares y para ello se reformará la Constitución. Los primeros miembros serán de la policía militar y naval, así como también de la Policía Federal, la tropa del Ejército y, posteriormente, se convocará a 50 mil reclutas para que reciban formación y adiestramiento en planteles militares(PNPS, 2018); tendrán como objetivo prevenir y combatir el delito en el país, en las 266 regiones en las que se dividió el territorio nacional por incidencia delictiva para el despliegue de la GN 6 . La propuesta de crear la nueva corporación se basa en que, de acuerdo con AMLO, las policías en el país eran deficientes; en específico, la Policía Federal(en adelante PF) se había deteriorado, atravesaba una situación hostil, había casos de corrupción y de los 40 mil elementos, solo se podía contar con menos de la mitad(Gutiérrez, 2019). Incluso, cuando los policías federales emprendieron paros de labores y movilizaciones para que se les respetaran sus derechos laborales al ser transferidos a la GN, AMLO mencionó que había“mano negra”, que no había motivos o razones ni causa justa y que los dirigentes pertenecían a otro tipo de organizaciones(Castillos y Arellano, 2019; Ferri, 2019). De tal forma que al publicarse la Ley de la Guardia Nacional se decretaría la extinción de la PF y se contaría con un lapso de 18 meses para finalizar la transición a la GN. El 20 de noviembre del 2019 la iniciativa fue propuesta por el Grupo Parlamentario del Movimiento Regeneración Nacional(Morena) ante el Pleno de la Cámara de Diputados y turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales para su dictaminación. Se organizaron audiencias públicas entre el 11 y el 13 de diciembre de ese año para analizar las opiniones y recomendaciones de distintos grupos(académicos, especialistas, activistas, miembros de organizaciones nacionales e internacionales) respecto a la GN. Por su parte, durante su discurso de toma de posesión como presidente 7 , AMLO habló sobre la relación entre la GN y las FFAA. Por un lado, señaló que la nueva corporación se encargaría de afrontar el problema de inseguridad y la actuación de los miembros(principalmente militares) que serían transferidos se daría conforme al apego de los derechos humanos; por el otro, mencionó que es necesario replantear el papel de las instituciones castrenses ante la falta de profesionalismo de las corporaciones policiales. Al día siguiente los titulares del Ejército, la fuerza aérea y de la armada manifestaron su respaldo en la creación de la GN(Jiménez y Méndez, 2018). El entonces secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, Alfonso Durazo Montaño, aseguró que la GN sería un instrumento militar permanente dependiente del Ejército y que en términos operativos dependería del presidente(SSPC, 2018). Por su parte, AMLO convocaba a jóvenes mexicanos para integrar la GN y comentó que las convocatorias se ajustarían a los plazos de la Sedena y de la Semar. Semanas después, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados convocaba, de nuevo, a las audiencias públicas entre el 8 y el 13 de enero del 2019 8 . En dichas audiencias Alfonso Durazo dijo que se replanteó el diseño de la GN: tendría mando civil y sería dependiente de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana(SSPC, 2019a). Los posicionamientos en contra de la GN continuaron por considerarla como una medida para militarizar al país. AMLO defendió su propuesta y habló respecto a la actitud de los senadores del Partido Acción Nacional (PAN) y del Partido Revolucionario Institucional(PRI), la cual calificó de simulación y dijo que no ayudaba para resolver el tema de la inseguridad y de la violencia en el país(Monroy, 2019a). A pesar de ello y para aprobar la reforma, Morena cedió a la presión de la oposición y se rebajó la participación de los militares en la GN(Ferri, 2019). El 21 de febrero del 2019 el Senado de la República aprobó por unanimidad(127 de 128, un voto ausente) la GN. Enseguida se envió a los Congresos locales para que aprobaran la iniciativa y un mes después(26 de marzo), en el Diario Oficial de la Federación( DOF) se publicó el decreto por el que se reforman, adicionan alejandro pocoroba garcía 6. El medio Animal Político publicó el 7 de enero del 2019 un mapa interactivo de las 266 regiones enlistadas en el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 por incidencia delictiva, disponible en https://www.animalpolitico.com/2019/01/regiones-plan-seguridad-amlo/ [consultado el 31 de enero de 2021]. 7. El medio Expansión, en Alianza con CNN, difundió el discurso de forma textual, disponible en https://expansion.mx/nacional/2018/12/01/ discurso-integro-de-lopez-obrador-como-presidente[consultado el 31 de enero de 2021]. 8. El colectivo# SeguridadSinGuerra en su documento Informe ciudadano sobre el proceso legislativo de la Guardia Nacional, disponible en su portal: https://www.seguridadsinguerra.org/#block-11694[consultado el 31 de enero de 2021] efectuó relatorías de las intervenciones 32 en las audiencias públicas de enero del 2020.

y derogan diversas disposiciones de la Constitución en materia de Guardia Nacional. Se reformaron nueve artículos: 10, 16, 21, 31, 35, 36, 73, 76 y 89; se adicionaron tres párrafos en el artículo 21: décimo primero, segundo y tercero; y se derogaron las fracciones XV y I de los artículos 73 y 78, respectivamente. Un día después de la aprobación del decreto en materia de GN el titular de la Sedena, Luis Crescencio Sandoval, presentó los uniformes de la GN 9 . Tanto el vestuario como el arma(fusil FX-05,“serpiente de fuego”, calibre 5.56 milímetros) que usará la GN se fabricarán en los talleres del Ejército. Los mandos operativos también proceden(en situación de retiro) 10 de las FFAA: el comandante de la GN es el general Luis Rodríguez Bucio, mientras que la Coordinación Operativa Interinstitucional está conformada por el general de brigada Xicoténcalt de Azolohua Núñez Márquez; el contralmirante de infantería de marina, Gabriel García Chávez y la comisaria general Patricia Rosalinda Trujillo. El 26 de abril inició la primera coordinación de la GN en Veracruz(ubicada en la costa del Golfo de México). La movilización se dio como respuesta tras el asesinato de 14 personas por parte de grupos de la delincuencia organizada en Minatitlán. De acuerdo con el secretario de la Sedena, 1,059 elementos de la GN se encontraban en ese municipio, así como también en Cosoleacaque y Coatzacoalcos(Infobae, 2019). Alfonso Durazo, el 28 de abril, justificó el operativo con un comunicado en una red social 11 . Con el segundo transitorio del Decreto de Reforma Constitucional que crea la Guardia Nacional: establece que la GN asume las funciones(en los artículos 2 y 8) de la Ley de la Policía Federal, ya que las leyes secundarias de la GN aún no estaban aprobadas. Es hasta el 28 de mayo del 2019 que se aprueban: el boletín del Senado de la República informó la publicación de la Ley de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, la Ley Nacional de Registro de Detenciones y las reformas al Sistema Nacional de Seguridad Pública (Senado de la República, 2019). En la Ley de la Guardia Nacional se le menciona como institución de seguridad pública, de carácter civil, adscrita a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana(artículo 4). Su objetivo es que efectúe funciones de seguridad pública a cargo de la Federación(artículo 5); los fines de esta es salvaguardar la vida, preservar libertades, los bienes y los recursos de la nación, así como también contribuir en la preservación del orden público y coadyuvar en acciones con entidades locales (artículo 6). En ese sentido, las atribuciones y las obligaciones de la GN(artículo 9) es prevenir la comisión de los delitos en las zonas fronterizas; actuar en las aduanas; en todos aquellos lugares, zonas o espacios del territorio nacional sujetos a la jurisdicción federal, por mencionar algunas. El 11 de julio del 2019 la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana publicó la convocatoria de la GN que tituló“Y tú ¿por qué luchas? Únete a la Guardia Nacional”(SSPC, 2019c). Los requisitos son a) ser mexicano por nacimiento, b) edad entre 18 a 30, c) no haber pertenecido a las FFAA o a corporaciones policiales y d) presentar carta de antecedentes no penales, entre otras. Los centros de reclutamiento son los campos militares y el sueldo mensual que ofrece, de acuerdo con Alfonso Durazo, será de 18 mil 800 pesos y tendrá un incremento dentro de los primeros tres años a 21 mil pesos(Álvarez, 2019), además de contar con las prestaciones y beneficios sociales, profesionales y familiares. Según el primer Informe de Gobierno 2018-2019 de la Presidencia de la República, la primera fase operacional de la GN—que inició el 30 de junio del 2019— fue para atender 150 regiones del país con 58,602 elementos y se encuentran en proceso de incorporación 14,606 jóvenes al 13 de agosto, de los 21,170 que se esperaba incorporar durante el 2019. Los elementos serán movilizados en las 32 coordinaciones estatales y 266 regionales, las cuales se integran con las distintas autoridades. Así como también buscan articular con las organizaciones ciudadanas y de la sociedad civil para elaborar estudios de percepción, mapas de victimización y de denuncia. Además, la GN emprendió tres acciones de seguridad en instalaciones estratégicas y red de ductos de Petróleos Mexicanos; se otorgaron 21 (re)activación de la guardia nacional en méxico 9. Para consultar los uniformes de la Guardia Nacional tanto de campo como de proximidad, ver: https://www.eleconomista.com.mx/politica/ Uniformes-de-la-Guardia-Nacional-20190327-0051.html[consultado el 31 de enero de 2021]. 10. El comandante de la Guardia Nacional, general Luis Rodríguez Bucio, se convirtió en elemento retirado de la Sedena el 31 de agosto(SSPC, 2019b). De los militares en la Coordinación Operativa Institucional: el general Xicoténcalt de Azolohua Núñez Márquez causó baja de retiro del ejército el 01 de septiembre(Murillo, 2019), mientras que el contralmirante Gabriel García Chávez se retiró el 1 de noviembre(Vicenteño, 2019). 11. El comunicado se publicó en la cuenta personal y oficial de Twitter del titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, Alfonso Durazo, el 28 de abril de 2019, el cual se puede consultar en https://twitter.com/AlfonsoDurazo/status/1122521943872135171[recuperado el 31 de enero de 2021]. 33

apoyos en seguridad periférica para cateos y cinco para complementar órdenes de aprehensión, y en la frontera se desplegaron 10,500 de sus elementos: 2,000 en la franja de contención del Istmo; 6,500 en las rutas de internamiento(costa, centro y golfo) y 2,000 en la franja fronteriza; así como 19 embarcaciones en las rutas marítimas y fluviales(Golfo, Caribe y Pacífico). Por lo tanto, de conformidad con dicho informe, las actividades desarrolladas por los elementos de la GN, del 30 de junio al 13 de agosto del 2019, han sido: poner a disposición de las autoridades competentes a 349 personas presuntas responsables delictivas y a 100 por faltas administrativas; aseguraron 51 vehículos vinculados con algún tipo de delito, 86 armas, 3,094 cartuchos de diferente calibre y 20 inmuebles; decomisaron casi 1.5 toneladas de marihuana, 140.4 kilogramos de cristal, 70 kilogramos de anfetaminas, 15 kilogramos de metanfetaminas y 64 kilogramos de cocaína; participaron en la liberación de dos personas víctimas de secuestro y se rescató a 381 migrantes(SSPC, 2019d). El Instituto Nacional de Estadística y Geografía(Inegi) publicó los resultados trimestrales 2019 de la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana(ENSU) en la que se evalúa la proporción de la percepción sobre la GN. Según los resultados del segundo trimestre, 70.9% de la población de 18 años o más consideró su desempeño efectivo, mientras que 76.1% la valoró como confiable. Cifras que se mantuvieron para el tercer y cuarto trimestre (ver Figura 1). Estos datos fueron utilizados por Alfonso Durazo para asegurar que no hay otra institución pública con esos niveles de aceptación(López, 2019). También el gobierno de Estados Unidos de América reconoció los 25,000 elementos de la GN en las fronteras y su impacto en la disminución de la llegada de personas centroamericanas a su frontera sur(García, 2019). Figura 1. Evolución de la percepción pública sobre la Guardia Nacional 100 75 70.9% 76.1% 67.7% 74.9% 67.9% 74.8% 50 Porcentaje (%) 25 0 Segundo trimestre Desempeño Efectivo Confianza Tercer trimestre 2019 Cuarto trimestre alejandro pocoroba garcía Fuente: Elaboración propia con datos de la ENSU del Inegi. En octubre, el comandante de la GN, Luis Rodríguez licía federal; y apoyan en la institución de seguridad Bucio, entregó el nombramiento a los 31 titulares de las pública: 14,464 elementos del Ejército y 615 de la Coordinaciones Estatales en la Guardia Nacional, todos armada(Espino, 2019). Para el 2020 se presupuestaproceden de las FFAA; perfil que se reproduce entre ron 56,000 millones de pesos para la GN, según inforlos elementos de la GN. De acuerdo con la SSPC(2019e), mó el secretario de Hacienda y Crédito Público, Arturo al 4 de noviembre del 2019: 35,232 provienen de la Herrera. Esta cantidad se encuentra distribuida entre 34 policía militar; 6,871 de la naval; 14,738 de la expo- una secretaría civil y dos militares: SSPC, Sedena y

Semar(Infobae, 2019b). Por ejemplo, la Sedena tiene un presupuesto de 1,040 millones de pesos para la contratación de personal para que capacite y forme a los elementos de la GN(Monroy, 2019b), solo otras dos instituciones(Secretaría de Trabajo y de Medio Ambiente) de la administración federal fueron autorizadas por la Cámara de Diputados para la creación de nuevas plazas. La oposición a la Guardia Nacional El 11 de diciembre del 2018 la diputada federal Tatiana Clouthier Carrillo, del partido que promovió la GN: Morena, criticó a la propia GN durante una reunión con el secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, Alfonso Durazo, por tener componentes castrenses como el mando militar 12 ; contrario a un país democrático donde, en todo caso, el mando debería ser mixto. Además, se refirió al artículo 129 para mencionar que en tiempos de paz las FFAA no pueden ocuparse de la seguridad. El PAN y el PRI fueron, entre otros, los partidos que en un principio rechazaron a la GN. Sin embargo, la propuesta fue aprobada en Cámara de Diputados(con 463 votos a favor y uno en contra) y por el Senado de la República (con 127 votos y ninguno en contra). Los organismos internacionales, por su parte, manifestaron sus posiciones y análisis de la GN. Por ejemplo, la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos(ONU-DH) emitió su posicionamiento respecto a la nueva corporación por medio de una carta y un análisis dirigidos a la Cámara de Diputados(ONU-DH, 2018a; 2018b). En los documentos se menciona que la conformación de la GN con cuerpos militares es contraria a lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos: la seguridad ciudadana debe estar a cargo de elementos policiales civiles. Además, se menciona que continuar con las FFAA en las calles deteriora los derechos humanos y posterga la consolidación de los modelos civiles; por ello, la ONU-DH solicita al Estado mexicano retirar a las instituciones castrenses de los temas de seguridad pública. A pesar de que el 9 de enero del 2019 la Secretaría de Relaciones Exteriores envió una solicitud de apoyo a la Organización de las Naciones Unidas(ONU) para capacitar a los miembros de la GN y se firmó el acuerdo para asesorarlos en derechos humanos el 9 de abril de ese mismo año(Muñoz y Urrutia, 2019), meses después (noviembre de 2019) la ONU exhortaba a México a desmilitarizar a la GN(Langer, 2019). Amnistía Internacional(AI) publicó en diciembre del 2018“La Guardia Nacional del Presidente López Obrador: cinco realidades que hay que saber”. En ese documento la organización internacional describe que el modelo de la nueva corporación reproduce la estrategia de seguridad de los gobiernos pasados(Felipe Calderón 2006-2012 y Enrique Peña Nieto 2012-2018). La transferencia de policías militares y navales, quienes están adiestrados bajo la misma lógica que el resto del Ejército y la armada, significa reproducir el modelo de utilizar personal no capacitado para cumplir con tareas de seguridad pública. De acuerdo con AI(2018), el despliegue en tareas policiales está acompañado con un aumento de violaciones a los derechos humanos que, a pesar de la gran cantidad de cursos de capacitación sobre el tema, los militares trasgreden los derechos de las personas. Por otro lado, Human Rights Watch calificó al Plan Nacional de Seguridad de AMLO como amenaza a los derechos humanos. Según la organización internacional, crear a la GN bajo el mando de las FFAA es una estrategia equivocada para hacer frente al problema de la inseguridad, ya que el uso de los militares para enfrentar a la delincuencia organizada ha provocado abusos generalizados: ejecuciones, desapariciones forzadas y tortura(HRW, 2018). Por el otro, la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos(WOLA, por sus siglas en inglés) emitió un comunicado expresando que la GN agudiza la militarización de la seguridad en México(Meyer, 2019). Asimismo, menciona que la participación de las FFAA ha traído como consecuencia el aumento de las violaciones a los derechos humanos, crímenes que permanecen prácticamente en absoluta impunidad (Suárez-Enríquez, 2017). Estos posicionamientos de inconformidad y de rechazo fueron compartidos por instituciones nacionales y organizaciones de la sociedad civil e incluso por elementos de la PF. Los policías federales se manifestaron en contra de la GN, rechazaron su incorporación, ser evaluados por militares y vivir en sus cuarteles, así como también exigieron el respeto de sus derechos laborales(Castillo y Arellano, 2019). Mientras tanto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(CNDH) mencionó que la GN no garantizaba justicia, más bien es una corporación cuya acción tiene efectos limitados (re)activación de la guardia nacional en méxico 12. La información fue obtenida del video del día 11 de diciembre del 2018 titulado“11/12/2018 Dip. Tatiana Clouthier Carrillo, cargado por el canal Diputados Morena en YouTube. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=_gHs1EkGBTY&feature=emb_title[consultado el 31 de enero de 2021]. 35

y de corto plazo. Además, cuestionó el protagonismo de las FFAA sobre las instituciones civiles. Tras la publicación de las leyes secundarias de la GN la posición de la CNDH fue promover acciones inconstitucionales ante la SCJN porque su contenido era violatorio de los derechos humanos(CNDH, 2019). Las asociaciones civiles—como México Unido Contra la Delincuencia, Causa en Común y el Observatorio Nacional Ciudadano, entre otras—, cuestionaron la estrategia de seguridad y mencionaron que la militarización de la GN no es la solución para combatir la crisis de violencia en el país. De hecho, el Colectivo Seguridad Sin Guerra(#SeguridadSinGuerra) 13 , al cual pertenecen las organizaciones mencionadas y además de otras 300, presentó diferentes comunicados sobre la GN; por ejemplo,“Guardia Nacional y Mando Civil: militarización y simulación” e“Informe Ciudadano. Sobre el proceso legislativo sobre la Guardia Nacional”. En este último documento se refleja el posicionamiento en contra de la nueva corporación porque implica la continuación de una política de seguridad que ha generado más violencia y establece un modelo que militariza la seguridad pública(Seguridad Sin Guerra, 2019). Del mismo modo, ofrece un análisis jurídico de los dictámenes de la GN y recauda las intervenciones de los participantes durante las audiencias públicas que se llevaron a cabo entre el 8 y el 13 de enero del 2019. Destaca la participación de Alejandro Madrazo Lajous, profesor-investigador del Centro de Investigaciones y Docencia Económica(CIDE): [E]l dictamen que crea la Guardia Nacional socava el régimen constitucional y el federalismo. Afirm ó que la guardia no funcionará para traer seguridad, pues la evidencia es que la militarización exacerba la violencia.“Está visto que ante mayores delitos, más se justifica la reducción de los derechos humanos, y los datos indican que la tasa de homicidios se disparó luego de llamada guerra contra el narco”. La letalidad de las fuerzas armadas es grande y existe una práctica extendida por todo el país. También ha crecido la tortura y el maltrato; por ello, dijo, se tienen que exigir cuentas al Ejército y la Marina sobre su actuar en los últimos 12 años.“Se les exime de entregar sus índices de resultados y no informan sobre los civiles muertos desde 2014”(Seguridad Sin Guerra, 2019). En síntesis, existen una inconformidad y un rechazo hacia la GN tanto de parte de organizaciones internacionales como de asociaciones civiles nacionales por su carácter militar. A esto se agrega la opinión negativa por parte de los elementos de la PF para ser transferidos a la nueva corporación. Los argumentos por parte de la oposición giran en torno a las FFAA, ya sea porque no están capacitadas para efectuar tareas de seguridad pública, porque contribuyen al alza de los índices de violencia y, durante sus tareas policiales, en los últimos años cometieron violaciones a los derechos humanos. En otras palabras, la crítica de la oposición es respecto a continuar con el modelo de los sexenios pasados de involucrar a los militares en los temas de seguridad pública. Se argumenta que esta estrategia de la actual administración repite los errores del pasado, pero con uniformes distintos a los del Ejército y de la armada: los de la GN. Guardia Militar Nacional En el siglo XIX la GN se creó y se utilizó, a raíz de las coyunturas, como un instrumento cívico de fuerza militar para auxiliar al Ejército central y, a su vez, mantener la soberanía de los sistemas federales en los niveles locales. A pesar de que la GN fue amenazada por los intereses de los gobernadores, los liberales republicanos continuaron priorizando esa fuerza. Según ellos era una institución de estilo democrático que, por un lado, tuvo un reclutamiento en masa y proporcionaba a los integrantes derechos políticos-sociales y, por el otro, impactó en la movilización social de los integrantes al permitir establecer conexiones entre ellos. Posteriormente, la GN figura en la Constitución de 1917 en los artículos 31, 35 y 36, así como también en la Ley del Servicio Militar Nacional, promulgándose su ley y reglamento el 19 de agosto de 1940. En los años de la Segunda Guerra Mundial no se requirió movilizar a la GN. Es hasta el 2019 que AMLO la propone como nueva corporación para combatir a la delincuencia organizada y prevenir el delito. De hecho, la propuesta de GN hecha por Roberto Badilla Martínez, exdiputado federal del PRI y militar retirado, en 2009—a dos años de la estrategia de movilizar al Ejército para cumplir con tareas de seguridad pública— es similar a la presentada por AMLO: conformada por militares para combatir al crimen organizado, en sustitución de los policías. En este sentido, AMLO sí lo logró. A partir de la crisis de inseguridad y de violencia recurrió a la GN que, bajo ese nombre, la formó como una corporación civil conformada por militares que no solo participarían contra la alejandro pocoroba garcía 36 13. Para consultar la página del Colectivo ver: https://www.seguridadsinguerra.org/[consultada el 31 de enero de 2021].

comisión de delitos, también se amplío sus facultades Según AMLO, se ha recurrido a las FFAA en tareas de para que pudieran intervenir en situaciones que van seguridad pública y en la formación de la GN por la falta desde enfrentar a grupos de la delincuencia organiza- de profesionalismo de las policías y porque estas son da hasta revisiones de mochilas en el metro de Ciudad tildadas de corruptas. No obstante, no hay reforma poliMéxico, pasando por interceptar y detener a migrantes cial que busque mejorar las policías estatales ni locales; en tránsito en las fronteras norte y sur del país. En efec- al contrario: se sigue priorizando la participación de los to, la GN de AMLO está concebida de jure civil y de facto militares. De hecho, los elementos de la GN pueden inmilitar: en su ley se presenta como institución civil, pero tervenir en todos los problemas de seguridad(Gálvez, en la práctica reproduce la estructura, la organización y 2019); de manera que esta corporación desarrolla funel adiestramiento militar. Los mandos operativos y los ciones de policía bajo un adiestramiento militar. Por otra primeros elementos provienen de las instituciones cas- parte, la oportunidad laboral que ofrece la GN es atractitrenses en las que el proceso de retiro—en el caso de va porque el salario es mayor al promedio que reciben los titulares– no significa que la formación de años se las personas con el perfil requerido. El incentivo econódesvanezca. Es decir, la GN institucionaliza la militariza- mico es uno de los motivos, de acuerdo con Rea y Ferri ción de la seguridad pública(Romero, 2019).(2019), por el cual los miembros de la tropa se enlisAdemás, con la reforma constitucional en materia taron en el Ejército. En ese sentido, la GN al construir de GN también se incluyó el artículo transitorio(quinto) su cultura institucional con base en las FFAA, no solo que faculta al presidente a disponer de las FFAA para las comparte las reglas formales, sino que también tiende tareas de seguridad pública durante los próximos años. a reproducir las informales. Así pues, los elementos de la GN formados y adiestrados Si bien el presente ensayo se centra en el primer desde la lógica castrense se encuentran cumpliendo con año de la GN(2019), resulta importante mencionar que funciones de seguridad pública y, al mismo tiempo, el para el 2020 la corporación ha pasado de tener 74,437 personal militar también las desarrolla. Lo anterior repre- elementos de fuerza operativa en enero a 98,282 en senta, de acuerdo con Gálvez(2019), policializar a los diciembre, hay 200 coordinaciones regionales y 120 militares, esto es, normalizar que las funciones de los po- cuarteles construidos y se han desplegado en el territorio licías sean desarrolladas por los elementos del Ejérci- nacional 83,540 efectivos(Gobierno de México, 2020). to. Sobre todo, significa dejar de lado las corporaciones Es decir, el proyecto de la GN continúa en expansión. En civiles y reconocer la incapacidad que tienen para los octubre del 2020—mes en que Alfonso Durazo anunció temas de seguridad pública(Gálvez, 2019). que dejaría su puesto de secretario de la SSPC(Camhaji, 2020)—, la Sedena asumió el control operativo de la GN a través de los comandantes de Regiones Militares(ExReflexiones finales pansión Política, 2020). Así pues, en México las FFAA se conforman por cuatro instituciones: el Ejército, la fuerza (re)activación de la guardia nacional en méxico Redefinir el papel de los militares, como menciona AMLO, aérea, la marina y, la más reciente: la Guardia Nacional. fue entregarles una corporación en teoría civil para que continuaran influyendo y operando en los temas de seguridad pública del país. La GN es el instrumento de las FFAA para mantener la presencia que en los últimos doce años han conseguido. En los últimos tres lustros los militares, de acuerdo con Pedro Salazar(2019), han ganado poder territorial, político y presupuestal, lo que ha potencializado sus capacidades de incidencia y difícilmente renunciarán a las potestades que han ido adquiriendo. Es decir, las instituciones castrenses seguirán influyendo y participando en la vida pública de México por conducto de la GN. La GN del 2019—a diferencia de la de 1834— no busca distanciarse del Ejército, sino que se convierte en una extremidad de la Sedena. Incluso, en los próximos años los elementos militares y de la GN trabajarán, en paralelo, en tareas de seguridad pública. 37

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La militarización de la seguridad pública en México y sus fundamentos legales 1 LISA MARÍA SÁNCHEZ ORTEGA Introducción L a militarización de la seguridad pública en México es un fenómeno de larga data que en los últimos años se ha profundizado e institucionalizado al punto de incluirse en el orden constitucional. En un inicio limitada a ciertas acciones antidrogas, esta transferencia voluntaria de competencias a las Fuerzas Armadas trasciende hoy el ámbito de la seguridad y se extiende a otros, cada vez más redituables, como la distribución de bienes y servicios y la administración del comercio exterior. A ella se suma también una creciente presencia y exposición de los militares en el debate público que normaliza su presencia, incluso en áreas o momentos donde debería estar proscrita. Por desgracia, anclada como está al cálculo político y a un entramado legal de cuestionado rigor, la militarización en curso lejos de corregirse, tenderá a agravarse. ¿Qué explica este fenómeno? ¿Cuál es su fundamento y qué implicaciones tiene para la seguridad y la vigencia del Estado de derecho? Estas son algunos de los interrogantes que el presente texto busca responder. Para ello, llevaré a cabo una breve descripción del concepto militarización de la seguridad pública con el objetivo de delimitarlo. Luego haré un recorrido histórico sobre su desarrollo, entendiendo que el fenómeno que interesa es aquel que autorizan los gobiernos civiles y que encuentra en la lucha contra las drogas y la delincuencia organizada su justificación. Dentro de esta descripción repararé también en los cambios jurídicos que le dieron sustento e intentaré brindar sobre ellos una lectura crítica. Por último, aunque de manera transversal a la narración, abordaré los distintos impactos que esta militarización y el regreso de los militares a la política han tenido sobre la violencia, los Derechos Humanos(DDHH) y el funcionamiento mismo del Estado mexicano. Esto para demostrar que si bien la complejidad del mundo criminal requiere de la participación extraordinaria de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad, hacerlo en ausencia de controles, sustento y evaluación resulta perjudicial e impide, en los hechos, la construcción de un México más seguro, más justo y en paz. Breve acercamiento al concepto militarización El concepto militarización es polisémico e históricamente se ha estudiado tanto de manera autónoma como en relación con otros conceptos como el militarismo y el pretorianismo(cf. Barrón, 2018; López-Portillo, 2018; Moloeznik y Suárez de Garay, 2012). Como fenómeno, la militarización se ha estudiado también en sus dimensiones nacionales e internacionales, así como en los ámbitos que afecta, los más representativos de ellos son la seguridad pública y la política(cf. Barrón, 2018; Ramalho, Diamint y Sánchez, 2020; Alda y Sampó, 2019). En términos de seguridad pública, el consenso académico describe la militarización como la ocurrencia de un aumento progresivo de la presencia, el poder y las facultades de las Fuerzas Armadas(en adelante FFAA) en funciones propias de la autoridad civil, que puede incluir uno o varios de los siguientes elementos: el llamado a la participación e injerencia del Ejército en tareas policiales (ya sea en apoyo a las corporaciones civiles o de manera 1. Artículo originalmente publicado por la Fundación Friedrich Ebert, Bogotá, 2020. 41

autónoma); la subordinación de las fuerzas policiales a la Marina en tareas de seguridad pública en la década la autoridad militar; el nombramiento de oficiales milita- de 1940, cuando la lucha antidrogas se trasladó de la res en puestos clave de la conducción de la seguridad Secretaría de Salubridad a la Procuraduría General de pública; y la incorporación de características militares la República(PGR) y las FFAA empezaron a ayudar a los a la estructura, organización y cultura de las agencias civiles haciéndose cargo de la erradicación manual de de seguridad pública(Cano, 2019). cultivos declarados ilícitos. Es también en aquel pasaConstruyendo sobre esta definición es importante do lejano que podemos encontrar los primeros ejemprecisar que el fenómeno que hoy nos ocupa se distingue plos de nombramientos de militares a la cabeza de aupor ser autoinfringido e independiente de las reivindi- toridades civiles, como ilustra el caso de la creación de caciones ideológicas de los gobiernos que lo impulsan. la Dirección Federal de Seguridad en 1947, cuando un Es decir, se trata de una decisión política por la que los coronel fue asignado como titular de una agencia de propios gobiernos civiles, tanto de izquierda como de inteligencia civil, dependiente de la Secretaría de Goderecha, llaman a los militares a intervenir en asuntos bernación(Borjón, 2009; Sierra, 2003). que les son ajenos y quienes amplían de manera gradual A partir de entonces la participación del Ejército en su esfera de influencia a pesar de las consecuencias los esfuerzos de control de drogas fue aumentando (cf. Cano, 2019; Ramalho, Diamint y Sánchez, 2020). en forma progresiva hasta que la Secretaría de la DefenComo decisión, esta forma actual de militarización de sa Nacional(Sedena) asumió un papel cada vez más la seguridad pública ha sido justificada, en la narrativa, importante en la erradicación de cultivos, ya no solo de muchas maneras. En algunos casos se ha vendido por la vía manual sino también por la aérea, a través del como una forma de eficientar el gasto público bajo la pre- uso del Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales(GAFE). misa de que, en ausencia de conflicto exterior, el man- Pese a que el resto de las actividades de interdicción se tenimiento de las FFAA se encarece si sus capacidades mantenían en manos de civiles, coordinados por la PGR, no son utilizadas para la atención de otras amenazas de la injerencia militar en esta materia se acrecentó y ya carácter interno. En otros, se ha dicho que es necesaria en la década de 1960 su despliegue se justificaba tanto en sentido táctico para nivelar las condiciones en las por la vía de la lucha contra el narcotráfico como por la que el Estado participa de la lucha contra el crimen or- del control de las guerrillas y los movimientos subverganizado y en otros tantos, que es una evolución lógica sivos(Barrón, 2018, p. 2). de la política de seguridad dada la complejidad de los Con el cambio de narrativa global sobre el fenómeno fenómenos y el carácter multidimensional de las ame- de las drogas, y en gran medida debido a la creciente nazas. Finalmente, se ha dicho que la militarización es presión de los Estados Unidos, las campañas antinarcóinstrumental en la recuperación del control territorial en ticos en territorio mexicano se intensificaron y llamaron a áreas donde el Estado está perdiendo soberanía fren- una participación más activa de los militares. Tras varias te a actores criminales y que, para hacer frente a los operaciones denominadas de“interceptación” y“cooperetos cada vez más complejos de la realidad, las FFAA ración”, que causaron rispidez entre los dos gobiernos, son las mejor posicionadas debido a su confiabilidad, en 1975 la PGR anunció la puesta en marcha de un reincorruptibilidad y gran aceptación social(Bobea, 2002, doblado esfuerzo de erradicación en el que se incorporó pp. 29-30, como se citó en Barrón, 2018; Cano, 2019). públicamente al Ejército en varios niveles( Nexos, 1978). Sin embargo, más allá de la razón manifiesta resulta La Operación Cóndor, como se le denominó a este esimportante reconocer que la militarización de la segu- fuerzo, significó tanto un despliegue sin precedentes de ridad pública responde a otros imperativos(políticos, elementos castrenses sobre el territorio nacional como lisa maría sánchez ortega electorales, sectoriales) y, dependiendo de su ímpetu y la subordinación de la autoridad civil al mando militar: duración, puede generar consecuencias negativas allen- en sentido operativo, el mando recayó en un general de la seguridad, con lo que se distorsionan los marcos mientras que, estratégica y comunicativamente, quejurídicos nacionales o la división de poderes. dó en manos del secretario de la Defensa Nacional. ¿Su saldo? Cifras récord de erradicaciones, incautaciones y detenciones que, pese a no acabar con las drogas, sí Antecedentes de la militarización permitieron la comisión de importantes violaciones a los de la seguridad pública(1940-1994) DDHH y el establecimiento de un precedente táctico y conceptual que habría de intensificar la militarización Al hacer un breve recuento histórico es posible ubicar de la seguridad en las décadas por venir. 42 los primeros ejemplos de la utilización del Ejército y

El inicio de la militarización en curso y sus fundamentos legales tableció que“la seguridad pública es una fun(1994-2006) ción a cargo de la Federación, el Distrito Federal ( sic), los Estados y los Municipios[y que éstos] Aunque los primeros presidentes mexicanos en decla- se coordinarán[…] para establecer un Sistema rar el narcotráfico como asunto de seguridad nacional Nacional de Seguridad Pública”( DOF, 1994). fueron Miguel de la Madrid Hurtado(1982-1988) y Car- Dicho decreto entró en vigor el 1 de enero de los Salinas de Gortari(1988-1994), el incremento de la 1995 y once meses después el Congreso de la presencia y el poder militar sobre la conducción de asun- Unión aprobó su reglamentación. En la“Ley getos civiles no fue de verdad significativo sino hasta las neral que establece las bases de coordinación gestiones de Ernesto Zedillo Ponce de León(1994-2000) del Sistema Nacional de Seguridad Pública” se y Vicente Fox Quesada(2000-2006). creó la figura del CNSP y en su composición se Haciendo una deliberada abstracción del alzamiento incluyó a los secretarios de la Defensa Nacional zapatista –que de suyo significó la ampliación del poder y de la Marina(SNSP, 1995). y el presupuesto de las instituciones castrenses–, du- Pese a que la ley fue aprobada por mayoría rante el gobierno de Ernesto Zedillo la militarización de en ambas cámaras, durante el proceso legislala seguridad pública se vio reflejada en el aumento del tivo se expresó un airado desacuerdo por parte número de efectivos en labores de interdicción de drogas de un grupo de legisladores que alertaron sobre y en la ejecución de las primeras operaciones de captura los riesgos de incluir a los jefes del Ejército y la de capos enteramente dirigidas por el Ejército. Además, Marina en un órgano colegiado de coordinación se constató en el nombramiento de militares como sub- y toma de decisión de seguridad pública. Ignoprocuradores y delegados de la PGR en los estados y en rada en su reclamo, dicha minoría promovió una la creación de una Policía Federal Preventiva(PFP) que acción de inconstitucionalidad ante la Supreen un inicio fue dirigida por un almirante y poblada con ma Corte de Justicia de la Nación(SCJN) y en la militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales más de 5,000 policías militares que se integraron a la ella impugnó las fracciones III y IV del Artículo misma entre 1999 y 2007(Borjón, 2009, p. 25; Pérez 12 de la citada ley. Verónica, 2019). Finalmente, se vio también en la crea- En términos generales, los promoventes pición del Sistema Nacional de Seguridad Pública(SNSP) dieron a la Corte determinar la inconstitucionay el Consejo Nacional de Seguridad Pública(CNSP), un lidad de la norma amparados en la letra de dos órgano directivo y de coordinación en el que se incluyó, artículos constitucionales que definían a la sepor primera vez, la participación de los secretarios de la guridad pública como un tema de civiles(Artículo Defensa Nacional y Marina. 21) y prohibían que, en tiempos de paz, la particiEste hecho, como veremos a continuación, fue fun- pación de las FFAA excediera las labores propias damental para provocar las primeras interpretaciones de la disciplina militar(Artículo 129). Por su parte, constitucionales cuestionables sobre los límites de la y en defensa de la reglamentación promulgada, acción militar en asuntos civiles y para sentar las bases tanto la mayoría legislativa como algunas delegales de su utilización. pendencias del Ejecutivo federal argumentaron que la norma era constitucional debido a que el CNSP era un ente de naturaleza programática, La Acción de Inconstitucionalidad 1/96 no ejecutiva; la invitación de los secretarios de (AI 1/96) y las tesis jurisprudenciales Defesa y Marina se hacía en su carácter de funsobre la actuación de las Fuerzas cionarios de la administración pública federal y Armadas en tareas de seguridad pública no de mandos de sus respectivas corporaciones; y su participación no implicaba la movilización de El 31 de diciembre de 1994, el Ejecutivo fede- tropas ni el despliegue de fuerza militar alguna ral publicó en el Diario Oficial de la Federación(SCJN, 1996; Camarena, 2018). ( DOF) un decreto mediante el cual se declararon Tras revisar el caso, el 5 de marzo de 1996 reformados diversos artículos de la Constitu- el Pleno de la Corte declaró procedente la acción Política de los Estados Unidos Mexicanos ción de inconstitucionalidad, pero infundados (CPEUM), entre ellos, el Artículo 21. En él se es- los conceptos de invalidez por considerar que: 43

1. La seguridad pública es una función y res- de la Constitución y, por lo mismo, la obserponsabilidad del Estado mexicano en su vancia de las garantías individuales( sic) y conjunto y la intensión detrás de la creación las atribuciones marcadas en la ley.(SCJN, del SNSP era articular a todas las autoridades 2000, como se citó en Serrano, 2019, p. 4). de los tres niveles de gobierno que tuvie- 2. El presidente puede disponer de Ejército, Fuerran dentro de sus atribuciones coadyuvar za Aérea y Armada para preservar la seguridad a dicho propósito. En este sentido, la Corte interior cuando, sin llegarse a situaciones que determinó que el Artículo 21 constitucional requieran la suspensión de garantías, hagan debía interpretarse como no restrictivo de temer, fundadamente, que de no enfrentarse la participación de la Sedena y la Secretaría de inmediato sería inminente caer en condiciode Marina(Semar) en tanto no contiene una nes graves que obligarían a decretarla(SCJN, prohibición explícita que les excluya. 2000, como se citó en Serrano, 2019, p. 5). 2. El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea no 3. Ejército, Fuerza Aérea y Armada pueden parpueden identificarse con las secretarías de ticipar en acciones en favor de la seguridad la Defensa Nacional y la Marina pues estas pública sin suspender las garantías solo a tienen, además, otras funciones que res- solicitud expresa de las autoridades civiles, ponden a su carácter de miembros de la a las que deberán estar sujetos, y en estricto administración pública federal. apego a la Constitución, las leyes y los trata3. Si bien en tiempos de paz el Ejército, la Arma- dos internacionales(SCJN, 2000, como se da y la Fuerza Aérea no pueden actuar de sí citó en Serrano, 2019, p. 5). y para sí en materias ajenas a la disciplina 4. La participación de los secretarios de la Demilitar, es posible que lo hagan cuando la au- fensa Nacional y de Marina en el CNSP no toridad civil invoque el auxilio de su fuerza de viola el Artículo 21 constitucional al tratarse manera expresa, fundada y motivada, y su de una instancia consultiva y de coordinaacción se ejecute con respeto a las garantías ción(SCJN, 2000, como se citó en Serrano, individuales( sic), la Constitución, los trata- 2019, p. 5). dos internacionales y la estricta división de 5. La realización de la seguridad pública presucompetencias(Artículo 16). pone el respeto al derecho y en especial de 4. La autoridad legítima para solicitar la actua- las garantías individuales( sic)(SCJN, 2000, ción de las FFAA es el presidente de la Repú- como se citó en Serrano, 2019, p. 6). blica de acuerdo con las facultades otorgadas por el Artículo 89 constitucional fracción VI, Aunque en su momento la decisión de la Corte que de manera específica lo autoriza a dis- zanjó la discusión sobre la composición del CNSP, poner de la totalidad de la fuerza armada distintos juristas la criticaron señalando que los permanente para la seguridad interior y la argumentos utilizados por el máximo tribunal defensa exterior de la Federación(Camare-“carecieron de la precisión y el rigor necesarios na, 2018; Serrano, 2019, p. 4). para permitir la actuación de las FFAA en seguridad pública y abrieron la posibilidad de su uso Este fallo, que en principio dio lugar única- para tareas propias de las autoridades civiles” lisa maría sánchez ortega mente a tesis aisladas, pronto derivó en jurispru-(Serrano, 2019, p. 1). dencia debido a la publicación de un acuerdo –de De manera más específica, la crítica giró en la Corte– que cambió los efectos de las resolu- torno a cuatro argumentos: ciones aprobadas por el Pleno cuando se registraran al menos ocho votos de once. Así, para el 1. La amplia interpretación sobre las facultades año 2000 las tesis jurisprudenciales aceptadas del Ejército y la Marina, el doble papel de las y derivadas de la AI 1/96 establecían que: secretarías y el concepto seguridad pública derivó en un salto lógico que permitió la 1. Determinar las funciones de Ejército, Fuerza participación de militares en el CNSP. Dicho Aérea y Armada exige el estudio sistemático salto consistió en inferir que si la Sedena 44

y Semar tenían atribuciones puntuales en Respecto a este último punto, Santiago Corcuestiones de seguridad pública –como el cuera argumenta que al no recurrir al estudio de control de armas de fuego y la vigilancia de otros ordenamientos legales vigentes, como el las costas–, entonces formaban parte del Código de Justicia Militar(CJM) y el Código Penal genérico“autoridades con atribuciones de Federal(CPF), para circunscribir el concepto seseguridad pública” y, por lo tanto, podían guridad interior a lo ahí estipulado –a saber, que participar y coordinarse dentro del CNSP. La en tiempos de paz solo los delitos de rebelión y lógica se refuerza si se considera que las se- sedición pueden ser combatidos por las FFAA–, cretarías son también entes administrativos, la Corte permitió que los militares participaran no solo militares, y que la seguridad pública en tareas reservadas a las autoridades civiles ares una función y responsabilidad del Estado guyendo la facultad presidencial para disponer en su conjunto, no solo de policías. de ellas(Borjón, 2009, p. 38; Serrano, 2019, p. 2. La aceptación de las secretarías de la Defen- 2). Además, remata Corcuera, si la Corte hubiera sa Nacional y Marina en el CNSP supuso la distinguido entre seguridad pública y seguridad aceptación de que las FFAA también podían interior no habría tenido que interpretar armónicaparticipar de él. Lo anterior debido a que mente el uso del Ejército en tiempos de paz con nunca dejó de reconocerse que la función las facultades del presidente y, por lo tanto, no se militar está íntimamente relacionada con la habría autorizado su despliegue en ausencia de función administrativa de las secretarías de suspensión de garantías(Borjón, 2009, p. 36). la Defensa Nacional y Marina. Estos puntos resultarán fundamentales en la 3. La interpretación histórica y teleológica de discusión pública de las próximas dos décadas las restricciones constitucionales a la par- debido a que la supuesta facultad presidencial ticipación de las FFAA en asuntos civiles en y el no requisito de suspensión de garantías la militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales tiempos de paz permitió concluir que los justificarán el despliegue militar, temporal y militares pueden actuar en auxilio de la au- permanente, en ausencia de controles legislatoridad civil a solicitud expresa, en tanto su tivos y judiciales. prohibición fue concebida en los tiempos revolucionarios y se escribió pensando en obligar a los militares a reconocer el civilis- Durante el sexenio del presidente Vicente Fox la mo, no en mantenerlos ajenos de intervenir tendencia de militarizar la seguridad pública continuó, en caso de desorden. aunque de manera gradual. Así pues, al inicio de su ad4. La no definición de los conceptos de“en ministración nombró a un general como titular de la PGR tiempos de paz”,“seguridad interior” y“se-(López, 2008, como se citó en Borjón, 2009, p. 30) y guridad pública” provocó que estos fueran aumentó el volumen de acciones antidrogas llevadas a erróneamente tomados como sinónimos cabo por soldados y marinos(que pasaron de controlar llevando a la Corte a concluir que: i) dado 40% de las mismas a finales del gobierno de Zedillo a que las FFAA ya tienen ciertas facultades más de 80% en los primeros años del foxismo)(Borjón, de seguridad pública pueden participar en 2009, p. 25). Sin embargo, para el final de su gobierno la misma; ii) que dado que ciertos fenóme- sentaría dos precedentes peligrosos: el lanzamiento del nos delincuenciales suponen amenazas a la operativo México Seguro y la aprobación de la Ley de seguridad interior y exterior del Estado, las Seguridad Nacional(LSN). FFAA pueden coadyuvar en su lucha siem- El operativo México Seguro, iniciado en junio del 2005 pre que así lo disponga el presidente; y iii) en Nuevo Laredo, Tamaulipas, consistió en un desplieque este puede considerar como“seguridad gue masivo de elementos castrenses que tenían por interior” a toda aquella circunstancia en la objetivo combatir al narcotráfico, el narcomenudeo, el que no sea necesario suspender las garan- contrabando, el tráfico de personas indocumentadas, tías individuales pero que, por su gravedad, el robo de vehículos y la portación de armas prohibidas requiera el apoyo de las FFAA para hacerle en el territorio, además de remover a 700 policías locales frente(Serrano, 2019, p. 11). acusados de colaborar con el crimen organizado(Benítez, 2009). Como tal, consistió en un evento que si bien 45

fue temporal, trazó el camino para que otros presidentes usaran a los militares para una multiplicidad de tareas de seguridad pública y en particular en la lucha de seguridad pública y sustituyeran, sin consecuencias, contra el tráfico de drogas. Esto debido a que a la autoridad local. la ley estableció un sistema de distribución de Por su parte, la LSN tuvo por objetivo sentar las ba- competencias implícitas en las que incluso si ses legales que legitimaran la acción del Estado en su solo identificaba expresamente como instandefensa y la de la nación, ampliando para ello la esfera cias de seguridad nacional al Consejo Nacional de facultades de los militares para intervenir en asun- de Seguridad(CNS) y al Centro de Investigación tos civiles en tiempos de paz. Tanto el uno como el otro y Seguridad Nacional(CISEN), Ejército y Marina trastocarían definitivamente la manera de concebir la lograron guardar para sí la posibilidad de interseguridad pública. venir en áreas como el combate al narcotráfico por ser los delitos contra la salud parte del marco legal vigente en materia de delincuencia orLa Ley de Seguridad Nacional ganizada(Madrazo, 2014, p. 39). Es decir, si la obstaculización de operaciones militares y naLuego de que en abril del 2004 fuera publicada vales contra la delincuencia organizada es una una reforma constitucional por la que se facultó al amenaza a la seguridad nacional y los delitos presidente para preservar la seguridad nacional contra la salud son delincuencia organizada, la y al Congreso para expedir leyes en la materia participación de las FFAA en acciones antidrogas (López J., 2005), el 31 de enero del 2005 el queda autorizada aun si la competencia es, en Ejecutivo federal publicó en el DOF un decreto sentido estricto, civil. por el cual se creó la Ley de Seguridad Nacional. Otro frente que dejó abierto la publicación de De acuerdo con la exposición de motivos, dicho esta ley fue la posibilidad de que la Federación ordenamiento tenía el triple propósito de resolver ampliara sus facultades en términos de interla ambigüedad conceptual prevaleciente entre vención en estados y municipios. Esto debido los términos de seguridad nacional y seguridad a que, según lo establecido en su Artículo 25, la interior; paliar la ausencia de reglas claras que Federación quedó autorizada para suscribir con permitieran distinguir entre el actuar legal e ile- ellos acuerdos de colaboración por motivos de gal del Estado en el ejercicio de sus poderes; y seguridad nacional en los que sus facultades proveer un marco regulatorio que diera legitimi- podían exceder a las permitidas por ley. Siguiendad a esa acción manteniendo la posibilidad de do a Madrazo, esto implicó, por extensión, una que el Poder Ejecutivo pudiese implementarla ampliación del ámbito de competencia de las con agilidad(López J., 2005; Madrazo, 2014, fuerzas federales para intervenir en estados y p. 40). municipios, gracias a la popularización de opeEn este contexto, la ley definió la seguridad rativos permanentes en los que después partinacional como“las acciones destinadas de ma- ciparon miles de efectivos militares(Madrazo, nera inmediata y directa a mantener la integridad, 2014, p. 43). estabilidad y permanencia del Estado Mexicano” Así pues, la LSN sentó precedentes para la ( DOF, 2005) y como amenazas a la seguridad participación de militares en tareas civiles, como nacional, a una serie de actos entre los que des- la persecución de la delincuencia organizada, y lisa maría sánchez ortega tacan aquellos“que impidan a las autoridades facilitó la acción de fuerzas federales en el ámactuar contra la delincuencia organizada” y los bito local. Además, pavimentó el camino para la “tendentes a obstaculizar o bloquear operacio- aprobación de otras reformas legislativas –dado nes militares o navales contra la delincuencia su fracaso para definir los límites entre seguridad organizada”( DOF, 2005). pública, seguridad interior y seguridad nacional– Según Alejandro Madrazo, tanto estas defi- y contribuyó a la popularización de esquemas niciones como la intersección entre seguridad de colaboración opacos como los convenios de nacional y delincuencia organizada revisten colaboración. particular importancia para la subsecuente ampliación de facultades de las FFAA en cuestiones 46

La militarización, su legalización e go de la intervención militar(Galindo, Gómez, Zepeda y institucionalización(2006-2018) Castellanos, 2017, p. 4). Las estimaciones más conservadoras sugieren que Con una interpretación amplia de las tesis jurispruden- durante el periodo 2006-2012 entre 60,000 y 100,000 ciales y la LSN, Felipe Calderón lanzó una estrategia de personas murieron en episodios de violencia relacionacombate frontal al crimen organizado que recurrió a los dos con el combate al narcotráfico. No obstante, la cifra operativos militarizados con cada vez mayor frecuen- oficial es aún mayor. Según información provista por cia. Según el Instituto Belisario Domínguez del Senado el Instituto Nacional de Estadística y Geografía(Inegi) de la República, 121,163 personas fueron asesinadas en México entre el 2007 y el 2012(Hope, 2016). Otras cifras indican que los datos oficiales indican que entre 2006 y 2007 ocucuando el presidente Calderón asumió el cargo, México rrió un parteaguas en la manera de concebir, administrar vivía la menor violencia de su historia(8 homicidios por y atender el problema de la criminalidad en México[que] cada 100,000 habitantes) y que durante su gobierno coincide con el arranque de una política nacional de comla tasa de homicidios se triplicó para alcanzar niveles bate frontal al narcotráfico basada principalmente en el de 24 homicidios por cada 100,000 habitantes en el despliegue de las FFAA en operativos de carácter perma2011(Inegi, 2015). nente(Galindo, Gómez, Zepeda y Castellanos, 2017, p. 1). Según el Programa de Política de Drogas del Centro de Investigación y Docencia Económicas(CIDE), la soDe manera oficial, dicha política quedó plasmada la presencia militar genera incentivos perversos para tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2021 –en el incremento de la violencia, ya sea porque detona enel que se estableció el“combate frontal y eficaz al narco- frentamientos armados que de modo inevitable culmitráfico y otras expresiones del crimen organizado” nan con la muerte de efectivos, presuntos criminales y como medio para recuperar la seguridad y fortaleza del personas inocentes, o porque en ellos la fuerza pública Estado y se anunció la implementación de operativos ejerce niveles anormales de letalidad que rozan la dela militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales permanentes–(Presidencia de la República, 2007, p. finición de ejecuciones arbitrarias(Madrazo, Calzada y 59) como en el Programa Sectorial de Defensa Nacional Romero, 2018). 2007-2012 –en el que la Sedena se comprometió tanto La evidencia sobre el impacto negativo del despliea apoyar las políticas en materia de seguridad interior gue militar sobre la violencia no impidió, sin embargo, como a participar activamente en el SNSP, y definió como que el número de operaciones contra el narcotráfico siacciones de su competencia a“[la actuación] en apoyo guiera creciendo. De acuerdo con Catalina Pérez Correa, de las autoridades civiles en tareas diversas de seguri- de 2006 a 2012 la participación de la Sedena pasó de 1 dad pública[…] para efectos de restauración del orden operativo en el 2006 a 98 en el 2009 y 71 en el 2011 público, así como para enfrentar el crimen organizado(Pérez-Correa, 2015). Lo mismo sucedió con el númeo los actos ejecutados contra la seguridad interior de la ro de efectivos castrenses desplegados en el territorio nación[…]”( DOF, 2008)–. nacional. De manera cronológica, y de acuerdo con resEn los hechos, esta revigorizada militarización de la puestas de la Sedena a solicitudes de información elaboseguridad pública se pudo constatar en varios frentes. radas por académicos y organizaciones de la sociedad Según fuentes oficiales, durante el sexenio de Felipe civil, en el 2006 el número de soldados desplegados en Calderón no solo se transfirieron alrededor de 7,500 todo el territorio nacional rondaba los 37,253 mientras elementos del Ejército y 2,500 de la Armada a la PFP que, tras el cambio de estrategia, este número creció a (luego Policía Federal)( DOF, 2009; Pérez Verónica, 45,000 en el 2007; 48,648 en el 2009; y 52,690 en el 2019) sino que los operativos contra la delincuencia 2011. El sexenio cerró con 49,650 soldados desplegaorganizada se extendieron de estados como Michoacán dos en el 2012(Camacho, 2018; Pérez-Correa, 2015). a entidades como Baja California, Chihuahua, Durango, En suma, durante el sexenio de Calderón las FFAA Estado de México, Guerrero, Nuevo León, Sinaloa, Oaxa- pudieron incrementar su participación en tareas de seca y Tamaulipas, sin que la decisión descansara en un guridad pública(operativos permanentes) gracias a la diagnóstico certero. Salvo en dos casos(Michoacán y decisión de la Corte(de reconocerles competencias en Guerrero), los niveles de violencia en los estados donde la materia) y a la existencia de la LSN(que les dio fase autorizaron estos operativos no habían aumentado cultades ampliadas para intervenir en la lucha contra la y, por el contrario, en todos ellos(excepto Michoacán) delincuencia organizada). Empero, dada la extensión de se registró una explosión de la violencia homicida lue- su participación en tareas ajenas a su objeto y disciplina, 47

dicho“fundamento legal” pronto resultó insuficiente y la discusión sobre su regulación volvería rápidamente al titucional, sino que representaban una afrenta Congreso. Por desgracia, esto no sucedería con el objetivo directa al pujante movimiento de víctimas que de corregir los errores del pasado, sino para dar salida a veía en la reforma una garantía de impunidad la obcecación presidencial de dar certeza jurídica a las para el Ejército(García, 2009). FFAA y protegerlas de la creciente crítica generada por Dado el enorme descontento generado por su letalidad, opacidad y responsabilidad en la comisión la propuesta, la iniciativa fue sustancialmente de violaciones y violaciones graves a los DDHH. modificada en el Senado de la República, lo que resultó en el descontento de la cúpula militar, que rechazaba se quisiera controlar su actuar Intento de reforma a la Ley de Seguridad con nuevas disposiciones que prohibieran, por Nacional ejemplo, su participación en el control de movimientos sociales o civiles de corte disidente El 23 de abril del 2009, mientras el país enfrenta- o limitaran el fuero militar cuando se hubiesen ba la fase más grave de la pandemia por influen- cometido delitos contra civiles –algo mandatado za H1N1, el Ejecutivo federal envió al Congreso por la Corte Interamericana de Derechos Humauna serie de reformas en materia de seguridad nos en el caso Radilla vs. México–(González de que incluía reformas a la LSN, el Código de Jus- la Vega, 2011; García, 2009). ticia Militar, la Ley en Contra de la Delincuencia A pesar de que la minuta modificada fue enOrganizada, los Códigos Penal Federal y Federal viada a la Cámara de Diputados el 28 de abril del de Procedimientos Penales y la Ley de Armas de 2010, la oposición de las FFAA la mantuvo sin Fuego y Explosivos. Su objetivo: regular la pardictaminarse por casi un año hasta que lograron ticipación de las FFAA en el combate al crimen que un grupo de legisladores del Partido Revoluorganizado, ajustar el marco legal a los nuevos cionario Institucional(PRI) la rescatara y propuretos de seguridad y“blindar la protección de siera otorgarles facultades incluso mayores a las los DDHH”(Barría, 2009). planteadas en un principio por Felipe Calderón. Al tratarse de la reforma más importante la Dada la inconstitucionalidad de su contenido y el referente a la LSN, esta fue la única que se dicamplio rechazo social que el nuevo documento taminó. En el proyecto resultante, el Legislativo generó, el propio grupo parlamentario del PRI lo proponía reordenar el entramado institucional desconoció y la Cámara de Diputados optó por de seguridad nacional e incluir en la ley un Título convocar a una serie de audiencias públicas en Séptimo en el que la participación de los militalas que se discutió el contenido de la minuta. res en tareas de seguridad pública quedara auTras dichas deliberaciones, el 6 de julio del 2011 torizada a través de la figura de“declaración de se presentó un proyecto alterno que, pese a ser afectaciones a la seguridad interior”. Por si fuera votado en lo general, nunca prosperó debido a poco, el proyecto incluía tanto la elaboración de su incapacidad de superar los vicios de inconsimportantes modificaciones a las atribuciones titucionalidad generados por el incumplimiento del CISEN(órgano de inteligencia) y la Comisión de las obligaciones estipuladas por el Artículo Bicameral(mecanismo de control legislativo) 29 constitucional(en relación a la suspensión como la introducción de nuevos fundamentos de garantías). Dichos elementos, valga recordar, lisa maría sánchez ortega legales para la investigación de contrainteligen- debían ser por obligación atendidos de acuerdo cia y la intervención de comunicaciones en el con los nuevos estándares establecidos por la marco del combate a la delincuencia organizada. Reforma Constitucional de Derechos Humanos Según Eliana García, la reforma propuesta del 10 de junio de 2011 y la resolución“Varios otorgaba varias atribuciones inconstitucionales 912/2010” de la SJCN en relación con los límites a las FFAA como la posibilidad de iniciar la inves- del fuero militar del 14 de julio de 2011(SCJN, tigación del delito(sin necesidad de recurrir al 2010; González de la Vega, 2011). Ministerio Público) y la capacidad de suspender Pese a sus riesgos, el proyecto sirvió para derechos de facto. Ambas resultaban no solo in- revivir los cuestionamientos sobre la interpreaceptables para la preservación del orden cons- tación de la Corte respecto a los Artículos 21 y 48

quejas contra militares, marinos y policías federales por 129 constitucionales, y articular una coalición violaciones y violaciones graves a los DDHH pusieron opositora que detuvo la reforma por el resto del al gobierno federal contra las cuerdas haciéndolo opsexenio(García, 2009). El Ejército tendría que tar por una posición defensiva, incluso antes de que la esperar casi un lustro para que el Congreso se matanza de estudiantes de la Escuela Normal Rural de atreviera una vez más a intentar legalizar su par- Ayotzinapa, en septiembre del 2014, le diera el tiro ticipación en cuestiones civiles. de gracia a la administración. Dichas quejas, aunadas a la sospecha con la que la opinión pública recibió la negativa oficial de investigar La llegada de Enrique Peña Nieto a la presidencia no a los militares por lo ocurrido a los estudiantes, generasignificó un cambio de paradigma pese a su promesa ron un visible descontento en el general secretario de la de desmilitarizar la seguridad pública y recuperar la con- Defensa Nacional, Salvador Cienfuegos Zepeda, quien ducción civil de la estrategia a través de la Secretaría de reiteradamente amenazó al gobierno federal con devolGobernación(Segob). Por el contrario, las FFAA permane- ver a sus soldados a los cuarteles y solapar su inacción cieron en las calles y, tras una breve renegociación de frente a la delincuencia con tal de no seguir siendo dela cooperación bilateral con Estados Unidos, la adminis- nunciados por violaciones a los DDHH. Al cabo de unos tración peñista mantuvo militarizada la lucha antidrogas meses el descontento de la élite militar sería tal que el y anunció la creación de una nueva corporación“policial” Ejecutivo federal comenzaría a presionar al Congreso a la que llamó Gendarmería Nacional. para que aprobase el marco jurídico que las FFAA demanEn términos técnicos, la nueva Gendarmería sería daban para legalizar su actuar en materia de seguridad un cuerpo civil conducido por el secretario de Goberna- pública. Es a partir de esta presión que, en el 2016, se ción que habría de integrarse con 40,000 efectivos de presentaron al menos tres iniciativas de ley en materia formación civil y entrenamiento militarizado cuyo obje- de seguridad interior con las que se buscaría reconocer tivo sería constituirse en un cuerpo de control territorial y ampliar las facultades de Ejército y Marina en tareas la militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales capaz de confrontar al crimen organizado y ocuparse de de seguridad pública. las necesidades de las comunidades(Schwier, 2017). En los hechos, sin embargo, la prometida corporación no sería más que un proyecto cuyos poquísimos Ley de Seguridad Interior elementos(5,000) mantendrían la lógica militarizada del combate frontal y los operativos permanentes contra la Publicada en el DOF el 21 de diciembre del 2017, delincuencia organizada. Así pues, pese a que durante la Ley de Seguridad Interior(en adelante LSI) tenía el primer año de su gobierno el despliegue militar se por objeto regular la función del Estado para preredujo de manera significativa, pasando de 49,650 en servar la seguridad interior, así como establecer el 2012 a 34,529 en el 2013, en los años subsecuen- las bases, los procedimientos y las modalidades tes el número de soldados en las calles no haría sino de coordinación entre la Federación, los estados aumentar: en 2014 la Sedena reportaría 35,635 elemen- y los municipios en la materia. tos desplegados; en 2015, 37,142; en 2016, 51,994; Decidida a terminar con la discusión sobre en 2017, 52,807 y en 2018, 54,980(Camacho, 2018; la existencia –o no– de un fundamento legal MUCD, 2020). que facultara a las FFAA a intervenir en tareas Como era de esperarse, muy pronto los resultados de seguridad pública, la ley optó por definir el de esta estrategia se tornaron negativos. Según cifras concepto seguridad interior como oficiales, la tímida tendencia descendiente de los homicidios dolosos iniciada en el 2012 fue interrumpida la condición que proporciona el Estado mexicano de modo abrupto a partir del 2013 cuando la tasa de que permite salvaguardar la permanencia y conhomicidios dolosos repuntó y creció sostenidamente tinuidad de sus órdenes de gobierno e instituciohasta alcanzar el umbral de los 24 asesinatos por cada nes, así como el desarrollo nacional mediante el 100,000 habitantes. La nueva cifra superaría los nivemantenimiento del orden constitucional, el Estado les más altos de violencia de la administración anterior, de derecho y la gobernabilidad democrática en registrados en el 2011 cuando la tasa de homicidios todo el territorio nacional. dolosos alcanzó los 21 por cada 100,000 habitantes (Inegi, 2015). Por si eso fuera poco, la acumulación de 49

Además, estableció que esta riódicos sobre el avance en el fortalecimiento de capacidades institucionales locales. comprende el conjunto de órganos, procedimienPor si esto no fuera suficiente, la LSI permitía tos y acciones destinados para dichos fines, restambién que en los casos en que las amenazas petando los DDHH en todo el territorio nacional, a la seguridad interior representaran un grave así como para prestar auxilio y protección a las peligro a la integridad de las personas o el funentidades federativas y los municipios, frente a cionamiento de las instituciones fundamentales riesgos y amenazas que comprometan o afecten de gobierno el presidente ordenara acciones la seguridad nacional. inmediatas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, incluidas las Anclado el fundamento a las facultades del Fuerzas Federales y las FFAA, exceptuándolas presidente y no al Artículo 21 constitucional, la ley de cumplir con controles legislativos o judiciaprevió que para activar la participación de las dis- les ex ante. Tanto las acciones regulares como tintas autoridades en la materia, entre ellas las las inmediatas, desarrollados en el marco de FFAA, se debía ejecutar una“declaratoria de esta ley, se considerarían de seguridad interior protección a la seguridad interior”, misma que(no de seguridad pública) y, por tanto, serían consistía en una especie de permiso para que la constitucionales. Federación y las FFAA pudieran intervenir en un Aunadas con estas disposiciones la ley manmunicipio, entidad federativa o región de la Re- tenía importantes ambigüedades que la hacían pública, siempre y cuando esta fuera solicitada altamente arbitraria, como el hecho de que las por el presidente(actuando de manera autónoma amenazas a la seguridad interior podían ser reales o en respuesta a la demanda de las legislaturas o latentes y que la definición de estas no quedaría locales o los Ejecutivos estatales). La activación escrita en ley, sino que sería discrecional. La ley de la declaratoria –cuya duración inicial sería de implicaba, además, serias violaciones a diversos un año prorrogable al infinito–, exigía la exis- preceptos constitucionales como la división de tencia de una amenaza a la seguridad interior poderes y el federalismo, pues facultaba a la que comprometiera o superara las capacidades autoridad federal a ordenar tareas específicas a efectivas de las autoridades competentes para estados y municipios violando la Carta Magna y atenderla y sería expedida dentro de las 72 horas obviando la ausencia de facultades del Congreso siguientes a la solicitud del presidente, previa para legislar en la materia. Asimismo, permitía consideración del CSN. la violación de DDHH como el acceso a la inforEn términos operativos, la LSI funcionaría mación y el derecho a la privacidad al facultar a de la siguiente manera: luego de emitida la de- las FFAA para clasificar la información sobre sus claratoria, el CNS designaría un comandante de acciones y efectuar actividades de inteligencia las FFAA al mando de cada operativo de forma haciendo uso de“cualquier método lícito de reque fuera este quien dirigiera la comunicación colección de información”. y coordinación de las autoridades militares y Sobra decir que la LSI no satisfacía los criciviles participantes. Cada comandante tendría terios de excepcionalidad y temporalidad disque mantener informado al presidente y exponer puestos por la SCJN y la CoIDH para el uso de lisa maría sánchez ortega – ex post – las acciones emprendidas mediante militares como policías y que, por las caracteun protocolo de actuación. Durante la vigencia rísticas de su aplicación, implicaba subordinar de esta declaratoria entidades federativas, mu- las autoridades locales frente a las autoridades nicipios y demarcaciones territoriales quedarían federales mediante las diversas obligaciones subordinadas al mando militar seleccionado y derivadas de la declaratoria. Por ello, y gracias a tendrían que hacerse cargo de un sinfín de res- la extraordinaria movilización de la sociedad civil ponsabilidades como aportar información a la a través del colectivo#SeguridadSinGuerra, la autoridad federal, prestar auxilio y colaboración LSI fue impugnada tanto por la Comisión Nacioa las fuerzas federales y presentar informes pe- nal de los Derechos Humanos(CNDH) como por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a 50

dad 2018-2024 presentado aquel 14 de noviembre del la Información y Protección de Datos Personales 2018 y en el que se dejó ver, por primera vez, la ruta de (INAI), el gobierno del estado de Chihuahua, la institucionalización de la militarización y desmantelaComisión de los Derechos Humanos del Distrito miento de la autoridad civil que seguiría su gobierno. ¿La Federal(CDHDF), el municipio de Cholula, Puebla lógica? Si la delincuencia florece por la acción y omisión y la minoría parlamentaria del partido Movimien- de autoridades corruptas y estas son civiles, combatirla to Ciudadano. El caso llegó a la SCJN, quien votó requiere sustituirlas por otras de mayor honorabilidad. su invalidez total el 15 de noviembre del 2018 En este tenor, el documento afirmó que para hacer freny publicó su sentencia en el DOF el 30 de mayo te al panorama delincuencial el gobierno reformularía el de 2019(SCJN, 2018). concepto seguridad nacional para incluir en ella aspectos de seguridad pública y crearía una Guardia Nacional adscrita a la Sedena, misma que estaría bajo el mando operativo del general secretario de la Defensa y funcioLa militarización actual(2018-2020) naría con las normas y el adiestramiento propios de las FFAA(Sánchez, 2018). La llegada de Andrés Manuel López Obrador a la presiden- Como era de esperarse, quienes a lo largo de la hiscia generó altas expectativas en materia de seguridad toria se habían opuesto a todo intento de militarización dada la reiterada condena que el tres veces candidato criticaron duramente la estrategia. Por desgracia, y dada presidencial hizo contra la estrategia de combate fron- la popularidad del presidente, la crítica se estrelló ensetal al narcotráfico implementada por sus antecesores. guida contra un deliberado esfuerzo de manipulación Si bien es cierto que en sus libros y discursos ya había desde el que se deslegitimó a la sociedad civil y falsaesbozado la propuesta de crear una corporación de mente se afirmó que la GN no sería militar y que no se seguridad intermedia, de formación militar, el mensa- militarizaría al país. je clave seguía siendo que su gobierno“no apagaría El engaño fue tal que durante aquellas semanas la militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales el fuego con más fuego” y que su estrategia prioriza- de poquísima discusión pública, un sector importanría la atención de las causas estructurales de la violen- te de la izquierda abandonó la crítica y guardó un silencia y la delincuencia para prevenirlas, no para repelerlas cio ensordecedor. En esta ocasión, el colectivo#Segu( Animal Político, 2018). ridadSinGuerra, minado por el deseo de algunos de sus Lamentablemente, la posibilidad de cambio muy miembros de creer en el gobierno, debió oponer una pronto quedó en retórica, pues aunque Andrés Manuel doble resistencia que resultó particularmente difícil: López Obrador no sería presidente sino hasta el 1 de por una parte, debía vencer el secretismo imperante diciembre del 2018, su equipo de transición ya había en el procedimiento legislativo mientras elaboraba una trabajado una iniciativa de reforma constitucional para propuesta alternativa viable, y por el otro, debía movilicrear una Guardia Nacional militarizada y esta llegó al Con- zar a una oposición diminuta que cargaba el descrédito greso tan solo un día después de que la Corte invalidara y la responsabilidad de haber iniciado la militarización y la LSI. Dado el momento histórico, la expectativa era que promovido la LSI. Además, tanto el colectivo como los el equipo del presidente habría tomado nota de las deli- actores políticos y académicos que dieron seguimiento beraciones y del fallo alcanzado en el máximo tribunal; a este proceso debieron sopesar que, más allá de ser que habrían reparado en el“fraude a la Constitución” que una afrenta al orden constitucional, la reforma propuesta significaba disfrazar de seguridad interior o seguridad constituía un proceso de centralización de la seguridad nacional la participación del Ejército en tareas de segu- pública que demostraba que el presidente no confía en ridad pública y que sabían lo problemático que había las autoridades estatales y municipales, no cree en la sido hacerlo en ausencia de controles o suspensión de profesionalización policial ni en la evidencia y apuesta garantías. Por desgracia, esto no ocurrió y la propuesta por la fórmula de gobernabilidad por control territorial, no solo ignoró todo aquello, sino que, aprendiendo del aun si esta no genera más seguridad ni menor impuniproceso, evitaría impugnaciones ante la SCJN al propo- dad en el largo plazo. ner una reforma constitucional. Nadie podía creer que el presidente de la pacificación propusiera elevar a rango constitucional la militarización que desangraba al país, pero fue precisamente eso lo que se estableció en el Plan Nacional de Paz y Seguri51

La reforma constitucional de la Guardia intervenir en asuntos distintos a la disciplina miNacional y sus leyes secundarias litar en tiempos de paz y simuló la temporalidad de su participación como medida transitoria al Presentada en sesión del Pleno de la Cámara de establecer que esta será evaluada al cabo de Diputados el 20 de noviembre del 2018 y suscrita tres años posteriores a la entrada en vigor de la por los integrantes del Grupo Parlamentario de reforma. Por si fuera poco, la reforma facultó al Morena, el“Proyecto de Decreto por el que se Ejecutivo federal para que las funciones de la reforman los artículos 13, 16, 21, 31, 32, 36, Policía Federal se transfirieran a la GN(Segundo 55, 73, 76, 78, 82, 89 y 123 de la CPEUM”(Ini- Transitorio) y permitió que los elementos casciativa que reforma diversas disposiciones de trenses asignados a la GN conserven sus rangos, la Constitución Política de los Estados Unidos prestaciones y nivel jerárquico en su institución Mexicanos, 2018), tenía por objeto“llenar los armada de origen. vacíos legales con los que operan las FFAA en la Como únicas restricciones al fuero militar, seguridad pública y satisfacer la carencia de una la reforma propuso que las faltas y los delitos institución policial profesional y capaz de afron- cometidos por sus integrantes en el ejercicio de tar el desafío de la inseguridad y la violencia”. sus funciones fueran conocidos por una autoriEn términos generales, el proyecto propu- dad civil(Artículo 13), que las personas deteniso la desaparición de la Policía Federal en favor de das no puedan ser trasladadas ni resguardadas la creación de una nueva corporación de seguri- en instalaciones militares(Artículo 16) y que el dad denominada Guardia Nacional(en adelante Estado mexicano reconozca la jurisdicción de la GN) cuyo mando, composición, adiestramiento Corte Penal Internacional(Artículo 21). Para finay adscripción serían militares. En el articulado, lizar, permitió que la Fuerza Armada permanente la GN se definió como continúe llevando a cabo tareas de seguridad pública por cinco años más(complementando una institución del Estado que participará en la a la GN) y ordenó que, para tal efecto, se emita salvaguarda de la libertad, la vida, la integridad una normatividad específica que acote dicha y el pleno ejercicio de los derechos de todas las participación a los criterios de la CoIDH. personas, protegiendo su seguridad y sus bieComo mencionamos antes, la propuesta fue nes, así como en la preservación del orden, la criticada con dureza por el colectivo#Seguridadpaz pública y los bienes y recursos de la Nación SinGuerra y generó, además, señalamientos (Artículo 21). importantes por parte de distintos mandatos de DDHH de la Organización de las Naciones Unidas Asimismo, el proyecto establecía que la nueva(ONU). Grosso modo, ambos actores señalaban corporación formaría parte“de la dependencia del la existencia de peligrosos riesgos a la seguriramo de la defensa nacional en lo que respecta dad de las personas y al pleno desempeño de a estructura jerárquica, disciplina, régimen de los DDHH debido a que la propuesta implicaba servicios, ascensos, prestaciones, profesiona-“constitucionalizar” la militarización y el mantelización y capacitación”(Artículo 21) y que“las nimiento de una estrategia fallida que atrofiaba faltas a la disciplina militar a los que incurran los la posibilidad de construir policías civiles profelisa maría sánchez ortega miembros de la GN serían conocidos por las au- sionales. Como contrapropuesta, la Oficina de la toridades militares correspondientes”(Artículo Alta Comisionada de las Naciones Unidas para 13). Este último punto sería modificado. los Derechos Humanos sugirió hacer al menos En términos de facultades y competencias, doce cambios al dictamen(ONU-DH, 2018) en la propuesta contempló que los elementos de la lo relativo a fuero militar, detención de personas, GN fungieran como auxiliares del Ministerio Pú- uso de la fuerza, diseño institucional de la GN, blico Federal y pudieran ejecutar órdenes de competencia de la CPI, facultades del presidente, aprehensión y cateo, así como efectuar deten- fundamentos constitucionales de la seguridad ciones. Además, los exceptuó de la prohibición pública, temporalidad de la reforma y regulación establecida en el Artículo 129 constitucional de de los transitorios. 52

Por su parte, el colectivo#SeguridadSin- Ley de la Guardia Nacional, Ley General del SisteGuerra presentó un dictamen alterno en el que ma Nacional de Seguridad Pública, Ley Nacional se devolvió el carácter civil a la GN –adscribién- del Registro de Detenciones y Ley Nacional sobre dola a la Secretaría de Seguridad y Protección el Uso de la Fuerza. Ciudadana– y se priorizó la reglamentación de A continuación se exponen algunos de los los artículos constitucionales 29 y 129 con el puntos más problemáticos de dicha legislación: objetivo de definir los límites y alcances de la intervención militar en materia de seguridad pú- 1. La Ley de la Guardia Nacional(LGN), que deblica. A esta propuesta se añadió también una bía contener la descripción detallada del tipo ruta de reconstrucción del SNSP y profesionali- de corporación civil que se había creado, terzación de las policías civiles con el objetivo de minó siendo un documento inconstitucional lograr el retiro gradual de las FFAA(Seguridad Sin e inconvencional que, en su lugar, regula el Guerra[SSG], 2019). reclutamiento de tropas, con lo que se viola Gracias a estos esfuerzos, la dictaminación el carácter civil de la seguridad pública. Entre de la reforma debió negociarse con un grupo de sus principales deficiencias se encuentran legisladores de oposición que, al menos en el que: no prevé mecanismos de separación Senado de la República, constituyeron un im- reales de los elementos militares que proportante contrapeso al voluntarismo militarista vengan de otras instituciones armadas; no del presidente y lograron importantes cambios faculta operativamente al secretario de Separa salvaguardar el orden constitucional. Al final guridad Pública para conducirla; establece de la discusión, que esta vez incluyó también criterios de elegibilidad para su titular que un ejercicio simulado de Audiencias Públicas solo pueden cumplir los militares; contie(cf. SSG, 2019), el logro más grande fue haber ne delitos y sanciones propios de la disciplila militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales salvado la Constitución pese a haber perdido na militar y vulnera el sistema de facultades la seguridad pública: en el papel, la GN aprobada concurrentes en materia de seguridad pública sería un cuerpo de naturaleza, entrenamiento y al intervenir en la fiscalización de los recursos mando civil, permanecería adscrita a la Secre- de estados y municipios, vulnerar su autotaría de Seguridad y Participación Ciudadana y nomía presupuestal y reducir las ayudas quedaría conformada, evaluada y controlada federales en materia de seguridad pública. por autoridades civiles. El fracaso lo constituiría 2. La Ley General del Sistema Nacional de Seun cambio de última hora en el que se incluía: guridad Pública, a la que en apariencia se le a) la posibilidad de que la GN fuera dirigida por hicieron solo modificaciones cosméticas, un militar en retiro; b) la oportunidad de que se resultó inoperante para controlar el actuar conformara también por elementos castrenses de los militares en materia de seguridad púseparados“funcionalmente” de sus institucio- blica en tanto el diseño institucional de la nes armadas de origen; y c) la introducción de GN la posicionó como una institución federal un Artículo Quinto Transitorio por el que el pre- que sustituye la prestación de servicios de sidente quedaba facultado para disponer de seguridad pública local y no busca la coorla Fuerza Armada permanente hasta el 27 de dinación con estados y municipios, sino su marzo del 2024. sumisión. Así pues, el SNSP queda incapaciTras aprobarse en ambas cámaras y ser ratifi- tado para controlar a la Guardia en tanto que cada por unanimidad por los 32 congresos loca- esta funcionaría de manera independienles, la reforma fue publicada en el DOF el 26 de te evadiendo la coordinación con el sector civil marzo del 2019 y entró en vigor al día siguiente en cuestiones clave como el control de con( DOF, 2019). Por el contenido de sus transito- fianza, la carrera policial y los mecanismos de rios, dicha entrada en vigor supuso la activación evaluación y certificación de sus elementos. Lo de plazos perentorios para generar la legislación mismo sucederá con la obligación de colaborar secundaria necesaria y, con ellos, comenzó la con las instituciones de seguridad pública de discusión parlamentaria sobre las iniciativas de las entidades federativas o municipios, pues 53

En suma, la administración del presidente Andrés la GN cuenta con independencia para celebrar Manuel López Obrador conducirá la seguridad pública convenios de colaboración con ellos mediante haciendo uso de unas fuerzas federales totalmente mililos cuales se somete a los poderes locales a tarizadas y con un marco legal que les atribuye funciones ciertas obligaciones para adquirir el control de policiales y de investigación sin requerir su separación la seguridad pública de la zona y se estable- del Ejército y la Marina. A diferencia de los momentos cen las condiciones, obligaciones, derechos anteriores, la situación actual es crítica y el pronóstico e incluso el financiamiento que le correspon- pesimista: no solo estamos frente a la imposibilidad de derán de acuerdo con lo que ella establezca. impugnar una reforma constitucional, sino que, incluso 3. La Ley Nacional del Registro de Detenciones, en lo que toca a la resolución de los recursos promovidos que debía establecer claros límites a la auto- contra las leyes secundarias(interpuestos únicamente ridad para reducir su arbitrariedad al momen- por la CNDH y cuatro OSC 2 ), habremos de enfrentarnos to de detener a una persona y oficializar la a una Corte de composición distinta a la que invalidó existencia de un registro nacional obligato- la LSI; una en la que cuatro de los once ministros que la rio para el Estado mexicano desde el 2009, componen fueron nombrados por AMLO. no establece ni los criterios para clasificar A este peligroso escenario debemos sumar otras la información como reservada o confiden- agravantes: primero, las FFAA ya se adueñaron de los cial, sino que posibilita a las autoridades a recursos humanos, materiales y financieros de la extinta que, tratándose de delincuencia organizada, Policía Federal; segundo, la GN es militar; y tercero, fuera únicamente reporten en el sistema público de la Guardia el despliegue de efectivos militares sigue de consulta la fecha de la detención y si la aumentando. Sobre estos puntos vale la pena recordar persona permanece o no detenida. Asimis- que, de acuerdo con datos provistos por el propio general mo, estipula que cuando una persona sea secretario de la Defensa Nacional, Luis Crescencio Sandoliberada por la autoridad correspondiente, val González, el estado de fuerza de la GN fue de 74,437 su información será borrada del sistema de efectivos en el 2019 y de 98,646 hasta mayo del 2020 consulta dentro de los cinco días siguientes a(MUCD, 2020). Sin embargo, información revelada por la puesta en libertad pese a que el incidente Animal Político concluyó que la GN como corporación figurará en el registro de manera permanente. tendría: a) cero elementos reclutados(pues los más Estos elementos resultan particularmente de 29,000 nuevos elementos han sido contratados por problemáticos en el contexto de desapari- Sedena y Semar); b) solo 26,736 plazas y no las más ciones que vive el país, mismas que por lo de 98,000 reportadas(pues las que hay corresponden regular involucran un episodio de detención a las de la extinta PF mientras que el resto pertenecen a previo a la desaparición. Sedena y Semar); y c) solo 119 miembros evaluados 4. Por último, la Ley Nacional sobre el Uso de en control de confianza y cero con Certificado Único la Fuerza no define lo que constituye un uso Policial(CUP), pese a que contar con él es un requisito indebido de la fuerza, no obliga a las FFAA a de ingreso a la corporación. reportar información sobre su letalidad ni Por su parte, y sobre el número de soldados y marinos establece criterios claros para que el uso de utilizados en tareas de seguridad pública al amparo del la fuerza sea gradual y proporcional, al mar- Artículo Quinto Transitorio de la reforma constitucional, gen de que existan distintos niveles de uso cifras oficiales demuestran que en el 2018 la Sedena lisa maría sánchez ortega y una clasificación taxativa de armas“leta- reportó haber utilizado a 54,980 soldados en tareas de les” y“menos letales”. Lo único que sí hace seguridad pública, número que para 2020 ya se ubicaes volver a las FFAA sujetos obligados de la ba en 61,252. Lo anterior sin contar a los efectivos de ley, detallar un régimen de responsabilida- la GN que se registran de manera separada. des por el uso indebido de la fuerza y forzar Otra agravante la constituye el acuerdo ejecutivo tanto el desarrollo de protocolos y capacita- con el que pretendió regular el uso de la Fuerza Armada ciones relativas a la perspectiva de género y la protección de niños, niñas y adolescentes como la planeación de los operativos en los 2. México Unido Contra la Delincuencia, A. C., Equis Justicia para las que se usará la fuerza. Mujeres, A. C., Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los 54 Derechos Humanos, A. C. y Semillas de Justicia A. C.

permanente en tareas de seguridad pública sin respetar los criterios establecidos por la SCJN y la CoIDH. negativos de aceptar este instrumento como sustituto de la reglamentación que la reforma constitucional ordenó emitir. De entrada, porAcuerdo por el que se dispone que implicaría aceptar que el gobierno de Méde la Fuerza Armada permanente xico está dando cumplimiento a los criterios de para llevar a cabo tareas de seguridad la CoIDH sobre regulación de las FFAA solo por pública de manera extraordinaria, enunciarlos en el título del acuerdo sin definirregulada, fiscalizada, subordinada los ni traducirlos en reglas claras, ejecutables y y complementaria fiscalizables. Segundo, porque permitiría ampliar todavía más la opacidad con la que operan las El 11 de mayo del 2020 el Ejecutivo federal publi- instituciones castrenses en tanto el acuerdo có en el DOF el“Acuerdo por el que se dispone de permite que las tareas que lleve a cabo la Fuerza la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo Armada permanente se controlen y supervisen tareas de seguridad pública de manera extraordi- únicamente por el órgano interno de control de naria, regulada, fiscalizada, subordinada y com- su propia dependencia. Tercero, porque al abdiplementaria”. Con él pretendió dar cumplimiento car a la obligación de controlar a las FFAA se deja a la obligación de regular el actuar de las FFAA en abierta la posibilidad de que su actuar siga siendo tareas de seguridad pública, según lo establecido permanente, libre e independiente y sustitutivo en el Artículo Quinto Transitorio del“Decreto por de la autoridad civil. el que se expiden las Reformas Constitucionales Por otra parte, el acuerdo entraña otros propara la creación de la Guardia Nacional”. blemas de carácter presupuestal(como el heEn consonancia con el contenido de dicho cho de que las asignaciones presupuestales y documento, las FFAA, en su calidad de miembros erogaciones generadas por el uso de soldados la militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales del Ejército y la Armada, podrán participar en ta- como policías podrán hacerse indistintamente reas de seguridad pública en el ámbito local y de desde la Sedena, la SSPC o la GN), y operativo forma adicional a la GN hasta el 27 de marzo del(como el hecho de que los mismos sujetos –sol2024. Esto mientras las instituciones policiales dados y marinos– tienen distintas atribuciones locales desarrollan su estructura, capacidades e dependiendo de si actúan a nombre de sus corimplantación territorial y en adición a la permisión poraciones armadas o de la GN). que establece la LGN sobre la incorporación de Por estos motivos, tanto la presidenta de la soldados y marinos en esta corporación. Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, LauDe manera específica, el acuerdo contempla ra Rojas Hernández, como el gobierno del esque las FFAA adquieran las atribuciones previstas tado de Michoacán y los municipios de Colima, en doce fracciones del Artículo 9 de la LGN, en- Colima y Pabellón de Arteaga, Aguascalientes tre las que se incluyen la prevención del delito, impugnaron el acuerdo solicitando a la SCJN se la salvaguarda de la integridad de las personas, la pronuncie sobre su constitucionalidad y, en su realización de detenciones y el aseguramiento caso, lo revoque para que el Legislativo cumpla de bienes, la preservación del lugar de los he- con su obligación de regular el uso extraordinario chos, tareas de vigilancia, operativos conjuntos de los militares según los criterios de la CoIDH. y el procesamiento de información para la pre- Se espera que la Corte los resuelva junto con las vención del delito. En contraposición, no podrán impugnaciones a las leyes secundarias de la llevar a cabo tareas de investigación del delito ni reforma constitucional de la GN. relacionadas con infracciones administrativas, inteligencia preventiva, intervención de comunicaciones y operaciones encubiertas. Reforma constitucional, leyes secundarias y acuerAhora bien, pese a que resulta positivo que do presidencial: todo aprobado en menos de dos años. se acoten las tareas que Ejército y Marina pue- Mientras tanto, soldados y marinos terminaron por haden desempeñar mientras son utilizados como cerse de la seguridad pública y un poco más. Pues en policías, existen importantes riesgos y efectos dos años de gobierno, el presidente López Obrador ha entregado a las FFAA decenas de otras tareas según 55

informan varios medios como el diario El Universal. De de pesos). Además, la GN tiene asignados casi 36,000 conformidad con el cotidiano, a las funciones de seguri- millones de pesos en lo que constituye un aumento dad pública que ya efectuaban se sumaron otras como de 17.7% con respecto al 2020(Ortiz& Espino, 2020). el combate al robo de combustible, el resguardo y la Pero como si estas funciones no fueran suficientes, custodia de ductos y pipas de distribución de Pemex, la actual administración transfirió a la Semar la facultad la distribución de gasolina, libros de texto gratuitos y fer- de administrar tanto los puertos como las comunicaciotilizantes, la recolección de sargazo en la costa caribeña, nes marítimas en adición a la potestad que ya tenían de el resguardo de las fronteras norte y sur y la detención proveer seguridad a dichas instalaciones por medio del de migrantes en tránsito a los Estados Unidos. control de las capitanías de puerto. Además, se les encomendó la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México“Felipe Ángeles”, la ejecución de un desarrollo inmobiliario en la Proyecto de decreto por el que se zona de Santa Fe, en la Ciudad de México, la edificación de reforman, adicionan y derogan diversas las 2,700 sucursales del Banco del Bienestar, el trazado disposiciones de la Ley Orgánica de de dos tramos del Tren Maya, la construcción de todos la Administración Pública Federal, los cuarteles de la GN, la remodelación de decenas de de la Ley de Navegación y Comercio hospitales abandonados y, más recientemente, la consMarítimos y de la Ley de Puertos trucción del nuevo aeropuerto de Tulum, en Quintana Roo. De igual manera, se hacen cargo de vigilar la entrega El proyecto de decreto por el que se reforma la de las ayudas económicas que otorga el gobierno federal Ley Orgánica de la Administración Pública Fedey participan en al menos dos de sus programas insignia: ral, la Ley de Navegación y Comercio Marítimos “Sembrando vida” y“Jóvenes construyendo el futuro”. y la Ley de Puertos(Poder Legislativo, 2019) Al respecto, la Sedena manifestó en su Plan Sectorial fue aprobado por la Cámara de Diputados el 1 2020-2024 que ayudará en la producción de árboles de octubre del 2020 y su contenido conjuga las frutales y maderables en viveros forestales militares, propuestas de tres iniciativas de ley presentaadecuará sus instalaciones para la siembra de plantas das entre el 8 de septiembre y el 16 octubre del y participará en la capacitación laboral de los jóvenes 2019 por distintos legisladores del grupo parlainscritos al segundo programa(Ortiz y Espino, 2020). mentario del Movimiento Regeneración Nacional Por último, en el marco de la emergencia sanitaria(Morena). por COVID-19, las FFAA participan de la reconversión Es importante destacar que, pese a su prehospitalaria de sus propias unidades, el tratamiento de sentación, la discusión de dichas iniciativas fue pacientes civiles y, junto con sus elementos asignados postergada el 9 de diciembre del 2019 debido a la GN, del resguardo de hospitales y la contención de al rechazo generalizado que provocaron no solo posibles agresiones a usuarios y personal médico. Hasta entre académicos y activistas, sino también enel momento se tiene conocimiento de que para la aten- tre el gremio del comercio exterior. Sin embargo, ción de la pandemia se cuenta con el apoyo de 47,864 gracias al impulso presidencial estas pudieron soldados y marinos, entre personal médico, adminis- ser retomadas en septiembre del 2020, inclutrativo y operativo(Ortiz y Espino, 2020). so contra la opinión experta mayoritaria que se Como era de esperarse, el aumento en las actividades expresó en el“parlamento abierto” convocado que deben desempeñar se ha visto reflejado en un au- por la propia legislatura el 17 de septiembre del lisa maría sánchez ortega mento de sus presupuestos. Tan solo por poner un 2020 y donde nueve de las y los doce expertos ejemplo, en el Presupuesto de Egresos de la Federación convocados concluyeron que el proyecto debía 2020(PEF) la Sedena logró para sí una asignación de desecharse(Cámara de Diputados, 2020). 94,000 millones de pesos mientras que la Semar alcan- En términos generales, el decreto –refrenzó un presupuesto de 33,000 millones de pesos(un dado por el Senado de la República– le quita aumento de más de 16% y 6% con respecto al 2018, facultades a la SCT en materia de autoridad marespectivamente). De acuerdo con un análisis prelimi- rítima mercante y las traslada a la Semar. En nar del PEF 2021, elaborado por la organización Causa específico, transfiere 18 nuevas facultades a en Común, el aumento proyectado para la Sedena sería la Semar entre las que destacan: el ejercicio de la de 15.7%(superando los 112,000 millones de pesos) y autoridad marítima nacional; la prevención de 56 para la SEMAR de 2.1%(rebasando los 35,000 millones

la contaminación marina; la protección marítima y portuaria; la regulación de las comunicaciones y los transportes por agua; la dirección de la educación naval militar y la educación náutica mercante; la regulación de la marina mercante; la construcción, reconstrucción y conservación de las obras marítimas, portuarias y de dragado que requiera el país; la adjudicación y el otorgamiento de contratos, concesiones y permisos para el establecimiento y explotación de servicios relacionados con las comunicaciones y transportes por agua con embarcaciones o artefactos navales; la administración de los puertos centralizados y la coordinación de los puertos de la administración paraestatal, el otorgamiento de permisos y autorizaciones de navegación para prestar servicios en vías generales de comunicación por agua, el fijado de normas técnicas del funcionamiento y la operación de los servicios públicos de comunicaciones y transportes por agua y la organización; regulación y prestación de servicios de control de tráfico marítimo, etcétera. De acuerdo con el colectivo#SeguridadSinGuerra(México Evalúa, 2019), esta reforma no solo es propia de regímenes autoritarios, sino que resulta inconstitucional y otorga a la Semar el control sobre recursos millonarios. las fuerzas federales, mismas que han sido moldeadas bajo la lógica, los valores y la táctica castrenses y han optado por la centralización. Aunque esta lógica no se ha aplicado con el mismo ahínco en el ámbito estatal y municipal, donde existen casos de éxito en materia de profesionalización policial y proximidad social de la autoridad, el resultado ha sido la subordinación del poder local y el desprecio por la corrección de las disfunciones legales, institucionales y operativas de quienes sí tienen un mandato legal de proveer seguridad. El engendro creado es indomable e insostenible. Peor: no podrá crear seguridad ni pacificar definitivamente al país. Primero porque no se entiende y, segundo, porque diluye la responsabilidad. Hoy en día soldados, marinos y expolicías federales tienen un sinnúmero de competencias que varían dependiendo de la corporación que representan y el tipo de convenio de colaboración que impera. Dentro de esos, la soberanía de estados y municipios se gana o se pierde según las condiciones impuestas por quien les auxilia o sustituye. Luego entonces, ¿quién es responsable? ¿Quién supervisa? Todos y ninguno. la militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales Conclusión Es un hecho que la seguridad pública en México ha sido militarizada de manera gradual hasta alcanzar lo que parecería ser un punto de no retorno. En cuatro décadas, y en específico en dos, el país pasó de confiar a los militares la erradicación manual de cultivos declarados ilícitos a poner en sus manos la conducción de operativos antidrogas, el combate a la delincuencia organizada, el restablecimiento del orden en municipios, estados y territorios y la prevención del delito. En paralelo, el marco jurídico nacional ha sufrido constantes alteraciones que, con el objetivo de acomodar las crecientes facultades de las FFAA, terminó por deformar el concepto seguridad pública para incorporar en él nociones propias de la seguridad nacional. Bajo esta lógica, hoy en México garantizar la seguridad del Estado es más importante que garantizar la seguridad de las personas. De esta alteración ha emanado también una distorsión en la manera en la que se conciben y desarrollan 57

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Fin a la guerra: Una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en México 1 RAÚL ZEPEDA GIL Introducción D esde 2007 se ha revertido el largo proceso civilizatorio que México había experimentado luego del fin de la Revolución: el homicidio pasó de estar en franco declive a incrementarse de tal manera que llegó a cubrir partes del territorio nacional. Las consecuencias del conflicto que ha causado amplia violencia homicida en México son palpables. En términos de desarrollo, los hombres en nuestro país han visto reducida en dos años su expectativa de vida al nacer y se detuvo el incremento de años de expectativa de vida al nacer de las mujeres(Aburto, Beltrán-Sánchez, García-Guerrero y Canudas-Romo, 2016). Igualmente, la dinámica violenta entre Estado y organizaciones criminales ha agravado y ampliado violaciones de derechos humanos que México sufría aun antes del mencionado año: desplazamiento forzado interno, desapariciones, violencia sexual, ejecuciones extrajudiciales y violencia política contra oficiales electos y activistas. De estas violaciones cometidas por autoridades y organizaciones criminales algunas pueden ser consideradas delitos de lesa humanidad, dada su gravedad. En 2007 el Estado mexicano inició una nueva fase del régimen internacional de prohibición de drogas—en nuestro caso presionado por el gobierno de los Estados Unidos(Froylán, 2010)— en la frágil coyuntura de un país con un sistema de seguridad y justicia colapsados (Kenny y Serrano, 2013). A pesar de la democratización gradual de México, con sus respectivas alternancias en 1997 y 2000, el sistema de seguridad y justicia que tenemos sigue siendo uno dedicado al control político (Magaloni, 2012). En particular, las violencias siguen siendo atendidas por intervenciones centralizadas letales y mediaciones informales en lugar de mediación pacífica(Pansters, 2012). Ante una situación de aumento de violencia y delitos asociados a la misma, mientras los cuerpos militarizados de justicia implementaron políticas agresivas de prohibición, el sistema ha colapsado en atender las demandas más básicas de protección de la población. Se han agravado prácticas como el uso letal de la fuerza, la tortura, la criminalización y el encarcelamiento masivo, sin resultado alguno en términos de salud pública o reducción de la incidencia delictiva. A pesar de la evidencia contundente en todos los campos respecto a las consecuencias de este conflicto armado en México—uno entre organizaciones criminales y el Estado mexicano—, sin importar el gobierno y su signo, la clase política ha montado un andamiaje represivo cada vez más sólido: un Estado de Derecho de excepción para cumplir con el régimen de drogas, Fuerzas Armadas con mayor presupuesto, más armas proveídas a las agencias de seguridad y amplias penas para criminalizar poblaciones marginadas. Sin embargo, hay esperanza. Durante ese mismo periodo múltiples resistencias han dado a lugar a protecciones desde las que se ha podido cuestionar el fundamento político del conflicto: el sistema de justicia penal acusatorio permitió revelar las inconsistencias de la criminalización. Ante las violaciones graves de derechos humanos se han aprobado nuevos estándares que hasta ahora han sido útiles para cuestionar las consecuencias del régimen de prohibición. Incluso, aunque la administración electa en 1. Artículo originalmente publicado por la Fundación Friedrich Ebert, México, 2020. 61

2018 haya abandonado su agenda de pacificación, la fuerza moral de esta agenda, sostenida por organizaciones de víctimas desde el inicio del conflicto, sigue viva. Múltiples esfuerzos se han desarrollado para contrarrestar las consecuencias de la fase militarizada del régimen internacional de prohibición de drogas en México. Una red de organizaciones de víctimas o de organizaciones temáticas en derechos humanos, organismos internacionales de derechos humanos, además de activistas, periodistas y académicos, han puesto esfuerzos por crear agendas, políticas, críticas e ideas para revertir esta tragedia que no solo afecta a nuestro país, sino a toda Latinoamérica, en particular a Centroamérica, Colombia, Brasil y Venezuela 2 . En este documento se pretende plantear una agenda coherente que refleje todos los esfuerzos aquí mencionados, dirigidos a una misión política de pacificación. Contrario a la idea de que la violencia que se vive es solo consecuencia de una quimera criminal y considerando que es más bien el resultado de decisiones políticas que han hecho que dicha quimera exista en primer lugar, es necesario crear una agenda para darle fin a la guerra contra las drogas en México, esperando que mientras esta se adapta en el terreno, podamos crear un modelo para pacificar a América Latina. Este es en esencia un documento político. Con esta finalidad, se presenta lo siguiente: un breve resumen de las bases políticas y sociales del conflicto armado que vive el país. Esta sección parte de una idea central: el conflicto armado se alimenta a sí mismo y crea un Estado permanente de ciclos violentos. Enseguida se presentan las tendencias más generales del conflicto violento por medio de sus víctimas, con una breve descripción estadística y mención de casos paradigmáticos. Después de este diagnóstico se expone una serie de políticas bajo la idea general de un proyecto de pacificación civilizatoria para el país. Finalmente, se presenta el bosquejo general de una estrategia política para llevar este plan a cabo. 3 Un país en conflicto: diagnóstico sobre las violencias en México México vive un conflicto armado no convencional. Las violencias que han aumentado desde 2007 se explican por el conflicto abierto que sostiene el Estado mexicano contra las organizaciones criminales dedicadas, sobre todo, aunque no de manera restrictiva, al tráfico de drogas (Lessing, 2015). Claramente, es un conflicto en el cual las organizaciones criminales—como actores violentos no estatales— no tienen motivaciones políticas como en las guerras civiles. No obstante, implementar el régimen internacional de prohibición de drogas de forma militarizada creó la necesidad de parte de las organizaciones criminales de utilizar la violencia como mecanismo para cabildear contra las políticas represivas de la prohibición (Durán Martínez, 2015). La prohibición, su sostenimiento y sus actores son productos de un orden político, por lo que no puede entenderse la dinámica económica del uso de la violencia si no es desde una fuente política: prohibir un mercado de consumo social amplio, como son las drogas, por presión nacional e internacional. 4 Es una decisión política transferir a un mercado ilícito los beneficios de un producto mediante la prohibición. La violencia en un conflicto armado de esta naturaleza jamás debe ser interpretada como sucesos desorganizados de un mercado inestable(Reuter, 1983), más bien debe ser interpretada como el uso de un instrumento deliberado de transformación del mercado (Reuter, 2009). Con ello, sus consecuencias son parte de una secuencia de transformaciones del mercado causadas por la implementación militarizada del régimen de prohibición. En este caso, la militarización la entendemos no solo como el hecho de que integrantes de las Fuerzas Armadas participen, sino el uso de la fuerza con fines políticos(Clausewitz, 1982). Por lo tanto, las consecuencias de este uso de la violencia, entre ellas las violaciones de derechos humanos, son parte 2. Para indagar a este respecto, ver: Bergman, M.(2018). More money, more crime: Prosperity and rising crime in Latin America. Oxford University Press; Vilalta, C.(2020). Violence in Latin America: An Overview of Research and Issues. Annual Review of Sociology, 46: 693-706; Snyder, R. y Durán Martínez, A.(2009). Drugs, violence, and state-sponsored protection rackets in Mexico and Colombia. Colombia internacional, 70: 61-91. raúl zepeda gil 3. Este documento se ha beneficiado de los generosos comentarios de numerosas personas que leyeron un primer borrador muy distinto, pero con el mismo enfoque. En particular agradezco a Mariclaire Acosta, Juan Salgado, Mario Arriagada, Estefanía Vela, David Ramírez de Garay, Carlos Pérez Ricart, Eugenio Weigend, Jorge Javier Romero, Javier Contreras y Jacobo Dayán. Igualmente agradezco a Elisa Gómez y Mónica Tapia por haberme confiado este documento. Pero la mayor fuente de inspiración son las víctimas de este conflicto, quienes a pesar del dolor que viven siguen adelante buscando paz, justicia y verdad. 4. Para ampliar esta perspectiva, ver: Nadelmann, E.(1990). Global prohibition regimes: The evolution of norms in international society. International Organization: 479-526; Andreas, P. y Nadelmann, E.(2008). Policing the globe: Criminalization and crime control in international relations. Oxford University Press; Nadelmann, E.(1990). Role of the United States in the International Enforcement of Criminal Law, The 62 Harvard International Law Journal, 31: 37-76.

integral del conflicto y deben ser entendidas desde el marco conceptual del conflicto armado. En este sentido, el diagnóstico que se presenta aquí hace dos esfuerzos: el primero es describir, con la información que tenemos hasta la fecha, los mecanismos del conflicto armado y cómo estos causan violencia, violaciones de derechos humanos y la comisión de delitos. Desde un enfoque que privilegia a los derechos humanos como el eje de toda política de seguridad, se busca dirigir esta explicación a sus consecuencias y sus costos sociales(Enciso, 2016), puesto que este contexto de conflicto ha agravado el colapso del sistema de justicia que atiende los otros delitos que no son consecuencias directas del mismo(Magaloni, 2012). En general, las políticas del régimen de prohibición refuerzan soluciones de mano dura a problemas sociales de larga data y nuevos problemas derivados. El segundo esfuerzo se concentra en destacar brevemente las tendencias generales de las consecuencias en violencia y violaciones de derechos humanos del conflicto armado y colapso del sistema de justicia. Nos enfocamos en aquellos fenómenos que afectan de modo desproporcionado los derechos humanos y las condiciones pacíficas de convivencia cotidiana. Otros delitos que no son foco de este documento deben ser entendidos bajo el colapso del sistema de justicia traído por el régimen de prohibición de drogas. El triunfo imposible: el conflicto armado y el colapso del sistema de justicia La dinámica del conflicto armado que vive México se debe a un conjunto de condiciones políticas, sociales y económicas que lo precedieron: una economía política del conflicto armado(Keen, 2005; Keen, 2008). El régimen de prohibición y sus políticas Aunque la prohibición tiene orígenes nacionales(Campos, 2015), la creación de los tratados internacionales sobre control de drogas en el seno de la Organización de las Naciones Unidas(ONU) ha cimentado transformaciones profundas en los sistemas jurídicos del mundo; en esencia, al establecer la prohibición de un catálogo de sustancias consideradas drogas dañinas para la salud. El propósito de este régimen fue proteger a la población mundial de adicciones problemáticas derivadas del consumo del catálogo de drogas que están contempladas en los tratados. Empero, como lo ha documentado la Comisión Global de Políticas de Drogas en 2011, no solo no se ha detenido el problema de consumo problemático de drogas, sino que ha habido consecuencias perniciosas en salud, violencia y derechos humanos. La guerra global contra las drogas ha fracasado(Comisión Global de Políticas de Drogas, 2011). El régimen internacional de prohibición de drogas se ha desplegado en México de las siguientes maneras:(1) establecimiento de tipos penales extraordinarios que criminalizan consumidores, reducen los derechos de los imputados y, en particular, afectan a las poblaciones marginadas que se involucran en el tráfico de drogas como ingreso alternativo ante situaciones de marginación socioeconómica;(2) despliegue de misiones militarizadas en el territorio nacional con fines represivos y violentos que terminan en violaciones de derechos humanos; y(3) políticas de detención y fragmentación de organizaciones criminales que incentivan ciclos de violencia para elegir nuevos liderazgos de organizaciones criminales. 5 El derecho penal extraordinario en el caso mexicano llevó a la extensión de la prisión preventiva de los detenidos y a la detención sin acusación judicial conocida en el derecho mexicano como arraigo(Barreto Rozo, 2015). Este derecho amplió la oportunidad para las autoridades de justicia en México de implementar prácticas de investigación violatorias de derechos humanos, tales como la tortura y la presentación de pruebas fabricadas. 6 En particular, el tipo penal conocido como delincuencia organizada—que simplemente significa acusar a una persona de asociarse con otras para cometer delitos— permitió usar estas herramientas judiciales del derecho penal extraordinario para detener a más personas junto con otros delitos, entre ellos narcomenudeo (venta de drogas en pequeñas dosis) y delitos contra fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico 5. Al respecto, ver: Calderón, G., Robles, G., Díaz-Cayeros, A. y Magaloni, B.(2015). The beheading of criminal organizations and the dynamics of violence in Mexico. Journal of Conflict Resolution 59(8): 1455-1485; Dickenson, M.(2014). The impact of leadership removal on Mexican drug trafficking organizations. Journal of Quantitative Criminology 30(4): 651-676; Jones, N.(2013). The unintended consequences of kingpin strategies: kidnap rates and the Arellano-Felix Organization. Trends in Organized Crime, 16(2): 156-176. 6. Para ampliar, ver: Magaloni, B. y Rodriguez, L.(2020). Institutionalized Police Brutality: Torture, the Militarization of Security, and the Reform of Inquisitorial Criminal Justice in Mexico. American Political Science Review: 1-22; Ang, M. y Blajer de la Garza, Y.(2020). Vulnerability, due process, and reform in modern Mexico. Constitutional Political Economy: 1-30. 63

la salud(tráfico, producción y distribución de drogas en amplias cantidades)(Pérez Correa, 2014). Si se considera el perfil sociodemográfico de quienes terminan privados de la libertad por estos tipos penales, la mayoría son hombres jóvenes de baja escolaridad, el régimen ha criminalizado a una parte importante del bono demográfico mexicano(De Hoyos, 2016). Las misiones militarizadas en el territorio mexicano han causado ciclos violentos debido al uso de la letalidad por parte de las agencias armadas del Estado (Espinosa y Rubin, 2015). Tanto en la Operación Cóndor de 1969 como en la declaración de la guerra contra las drogas por parte del presidente Felipe Calderón en 2007 ambas utilizaron medidas de fuerza desmedida para detener o asesinar personas que sospecharan estuviesen involucradas en tráfico de drogas o actividades auxiliares a organizaciones criminales. En ambos casos se registraron aumentos importantes de la violencia por parte de las organizaciones criminales en respuesta a las presiones militares de las autoridades que intentaron usar a las agencias armadas como mecanismo de supresión de la oferta de drogas(Enciso, 2010). Aunque estos operativos fueran retirados posteriormente, los efectos en ciclos de violencia continúan hasta la fecha. Sobre las consecuencias de la fase represiva del régimen internacional de drogas abundaremos al hablar de las víctimas de violencia letal. En particular, la política de detenciones de liderazgos criminales ha sido utilizada en el marco del régimen internacional de prohibición de drogas en México con letales consecuencias. Los gobiernos, sucesivamente, han formulado listas de personas prioritarias para detención y las agencias armadas los han detenido y asesinado; ello ha causado ciclos de violencia, ya sea de reacción contra el Estado mexicano, para resolver disputas sucesorias o para ampliar control sobre rutas comerciales que la organización dañada pueda abandonar. Esta estrategia, conocida como kingpin(Pérez Ricart, 2019), se mantiene hasta nuestros días y en lugar de reducir las capacidades de las organizaciones criminales, crea peligrosas fragmentaciones y disputas violentas que mantienen ciclos de homicidios por meses. 7 Aunque los gobiernos han tratado de escapar de algunas de estas estrategias, el gobierno de los Estados Unidos ha presionado al gobierno mexicano a seguir implementándolas, incluso con la velada amenaza del retiro de cooperación en otros campos de la relación bilateral. Queda claro que los límites de la política exterior mexicana están en la integración económica, social y política con los Estados Unidos, y ello ha también dado espacio a las agencias de seguridad de ese país a operar en territorio nacional y contribuir a la implementación represiva del régimen internacional de prohibición de drogas a pesar de sus consecuencias en nuestro territorio(Ricart, 2018). En particular, cargando a México la responsabilidad de detener el tráfico ilícito internacional de drogas en un contexto de crisis de consumo de drogas en ese país. Estado represor con sistema de justicia colapsado El sistema de justicia mexicano ha sido fundado en el control político violento. Si bien, como todo sistema de justicia, ha procesado casos destacados, su uso se ha dado en función de la represión política y el control social. A partir de 2007 es posible notar que el sistema se vio inundado por una ola de delitos que le es imposible manejar. El sistema de justicia colapsó y hasta la fecha no ha logrado obtener capacidades suficientes para procesar de manera mínima las denuncias de delitos. Tres datos ejemplifican el colapso del sistema judicial. En primer lugar, que la mayor parte de los delitos que suceden en México no se denuncian. La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad Pública(ENVIPE) que levanta el Instituto Nacional de Estadística y Geografía(Inegi) reporta más de 90% de “cifra negra” de denuncias en casi todos los delitos, por excepción de aquellos ligados al mercado de seguros y a los homicidios. En segundo lugar, como han dado cuenta las investigaciones sobre impunidad, más de 90% de los homicidios en México no son investigados(Zepeda y Jiménez, 2019). A ello se suma, como indica la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental de Inegi en 2017, que más de 50% de la población en contacto con autoridades de seguridad experimentó actos de corrupción(por ejemplo, petición de dinero a cambio de trámites), más de 25% lo vivió con el ministerio público; y 18% con tribunales o juzgados. El sistema de justicia no puede si quiera atender el mínimo de sus responsabilidades y en los márgenes en que actúa lo hace en un ambiente plagado de corrupción y arbitrariedad. Sin embargo, como se ha documentado, las agencias de seguridad armadas reciben la mayor parte de los aumentos presupuestales mientras que las iniciaraúl zepeda gil 7. Se sugiere revisar: Phillips, B.(2015). How does leadership decapitation affect violence? The case of drug trafficking organizations in Mexico. The Journal of Politics 77(2): 324-336; Atuesta, L. y Pérez-Dávila, Y.(2018). Fragmentation and cooperation: the evolution of organized 64 crime in Mexico. Trends in Organized Crime 21(3) 235-261.

tivas de prevención y el Ministerio Público han quedado rezagados. Incluso, a pesar de la existencia de fondos presupuestales federales para gobiernos locales, estos solo han enfocado sus esfuerzos en armar a sus corporaciones en lugar de fortalecer las capacidades de procesamiento de investigación. A partir de los casos paradigmáticos de violaciones de derechos humanos se ha revelado que las autoridades en México son altamente ineficientes para investigar delitos(GIEI, 2015). El reflejo claro de cómo la inversión en recursos humanos y materiales en el sistema de seguridad ha terminado en reproducir el ciclo de violencia ha sido el aumento de la letalidad de las agencias armadas del Estado y la pérdida de armas por parte de autoridades. 8 En este mismo sentido, dado el esquema federal que subsidia a los gobiernos locales, pero los cuales siguen necesitando de la autoridad federal para enfrentar problemáticas de seguridad, el Ejército mexicano ha sido la agencia que ha recibido más presupuesto. En tanto, los gobiernos locales, fiscalmente débiles, no han querido recaudar más para tener policías civiles que reemplacen a las agencias de seguridad militarizadas federales. Estamos ante una centralización militarizada de la seguridad pública vía la debilidad fiscal del Estado federal mexicano, y ante un sistema de justicia que, a pesar de haber pasado por diversas reformas dirigidas a transparentarlo, sigue siendo insuficiente y sigue obedeciendo al régimen penal de la prohibición. El último reflejo del Estado represor mexicano es que mantiene un sistema carcelario con numerosas personas sin sentencias por sus delitos en condiciones de hacinamiento, lejanas por completo de la aspiración de la rehabilitación. En promedio, según la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad(ENPOL) de 2016 de Inegi, en promedio 25% de los presos no tiene sentencia, con una amplia varianza entre entidades. Aunque la Ciudad de México presenta solo 4.29% de su población penitenciaria sin sentencia, hay entidades como Nayarit, Tlaxcala, Quintana Roo, Guerrero y Colima con más de 40% de personas presas sin sentencia. Según los Censos Administrativos de Inegi, apenas en 2019, producto de la reforma del sistema penal acusatorio, hubo menos presos que la capacidad del sistema penitenciario, con más de 176 mil presos versus 181 mil camas disponibles, pero que a todas luces no implica el fin del hacinamiento dada la distribución desigual de camas y presos entre entidades. Por desgracia, con la ampliación del catálogo de delitos que requerirían prisión preventiva, esta tendencia podría revertirse. El mercado ilícito y sus integrantes Contrario a la idea que se ha difundido desde los promotores del régimen internacional de prohibición de drogas, las organizaciones criminales no son tendientes a la violencia 9 . En un contexto de estabilidad y persecución moderada, estas pueden actuar de manera pacífica, resolviendo sus disputas de mercado mediante mecanismos informales y, de modo extraordinario, mediante mecanismos violentos. Aun así, la estrategia kingpin ha empujado progresivamente al conflicto entre organizaciones criminales, dedicadas sobre todo al tráfico trasnacional de drogas, a resolver sus disputas internas con violencia y, aunque resulte paradójico, los esfuerzos militarizados por desmantelarlas han causado el efecto indeseado más violento: organizaciones que reclutaron en masa a jóvenes y emprendieron una carrera armamentista para resistir el embate estatal. Como se ha documentado, los esfuerzos trasnacionales por desmantelar redes criminales terminaron por afectar a los mercados nacionales de tráfico de drogas, lo que provocó aumentos de homicidios(Castillo, Mejía y Restrepo, 2020). A esto se suma que es un mercado ilícito que se alimenta en lo que sucede en los mercados legales, en particular los mercados de la agricultura y de las armas. El decrecimiento de las ganancias para los agricultores en México ha provocado la transferencia de muchos de ellos a la agricultura de semillas prohibidas(Dube, García-Ponce y Thom, 2016). En el caso del mercado legal de las armas en los Estados Unidos, el levantamiento de la prohibición a la venta de armas de asalto y las ventas masivas de armas se corresponden fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico 8. Ver: Silva Forné, C., Pérez Correa, C. y Gutiérrez Rivas, R.(2017). Índice de letalidad 2008-2014: menos enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad. Perfiles latinoamericanos, 25(50): 331-359; Silva Forné, C., Pérez Correa, C. y Gutiérrez Rivas, R.(2012). Uso de la fuerza letal: Muertos, heridos y detenidos en enfrentamientos de las fuerzas federales con presuntos miembros de la delincuencia organizada. Desacatos, 40: 47-64; Esparza, D. y Weigend, E.(2015). 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con aumentos de la violencia criminal 10 . En este sentido, las políticas represivas del régimen de prohibición han sido inefectivas porque no son adaptables a otras políticas de regulación de mercados dado que sus instrumentos son violentos. Estas organizaciones criminales han cabildeado con violencia para enfrentar las políticas militarizadas. En particular, se ha documentado el uso de la violencia contra candidatos, funcionarios públicos y comandantes de agencias de seguridad. Esto demuestra que no solo el régimen ha sido ineficaz, sino que ha creado un ambiente de inseguridad para quien quiera desempeñar el servicio público. El cabildeo violento de las organizaciones criminales ha tenido consecuencias terribles; en especial aquellas que han imitado estrategias y usado armas militares con las que se han cometido delitos que pueden ser considerados de lesa humanidad: masacres, ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas. Las organizaciones criminales en México han reclutado en masa a jóvenes marginados para ampliar sus actividades. El perfil de los presos nos da una idea de este perfil. Según la ENPOL de Inegi, 94.73% de las personas detenidas por homicidio cuando tenían entre 12 y 29 años son hombres; 95.35% de aquellos detenidos por tráfico de armas y 93.65% en delitos contra la salud. Más de 70% tienen menos de nueve años de escolaridad (es decir, secundaria o menos) y más de 75% ejercía trabajos informales, manuales, del sector agricultura o asalariados en general. El perfil de la población carcelaria en México desde 2007 revela el rostro del reclutado: hombres jóvenes marginados. Conservadurismo populista penal El régimen de prohibición se ha montado en una tendencia más antigua: el conservadurismo populista penal. Esta filosofía política deshumaniza a las personas que cometen delitos y promueve soluciones penales y represivas para todo problema de seguridad, ya sea real o creado mediante el pánico moral mediático(como es el caso del pánico moral alrededor del consumo de drogas). Políticos, organizaciones de la sociedad civil y las Fuerzas Armadas sostienen que este conjunto de políticas y visiones conocidas como“mano dura” son la solución a los problemas de seguridad. A partir del conservadurismo populista penal, se deshumaniza a quienes supuestamente cometen delitos, se les juzga antes de que se pueda cerciorar su culpabilidad, y se crean etiquetas discriminadoras que producen una distinción del enemigo(Farrington, 1977; Becker, 2003). Esto evita incluso que haya solidaridad y empatía hacia las víctimas de violaciones de derechos humanos, porque se les asocia con ser integrantes de organizaciones criminales, aunque no haya evidencia de ello. Por esta razón 11 , desde el inicio del conflicto, se han aumentado las penas, implementado la prisión preventiva oficiosa y la práctica del arraigo. Ello fortalece la posición de organizaciones sociales dedicadas a promover el enfoque punitivo de la seguridad pública. Estas organizaciones buscan fortalecer la persecución punitiva de delitos al ampliar capacidades policiales, penas y en oponerse a medidas disuasorias alternativas, que puedan ser interpretadas como ceder ante las personas que cometen delitos. El principio que rige a estas organizaciones es la disuasión violenta. No obstante, la evidencia internacional apunta a que el aumento de penas y detenciones no ha tenido efectos en reducir incidencia delictiva(Pratt, Cullen, Blevins, Daigle y Madensen, 2008). Las soluciones de la“mano dura” refuerzan los ciclos represivos y violentos al crear ambientes de opinión pública adversos a las políticas de prevención, pacificación y resolución alternativa de conflictos al encuadrarlos como si se fuera a ceder ante las organizaciones criminales. Los defensores de la“mano dura” sostienen que toda solución no punitiva es una puerta para una nueva ola de crimen, aunque hasta la fecha no se ha probado que esto suceda(Lessing, 2017). En particular, esta perspectiva descansa en la amplia popularidad de las Fuerzas Armadas en México 12 . raúl zepeda gil 10. Ver: Dube, A., Dube O. y García-Ponce, O.(2013). Cross-border spillover: US gun laws and violence in Mexico. American Political Science Review: 397-417; Esparza, D. y Weigend.(2015). The illegal flow of firearms from the United States into Mexico: A state-level trafficking propensity analysis. Journal of Trafficking, Organized Crime and Security 1(2): 115-125. Perez Esparza, D., Johnson, S. y Gill, P.(2019). Why did Mexico become a violent country?: Assessing the role of firearms trafficked from the US. Security Journal: 179-209. 11. Ver: Aranda, S.(2014).“You don’t see any violence here but it leads to very ugly things”: forced solidarity and silent violence in Michoacán, Mexico. Dialectical Anthropology 38(2): 153-171; Schedler, A.(2014). The Collapse of Solidarity in Criminal Civil War: Citizen Indifference towards the Victims of Organized Violence in Mexico. APSA 2014 Annual Meeting Paper. 12. Según la ENCIG 2019, 73.6% de la población confía en el Ejército y la Marina. https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/encig/2019/ 66 doc/encig2019_principales_resultados.pdf

Orden masculino violento Las masculinidades violentas se fundan en la agresión como mecanismo de resolución de conflictos. En particular, desde la perspectiva militar, la victoria absoluta se deriva de la guerra total: la eliminación del opositor. Resistir a la eliminación total requiere de poderosos actos de retaliación. En otras palabras, las masculinidades como identidad y estrategia fundamentan los ciclos violentos(Hatty, 2000; Kimmel, 2017). El orden masculino violento en que se fundamenta el conflicto armado en México igualmente se despliega de manera cotidiana en otros delitos y violencias históricas, en particular contra las mujeres. A pesar de que contamos con información sesgada del conflicto entre organizaciones criminales, múltiples relatos han dado cuenta que el uso de la violencia en venganzas entre organizaciones fue parte de lo que dio pie al conflicto criminal, en el que el Estado intervino después(Collins, 2009). Se ha documentado que las mafias no son necesariamente violentas, pero el riesgo de que sus integrantes usen la violencia de formas no estratégicas es latente. Mientras más desorganizadas por dentro, el tráfico ilícito de drogas puede terminar en conflictos y riñas contraproducentes que llaman a la intervención estatal. Como en la mayoría de los conflictos armados, la abrumadora mayoría de los integrantes de las organizaciones criminales y los cuerpos armados del Estado son hombres jóvenes(Fingerhut y Kleinman, 1990). Ello los convierte en las víctimas de un conflicto, ya que el mercado ilícito y el régimen internacional prohibición de drogas requieren a masas de jóvenes que podrían tener un destino distinto a la guerra y la muerte. No cualquier hombre joven se integra a estas actividades; la marginación, la violencia intrafamiliar, el abandono y la falta de identidad en edades cruciales del desarrollo bifurcan las vidas de los jóvenes de nuestro país a las armas, ya sean del Estado o de las organizaciones criminales 13 . Peor aún, dada la corrupción y falta de cohesión de las Fuerzas Armadas, las prácticas violentas de los ejércitos han pasado a ser repertorio de las estrategias de las organizaciones criminales vía los desertores. Estamos pues, ante la militarización de una guerra que solía ser un conflicto simple entre jóvenes con poco entrenamiento (Correa-Cabrera, 2017). Las víctimas del conflicto Derivado del conflicto armado antes descrito y del subsecuente colapso del sistema de justicia, múltiples personas han sido víctimas de violencias, violaciones de derechos humanos y crímenes que en ocasiones llegan a ser tan graves que pueden calificar como de lesa humanidad. El enfoque de cualquier política de pacificación y estrategia política debe partir de las víctimas. Atenderlas es parte esencial al desentrañar los mecanismos del conflicto y las políticas para reconstituir al Estado en dimensiones diferentes a las represivas. A continuación, se hace una descripción breve de las tendencias generales o de los casos paradigmáticos sobre las violencias que asedian a la nación. Homicidios y feminicidios Sabemos que el conflicto armado en México inició en 2007 por el disparo del homicidio en México. La Gráfica 1 nos permite ver las tendencias más importantes del homicidio en México antes y después de dicho año. La tendencia más importante es que pasamos de tener 10,000 homicidios anuales en promedio a más de 25,000 homicidios anuales. Desde 2007 hasta 2018 han ocurrido más de 278,000 homicidios. Si tan solo contamos los homicidios con arma de fuego en vías públicas, es decir, una aproximación del homicidio que probablemente se debe al conflicto armado, serían más de 120,000 homicidios en el mismo periodo de tiempo. El aumento se debió sobre todo al aumento de los homicidios con arma de fuego, que eran en promedio 50% de los que ocurrían antes de 2007 y pasaron a más de 70% en 2018. El homicidio con arma de fuego en la vía pública pasó de 27% antes de 2007 a 40% después de ese año. Pero la tendencia se concentra de modo especial en hombres: 88% de los homicidios en promedio desde 1990 corresponden a homicidios de hombres. fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico 13. West, D. y Farrington, D.(1973). Who Becomes Delinquent?: Second Report of the Cambridge Study in Delinquent Development. Vol. 34. Heinemann Educational[for the Cambridge Institute of Criminology]; Farrington, D.(2003). Key results from the first forty years of the Cambridge study in delinquent development(pp. 137-183). En Taking stock of delinquency, Springer, Boston, M. A.; Piquero, A., Farrington, D. y Blumstein(2007). Key issues in criminal career research: New analyses of the Cambridge Study in Delinquent Development. Cambridge University Press; Azaola, E.(2015). Diagnóstico de las y los adolescentes que cometen delitos graves en México. Unicef; Azaola E.(1995). Los niños de la correccional: fragmentos de vida. No. F/365.42 A9. Azaola, E.(1994). Pobreza, infancia y delincuencia. Hacia una política para los menores infractores. Nueva sociedad, 131: 144-155. 67

Los hombres menores de 29 años representan más de 32% de los homicidios y 24% de los homicidios con arma de fuego. Si tomamos a las víctimas de homicidio hombres menores de 35 años con respecto al total de los homicidios con arma de fuego, desde 1998, son más de 54% en promedio anual. Esta es la fuente principal de la reducción de la expectativa de vida al nacer de los hombres mexicanos desde 2007. El homicidio de mujeres también ha ido al alza desde el inicio del conflicto, como se ve en la Gráfica 2. De un promedio anual de menos de 1,200 homicidios se pasó a 2,500, incluso superando la barrera de los 3,500 en 2018. Antes de 2007 la mayor parte de los homicidios de mujeres en México eran sin arma de fuego, pero en 2010, 2017 y 2018 el homicidio con arma de fuego contra mujeres superó a los que no eran con arma de fuego. De hecho, aunque históricamente los homicidios de mujeres habían sucedido más en ámbitos domésticos, por violencia intrafamiliar o feminicidios en espacios de trabajo, por ejemplo, en 2018 los homicidios con arma de fuego en vía pública contra mujeres superaron a los homicidios en vivienda. Esto nos revela que todos los tipos de homicidios de mujeres incrementaron desde 2007 y que las modalidades más cercanas al conflicto, que son los homicidios con arma de fuego en vía pública, tomaron protagonismo. En 2017 por primera vez más de 50% de los homicidios de mujeres fueron con armas de fuego y en 2018 superaron 57%. Esta es la fuente que causó que se detuviera el crecimiento de los años de expectativa de vida al nacer para las mujeres. Comparativamente, México es uno de los 20 países con más homicidios en el mundo. Aun así, como se puede ver en la Gráfica 3, antes de 2007, Centroamérica y algunos otros países de América Latina tenían tasas por cada 100,000 habitantes mucho más altas. No obstante, el crecimiento de la tasa de homicidios en México superó a países con violencia posconflicto como Irak y se ha acercado a las altas tasas históricas de Brasil y Sudáfrica. Mientras que Colombia ha tenido un declive sostenido, México ha tenido un aumento notable. Gráfica 1. Homicidios en México de 2004 a 2018 (porcentajes con respecto al total) 40,000 35,000 30,000 25,000 70% 68% 20,000 15,000 10,000 5,000 0 51% 27% 33% 2004 51% 28% 34% 19% 2005 55% 31% 32% 19% 2006 57% 31% 31% 19% 2007 63% 35% 34% 23% 2008 65% 38% 35% 24% 2009 71% 43% 37% 28% 2010 68% 43% 36% 27% 2011 64% 44% 36% 26% 2012 64% 35% 34% 23% 2013 60% 37% 32% 21% 2014 62% 39% 32% 22% 2015 65% 41% 33% 23% 2016 43% 39% 34% 32% 24% 25% 2017 2018 raúl zepeda gil Totales Arma de fuego en vía pública Hombres menores de 29 años con arma de fuego Arma de fuego Hombres menores de 29 años 68 Fuente: Defunciones generales del INEGI.

Gráfica 2. Homicidios de mujeres desde 2004 hasta 2018 (porcentajes con respecto al total) 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 57% 51% 51% 29% 10% 2004 49% 49% 31% 11% 2005 45% 45% 32% 14% 2006 44% 44% 35% 15% 2007 42% 42% 36% 14% 2008 39% 42% 39% 19% 2009 54% 33% 33% 28% 2010 28% 50% 28% 27% 2011 30% 46% 30% 26% 2012 35% 43% 35% 21% 2013 35% 39% 35% 19% 2014 36% 43% 36% 22% 2015 34% 48% 34% 26% 2016 51% 26% 32% 32% 28% 26% 26% 2017 2018 Mujer total Mujer arma de fuego Mujer sin arma de fuego Fuente: Defunciones generales del INEGI. Mujer en vivienda Mujer con arma de fuego en vía pública Gráfica 3. Tasas de homicidio por cada 100 mil habitantes para países selectos (se indican las tasas de México) fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico 100 90 80 70 60 50 40 30 22.3 20 16.6 16.9 25.7 11.2 9.6 10 0 2000 2005 2010 2015 2016 El Salvador Colombia Sudáfrica Brasil Iraq México 2017 Fuente: Organización Mundial de la Salud. 69

70 raúl zepeda gil Mapa 1. Tasa de homicidios en México en 2018 15.98 12.88 23.39 17.27 5.45 Tasa por cada 100 mil habitantes 0-4 4-6 6-11 11-13 13-16 16-21 21-28 28-34 34-49 49-74 30.71 7.29 14.31 4.43 10 4.86 6.94 1.75 11.93 2.7 9.04 3.36 23.62 13.68 9.49 2.2 6.93 11.45 5.58 54.65 14.52 0.57 3.4 2.44 8.18 4.5 0 250 500km Fuente: Defunciones generales del INEGI. Proyecciones de población de CONAPO.

La comparación de las tasas de homicidio entre países puede llevarnos a la conclusión equivocada de que México no tiene un problema de violencia tan grave. Al contrario, si vemos en términos subnacionales las tasas de homicidio en el Mapa 1, podemos notar que tenemos entidades con tasas similares a El Salvador, el país más violento del mundo. Guerrero y Chihuahua persistentemente desde 2007 han tenido tasas de homicidio mucho más altas que la mayor parte de América Latina y similares a todo Centroamérica y el Caribe. La violencia en el país se ha concentrado de forma predominante en las entidades fronterizas con los Estados Unidos y las entidades del sur que tienen puertos funcionales con el océano Pacífico. Es decir, la violencia se distribuye entre entidades con conexiones con la economía global. Por último, como revela la Figura 1, la mayor parte de las víctimas del conflicto fueron personas de baja escolaridad, lo cual nos da un indicador de que la mayor parte de las víctimas de homicidio en México son poblaciones socioeconómicamente marginadas. Ejecuciones extrajudiciales Con respecto a las ejecuciones extrajudiciales, en su dimensión, se deben no solo a la negación de las autoridades policiales y armadas de poner a disposición del Ministerio Público a presuntos acusados de delitos, también se deben a la letalidad ejercida por las corporaciones armadas, misma que ha crecido en México desde 2007 14 . Es prudente recordar tres casos paradigmáticos de ejecuciones extrajudiciales y sus lecciones. En el caso de la ejecución extrajudicial de 22 civiles el 22 de mayo de 2015 en Tanhuato, Michoacán, por parte de la Policía Federal, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(CNDH) acreditó el uso desproporcionado de la fuerza mediante el uso de armas de alto calibre y un helicóptero desde el que se tuvo ventaja desproporcionada contra las víctimas de las ejecuciones 15 . El abuso de armas de alto poder en toda situación hace en extremo probable el aumento de ejecuciones extrajudiciales. Figura 1. Escolaridad de las víctimas de homicidio con arma de fuego en la vía pública desde 2007 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10.7% 10% 12.0% 0% Educación superior Educación media superior Fuente: INEGI, Defunciones generales. N= 112, 798. 67.1% Educación básica 3.5% Sin educación 6.7% Sin información fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico 14. Para mayor información, consultar: Silva Forné, C., CPérez Correa, C. y Gutiérrez Rivas, R.(2017). Índice de letalidad 2008-2014: menos enfrentamientos, misma letalidad, más opacidad. Perfiles latinoamericanos, 25(50): 331-359; Silva Forné, C., Pérez Correa, C. y Gutiérrez Rivas, R.(2012). Uso de la fuerza letal: Muertos, heridos y detenidos en enfrentamientos de las fuerzas federales con presuntos miembros de la delincuencia organizada. Desacatos, 40: 47-64. 15. Resultados de la Investigación realizada por la CNDH con motivo de los hechos acontecidos el 22 de mayo de 2015 en el“Rancho del Sol”, Municipio de Tanhuato, Michoacán. http://www.cndh.org.mx/documento/resultados-de-la-investigacion-realizada-por-la-cndh-con-motivo-de-los-hechos-acontecidos 71

En el caso de Apatzingán, por su parte, se hizo constar que el 6 de enero de 2015 tanto la Secretaría de la Defensa Nacional(Sedena) como la Policía Federal abusaron del uso de la fuerza al desplazar a un grupo de personas que ocupaba la presidencia municipal(Castellanos, 2015). Esto da constancia de que las agencias armadas pueden cometer estos delitos sin diferencia de su conformación civil o militar, dado que tenían instrucciones para actuar de manera conjunta. Finalmente, como lo acreditó el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro-Juárez(Prodh), hay documentación de la Sedena que revela que la Base de Operaciones Mixtas Militares tenían instrucciones de“abatir”(asesinar) personas en la oscuridad o en flagrancia, que resultó en la ejecución extrajudicial de 15 personas el 1 de julio de 2014 en Tlatlaya, Estado de México(Prodh, 2015). Desapariciones En el caso de las desapariciones, desde 2007 hasta 2016 han desparecido 22, 769 personas según el registro que mantiene la Secretaría de Gobernación. Si agregamos el número de personas no localizadas antes de 2006, la cifra se amplía a 73,201 personas registradas como desparecidas o no localizadas. Como podemos notar en la Gráfica 4, el crecimiento ha sido sostenido y la brecha entre desaparecidos hombres y mujeres, de igual modo, ha disminuido; ello habla de que, a diferencia de la violencia homicida, las mujeres habían sido víctimas de este delito con más frecuencia, pero, de nuevo, se ha transformado en un problema de hombres jóvenes. Como lo ha reportado el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes de la Organización de Estados Americanos(GIEI-OEA) para el caso Ayotzinapa, las fallas al momento de investigar la desaparición de los jóvenes normalistas revela cómo el sistema de justicia en México ha fallado sistemáticamente en brindar verdad y justicia, en particular en ausencia total de investigaciones periciales y forenses con estándares mínimos de credibilidad y confianza(GIEI, 2015). Como informó el gobierno mexicano, de 2006 a junio de 2020 se han registrado más de 3,978 fosas clandestinas en el país y de ellas han sido exhumados 6,625 cuerpos(Comisión Nacional de Búsqueda, 2020). Estados como Veracruz, Sinaloa, Colima, Guerrero y Sonora son las entidades con mayor número de fosas clandestinas. La mayoría de los cuerpos exhumados en las búsquedas de personas desaparecidas se concentra en los estados de Jalisco, Sinaloa, Colima, Sonora y Michoacán. Estos datos se conocen a partir de la creación de la Comisión Nacional de Búsqueda, impulsada por los colectivos de familiares buscadores. Gráfica 4. Personas desaparecidas en México por año y sexo desde 2007 hasta 2016 (porcentajes con respecto al total) 3500 3000 2500 2000 64% 78% 76% 77% 85% 70% 78% 36% 1500 raúl zepeda gil 1000 500 78% 22% 0 2007 80% 20% 2008 78% 22% 2009 30% 23% 24% 22% 22% 15% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Hombres Mujeres 72 Fuente: SEGOB. Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas

Desplazados internos tes centroamericanos. En el segundo caso, se sabe de la desaparición de posiblemente más de 300 personas, El fenómeno del desplazamiento forzado interno en aunque no hay fuentes formales que respalden dicha México no ha estado en el foco de las autoridades. En cifra. Ambos casos, como concluye el reporte En el la misma línea de desatención, no hay cifras oficiales Desamparo de El Colegio de México, el conflicto armado del número de personas desplazadas. Algunos acadé- entre el Cártel del Golfo y Los Zetas, el control de las rutas micos y organizaciones han hecho cálculos. Viridiana de tráfico de migrantes centroamericanos por parte de Ríos calculó que entre 2006 y 2010 hubo un despla- Los Zetas y la complicidad de agentes del Estado, dio zamiento de más de 264,000 personas(Ríos, 2018). paso a ambas tragedias(Aguayo, 2017). En ello, la poSegún el Centro de Monitoreo de Desplazamiento Interno lítica migratoria mexicana hostil a los migrantes ha sido en Noruega, calculó 160,000 personas(Observatorio de denunciada en reportes alternos ante el Consejo de DeDesplazamiento Interno del Consejo Noruego, 2010). rechos Humanos de la ONU como especial contexto de Solo para Ciudad Juárez, se calculó que en los años de la vulnerabilidad de las personas migrantes, sobre todo violencia más aguda se desplazó a 230,000 personas centroamericanas, en territorio mexicano(CIDH, 2013). (Durín, 2012). Según la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos(CMDPDH), Derechos políticos de 2016 a 2018 han sido desplazadas más de 54,000 personas, con un promedio de 20,000 personas des- México ha demostrado ser un país riesgoso para el ejerplazadas en al menos 25 episodios de desplazamiento cicio de los derechos políticos. En particular, libertad de anuales. La misma Comisión ha documentado que en- expresión, asociación y a ser electo a cargos públicos. tidades como Guerrero, Chiapas, Oaxaca, Chihuahua, Aunque parte de este escenario se ha agravado por la Sinaloa y Michoacán son las que presentan más casos situación de violencia asociada a las organizaciones fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico de desplazamiento forzado interno. criminales, el fenómeno es mucho más amplio, sobre Es importante indicar que, aunque la violencia cri- todo por amenazas tanto de gobiernos, actores privados minal parece ser la causa más relevante del desplaza- empresariales y élites políticas locales. miento forzado interno, también conflictos políticos in- Desde el año 2000, Artículo 19 ha documentado terregionales son los causantes de desplazamientos 133 asesinatos de periodistas en México. Veracruz, Chien entidades que no presentan tan frecuentemente huahua, Oaxaca, Chiapas y Tamaulipas son las entidades violencia de organizaciones criminales. Tal es el caso de donde es más riesgoso ejercer el oficio periodístico(ArOaxaca y Chiapas, entidades con mayores episodios tículo 19, 2018). La CNDH ha registrado, en promedio, de conflictos políticos, agrarios y medioambientales. más de 70 quejas anuales de violaciones del derecho a la libertad de expresión, 20 periodistas desparecidos, 48 Tráfico de migrantes ataques a medios de comunicación, y cada año emite al menos 10 órdenes de medidas cautelares en favor de Asociadas a las desapariciones, el tráfico de migrantes periodistas y medios de comunicación(CNDH, 2018). se ha transformado en un problema grave en México. Se- En el caso de las personas activistas de derechos gún los datos del registro de la Secretaría de Gober- humanos, la CNDH registró, de 2005 a 2011, 523 quenación, 1,558 personas que no son de nacionalidad jas de parte de estas(CNDH, 2011). Como lo reportó el mexicana han sido reportadas como desaparecidas; por Relator Especial sobre la situación de los defensores de desgracia, más de 80% de los registros de personas no los derechos humanos en su visita a México en 2018, mexicanas no están identificados con alguna naciona- las intimidaciones contra activistas de derechos hulidad. Según la CNDH, hasta 2010 se habían registrado manos han sucedido en el contexto de su defensa de 1,217 casos de secuestro de personas migrantes en familiares de víctimas, defensa del medioambiente y territorio nacional. Claramente, estas cifras presentan defensa de derechos políticos mediante intimidación, desubregistros importantes dado que familiares de ex- tenciones arbitrarias, injerencia de policías en manitranjeros no denuncian en México. festaciones pacíficas, criminalización de la protesta y Los casos de las personas migrantes desapareci- crecientes denuncias de daños morales(Consejo de das en San Fernando, Tamaulipas en 2010 y en Allende, Derechos Humanos, 2018). La Red Nacional de OrgaCoahuila en 2011 son paradigmáticos en este tema. El nismos Civiles de Derechos Humanos“Todos los Deprimer caso fue la masacre de 72 migrantes por parte rechos para Todas y Todos” registró, de 2012 a 2017, de la organización de Los Zetas, en su mayoría migran- un total de 309 violaciones de derechos humanos de 73

activistas. Al menos 30% relacionados con defensa del territorio, 16% en defensa de derechos laborales, 12% en casos de activistas contra la violencia, 4% de activistas de la diversidad sexual y 3% de activistas en defensa de los migrantes. Según la misma organización, 76 activistas fueron asesinados en dicho periodo. La mayor parte de las violaciones fueron cometidas por autoridades gubernamentales y organizaciones paramilitares(Red TDT, 2017). El Centro Mexicano de Derecho Ambiental ha documentado que el mayor número de casos de violaciones de derechos de activistas deriva de situaciones que involucran a la industria extractiva y energética (CEMDA, 2019). Finalmente, en cuanto a la violencia contra oficiales electos, es necesario enfatizar que el derecho a ser electo es fundamental para el funcionamiento de la democracia. Como documentaron Trejo y Ley, de 1995 a 2014 hubo 464 ataques contra candidatos, activistas partidistas o autoridades electas, de los cuales 53.4% fueron asesinatos, 24% amenazas, 11.74% amenazas y 10.93% secuestros. Ochenta y tres por ciento de los ataques fueron contra autoridades municipales, 13.36% contra estatales y solo 3.44% contra federales. En particular, los autores documentaron que la mayor parte de los ataques suceden durante ciclos electorales, lo que a todas luces distorsiona el derecho al voto y la representación de los ciudadanos(Trejo y Ley, 2018; Pérez Esparza y De la Paz Mancera, 2018). Violencias sexuales, de género y laborales En otros delitos, no necesariamente vinculados al tráfico de drogas, enfatizamos los siguientes: tráfico de menores con fines sexuales y trabajo infantil. Ambas prácticas son consideradas formas de esclavitud moderna y resultan en particular ominosas en casos de menores de edad. Como se puede ver en la Tabla 1, en promedio se registran más de 5,000 carpetas de investigación por casos de trata de personas, que incluye trabajo sexual forzado y trabajo infantil. Es importante considerar que estas cifras subestiman el fenómeno dado que solo son denuncias y, en especial, se denuncian menos casos de los reportados en las cifras delictivas de otras fuentes. En el caso del trabajo infantil, el Inegi estimó, mediante la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo de 2017, que por lo menos 2.1 millones de menores de edad se encontraban ocupados en tareas laborales prohibidas por la Ley Federal del Trabajo. Este fenómeno se concentra sobre todo en el sur del país en entidades como Oaxaca, Michoacán, Guerrero y Puebla, aunque el Bajío presenta también infantes en trabajo no autorizado como Zacatecas, Nayarit y Guanajuato(Inegi, 2017). Tabla 1. Número de carpetas de investigación por delitos de trata de personas 2015 5472 2016 4919 2017 5299 2018 5248 2019 6454 2020 3949 Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. En el tema del acceso y la defensa de los derechos la- No es casual que la abrumadora mayoría de quienes borales, México se ha rezagado por una decreciente tasa infligen violencia son hombres y constituyen prácticas de sindicalización a poco más de 10% de la población eco- desde la infancia. De las mujeres, 25.3% ha reportado nómicamenteactiva(AguilarGarcía,2010),loquedespro- violencia en las escuelas, con más de 47% ejercida por tege a los trabajadores de abusos tales como contratos sus compañeros hombres y 11% ejercida por sus profede protección de las empresas, inseguridad en el lugar de sores hombres. En los hogares, los que infligen violencia trabajo y negociaciones a la baja en términos salariales. sobre las mujeres son los hermanos hombres con 25.3% En caso de violencia de género y sexual, según la de los casos y 15.5% de parte de los padres. En especial, raúl zepeda gil Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones la violencia en parejas es abrumadora: 43.9% de las muen los Hogares(ENDRH) de 2016 de Inegi, 41.3% de las jeres a reportado agresiones de toda naturaleza; 17.9% mujeres ha reportado incidentes de violencia sexual; de carácter física y 6.5% sexual. De todos estos casos, 34% de violencia física; 39% de violencia emocional y más de 78% no son denunciados. En este campo, 4.4 29% de violencia económica, patrimonial o discrimina- millones de mujeres reportaron haber sido abusadas ción en el lugar de trabajo. Estos reportes tienen mayor sexualmente durante su infancia, en su mayoría por prevalencia en Jalisco, Estado de México, Ciudad de tíos(20.1%), un no familiar(vecino, conocido)(16%), 74 México, Aguascalientes y Querétaro. un primo(15.7%), una persona desconocida(11.5%) y

8.5% por hermanos. Por último, en el caso de violencia obstétrica, 33.4% de las mujeres reportaron que fueron maltratadas en la atención durante su último parto. En el caso de violencia contra las personas lesbianas, gay, bisexuales, travestis, transgénero y transexuales, la Comisión Ciudadana de Crímenes de Odio por Homofobia de la organización Letra S, Sida, Cultura y Vida Cotidiana cuenta que desde 2013 hasta 2018 han sido asesinadas 473 personas de esta comunidad, de las cuales 40.6% fueron hombres homosexuales, 1.9% mujeres lesbianas, 55.2% mujeres transgénero y 1.1% hombres bisexuales. Como lo ha documentado esta Comisión, la brutalidad de los homicidios contra esta comunidad es alarmante: cinco víctimas fueron descuartizadas; 12, calcinadas; 12, atadas; 108, apuñaladas y 53, asfixiadas. En 22 casos presentaron violencia sexual y en 60 hay indicios de tortura(Letra S, 2018). Delitos patrimoniales Para finalizar, desde el inicio del conflicto, como se puede ver en la Gráfica 5, la tasa de incidencia delictiva ha aumentado de manera sostenida desde 2010, según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública de Inegi. Un proyecto civilizatorio: un Estado para la pacificación México vivió un largo periodo de pacificación desde el fin de la Revolución y la Guerra Cristera. Aunque la violencia política estuvo presente, el siglo XX significó el más estable proceso civilizatorio de nuestra historia(Lajous y Piccato, 2018). Recuperar la senda pacificadora requiere un esfuerzo de construcción política de los mecanismos con que el Estado y la sociedad(entre ellos y por sí mismos) resuelven diferendos de toda naturaleza. Se requiere construir un nuevo Estado que pueda pacificar el país de maneras no violentas. Esto es un proyecto civilizatorio de orden mayor. A continuación se explican los principios de un proyecto para conseguir este objetivo. Ejes transversales Este proyecto requiere que todas sus acciones se guíen por ejes fundamentales de acción. Es decir, que en el corazón de sus estrategias, políticas y mecanismos de acción se sigan principios que construyan un Estado civilizador y creador de paz. En esta sección se enuncian dichos ejes. Resolución pacífica de conflictos El conflicto, incluso violento, no tiene que ser resuelto en primera instancia por acciones represivas, violentas, prohibitivas y punitivas. Se debe dar pie a la resolución pacífica de conflictos de parte del Estado con la ayuda de la mediación, las medidas de reparación, las garantías de no repetición y la prevención. Esto implica que el derecho penal, el uso de la fuerza y las sanciones administrativas sean retiradas de la primera línea de acción del Estado de manera consistente. En consecuencia, fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico 45,000 Gráfica 5. Tasa de incidencia delictiva por cada 100 mil habitantes 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Delitos en general Robo Extorsión Fuente: INEGI Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública. 75

la fuerza del Estado que atienda los conflictos deberá ser desarmada por naturaleza y con entrenamiento en medidas de mediación alternativa de conflictos. Justicia para todas y todos El acceso a la justicia vista más allá del castigo del crimen y más bien como la asignación de atención estatal para la resolución de conflictos y resarcimiento de daños, debe ser para todas y todos. Pero el principio de que el acceso sea universal no basta. Se debe implementar de manera proactiva y resarcitoria en los grupos sociales que han sido históricamente privados de acceso a este derecho. Incluso, si es necesario, mediante reparaciones de diversa índole. Se debe redistribuir el derecho a la justicia para que sea en realidad auténtica para todas y todos, no solo para la protección de los derechos de propiedad de quienes tienen mayor poder económico y político. Sin etiquetas y discriminación El Estado y los propietarios niegan derechos, es decir, discriminan bajo la creación ficticia de etiquetas sociales que atribuyen malignidad y desviación en grupos sociales basados en características que pueden ser materiales o inmateriales, pero que no implican en sí mismas comportamientos definidos. El etiquetamiento crea exclusiones sociales y justifica la criminalización de partes de la población bajo la justificación de que dichos grupos son amenazas sociales. El derecho a la justicia es denegado a partir de la deshumanización violenta de partes de la sociedad. Crea espacios separados que reproducen marginación de clase, raza, género, religión, lengua, etnicidad o color de piel. La eliminación del etiquetamiento criminal de las prácticas policiales y de regulación pública/privada implica desmontar el sistema de distinción que sostiene la dominación masculina agresiva y de las clases sociales dominantes. Empatía como principio ético Estado social robusto La desconfianza es el centro del Estado represor. Sin em- De lo antes mencionado, se desprende la necesidad bargo, la humanidad se ha construido en la cooperación de que el Estado que intervenga en la sociedad sea, y no el miedo. La cooperación se funda en la confianza y antes que cualquier otra cosa, social. Implica un Estala confianza requiere de empatía: las diferencias deben do que proteja a los ciudadanos y les provea de acceso ser vistas por el Estado como parte de la experiencia de a todos los bienes básicos sociales para la vida digna la vida y, por lo tanto, como condiciones normales de la(Sen, 2005; Mann, 2008). En el contexto de las econovida humana a ser comprendidas. La empatía como polí- mías de mercado, el Estado debe intervenir no solo en tica permite entender la experiencia humana, solucionar proveer derechos, también en regular a los privados palas disputas violentas, y reconocer las raíces profundas ra proteger los derechos sociales, laborales, culturales del crimen y la agresión. La empatía como forma ética y ambientales. No hay justicia en el ámbito del conflicto de actuación implica la humanización de todas y todos si el agravio más esencial, la marginación socioeconósin distingo incluso de haber cometido actos violentos, mica, no sea resuelta. agresivos o atroces, ya que reconoce la posibilidad del Asimismo, el Estado social robusto implica también perdón y la aceptación social después de una solución la creación de una infraestructura de servicios públicos pacífica del conflicto provocado por dichos actos. que protejan a los más débiles de las violaciones de sus derechos y de las violencias. Es decir, un Estado que Fin del patriarcado violento proteja a los más débiles que son agredidos en la misma sociedad. Como hemos descrito, las víctimas de la El patriarcado, conocido como el sistema social de do- mayoría de los delitos, violencias y violaciones de deminación en favor de los hombres, basa su existencia rechos humanos son grupos desprotegidos de la soen la agresión como característica masculina. Aunque la ciedad, a los cuales se les etiqueta como culpables raúl zepeda gil agresión se funda en la protección, su uso más allá de de sus propias victimizaciones. Romper con los ciclos la defensa es dominación masculina. Por ello, enten- violentos derivados del etiquetamiento violento implica diendo a la dominación masculina como extraordinaria un Estado que intervenga y reconstruya la cooperación y política, desmontar la agresión como respuesta uni- comunitaria. versal de los problemas públicos es desmontar la idea de que la única manera de convivencia es el miedo impuesto por la fuerza física de los hombres. El humano 76 no es el lobo del humano.

En defensa derecho penal. Esto criminaliza a las personas más desprotegidas. En años recientes se han llevado a cabo El Estado ha logrado crear un Estado civilizatorio mediante reformas que permiten reducir la discrecionalidad y la la creación de instituciones formales e informales que violencia estatal mediante la transparencia y la aplicapermanecen en nuestros días. Pero los impulsos del Es- ción mecánica obligatoria de los estándares mínimos de tado autoritario siguen presentes y amenazan con des- protección de la presunción de inocencia. Sin embargo, mantelar avances sustanciales que hasta el momento los impulsos conservadores buscan desmantelar estas se han alcanzado. Por ello, este proyecto también está reformas y permitir una vez más el uso discrecional del en defensa de lo siguiente. derecho penal. Para cualquier proyecto de pacificación es necesario que la justicia sea transparente. Defender De los derechos humanos la reforma del sistema de justicia penal acusatorio adversarial es imperativo. El derecho penal del enemigo y las medidas extraordinarias ligadas al régimen internacional de prohibición de Del orden civil drogas y crimen organizado han minado al régimen de derechos humanos. En consecuencia, han surgido dis- Los Estados modernos han logrado controlar al último cursos que buscan deslegitimar a los derechos hu- recurso de la violencia física que tienen a la mano: sus manos al deshumanizar a las personas que cometen ejércitos. Aunque la amenaza del conflicto armado sigue delitos. Estos discursos defienden las vías violentas y presente, el uso de este recurso es injustificable para punitivas y que se violen los derechos básicos de ac- resolver problemas sociales que son de carácter civil. No ceso a la justicia por considerarlos como un estorbo a la obstante, ante la debilidad estatal y la falta de controles, sanción. Es una la lógica basada en la venganza y no las Fuerzas Armadas en México han absorbido de mofin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico la justicia. La lógica de la venganza deshumaniza y jus- do progresivo facultades, ámbitos de acción y cuerpos tifica el autoritarismo violento e incluso abre la vía para armados a su disposición, con lo que se ha creado un la reproducción del totalitarismo violento, el cual debe peligroso escenario que amenaza el orden civil y republiser descartado de la historia humana. Este proyecto cano. El abuso de las Fuerzas Armadas como respuesta abraza a los derechos humanos como la reivindicación a los problemas del conflicto social puede terminar por de la humanidad contra sus impulsos más violentos y minar la obediencia de civiles sobre militares al darles autoritarios. más poder sin control alguno. Es comprensible que la violencia criminal puede De la igualdad amenazar la vida de los habitantes en diversas regiones del país. Ante el conflicto, el retiro de las Fuerzas ArLa igualdad humana es la única vía de reconocimien- madas sin substitutos adecuados puede desproteger to de la cooperación. Como dice el filósofo John Rawls comunidades ante la brutalidad de las organizaciones (1991), la única diferencia humana que debe haber criminales que también violan derechos humanos. Por es aquella que esté en beneficio de las personas más eso, por cada responsabilidad debe equivaler un control desaventajadas de la sociedad. Por ello, las distinciones civil funcional y robusto, y por cada pacificación local en el acceso a la justicia y la protección del Estado no se debe retirar su presencia hasta que la situación impueden justificarse bajo ningún otro propósito que el plique el retiro total de las Fuerzas Armadas de la vida de proteger a las víctimas de la violencia, del crimen y civil democrática que no les corresponde. Un plan de las violaciones de derechos humanos. A pesar de ello, esta naturaleza requiere un compromiso público con la deshumanización, el etiquetamiento y el privilegio de la República. clase desvían la atención protectora del Estado en favor de las clases dominantes, el orden violento masculino y de los intereses del régimen internacional de prohibiPolíticas para detener el conflicto ción de drogas y crimen organizado. Con la evidencia mostrada hasta ahora es posible propoDe la justicia transparente ner una serie de políticas destinadas a la pacificación del país. Para ello, este documento no detalla las políticas El régimen punitivo de crimen organizado ha permitido sino sus lógicas esenciales. Sus procesos de diseño e el uso desmedido de la arbitrariedad en la aplicación del implementación pertenecen a los parlamentos y las ins77

tituciones de gobierno. Estas deben estar destinadas y Transformación de la política criminal coordinadas a conjuntar la evidencia existente, adaptarse ante los problemas probables de su implementación y A partir del fin del régimen internacional de prohibición ser defendidas como un plan de largo plazo. de drogas, se requiere transformar las prioridades y estrategias para atender la ocurrencia de delitos. En ello, Fin al régimen de prohibición de drogas los delitos que más lastiman a la población y a su dignidad deben pasar al primer orden: tráfico de personas, Es urgente detener la principal motivación política que homicidio, violencias de género y delitos contra menores mantiene el ciclo violento: el régimen de prohibición de de edad. Aunque el tráfico de bienes ilícitos sea relevandrogas. En efecto, pasar a un esquema amplio de re- te, este debe pasar a una estrategia de inteligencia y gulación de sustancias hoy ilícitas con fines lúdicos, contención no violenta, con excepción del tráfico de arreligiosos y médicos no detendrá el conflicto, pero sí mas que debe ser una prioridad para la reducción de las desmantelar la necesidad de implementar políticas que violencias en México. incentivan ciclos de violencia y que son desplegadas La política de prevención del delito debe tomar propara satisfacer a los agentes internacionales del régi- tagonismo y su diseño deberá estar acorde con las men: el gobierno de los Estados Unidos y la Oficina de mejores prácticas internacionales, evidencia y recurlas Naciones Unidas para la Droga, el Crimen y el Delito. sos disponibles. La prevención debe ser entendida en Al proscribir las políticas del régimen, se permitirá varios niveles e implementada por diversas agencias: la que haya oportunidad de una nueva política de pacifica- prevención social no debe caer en manos de agencias ción sin los incentivos violentos derivados de cumplir el policiales. La prevención policial debe estar basada en régimen de drogas. Es decir, detener la implementación el de escalamiento de conflictos y mecanismos alterde políticas de crimen organizado trasnacional y prohi- nativos de resolución de controversias, sobre todo en bición del consumo que han probado en sí mismas ser casos de delitos patrimoniales en pequeños montos. fallidas en los países en que han sido implementadas. Enfatizar una prevención local implica que no se recuEn esencia, es un cambio de enfoque que destina la rra a poner inmediatamente a una persona bajo la cuspolítica de drogas a la política de salud y social no pu- todia del Ministerio Público y al aprisionamiento de nitiva, a la violencia criminal al campo de la pacificación las personas que cometen cualquier delito, sino que las posconflicto y a la justicia a la mediación alternativa. Es agencias de policía y ministerios públicos solo procesen decir, desmantelar el régimen implica darles el paso a por la vía penal casos de relevancia que no puedan ser otras políticas urgentes. resueltos por mecanismos de justicia alternativa. Para El fin del régimen de prohibición de drogas en México hacer esto realidad, se debe abolir la prisión preventiva debe darse en dos frentes: el fin del derecho penal de oficiosa y el delito de delincuencia organizada del Cóla prohibición y el retiro del país de los tratados inter- digo Penal Federal. nacionales del régimen. Al despenalizar el consumo, la producción, el transporte, la comercialización y los usos Misiones de pacificación médicos de todas las drogas, se permitirá establecer un nuevo régimen de regulación no punitivo que atienda Los problemas de violencia criminal generalizados no los consumos problemáticos y permita distribuir las deben tratarse como temas de la justicia penal ordiganancias de los consumos no problemáticos en los naria, sino como un conflicto armado que debe ser campesinos más pobres del país involucrados en su detenido por la vía política; es decir, antes, durante y descultivación ilegal. pués del desmantelamiento del régimen de drogas, se En el frente internacional, el retiro de México de los deben establecer misiones mixtas entre fuerzas de metratados implica de igual manera una campaña abierta diación y cuerpos armados para iniciar procesos de raúl zepeda gil por la salida de más países del régimen y la organización desescalamiento de conflictos violentos, reducción de la de una nueva conferencia de Naciones Unidas que anule conflictividad social violenta y, en particular, un amplio la vigencia de dichos tratados y se hagan acuerdos que programa de amnistía que permita el desarme, la despermitan la administración nacional pacífica del consu- movilización y la reintegración de las personas que se mo de drogas. Esto implica la anulación de los actos de han unido a organizaciones criminales. extradición vinculados a los delitos de tráficos de dro- Dado que el tráfico de drogas ya no será un impedigas para reducir la presión de agencias nacionales de mento moral, la negociación para el desmantelamiento 78 persecución de drogas. de organizaciones dedicadas a dichas actividades debe

ser un imperativo político en favor de la paz. El uso de la mencionadas, y su duración deberá corresponder en amnistía como mecanismo de pacificación no debe im- esencia con la resolución de los casos más graves y plicar el perdón de delitos de lesa humanidad. En cambio, los juicios contra aquellos que hayan cometido delitos debe ser un mecanismo accesorio para ser integrados de lesa humanidad en México. a mecanismos formales de justifica transicional. En El proceso de justicia transicional dará pie a la reparticular, los campesinos, traficantes y trabajadores forma integral de la política de atención a las víctimas logísticos de las organizaciones criminales que no ha- en México y ponerlas en el centro de la política de payan cometido homicidio o tortura deben ser los primeros cificación. Esto implica reformar integralmente la Ley incorporados al programa de desmovilización. de Víctimas y establecer un mecanismo auténtico de Las misiones de pacificación deben ser dirigidas memoria y reparaciones que atienda las demandas de desde lo local por mediadores civiles capacitados para las organizaciones de víctimas. En particular, que recodicha tarea y deben tener mandatos amplios en materia nozca a las víctimas como parte integral del proceso de de seguridad, política social e investigación de casos de justicia transicional y pacificación. corrupción, con la finalidad de promover procesos de pacificación y reducción de las violencias. Esta red de Desmilitarización de la vida pública mediadores deben ser una fuerza de personas con el reconocimiento social suficiente para crear diálogos La debilidad del Estado mexicano y la intensificación amplios de reconciliación social en comunidades gra- de las necesidades del régimen han obligado a la milivemente afectadas por la violencia, que en su momento tarización de la vida pública. En tanto no se construyan puedan resarcir daños fundamentales, como es el regre- capacidades civiles suficientes, los militares seguirán so de miles de personas a sus comunidades después ocupando la estrategia de seguridad y muchos más de haber sido desplazadas. Un eje fundamental de las espacios de la vida pública. Es tiempo de tomar en fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico misiones de pacificación debe ser el desarme y la re- serio la consigna del retiro gradual y planeado de los integración social. Estas misiones podrán reintegrar a militares de la escena pública. Ello implica necesariamiles a la vida civil después de procesos de perdón y mente la construcción de policías civiles mediante de retirar las armas de las calles del país mediante un una reforma fiscal que obligue a los estados a recauproceso amplio de desarme de los desmovilizados de dar para financiarlas. Los gobernadores han recurrido las organizaciones criminales. a los militares ante su negligencia recaudatoria y esto no puede continuar. Justicia transicional Los procesos de pacificación requerirán de presencia militar en modalidad disuasiva bajo el mando operativo Como parte del proceso de pacificación, se debe insti- y estratégico de civiles, y en el momento en que se lotuir un proceso de justicia transicional con el objetivo de gren establecer procesos duraderos de pacificación juzgar los delitos más importantes cometidos durante local, los militares regresarán a los cuarteles de manera el conflicto armado causado por la intensificación mi- permanente. Es decir, solo hasta que no sea necesaria y litarizada del régimen internacional de prohibición de subsidiaria su presencia. A la par, el Congreso de la Unión drogas. Esto implica la creación de mandatos amplios establecerá mecanismos públicos de vigilancia de los en una red de instituciones de justicia transicional para militares, además de que fiscalizará los recursos que investigar crímenes de lesa humanidad y violaciones utilizaron ante la extraordinaria asignación presupuestal graves de derechos humanos: comisiones de la verdad, que han recibido desde el inicio del conflicto. tribunales especiales, fiscalías y reportes especializados La desmilitarización también implica retirarlos de sobre temáticas de especial importancia. las agencias de seguridad civil en todos los ámbitos A partir de los resultados de los mecanismos de jus- de gobierno y substituir cualquier doctrina, programa de ticia transicional decididos por el Congreso de la Unión, entrenamiento, manual de operación y prácticas de tese establecerá un programa real de resarcimiento a las rreno basadas en sus doctrinas y planes. La militarizavíctimas del conflicto, reparación del daño, memoria de ción ha invadido a las policías vía armas de alto calibre los acontecimientos más relevantes y el establecimien- y respuestas violentas, no solo la simple presencia de to de garantías de no repetición en forma de reformas exmilitares jubilados, dirigiendo corporaciones y agenlegales y constitucionales. Estos mecanismos deben cias de seguridad civil. funcionar con recursos y mandatos amplios, en concordancia con las acciones de pacificación de las misiones 79

Desarme Protección de los más débiles Detener el flujo de armas a México es una tarea crucial de la pacificación. Esta empresa requiere del análisis de todos los flujos de armas legales e ilícitas que llegan a manos de organizaciones criminales. De igual manera, regular las armas que son usadas en eventos letales a manos de los cuerpos de seguridad mexicanos. Cortar estos flujos y regular las armas lícitas requiere fundamentalmente de enfrentar a los tres proveedores más importantes: las empresas privadas de fabricación de armas, el Gobierno de los Estados Unidos, y la Secretaría de la Defensa Nacional. Los comportamientos de estos tres agentes han llenado a México de armas por la vía de regulaciones fallidas dirigidas a mantener un negocio letal para la seguridad del país. Para ello, todos los marcos legales de países proveedores, los Estados Unidos y México deben ser reformados y el control de armas debe pasar a ser una tarea fundamental de todos los esfuerzos de las agencias de seguridad del Estado mexicano. El sistema de justicia, a la par de las políticas económicas, sociales y ambientales, debe priorizar a las poblaciones más vulnerables de ser víctimas: las y los más débiles, empobrecidos y marginados. Estas poblaciones son las más victimizadas por el conflicto y son las que están en más riesgo de ser involucradas en las organizaciones criminales. El Estado debe proteger por todas las vías, no solo las policiales, a estas poblaciones. Esto implica necesariamente proteger a los desplazados de la violencia, las mujeres abusadas, los niños traficados con fines de explicación sexual, los jóvenes de baja escolaridad, las familias de los desaparecidos, los acusados de delitos bajo condiciones de tortura y los mexicanos que son amenazados patrimonial y violentamente en espacios como el transporte público y sus hogares. Los mecanismos Desmontar las masculinidades violentas Para implementar las políticas antes mencionadas, es necesario crear condiciones suficientes en diversos Es un error pensar que la única violencia fomentada por ámbitos. Estos cambios que se proponen no son por sí el machismo es la sexual y física contra las mujeres. La mismos políticas, sino cambios estructurales asociados legitimidad de la agresión como parte integral de la mas- a las políticas. Se resumen a continuación. culinidad enseñada como práctica a los niños en nuestro país vulnera por más de una vía: fomenta una cultura de Una reforma del gasto público en seguridad y justicia la agresión contra las mujeres, legitima el reclutamiento en organizaciones criminales violentas y crea prácticas Es necesario que se financien estas políticas. En el marde resolución violenta de conflictos cotidianos. Desmon- co de una reforma integral de la política fiscal en México, tar las masculinidades violentas es la empresa educa- se debe crear una responsabilidad clara de los gobiertiva más importante para detener el conflicto: enseñar nos estatales y municipales con sus propios servicios mediación pacífica, empatía e igualdad de género es de seguridad. Mientras los subsidios y la presencia de esencial en las escuelas, en los espacios donde jóve- las Fuerzas Armadas sigan presentes, seguirá el ciclo nes tienen conflictos con las instituciones de justicia y de reformas policiales locales fallidas. Los gobiernos loen las mismas instituciones armadas de nuestro país. cales deben financiar sus policías y crear una relación fisAdemás de una reforma de la educación emocional cal entre los ciudadanos y sus gobiernos para que estas en México que, aunque en papel no está en las prácti- policías funcionen para ellos, en lugar de que funcionen cas docentes, se requiere una redistribución del trabajo como guardias temporales para los gobiernos estatales. en el hogar, el fomento de paternidades responsables, la enseñanza de modelos de mediación no agresiva de Una nueva carrera policial raúl zepeda gil conflictos en las comunidades con mayores problemas de conflictividad familiar y comunitaria, además de la Asociada a la reforma fiscal, debe haber una reforma protección indiscutible del Estado a todas las mujeres integral a todos los cuerpos de policía del país con un y comunidades sexuales diversas que han sido violen- sistema de seguridad social universal para ellos, salarios tadas. En este caso, se requiere igualmente, además justos y estándares dignos de trabajo, a su vez que se del feminicidio, incorporar al crimen de odio como una montan sistemas de vigilancia y anticorrupción, formaforma agravante los códigos penales. 80 ción en métodos no violentos de resolución de conflictos y una solución permanente a los problemas de investi-

gación de delitos entre policías y ministerios públicos. Los rivales políticos Mientras no haya una policía funcional, cualquier nuevo estándar de seguridad sin violencia después de la paci- Son claros los rivales políticos de esta agenda: los mificación será imposible. litares, las organizaciones criminales, la sociedad civil conservadora, las agencias de seguridad de los EstaControl de la letalidad dos Unidos y los gobernadores. Enfrentarlos requiere desmantelar el ciclo de justificaciones populistas que Todos los cuerpos armados en México, militares y poli- les permite actuar con impunidad: en particular, no solo ciales han demostrado ser letales, propensos a la tor- decir que estos no han logrado sus objetivos públicos tura, al etiquetamiento violento y el uso discrecional de para cumplir el régimen de prohibición de drogas, sino sus facultades para detener personas. Sus actividades también en que sus políticas crean más inseguridad corresponden más a cuerpos de control que de admi- yviolenciadeloqueprometenyquenohayescalamiento nistración de la justicia. Para detener esta tendencia se suficiente de sus estrategias que lo logre. Como adverdeben establecer mecanismos de vigilancia externa sarios políticos, debemos separarlos de las aspiraciones y civil de todos los cuerpos armados que tengan amplias entendibles de la población por protección. facultades para investigar y procesar casos de ejecuciones extrajudiciales, abuso de la fuerza, desaparicioPor fases nes forzadas, tortura, etiquetamiento discriminatorio y detenciones arbitrarias. Sin importar el fuero al que En el corto plazo, se requiere implementar algunas de correspondan, ninguna fuerza armada en el país debe las políticas aquí mencionadas, aunque no en su desestar sin vigilancia y controles civiles designados por pliegue completo, para demostrar su efectividad en la los congresos del país. En particular, los cuerpos de po- reducción de las violencias y el delito. Hacer que ciertas fin a la guerra: una agenda para la paz, la justicia y los derechos humanos en méxico licía municipales, por la naturaleza de sus funciones, no políticas adquieran popularidad por sí mismas es una deben estar armados y el uso de armas de fuego por parte vía concreta para lograr su replicación nacional, además de todos los cuerpos armados debe estar estrictamente de que sus éxitos puedan ser llevados al esquema gecontrolado, sobre todo con mecanismos de seguimien- neral de políticas que se proponen en esta agenda. Esto del uso de armas en manos de agentes del Estado. tas políticas serán eminentemente más del orden local. En el mediano plazo, se deben desmantelar todos los atamientos del régimen de prohibición y el derecho Camino a la paz: estrategia política penal de excepción. Reformar el Código Penal Federal, los locales, derogar leyes específicas del régimen y Para implementar este proyecto se requiere una es- establecer un plan transitorio de establecimiento del trategia política que abra las posibilidades al cambio, nuevo marco regulatorio de las drogas y el delito. En este identifique los problemas posibles, active esfuerzos y ámbito se requiere un activismo abierto de México en alianzas en ámbitos clave y aspire a ampliar su visión a el mundo como país que sufrió consecuencias graves una perspectiva global. del régimen al denunciar los tratados e impulsar una nueva Conferencia de Naciones Unidas sobre el tema. Nuevo discurso público Estas políticas serán sobre todo del orden federal. En el largo plazo, las misiones de pacificación, las Un nuevo discurso público debe surgir en respuesta di- reformas policiales y los procesos de justicia transiciorecta contra la retórica del populismo penal: un discurso nal en México deben ser implementados con mandatos enfocado en la empatía humana, la resolución de con- legales amplios que no puedan ser revertidos por los ciflictos, el perdón como vía para la paz, la justicia restau- clos electorales, con mecanismos de observación civil rativa y la prevención del delito. Este discurso debe ser nacional e internacional, presupuestos multianuales formulado de tal manera que pueda crear coaliciones so- y mecanismos de seguimiento y evaluación para su ciales amplias por la paz y resista las tentaciones autori- reforma y modificación progresiva. El objetivo central tarias que permite el populismo penal. Esto implica que debe ser la reducción de la tasa de homicidios a niveles se debe construir desde la perspectiva de las víctimas y previos a 2007. Estas políticas deben ser de mandatos de valores universalmente apreciados que humanicen estatales, regionales y locales, con un esquema federal por medio de respaldar la igualdad entre la sociedad, de planeación y vigilancia. en lugar de etiquetamientos discriminatorios. 81

Aliados clave Se debe crear una coalición amplia para esta agenda con las víctimas al centro: sus organizaciones, demandas y esfuerzos deben estar en la primera línea de acción de la agenda. De ellas, sus historias y batallas debe surgir una reforma constante de la agenda y el impulso moral y dignificador de la pacificación. Debe ser una agenda desde lo local, las víctimas y los movimientos sociales: víctimas de desaparición, ejecuciones extrajudiciales, violencia sexual, feminicidios, tortura, detenciones arbitrarias, periodistas, activistas y ciudadanos que buscaban el voto. Las organizaciones de la sociedad civil más organizadas y con financiamiento deben respaldar a estos movimientos y darles el protagonismo: el centro de la lucha no deben ser las organizaciones del centro del país, sino de todas las víctimas locales. En este mismo sentido, se debe hacer una red de medios de comunicación, activistas políticos y organizaciones civiles de otros países; en particular, una alianza con las víctimas de la violencia con armas en los Estados Unidos y defensores de migrantes centroamericanos. Internacionalización Los esfuerzos de pacificación de México deben aprender de las experiencias internacionales de Centroamérica, África y Colombia, buscar sus luchas y derrotas para promover a México como un país, donde la lucha contra el régimen internacional de prohibición de drogas sea central en el proceso de pacificación. En ello, partidos políticos, organizaciones civiles y activistas por la paz del mundo deben ayudar a respaldar una iniciativa mexicana contra la influencia de los Estados Unidos en los conflictos armados de América. México debe ser líder en los organismos y mecanismos multilaterales americanos e internacionales por esta nueva agenda de pacificación. La solidaridad de México con las víctimas de la violencia, en particular de la violencia armada en los Estados Unidos, es clave para derrumbar el tráfico ilícito de armas, además de crear una coalición global contra las empresas productoras de armas de todo el mundo. En particular, se debe lanzar un mecanismo internacional que fiscalice a todos los productores de armas del mundo, quienes mantienen la violencia en todos los rincones del planeta. Mensaje final: la violencia no es natural Desde la filosofía política, pasando por partes de las ciencias formales y sociales, plasmado en el derecho y el sistema internacional del derecho de guerra, se ha pretendido presentar al humano como un ser naturalmente violento, individualista y propenso al conflicto. Sin embargo, la evidencia científica de la biología a las neurociencias ha encontrado que la base de nuestra civilización es la cooperación y la empatía. El Manifiesto de Sevilla de 1989 declara: El hecho de que la guerra haya cambiado de manera tan radical a lo largo de los tiempos prueba claramente que se trata de un producto de la cultura. La filiación biológica de la guerra se establece, principalmente, a través del lenguaje que hace posibles la coordinación entre los grupos, la transmisión de la tecnología y el uso de utensilios. Desde un punto de vista biológico, la guerra es posible pero no tiene carácter ineluctable como lo demuestran las variaciones de lugar y de naturaleza que ha sufrido en el tiempo y en el espacio. Existen culturas que desde hace siglos no han hecho la guerra y otras que en ciertos periodos la han hecho con frecuencia y luego han vivido en paz durante mucho tiempo(como se cita en Mercadillo y Enciso, 2018). En favor del mito del Leviatán violento y el establecimiento militar del Estado, se ha ocultado una larga historia de convivencia pacífica en las comunidades humanas. El desarrollo social, tecnológico, científico, humanista y urbano de la civilización no son explicables a partir del individualismo agresivo, sino de la cooperación, la coordinación y la planeación. Las especies sobreviven gracias a su capacidad de cohesionarse en objetivos concretos. La mayor parte de la población que vive sin violencia física y en condiciones mínimas no requiere de violencia para organizarse. Aunque el Estado se haya construido en la violencia, la vida social que un Estado puede permitir al proteger a los ciudadanos más allá del uso de las armas prueba que la paz como sistema de convivencia es posible, deseable y necesario. México puede ser una nueva demostración de este prodigio humano. raúl zepeda gil 82

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Sobre los autores Raúl Benítez Manaut Doctor en Estudios Latinoamericanos por la UNAM. Sus líneas de investigación comprenden temas como seguridad y defensa nacionales, Fuerzas Armadas, narcotráfico, geopolítica, conflictos y negociaciones de paz. Es investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte(CISAN) y profesor del posgrado en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. También es presidente del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A. C.(CASEDE). Alejandro Pocoroba García Maestro en Acción Pública y Desarrollo Social por El Colegio de la Frontera Norte(Colef) y licenciado en Sociología por la Universidad Autónoma de Aguascalientes. Ha realizado estancias académicas en la Universidad de Granada(España) y en la Universidad Nacional de Tres de Febrero(Argentina). Es asistente de investigación en el Programa de Política de Drogas del Centro de Investigación y Docencia Económicas(CIDE) Región Centro. Lisa María Sánchez Ortega Maestra en Gestión Pública y Gobernanza por la London School of Economics, maestra en Ciencia Política por la Universidad Sorbona y licenciada en Relaciones Internacionales por el Tecnológico de Monterrey y el Instituto de Estudios Políticos de París. Es directora general de México Unido Contra la Delincuencia(MUCD), organización de la sociedad civil con más de veinte años de experiencia en seguridad ciudadana, justicia y política de drogas. Raúl Zepeda Gil Sociólogo y politólogo. Investigador Doctoral de la Escuela de Estudios de Seguridad en King’s College London, con estudios en Ciencia Política por la Facultad de Estudios Superiores Acatlán de la Universidad Nacional Autónoma de México y El Colegio de México. Actualmente forma parte del grupo de investigación de Conflicto, Desarrollo y Seguridad de King’s College London, la Red de Estudios sobre Violencia Urbana y la red Noria para México y América Central. 87

Fuerzas Armadas, Guardia Nacional y violencia en México reúne cuatro ensayos sobre distintos aspectos de la militarización y la dinámica que ha adquirido la violencia y la crisis de derechos humanos en los últimos años en México. Busca ser una contribución al análisis y a la reflexión sobre los riesgos a la democracia que derivan de dichos fenómenos. Presentan la obra: El Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia(Casede) es un espacio plural responsable de analizar, intercambiar ideas, reflexionar, discutir y proponer alternativas sobre seguridad, con apego a los valores de la democracia y respetuoso de los derechos humanos. Está formado por un grupo de investigadores de prestigio, académicos, expertos gubernamentales y no gubernamentales, miembros de organizaciones de la sociedad civil y distintos centros de investigación. Es una asociación independiente, donde el espacio para el diálogo se basa en el principio de la libertad de expresión. La Fundación Friedrich Ebert(FES) en México es una fundación política alemana sin fines de lucro. Como fundación socialdemócrata fundamenta su trabajo en los valores de la libertad, igualdad y solidaridad. La FES promueve el análisis y el debate político, la organización de espacios de diálogo, la formación política de jóvenes progresistas y el fortalecimiento de sindicatos libres y democráticos. A través de este trabajo busca contribuir a la construcción de un sistema político orientado hacia la justicia social, la participación ciudadana y la democracia.