STUDIE DEMOKRATIE UND MENSCHENRECHTE Bürgerräte können eine konstruktive Antwort auf gegenwärtige erosive Symp­ tome repräsentativer Demo­ kratien liefern, indem sie die Perspektiven durchschnittli­ cher Bürger:innen in den po­ litischen Prozess einbringen. BÜRGERRÄTE Neue Wege zur Demokratisierung der Demokratie Bürgerräte müssen einem sorgfältigen Design folgen. Zentrale Kriterien sind: reprä­ sentative Inklusion, deliberative Verfahrensqualität und s­ystemische Effektivität. Sie müssen sowohl ein verbindli­ ches transparentes Ziel haben als auch ergebnisoffen sein. Wolfgang Merkel, Filip Mila č i ć und Andreas Schäfer September 2021 Bürgerräte sind kein Ersatz für Parteien und Institutionen der repräsentativen Demokratie. Sie können sie aber bürger­ näher machen und die öffent­ liche Willensbildung fördern.

BÜRGERRÄTE Neue Wege zur Demokratisierung der Demokratie Bürgerräte können eine konstruktive Antwort auf jene Herausforderungen lie­ fern, die gegenwärtige repräsentative Demokratien plagen, wie Vertrauensver­ lust, selektive partizipative Enthaltung so­ wie gesellschaftliche Polarisierung. Sie können dieses Potential aber nur dann entfalten, wenn sie den Kriterien der re­ präsentativen Inklusion aller Bevölke­ rungsschichten, der deliberativen Verfah­ rensqualität sowie der systemischen Ef­ fektivität gerecht werden. Das Losverfahren muss so gestaltet wer­ den, dass Menschen aus allen betroffe­ nen Gesellschaftsschichten teilnehmen; der interne Kommunikationsprozess muss so organisiert und moderiert werden, dass sich alle Teilnehmenden unabhängig von ihrem sozialen Hintergrund und Hab­ itus gleichberechtigt einbringen können; der Prozess selbst muss ergebnisoffen sein; Bürgerräte müssen als eigenständi­ ger und einflussreicher Faktor in das de­ mokratische politische System eingebet­ tet werden. Bürgerräte müssen also ei­ nem sorgfältigen Design folgen, das zu­ dem jeweils von einer verbindlichen und transparenten Zielvorgabe geprägt ist. So haben Bürgerräte eine gute Chance, ihren normativen Erwartungen gerecht zu wer­ den und die Perspektive»durchschnittli­ cher Bürger:innen« effektiv in den politi­ schen Prozess einzuspeisen. Bürgerräte können auf diese Weise dazu beitragen, die Kluft zwischen Bürger:in­ nen und politischen Entscheidungsträ­ ger:innen zu verringern. Sie führen eine neue Logik in die durch elektoralen Wett­ bewerb geprägten repräsentativen Syste­ me ein. Dadurch können die Fokussie­ rung auf Eliten, die klassenspezifische po­ litische Enthaltung, die unangemessene Bedeutung des politischen Marketings auf Kosten von Inhalten oder die Gegen­ wartsorientierung demokratischer Politik auf Kosten von Zukunftsfragen vermie­ den werden. Wenn Bürger:innen und die breite Öffentlichkeit wahrnehmen, dass Bürgerräte halten, was sie versprechen, wird das Vertrauen in demokratische Ins­ titutionen wachsen. Die öffentliche Wil­ lensbildung wird gefördert und die Teil­ habe an politischen Prozessen sowohl ausgeweitet als auch vertieft. Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier: democracy.fes.de

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE DEMOKRATIE UND MENSCHENRECHTE BÜRGERRÄTE Neue Wege zur Demokratisierung der Demokratie B

 Inhalt  HINTERGRUND UND PROBLEMDIAGNOSE  2 1.1 4 1.2 5 1.3 5  DISKUSSION 2.1 2.2 Normative Prinzipien und Erwartungen 2.3 Systemische Überlegungen 9 2.3 Zwischenfazit 10  ERFAHRUNGEN UND EMPIRISCHE BEFUNDE  11 3.1 11 3.2 Vergleich paradigmatischer 3.3 3.4 Offene Fragen und  DESIGN VON BÜRGERRÄTEN   18  Grundprinzipien: Designflexibilität, transparente und verbindliche Ziele 18 4.2 Einrichtung und Agenda-Setting 19 4.3 Auswahl und Rekrutierung der Teilnehmenden 20  21  und Ausgleich von strukturellen  23 4.6 Mediale Begleitung 24  Kontrolle und Monitoring 25  Effektivität und Kompatibilität mit der repräsentativen 26  UND ZUKUNFTSPERSPEKTIVEN  28 Der Weg zum erfolgreichen Bürgerrat  31  35

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE 1 EINLEITUNG: HINTERGRUND UND PROBLEMDIAGNOSE Wie geht es eigentlich unserer Demokratie? Diese Frage hören wir mit beängstigender Häufigkeit. Die Häufigkeit der Frage dürfte ein Zeichen dafür sein, dass es ihr gerade nicht so gut geht. Konsultiert man die Bücher, Studien und Schriften aus der akademischen Demokratieforschung, gibt es eine eindeutige herrschende Meinung: Ja,»die« Demokratie steckt in einer veritablen Krise. Buchtitel wie »Die Krisen der Demokratie«(Ralf Dahrendorf),»Existenz­ krise der Demokratie«(Jens Hacke),»Der Zerfall der Demo­ kratie«(Yascha Mounk),»Das Ende der Demokratie«(so resolut Yvonne Hofstätter), etwas vorsichtiger Wolfgang Merkel und Sascha Kneip(2018), die ihr Buch mit»Demo­ kratie und Krise« betitelten. Die Reihe mit ähnlichen Kri­ sentiteln lässt sich in jeder größeren europäischen Sprache wiederholen, so natürlich auch im Englischen, wie exemp­ larisch folgende Titel zeigen:»Life and Death of De­ mocracy«(John Keane),»How Democracies Die«(Steven Levitsky/Daniel Ziblatt),»Democracy in Decline«(Philipp Kottler), mehrfach»Democracy in Crisis« oder bündig»De­ mocrisis«(David Roche). Wir starten unsere Studie vorsichtiger. Wir gehen nicht ein­ fach von einer Krise der Demokratie aus. Das hat theoreti­ sche wie empirische Gründe: – Erstens ist es irreführend von einer»Krise der Demo­ kratie« zu sprechen. Von der Demokratie im Singular kann nicht die Rede sein. Die Demokratie in den USA ist nicht die gleiche wie jene in Kanada, jene Däne­ marks unterscheidet sich von der österreichischen Demokratie, Deutschland ist nicht Polen, Frankreich nicht Ungarn. Anders als die politische Theorie muss sich die empirische Demokratieforschung der Unter­ schiede stets bewusst sein, ja sie herausarbeiten, um im Vergleich die Ursachen für positive und negative Entwicklungen aufzuspüren. Dies nicht nur im globa­ len Maßstab, sondern auch schon innerhalb der EU. Während sich die längst defekten Demokratien ­Ungarns(vor allem) und Polens(zunehmend) tat­ sächlich in einer Krise befinden 1 , trifft dies weder auf Schweden noch Finnland zu. Auch nicht auf Deutsch­ land.  heißt aber nicht, dass nicht auch die älteren konso­ lidierten Demokratien mit ungelösten Herausforderun­ gen konfrontiert sind. Dazu zählen u.a.: das niedrige, bzw. schwindende Vertrauen der Bürger:innen in die repräsentativen Organisationen(Parteien) und Instituti­ onen(Parlament, Regierung), die Lücke zwischen Ak­ zeptanz der demokratischen Werte und der wahrge­ nommenen Performanz der real existierenden Demo­ kratien, der Aufstieg der rechtspopulistischen Parteien, die Wiederkehr von ethnischem Nationalismus, die zu­ nehmende gesellschaftliche und politische Polarisie­ rung 2 , sowie nach wie vor die auch politisch wirksame sozioökonomische Ungleichheit. Sie alle beeinflussen die partizipativen, egalitären und deliberativen Grund­ sätze der Demokratie und mindern ihre Qualität. – Zweitens haben wir keine robusten Demokratietheori­ en, die uns eine präzise Auswahl von hinreichenden Indikatoren und Schwellenwerten erlauben würden, mit deren Messung sich bestimmen ließe, ab wann eine Demokratie in eine Krise eintritt und wann sie die­ se wieder verlässt. Würde etwa in Deutschland ein 20-Prozent-Wahlergebnis für die rechte AfD genügen, um eine Krise der Demokratie zu diagnostizieren? Oder wenn diese als Koalitionspartner in die Regie­ rung einträte? Österreich, Dänemark, Schweiz oder Frankreich(Präsidentschaftswahlen) haben schon hö­ here Wahlergebnisse der Rechtspopulisten gesehen. In über zehn Regierungen war die populistische Rechte in Europa schon in Koalitionsregierungen vertreten; dar­ unter in den skandinavischen Ländern, die stets die höchsten Qualitätswerte für ihre Demokratien attes­ tiert bekommen(Varieties of Democracies; Freedom House; Democracy Barometer). Würde aber ein Rück­ gang der Wahlbeteiligung um 20 Prozent in Deutsch­ land es rechtfertigen von einer Krise der Demokratie zu sprechen? Wenn ja, wie argumentieren wir, dass viele andere Demokratien eine deutlich geringere Wahlbeteiligung haben, etwa die Schweiz, die Midterm-K­ongress­wahlen in den USA oder die Parla­ mentswahlen in Polen, die meist eine Wahlbeteiligung von weniger als 50 Prozent aufweisen? Auch hier ließe sich die Liste der Beispiele fortsetzen. 1 Zum schwierigen Krisenbegriff der Demokratie siehe u. a. Merkel 2016. 2 Zum Begriff der Polarisierung s. Merkel 2021. 2

Einleitung Abbildung 1 Demokratieentwicklung der EU-Staaten und etablierter Demokratien(1950–2020)  3 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 45% 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Quelle: V Dem – Varieties of Democracy: Durchschnitt der 26 EU-Mitgliedstaaten(exklusive Malta), Vereinigtes Königreich, Australien, Neuseeland, Kanada, USA und Japan; https://www.v-dem.net/en/data/data/ – Drittens reicht ein Indikator nicht für die Krisendiag­ nostik. Was wir seit Jahrzehnten erleben, ist eine Un­ gleichzeitigkeit der Entwicklung unterschiedlicher Or­ ganisationen, Institutionen und Verfahrensweisen der Demokratie. Die einen steigen auf, andere ab. So ge­ nießen gerechtfertigter Weise Homosexuelle, gleich­ geschlechtliche Paare, ethnische Minderheiten oder auch Frauen deutlich mehr Rechte und weniger Diskri­ minierung als vor zehn, 20, 30 oder 50 Jahren. Gleich­ zeitig war es aber in Europa vor fünf Jahrzehnten ein­ facher, die»Nationalökonomie« nach demokra­tischpolitischen Zielen zu steuern als heute in Zeiten der Globalisierung. Aus diesen und anderen Gründen(Merkel 2015: 7ff.) spre­ chen wir im Folgenden von ungelösten Herausforderungen der etablierten Demokratien, die sich allerdings seit mehr als zehn Jahren zu einem signifikanten Rückgang der Qualität der entwickelten Demokratien verdichtet haben(Merkel/ Lührmann 2021). Wir sprechen gerade wegen dieses konti­ nuierlichen Trends von einer Erosion der meisten(etablier­ ten) Demokratien. Erosion bezeichnet nicht eine kurze, ver­ dichtete starke Entwicklungslinie nach unten, sondern einen nun über eine Dekade anhaltenden Trend der Qualitätsero­ sion der Demokratie. Die unten stehende Grafik zur Demo­ kratiequalität der 27 EU-Staaten(mit Großbritannien, ohne Malta) und weiterer etablierter Demokratien in Australien, Neuseeland, Japan, Kanada und die USA zeigen diesen Qualitätsrückgang deutlich ab dem Jahr 2010, nachdem die­ se politischen Regime im gezeigten Durchschnitt seit 1950 einen stetigen und steilen Qualitätsanstieg zu verzeichnen hatten. Neben der hoch aggregierten Demokratielinie von 32 Staa­ ten haben wir vier Einzelstaaten ausgewählt, die die»De­ mokratieerosion« noch einmal exemplarisch zeigt. Däne­ mark wurde als die beste Demokratie von 200 Staaten durch die Expert:innen von Varieties of Democracy(V-Dem) her­ ausgefiltert. Aber selbst Dänemark erlebte demnach einen leichten Qualitätsrückgang. Signifikant stärker war dieser in Deutschland und Österreich. Die USA, die nach 1950 25 Jahre benötigt hatten, um die westeuropäischen Demokra­ tiestandards zu erreichen, stürzte nach 2016 in der Amtszeit ihres 45. Präsidenten dramatisch ab. Auch ohne präzise De­ mokratietheorie zur Bestimmung der Schwellenwerte kann diese Entwicklung unter Donald Trump infolge der kompri­ mierten Zeitspanne als eine turbulente Krisenentwicklung bezeichnet werden. 3 Natürlich waren die osteuropäischen Länder bis 1990 autoritäre Re­ gime und erst danach Demokratien. Der demokratische Gehalt, den auch autoritäre Regime teilweise haben können, wurde für diese Länder von 1950–1990 ebenfalls erfasst. 3

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE Abbildung 2 Demokratieentwicklung in Dänemark, Deutschland, Österreich und den USA(1950–2020) 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 45% 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Dänemark Deutschland Österreich USA Quelle: V Dem – Varieties of Democracy 2020; https://www.v-dem.net/en/data/data/ Hier sollen nicht alle Phänomene und Ursachen der Demo­ kratieerosion aufgezeigt werden(Lührmann/Merkel 2021). Vielmehr werfen wir nur einen kurzen Blick auf jene Demo­ kratieprobleme, die mit der politischen Partizipation ver­ knüpft sind, da wir auf die Demokratisierungschancen von Bürgerräten blicken, die vor allem im Bereich der Bürgerbe­ teiligung anzusiedeln sind. Zu prüfen ist: können Bürgerrä­ te dazu beitragen, diese Defizite auszugleichen und in wel­ cher Form vermögen sie dies am besten? Welches(Re-)De­ mokratisierungspotential haben Bürgerräte also und wel­ ches sind die Herausforderungen zu dessen Verwirkli­ chung? 1.1  MIKROEBENE – Abnehmende Parteibindung und Volatilität des Wahlverhaltens: Die Volatilität des Wahlverhaltens hat in den letzten Jahren erheblich zugenommen. Das spie­ gelt zum einen eine gewisse Unzufriedenheit gegen­ über den Parteien allgemein wider, kann allerdings auch als»rationale Mündigkeit« aufgeklärter Bür­ ger:innen gedeutet werden, die kontinuierlich die Per­ formanz der Regierenden mit ihren eigenen Interessen und Werten abgleichen. Die abnehmende Parteibin­ dung setzt verstärkte Anreize für parteipolitische Ak­ teure, mittels breit angelegter Marketingstrategien um die Gunst der Wähler:innen zu werben. Dies d­ rängt Bürger:innen zunehmend in eine Konsumentenpositi­ on. Die Aggregation von gesellschaftlichen Perspekti­ ven und Präferenzen gerät dabei in den Hintergrund. – Soziale Selektivität: Politische Partizipation wird vor allem von den formal Gebildeten oder politisch interessierten Bürger:innen wahrgenommen. Das untere(Bildungs-) Drittel ist weitgehend aus der politischen Beteiligung ausgestiegen und hat zudem eine wesentlich geringere Selbstwahrnehmung von politischen Gestaltungsmög­ lichkeiten(Schäfer 2010). Partizipativ ist Deutschland wie auch die meisten EU-Mitgliedstaaten eine gut funktio­ nierende»Zwei-Drittel-Demokratie«. – Polarisierung: Politikverdrossenheit und allgemein zu­ rückgehende Wahlbeteiligung oder eine nachlassende politische Partizipation ist keineswegs mehr die»Krisen­ signatur« unserer politischen Epoche(Meiering/Schäfer 2020). Eine neue gesellschaftliche und politische Polari­ sierung ist an deren Stelle getreten. Ein konfrontativer Pluralismus von politischen Opponenten, der die politi­ sche Auseinandersetzung auch lebendig macht, trans­ formiert sich zunehmend in eine politische Polarisierung in feindliche Lager. Als hätte der umstrittene Staats­ rechtslehrer Carl Schmitt das politische Skript geschrie­ ben. Diese Art von»toxischer« Polarisierung resultiert in 4

Einleitung Kompromisslosigkeit und gefährdet den gesellschaftli­ chen Zusammenhalt. Die letzten drei großen Krisen in Europa und darüber hinaus – die Migrationskrise, die COVID-19-Pandemie und die Klimakrise – haben diese Polarisierung erheblich verschärft. 1.2  MESOEBENE – Auf der Ebene der kollektiven Organisationen wie Parteien, Gewerkschaften, Verbände, Vereine organisieren sich zunehmend weniger Menschen.»Bowling alone« hat der Zivilgesellschaftsforscher Robert Putnam(1995) diese Flucht aus gesellschaftlichen Organisationen einst genannt. Aber besonders sind von dieser»Flucht« die politischen Parteien betroffen(van Biezen/Poguntke 2014). Sie haben in weniger als zwei Jahrzehnten oft mehr als die Hälfte ihrer Mitgliedschaft verloren. Darü­ ber hinaus sind Parteien die politischen Institutionen, die europaweit ein besonders geringes Vertrauen der Bürger:innen genießen, wie die Daten des Eurobaro­ meter jedes Jahr aufs Neue belegen. – Die Volksparteien befinden sich in einem unaufhaltsa­ men Niedergang. Sie haben an Stimmen, Mitgliedern, Vertrauen und Attraktivität verloren und sind in ihrer Mitgliederstruktur hoffnungslos überaltert. In vielen Ländern sind sie verschwunden. In den individualisier­ ten Gesellschaften des 21. Jahrhunderts werden sie keine zentrale Rolle mehr spielen. Dies ist deshalb ein Problem, weil gerade in Zeiten der Polarisierung politi­ sche Integrationsmaschinen, wie dies die Volksparteien in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts gewesen sind, gerade dann fehlen, wenn ihre Integrationsleis­ tung besonders gefragt ist. Kleinere und programma­ tisch engere Parteien werden diese integrative Rolle nicht spielen können. – Aufstieg der rechtspopulistischen Parteien. Am rech­ ten Rand sind fast in allen europäischen Parteiensyste­ men rechtspopulistische Parteien zu relevanten politi­ schen Akteuren aufgestiegen. Diese»semi-loyalen Parteien«(Juan Linz) haben ein instrumentelles und il­ liberales Verständnis der Demokratie. Mit ihrer natio­ nalistischen Identitätspolitik verschärfen sie die gesell­ schaftliche wie politische Polarisierung. 1.3  MAKROEBENE – Regierungen wie Parlamente haben Vertrauen verlo­ ren. Das gilt insbesondere für die wichtigste Institution der repräsentativen Demokratie, das Parlament. Parla­ mente haben im Zuge der anhaltenden Internationali­ sierung politischer Beschlussfassung Kompetenzen an nationale wie supra- und transnationale Exekutiven abtreten müssen. In der Finanzkrise von 2008, in der Migrationskrise 2015 wie v.a. in der Corona-Krise (2020ff.) ist dieser politische Substanzverlust noch ein­ mal beschleunigt worden. – Die Repräsentationskraft und die Repräsentationsglaubwürdigkeit der Parlamente haben abgenommen. Das betrifft zum einen die sogenannte deskriptive Re­ präsentation, d. h. die soziostrukturelle oder ge­ schlechtliche Entsprechung der Repräsentant:innen mit den Repräsentierten. Die Dominanz der Akademi­ ker:innen im Parlament äußert sich auch in der sog. substantiellen Repräsentation, d. h. der Repräsentanz der Interessen. Auch hier dominieren die Werte der akademisierten Mittelschichten. Empirische Forschun­ gen zeigen dazu, dass sich auch in den verabschiede­ ten Gesetzen und policies eine Überrepräsentation der Präferenzen(höherer) Mittelschichten finden lassen. Die Präferenzen der Unterschichten bleiben unterre­ präsentiert(Lehmann/Regel/Schlote 2015: 157ff).  Kohäsion der politischen Gemeinschaft hat sich ver­ ringert und teilt auch die Gesellschaften der entwickel­ ten Demokratien wieder in Klassen, in oben und unten oder kosmopolitische wie nationalistisch-kommunitaris­ tische Lager. Dies stellt die Identifikation der BürgerIn­ nen mit»ihrem« Gemeinwesen vor eine Zerreißprobe. Zugehörigkeit wird zunehmend nur noch zu der eige­ nen Klasse, dem eigenen Lager oder den vertrauten ei­ genen Wertegemeinschaften empfunden. Die traditio­ nellen politischen Institutionen und Akteure waren bis­ her nicht in der Lage, Brücken in einer sich zunehmend segmentierenden Gesellschaft zu bauen. Die Unfähig­ keit Brücken zu schlagen, wird auch durch die Möglich­ keiten der Online-Kommunikation über soziale Medien – anders als mitunter erhofft – nicht gefördert, sondern oftmals noch verstärkt. Dies sind die wichtigsten Defizite und ungelösten Proble­ me in den Gesellschaften und politischen Systemen etab­ lierter Demokratien. Politikverdrossenheit ist die falsche Beschreibung für den Zustand unserer Demokratien. Denn nicht nur die Polarisierung schreibt uns ganz andere Zei­ chen an die Wand. Zu beobachten ist eine wachsende po­ litische, ja demokratische Nachfrage zu mehr direkter akti­ ver politischer Beteiligung der Menschen in ihren demokra­ tischen Gemeinschaften. Dies zeigen auch die vielen digi­ talen Plattformen für Diskussionen, Austausch, Unter­ schriftensammlungen, Initiativen für Volksabstimmungen, Petitionen oder Mobilisierungen für Proteste und Demons­ trationen. Auch wenn nicht alle Initiativen von prodemo­ kratischen Kräften betrieben werden, zeigen sie, dass viele Bürger:innen mehr als wählen wollen. Dies deutet an, was empirische Studien auch bestätigen, dass schwindendes Vertrauen in Institutionen keine Entzauberung der Demo­ kratie und ihrer Prinzipien bedeutet, sondern die Enttäu­ schungseffekte von der als mangelhaft empfundenen Per­ formanz der Institutionen und Verfahren der repräsentati­ ven Demokratie geprägt wird. Wir wissen zudem aus den Erfahrungen in der Schweiz, dass die direkte Beteiligung der Bürger:innen gerade auch jenseits von Wahlen die Identifikation mit der politischen Gemeinschaft stärkt. Es stellt sich also die Frage, welche politischen Beteiligungs­ formen zur(Re-)Demokratisierung unserer Demokratien besonders geeignet sind. 5

Das Schweizer Modell der Volksabstimmungen auf allen drei Territorialebenen des Staates lässt sich nicht einfach übertragen, wie überhaupt Modelle stets kontextualisiert werden müssen. Ohne Volksabstimmungen generell ver­ werfen zu wollen(Merkel/Ritzi 2017), ist bei ihrer Anwen­ dung in polarisierten Gesellschaften Vorsicht geboten. Volksabstimmungen sind Nullsummenspiele, wer mehr als 50 Prozent der notwendigen Stimmen auf seine Beschluss­ vorlage vereinigen kann, gewinnt. Volksabstimmungen kön­ nen exkludierenden Charakter haben. Demokratische Inno­ vationen sollten in segmentiert-polarisierten Gesellschaften aber vor allem Inklusionsmechanismen als demokratisches Gegengift in Gang setzen. Möglichst viele Menschen sollen sich in der Reforminstitution wiederfinden und möglichst auch mitmachen wollen und können. Deliberative Institutionen folgen einer grundsätzlich ande­ ren Logik als Volksabstimmungen. Nicht die dezisionistisch fabrizierte quantitativ-numerische Entscheidung gilt, son­ dern der wechselseitige und empathische Austausch von Argumenten ist zentral(Schäfer/Merkel 2020). Im Idealfall zählt nur der»eigentümlich zwanglose Zwang des besseren Argumentes«, wie es Jürgen Habermas treffend pointiert. Bürgerräten liegt konstitutiv die deliberative Methode zu­ grunde, also eine Herangehensweise, die in unseren gegen­ wärtigen Gesellschaftsverfassungen sich durchaus als eine Praxis anbietet, die Brücken über die Gräben hinweg bilden kann. Aber mit einer solchen grundsätzlichen Einschätzung ist noch nicht viel gewonnen. Viele andere Aspekte sind zu prüfen: Wie inklusiv sind Bürgerräte, wer nimmt an ihnen teil, wie lassen sich diese mit den repräsentativen Institutio­ nen wie dem Parlament kombinieren, welches Design der Bürgerräte verstärkt die demokratisierenden Effekte, welche Regelungen produzieren problematische Konsequenzen? Davon wird im Folgenden die Rede sein. FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE 6

Demokratietheoretische Diskussion 2 DEMOKRATIETHEORETISCHE DISKUSSION 2.1  DEFINITIONEN Bürgerräte(oder Citizens‘ Assemblies) stellen eine Sonder­ form sogenannter Mini-Publics dar. Die Idee zum Konzept der Mini-Publics geht auf den Demokratieforscher Robert Dahl zurück. Sie stellt einen Lösungsvorschlag für das Prob­ lem dar, dass zwischen politischen Eliten und durchschnitt­ lichen Bürger:innen(dem Demos) in konkreten politischen Entscheidungsprozessen eine immer größere Lücke klafft, weil letztere aus Mangel an Ressourcen wie Wissen und Aufmerksamkeit immer weniger in der Lage erscheinen, die komplexen Entscheidungsmaterien zu beurteilen(Dahl 1989, S. 338ff.). Ein»minipopulus« könnte dieser Heraus­ forderung begegnen, indem es eine per Zufallsauswahl aus dem gesamten Demos gebildete überschaubare Gruppe herstellt, die sich stellvertretend für das ganze Volk kollektiv und mit Expert:innen in einem begrenzten Zeitrahmen zu einer politischen Frage berät und darauf basierend öffent­ lich Stellung bezieht. Mini-Publics sind also ausreichend klein, um einen interaktiven Diskurs zu ermöglichen, und groß genug, um in ihrer Zusammensetzung ein repräsenta­ tives Abbild der Bevölkerung zu liefern(Goodin/Dryzek 2006, S. 220). Was alle Formen von Mini-Publics teilen, ist die Rekrutie­ rung ihrer Teilnehmenden durch Zufallsauswahl(Smith 2009). Dadurch unterscheiden sie sich sowohl von klassi­ schen Formen der Partizipation als auch von anderen de­ mokratischen Innovationen wie beispielsweise dem Bür­ gerhaushalt, in denen die Teilnahme auf Basis der Selbstre­ krutierung geschieht. Die eigene Partizipationsentschei­ dung spielt natürlich auch bei Mini-Publics eine Rolle, weil die Teilnahme in der Regel freiwillig ist, weshalb auch der Selbstselektion eine gewisse Bedeutung zukommen kann (siehe Abschnitt 3). Allerdings kann nur teilnehmen, wer zuvor ausgelost und eingeladen wurde. Auch gilt die Teil­ nahmeeinladung ausschließlich für das konkrete, zeitlich begrenzte Format. Zudem ist das Verfahren selbst im Ver­ gleich zu anderen Formen relativ stark(vor-)strukturiert und moderiert mit dem Ziel, einen möglichst inklusiven und intensiven deliberativen Prozess unter den Teilneh­ menden zu ermöglichen. Bürgerräte unterscheiden sich von anderen Formen von Mi­ ni-Publics in der Regel durch Größe, Zielsetzung und Lauf­ zeit. Bürgerräte umfassen mit ca. 100–160 Teilnehmenden eine höhere Zahl an Teilnehmenden als beispielsweise ­Bürgerjuries(ca. 12–26) oder»consensus conferences«(ca. 10–18). Sie zielen im Vergleich zu»deliberative polls« nicht auf die Erhebung von politischen Meinungen, sondern auf die Erstellung von konkreten Politikempfehlungen und er­ strecken sich mit ca. 20–30 Sitzungstagen(über mehrere Wochen oder gar Monate) über einen relativen langen Zeit­ raum(Elstub 2014). Als erster(moderner) Fall dieses For­ mats gilt die Citizens‘ Assembly in British Columbia, die im Jahr 2004 über eine Wahlrechtsreform des kanadischen Bundesstaats beriet. Die Grenzen zwischen Bürgerräten und anderen Mini-Publics sind allerdings fließend. Die Ge­ staltungs-, Variations- und Kombinationsmöglichkeiten hin­ sichtlich Struktur und Zielsetzung sind entsprechend vielfäl­ tig. Umso wichtiger ist es, bei der konkreten Umsetzung Ziel und Gestalt zu reflektieren und aufeinander abzustim­ men(siehe Kapitel 4). 2.2  PRINZIPIEN UND ERWARTUNGEN Normative Grundlage für die Gestaltung und kritische Re­ flektion von Bürgerräten und anderen Mini-Publics bilden vor allem partizipative und deliberative Demokratietheorien (Barber 1994; Chambers 2003; Habermas 1994; Dryzek 2000). Deliberative Partizipation ist dementsprechend die allgemeine Leitlinie für dieses Format demokratischer Inno­ vationen. Dabei meint Deliberation den interaktiven Aus­ tausch und das kollektive Abwägen von Argumenten in Hinblick auf ein Entscheidungsproblem. Die Meinungs- und Positionsbildung kommt also nach dieser Erwartung vor al­ lem durch Argumentieren, Informationsverarbeitung und gegebenenfalls Lernprozesse zustande. Dieser Prozess kann in gewissem Maße in Analogie zu parlamentarischen Bera­ tungsprozessen betrachtet werden(Schäfer 2017). Dabei wird allerdings die Partizipation von Bürger:innen aus mög­ lichst diversen Bevölkerungsschichten und-milieus anvi­ siert. Die deliberative Demokratietheorie liefert ein Legiti­ mationsmodell demokratischer Willensbildungs- und Ent­ scheidungsprozesse. Ihre normativen Erwartungen hin­ sichtlich der Legitimität von Bürgerräten lässt sich nach den Aspekten Rekrutierung, Prozessgestaltung und Ergebnis aufschlüsseln. 7

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE REKRUTIERUNGSVERFAHREN DELIBERATIVER PROZESS Das Rekrutierungsverfahren zu Bürgerräten bedient sich zweier Legitimitätsquellen. Zum einen kann die Zufallsaus­ wahl durch Losverfahren als das demokratische Verfahren par excellence betrachtet werden(Buchstein 2009; Manin 1997), weil es die Gleichheit zwischen allen Bürger:innen in einem absoluten Sinne sicherstellt. Denn im Prinzip hat im Losverfahren jede:r Bürger:in die gleiche Chance, ausge­ wählt zu werden und in den Genuss der Teilnahme zu kom­ men. Wer nicht zu den Ausgelosten gehört, kann zumindest sicher sein, dass die Auswahl fair und ohne Ansehen der Per­ son vonstattenging und dass er oder sie in Zukunft immer noch die gleiche Chance hat, bei einer anderen Gelegenheit ausgewählt zu werden. Das Los spielte in den antiken Vor­ läufern heutiger Bürgerräte, insbesondere in den Ratsgremi­ en der athenischen Demokratie eine zentrale Rolle. Es war das Mittel zur Besetzung der meisten politischen Ämter. Ne­ ben der Chancengleichheit, die das Losverfahren gewähr­ leistet, gilt zum anderen aber auch die durch die Zufallsaus­ wahl angestrebte statistische Repräsentativität der teilneh­ menden Gruppe von Bürger:innen als Legitimitätsquelle. Diese soll in ihrer Zusammensetzung die sozialstrukturelle Heterogenität der Gesamtbevölkerung möglichst angemes­ sen widerspiegeln. Im Ergebnis hat man es dann idealerwei­ se mit einer Gruppe durchschnittlicher Menschen zu tun. Wer nicht ausgewählt wurde, kann daher dennoch davon ausgehen, dass an dem Bürgerrat Personen»wie du und ich« teilnehmen. Vor diesem Hintergrund ist es für Nichtteil­ nehmende also plausibel anzunehmen, dass die Gruppe auch bei eigener Teilnahme an der kollektiven Beratung zu einer Berücksichtigung ähnlicher Interessen und Sichtweisen gekommen wäre. Indem das Rekrutierungsverfahren von Bürgerräten diese beiden Legitimitätsquellen nutzt, vereint es direktdemokratische und repräsentative Prinzipien. Vom Prinzip der reinen Zufallsauswahl kann aber unter be­ stimmten Umständen auch mit guten Gründen abgewichen werden. So wird in der Praxis in der Regel durch eine strati­ fizierte Zufallsauswahl sichergestellt, dass in der teilnehmen­ den Gruppe alle für das zu behandelnde Thema relevanten gesellschaftlichen Perspektiven vertreten sind(Farrell/Stone 2020; Ryan/Smith 2014). Bestimmte Minderheiten oder re­ gionale Perspektiven sind dann beispielsweise aus legitimen Gründen statistisch überrepräsentiert. Auch kann in spezifi­ schen Fällen und Entscheidungsmaterien die besondere Be­ troffenheit bestimmter Bevölkerungsgruppen oder auch die Verteilung des Interesses an der Teilnahme nahelegen, die Grundgesamtheit, aus der per Zufallsauswahl gelost wird, zu modifizieren. Einen Schritt weiter gehen noch Ansätze, die vorschlagen, politisch benachteiligten gesellschaftlichen Gruppen zunächst in relativ homogen zusammengesetzten Mini-Publics die Möglichkeit zu geben, ihre eigenen Pers­ pektiven im kollektiven Austausch untereinander zu entwi­ ckeln. In dieser Phase der»Enklavendeliberation«(Karpow­ itz et al. 2009) können geloste Vertreter:innen solcher Grup­ pen sowohl die inhaltlichen Argumente und Positionen als auch das nötige Selbstvertrauen entwickeln, mit denen sie dann effektiv und gleichberechtigt an sozial heterogener zu­ sammengesetzten Foren teilnehmen können. Mit dem deliberativen Prozess im Rahmen eines Bürgerrats wird wie insgesamt mit der deliberativen Demokratie eine doppelte normative Erwartung verbunden: Inklusion und »epistemische Fruchtbarkeit«(Bächtiger et al. 2014). Zum ei­ nen soll sich jede Teilnehmende effektiv und ­gleichberechtigt einbringen können; zum anderen soll das offene, kritische und respektvolle Zusammenbringen unterschiedlichster Per­ spektiven zu einem qualitativ hochwertigen Diskurs führen. Teilnehmenden soll dadurch ermöglicht werden, im Zuge der diskursiven Auseinandersetzung und des Gebens und Neh­ mens von Gründen eigene und gemeinsame Positionen zu entwickeln, zu rechtfertigen und zu reflektieren. Damit ist die empirisch begründete Hoffnung verbunden, dass das wechselseitige Verständnis für gegenläufige Argumente wachsen, etwaige Vorurteile zu Gunsten von Lerneffekten überwunden sowie problematische Gruppeneffekte wie Konformitätsdruck umgangen werden können(List et al. 2013). Um dies zu erreichen, wird die ausgewogene Bereit­ stellung von entscheidungsrelevanten Informationen, eine diverse Zusammensetzung der Gruppe und die Moderation des Austausches in Kleingruppendiskussionen, die auf eine möglichst inklusive Teilnahme aller Beteiligten zielt, als zent­ ral erachtet(Setälä/Smith 2018). Die ersten Fälle von Bürger­ räten in British Columbia, Ontario und in den Niederlanden folgten einem ähnlichen Aufbau(Fournier et al. 2011, S. 21– 50): Nach dem Auswahlprozess erfolgte zunächst eine Lernphase, in der Informationen zu den unterschiedlichen Wahl­ systemen, zu denen der Bürgerrat eine Position entwickeln sollte, von in der pluralen Gesamtheit neutralen Sachverstän­ digen vermittelt wurden. Daran schloss sich eine Konsultationsphase an, in der Mitglieder der breiteren Öffentlichkeit im Rahmen von öffentlichen regionalen Anhörungen und Debatten ihre Sichtweise an Mitglieder des Bürgerrats adres­ sieren konnten. Seinen Abschluss fand der Prozess in einer wiederum internen Deliberations- und Entscheidungsfindungsphase. In den internen Phasen wechselten sich Plenar- und Kleingruppensitzungen ab, wobei letztere durch geschulte Personen moderiert wurden. ERGEBNIS Vor dem Hintergrund dieser Vorstellungen über den inter­ nen Prozess deliberativer Mini-Publics lassen sich die Erwar­ tungen hinsichtlich des Ergebnisses des Prozesses auf indivi­ dueller und kollektiver Ebene verorten. Die einzelnen Indivi­ duen sollen profitieren, indem sie durch ihre aktive Teilnah­ me einen Lernprozess durchlaufen, Klarheit über ihre Präfe­ renzen gewinnen sowie Erfahrungen der politischen Effekti­ vität machen und damit ihre Bürgerrolle stärken. Die Erwartungen an die Ergebnisse von Bürgerräten gehen aber über die individuelle Ebene hinaus, weil ihre Aufgabe darin besteht, eine kollektive Entscheidung – in der Regel für eine spezifische Politik­empfehlung – zu treffen. Erhofft wird also auch eine qualitativ hochwertige Entscheidungsformulie­ rung, in der alle relevanten Argumente Berücksichtigung finden und die die individuellen Lernprozesse widerspiegelt (Mercier/Landemore 2012). Das Ziel ist dabei nicht in erster 8

Demokratietheoretische Diskussion Linie ein Konsens, sondern ein Mehrheitsbeschluss, der auf einer reflektierten Meinungsbildung beruht und der mit be­ gründeten Minderheitsvoten einhergehen kann. Niemeyer und Dryzek(2007) bringen zudem das Konzept des Meta-­ Konsenses als valides Ziel deliberativer Gruppenprozesse ins Spiel. Ein Meta-Konsens beschreibt nicht eine Einigkeit über die aus dem Deliberationsprozess resultierenden Empfeh­ lungen, sondern lediglich die Übereinstimmung darüber, welche validen Gründe und legitimen Alternativen es zu ei­ ner Streitfrage gibt, aber nicht notwendigerweise wie sie gewichtet und in welche Rangordnung sie gebracht werden sollten. Werden Auswahl- und Rekrutierungsverfahren sowie der Deliberationsprozess den normativen Prinzipien gerecht, steigt auch die Wahrscheinlichkeit, dass der Output des Bür­ gerrats in der breiteren Öffentlichkeit als legitim anerkannt wird. Wenn Verfahren und Argumente zudem transparent kommuniziert werden, können sie auch die öffentliche De­ batte anregen, informieren und somit die demokratische Diskussionskultur stärken. Ein auch in der Theoriediskussion neuralgischer Punkt betrifft die Frage, welche Rolle Bürger­ räten im politischen System zukommen sollte. Hier geht es also letztlich darum, ob und, falls ja, wie die Empfehlungen eines Bürgerrats Autorität erlangen und gegebenenfalls in kollektiv verbindliche Entscheidungen transformiert werden sollen. An diese Frage schließen die folgenden systemischen Überlegungen an. 2.3  SYSTEMISCHE ÜBERLEGUNGEN Die jüngste Theorieentwicklung im Bereich deliberativer Mi­ ni-Publics besteht darin, der Kritik zu begegnen, dass durch den Fokus auf letztere zunehmend der Blick auf den gesamt­ gesellschaftlichen politischen Diskussions- und Willensbil­ dungsprozess verloren gegangen sei(u.a. Chambers 2009). Manche Kritiker gehen so weit zu beklagen, dass Mini-Pub­ lics den demokratischen Diskurs unterminieren, weil sie ge­ wissermaßen kritisches Diskurspotential aus der öffentlichen Sphäre abziehen, insbesondere wenn sie von staatlichen Au­ toritäten vor allem strategisch eingesetzt werden, um Oppo­ sition zu minimieren(Böker 2017; Lafont 2021). Andere Au­ tor:innen nehmen diese Warnung ernst, verweisen aber auf die Notwendigkeit der auch diskursiven Arbeitsteilung in modernen komplexen Gesellschaften, in denen Mini-Publics ein wichtiges Potential zukomme(Setälä/Smith 2018). Systemische Ansätze(klassisch bereits Habermas 1994) ver­ suchen nun, diesem Problem gerecht zu werden. Sie wollen klären, wie die verschiedenen politischen Arenen eines de­ mokratischen Systems bestmöglich zusammenwirken kön­ nen, um demokratische Funktionen zu erfüllen(Mansbridge et al. 2012). Dabei kann auch geprüft werden, welche Funk­ tionen in der Demokratie durch Deliberation neben anderen Praktiken für die Demokratie am besten erfüllt werden kön­ nen(Warren 2017). Im Mittelpunkt der Überlegungen steht dabei die Frage nach der Verkopplung der Systemteile – al­ so insbesondere nach der Rolle, die Mini-Publics wie Bürger­ räte gegenüber repräsentativen Institutionen(Parlament und Regierung), zivilgesellschaftlichen Organisationen(Par­ teien, NGOs) und der breiten Öffentlichkeit spielen sollen. Dabei wird theoretisch grundsätzlich eine lose Kopplung (Mansbridge et al. 2012) favorisiert. Eine zu enge Kopplung würde demgegenüber verhindern, dass Mini-Publics ausrei­ chend unabhängig operieren können, um ihr inklusives und deliberatives Potential zu entfalten, oder gar dazu führen, dass Mini-Publics für partei- oder regierungspolitische Ziele von anderen Akteuren kooptiert werden. Eine gänzliche Ent­ kopplung würde die möglichen Wirkungen von Mini-Publics verpuffen lassen. Doch was bedeutet eine lose Kopplung konkret für das Design solcher kooperativer Beziehungen? Die genaue Ausgestaltung dieser Verbindungen muss in Ab­ hängigkeit von Funktion und Autorität gesehen werden, die man Bürgerräten und anderen Mini-Publics zuschreibt. Dies­ bezüglich lassen sich zwei grundsätzliche Vorstellungen un­ terscheiden. Entweder spielen diese Arenen eine lediglich konsultative Rolle oder sie werden darauf aufbauend in die Produktion verbindlicher politischer Entscheidungsprozesse eingebunden. Eine konsultative Rolle können sie wiederum entweder gegenüber der breiten Öffentlichkeit oder gegen­ über politischen Entscheidungsträgern einnehmen. Auch beides ist gleichzeitig möglich. Im ersten Fall können die Empfehlungen von Bürgerräten für Bürger:innen Orientie­ rungen liefern, weil diese die kommunizierten Begründun­ gen überzeugend finden oder weil sie darauf vertrauen, dass diese repräsentative Querschnittsgruppe stellvertre­ tend für eine deliberierende Öffentlichkeit angemessene Po­ sitionen entwickelt(Warren/Gastil 2015). Im zweiten Fall können gewählte Entscheidungsträger die Argumente und Empfehlungen von Bürgerräten in ihre eigenen Deliberatio­ nen einfließen lassen oder auch als reflektiertes Meinungs­ bild der Öffentlichkeit heranziehen. Werden Mini-Publics stärker als Teil des politischen Entschei­ dungsprozesses reflektiert, treten unterschiedliche Möglich­ keiten in Erscheinung. Eine erste Variante besteht in der en­ gen Verknüpfung der Beratungen eines Bürgerrates mit je­ nen eines repräsentativen Entscheidungsgremiums, wie z. B. eines parlamentarischen Ausschusses. Hierbei wird der re­ ziproke Austausch von Argumenten und die Bereitschaft ge­ wählter Entscheidungsträger, sich auf die gleichberechtigte Auseinandersetzung mit den Mitgliedern der Mini-Public einzulassen, als entscheidend für den Erfolg betrachtet (Hendriks 2016). Eine zweite Variante ist die Kopplung einer Mini-Public mit direktdemokratischen Entscheidungsverfah­ ren. So wurden die mittlerweile klassischen Bürgerräte von British Columbia und Ontario jeweils mit einem Referendum kombiniert. Die Empfehlungen konnten damit direkt für die Wahlrechtsreform abgestimmt werden. Eine dritte Variante geht noch weiter und weist einem Bürgerrat unmittelbare Entscheidungsbefugnis in einem bestimmten Bereich zu. Auch für diese Position gibt es Befürworter:innen unter den Vertreter:innen der deliberativen Demokratie – wenn auch weniger als für die zuvor vorgestellten Optionen(Setälä/ Smith 2018). Ein prominentes Beispiel für diese Variante ist der Vorschlag zur Einführung einer durch Los zusammenge­ setzten zweiten bzw. dritten legislativen Kammer. Gastil und Wright(2018), die diese Position vertreten, sehen den 9

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE Vorteil einer solchen Kombination von Los und Wahl in ver­ schiedenen Kammern der Legislative, dass damit die Nach­ teile des elektoralen Parteienwettbewerbs – wie z. B. die zu­ nehmende Orientierung an teuren Marketinginstrumenten in Wahlkämpfen auf Kosten inhaltlicher Auseinandersetzun­ gen – entgegengewirkt werden kann. In dem Falle tauchen aber nach Ansicht von Lafont(2015) sowie von Kneip und Merkel(2017) Legitimitätsprobleme auf, da zufällig ausge­ wählte Bürger:innen anderen Bürger:innen gegenüber nicht rechenschaftspflichtig sind. Je enger Bürgerräte und andere Formen von Mini-Publics in verbindliche Entscheidungsprozesse eingebunden werden, desto stärker treten sie gegebenenfalls in Konkurrenz mit an­ deren Institutionen und zivilgesellschaftlichen Akteuren wie Parteien oder Interessengruppen. Auch steigt der Anreiz für politische Akteure, Bürgerräte strategisch zu beeinflussen (Neblo 2015) oder lediglich auf Ad-hoc-Basis für die Errei­ chung vorgegebener Ziele einzusetzen. Umso wichtiger wird die Reflektion der Kompetenzen dieser gelosten Gremien und ihrer institutionellen Einbindung in repräsentative Ent­ scheidungsprozesse. Um hier eine einseitige Vereinnahmung zu vermeiden, muss vor allem auch die Frage nach der Kon­ trolle über die inhaltliche Agenda reflektiert werden(Setälä 2017). Wie auch immer die Kopplung gestaltet ist, eine entschei­ dende Bedingung für die Legitimität der durch den Bürger­ rat verabschiedeten Empfehlungen ist, dass die breite Öf­ fentlichkeit eine maximale Chance hat, die dort mobilisier­ ten Argumente nachvollziehen zu können. Medienbeglei­ tung, Austausch mit der Öffentlichkeit sowie öffentliche Rechtfertigung für Aufnahme und Nichtaufnahme von Vor­ schlägen aus Bürgerräten durch die gewählten Entschei­ dungsträger:innen erscheinen dabei als zentral. Denn nur wenn sichergestellt ist, dass die Öffentlichkeit prinzipiell die Argumentationen von Bürgerräten nachvollziehen kann, kann der oben zitierten Kritik begegnet werden, dass Mi­ ni-Publics Gefahr laufen, einen kritischen gesamtgesell­ schaftlichen Diskurs zu unterminieren. politische Routinen aufzubrechen. So lassen sich zumindest die normativen Erwartungen an Bürgerräte und andere For­ men von Mini-Publics zusammenfassen. Das systemische Denken in der Demokratietheorie erinnert uns jedoch daran, dass einzelne Innovationen keine umfas­ senden Heilmittel darstellen können, wenn sich die sonsti­ gen Erwartungen und Funktionsweisen innerhalb des politi­ schen Systems nicht auch verändern. In diesem Sinne sollten Mini-Publics weniger als die einzig wahren Arenen der De­ mokratie betrachtet werden, sondern vielmehr als Instru­ mente, mittels derer andere Aspekte des politischen Sys­ tems und der demokratischen Teilhabe demokratisiert wer­ den können(Curato et al. 2017, S. 32). Dazu bedarf es natür­ lich einerseits einer prinzipiellen Offenheit und Bereitschaft unterschiedlicher Akteure und Institutionen des politischen Systems, insbesondere der Parteien und Parlamente, sich auf diese neuen Teilhabeformen einzulassen. Andererseits müssen Bürgerräte aber auch so gestaltet sein, dass sie ihre demokratisierenden Potentiale möglichst opti­ mal entfalten können und ihre potentiellen Schwächen mi­ nimiert werden. Die aus der demokratietheoretischen Dis­ kussion gewonnenen Fragen zur angemessenen Beurtei­ lung konkreter Umsetzungen von Bürgerräten lauten also: Gelingt die Auswahl und Rekrutierung der Teilnehmenden im Sinne der Chancengleichheit und deskriptiven Repräsen­ tation? Wie inklusiv und deliberativ ist die Prozessgestal­ tung? Gibt es eine konstruktive Arbeitsteilung und effektive Kopplung mit Institutionen der repräsentativen Demokratie, mit zivilgesellschaftlichen Organisationen und mit der brei­ teren Öffentlichkeit? 2.4  ZWISCHENFAZIT Können die in der Einleitung analysierten demokratiepoliti­ schen Probleme mit Hilfe von Bürgerräten bearbeitet oder sogar gelöst werden? Diese deliberativen Formen der demo­ kratischen Innovation haben das Potential, auch politisch weniger aktive oder von traditionellen Institutionen ent­ täuschte Menschen an demokratische Partizipation heran­ zuführen und dadurch diverse gesellschaftliche Perspektiven zu integrieren. Im besten Fall fördern sie einen konstruktiven Austausch zwischen unterschiedlichsten Positionen, tragen zur reflektierten Meinungsbildung sowie zur Milderung der gesellschaftlichen Polarisierung bei und informieren so den öffentlichen Diskurs. Sie können dazu beitragen, die Kluft zwischen politischen Entscheidungsträger:innen und Bür­ ger:innen zu verringern, indem sie eine konstruktive Rolle in politischen Entscheidungsprozessen spielen. Unter günsti­ gen Bedingungen können sie dadurch helfen, eingerostete 10

Politische Erfahrungen und empirische Befunde 3 POLITISCHE ERFAHRUNGEN UND EMPIRISCHE BEFUNDE Die Untersuchung des Demokratisierungspotentials von Bürgerräten kann auf einen mittlerweile relativ umfassen­ den Pool von Erfahrungen zurückgreifen. Diese haben zu ei­ nem großen Teil bereits Berücksichtigung in der politikwis­ senschaftlichen Forschung gefunden. Die vorliegende Stu­ die stützt sich neben diesen wissenschaftlichen Analysen auch auf Hintergrundgespräche mit ausgewählten Ex­ pert:innen aus Wissenschaft und Praxis(siehe Überblick im Anhang). 3.1  ÜBERBLICK Wie bereits angedeutet, traten deliberative Mini-Publics bisher in diversen Formen in Erscheinung, die sich u.a. in der Auswahl und der Anzahl der Teilnehmenden, der Dau­ er und der Verwertung der Ergebnisse ihrer Arbeit unter­ schieden. Die prominentesten Varianten sind Bürgerrat, Bürgerjury, Konsensuskonferenz, Planungszelle und»Deli­ berative Poll«. In 18 Mitgliedstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung(OECD) sowie in der E­ uropäischen Union wurden sie bisher auf al­ len politischen Ebenen durchgeführt – lokal(52 Prozent), regional(30 Prozent), national(15 Prozent) und internatio­ nal/supranational(3 Prozent) –, wobei die meisten von ih­ Abbildung 3 Mini-Publics in 18 OECD-Mitgliedstaaten sowie der Europäischen Union national 15% international/supranational 3% regional 30% Quelle: Č esnulaityt ė 2020 b, S. 70. lokal 52% nen Themen wie Stadtplanung, Gesundheit, Umwelt und Infrastruktur behandelt haben( Č esnulaityt ė 2020a, S. 70). Im Laufe der Jahre wurden weltweit zahlreiche Modelle re­ präsentativer Deliberationsprozesse entwickelt, getestet und implementiert und je nach Kontext teils unterschiedlich benannt. Angesichts dieser Vielfalt und der wachsenden Bedeutung dieser neuen Partizipationsformen haben sich in letzter Zeit führende Expert:innen aus Wissenschaft und Praxis um eine Standardisierung bemüht, um die Qualität solcher Innovationen zu sichern. In diesem Zusammenhang sind unter anderem das Handbuch»Enabling National Initi­ atives to Take Democracy Beyond Elections« des UN Democracy Fund und der newDemocracy Foundation(2019) zu nennen sowie die Studie»Deliberative Mini-Publics Core Design Features«(Curato et al. 2021). Während diese Publi­ kationen die diversen Formen von Mini-Publics behandeln, konzentriert sich die vorliegende Studie auf Bürgerräte als spezifischen Subtyp. Bürgerräte werden seit 2004 installiert und sind damit die neueste der genannten Formen. Sie stellen unter ihnen möglicherweise auch das demokratisch anspruchsvollste Format dar. Denn sie involvieren eine relativ hohe Zahl von Bürger:innen in einen zeitlich umfassenden Prozess, der ins­ gesamt stark auf politische Willensbildungs- und Entschei­ dungsprozesse ausgerichtet ist. Die durchschnittliche Arbeit eines Bürgerrats dauert laut einer Untersuchung zu OECD-Mitglied- und Nichtmitgliedstaaten elf Monate und wird im Durchschnitt von 90 Teilnehmenden durchgeführt ( Č esnulaityt ė 2020b, S. 35). Was diese Partizipationsform besonders interessant macht, ist die Tatsache, dass ihr bis­ heriger thematischer Fokus nicht allein auf lokalen oder re­ gionalen Projekten lag, sondern auf Fragen, die eine ge­ samtgesellschaftliche Relevanz haben und die prominentere politische Themen und parteipolitische Positionen berühren. Derzeit werden Bürgerräte beispielsweise zunehmend auch als Teil umfassender gesellschaftlicher Antworten auf die Folgen der COVID-19-Pandemie gesehen. Die französische Stadt Nantes hat vor kurzem einen Bürgerrat gegründet, in dem 80 Einwohner:innen der Stadt die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie bewerteten und die Empfehlungen vorbereiteten(Convention citoyenne 2021). Diese sollen den gewählten Amtsträger:innen der Stadt präsentiert werden, welche wiederum zu den Vorschlägen Stellung beziehen sollen. Auch die Landesregierungen von Baden-Württem­ berg, Thüringen und Sachsen haben Bürgerräte zum Thema 11

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE »Corona« eingerichtet, deren Ergebnisse die Landespolitik informieren sollen. Zunehmend werden Bürgerräte jüngst auch mit Klimafragen befasst. Es ist wenig riskant vorauszu­ sagen, dass gerade zu diesem Thema die Nachfrage nach bürgerschaftlicher Mitbeteiligung steigen wird. Als Partizipationsform haben Bürgerräte vor allem in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen. Doch obwohl sie zunehmend zu einer nachgefragten institutionellen Ant­ wort auf brisante politische Fragen werden, sind sie gemes­ sen an ihrer Bedeutung innerhalb des gesamten politischen Systems trotz steigender medialer und wissenschaftlicher Aufmerksamkeit immer noch als»marginale Institutionen« zu betrachten(Setälä/Smith 2018, S. 300). ralisierung Englands sowie die Prüfung der rechtlichen An­ erkennung einiger verfassungsrechtlicher Bestimmungen einschließlich individueller Rechte(CCUKD 2020, S. 13). Aufgrund ihrer überparteilichen Qualität scheinen sich Bür­ gerräte für die Vorbereitung von Demokratiereformen ge­ radezu anzubieten. Aber auch für andere herausfordernde Themen oder langfristige Probleme, deren konstruktive Be­ arbeitung politischen und staatlichen Akteuren aus struktu­ rellen Gründen notorisch schwerfällt, wie z. B. der Klima­ wandel, scheinen Bürgerräte zunehmend als Mittel der Wahl zu gelten. Der Themenzuschnitt reicht dabei von sehr konkreten Aufgaben wie der Wahlrechtsreform bis hin zur Formulierung allgemeiner Leitlinien wie beim Bürgerrat »Deutschlands Rolle in der Welt«. 3.2  PARADIGMATISCHER FÄLLE Von 2004 bis heute wurde eine stetig wachsende Zahl von Bürgerräten durchgeführt. Zu den prominentesten Fällen gehören die Bürgerräte zur Reform des Wahlrechts in British Columbia(2004), Ontario(2006) und den Niederlanden (2006), der Bürgerratsprozess zur Reform der repräsentati­ ven Demokratie und Parteienfinanzierung in Estland(2012– 2014), die irische Convention on the Constitution(2012– 2014) und die Irish Citizens Assembly(2016–2018), die Bür­ gerräte zum Klima in Frankreich(2019/20), Großbritannien (2020) und Deutschland(2021), sowie die beiden deutschen Bürgerräte zur Demokratie(2019) und zu Deutschlands Rol­ le in der Welt(2021). Während es sich bei den genannten Beispielen um jeweils einmalige und abgeschlossene Projek­ te handelt, liefert der Bürgerdialog in Ostbelgien seit 2019 die bisher einzige permanente Bürgerratsstruktur auf staat­ licher Ebene. Dort ist ein fest beim Parlament verankerter, in seiner Zusammensetzung halbjährlich zu einem Drittel rotie­ render Bürgerrat zuständig für die Einberufung themenspe­ zifischer, geloster Bürgerversammlungen(vgl. https://www. buergerdialog.be/). Der aus 24 per Losverfahren ausgewähl­ ten Bürger:innen bestehende Rat legt das jeweilige Thema für den Bürgerdialog fest. Er kann es entweder selbst vorge­ ben oder aus Eingaben des Parlaments oder der Öffentlich­ keit auswählen. Das Parlament und die Regierung haben ein Jahr Zeit, die Empfehlungen der Bürgerversammlung umzu­ setzen. Zur Umsetzung sind sie zwar nicht verpflichtet, müs­ sen aber eine solche Entscheidung ausdrücklich begründen (Bürgerdialog in Ostbelgien 2021). Auffällig ist, dass sich viele dieser national und international sichtbaren Bürgerräte auf demokratiepolitische Themen konzentrierten. Das betrifft vor allem die Reform des Wahl­ rechts, aber auch konstitutionelle Fragen, die den Rahmen demokratischer Politik stecken. Auch die geplante, aber noch nicht umgesetzte Citizens’ Convention on UK Democracy lässt sich thematisch hier einordnen. Sie soll sich mit grundlegenden Fragen zur Struktur des demokrati­ schen Systems befassen. Dazu gehören: die Überprüfung der Befugnisse und der Mitgliedschaft des House of Lords (Oberhaus), die Überprüfung des Verhältnisses zwischen Zentral- und Kommunalverwaltung, die Frage der Dezent­ Die genannten Bürgerräte wurden von unterschiedlichen Akteuren initiiert. Entsprechend variiert ihr Verhältnis zu den politischen Parteien und staatlichen Institutionen. Häufig ist eine Regierung die Initiatorin und»Auftraggebe­ rin« eines Bürgerrats – so bereits im Falle von British Co­ lumbia, den der spätere Ministerpräsident Gordon Campbell für den Fall seiner Wahl bereits aus der Oppositi­ on heraus versprach. Auch der französische Klima-Bürger­ rat wurde von der Exekutive, in diesem Fall von Präsident Emmanuel Macron, eingesetzt. Andere Initiativen nahmen ihren Ausgang in der Zivilgesellschaft und gewannen im Laufe des Prozesses die Unterstützung von Parlament und Regierung. Das gilt ebenfalls für die ersten beiden bundes­ deutschen Bürgerräte zu»Demokratie« und zu»Deutsch­ lands Rolle in der Welt«, wobei das Thema von Letzteren bereits das Ergebnis von Verhandlungen des Vereins Mehr Demokratie mit den Spitzen der Bundestagsfraktionen war (vgl. Interview mit Claudine Nierth). Auch die irischen Assemblies gingen auf das Engagement einer Gruppe von Po­ litikwissenschaftler:innen zurück, die mit dem Projekt We the Citizens einen Modellversuch starteten. Dieser wurde das Vorbild für die folgenden irischen Bürgerräte, welche von Regierung und Parlament beauftragt wurden(Farrell/ Suiter 2019). Wiederum andere Projekte wurden weitge­ hend als zivilgesellschaftliche Initiativen durchgeführt. Dies war der Fall beim bundesdeutschen Bürgerrat Klima, der auch als Reaktion darauf, dass die Bundestagsfraktionen das klimapolitische Thema beim vorausgehenden Bürger­ rat nicht berücksichtigten, vom Verein BürgerBegehren Klimaschutz e.V. initiiert und getragen wurde(vgl. Interview mit Nicole Hartmann und Felix Nasser). Obwohl auch hier der Input der Bundestagsfraktionen angefragt wurde und eingeflossen ist, blieb der Bürgerrat eine rein zivilgesell­ schaftlich durchgeführte Veranstaltung – allerdings inner­ halb eines breiten Bündnisses unterstützender zivilgesell­ schaftlicher Organisationen. Als Extremfall in dieser Reihe kann der estnische Bürgerratsprozess gelten, der gänzlich ohne vorherige Absprache mit politischen Parteien gegrün­ det wurde und sich im Grunde auch als eine Art Ableh­ nung gegenüber Parteien verstehen ließ. Er stellt eine Re­ aktion auf die politische Krise dar, die durch die Enthüllung eines geheimen Finanzierungssystems verursacht wurde, mit dem die gesetzlichen Regelungen zur Finanzierung po­ litischer Parteien umgangen werden sollten(Karlsson et al. 2015). Der Prozess wurde vom Präsidenten des Landes, 12

Politische Erfahrungen und empirische Befunde Toomas Hendrik Ilves, in Zusammenarbeit mit Organisatio­ nen der Zivilgesellschaft initiiert, und fokussierte sich u.a. auf das Wahlsystem und die Parteienfinanzierung. Vor diesem Hintergrund lassen sich diverse Motivlagen für die Einrichtung und Unterstützung von Bürgerräten erken­ nen. Auf Seiten der politischen Entscheidungsträger:innen steht mitunter zunächst das Experimentieren im Vorder­ grund, um die Chancen und Risiken des neuen Formats auszutesten. Aber auch die Aussicht, dass Bürgerräte jen­ seits der gängigen Ad-hoc-Meinungsumfragen reflektier­ te öffentliche Meinungen liefern, bildet einen wichtigen Anreiz für staatliche Akteure, Bürgerräte zu nutzen. Insbe­ sondere Regierungen erhoffen sich oftmals von Bürgerrä­ ten Antworten, die bei der Bearbeitung von komplizierten und gesellschaftlich umstrittenen Fragen helfen. Als ein übergeordnetes Motiv lässt sich auch der Rückgewinn von Vertrauen oder die Sicherung von Legitimität erkennen. Dies war der Hauptgrund für die Regierung von Ostbelgi­ en, einen permanenten Bürgerdialog zu initiieren, dessen Einrichtung dann auch vom gesamten Parlament mitgetra­ gen wurde. Auf diese Weise sollte insbesondere drohen­ den populistischen Tendenzen entgegengewirkt werden, indem Bürger:innen wieder näher an politische Entschei­ dungsprozesse herangeführt werden(vgl. Interviews mit Anna Quadflieg und Anna Stuers). Aufseiten der Zivilge­ sellschaft kann wiederum das Ziel sein, grundsätzlich die Beteiligung von Bürger:innen zu fördern, oder auch The­ men, denen sich die etablierte Politik aus Sicht der Akti­ vist:innen nicht oder ungenügend annimmt, auf die Agen­ da zu setzen. In den genannten empirischen Fällen erfüllen Bürgerräte meist eine Komplementärfunktion. Sie wurden für A­ ufgaben eingesetzt, die die traditionellen demokratischen Institutio­ nen und Akteure nicht oder nicht optimal alleine bewältigen können. Dabei können die Bürgerratsprozesse durchaus mit den Akteuren und Routinen der repräsentativen Demokratie in Spannung treten. Denn ihr Verfahren folgt einer eigenen Logik, die sich von den in der repräsentativen Demokratie dominanten einfluss- und wettbewerbsorientierten Mustern unterscheidet. Gerade deswegen können sie für politische Repräsentant:innen, die politische Projekte jenseits von Wettbewerbs- und Wahlzyklen vorantreiben wollen, Unter­ stützung liefern. Auch können sie dazu beitragen, dass sich zivilgesellschaftliche Perspektiven Geltung im politischen Prozess verschaffen können. Allerdings gilt als essentielles Merkmal eines adäquat durchgeführten Bürgerratsprozes­ ses, dass dessen Ergebnis offen ist. Die genannten Bürgerrä­ te führten durchaus zu für die jeweiligen Initiatoren und Be­ obachterinnen teils überraschenden Empfehlungen: z. B. für ein relativ komplexes Wahlsystem(British Columbia), für ei­ ne Liberalisierung des Eherechts(Irland) oder für erstaunlich einschneidende klimapolitische Maßnahmen(Deutschland). Deshalb kann es eine Herausforderung darstellen, politi­ schen Entscheidungsträgerinnen oder Aktivisten zu erklä­ ren, warum sie sich auf einen Prozess einlassen sollten, den sie nicht kontrollieren können und der zu Ergebnissen füh­ ren könnte, mit denen sie nicht übereinstimmen(so Andrew Blick im Interview). 3.3  LEISTUNGSBILANZ Wie ist die demokratische Performanz der genannten Bür­ gerräte zu beurteilen? Wir betrachten hierzu die Aspekte der Repräsentativität und externen Inklusion, der Verfah­ rensqualität und internen Inklusion, die Effektivität des Out­ puts sowie die finanziellen Kosten, die mit der Einrichtung von Bürgerräten verbunden sind. REPRÄSENTATIVITÄT UND EXTERNE INKLUSION Die inklusive Beteiligung von Menschen, die insgesamt ein umfassendes Abbild der Gesellschaft darstellen, ist eines der zentralen Versprechen von Bürgerräten. Eine Untersuchung der British Columbia Citizens‘ Assembly zeigt zunächst, dass die relativ strikte Zufallsauswahl, die lediglich auf die Ausge­ wogenheit der Aspekte Gender, regionale Herkunft und Al­ ter fokussierte, einen Teilnehmerkreis hervorbrachte, der auch in Hinblick auf ethnischen Hintergrund, beruflichen Stand und Bildung eine gewisse Diversität hervorbrachte. Weil jedoch in der Zufallsauswahl keine Vertreter:innen der indigenen Community vertreten waren, wurden zwei zu­ sätzliche Plätze für diese Gruppe nachbesetzt. Allerdings stellte die Auswahl keine strikt deskriptive Repräsentation der Provinzbevölkerung dar. Vermutlich aufgrund von Selbstselektion waren die Teilnehmenden immer noch über­ proportional weiß, älter, angestellt oder verrentet und mit universitärer Bildung(Warren/Pearse 2008). James(2008) argumentiert, dass die Veranstalter ihre Zufallsauswahl auch in Hinblick auf ethnischen und sozio-ökonomischen Hinter­ grund hätten stratifizieren müssen, weil diese Faktoren mit jeweils unterschiedlichen Einstellungen zu den im Bürgerrat behandelten Wahlsystemen zusammenhängen könnten. Trotz einer ebenfalls vorhandenen gewissen Diversität ­zeigten sich ähnliche Disproportionalitäten auch in Ontario und den Niederlanden. In allen drei Bürgerräten waren Per­ sonen mit Universitätsabschluss und mit hohem politischem Interesse überrepräsentiert(Fournier et al. 2011, Kap. 3). In den irischen Fällen, in denen auch der sozio-ökonomische Status bei der Stratifikation der Zufallsauswahl berücksich­ tigt wurde, gelang die anvisierte deskriptive Repräsentation offenbar insgesamt gut(Farrell/Stone 2020). Die Evaluation des bundesdeutschen Bürgerrats Demokratie ergab wieder­ um, dass Menschen mit höheren Bildungsabschlüssen, posi­ tiver Einstellung zu mehr Bürgerbeteiligung sowie hohem allgemeinem politischen Interesse überrepräsentiert waren (Geißel et al. 2019). Allerdings war der Anteil an Teilneh­ menden mit Hauptschulabschluss höher als bei Wahlen(In­ terview mit Brigitte Geißel). Mit einer ähnlichen Herausfor­ derung sahen sich auch die Auftraggeber des Bürgerrats Kli­ ma konfrontiert, die hier auch noch Optimierungsbedarf se­ hen(Interview mit Nicole Hartmann). Die Durchsicht zeigt: Auch wenn die bisherigen Bürgerräte nicht immer eine perfekte deskriptive Repräsentativität er­ reicht haben, gelang es doch stets, eine gewisse Diversität durchschnittlicher Bürger:innen zu beteiligen. Es können mit dem Format also prinzipiell auch Menschen erreicht werden, 13

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE die sonst nicht politisch aktiv sind(Interview mit Brigitte Gei­ ßel). Diese Annahme lässt sich durch Ergebnisse von Studien stützen, die zeigen, dass Personen, die skeptisch gegenüber anderen Partizipationsformen sind, dennoch deliberative Teilhabeformen begrüßen(Neblo et al. 2010; Webb 2013). Auch erscheinen die vorhandenen Repräsentationsproble­ me nicht unlösbar. Sie können durch eine entsprechend an­ gepasste Stratifikation entschärft werden. Deshalb müssen unterstützend Verfahren zum Einsatz kommen, die unterre­ präsentierte und marginalisierte Gruppen bei der Beteili­ gung im Blick haben(vgl. Kapitel 4). Dass das Interesse an Politik oder auch am behandelten Thema eine Rolle für die Teilnahmeentscheidung spielt, wird sich letztlich nicht völlig vermeiden lassen. Aber auch hier sind Maßnahmen zur Stei­ gerung des politischen Interesses und der Aufmerksamkeit denkbar. Die Bemühungen um externe Inklusion und Repräsentativi­ tät müssen auch beim Agenda-Setting zum Bürgerrat anset­ zen. Dies exemplifiziert der Fall des estnischen Bürgerrats. Durch die Crowdsourcing-Methode wurden in Estland 2.000 Vorschläge und 4.000 Kommentare gesammelt(Kar­ lsson et al. 2015, S. 6). Mit Hilfe von Vertretern zivilgesell­ schaftlicher Organisationen sowie einer Gruppe ehrenamtli­ cher Expertinnen für Politikwissenschaft und Recht wurden danach 18 Vorschläge identifiziert, die als Basis für die Ar­ beit des Bürgerrats dienten. Bei der genauen Analyse zeigte sich aber, dass sich am Crowdsourcing mehrheitlich vor al­ lem bereits politisch aktive Männer beteiligten(Jonsson 2015). Auch für die Regionalkonferenzen, die die Agenda des Bürgerrats Demokratie bestimmen sollten, konstatieren Geißel et al.(2019) Verzerrungen in Hinblick auf Bildung, politischem Interesse und politischer Einstellung zu mehr Bürgerbeteiligung, die stärker ausfielen als beim Bürgerrat selbst. Auch wenn der Bürgerrat ein Abbild der Gesellschaft dar­ stellt, ist dies also noch keine Garantie, dass die substanziel­ len Repräsentationsdefizite völlig beseitigt sind. Die genann­ ten Beispiele machen deutlich, dass das Problem der Reprä­ sentationsdefizite wieder auftaucht, wenn der Bürgerrat über Vorschläge deliberiert, die vorher entwickelt wurden, und sich an ihrer Entwicklung mehrheitlich privilegierte ge­ sellschaftliche Gruppen beteiligen. Oftmals ist eine Beteili­ gungslust weniger bei den»Verdrossenen« festzustellen »als bei den politisch ohnehin Interessierten, denen die Ab­ gabe ihrer Wählerstimme alle vier Jahre zu wenig ist«(Küb­ ler et al. 2021, S. 47). Dies gilt es auch beim Design des Bür­ gerratsprozesses zu berücksichtigen. VERFAHRENSQUALITÄT UND INTERNE INKLUSION Viele der genannten Bürgerräte wurden auch in Hinblick auf ihre innere Verfahrensqualität evaluiert. Als Basis hierfür dienen in der Regel Befragungen von Teilnehmenden sowie Beobachtungen durch externe Wissenschaftler:innen. Über 90 Prozent der Teilnehmenden der Bürgerräte in British Co­ lumbia und Ontario stimmten der Aussage zu, dass alle Mit­ glieder die gleiche Chance hatten, ihre Ansichten mitzutei­ len(in den Niederlanden fiel der Wert mit 77,7 Prozent et­ was geringer aus). Auch der wechselseitige Respekt wurde in diesen Fällen sehr hoch eingeschätzt. Das gleiche gilt für die Zufriedenheit mit der letztlichen Entscheidung(Fournier et al. 2011, S. 46). Auch die Teilnehmenden an den irischen Constitutional Convention und Citizens‘ Assembly äußers­ ten sich als sehr zufrieden mit dem Prozess. Die Befragun­ gen lieferten demnach kaum Anhaltspunkte dafür, dass sich einzelne Mitglieder von anderen Teilnehmenden domi­ niert fühlten(Farrell/Stone 2020, S. 238f.). Auch für den bundesdeutschen Bürgerrat Demokratie kamen sowohl die Mitglieder als auch die evaluierenden Beobachtungen ins­ gesamt zu dem Schluss, dass das Informations- und Delibe­ rationsverfahren von hoher Qualität war, die Moderation ausgewogen und fair und die Diskussionen offen und res­ pektvoll(Geißel et al. 2019). Ähnliches berichtet Antoine Vergne aus Sicht der Organisator:innen des französischen Klimarats im Interview mit den Autoren. Demnach konnte durch die Prozessbegleitung und das normative Framing er­ reicht werden, dass die Teilnehmenden wechselseitig auf eine egalitäre und inklusive Beteiligung aller achteten. Zu­ dem seien sie in die Lage versetzt worden, selbstständig zu erkennen und zu entscheiden, welche zusätzlichen Infor­ mationen sie noch benötigten. Diese Befunde belegen, dass es möglich ist, das Ziel einer inklusiven und episte­ misch hochwertigen Bürger:innen-Deliberation umzuset­ zen. Dennoch gibt es auch in Hinblick auf die interne Inklu­ sion im Deliberationsprozess Herausforderungen, die so­ wohl in Forschung als auch Praxis deutlich werden(siehe Abschnitt 3.4). EFFEKTIVITÄT DES OUTPUTS Wie effektiv sind Bürgerräte? In den hier behandelten Fällen gelang es den beteiligten Bürger:innen, elaborierte Vor­ schläge für das jeweils behandelte Problem vorzulegen. Doch wurden diese auch politisch berücksichtigt oder sogar umgesetzt? Die kanadischen Bürgerräte legten Vorschläge für eine Reform des Wahlsystems vor, die anschließend per Referendum allen Wahlberechtigten zur Abstimmung vorge­ legt wurden. Obwohl es dem Vorschlag in ­British ­Columbia gelang, eine absolute Mehrheit der abgegebenen S­ timmen auf sich zu vereinen, scheiterte er knapp an der vorher fest­ gelegten Schwelle von 60 Prozent. Der Vorschlag in Ontario erreichte mit 37 Prozent der Stimmen keine Mehrheit und auch die minimalen Reformvorschläge im niederländischen Fall wurden von den politischen Entscheidungsträger:innen nach dem Zerfall der Regierungskoalition nicht umgesetzt (Fournier et al. 2011, S. 49f.). Fournier und Kollegen(2011, Kap. 8) erklären das Scheitern in den kanadischen Fällen mit dem geringen Engagement politischer Eliten sowie mit man­ gelnder Aufmerksamkeit der Medien im Vorlauf zu den Re­ ferenden. Im niederländischen Fall führen sie es auf ein brei­ tes Desinteresse an der Wahlreform innerhalb der politi­ schen Klasse zurück. Einflussreicher im Sinne des Policy-Outputs erwiesen sich die irischen Bürgerräte. Sie führten u.a. zu erfolgreichen Re­ 14

Politische Erfahrungen und empirische Befunde ferenden über die gesetzliche Regelung zur gleichge­ schlechtlichen Ehe und zur Abtreibung. Die beiden Themen, die lange die irische Gesellschaft spalteten, wurden durch die deliberative Behandlung der Themen in der Gesellschaft und die Referenden entschieden und befriedet. Basierend auf solchen Erfahrungen ziehen Beobachter und Praktikerin­ nen den Schluss, dass Bürgerräte umso erfolgreicher sind, je stärker es ihnen gelingt, politische Entscheidungsträger:in­ nen in die Initiierung und Ausrichtung einzubinden(Farrell/ Suiter 2019, S. 31f.; Antoine Vergne im Interview). Dement­ sprechend haben sich auch die Initiator:innen der ersten bundesdeutschen Bürgerräte bemüht, die Fraktionen des Bundestages für die Unterstützung zu gewinnen und ge­ meinsam mit ihnen den Themenzuschnitt festzulegen. Dar­ an konnten im Folgeprozess Beratungen in den einschlägi­ gen Bundestagsausschüssen anknüpfen(Interview mit Clau­ dine Nierth). Auch in Ostbelgien bemühte sich die initiieren­ de Regierung in Zusammenarbeit mit einschlägigen wissen­ schaftlichen Expert:innen erfolgreich um die Unterstützung aller parlamentarischer Fraktionen, so dass die mitunter be­ stehende Skepsis beseitigt und der permanente Bürgerdia­ log letztlich durch das gesamte Parlament einstimmig per Dekret eingesetzt werden konnte(Interview mit Anna Quadflieg). Für den Erfolg von Bürgerräten scheint es also günstig zu sein, wenn die Initiatoren mit den Parteien und gewählten Entscheidungsträgerinnen kooperieren – vor allem wenn es um Fragen geht, die Letztere direkt betreffen wie die basalen Spielregeln der Demokratie. Die Kooperation ist je­ doch keine Erfolgsgarantie. Obwohl Präsident Macron bei der Einsetzung des französischen Klima-Bürgerrats die Um­ setzung der Empfehlungen des Klimarates durch exekutive Verordnungen, ihre Berücksichtigung durch das Parlament oder gar eine Volksabstimmung über diese versprochen hatte, stockt bis heute die Umsetzung der vorgeschlage­ nen Maßnahmen. 4 Auch gelingt eine Einbindung aller rele­ vanten Akteure nicht immer. Obwohl die Citizens‘ Convention on UK Democracy bereits hochrangige Parlamentari­ er:innen unterschiedlicher Parteien als politische Sponso­ ren gewinnen konnte, läuft die Umsetzung schleppend, weil die konservative Regierung zögert, den Prozess zu un­ terstützen(Interview mit Andrew Blick). Das Beispiel des Bürgerrat Klima beweist zumindest, dass ein anspruchsvol­ les und hochwertiges Beteiligungsverfahren auch ohne Unterstützung von politischer Seite umsetzbar ist. Aller­ dings war dies laut Einschätzung von Felix Nasser, einem der Koordinationsleiter des Projekts, im Interview mit den Autoren nur mit enormem Kraftaufwand und durch Ko­ operation verschiedener zivilgesellschaftlicher Akteure möglich. Ob die Empfehlungen Einfluss im politischen Ent­ scheidungsprozess gewinnen können, muss sich erst noch zeigen. Im estnischen Bürgerratsprozess standen die Aussichten auf eine Übernahme von Empfehlungen eher schlecht, weil er 4 Es wurden durch das Parlament und exekutive Direktiven 10% der Empfehlungen unverändert und 37% in modifizierter Version ange­ nommen, während 53% abgelehnt wurden(Courant 2021). das Verhalten der im Parlament vertretenen Parteien kriti­ siert, was deren Kooperationsbereitschaft naturgemäß nicht erhöhte. Dennoch führte das Verfahren zu nennens­ werten Erfolgen. So wurden immerhin von insgesamt 15 Vorschlägen drei vom Parlament übernommen sowie wei­ tere vier von Parlament und Regierung teilweise berücksich­ tigt(Rahvakogu 2014). Neben den genannten Reformen hatte der Bürgerrat offenbar auch eine emanzipatorische Wirkung. Er stärkte die Wahrnehmung der Bürger:innen, dass sie das Recht, die Gelegenheit und die Mittel haben, in die politische Diskussion einbezogen zu werden. Dies hat nach Ansicht von Beobachter:innen dazu beigetragen, dass auch die Parlamentarier:innen danach eher bereit waren, die Beteiligung der Öffentlichkeit und ähnlicher Initiativen zu unterstützen(Centre for Public Impact 2019). Wenn es in einem Bürgerratsverfahren gelingt, hohe sichtbare Legitimi­ tät zu generieren, können sich politische Entscheidungsträ­ ger:innen dem normativen Druck nicht ohne weiteres ent­ ziehen. KOSTEN UND FINANZIERUNG DES BÜRGERRATS Die Kosten eines Bürgerrats sind von zahlreichen Faktoren wie der Anzahl der Teilnehmenden und der Treffen, die Art der Treffen(online oder in Person), der institutionellen Struk­ tur und Anbindung usw. abhängig. Die durchschnittlichen Kosten für einen Bürgerrat gemessen an deren Veranstal­ tungen in der Europäischen Union, Australien, Kanada, Großbritannien und den USA betragen 1,8 Millionen Euro ( Č esnulaityt ė 2020a, S. 78). Die Kosten sind in Relation zu setzen mit der potentiellen Leistung, die ein Bürgerrat für die Gesellschaft erbringt. Hierzu gehört auch die Leistung, andere Kosten zu vermeiden, die beispielsweise durch die Nicht-Behandlung eines Themas oder die Nicht-Beteiligung von Bürger:innen hervorgebracht werden. Gelingt es Bür­ gerräten, allgemein zur Demokratisierung der Demokratie und konkret zur legitimen Lösung virulenter politischer Pro­ bleme beizutragen, sind sie als sinnvolle demokratiepoliti­ sche Investitionen zu betrachten. Die Finanzierungsfrage ist jedoch auch in Hinblick auf die Un­ parteilichkeit von Bürgerräten von zentraler Bedeutung. So behauptet Neblo zu Recht, dass die»extension of use of mi­ ni-publics creates incentives for interest groups to try to ma­ nipulate them«(2015, S. 81). Um zu vermeiden, dass Interes­ sengruppen durch Bürgerräte versteckt partikulare Interessen vorantreiben, ist eine nachhaltig transparente ­Finanzierung notwendig. So schlagen beispielsweise Nanz und Leggewie (2018) vor, dass Bürgerräte durch eine für diesen Zweck ge­ gründete Stiftung finanziert werden, während Geißel und Jung(2019) die Finanzierung aus dem Staatshaushalt emp­ fehlen. Es ist essentiell, dass Bürgerräte im Entscheidungspro­ zess unabhängig sind. Eine hauptsächlich staatlich finanzier­ te, aber öffentlich kontrollierte Stiftung, etwa nach dem Mus­ ter von Rundfunkräten, könnte in der Tat eine Möglichkeit sein, deliberative Foren auch dann noch transparent und nachhaltig zu finanzieren, wenn sie sich gesellschaftlich wei­ ter ausbreiten. 15

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE 3.4  FRAGEN UND HERAUSFORDERUNGEN Die rekonstruierten Erfahrungen verweisen auf eine insge­ samt vielversprechende demokratische Performanz von Bür­ gerräten. Dies bedeutet allerdings nicht, dass es nicht noch erhebliche Herausforderungen auf dem Weg zur optimalen Umsetzung ihres Demokratisierungspotentials gibt. Bürgerrä­ te sind»lernende Modelle«, wie es Claudine Nierth im Inter­ view ausdrückt. Aufbauend auf Evaluationen und Reflexio­ nen lassen sie sich weiterentwickeln. Für diese Weiterent­ wicklung lassen sich verschiedene»Baustellen« identifizieren. Der erste Block an Herausforderungen betrifft die bereits thematisierte externe und interne Inklusion. Die Frage, wie eine möglichst repräsentative Zufallsauswahl gelingen kann, wird mittlerweile nicht nur in der Theorie, sondern auch in der Praxis differenziert behandelt. Auch in Hinblick auf die interne Inklusion, also auf die gleichberechtigte Teilnahme aller ausgewählten Bürger:innen und die effektive Integrati­ on ihrer diversen Perspektiven, tauchen in der wissenschaft­ lichen Diskussion sowie in den zu dieser Studie geführten In­ terviews als zentrales Thema auf. Für diese Integrationsleis­ tung sowie für die Gewährleistung eines qualitativ hochwer­ tigen deliberativen Prozesses wird die zentrale Rolle der Mo­ derator:innen und die Notwendigkeit ihrer Professionalität und Neutralität hervorgehoben(Interviews mit Brigitte Gei­ ßel, Felix Nasser, Claudine Nierth, Anna Stuers, Iain Walker). Diese müssen nach Einschätzung unserer Interviewpart­ ner:innen gegebenenfalls durch gezielte Schulungen sicher­ gestellt werden. Im gleichen Zusammenhang wird auch auf die Bedeutung der für die Information der Teilnehmenden hinzugezogenen Expert:innen verwiesen. So erweist sich beispielsweise in der klimapolitischen Thematik die Wissenschaftskommunikation als ein potentielles Integrationshindernis, wenn es nicht ge­ lingt, Forschungsergebnisse auch für Menschen ohne aka­ demischen Hintergrund zu vermitteln. Gleichzeitig soll ver­ mieden werden, dass einzelne Expert:innen allein aufgrund ihrer rhetorischen Fähigkeiten nachhaltigeren Einfluss auf den Beratungsprozess bekommen als andere(so Claudine Nierth im Interview). Iain Walker berichtet im Interview, dass das explizite und von professionellen Moderator:innen ange­ leitete Einüben von kritischem Denken auf Seiten der Teil­ nehmenden ein konstitutives Element in jenen Mini-Publics ist, die von seiner Organisation betreut werden. Ein besonders durch die Folgen der Corona-Pandemie virul­ ent gewordenes Thema ist die Rolle von digitalen Kommuni­ kationsformaten in Bürgerräten. Hier sehen die für diese Stu­ die Interviewten vor dem Hintergrund ihrer jüngsten Erfah­ rungen Vor- und Nachteile. Als vorteilhaft wird hervorgeho­ ben, dass digitale Formate auch weniger mobilen oder z. B. durch familiäre Verpflichtungen räumlich weniger flexiblen Menschen ermöglichen können, an einem Bürgerrat teilzu­ nehmen. Außerdem erlauben digitale Plattformen das Sam­ meln von Themen im Zuge des Agenda-Settings, das Spei­ chern und individuelle Abrufen von Informationen sowie ge­ gebenenfalls das schriftliche Beitragen von Stellungnahmen einzelner Personen, die möglicherweise sonst im direkten Kommunikationsprozess untergehen(so Claudine Nierth im Interview). Andererseits herrscht weitgehend darüber Einig­ keit, dass die rein virtuelle Begegnung eine»Hürde für den zwischenmenschlichen Austausch« darstellt, wie es Felix Nasser im Interview ausdrückt. Interviewpartner wie Iain Walker und Andrew Blick betonen, dass das digitale Format ein Face-to-face-Setting mit seinen informellen Kommunika­ tionsmöglichkeiten bisher nicht adäquat ersetzen kann. Die Gruppenkohäsion, die für einen fruchtbaren Deliberations­ prozess förderlich ist, kann so nicht gleichermaßen herge­ stellt werden. Ein Konsens besteht unter den Interviewten, dass ein hybrides Format, welches beispielsweise digitale Ex­ perten-Präsentationen mit analogen Phasen der Deliberation und Entscheidungsfindung kombiniert, sehr sinnvoll sein kann. Eine der größten»Baustellen« ist die Frage nach der Institu­ tionalisierung von Bürgerräten und damit der Klärung ihres Verhältnisses zu den gewählten Entscheidungsträger:innen. Wichtig erscheint unseren Gesprächspartner:innen die Klä­ rung dieses Verhältnisses vor Beginn eines Bürgerratsprozes­ ses, um ein entsprechendes Erwartungsmanagement sicher­ zustellen. Wenn geklärt ist, was mit den Ratsempfehlungen in welchen politischen Entscheidungsarenen geschieht, kön­ nen realistische Erwartungen entwickelt und falsche Hoff­ nungen vermieden werden. Driften Erwartungen und tat­ sächliche Reaktionen zu stark auseinander, kann dies nicht nur die Kluft zwischen Bürger:innen und politischen Eliten vergrößern, sondern demokratische Innovationen nachhaltig diskreditieren(Hanson 2018). In diesem Sinne betont Anna Stuers, die ständige Sekretärin des Bürgerdialogs in Ostbelgi­ en, dass die Aufgaben- und Rollenverteilung zwischen Bür­ gerdialog und Parlament strikt komplementär ist(Interview). Da die Beschlüsse der Bürgerversammlung lediglich empfeh­ lenden Charakter hätten, sei der permanente Bürgerdialog auch nicht als klassische zweite Kammer des Parlaments mit Mitentscheidungsbefugnis zu betrachten. Neben der Frage, wie Empfehlungen eines Bürgerrats von politischen Entscheidungsträgern aufgenommen werden, ist auch von Interesse, was die Teilnahme mit den Bürger:in­ nen»macht«(vgl. Brigtte Geißel, Claudine Nierth, Anna Quadflieg im Interview). Durchlaufen diese eine nachhaltige politische Sozialisation, die auch ihr künftiges Partizipations­ verhalten und infolgedessen auch die breitere Öffentlichkeit beeinflusst? Dies wäre ein erheblicher Demokratiegewinn, insbesondere wenn davon sonst partizipationsferne Perso­ nen erreicht würden. Zu Recht verweist auch Andrew Blick im Interview mit den Autoren darauf, dass die Effektivität von Bürgerräten nicht nur im direkten Einfluss auf politische Entscheidungen zu bemessen ist, sondern auch in dem po­ litischen Kulturwandel, den neue Formen der Partizipation mit sich bringen können. Doch kann auch ein nachhaltiger Kulturwandel nur gelingen, wenn Bürgerräte tatsächlich Einfluss auf die Policy-Entwicklung haben. Eine langfristig zu beobachtende und zu bewertende Frage ist schließlich jene nach dem Charakter der von Bürgerräten formulierten Empfehlungen. Zu fragen wäre beispielsweise, 16

ob die Empfehlungen von Bürgerräten eine systematische Tendenz zu mehr oder weniger egalitären Lösungen haben. So befürchten Kritiker:innen, dass neue deliberative Partizi­ pationsformen weniger als Mittel der Bürgeremanzipation dienen als zur Legitimation von Macht- und Ungleichheits­ verhältnissen beitragen könnten(vgl. Walker et al. 2015). Daher ist stets besonders kritisch zu prüfen, wie ergebnis­ neutral das Verfahren tatsächlich gestaltet ist. Ohne ein grundsätzliches Vertrauen in die politische Urteilsfähigkeit durchschnittlicher Bürger:innen lässt sich allerdings schwer­ lich über die Demokratisierung der Demokratie nachden­ ken. Dieses Urteilsvermögen muss dennoch durch ein opti­ males Prozessdesign unterstützt werden. Politische Erfahrungen und empirische Befunde 17

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE 4 DAS DESIGN VON BÜRGERRÄTEN Vor dem Hintergrund der dargelegten demokratietheoreti­ schen Erwartungen zu und bisherigen Erfahrungen mit Bür­ gerräten sollen nun in Auseinandersetzung mit einschlägi­ gen Ergebnissen der Forschungsliteratur Herausforderungen und Lösungsmöglichkeiten für jene Designfragen erörtert werden, die für die Demokratisierungswirkung von Bürger­ räten zentral sind. Die konkrete Zielbestimmung von Funktion, Aufgabe und Kompetenz ist dabei in hohem Maße eine(demokratie-)po­ litische Entscheidung, die Antworten auf Fragen wie die fol­ genden impliziert: – Wann und in welchen Fällen sollen Bürgerräte berufen werden? 4.1  GRUNDPRINZIPIEN: DESIGNFLEXIBILITÄT, TRANSPARENTE UND VERBINDLICHE ZIELE – Wer kann und darf einen Bürgerrat initiieren? – Erfolgt die Einrichtung immer ad hoc oder ist eine Ver­ stetigungsoption denkbar? Für die Gestaltung von Bürgerräten und ihre adäquate Einbettung in das politische System schlagen wir eine Ori­ entierung am Prinzip der Designflexibilität unter Beach­ tung von Zieltransparenz und Verbindlichkeit vor. Uns lei­ tet dabei die Überzeugung, dass alle Bürgerräte einem ge­ meinsamen Grundkonzept folgen, ihre konkrete Ausge­ staltung aber abhängig von der politischen Problemstel­ lung und von dem damit verbundenen Ziel vollzogen wer­ den sollte(Farrell et al. 2019). Das läuft nicht auf eine Beliebigkeit im Umgang mit dem Format hinaus. Im Ge­ genteil: Nicht nur muss dessen Design den grundlegen­ den demokratietheoretischen Ansprüchen an inklusiver Repräsentativität, deliberativer Qualität und systemischer Effektivität gerecht werden. Die Designflexibilität muss bei der Einrichtung eines Bürgerrates auch mit einer kon­ kreten Zieltransparenz und Erwartungssicherheit einher­ gehen. Nur wenn Klarheit und Verbindlichkeit hinsichtlich der Funktion, Aufgabe und Kompetenz des konkreten Bürgerrats herrscht, können erstens die passenden Ent­ scheidungen zu dessen Ausgestaltung getroffen werden und zweitens die internen und externen Kommunikati­ onsprozesse legitimitätserzeugend wirken. Zum Beispiel kann und muss ein Bürgerrat, der eine allgemeine Proble­ morientierung zu einem neuen politischen Thema entwi­ ckeln soll, anders strukturiert und systemisch eingebettet sein als ein Rat, der für die Lösung eines konkreten gesell­ schaftlichen Konfliktfalls Entscheidungsvorlagen erarbei­ ten soll. Immer muss aber klar und verbindlich sein, was mit den Empfehlungen geschehen soll. Andernfalls läuft das ganze Projekt Gefahr, zum Spielball strategischer ex­ terner Akteure zu werden oder ins Leere zu laufen und damit Frustration auf Seiten der Teilnehmenden und der Öffentlichkeit zu erzeugen. – Wer bestimmt die Agenda und wie ist der Themenzu­ schnitt? – Nach welchen(Los-)Verfahren soll dementsprechend die Auswahl und Rekrutierung der Teilnehmenden erfol­ gen? – Wie muss der Prozess gestaltet werden, um den Kriteri­ en der Inklusivität und epistemischen Qualität gerecht zu werden? – Welches Zeit- und Finanzbudget ist vonnöten, um die anvisierte Aufgabe zu erfüllen? – Wer trägt und organisiert den Bürgerrat? – Wie kann die breite Öffentlichkeit in den Prozess einbe­ zogen werden? – Soll der Bürgerrat lediglich ein Meinungsbild produzie­ ren, das neben anderen Informationen in den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess einfließt, oder soll er eine autoritative Empfehlung formulieren, die Ausgangspunkt für die Entscheidung per plebiszitärer oder parlamentarischer Ratifikation wird? – Soll der Bürgerrat gar zu einem Themenbereich umfäng­ liche(Mit-) Entscheidungskompetenz erhalten, wie sie beispielsweise zweiten Kammern einer Legislative zu­ kommt? – Wie also bettet er sich letztlich in die Institutionen und Verfahren der repräsentativen Demokratie ein? 18

Das Design von Bürgerräten Alle diese Zieloptionen und Gegenstandskategorien können unter geeigneten Bedingungen legitim und mit der Funkti­ onsweise von Bürgerräten vereinbar sein. Sie erfordern teils ähnliche, teils unterschiedliche Designentscheidungen. Eine Blaupause für alle Fälle erscheint wenig plausibel. Entschei­ dend bei der jeweils variablen Ausgestaltung ist, dass das de­ mokratisierende Potential von Bürgerräten zum Tragen kommt und deren Einsatz auch als legitim wahrgenommen wird. Die Einhaltung der demokratietheoretischen Gütekrite­ rien der repräsentativen Inklusion, Verfahrensqualität und systemischen Effektivität ist eine unverzichtbare Bedingung, dass das jeweilige Projekt hält, was es verspricht. Es geht al­ so um eine angemessene Ausbalancierung von Erwartungen und Designentscheidungen. So können sich Schritt für Schritt positive Erfahrungen, aber auch Lernprozesse entfalten, die die Entwicklungsperspektive dieser Innovationsform im Kon­ text des demokratischen Systems zunehmend erweitert. Solange das Ziel und die Funktion eines Bürgerrats klar sind, gibt es hinsichtlich der möglichen Themen und Materien im Grunde keine theoretischen Einschränkungen – abgesehen davon, dass es sich dabei um relevante politische Fragestel­ lungen handeln sollte. Gerade weil Ziel und Aufgabe relativ variabel sind, haben sie auch variable Implikationen für das Design. Eine offensichtliche, aber nicht triviale Folge der Zielund Aufgabensetzung ist das Erfordernis eines angemesse­ nen Budgets und Zeitrahmens. Die finanziellen Mittel für die Logistik, Organisationskosten und gegebenenfalls Auf­ wandsentschädigungen müssen der Größe des Vorhabens entsprechen. Das gleiche gilt für den zeitlichen Rahmen. Je breiter und/oder komplexer die Aufgabenstellung und je größer der Bedarf an Informationsverarbeitung, Konsultati­ on und Deliberation, desto mehr Zeit sollte für den Prozess reserviert werden(Farrell et al. 2019). Der erste Bürgerrat zur Wahlrechtsreform in British Columbia tagte beispielsweise fast ein ganzes Jahr, bevor er seine qualifizierte Empfehlung vorlegte. Auch um diese Budgetfragen im Vorfeld klären zu können, bedarf es einer klar umrissenen Aufgaben- und Ziel­ stellung. Die Frage des zeitlichen Rahmens betrifft aber nicht nur das Verhältnis von Arbeitsbedarf und Zeitbudget, son­ dern auch das Timing und die zeitliche Abstimmung mit an­ deren Verfahren des repräsentativen politischen Systems – Aspekte, die immer auch mit Macht und Einfluss verbunden sind(Schäfer/Merkel 2021). So kann die Tatsache, dass die Ergebnisse eines Bürgerrats in der Mitte oder am Ende einer Legislaturperiode vorgelegt werden, Einfluss darauf haben, ob und wie prominent sie von anderen politischen Akteuren und der breiten Öffentlichkeit wahrgenommen werden. Un­ ter Umständen könnten die Chancen der Berücksichtigung bei einem Wechsel von Mehrheitsverhältnissen nach Wahlen schwinden. Dies hängt wiederum davon ob, wer den Bür­ gerrat initiiert und somit ein Interesse daran hat, dass dessen Ergebnisse nicht in Vergessenheit geraten. 4.2  UND AGENDA-SETTING Drei miteinander verschränkte Fragen sind in diesem Zusam­ menhang relevant: Wer soll befugt sein, einen Bürgerrat zu initiieren bzw. einzuberufen? Wer bestimmt die Agenda die­ ses Bürgerrats? Findet der Bürgerrat ad hoc als einmalige Veranstaltung statt oder bildet er einen Teil eines institutio­ nellen Rahmens? Solange die Einrichtung eines Bürgerrats nicht(verfassungs-) rechtlich geregelt ist, steht es jedem frei, einen solchen zu initiieren. Der Erfolg ist dann abhängig davon, wie viel poli­ tische Unterstützung die Initiator:innen gewinnen können, und wie viele Ressourcen, d. h. vor allem wie viel politischer Einfluss, welche finanziellen Mittel und wie viel symboli­ sches Kapital zur Verfügung stehen. Viele Mini-Publics wer­ den von Regierungen, Verwaltungen und Amtsträgern initi­ iert – meist mit dem Ziel, Lösungen für schwierige politische Konflikte zu finden oder ein reflektiertes Meinungsbild aus der Bevölkerung zu gewinnen. Gegen diese Top-down-Vari­ ante der Initiierung ist nichts Grundsätzliches einzuwenden, solange die Unabhängigkeit des Verfahrens respektiert und eine Kooptierung der Teilnehmenden durch eine zu enge Kopplung mit der Exekutive vermieden wird. Ihr Demokrati­ sierungspotential hängt aber stark von der Offenheit der In­ itiator:innen und deren Respekt gegenüber dem Bürgerrat und seinen Empfehlungen ab. Die Chance einer Berücksichtigung der Ergebnisse und da­ mit auf Erfolg des Bürgerrats kann durch die anfängliche Nähe zu den initiierenden politischen Entscheidungsträ­ ger:innen steigen. Gleichzeitig besteht aber auch die Gefahr des Missbrauchs als Legitimationsbeschaffungsinstrument (Caluwaerts/Reuchamps 2016). Aber auch bei Meidung die­ ser Gefahr kann es leicht passieren, dass der Bürgerrat unter diesen Bedingungen nur als eine anspruchsvollere Fokus­ gruppe genutzt wird oder dass sich die initiierenden Ent­ scheidungsträger:innen aus Regierung, Verwaltung oder Parlament nur die ihnen gefälligen Aspekte aus der Empfeh­ lung herauspicken(Setälä 2017; Font et al. 2018). Deshalb soll der einberufene Bürgerrat selbst die Chance haben, sei­ ne eigene Agenda mitzugestalten. Eine rigide thematische Vorgabe, die bereits die Richtung der Ergebnisse stark vor­ bestimmt, würde die demokratische Autonomie des Gremi­ ums und damit sein Demokratisierungspotential deutlich einschränken. Aber auch für den Bottom-up-Prozess bei der Initiierung von Bürgerräten gibt es prominente Beispiele wie der»We the Ci­ tizens«-Bürgerrat, der von der irischen Political Studies Association eingerichtet wurde und das Modell für die später von Regierung und Parlament eingesetzten Constitutional Convention und Citizens‘ Assembly bildete(Farrell/Suiter 2019). Auch die drei bisher auf Bundesebene in Deutschland veran­ stalteten Bürgerräte gingen von zivilgesellschaftlichen Initia­ tiven aus. Während es den ersten beiden gelang, die Unter­ stützung des Bundestags zu gewinnen, blieb der Bürgerrat Klima eine allein zivilgesellschaftlich getragene Initiative. Rein zivilgesellschaftliche Initiativen haben naturgemäß ein grö­ ßeres Potential die bestehenden Routinen des politischen Systems herauszufordern, indem alternative Partizipations­ möglichkeiten bereitgestellt, neue Themen auf die Agenda gesetzt und bisher ungehörte Stimmen in den politischen Prozess eingespeist werden. Dieser»disruptive« Aspekt tritt dann tendenziell in ein Trade-off-Verhältnis mit dem Einfluss, 19

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE den die Ergebnisse auf politische E­ntscheidungen h­aben ­(Caluwaerts/Reuchamps 2016). Nicht zuletzt um die Chance auf Berücksichtigung der Empfehlungen zu erhalten, kommt es oftmals zu Aushandlungsprozessen zwischen Initiatoren und den politischen Entscheidungsträgerinnen in Hinblick auf die Agenda des Bürgerrats. Auch hier muss gelten, dass der Bürgerrat selbst einen gewissen Spielraum zur weiteren Gestaltung seiner Agenda haben sollte, um die Offenheit des Verfahrens nicht übergebührlich einzuschränken. Der Prozess selbst muss unabhängig von den Interessen und Prä­ ferenzen der Initiatorinnen und Unterstützer verlaufen. liberative Polls für Verfassungsänderungen organisiert werden müssen(Stanford News Service 2017). Ein fran­ zösisches Gesetz institutionalisierte die Verpflichtung zur Organisation öffentlicher Debatten und Beratungen für Änderungen von Gesetzen, die Fragen der Bioethik betreffen(Chwalisz 2020, S. 123). In diesem Sinne könnte man eine obligatorische direkte Mitwirkung der Bürger:innen bei Verfassungsänderungen festsetzen. Damit würden die Handlungsmacht der Bürger:innen und ihr Vertrauen in das demokratische System und sei­ ne konkrete Funktionsweise gestärkt. Ein großer Vorteil der ad hoc gebildeten Bürgerräte ist, dass dieses Partizipationsformat erprobt werden kann und sich so bei den Beteiligten und der politischen Öffentlichkeit ein Perspektivwechsel in Hinblick auf die zukünftige Entwick­ lung bürgerschaftlicher Partizipation vollziehen kann. Lang­ fristig werden Bürgerräte ihr volles Demokratisierungspo­ tential aber nur dann entfalten und einen nachhaltigen Ein­ fluss auf politische Entscheidungsprozesse ausüben, wenn sie in die bestehenden legislativen und exekutiven Verfahren kompatibel, möglichst aber komplementär und partizipati­ onserweiternd eingebettet sind(Setälä 2017). Die zusätzli­ che Integration direkter deliberativer Partizipation in das re­ präsentativ-demokratische System bedeutet nicht die Schwächung der repräsentativen Institutionen, sondern ihre Stärkung durch mehr Information, Reflexion und Zustim­ mung durch die Bürger:innen selbst. Bisher wurden drei Wege zur Institutionalisierung der deliberativen Partizi­ pationsformen erprobt, wobei die konkrete Entscheidung über den Institutionalisierungsweg vom lokalen gesell­ schaftlich-politischen Kontext abhängig war(Escobar/Elstub 2017): – Erstens: eine ständige öffentliche Struktur für die Bür­ gerdeliberation, die für die Themen, Tagesordnung und Aufsicht der Ad-hoc-Deliberationsformen wie Bürgerrä­ te verantwortlich ist und Beiträge zu einem bestimmten öffentlichen Thema bereitstellt(Chwalisz 2020, S, 127). Die Beispiele für diesen Institutionalisierungsweg sind das schon erwähnte ostbelgische Modell, Torontos Plan­ ning Review Panel, die Citizens’ Initiative Review im US-amerikanischen Bundesstaat Oregon sowie das kurz­ lebige Observatorio de la Ciudad in Madrid. Keines die­ ser Beispiele ist aber auf nationaler Ebene verankert. Diese Art der Institutionalisierung kommt der von eini­ gen Autoren befürworteten»zweiten«(Gastil/Wright 2018) bzw.»dritten Kammer«(Van Reybrouck 2016) am nächsten. In diesem Sinne schlagen auch Kübler, Legge­ wie und Nanz(2021) vor, einen permanenten Bürgerrat zu etablieren, der ein verbindliches, klares Verhältnis zu den staatlichen demokratischen Institutionen fest insti­ tutionalisiert. Nanz und Leggewie(2018) nennen das im Sinne einer dritten Kammer»die Konsultative«. – Zweitens: die Verpflichtung für die Behörden, unter be­ stimmten Bedingungen Deliberationsverfahren zu orga­ nisieren. Dieser Weg wurde bisher mit bestimmten The­ men verbunden. So sieht beispielsweise das mongolische Gesetz über Deliberative Polling von 2017 vor, dass De­ – Drittens: die Möglichkeit für Bürger:innen, einen Deli­ berationsprozess zu einem bestimmten Thema zu for­ dern, wenn genug Unterschriften gesammelt wurden. Dies ist z. B. der Fall in den polnischen Städten Gda ń sk, Kraków, Lublin und Pozna ń sowie in Österreichs Bun­ desland Vorarlberg(Chwalisz 2020, S. 124). Setälä (2017) schlägt vor, neben dieser Form von Bürgerbe­ gehren auch einer parlamentarischen Minderheit das formale Recht zu geben, einen Bürgerrat einzuberufen. Dies könnte auch die Rolle der Opposition im Parlament stärken und eine neue deliberative Dynamik ins parla­ mentarische Verfahren einführen, die bisher durch das Mehrheits- und Proporzprinzip relativ stark einge­ schränkt ist(Schäfer 2017a). 4.3  UND REKRUTIERUNG DER TEILNEHMENDEN Wie bereits erwähnt, gilt die Auswahl der Teilnehmenden neben der inklusiven und epistemischen Qualität des Prozes­ ses selbst als wichtige Legitimationssäule jedes Bürgerrats. Die Zufallsauswahl per Los ermöglicht ein egalitäres und in­ klusives Verfahren. Sie soll die Chancengleichheit für die Aus­ wahl maximieren und eine Teilnehmerstruktur hervorbrin­ gen, die einen repräsentativen Querschnitt der Bevölkerung darstellt. Um letzteres zu gewährleisten, muss die Zufallsaus­ wahl allerdings in der Regel in stratifizierter Weise erfolgen: gelost wird innerhalb relevanter sozialstruktureller Kategori­ en wie Geschlecht, Bildung, Region, etc.(Smith 2009, S. 80– 83). Eine reine Zufallsauswahl würde dagegen bei großer Grundgesamtheit(z. B. auf nationaler Ebene) Gefahr laufen, die für die behandelten Fragen relevante Diversität der Teil­ nehmenden zu verfehlen. Daneben können mangelhafte In­ formationsgrundlagen über die Grundgesamtheit zu Verzer­ rungen führen, wenn beispielsweise Wählerregister, die als Grundgesamtheit dienen, unvollständig sind oder bestimmte Bevölkerungsschichten aus anderen Gründen(z. B. durch Wohnungslosigkeit) durch das Einladungsverfahren nicht er­ reicht werden können. Es sollte deshalb in Abhängigkeit von der Ziel- und The­ menstellung festgelegt werden, nach welchen Kriterien stratifiziert ausgelost werden muss, um die notwendige Re­ präsentativität zu erreichen(Steel et al. 2020). Diese Kriteri­ en sollten explizit dargelegt und begründet werden. Dies ist umso wichtiger, je stärker sie über die üblichen allgemei­ nen ­sozialstrukturellen Gesichtspunkte hinausgehen. Wäh­ 20

Das Design von Bürgerräten rend Merkmale wie Geschlecht, regionale Herkunft und Bil­ dung immer als relevant erscheinen mögen, können bei spezifischen Themen zusätzliche Kategorien beachtens­ wert erscheinen: parteipolitische Orientierung bei einer et­ waigen Wahlrechtsreform, Einkommensunterschiede bei steuerpolitischen Themen oder sexuelle Orientierung bei familien- und gesellschaftspolitischen Konfliktthemen. Die­ se Merkmale müssten dann zunächst bei einer größeren Stichprobe abgefragt werden. Auf dieser Basis kann dann stratifiziert ausgelost werden. Grundlegendes Prinzip bei der Reflexion von Relevanzkriterien ist der Einbezug von si­ gnifikant betroffenen Gruppen – insbesondere jener, deren Sichtweisen und Interessen im regulären politischen Pro­ zess oftmals marginalisiert sind, weil ihre Partizipation schwach ausfällt oder ihre Verhandlungsmacht vergleichs­ weise gering ist. Angesichts dieser Herausforderungen lässt sich ein Tra­ de-Off zwischen dem Ideal einer reinen Zufallsauswahl, die allen die gleiche Chance bietet, gelost zu werden, und der Herstellung einer sachangemessenen Diversität identifizie­ ren(Steel et al. 2020). Dies wird besonders am Problem der Selbstselektion deutlich. Die Teilnahme an einem Bürgerrat ist freiwillig. Deshalb kann es dazu kommen, dass ein signi­ fikanter Anteil der Eingeladenen aus welchen Gründen auch immer nicht teilnimmt. Solange diese Gründe rein individu­ eller Natur sind, handelt es sich dabei nur um ein praktisches Problem der Nachrekrutierung. Wenn der Verzicht auf die Teilnahme aber mit sozialstrukturellen Merkmalen wie Ein­ kommen, Bildung oder Status zusammenhängen, ergibt sich eine demokratietheoretisch problematische Verzerrung. Da empirische Studien belegen, dass ein solcher Zusammen­ hang mit dem Partizipationsverhalten besteht(Farrell/Stone 2020, S. 235; Schäfer 2010), müssen die Organisator:innen von Bürgerräten dieses Problem aktiv angehen, um deren Demokratisierungspotential nicht zu gefährden. Je stärker die Rolle der Selbstselektion ist, desto unverzichtbarer ist ein gezieltes stratifiziertes und gegebenenfalls quotiertes Zu­ fallssampling. Darüber hinaus kann es notwendig sein, bei bestimmten Gruppen, die ein strukturelles Partizipationsdefizit aufwei­ sen, verstärkte Anstrengungen bei der Rekrutierung zu un­ ternehmen. So können Menschen aus geringeren Einkom­ mensgruppen oder mit geringeren formalen Bildungsab­ schlüssen, die in vielen Partizipationsformen unterrepräsen­ tiert sind, durch aufsuchende Beteiligung gezielt angespro­ chen und umworben werden. In diesem Zusammenhang kann auch die Bereitstellung einer angemessenen Auf­ wandsentschädigung helfen. Bei bisherigen Bürgerräten wurden in der Regel Kosten für Reise und Unterkunft getra­ gen, während die Zahlung von Aufwandsentschädigungen unterschiedlich gehandhabt wurde(Harris 2019, S. 49). Um die Motivationshürden für die Teilnahme zu senken, kann die Zahlung eines solchen»Tagegelds« ein brauchbares Mit­ tel sein. Damit gesellschaftlich marginalisierte und politisch ent­ täuschte Menschen zur Teilnahme motiviert werden können, ist es notwendig, eine klare und verbindliche ­Zielvorstellung für den Bürgerrat zu kommunizieren. Denn nur wenn die Hoffnung besteht, im Prozess gehört und ernstgenommen zu werden, kann sich Motivation und Selbstvertrauen im Sin­ ne einer»political efficacy« einstellen(Jacquet 2017). Berüh­ rungsängste mit dem deliberativen Format können außer­ dem reduziert werden, indem explizit über die inhaltliche Offenheit sowie die inklusiven Regeln des Verfahrens publi­ kumswirksam aufgeklärt wird. Zusätzlich kann bei bestimm­ ten Themenstellungen wie der Reform von Sozialleistungen erwogen werden, im Sinne der oben beschriebenen»Enkla­ vendeliberation« Mitgliedern von betroffenen unterprivile­ gierten Gruppen ein moderiertes Forum zu liefern. Dort kön­ nen sie sich zunächst untereinander austauschen, bevor sie in die Beratungen des diverseren Bürgerrats eintreten. 4.4  Bürgerräte sollen es durchschnittlichen Bürger:innen ermög­ lichen, politische Fragen sachgemäß, konstruktiv und in in­ klusiver und fairer Weise zu bearbeiten. Um dies zu gewähr­ leisten, muss der Prozess einer klaren, verbindlichen und durchdachten Struktur folgen. Die in den mittlerweile klassischen kanadischen Bürgerräten entwickelte Grundstruktur stellt ein sinnvolles Modell bereit, das den Prozess in vier aufeinander aufbauende Phasen un­ terteilt(Fournier et al. 2011). Dieser kann auf dieser Basis fol­ gendermaßen ausgestaltet werden: Der Prozess beginnt mit der Lernphase. Ihre Dauer ist ab­ hängig von der Komplexität des Themas und dem damit ein­ hergehenden Informationsbedarf der Teilnehmenden. Sie kann sich entsprechend über mehrere Wochen(enden) er­ strecken und ermöglicht den Teilnehmenden, die Komplexi­ tät der betrachteten Themen sowohl durch individuelles als auch durch gemeinsames Lernen im wechselseitigen Aus­ tausch in den Griff zu bekommen(Escobar/Elstub 2017). Das Lernmaterial muss in allgemein-verständlicher Sprache ver­ fasst sein und allen Teilnehmenden einen gleichen Zugang erlauben. Auch bei der Auswahl der Expert:innen gilt das Prinzip der Diversität. Dabei kann es sich um einschlägige Wissenschaftler:innen oder Stakeholder handeln. Die hinzu­ gezogenen Expert:innen sollten entweder neutral sein oder bei strittigen Sachlagen explizit die jeweils gegenläufigen Positionen repräsentieren. Im Sinne des demokratischen Selbstverständnisses eines Bürgerrats sollte es dabei nicht um eine hierarchische Wissensvermittlung gehen, sondern um einen konstruktiven Austausch, in dem die jeweiligen »lokalen« Expertisen der Teilnehmenden ebenso einfließen sollten(Roberts et al. 2020). In dieser Phase der Informati­ onsaufnahme und des Lernens werden die Grundlagen für die folgenden Debatten und Deliberationen gesetzt. Umso wichtiger ist es, dass eine absichtliche oder auch unbeab­ sichtigte einseitig-parteiische Information vermieden wird. Deshalb sollten prozessbegleitende Aufsichtsgremien und die Teilnehmenden selbst die Möglichkeit haben, die Aus­ wahl der Expert:innen zu kontrollieren und gegebenenfalls zu ergänzen. Darauf folgt die Konsultationsphase, in der die Teilneh­ 21

Abbildung 4 Prozessstruktur von Bürgerräten FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE i Lernen Input von unabhängigen Expert:innen und/oder diversen Stakeholdern ?? ? ? ? Deliberation Ergebnisse und Erfahrungen der vorherigen Phasen werden diskutiert und evaluiert Endergebnis Entscheidung über das Endergebnis, ggf. Mehrheitsprinzip mit begründeten Minderheitsvoten Konsultation Austausch mit breiterer Öffentlichkeit und Sammlung weiterer Perspektiven menden gegebenenfalls öffentliche Anhörungen durchfüh­ ren, um je nach Thema Informationen und Meinungen aus der allgemeinen Öffentlichkeit zu sammeln(Escobar/Elstub 2017). Im Rahmen dieser zwei Anfangsphasen sollten die Teilnehmenden Zugang zu einer Vielzahl relevanter Infor­ mationen und Fachkenntnisse erhalten und darüber hinaus die Möglichkeit haben, zusätzliche Informationen anzufor­ dern. Alle beteiligten Expert:innen sollen zudem gleichbe­ rechtigt sein und ähnliche Möglichkeiten haben, ihre Pers­ pektive den Teilnehmenden vorzustellen(Chwalisz/ Č esnu­ laityt ė 2020, S. 102). In der dritten Phase findet der eigentliche Deliberationsprozess statt. Hier geht es darum, dass die Teilnehmenden vor allem in kleinen Gruppen die Ergebnisse, Erfahrungen und Argumente aus den beiden vorherigen Phasen fa­ ce-to-face diskutieren, evaluieren und abwägen(Escobar/ Elstub 2017). Es ist entscheidend, dass sie dafür ausrei­ chend Zeit, aber auch einen klaren Zeithorizont haben. Denn diese Phase dient zur schrittweisen Entwicklung einer gemeinsamen Positionierung zu der konkreten behandel­ ten politischen Frage. Hierbei können und werden sich auch Sozialisationseffekte einstellen, für die Tocqueville in»sei­ nen« Assoziationen als Schulen der Demokratie so ein­ dringlich geworben hat: Die Teilnehmenden hören zu, sozi­ alisieren sich im empathischen Verständnis und tauschen Argumente aus. Im Zuge dessen finden sie Gelegenheit, die eigene Position zu finden oder zu überdenken und gegebe­ nenfalls zu korrigieren oder gar zu revidieren. In den kana­ dischen und irischen Bürgerräten versammelten sich die Teilnehmenden in diesem Prozessabschnitt im Durchschnitt für 18,8 Tage, wobei der durchschnittliche Zeitraum vom ersten bis zum letzten Treffen 47 Wochen betrug( Č esnulai­ tyt ė 2020b). Der gesamte Prozess endet mit der vierten Phase, in der das Endergebnis entschieden wird. Dabei gibt es unterschied­ liche Optionen für die Entscheidungsregel, die auch die Be­ teiligung der in konventionellen Partizipations- und Reprä­ sentationsformen der Demokratie unterrepräsentierten Gruppen beeinflussen können. Einige Autor:innen argu­ mentieren, dass das Ziel von Deliberationsprozessen ein Konsens oder zumindest eine Übereinstimmung sein sollte, die auf unterschiedlichen, aber vernünftigen und für alle Seiten akzeptablen Gründen ruht(Eriksen 2009, S. 51). Die Befürworter des Konsenses argumentieren, dass das Ein­ stimmigkeitserfordernis gleichen Respekt schafft, alle Teil­ nehmenden sich als wichtig(an)erkennen und daher jede Stimme und Perspektive angemessene Berücksichtigung er­ fährt(Mendelberg et al. 2014). Erst ein solcher Konsens er­ zeugt demnach die volle Inklusion von marginalisierten Per­ spektiven, unterprivilegierten Gruppen oder Minderheiten. Allerdings ist eine Einigung auf Basis von übereinstimmen­ den oder für alle akzeptablen Gründen in vielen Fällen nicht erreichbar. Insbesondere bei strittigen Fragen oder gesell­ schaftlich polarisierten Konflikten erscheint in wertpluralisti­ schen Gesellschaften ein Konsens weder möglich noch un­ bedingt erstrebenswert. In solchen Fällen sollten laut Haber­ mas(1996) und Mansbridge et al.(2010) die Konfliktklärung thematisiert und ein fairer Kompromiss angestrebt werden. Deveaux(2018, S. 160) betont, dass dies i­nsbesondere bei 22

Das Design von Bürgerräten tiefen moralischen Konflikten der Fall sein sollte. Erst dies ermögliche es den Teilnehmenden mit unterschiedlichen Standpunkten oder Weltanschauungen eine Form der Eini­ gung zu erzielen, die nicht auf Zwang oder majoritärer De­ zision beruht. Die Kompromissentscheidung, bei der alle et­ was aufgeben, um die für alle bestmögliche Lösung zu er­ reichen, ist laut Gutmann und Thompson(2018, S. 908) ei­ ne Verfahrensmöglichkeit, tiefe parteiliche Blockaden zu überwinden. Kompromisse sind im Übrigen tief in die Grammatik der Demokratie eingeschrieben. Als solche kön­ nen sie auch einen positiven exemplarischen Einfluss auf weitere Kreise der Bevölkerung ausstrahlen. Wenn starke Meinungsverschiedenheiten vorherrschen, kann der Konsens verbergen, dass die weniger Argumenta­ tionsmächtigen eventuell unter Druck gesetzt wurden, sich der mehrheitlichen Entscheidung zu unterwerfen(Ibid., S. 907) oder die bestehenden Konflikte durch Rationalitäts­ forderungen stillgestellt wurden(Schäfer/Merkel 2020, S. 462). Auf diese Weise können marginalisierte soziale Gruppen benachteiligt werden, indem das Ziel einer Kon­ sensentscheidung einen nicht unerheblichen Anpassungs­ druck auf sie ausübt(Asenbaum 2016). Deveaux behauptet durchaus überzeugend, dass der Kompromiss deliberative Demokratie empfänglicher für die Ansprüche von Minder­ heitengruppen macht(2018, S. 161). In Bürgerräten sollte es aber nicht um einen Kompromiss im Sinne eines»Deals« gehen, in dem die Beteiligten Verhandlungspakete schnü­ ren, in die ihre jeweiligen Interessen eingehen. Ein Kompro­ miss sollte hier stattdessen das Ergebnis eines Ringens um eine gemeinsame Position sein, die aus allen beteiligten Perspektiven heraus als die im Sinne der Sache bestmögli­ che gelten kann, auch wenn sie nicht völlig den jeweiligen Einzelüberzeugungen entspricht. Entscheidend ist dabei aber, dass auch eine gefundene Kompromisslösung mit gu­ ten Gründen gegenüber der Öffentlichkeit gerechtfertigt werden kann. Da das Einstimmigkeitserfordernis unter Umständen Kon­ formitätsdruck erzeugen kann, spricht auch nichts Grund­ sätzliches gegen die Verwendung der Mehrheitsregel. Die­ se entspricht auch weitgehend der gängigen Praxis in bis­ herigen Bürgerräten. Einige Autor:innen befürworten eine qualifizierte Form der Mehrheitsregel, um einen manipu­ lierten Konsens oder ein Patt zu vermeiden(Cohen 1989). Dann müssen 80 Prozent der Teilnehmenden mit den Emp­ fehlungen einverstanden sein(Chwalisz/ Č esnulaityt ė 2020, S. 102). Zusätzlich sollte dann ein Minderheitsbericht ver­ fasst werden, in dem abweichende Meinungen anerkannt sowie begründet werden. Einerseits eröffnet die Mehr­ heitsregel die Gefahr, dass»whoever predominates gets to dominate«(Mendelberg et al. 2014, S. 23). Andererseits kann sie Minderheiten vom Konformitätsdruck entlasten. Welche Entscheidungsregel man auch immer implementie­ ren mag: Essenziell für die Funktionserfüllung von Bürgerrä­ ten ist die Orientierung der Teilnehmenden an den Normen der wechselseitigen Rechtfertigungspflicht sowie der Of­ fenheit und des Respekts gegenüber anderen Positionen, die dann auch in entsprechenden Entscheidungen münden sollte. Um diese Handlungsorientierung zu unterstützen, sind die klare Artikulation dieser Kommunikationserwar­ tungen sowie die entsprechend sensible Moderation des Prozesses unabdingbar. 4.5  UND AUSGLEICH VON STRUKTURELLEN PARTIZIPATIONS­UNGLEICHHEITEN Gerade benachteiligte Gruppen müssen in die politische Entscheidungsfindung einbezogen werden. Dies ist jedoch aus verschiedenen Gründen oft nicht der Fall. Die unter­ schiedlichen Ausgangspunkte bzw. strukturelle Partizipati­ onsungleichheiten spielen dabei eine wichtige Rolle(Beau­ vais 2018; Schäfer 2010). Gleiche Partizipationschancen in Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen erfordern ausreichende materielle und kulturelle Ressourcen(Knight/ Johnson 1997). Gerade deshalb müssen für Bürgerräte Ver­ fahren entwickelt werden, die auch die Ungleichverteilung formaler Bildung ausgleichen oder in der Moderation ange­ messen berücksichtigen. Darüber hinaus muss man die Existenz kultureller Bewer­ tungshierarchien, die etwa einen ‚gender gap‘ in den Deli­ berationsprozessen hervorbringen, ernst nehmen(Mendel­ berg et al. 2014). Neben weniger formal gebildeten Teilneh­ menden leisten tendenziell auch Frauen im Durchschnitt weniger Beiträge in deliberativen Arenen, wie aus einschlä­ gigen Studien hervorgeht(Mansbridge 1983; Gerber 2015). Es gibt zudem Hinweise darauf, dass dominantes Argumen­ tationsverhalten von Männern die Deliberationsfähigkeit von Frauen untergräbt(Afsahi 2020). Frauen erscheinen eher bereit, ihre Ansichten zu ändern, nachdem sie das Ge­ genargument eines männlichen Teilnehmers gehört haben (Beauvais 2019). Mit anderen Worten, eine hohe deskriptive (soziostrukturelle) Repräsentation bedeutet nicht automa­ tisch eine hohe substantielle Repräsentation der entspre­ chenden Perspektiven und Bedürfnisse(Mendelberg et al. 2014). Es müssen daher Verfahrensaspekte in Bürgerräten identifi­ ziert werden, durch die die traditionellen sozialen Machtun­ gleichheiten verringert werden können. Die Art der Mode­ ration( facilitation) ist einer davon. Moderator:innen( facilitators) müssen einen egalitären Diskurs ermöglichen, der gerade auch auf benachteiligte Gruppenmitglieder Rück­ sicht nimmt(Beauvais 2018, S. 151). Sie müssen darauf ach­ ten, dass einzelne Teilnehmende nicht dominieren, sie müs­ sen eine inklusive Debatte gewährleisten sowie dafür sor­ gen, dass sich alle Teilnehmenden in der Diskussion wohl­ fühlen.»90 Prozent der Qualität des Projekts sind die Mode­ ratoren«, so Iain Walker im Interview mit den Autoren. Auf­ grund ihrer Wichtigkeit für den Erfolg des Prozesses gilt als Standarderwartung, dass die Moderator:innen eine profes­ sionelle Schulung durchlaufen haben sollten. Der diskursive Stil benachteiligter Identitätsgruppen ist oft anders geprägt als die kulturell dominierenden Diskursfor­ men. Auch deshalb finden Erstere in traditionellen Debat­ ten selten angemessenes Gehör(Mendelberg et al. 2014; 23

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE Polletta/Lee 2006). Es sollten daher nicht nur im konventio­ nellen Sinne vernunftorientierte Kommunikationsformen wie formales Argumentieren zur Deliberation zugelassen und willkommen geheißen werden. Denn dieses enge oder ­»orthodoxe« Verständnis von Deliberation wird sehr stark mit dem Habitus von Menschen mit einem spezifischen so­ zialen und bildungsmäßigen Hintergrund in Verbindung ge­ bracht – insbesondere mit jenem von Männern aus der aka­ demisch gebildeten Mittelschicht(Bächtiger et al. 2010; Young 1996). Um auch Mitgliedern anderer oder margina­ lisierter Gruppen gleichwertige Teilhabechancen zu liefern, ist dagegen ein breiteres, stärker»ökumenisches« Ver­ ständnis von Deliberation hilfreich. Dieses umfasst auch sol­ che Kommunikationsformen, wie sie in diversen Schichten und Milieus gebräuchlich sind(Deveaux 2018; Dryzek et al. 2019). Das würde insbesondere bei jenen Menschen für bessere Inklusion sorgen, die bei den konventionellen Parti­ zipations- und Repräsentationsformen der Demokratie be­ nachteiligt sind. Die Deliberation muss also neben der Rati­ onalität der Begründungen, auch die Emotionen, Hoffnun­ gen und Befürchtungen der Menschen ebenso berücksich­ tigen, wie sie das»Geschichtenerzählen«(basierend auf persönlicher Erfahrung), die Eingabe der eigenen Perspekti­ ve und Erfahrung, die eigene Wortwahl, die ausdrückliche gegenseitige Anerkennung sowie die Rhetorik des Humors beinhalten darf(Gormley 2019). Unabhängig von der Wahl des Kommunikationsstils ist es allerdings entscheidend, dass mit ihm der Versuch einhergeht, die eigene Sichtweise für andere verständlich und zugänglich zu machen und da­ bei auch für berechtigte Einwände der Gegenseite offen zu sein. Den Moderator:innen kommt auch hier eine erhebli­ che Bedeutung zu. Sie müssen für ein integratives Umfeld sorgen, das nicht durch Polarisierung zerfurcht und gestört wird. 4.6  MEDIALE BEGLEITUNG Die Debatte im Rahmen eines Bürgerrats soll idealerweise medial begleitet und damit mehr Menschen als nur den di­ rekt Beteiligten zugänglich gemacht werden. Auch aus der Sicht von Organisator:innen ist dieser Punkt von zentraler Bedeutung für den Erfolg eines Bürgerrats(Interviews mit Claudine Nierth und Iain Walker). Alle Bürger:innen sollten demnach in der Lage sein, die Informationen über den Pro­ zess leicht zu finden, sei es über Online-Streaming der Plenarsitzungen oder über Berichterstattung in den Medi­ en. Zu diesem Zweck sollte Personal in die Organisation einbezogen werden, das für die Außendarstellung des Bür­ gerratsprozesses verantwortlich ist und zur Entwicklung ei­ ner erfolgreichen Kommunikationsstrategie beitragen kann(Chwalisz 2020, S. 140). Für die Legitimation und die Anerkennung der Ergebnisse eines Bürgerrats ist es ent­ scheidend, dass die Öffentlichkeit nicht erst bei der Ver­ kündigung der Entscheidung genaueres über seine Zusam­ mensetzung und seinen Ablauf erfährt, sondern bereits vor Beginn des eigentlichen Verfahrens(vgl. Interview mit Iain Walker). Allerdings darf man sich nicht der Illusion hin­ geben, dass die traditionellen Medien von TV bis Print in je­ dem Fall umfassend und durchgehend berichten werden, sondern allenfalls zu Beginn und dann bei Vorlage der Be­ schlussergebnisse. Daher muss ein Schwerpunkt bei den Online-Medien liegen, die die Organisator:innen in gewis­ sem Rahmen selbst bedienen können. Das reicht von der Bereitstellung von ­Informationen über die Website bis hin zur Kommunikation in den Sozialen Medien. Insbesondere letztere bieten einen wichtigen Pfeiler der Medienarbeit zu Bürgerräten, um weitere Bevölkerungskreise zu erreichen. In der kreativen Entwicklung und Anwendung von digita­ len Tools und Plattformen liegen enorme Möglichkeiten für die breite diskursive Beteiligung an konkreten Willensbil­ dungs- und Entscheidungsprozessen, wie etwa Taiwan ge­ zeigt hat(Hierlemann/Roch 2020). Thema, Bedeutung und Transparenz der Verfahren müssen so interessant für nen­ nenswerte Teile der Bevölkerung sein, dass diese ein star­ kes Motiv haben, die digitalen Informations- und Beteili­ gungsmöglichkeiten zu nutzen. Wenn dagegen die breite oder zumindest interessierte Öf­ fentlichkeit nicht mit dem gesamten Prozess vertraut ist oder ihn gar nicht befürwortet, könnte der Bürgerrat poli­ tisch marginalisiert werden. Das intensive Medieninteresse zwang beispielsweise die irischen Politiker:innen, die Emp­ fehlungen des Bürgerrats einem Referendum zu unterzie­ hen, wobei jene Wähler:innen, die von dem Verfahren wussten, die Empfehlungen erwartungsgemäß stärker un­ terstützten(Elkin et al. 2016; The Economist 2020). Die öf­ fentliche Zustimmung zu den Empfehlungen des französi­ schen Bürgerrats zum Klima(Odoxa 2020) und seine Be­ kanntheit bei den französischen Bürger:innen(Reseau Acti­ on Climat 2020) hat auch in Frankreich die politischen Ak­ teure unter Druck gesetzt, Empfehlungen umzusetzen (Mellier/Wilson 2020; vgl. auch Interview mit Antoine Verg­ ne). Die Bürgerräte und Bürgerversammlungen in Irland, Frankreich oder British Columbia sind mediale Höhepunkte gewesen. Sie können als Leuchttürme gelten. Allerdings gehört es auch zum notwendigen demokratischen Realismus, dass solche Sichtbarkeit nicht beliebig anderswo zu anderen Themen erreicht werden kann. Jane Mansbridge(2018) argumentiert, dass robuste Legiti­ mität sich auch aus der öffentlichen Präsentation von Mini-Publics ergibt. Die Medien können dazu beitragen, eine breitere öffentliche Deliberation und Legitimation zu för­ dern. Wie aber eine mediale Aufmerksamkeit bei unter­ schiedlichen Fragen, in unterschiedlichen Kontexten und variierten Territorialebenen erreicht werden kann, dazu kann die Partizipationsforscherin auch kein kommunikati­ ves Erfolgsrezept liefern. Grundsätzlich können aber Delibe­ rations- und Entscheidungsprozesse in Bürgerräten zur grö­ ßeren Akzeptanz umstrittener Entscheidungen führen, da die Bürger:innen eher einer Entscheidung vertrauen, die von ihren Mitbürger:innen(mit-)getroffen werden als einer solchen, die ausschließlich von Berufspolitiker:innen hinter möglicherweise verschlossenen Türen getroffen wurde (Warren/Gastil 2015; Interview mit Iain Walker). Bürgerräte können daher als vertrauenswürdige Informations-Vermitt­ ler(»trusted information proxies«) für andere Bürger:innen agieren(Mackenzie/Warren 2012), falls ihre Arbeit gut kommuniziert wird. Noch wissen wir empirisch nicht ­genau, 24

Das Design von Bürgerräten unter welchen Bedingungen ein solcher Legitimationsschub gelingt. Augenscheinlich ist dies jedoch der Fall, wenn poli­ tisch schwierige Entscheidungen nicht im»Entwe­ der-oder-Modus« getroffen werden, sondern sich nach ei­ ner Bürgerratsbefassung durch Wahl legitimierte Institutio­ nen wie Parlamente und Regierungen mit den Beschlüssen der teilnehmenden Bürger:innen auseinandersetzen und ih­ nen sowie der Öffentlichkeit gegenüber ihre Entscheidun­ gen rechtfertigen müssen. Es ist gerade diese Komplemen­ tarität beider Repräsentationsformen, die einen Mehrwert für die Herstellung demokratischer Legitimität verspricht. 4.7  KONTROLLE UND MONITORING Je einflussreicher Bürgerräte erscheinen, desto größer sind die Anreize für politische und gesellschaftliche Akteure, von außen Einfluss auf den Prozess zu nehmen. Um eine unver­ hältnismäßige Beeinflussung seitens partikularer oder machtpolitischer Interessen zu vermeiden und die zielge­ treue Funktionsweise zu sichern, sollte eine externe, unab­ hängige Organisation ein Komitee bilden, das den Bürgerrat organisiert, den Prozess überwacht und die Zielvorgaben umsetzt. Eine empirische Übersicht der OECD zeigt, dass fol­ gende unparteiische Organisationen bisher die Rolle einer neutralen Leitung übernahmen( Č esnulaityt ė 2020a, S. 78f.): privatwirtschaftlich-professionelle Partner(wie Missions Pu­ bliques in Frankreich, IFOK in Deutschland oder MASS LBP in Kanada), die sich auf Bürgerbeteiligung und Deliberation spezialisiert haben(37 Prozent); NGOs(wie die australische newDemocracy Stiftung oder die amerikanische Healthy De­ mocracy)(29 Prozent); Regierungsorganisationen(wie die dänische Board of Technology Stiftung oder das Büro für Zu­ kunftsfragen im österreichischen Bundesland Vorarlberg), die parteilich unabhängig sind, aber von der Regierung fi­ nanziert werden(16 Prozent); Partnerschaften mehrerer Or­ ganisationen wie zum Beispiel einer öffentlichen Einrichtung mit einer NGO, einer Organisation des Privatsektors oder ei­ nem Universitätsinstitut(10 Prozent); schließlich Universi­ tätsinstitute(8 Prozent). Die Organisationskomitees steuern und koordinieren den gesamten Prozess von der Logistik über die Selektion der Teilnehmenden, die Rekrutierung und dem Training der Moderator:innen bis hin zur Aufbereitung der Ergebnisse. Um für die gebotene Kompetenz und Neutralität bei der Auswahl der Expert:innen und des Informationsmaterials zu sorgen, wird in der Regel noch vor Beginn des Bürgerrats­ prozesses zusätzlich eine unabhängige Beratungsgruppe von Wissenschaftler:innen berufen( Č esnulaityt ė 2020b). Die Aufgabe eines solchen Beirats besteht vor allem darin, die Arbeit des Bürgerrats wissenschaftlich zu begleiten und bei der Auswahl passender Expert:innen zu unterstützen. Wie bereits erwähnt, sollten aber auch die Teilnehmenden im Verlauf des Prozesses eine gewisse Kontrolle über die Auswahl der Expert:innen gewinnen, indem sie die ange­ botene Expertise kritisch evaluieren und bei Bedarf zusätz­ liche Expert:innen anfordern können. Dies findet zuneh­ mend auch in der Praxis Berücksichtigung. Farrell und Suiter (2019) empfehlen, dass auch die Teilnehmerschaft einen Leitungsausschuss bildet, der im Austausch mit dem Orga­ nisationskomitee und dem Beirat steht und die Belange der Teilnehmenden vertritt. Dadurch wird die Handlungsfähig­ keit und Autorschaft der Teilnehmenden auch auf der Ebe­ ne der Leitung und Organisation gesichert. Die Aufgabe der Kontrolle und des Monitorings können sich unterschiedliche Instanzen teilen. Neben dem Organi­ sationskomitee kann sie unabhängigen Expert:innen zu­ kommen wie etwa den sogenannten Guarantors im Fall des französischen Klima-Bürgerrats, die von unterschiedlichen Organisationen nominiert wurden(Mellier-Wilson 2020). Sie sollten sicherstellen, dass der Prozess mit den normati­ ven Regeln übereinstimmt. Doch da auch die sachliche Neutralität von unabhängigen Expert:innen nicht immer gesichert ist, empfiehlt Antoine Vergne im Interview mit den Autoren das Monitoring durch eine Steuerungsgruppe, die sich aus den jeweiligen Stakeholdern mit ihren verschie­ denen Sichtweisen auf den Prozess zusammensetzt. In eini­ gen Fällen haben die Organisator:innen selber die Monito­ ring-Rolle übernommen(Interview mit Iain Walker). Eine noch stärkere Neutralitätskontrolle kann zudem durch das zusätzliche Einbinden der teilnehmenden Bürger:innen ge­ währleistet werden wie im Fall der Citizen Oversight Group des geplanten Citizens’Convention on UK Democracy (CCUKD 2020). Die Verteilung der Monitoring-Funktion auf verschiedene Instanzen ermöglicht auch die wechselseitige Kontrolle der Kontrolleure. Darüber hinaus sollte eine wissenschaftliche Evaluation – in Form einer anonymen Teilnehmendenbefragung und ggf. einer Expertenanalyse – erfolgen, um neue Erkenntnisse zum Prozess zu gewinnen, die für die Weiterentwicklung dieser Partizipationsform dienen können. Von enormer Be­ deutung ist es auch‚ das weitere Schicksal der Empfehlun­ gen des Bürgerrats zu verfolgen. Es muss vermieden wer­ den, dass der Bürgerrat als scheinpartizipatives Placebo dient und als konsequenzlose Legitimation für ‚business as usual‘ instrumentalisiert wird. Der permanent institutionali­ sierte Bürgerdialog in Ostbelgien sieht deshalb auch das Monitoring der parlamentarischen Debatten und der Fort­ schritte bei der Umsetzung oder Behandlung der vereinbar­ ten Maßnahmen vor:»Spätestens ein Jahr nach der letzten Sitzung des Parlamentsausschusses treffen sich die Parla­ mentarier, der Minister und die Mitglieder der Bürgerver­ sammlung nochmals, um über den Stand der Dinge in Be­ zug auf die Umsetzung der Empfehlungen zu diskutieren« (Bürgerdialog in Ostbelgien 2021, S. 6). Zusätzliche Ver­ sammlungen können einberufen werden, um die weitere Umsetzung zu begleiten, falls dies als notwendig oder för­ derlich angesehen wird. In anderen Fällen wurde bereits von einer solchen Option Gebrauch gemacht wie beispiels­ weise im US-amerikanischem Bundestaat Minnesota, wo die Teilnehmenden erneut zusammengerufen wurden, um zu überprüfen, wie ihre Empfehlungen von der Exekutive interpretiert wurden. Auch in Australien wurden Work­ shops organisiert, um über den Zeitablauf für die Imple­ mentierung von Bürgerratsempfehlungen zu diskutieren (Chwalisz/ Č esnulaityt ė 2020, S. 106f.). 25

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE 4.8  EFFEKTIVITÄT UND KOMPATIBILITÄT MIT DER REPRÄSENTATIVEN DEMOKRATIE ralen ­Mehrheitsverhältnissen andererseits konstatieren. Da­ raus ergeben sich unterschiedliche Optionen der Verkoppe­ lung mit bestehenden Institutionen und Verfahren. Die Demokratie steht unter Druck. Das gilt besonders für ih­ re repräsentativen Verfahren und Institutionen. Das Vertrau­ en der Bürger:innen in Parteien, Parlamente und Regierun­ gen verharrt in den EU-Mitgliedstaaten auf einem sehr nied­ rigen Niveau. Die Kritik an Wahlen als grundlegendem Ver­ fahren der repräsentativen Demokratie und das damit ein­ hergehende Plädoyer für auf Losverfahren basierende Teil­ habeformen hat an Prominenz gewonnen(Buchstein/Hein 2009; Manin 2007; van Reybrouck 2016; Gastil/Wright 2018). Dennoch bleiben allgemeine, freie, gleiche und mög­ lichst faire Wahlen und die daraus resultierende elektorale Repräsentation aufgrund ihrer demokratietheoretischen Vorteile sowie aus politisch-kulturellen Gründen nach wie vor zentraler und unverzichtbarer Legitimationsmodus poli­ tischer Macht in Demokratien(Kneip/Merkel 2017; Warren 2017). Wenn wir über die demokratisierende Wirkung von Bürger­ räten nachdenken, geht es daher stets um eine Kombinati­ on von Verfahren und Arenen und nicht um exklusive Alter­ nativen. Die zentrale Frage lautet also, wie elektoral-reprä­ sentative Institutionen und aleatorisch-partizipative Instru­ mente einander so komplementieren können, dass die De­ mokratie dadurch insgesamt gestärkt werden kann. Wenn etwa die normsetzende Institution des Parlaments in den Augen ihrer Repräsentierten zusehends an substantieller und deskriptiver Repräsentationskraft verliert, dann können zusätzliche direktdemokratische Partizipationsmöglichkei­ ten für die Bürger:innen wie Bürgerräte die Legitimation für das gesamte demokratische System stärken. Das heißt nicht, dass sich Bürgerräte ohne weiteres spannungsfrei in die be­ stehenden Institutionen und politischen Praktiken einfügen ließen. Denn durch ihren Charakter als durch Los- und mo­ deriertem Deliberationsverfahren erzeugter Quasi-Öffent­ lichkeit bringen sie eine neue Logik in die durch Wettbe­ werbs- und Einflusslogik imprägnierten repräsentativen Sys­ teme ein. Dies stellt eine gewisse Konkurrenz für gewählte repräsentative Institutionen, aber auch für Parteien und Inte­ ressenorganisationen mit gewachsenen Repräsentations­ ansprüchen(vgl. auch Dean et al. 2020) dar. Dennoch sollten diese der Versuchung widerstehen, Bürgerräte als strategi­ sche Mittel im politischen Spiel zu instrumentalisieren. Statt­ dessen sollten sie diese Verfahren konstruktiv-kritisch beglei­ ten und ihnen inhaltliche Anregungen entnehmen. Die Spannung zwischen den unterschiedlichen Logiken bleibt so erhalten und sollte auch nicht aufgelöst werden. Ohne die­ se kooperative Spannung können Bürgerräte nicht die not­ wendigen Impulse setzen, um das politische System insge­ samt weiter zu demokratisieren. Betten sie sich stattdessen völlig spannungsfrei in vorhandene Routinen und Praktiken ein, drohen sie zu Legitimationsbeschaffungsinstrumenten mit Placebo-Wirkung zu verkommen. Dabei lässt sich in der gegenwärtigen historischen Situation ein Trade-off zwi­ schen unmittelbarer Wirksamkeit durch die Beeinflussung von Policies einerseits und der»Machtferne« im Sinne einer möglichst großen Unabhängigkeit von bestehenden elekto­ Grundsätzlich sollten Bürgerräte mit ihren Empfehlungen systemisch effektiv sein. Letztere sollten nicht verhallen, sondern von anderen Institutionen und Akteuren des demo­ kratischen Systems substanziell berücksichtigt werden. Al­ lerdings ist dies nicht voraussetzungslos. Eine besonders er­ folgversprechende Kooperation im Sinne einer Wirksamkeit auf die konkrete Politikgestaltung erscheint uns, wenn etwa eine mehrheitliche oder parteiübergreifende Initiative vom Parlament, der Stadtverordnetenversammlung oder einer Regierung ausgeht und ein konkretes Thema für die Delibe­ ration in Bürgerräten vorgibt. Dies garantiert in der Regel das konkrete Interesse des»Auftraggebers« und steigert die Wahrscheinlichkeit, dass die abschließenden Empfehlungen des Bürgerrats ernst genommen und dann in welcher Form auch immer in eine staatlich bindende Entscheidung über­ führt werden. Um dies nicht nur dem demokratischen Goodwill der staatlichen Institutionen zu überlassen, sollten von Anbeginn ein Übereinkommen zwischen den Bürgerrä­ ten bzw. ihren Organisator:innen und den staatlichen Auf­ traggebern geschlossen werden, die die wechselseitigen Verpflichtungen festschreiben. Dies sollte für jeden konkre­ ten Bürgerrat einzelnen verhandelt und fixiert werden oder aber nach einigen Kooperationserfahrungen in noch zu for­ mulierenden generellen Gesetzen vorgeschrieben werden. Dies kann auf Seiten der staatlichen»Auftraggeber« von Befassungs- und Rechtfertigungspflichten bis hin zur Wei­ tergabe der Empfehlung an ein Referendum reichen. Damit sind die konstruktiven Möglichkeiten des Einsatzes von Bürgerräten aber nicht erschöpft. Neben die eben be­ schriebene»Top-down-Variante« sollte noch eine»Bot­ tom-up-Variante« treten. Dies wäre der Fall, wenn Bür­ ger:innen durch Sammlung einer bestimmten Anzahl von Unterschriften den genannten Institutionen das konkrete Thema für einen Bürgerrat vorschlagen können und diese sich zu den Vorschlägen verhalten müssen. In der Aushand­ lung des genauen Themas sollten auch Modifikationen möglich sein, die von den staatlichen Instanzen eingebracht werden können, um die Kooperationsfähigkeit der reprä­ sentativen Institutionen zu sichern. Vollständige Ablehnun­ gen der Vorschläge müssten von Legislativen oder Exekuti­ ven formell, transparent und rechtssicher begründet wer­ den. In diese Kategorie gehört auch die Möglichkeit, dass ei­ ne parlamentarische Minderheit(Setälä 2017) im Sinne einer »deliberativen Opposition«(Schäfer 2020) einen Bürgerrat initiieren kann. Auch im Rahmen dieser Optionen erscheint es sinnvoll, dem Parlament oder der Regierung die formale Verpflichtung aufzuerlegen, auf die an sie adressierte Emp­ fehlung des Bürgerrats formell zu reagieren, indem sie diese entweder annehmen oder ihre(teilweise) Ablehnung öf­ fentlich begründen müssen. Sollte außerdem die jeweilige Verfassung die Möglichkeit von Volksinitiativen vorsehen, wäre die verpflichtende Durchführung eines vorbereitenden Bürgerrats sinnvoll. Dieser könnte entweder Abstimmungs­ empfehlungen formulieren oder sogar das Recht erhalten, die Abstimmungsfrage zu(re)formulieren. 26

Unabhängig davon, wie nah sich eine Initiative an den be­ stehenden Mehrheitsverhältnissen verorten lässt, erscheint es grundsätzlich erstrebenswert, wenn Bürgerräte nicht ne­ ben den repräsentativen Institutionen etabliert werden, sondern in eine enge Verbindung mit ihnen gebracht wer­ den. Dies gilt für die Verbindung von Bürgerräten mit Parla­ menten und Exekutiven von der Kommune über Länder bis hin zum Bund oder Zentralstaat. Ein solches»verlinktes« Verfahren würde eine doppelte Legitimationsproduktion zur Demokratisierung der Demokratie ermöglichen. Zum einen würden die Bürgerräte mehr Sichtbarkeit in der Öffentlich­ keit erlangen und weiteres Partizipationsinteresse in der Be­ völkerung hervorrufen. Dafür muss klar sein, dass die Emp­ fehlungen eine realpolitische Bedeutung haben und nicht nur als partizipatives Placebo vonseiten der staatlichen Ins­ tanzen instrumentalisiert werden. Damit würden die Bürger­ räte von gewählten politischen Entscheidungseliten und re­ präsentativen Institutionen ernst genommen werden. Zum anderen gewönnen die staatlichen Institutionen unter den Bürger:innen legitimatorisches Ansehen, da sie deutlich ma­ chen können, dass ihnen an der Meinung und der Mitarbeit durchschnittlicher Bürger:innen gelegen ist und sie nicht als abgeschottete politische»Klasse« nur ihre eigenen Interes­ sen und Sichtweisen vertreten. Die Bindung an das Gemein­ wesen würde unter den Bürger:innen steigen, da sie verant­ wortlich und direkt an jenen Politiken mitwirken können, unter denen sie zu leben haben. Die Gewinner wären beide Seiten und die Demokratie insgesamt. Um den demokratischen Mehrwert tatsächlich in einer rele­ vanten Dimension zu generieren, müssten Bürgerräte auf al­ len Ebenen des politischen Systems – von der Kommune, dem Landkreis bis hin zur nationalstaatlichen Ebene – etab­ liert werden. Solitäre wie die national bedeutsamen Citi­ zens‘ Assemblies in Irland oder Kanada sind international sichtbare Leuchttürme. Aber die eigentliche Bedeutung ge­ winnen Bürgerräte für die Gesamtdemokratie, wenn sie in der Fläche»ausgerollt« werden können. Das Design von Bürgerräten 27

FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE 5 FAZIT UND ZUKUNFTSPERSPEKTIVEN Welches Demokratisierungspotential haben Bürgerräte? Welche Herausforderungen liegen auf dem Weg zu dessen Umsetzung? Können Bürgerräte eine konstruktive Antwort auf die Probleme und Krisenphänomene liefern, die gegen­ wärtige repräsentative Demokratien plagen wie Vertrauens­ verlust, selektive partizipative Enthaltung sowie gesellschaft­ liche und politische Polarisierung? Die Antwort ist ein be­ dingtes»Ja«. Einerseits können Bürgerräte dazu beitragen, die wahrge­ nommene Kluft zwischen durchschnittlichen Bürger:innen und politischen Entscheidungsträger:innen zu verringern. Durch die Kombination von stratifizierter Zufallsauswahl und deliberativen Verfahren kann eine vergleichsweise ho­ he Inklusion von Menschen mit unterschiedlichstem sozia­ lem, politischem und kulturellem Hintergrund erreicht wer­ den. Als spezifische Form von Mini-Publics führen sie eine neue Logik in die durch elektoralen Wettbewerb geprägten repräsentativen Systeme ein. Dadurch können auch Nach­ teile von Wahlen in einem nicht unerheblichen Maße ent­ schärft werden wie die Fokussierung auf Eliten, die klas­ senspezifische Enthaltung unterer(Bildungs)Schichten, die Bedeutung von politischem Marketing auf Kosten von In­ halten oder die durch den Wahlzyklus tendenziell induzier­ te Gegenwartsorientierung demokratischer Politik auf Kos­ ten von Zukunftsfragen. Dabei können Bürgerräte, wie sich theoretisch und empirisch gezeigt hat, verschiedene kon­ krete Zwecke erfüllen und unterschiedlichste, gerade auch schwierige oder konfliktreiche Themen erfolgreich bearbei­ ten. Dies ist nicht wenig in Zeiten zunehmender gesell­ schaftlicher Polarisierung. Indem sie zu gegenseitiger Aner­ kennung der Legitimität unterschiedlicher Präferenzen und Meinungen beitragen, wirken sie gegen die sich ausbrei­ tenden Freund-F­eind-Verhältnisse und stärken den gesell­ schaftlichen Zusammenhalt. Andererseits können Bürgerräte dieses Potential nur dann entfalten, wenn sie den Kriterien der deskriptiven Inklusion, der deliberativen Verfahrensqualität sowie der systemi­ schen Effektivität gerecht werden. Erstens muss das Losund Einladungsverfahren so gestaltet werden, dass tatsäch­ lich Menschen aus allen betroffenen Gesellschaftsschichten teilnehmen. Zweitens muss der interne Kommunikations­ prozess so organisiert und moderiert werden, dass sich alle Teilnehmenden unabhängig von ihrem sozialen Hinter­ grund und Habitus gleichberechtigt einbringen und Gehör verschaffen können. Der Prozess selbst muss zudem ergeb­ nisoffen sein. Das impliziert auch, dass der Bürgerrat oder eine dritte, unabhängige Instanz neben dem Initiator eine ausreichende Kontrolle über seine Agenda hat. Drittens müssen Bürgerräte als eigenständiger und einflussreicher Faktor in das demokratische politische System eingebettet werden. Dies alles geschieht nicht selbstverständlich, denn demokra­ tische Innovationen wie Bürgerräte teilen mit bestehenden Institutionen der repräsentativen Demokratie die gleichen herausfordernden gesellschaftlichen Ausgangsbedingun­ gen. Hierzu gehört auch eine wachsende soziale Ungleich­ heit, die sich zunehmend in politischer Ungleichheit nieder­ schlägt. Außerdem bestehen auf Seiten politischer Akteure im Wettbewerb um Aufmerksamkeit und Wählerstimmen Anreize, Bürgerräte als Legitimitätsbeschaffer für bestehen­ de Vorhaben zu instrumentalisieren, was wiederum deren Eigenständigkeit gefährden würde. Um vor diesem Hinter­ grund demokratisierend wirken zu können, müssen Bürger­ räte einem sorgfältigen Design folgen, das von einer ver­ bindlichen Orientierung an einer transparenten Zielvorgabe geprägt ist. Diese Zielvorgabe sollte auch die Offenheit des Entscheidungsprozesses des Bürgerrats respektieren und auf einer klaren Rechtfertigung basieren. So haben Bürgerräte die maximale Chance ihren normativen Erwartungen ge­ recht zu werden und die Perspektive durchschnittlicher Bür­ ger:innen effektiv in den politischen Prozess einzuspeisen. Wenn Bürger:innen und die breite Öffentlichkeit wahrneh­ men, dass Bürgerräte halten, was sie versprechen, kann das Vertrauen in politische Teilhabe an demokratischen Prozes­ sen wachsen. Daraus ergeben sich kurz-, mittel- und lang­ fristige Entwicklungsperspektiven. In kurzfristiger Hinsicht lässt sich gegenwärtig eine Phase der relativen Offenheit und des Experimentierens mit dem Format erkennen, die in den letzten Jahren vielfältige Erfahrungen hervorgebracht hat. Mittelfristig sollte auf diese Erfahrungen und bisherige Lernprozessen aufbauend dazu übergegangen werden, Bür­ gerräte schrittweise zu institutionalisieren. Die institutionel­ le Verstetigung kann dabei auf unterschiedlichen staatlichen Ebenen in ähnlicher oder differenzierter Weise geschehen. Langfristig steht zu hoffen, dass Bürgerräte Teil eines Wan­ dels der politischen Kultur werden. Wenn Bürgerräte neben anderen Partizipationsformen eine selbstverständliche Kom­ ponente demokratischer Willensbildungsprozesse werden 28

und nicht nur ad hoc, sondern kontinuierlich eingesetzt werden, wenn also irgendwann einmal jede:r Bürger:in rea­ listischerweise damit rechnen könnte, mindestens einmal im Leben für die Teilnahme an einem Bürgerrat auf welcher po­ litischen Ebene auch immer ausgelost zu werden, dann könnte diese Partizipationsform eine beachtliche demokrati­ sche Integrationskraft entfalten. Gelingt ein solcher Kultur­ wandel, wäre es auch vorstellbar, dass dem erprobten Aus­ wahl- und Verfahrensmodus dann so große Legitimität zu­ gesprochen werden wird, dass Bürgerräte neben gewählten Gremien weitreichende Entscheidungskompetenzen zuge­ sprochen werden könnten. Das kann von einem Recht auf Selbstbefassung über Vetooptionen und Initiativrechte bis hin zur Mitentscheidung an der Gesetzgebung als zweite oder dritte Kammer reichen. Die Weichen für eine solche Zukunftsoption werden jetzt gestellt. Auf dem Weg dorthin haben die klassischen Insti­ tutionen und Akteure der repräsentativen Demokratie die Chance, demokratische Innovationen wie Bürgerräte zu nutzen, um ihre eigene Rolle zu reflektieren, kooperativ zu stärken und teilweise neu zu bestimmen. Es geht also nicht um die Verdrängung oder Entmachtung der klassischen re­ präsentativen Institutionen, sondern um deren kooperative Effektivierung. Bürgerräte sind Komplemente, nicht Substi­ tute. Nur durch stetige Innovationsbemühungen der zent­ ralen politischen Entscheidungsträger:innen, die auf eine Annäherung an das demokratische Versprechen der prinzi­ piellen Teilhabe aller zielen, lässt sich die repräsentative De­ mokratie angesichts gegenwärtiger Herausforderungen dauerhaft zukunftsfest machen. Bürgerräte können dazu einen Beitrag leisten. Fazit und Zukunftsperspektiven 29

DER WEG ZUM ERFOLGREICHEN BÜRGERRAT FES DEMOKRATIE DER ZUKUNFT – BÜRGERRÄTE Schritte Akteure& Arenen Aktivitäten& Prozesse Kriterien& Qualitätsmerkmale Initiierung& Agenda-Setting Zivilgesellschaft/Bürgerbegeh­ ren; Parlamentarische Opposition, ­Regierung oder parlamentarische Mehrheit, Parteien Um öffentliche Unterstützung wer­ ben; Themenvorschläge; evtl. Ver­ handlungen zwischen gesellschaft­ lichen u. staatlichen Akteuren Relevante politische Themen; klare und verbindliche Zielsetzung; evtl. (Selbst)Verpflichtung staatl. Ak­ teure zur Berücksichtigung der ­Ergebnisse; angemessener Budgetund Zeitrahmen Auswahl& Rekrutierung NGO, professionelles Beteiligungsoder Marktforschungsinstitut, ­Medien Stratifizierte Zufallsauswahl, auf­ suchende Beteiligung; aufklärende Öffentlichkeitsarbeit; mediale Be­ richterstattung Fokus auf thematisch relevante Merkmale, Diversität, marginalisier­ ten Perspektiven; öffentliche Auf­ merksamkeit Lernen Bürgerrat: Plenum, ggf. hybride Formate mit digitalen Präsentatio­ nen, Eingabe-, Speicher- und Ab­ rufmöglichkeiten Konstituierende Sitzungen; Prä­ sentationen und Befragungen; Re­ Justierung der Agenda durch Bür­ gerrat; Öffentliches Streaming von Präsentationen der Expert:innen Neutralität bzw. Diversität der In­ formationen und Quellen; Allge­ meinverständlichkeit der Informati­ onsvermittlung; kritisches Denken; Kontrollmöglichkeiten durch Teil­ nehmende und unabhängiges Mo­ nitoring Konsultieren Mitglieder des Bürgerrats, Begleit­ institute; Stakeholder, breite Öf­ fentlichkeit; analoge und digitale Foren Ggf. öffentliche Anhörungen, Regionalkonferenzen,»TownHall­ Meetings« Herstellung eines Austauschs mit der breiteren Öffentlichkeit; Plurali­ tät und Ausgewogenheit, Einbezug marginalisierter Perspektiven Deliberieren Bürgerrat, Plenum und Kleingrup­ pen; Moderator:innen Moderierte Plenar- und Kleingrup­ pendiskussionen; Reflexion, Revi­ sion und Bildung von Positionen; Monitoring der Moderation Klarer und ausreichender Zeithori­ zont; respektvolle, zwanglose und inklusive Deliberation; professio­ nelle Schulung der Moderator:in­ nen;»ökumenisches« Delibera­ tionsverständnis Entscheiden Bürgerrat, Kleingruppen und Ple­ num; Medien Formulierung und Abstimmung von Empfehlungen; Öffentlichkeitsar­ beit und Medienberichterstattung Klare Entscheidungsregeln; zwang­ loser Konsens oder sachange­ messener Kompromiss; bei Mehr­ heitsbeschlüssen begründete Minderheitenvoten; Rechtferti­ gungspflicht Uptake/ Berücksichtigung der Ergebnisse Politische Entscheidungsträger, Rats­ mitglieder; Parteien; Medien Übergabe der Ergebnisse; Referen­ dum oder parlamentarisches Ver­ fahren(Annahme oder begründete Ablehnung); Monitoring Feedback, Rechtfertigung, reziproker Austausch zwischen Bürgerrat und Entscheidungsträger:innen 30

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INTERVIEWPARTNER:INNEN Dr. Andrew Blick, Project Director of the CCUKDemocracy und Director of the Centre for British Politics and Government at King’s College Lon­ don(Juli, 2021) Prof. Dr. Brigitte Geißel, Leiterin der Forschungsstelle»Demokratische Innovationen« an der Goethe-Universität Frankfurt a.M(Juli, 2021) Nicole Hartmann, Koordinationsleiterin Projekt Bürgerrat Klima(Au­ gust 2021) Felix Nasser, Koordinationsleiter Projekt Bürgerrat Klima(August 2021) Claudine Nierth, Bundesvorstandssprecherin von Mehr Demokratie e.V. (Juli, 2021) Anna Quadflieg, von 2015 bis 2020 Leiterin des Fachbereichs Außenbe­ ziehungen und Regionalentwicklung, Ministerium der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens(Juli 2021) Anna Stuers, ständige Sekretärin des Bürgerdialogs in Ostbelgien(Au­ gust 2021) Dr. Antoine Vergne, Co-Director bei Missions Publiques(August, 2021) Iain Walker, Executive Director der newDemocracy Foundation(Juli, 2021) INTERVIEWPARTNER:INNEN 35

impressum ÜBER DIE AUTOREN IMPRESSUM Wolfgang Merkel ist Direktor em. am Wissenschaftszent­ rum Berlin, Prof. em der Humboldt-Universität und Senior Scholar am Democracy Institute der Central European Uni­ versity in Budapest. Filip Milacic ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im FES-Büro »Demokratie der Zukunft« in Wien und Visiting Fellow am Institut für die Wissenschaften vom Menschen in Wien. Herausgeberin: FES Regionalbüro für internationale Zusammenarbeit Reichsratsstr. 13/5 A-1010 Wien E-Mail: info@fes-vienna.org Inhaltliche Verantwortung: Johanna Lutz, Leiterin, Demokratie der Zukunft Andreas Schäfer ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrbereich Politische Soziologie und Sozialpolitik des Insti­ tuts für Sozialwissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin. Kontakt/Bestellung: democracy.vienna@fes.de Gestaltung: pertext, Berlin| www.pertext.de Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der FriedrichEbert-Stiftung e. V. Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. ISBN 978-3-96250-976-7 © 2021 – www.fes.de/bibliothek/fes-publikationen 37