Daniel Seikel DIREKT 05/ 2021 DIE FORMEL FÜR EIN SOZIALES EUROPA Komplementäre Sozialpolitik plus sozialkompatible Gestaltung von Währungsunion und Binnenmarkt AUF EINEN BLICK Das soziale Potenzial europäischer Politik ist strukturell begrenzt. Die Zukunft eines sozialen Europas liegt daher nicht in einem europäischen Super-Wohlfahrtsstaat, sondern in der Stärkung der nationalen Pfeiler des europäischen Sozialmodells, dem demokratischen Wohlfahrtsstaat und institutionalisierten Arbeitsbeziehungen. Welche Aufgaben kommen hierbei auf die europäische Politik zu? Sie muss die europäischen Fiskalregeln reformieren, soziale Rechte effektiver schützen und soziale Mindeststandards einführen. „Ich will, dass Europa noch mehr erreicht, wenn es um soziale Gerechtigkeit und Wohlstand geht.[…] Es ist höchste Zeit, dass wir in der Wirtschaft von heute das Soziale mit dem Markt in Einklang bringen“, so die Absichtsbekundung Ursula von der Leyens während ihrer Kandidatur für das Amt der EU-Kommissionspräsidentin(Von der Leyen 2019). Auch ihr Amtsvorgänger Jean-Claude Juncker hatte versprochen, dass Europa wieder in sozialer Hinsicht ein„Triple-A-Rating“ erhalten müsse. Die Stärkung der sozialen Dimension der europä ischen Integration ist nach Jahren des sozialpolitischen Stillstands(Graziano/Hartlapp 2019) und der verheerenden Eurokrisenpolitik offenbar wieder auf die Agenda der EU gerückt. DAS SOZIALE EUROPA UND DIE NATIONALEN PFEILER DES EUROPÄISCHEN SOZIALMODELLS die institutionalisierten Arbeitsbeziehungen – die großen, in Institutionen gegossenen historischen Klassenkompromisse des 20. Jahrhunderts. Der empirische Gehalt des Konzepts des europäischen Sozialmodells ist nicht zu Unrecht umstritten. Seine Einzelbestandteile sind in den EU-Mitgliedstaaten, was institutionelle Rahmen, Praktiken und Leistungsniveaus anbelangt, zu unterschiedlich ausgeprägt, als dass man von einem einheitlichen Modell sprechen könnte. Dennoch eignet sich das Konzept als normatives Leitbild, um der Politik Orientierung zu geben(Busch et al. 2013: 5). Das europäische Sozialmodell beruht in erster Linie auf historisch gewachsenen nationalen Institutionen. Zu Recht stellt sich deshalb die Frage, welche Rolle die europäische Politik bei der Stärkung des europäischen Sozialmodells spielen kann und soll. Geht es um punktuelle Regulierungen des EUBinnenmarkts? Den Aufbau eines supranationalen Wohlfahrtsstaats? Oder gilt es, das Verhältnis zwischen Binnenmarkt, Wirtschafts- und Währungsunion einerseits und marktkorrigierenden Institutionen auf der nationalen Ebene andererseits neu auszubalancieren? Ich vertrete in diesem Beitrag den Standpunkt, dass der Weg zu einem sozialeren Europa nicht über den Aufbau supranationaler Sozial- und Tarifvertragssysteme führt, die bestehende nationale Institutionen ersetzen. Dieser Standpunkt beruht auf der Erkenntnis, dass dem sozialen Potenzial der europäischen Integration strukturelle Grenzen gesetzt sind, die sich nicht ohne Weiteres auflösen lassen. So ist ein einheitliches, vollharmonisiertes Sozialmodell kaum vorstellbar, dass auf so unterschiedliche Länder wie Spanien und Finnland, Irland und Österreich oder Rumänien und Frankreich passt, von grundsätzlichen ideologischen Differenzen über die„richtige“ Balance zwischen Staat und Das Bekenntnis zur sozialen Dimension der europäischen > Integration sagt freilich noch wenig darüber aus, wie ein sozialeres Europa genau aussehen soll und wie dieses Ziel erreicht werden könnte. Beide Fragen stehen im Mittelpunkt dieses Beitrags. Ausgehend von einer Analyse des Potenzials europäischer Sozialpolitik schlage ich eine Reihe von Maßnahmen vor, die auf eine Stärkung der Säulen des europäischen Sozialmodells zielen: den demokratischen Wohlfahrtsstaat und FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – WIRTSCHAFTS- UND SOZIALPOLITIK 2 Markt, Problemen der demokratischen Legitimation und transnationalen Verteilungskonflikten ganz zu schweigen (mehr dazu im folgenden Abschnitt). Da also bestehende soziale Errungenschaften nicht einfach auf europäischer Ebene nachgebaut werden können, sollte die europäische Integra tion sich darauf konzentrieren, die nationalen Pfeiler des europäischen Sozialmodells zu schützen und zu stärken. Deswegen schlage ich hier keine klassische redistributive, sondern eine regulative europäische Sozialpolitik vor, die mit Mindeststandards operiert. Dies bedeutet allerdings nicht, dass es keine Umverteilung von finanziellen Mitteln zwischen EU-Ländern z. B. über den EU-Haushalt geben sollte. Die Grundidee hierbei ist,„Sperrklinken“ in den gegenseitigen Unterbietungswettbewerb zwischen EU-Mitgliedstaaten einzuziehen(vgl. Seikel 2016) und gleichzeitig für eine aufwärtsgerichtete Konvergenz im Sozialbereich zu sorgen. Allerdings bedarf die Verwirklichung eines sozialeren Europas nicht nur des Einsatzes der europäischen Sozialpolitik, sondern es braucht auch Reformen in anderen Bereichen. Mit anderen Worten, die Zukunft des sozialen Europas entscheidet sich auch in Feldern jenseits der Domäne der Sozialpolitik: der Wirtschafts- und Währungsunion und dem Binnen markt. Auf diesen Feldern müssen die fiskalpolitischen, makroökonomischen und rechtlichen Voraussetzungen für ein sozialeres Europa überhaupt erst geschaffen werden. WIE GROSS IST DAS SOZIALE POTENZIAL EUROPÄISCHER POLITIK? Das soziale Potenzial europäischer Politik ist nicht grenzenlos. Um zu verstehen, warum sich ein soziales Europa nicht einfach aus dem Zauberhut ziehen lässt, aber auch, wo die Grenzen des Machbaren und Sinnvollen liegen, muss zunächst geklärt werden, welche strukturellen Ursachen dem zugrunde liegen. Vier Faktoren sind zu nennen. Erstens sind die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in puncto Organisation, Niveau und Leistungsfähigkeit der Sozialsysteme erheblich. Eine einheitliche europäische Sozialpolitik müsste auf den bulgarischen oder portugiesischen Wohlfahrtsstaat ebenso passen wie für den schwedischen oder den österreichischen – ohne dass dabei die sozialen Standards in Ländern mit gut ausgebauten Wohlfahrtsstaaten abgesenkt oder Länder mit weniger leistungsstarken Sys temen finanziell völlig überfordert würden(Höpner 2017a). Gleiches gilt für die diversen nationalen Modelle industrieller Beziehungen, einschließlich der so unterschiedlich ausge stalteten Tarifvertragssysteme. Zweitens bestehen programmatisch-ideologische Differenzen sowohl zwischen nationalen Regierungen als auch zwischen und sogar innerhalb parlamentarischer Gruppen im Europäischen Parlament über die „richtige“(europäische) Sozialpolitik, also den klassischen Grundkonflikt kapitalistischer Gesellschaften über das Verhältnis von Markt und Staat. Die aufgrund dieser Heterogenität ohnehin äußerst anspruchsvolle Suche nach politischen Kompromissen wird, drittens, durch die hohen Mehrheitserfordernisse(Einstimmigkeit oder qualifizierte Mehrheit) europäischer Entscheidungsprozesse weiter erschwert(Höpner 2013; Scharpf 2010). Viertens, angesichts der Heterogenität sowohl was Organisa tionsformen, Leistungsniveaus und ideologische Präferenzen anbelangt, aber auch aufgrund der Bedeutung von Sozialpolitik für nationale Haushalte sowie ihres Einflusses auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Landes, wachen die Mitgliedstaaten sorgsam über ihre sozialpolitischen und arbeitsrechtlichen Kompetenzen. Die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten europäischer Politik im Feld der Sozialpolitik und des kollektiven Arbeitsrechts bleiben deshalb eng begrenzt. All diese Faktoren beschränken das Potenzial supranationaler Sozialpolitik. Das bedeutet jedoch keineswegs, dass ein sozialeres Europa unerreichbar ist. Allerdings muss die Rolle, die der europäischen Politik für die Verwirklichung dieses Ziels zugewiesen wird, den genannten Limitierungen Rechnung tragen. DIE FORMEL FÜR EIN SOZIALES EUROPA Wenn die Zukunft des sozialen Europas nicht ein europäischer Super-Wohlfahrtsstaat ist, was ist es dann? Wie bereits um rissen, könnte der Weg dahin über eine zu den nationalen Institutionen komplementäre, regulative europäische Sozialpolitik führen, die die wohlfahrtsstaatliche und arbeitsrechtliche Entwicklung auf der nationalen Ebene schützt und fördert. Es braucht aber nicht nur eine komplementäre europäische Sozialpolitik, sondern auch eine sozialkompatible Gestaltung der Wirtschafts- und Währungsunion und des Binnenmarkts, um die fiskalischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Vorbedingungen für ein sozialeres Europa zu schaffen. Ohne neue Fiskalregeln kein soziales Europa: Die Wirtschafts- und Währungsunion(WWU) unterminiert das soziale Europa in mehrfacher Hinsicht. Die Geldpolitik der Europä ischen Zentralbank(EZB) ist auf Geldwertstabilität statt auf Wachstum und Beschäftigung ausgerichtet. Das haushaltspolitische Regelwerk der WWU schreibt Haushaltsdisziplin vor, die zulasten von Ausgaben u. a. für Sozial- und Beschäftigungspolitik sowie öffentliche Investitionen gehen kann. Durch den Wegfall der Möglichkeit von Wechselkursanpassungen gerät die Lohnpolitik schnell unter Druck, die Hauptlast wirtschaftlicher Anpassungsprozesse schultern zu müssen. Schließlich wurden während der Eurokrise im Gegenzug für finanzielle Hilfen Kürzungen von Sozialausgaben, Privatisierungen, Lohnkürzungen im öffentlichen Dienst, Senkungen des Mindestlohns, die Abschaffung von Allgemeinverbindlichkeitserklärungen sowie die Dezentralisierung von Tarifvertragssystemen verlangt und durchgesetzt(Busch et al. 2013: 5). Soziale Rechte wurden mit Füßen getreten. Einen vergleich baren Angriff auf das europäische Sozialmodell hat es in der gesamten Geschichte der EU nicht gegeben. Das Regelwerk der WWU muss daher umgestaltet werden. Euroländer müssen ausreichend fiskalischen Spielraum er halten, um Sozialsysteme zu finanzieren, die öffentliche Infrastruktur zu modernisieren sowie eine ökologisch nachhaltige wachstums- und beschäftigungsfördernde Fiskalpolitik zu betreiben. Dies ist insbesondere im Kontext der Corona-Krise dringend geboten: Ohne Reform der Fiskalregeln droht ein erneutes Aufflammen der Eurokrise(Schneider/Syrovatka 2020; Seikel 2020). Eine Reform der europäischen Fiskalregeln müsste drei Schritte beinhalten. Erstens muss die noch aus dem vergan- 05/ 2021 – DIE FORMEL FÜR EIN SOZIALES EUROPA WISO DIREKT 3 genen Jahrhundert stammende Schuldenobergrenze von 60 Prozent des BIP an die neuen Realitäten angepasst und deutlich erhöht werden(grundsätzlich gibt es aus wissenschaftlicher Sicht keine allgemeingültige Schwelle, ab der eine Staatsverschuldung problematisch wird; überhaupt darf bezweifelt werden, ob ein einheitlicher Wert für so unterschiedliche Volkswirtschaften wie die Länder der Eurozone sinnvoll ist). Das ist schon deshalb nötig, weil die öffentliche Verschuldung der EU-Mitgliedstaaten durch die Corona-Krise stark angestiegen ist und weiter steigen wird. Zweitens sollte die starre Defizitregel einer maximalen Neuverschuldung von drei Prozent des BIP pro Jahr durch eine kluge Ausgaben regel abgelöst werden, die auf Konjunkturverläufe reagiert und den Staat in Krisenzeiten nicht auch noch prozyklisch zum Sparen zwingt. Schließlich, drittens, sollten öffentliche In vestitionen im Sinne einer„goldenen Regel“ ebenso von der Ausgabenregel ausgenommen werden wie Ausgaben etwa für Arbeitslosenunterstützung oder die Grundsicherung(vgl. Dullien et al. 2020; Seikel/Truger 2019; Truger 2016). Stärkung sozialer Rechte: Auch beim europäischen Binnenmarktrecht sind Korrekturen notwendig. Seine Kernbestandteile, das Wettbewerbsrecht und die vier Grundfreiheiten für Güter, Dienstleistungen, Kapital und Personen, entwickeln vermittelt über die Wettbewerbskontrolle der Europäischen Kommission und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes(EuGH) eine enorme marktschaffende Wucht, die politisch kaum kontrolliert werden kann(Höpner 2014). Der ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht Dieter Grimm spricht in diesem Zusammenhang von einer„Überkonstitu tionalisierung“ des Binnenmarktrechts durch den EuGH(Grimm 2016), die systematisch die Entstehung einer„europäischen sozialen Marktwirtschaft“ verhindert(Scharpf 2010). Der Gerichtshof hat in seiner Interpretation der Grundfreiheiten – als fast schon Liberalisierungsgebote – soziale Rechte wirtschaftlichen Freiheiten untergeordnet(Höpner 2008). Das kollektive Arbeitsrecht ist davon besonders betroffen, also die Tarifautonomie mitsamt dem Streikrecht. Dadurch werden die Möglichkeiten von Gewerkschaften und Arbeitgeber_ innen negativ beeinträchtigt, mit tariflichen Vereinbarungen gegen transnationalen Lohnunterbietungswettbewerb vorzugehen(Rödl 2009; Seikel 2015; Seikel/Absenger 2015). Zur Lösung dieses Problems ist inzwischen eine Reihe von Vorschlägen entwickelt worden. Der erste und weitgehendste Vorschlag wäre eine echte europäische Verfassung, die nur Materien regelt, die typischerweise in Verfassungen enthalten sind: allgemeine Verfassungsziele, Organe, Kompetenzen, Verfahren sowie bürgerliche, politische und soziale Grundrechte. Alle übrigen Rechtsbestimmungen, darunter auch die Grundfreiheiten und das Wettbewerbsrecht, würden ins europäische Sekundärrecht überführt, das politisch leichter zu ändern ist als das europäische Vertragsrecht. Dadurch würde das Primat der Politik über den Binnenmarkt hergestellt, das Verhältnis zwischen wirtschaftlichen Freiheiten und sozialen Rechten ließe sich einfacher als bislang in demokratischen Verfahren ausgestalten(Grimm 2016; Scharpf 2015; Seikel 2016). Zweitens, ein Vorschlag des Europäischen Gewerkschaftsbundes(EGB) sieht die Einführung eines sozialen Fortschrittsprotokolls vor, das sozialen Rechten gegenüber wirtschaftlichen Freiheiten einen generellen Vorrang einräumt (Europäischer Gewerkschaftsbund 2008). Schließlich, drittens, könnten Bereichsausnahmen formuliert werden, die das kollektive Arbeitsrecht aus dem Anwendungsbereich von Wettbewerbsrecht, Grundfreiheiten und den Bestimmungen der WWU(siehe den vorhergehenden Abschnitt) ausnehmen(Bast et al. 2015; Heuschmid 2018; Höpner 2017b; Kingreen 2014). Regulative Sozialpolitik für eine aufwärtsgerichtete Kon vergenz: Der europäischen Sozialpolitik käme in dem hier vorgelegten Reformkonzept die Aufgabe zu, die sozial politische und arbeitsrechtliche Entwicklung in den Mitgliedstaaten der EU zu schützen, zu koordinieren und zu fördern. Das Ziel ist eine aufwärtsgerichtete Konvergenz zwischen den EU-Ländern bei sozialen Standards. Das Instrument, um d ieses Ziel zu erreichen, sind soziale Mindeststandards. Sie würden überdies„Sperrklinken“ gegen einen wechselseitigen Unterbietungswettbewerb bei sozialen und arbeitsrechtlichen Standards einziehen(Seikel 2016: 7). Angesichts der politökonomischen Heterogenität der Mitgliedstaaten kann es dabei zumindest in aller Regel nicht um einheitliche Standards im Sinne absoluter Zielgrößen gehen, sondern lediglich um relative Vorgaben. Ein Beispiel hierfür wäre ein europäischer Mindestlohn. Dieser wäre nicht sinnvoll als einheitlicher nominaler Stundenlohn zu konzipieren, der in Luxemburg ebenso gilt wie in Kroatien. Stattdessen würde ein relativer Wert von 60 Prozent des nationalen Medianlohnes vorgegeben(Schulten/Müller 2019: 280). Dieser Logik folgend könnten auch relative Mindeststandards für die soziale Grundsicherung sowie für andere Sozialleistungen, bei A rbeits- losigkeit und Rente, eingeführt werden, bei letzteren beiden in Form von Mindest-Lohnersatzraten und Mindest-Bezugszeiten sowie Mindeststandards für Anspruchsberechtigungen auf Sozialleistungen. Der Grundidee des Korridormodells (Busch 2005; Busch 2011) folgend könnten Länder entsprechend ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in Gruppen mit differenzierten Zielwerten eingeteilt werden, die mittelfristig auf höhere Niveaus angepasst würden(Seikel 2016: 10). Zudem könnte auch die Unternehmensmitbestimmung mithilfe europäischer Mindeststandards besser geschützt werden(vgl. Leuchters/Sick 2020). Die finanziellen Lasten, die dabei vor allem für ärmere Mitgliedstaaten durch den Ausbau ihrer Sozialsysteme entstünden, sollten durch Zuschüsse aus dem EU-Haushalt abgefedert werden. Da es unwahrscheinlich ist, alle Mitgliedstaaten für diese Vorhaben zu gewinnen, sollte ins Auge gefasst werden, einzelne Projekte nötigenfalls mit einer kleineren Zahl von Mitgliedstaaten im Modus der verstärkten Zusammenarbeit umzusetzen. FAZIT Die Stärkung der sozialen Dimension der EU ist wieder zurück auf der Agenda der europäischen Politik. Die Europäische Säule sozialer Rechte, die Revision der Entsenderichtlinie sowie die Initiative für einen europäischen Mindestlohn werden von manchen als Ausdruck einer Trendumkehr gedeutet. Jedoch ist die Europäische Säule sozialer Rechte lediglich ein rechtlich unverbindliches Dokument, die Revision der Entsendericht linie repariert im Wesentlichen nur den durch die Grundrechte- FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – WIRTSCHAFTS- UND SOZIALPOLITIK 4 judikatur des EuGH entstandenen Schaden und die Zukunft des europäischen Mindestlohns ist noch völlig offen. Der Weg zu einem sozialeren Europa ist noch weit. Vor diesem Hintergrund fragt der vorliegende Beitrag nach der Formel für ein soziales Europa. Ausgehend von der Einsicht, dass der europäischen Sozialpolitik strukturelle Grenzen gesetzt sind, schlage ich in diesem Beitrag ein Konzept vor, dass diesen Limitierungen Rechnung trägt. Die Formel für eine Stärkung der sozialen Dimension der EU lässt sich wie folgt auf den Punkt bringen: soziale Mindeststandards plus sozialkompatible Umgestaltung von Binnenmarkt und Wirtschaftsund Währungsunion. Das Ziel dieses Programms ist die Stärkung des europäischen Sozialmodells, das auf historisch gewachsenen nationalen Institutionen beruht, die es zu schützen und weiterzuentwickeln gilt. Natürlich müssten auch alle hier vorgeschlagenen Maßnahmen die hohen Hürden europäischer Entscheidungsprozesse überspringen, die ich im zweiten Abschnitt angeführt habe. Progressive Europäer_innen werden also noch lange und viel um und für ein soziales Europa streiten müssen. Hilfreich wäre hierbei, wenn man sich auf eine gemeinsame Vorstellung von einem sozialen Europa einigen könnte. Der vorliegende Artikel soll einen Beitrag zu dieser Diskussion leisten. Autor Dr. Daniel Seikel ist Referent für Europäische Politik am Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut(WSI) der Hans-Böckler-Stiftung. Literaturverzeichnis Bast, J.; Rödl, F.; Terhechte, J. P. 2015: Funktionsfähige Tarifvertragssysteme als Grundpfeiler von Binnenmarkt und Währungsunion: Vorschlag für eine Reform der EU-Verträge, in: Zeitschrift für Rechtspolitik 48(8), S. 230–233. Busch, K. 2005: Die Perspektiven des Europäischen Sozialmodells, HBSArbeitspapier 92, Düsseldorf. Busch, K. 2011: Das Korridormodell – relaunched, Internationale Politik analyse, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin. 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