Anton Svensson Schwedens Recovery-Strategie Auf dem Weg in eine klimaneutrale und digitale Zukunft?

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Europa braucht Soziale Demokratie! In welchem Europa wollen wir leben? Wie können wir unsere europäischen Träume von Freiheit, Frieden und Demokratie auch gegen innere und äußere Widerstände verwirklichen? Wie können wir die Soziale Demokratie stark in Europa positionieren? Diesen Fragen widmet sich die Friedrich-Ebert-Stiftung in ihrer Reihe»Politik für Europa«. Wir zeigen, dass die europäische Integration demokratisch, wirtschaftlich sozial und außenpolitisch zuverlässig gestaltet werden kann und muss! Folgende Themenbereiche stehen dabei im Mittelpunkt: – Demokratisches Europa – Sozial-ökologische Transformation – Zukunft der Arbeit – Frieden und Sicherheit In Veröffentlichungen und Veranstaltungen greifen wir diese Themen auf. Wir geben Impulse und beraten Entscheidungsträger_innen aus Politik und Gewerkschaften. Wir treiben die Debatte zur Zukunft Europas voran und legen konkrete Vorschläge zur Gestaltung der zentralen Politikfelder vor. Wir wollen diese Debatte mit Ihnen führen in unserer Reihe»Politik für Europa«! Über diese Publikation Nach einer langen Periode strikter Haushaltsdisziplin hat die schwedische Regierung einen expansiven Haushalt auf den Weg gebracht, um sich von der anhaltenden wirtschaftlichen Rezession zu erholen. Der schwedische Plan zielt darauf ab, den Beschäftigungsrückgang aufzuhalten und zugleich das Tempo der Transformation zu einer nachhaltigen Wirtschaft zu erhöhen. Dieser Bericht analysiert, inwieweit die Ziele des Aufschwungs in Bezug auf die Effizienz von Finanzpolitik und Nachhaltigkeit erreicht werden und wie die allgemeinen Auswirkungen der Rezession ausfallen. Er stellt fest, dass die expansive Haushaltspolitik notwendig ist, hinterfragt jedoch den Fokus auf Steuersenkungen und den relativ geringen Anteil an Unterstützung für nachhaltige Wirtschaftssektoren. Über den Autor Anton Svensson, MSc in Wirtschaftsgeschichte von der Universität Lund, ist Volontär bei der schwedischen Denkfabrik Katalys(www.katalys.se). Für diese Publikationsreihe sind in der FES verantwortlich Dr. Tobias Mörschel, Leiter des FES-Büros in Italien Dr. Thomas Manz, Leiter des FES-Büros in Frankreich

1 Schwedens Recovery-Strategie Auf dem Weg in eine klimaneutrale und digitale Zukunft? EINLEITUNG Die Covid-19-Pandemie hat die schwedische Gesellschaft schwer getroffen, in gesundheitlicher wie auch wirtschaftlicher Hinsicht. Dieser Bericht beschreibt die wichtigsten wirtschaftlichen Folgen der Pandemie und analysiert die vom schwedischen Staat ergriffenen Gegenmaßnahmen, um diesen einzigartigen Konjunkturschock zu bewältigen. Der Rückgang des Bruttoinlandsprodukts(BIP) im zweiten Quartal 2020 war zweifelsohne historisch, handelte es sich doch um den größten Rückgang des vierteljährlichen BIP, seit das statistische Zentralamt von Schweden(SCB) 1980 mit der Messung dieser Kennzahl begann(SCB 2020a). Zurückzuführen ist der Rückgang sowohl auf in- wie ausländische Kräfte: innerhalb Schwedens durch einen Einbruch des Konsums, da die Beschränkungen und Empfehlungen zur räumlichen Distanzierung zusammen mit sinkenden Einkommen die Ausgaben der Haushalte, z. B. für Gastronomie und Einzelhandel, reduziert haben; mit Blick auf das Ausland durch den abnehmenden internationalen Handel, eine entscheidende Komponente der schwedischen Wirtschaft, da die Hälfte des schwedischen BIP aus Exporteinnahmen stammt(Ekonomifakta 2020). Schwedens Abhängigkeit von einem globalen Markt macht eine vollständige wirtschaftliche Erholung unwahrscheinlich, solange auf den internationalen Märkten keine günstigeren Bedingungen herrschen, auch wenn vorübergehende Maßnahmen die schwerwiegendsten wirtschaftlichen Folgen der Pandemie lindern. Zur Erholung von dem starken Rückgang des BIP und der gestiegenen Arbeitslosigkeit wurde der Fokus erneut auf die Finanzpolitik gelegt – eine Fokussierung, die es in diesem Ausmaß seit den 1970er Jahren nicht mehr gab, als Schweden eine aktive keynesianische Politik verfolgte, um seine Strukturkrise zu überwinden. Angesichts der Krise 2020 zielt das Konjunkturpaket jedoch nicht nur darauf ab, die bisherige Wirtschaftsstruktur zu erhalten, wie es die keynesianische Politik der 1970er Jahre versuchte, sondern will auch die Erholung und den Strukturwandel hin zu mehr erneuerbaren Sektoren in der Wirtschaft erleichtern. Ökonomische Autoritäten wie das schwedische Nationale Institut für Wirtschaftsforschung (Konjukturinstitutet 2020), die OECD(2020) und der IWF (2020) räumen ein, dass die expansive Geldpolitik bereits erschöpft ist. Grund dafür ist, dass die Riksbanken(schwedische Zentralbank), die Europäische Zentralbank und die US-Notenbank im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise 2009 Null- oder sogar Negativzinsen eingeführt haben, was nur wenig Spielraum für weitere expansive geldpolitische Maßnahmen lässt. Unter den gegenwärtigen Umständen ist der Staat daher der primäre Akteur, der dazu in der Lage ist, eine umfangreiche Stabilisierungspolitik zu betreiben. Die schwedische Regierung hat diese Rolle erfüllt, indem sie mehrere fiskalische Konjunkturpakete verabschiedet hat, wie z. B. befristete Subventionen für Teilzeitarbeit und einen erheblich aufgestockten Haushalt für 2021. Die Wirksamkeit einzelner fiskalischer Maßnahmen, insbesondere umfangreicher Steuersenkungen, wird in diesem Bericht zwar infrage gestellt. Dennoch ist das Gesamtziel, wirtschaftliche Anreize zu schaffen und eine nachhaltigere Wirtschaft zu fördern, lobenswert. Diskutiert werden hier deshalb auch von Gewerkschaften und schwedischen Denkfabriken eingebrachte Verbesserungsvorschläge zu diesem Konjunkturpaket, die vor allem darauf abzielen, die Steuersenkungen des Pakets zu reduzieren sowie die Investitionen in nachhaltige Entwicklung, öffentliche Ausgaben und Konsum zu erhöhen. WIRTSCHAFTLICHE AUSWIRKUNGEN DER COVID-19-PANDEMIE IN SCHWEDEN Wie bereits erwähnt, ist die schwedische Wirtschaft vor allem im zweiten Quartal 2020 dramatisch geschrumpft, und zwar um 8,6 Prozent gegenüber dem Vorjahr(SCB 2020a). Der Rückgang ist in erster Linie auf den nachlassenden Konsum aufgrund der Selbstisolation, auf sinkende Einkommen in Schweden und das Einbrechen des internationalen Handels zurückzuführen. In diesem Abschnitt wird die Dynamik dieser negativen Auswirkungen auf das BIP betrachtet und werden gleichzeitig die Folgen dieses BIP-Rückgangs für bestimmte demografische Gruppen auf Grundlage von Alter, Geschlecht und Geburtsort dargelegt. PERSÖNLICHE DIENSTLEISTUNGEN SIND AM STÄRKSTEN BETROFFEN Der Konsum innerhalb Schwedens ist im zweiten Quartal um etwa 7,7 Prozent gesunken(SCB 2020a), was vor allem auf räumliche Distanzierung und geringere Einkommen zurückzuführen ist. Aus internationaler Sicht gilt Schweden als Aus-

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – POLITIK FÜR EUROPA 2 nahme, wenn es darum geht, auf ein hohes Maß an Restriktionen und selbst auferlegte Maßnahmen zur räumlichen Distanzierung zu setzen. Der Erfolg von Schwedens Strategie ist umstritten – sie soll in diesem Bericht jedoch nicht ausführlich diskutiert werden. Aber auch die Wirtschaftsdaten für Schweden zeigen, dass Maßnahmen zur räumlichen Distanzierung einen signifikanten Einfluss auf das Konsumverhalten der Bevölkerung hatten. Diese Veränderung zeigt sich vor allem in den Umsatzeinbrüchen im Hotel- und Gaststättengewerbe, das am stärksten vom Beschäftigungsrückgang betroffen ist. Im Zeitraum März bis Juni 2020 entfallen 31 Prozent des gesamten Beschäftigungsrückgangs, in der Größenordnung von 78.000 Arbeitnehmer_innen, auf das Hotel- und Gaststättengewerbe(Arbetsförmedlingen 2020). Von diesen Entlassungen waren vor allem jüngere Altersgruppen betroffen, da das Hotel- und Gaststättengewerbe der Sektor mit dem höchsten Anteil an jungen Menschen ist – etwa 30 Prozent der Beschäftigten sind unter 25 Jahre alt(DUA 2016). Das Durchschnittsalter der Arbeitnehmer_innen in diesem Sektor liegt bei 35 Jahren, und auch der Anteil an im Ausland geborenen Arbeitnehmer_innen ist hoch. Er liegt bei etwa 43 Prozent(SCB 2020b). Die Arbeitslosenstatistiken des Statistischen Zentralamts Schweden bestätigen, dass junge Menschen im Alter zwischen 15 und 24 Jahren am stärksten betroffen sind(SCB 2020c). ALLGEMEINE AUSWIRKUNGEN AUF DEN ARBEITSMARKT nem großen exogenen Schock für die schwedische Wirtschaft entwickelt. Das Land reagiert sehr empfindlich auf diese Art von Schock, da die Exporte einen bedeutenden Teil des nationalen BIP ausmachen. Diese negative Auswirkung sinkender Exporte wurde noch durch die Tatsache verstärkt, dass die wichtigsten Handelspartner Schwedens in der EU und seiner Freihandelszone von den wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid-19-Pandemie besonders hart getroffen wurden. Das BIP in der EU ist im zweiten Quartal 2020 sogar um zwölf Prozent gesunken(Konjunkturinstitutet 2020). Dieser bemerkenswert starke Rückgang kann teilweise mit dem großen Tourismussektor in Südeuropa in Verbindung gebracht werden, der besonders stark von den Reisebeschränkungen zwischen, aber auch innerhalb der Länder infolge der Covid-19-Restriktionen betroffen ist(Konjunkturinstitutet 2020). Die zwei Haupthandelspartner Schwedens in diesem Bereich, Deutschland und Norwegen, sind davon zwar nicht am stärksten betroffen. Dennoch könnte der rückläufige Handel zwischen diesen Ländern und den südeuropäischen Nachbarn später Auswirkungen haben. Der schwedische Exportsektor wurde bereits durch rückläufige Aufträge beeinträchtigt, aber bis jetzt gab es in diesem Sektor aufgrund der eben genannten Kurzarbeiterprogramme, die von der schwedischen Fertigungsindustrie stark genutzt wurden, nur wenige Entlassungen. Damit sich der schwedische Exportsektor jedoch deutlich erholen kann, ist eine weitere europäische Zusammenarbeit zur Unterstützung des Aufschwungs und ein verstärkter bilateraler Handel erforderlich. Die(nicht saisonbereinigte) Arbeitslosigkeit stieg von 6,5 Prozent im September 2019 auf 8,6 Prozent im September 2020 – dies entspricht etwa 116.000 Arbeitslosen(SCB 2020b). Angesichts des erheblichen Rückgangs geleisteter Arbeitsstunden aufgrund von Kurzarbeit werden Arbeitnehmer_innen nur in Teilzeit beschäftigt, während der Staat ihren Einkommensverlust ausgleicht. Mehr als 570.000 schwedische Arbeitnehmer_innen haben im Verlauf der Krise in Teilzeit gearbeitet und somit einen Teil ihres Lohns vom Staat durch das Kurzarbeiterprogramm erhalten(Tillväxtverket 2020). Das macht deutlich, dass die Zahl der geleisteten Arbeitsstunden in der gesamten Wirtschaft stark zurückgegangen ist – durch vermehrte Entlassungen wie auch Kurzarbeit. Es ist jedoch wichtig festzustellen, dass die Kurzarbeiterregelung offenbar den Rückgang der Beschäftigungsquote gestoppt hat, denn verglichen mit dem Rückgang der Produktion fiel sie wesentlich geringer aus. Hier zeigt sich, dass die Fähigkeit des Staates, einen Großteil der Beschäftigungskosten zu tragen, die negativen Auswirkungen des Produktionsrückgangs begrenzt hat. Die Erwartung der Arbeitgeber_innen, dass die Krise nur vorübergehend sein wird, ist ebenfalls eine zentrale Komponente, um die Kluft zwischen dem erheblichen Produktionsrückgang und dem geringeren Rückgang der Beschäftigung, zu erklären(Konjunkturinstitutet 2020). RÜCKGANG DER EXPORTE Der rückläufige internationale Handel aufgrund des globalen Stillstands und der darauf folgenden Rezession hat sich zu eiDIE HAUPTLAST TRAGEN PREKÄR BESCHÄFTIGTE Was die asymmetrischen Auswirkungen der steigenden Arbeitslosigkeit betrifft, so gibt es nur leichte Unterschiede zwischen den Geschlechtern, wobei der Rückgang der Beschäftigungsquote bei Männern mit 2,2 Prozentpunkten etwas stärker ausfällt als bei Frauen mit 1,1 Prozentpunkten. Diese Entwicklung steht sogar im Gegensatz zum gesamteuropäischen Trend, der zu einem stärkeren Rückgang der Frauenerwerbsquote geführt hat(Eurostat 2020a). Zum Teil kann dies wahrscheinlich mit der relativ hohen Erwerbsquote von 78,9 Prozent der Frauen im Alter zwischen 20 bis 64 Jahren auf dem schwedischen Arbeitsmarkt zusammenhängen, verglichen mit 83,2 Prozent der Männer in der gleichen Altersgruppe(SCB 2020c). Diese Unterschiede in den Beschäftigungsquoten sind in Schweden und ähnlichen nordischen sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten vergleichsweise geringer als in liberalen angelsächsischen und kontinentaleuropäischen konservativen Wohlfahrtsstaaten, die im Vergleich zu den nordischen Ländern viel größere geschlechtsspezifische Unterschiede bei der Beschäftigungsquote aufweisen(Eurostat 2020b; Korpi et al. 2013). Die gleichmäßigere(wenn auch bei Weitem nicht völlig gleiche) geschlechtsspezifische Arbeitsteilung in den nordischen Ländern im Vergleich zu Kontinentaleuropa ist eine plausible Hypothese dafür, warum es in Schweden nur geringe geschlechtsspezifische Unterschiede bei Entlassungen gibt, während diese in Kontinentaleuropa größer ausfallen.

SCHWEDENS RECOVERY-STRATEGIE – AUF DEM WEG IN EINE KLIMANEUTRALE UND DIGITALE ZUKUNFT? 3 Deutliche Unterschiede gibt es in Schweden hingegen beim Rückgang der Beschäftigungsquoten zwischen einheimischen und im Ausland geborenen Arbeitnehmer_innen. Die Beschäftigungsquote der in Schweden geborenen Personen im Alter zwischen 20 bis 64 Jahren liegt bei 84,8 Prozent und ist vom dritten Quartal 2019 bis zum dritten Quartal 2020 um einen Prozentpunkt gesunken. Die Beschäftigungsquote für im Ausland geborene Schwed_innen in derselben Altersgruppe liegt bei 67,6 Prozent und ist zwischen dem dritten Quartal 2019 und dem dritten Quartal 2020 um drei Prozentpunkte gesunken(SCB 2020c). Das macht deutlich, wie insbesondere im Ausland geborene Schwed_innen negativ vom wirtschaftlichen Abschwung, der durch die Covid-19-Pandemie ausgelöst wurde, betroffen sind und damit eine Gruppe, die bereits vor der Krise eine eher schwache Stellung auf dem schwedischen Arbeitsmarkt hatte. Insgesamt sind im Ausland geborene und jüngere Altersgruppen überproportional betroffen und sollten deshalb im Mittelpunkt von Programmen zur Beschäftigungsförderung stehen. Jüngste Indikatoren deuten gleichwohl darauf hin, dass sich im dritten Quartal 2020 der Beginn einer Erholung abzuzeichnen scheint, mit einem Anstieg des schwedischen BIP um bis zu 4,9 Prozent im Vergleich zum zweiten Quartal. Das gibt Hoffnung, optimistischer auf die langfristige Entwicklung des schwedischen BIP blicken zu können. Zurückzuführen ist dieser Aufschwung vor allem auf die gestiegene Nachfrage in Schweden selbst(Dagens industri 2020). Nach wie vor grundlegend bleibt aber die Koordinierung einer Erholung zwischen den EU-Mitgliedstaaten, denn sie bilden Schwedens größten Exportmarkt, der bisher noch keine Erholung des Handels verzeichnet. ÜBERBLICK ÜBER DIE FINANZPOLITISCHEN GEGENMASSNAHMEN Bislang wurde in diesem Bericht die Notwendigkeit wirtschaftlicher Anreize betont, um der rasch steigenden Arbeitslosigkeit und dem sinkenden BIP entgegenzuwirken. Eine Erweiterung der expansiven Geldpolitik ist begrenzt, da der Zinssatz der Riksbank bereits bei null liegt und die gigantischen quantitativen Lockerungsprogramme in der ganzen Welt zwar die Finanzmärkte stabilisieren, aber die Arbeitslosigkeit und den Rückgang des BIP nicht in Schach halten konnten. Das hat internationale Institutionen wie den IWF und die OECD ebenso wie die schwedische Regierung dazu veranlasst, eine expansive Finanzpolitik zu befürworten, um der Niedrigzinspolitik Rechnung zu tragen. Konkret hat die schwedische Regierung ein Konjunkturprogramm unterstützt, das auf eben das abzielt, was die Regierung selbst als expansive Finanzpolitik bezeichnet hat: Der schwedische Staat strebt ein Haushaltsdefizit an. Das Defizit wird nach ersten Rechnungen 5,5 Prozent des BIP betragen. Von dem erhöhten Defizit stammen zwei Prozentpunkte(36 Prozent des gesamten Defizitanstiegs) aus dem expansiven Staatshaushalt für 2021, der expansive Maßnahmen in Höhe von 105 Milliarden SEK enthält. Das Defizit hat sich auch durch andere temporäre Maßnahmen erhöht, die im Laufe des Jahres 2020 in Kraft getreten sind, vor allem durch die Erhöhung der Arbeitslosenversicherung, die Unterstützung der Unternehmen und die Kurzarbeiterregelung. Darüber hinaus steigt das Defizit aufgrund sinkender Steuereinnahmen bedingt durch den Rückgang der geleisteten Arbeitsstunden und aufgrund insgesamt gestiegener Ausgaben insbesondere für die Arbeitslosenversicherung(Ministry of Finance 2020). Die Initiative NextGenerationEU wird in den Jahren von 2020 bis 2026 auch den schwedischen Aufschwung durch temporäre Maßnahmen von bis zu 50 Milliarden SEK unterstützen(Darvas 2020). NOTWENDIGKEIT ÖFFENTLICHER AUSGABEN Der expansive schwedische Staatshaushalt für 2021 soll vor allem den Rückgang von Beschäftigung und Produktion aufhalten. Die größten Einzelmaßnahmen in diesem expansiven Haushalt stellen verschiedene Formen von Steuersenkungen in Höhe von insgesamt 30 Milliarden SEK dar. Sie zielen vor allem darauf ab, die Kosten für die Beschäftigung junger Menschen zu verringern, die Einkommensteuer vorübergehend zu senken und die Kosten für Unternehmensinvestitionen zu reduzieren. Die zweitgrößte Ausgabe im Haushalt sind die gestiegenen Sozialausgaben in Höhe von 22,5 Milliarden SEK für die Kommunen und Regionen, die Hauptträger sozialer Einrichtungen 1 im Land sind. Der drittgrößte Ausgabenbereich mit ca. 10 Milliarden SEK sind Investitionen in nachhaltiges Wachstum und Transformation. Eine andere Reform besteht darin, eine höhere Arbeitslosenversicherung und Umschulungen bereitzustellen, um den laufenden Strukturwandel zu erleichtern, was insgesamt weitere 10 Milliarden SEK kostet. Weitere Investitionsbereiche sind erhöhte Ausgaben für den Rechtsstaat(Polizei und Gerichte) in Höhe von 5 Milliarden SEK sowie Investitionen im ländlichen Raum, vor allem in die Forstwirtschaft und den Breitbandausbau, mit weiteren 5 Milliarden SEK. Bei den übrigen expansiven Haushaltsmaßnahmen handelt es sich um kleinere Investitionen in verschiedenen Bereichen, die aber im Einzelnen keine großen Summen ausmachen. DIE SCHWEDISCHE STAATSVERSCHULDUNG AUF LANGE SICHT Die Strategie des schwedischen Finanzministeriums zur Finanzierung dieser Ausgabensteigerungen besteht in erster Linie in einer vorübergehenden Erhöhung des Defizits. Das schwedische Defizit lag Anfang 2020 bei 35 Prozent des BIP, was die schwedische Staatsverschuldung zu einer der niedrigsten in der OECD macht. Mit der aktuellen Krise und dem bewusst expansiv ausgerichteten Haushalt wird das Defizit voraussichtlich weiter ansteigen und im Jahr 2021 einen Spitzenwert von 42,6 Prozent des gesamten BIP erreichen 1 Die Gemeinden unterhalten Schulen und Altenpflege, die Regionen Krankenhäuser und öffentliche Verkehrsmittel.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – POLITIK FÜR EUROPA 4 (Ministry of Finance 2020). Danach soll der Schuldenstand im Verhältnis zum BIP aufgrund zunehmend ausgeglichener Haushalte wieder sinken, auch wenn expansive Maßnahmen in einem geringeren Umfang als 2021 noch im Haushalt für 2022 vorgesehen sind. Das Finanzministerium geht zudem davon aus, dass die Weltwirtschaft in eine größere Erholungsphase eintritt, was zu einem niedrigeren Schuldenstand im Verhältnis zum BIP beiträgt(Ministry of Finance 2020). Festhalten lässt sich somit, dass die insgesamt steigende Verschuldung der schwedischen Wirtschaft nur ein kleines Problem darstellt, da diese einerseits von einem niedrigen Niveau ausgeht und andererseits nicht zu erwarten ist, dass sie über einen längeren Zeitraum hinweg negativ sein wird. Das gibt den Finanzmärkten ein hohes Vertrauen in die Fähigkeit des schwedischen Staates, seinen Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Schwedische Staatsanleihen werden daher mit niedrigen Zinssätzen ausgegeben. Ein vorübergehender Anstieg der schwedischen Staatsverschuldung wird deshalb in absehbarer Zeit nicht als großes Problem angesehen. BEWERTUNG DER FINANZPOLITISCHEN GEGENMASSNAHMEN Der Staatshaushalt für 2021 wurde vom Finanzministerium als„sehr expansiv“ bezeichnet, was darauf schließen lässt, dass den Märkten signalisiert werden soll, Schweden leistet seinen Beitrag zur Aufrechterhaltung der Gesamtnachfrage. Beim Überblick über den Haushalt fallen die Steuersenkungen als die größten Einzelreformen dieser expansiven Maßnahmen auf, sie belaufen sich auf 30 Milliarden SEK. Diese Steuererleichterungen sollen in erster Linie Investitionen in Unternehmen durch vorübergehende Senkung der Unternehmenssteuern, die Einstellung junger Menschen durch Senkung der Arbeitgebersteuer und die Steigerung des Konsums durch Senkung der Einkommensteuer fördern. Diese Reformen in Höhe von 30 Milliarden SEK sind ein wesentlicher Bestandteil des gesamten Expansionspakets in Höhe von 105 Milliarden SEK. Sie sind größer als der zweitgrößte Ausgabeposten, nämlich die Sozialinvestitionen in Höhe von ca. 22,5 Milliarden SEK. FINANZPOLITISCHE AUSWIRKUNGEN AUF GESAMTNACHFRAGE UND BESCHÄFTIGUNG Das schwedische Nationale Institut für Wirtschaftsforschung (NIER) hat untersucht, welche finanzpolitischen Maßnahmen die größten Auswirkungen auf die Gesamtnachfrage und die Beschäftigung hatten. Seine Untersuchungen zeigen, dass expansive Maßnahmen in Zeiten der Rezession, aber auch unter anderen Umständen, für Schweden effektiv sein können. Das NIER kommt in erster Linie zu dem Ergebnis, dass expansive Maßnahmen bei öffentlichen Investitionen und Konsum am wirksamsten sind, um während einer Rezession für einen Anstieg der Beschäftigung zu sorgen. In ihrem Modell führt eine einprozentige expansive Erhöhung des Anteils der öffentlichen Investitionen am BIP zu einem Anstieg der Beschäftigung um 0,6 Prozent, und die gleiche Erhöhung des öffentlichen Konsums erhöht die Beschäftigung um 0,4 Prozent(Konjunkturinstitutet 2017). Das NIER stellt auch fest, dass öffentliche Transferleistungen, wie z. B. Geldzahlungen an Eltern mit schulpflichtigen Kindern, mit 0,4 Prozent eine erhebliche Wirkung auf die Beschäftigung haben können. Die finanzpolitische Maßnahme mit der geringsten Wirkung auf die Beschäftigung sind Steuersenkungen mit einem Multiplikator von nur 0,2–0,1 je nach Art der Steuererleichterung, wobei z. B. eine gesenkte Einkommensteuer einen höheren Multiplikator hat als eine gesenkte Mehrwertsteuer(Konjunkturinstitutet 2017). Die vergleichsweise geringe Auswirkung von Steuersenkungen auf den Rückgang der Beschäftigung wird vom schwedischen Rat für Finanzpolitik(Finanspolitiska rådet 2020) in erster Linie durch die Tendenz erklärt, dass große Teile derjenigen, die Steuersenkungen erhalten, das höhere Einkommen sparen, während bei Kommunen und Regionen eine größere Wahrscheinlichkeit vorliegt, dieses Einkommen direkt zu verwenden oder zu investieren. Das gilt gerade für Zeiten von Konjunktureinbrüchen, wenn die Steuereinnahmen zurückgehen und es schwierig ist, die Qualität der Sozialleistungen aufrechtzuerhalten. Daher betonen der schwedische Rat für Finanzpolitik(Finanspolitiska rådet) und das NIER, dass ein erhöhter öffentlicher Konsum in arbeitsintensive Bereiche des Wohlfahrtsstaates, wie z. B. die Altenpflege, gelenkt werden sollte, da dies anscheinend wirksamer ist, um mehr Beschäftigung zu schaffen als die Erhöhung des Konsums von Produkten, die für die Altenpflege benötigt werden(Konjunkturinstitutet 2017; Finanspolitiska rådet 2020). Diese Untersuchung unterstreicht die Notwendigkeit, sorgfältig auszuwählen, welche Maßnahmen ergriffen werden sollten, um die Nachfrage und die Beschäftigung während einer Krise möglichst effizient zu stimulieren. Einige internationale Untersuchungen, die ähnliche Analysen für die gesamte OECD durchführen(Coenen et al. 2012), bestätigen die Ergebnisse der schwedischen NIER-Forschung und weisen darauf hin, dass insbesondere öffentliche Investitionen und öffentlicher Konsum die wirksamsten Gegenmaßnahmen zu einer Rezession sind. Allerdings gibt es in dieser Forschung keinen Konsens darüber, wie diese Auswirkungen zu messen sind, auch die Genauigkeit ihrer Methoden ist unsicher. Daher kommen verschiedene Studien zu unterschiedlichen Ergebnissen, abhängig von der verwendeten Methode und dem verwendeten Datensatz. Metastudien auf dem Gebiet der finanzpolitischen Stimulierungseffekte bestätigen die Unsicherheit bezüglich der Aussagekraft ihrer Ergebnisse. Eines der wenigen zunehmend unumstrittenen Ergebnisse ist jedoch, dass Austerität(finanzpolitische Kürzungen) insbesondere während einer Rezession zu einem signifikanten Schrumpfen des BIP und der Beschäftigung führt, wobei immer noch stark umstritten ist, welche Finanzpolitik am wirksamsten ist(Ramey 2019). VERSTÄRKTE DEKARBONISIERUNG Eine weitere Kritik am Konjunkturprogramm war die Frage nach dem Grad der Nachhaltigkeit, da ein Großteil der fi-

SCHWEDENS RECOVERY-STRATEGIE – AUF DEM WEG IN EINE KLIMANEUTRALE UND DIGITALE ZUKUNFT? 5 nanzpolitischen Anreize in nichterneuerbare Wirtschaftsbereiche fließt(Volturius/Rylander 2020). Das liegt vor allem daran, dass eine Politik, die darauf abzielt, bestehende Unternehmen zu retten, automatisch in erster Linie Unternehmen mit fossilem Energieverbrauch hilft, da diese den Großteil der schwedischen Wirtschaft ausmachen. Die derzeitige Wirtschaftsstruktur nicht zu retten, ist schwierig, da dies zu einer Zerstörung der bestehenden Unternehmen führen würde. Unter den gegenwärtigen Umständen ist es schwer vorstellbar, wie neue Unternehmen im Bereich der erneuerbaren Energien aus dem Boden schießen und die bisherige Arbeit in einem Tempo ersetzen können, das mit der Umweltzerstörung Schritt hält. Die Beschleunigung der Umstellung auf eine Wirtschaft ohne fossile Energie muss gründlicher untersucht werden, wobei gleichzeitig der Bedarf an neuen Beschäftigungsmöglichkeiten und eine Arbeitslosenunterstützung, die die Phase der Arbeitssuche miteinbezieht, mitzudenken sind. Um diesen wirtschaftlichen Wandel zu erleichtern, muss eine schwierige Balance zwischen einer schnelleren Transformation der Wirtschaft und der Bereitstellung neuer Möglichkeiten und Sicherheit gefunden werden. Das Thema ist zu umfangreich, um in diesem kurzen Bericht eine ausführliche Analyse vorzunehmen – das hieße, die existenzielle Bedrohung durch den Klimawandel herunterzuspielen. Nichtsdestotrotz ist es schmerzlich klar, dass die Notwendigkeit besteht, eine breite öffentliche Untersuchung in Schweden und eine umfassendere europäische Debatte zu initiieren, um zu analysieren, wie eine Transformation unterstützt werden kann, während gleichzeitig neue Beschäftigungsmöglichkeiten in nachhaltigen Wirtschaftszweigen geschaffen werden, ohne Arbeitnehmer_innen mit einem lebenslangen beruflichen Werdegang in den veralteten fossilen Branchen zurückzulassen. Sowohl das schwedische Konjunkturprogramm als auch das Projekt NextGenerationEU(Europeiska kommissionen 2020) befassen sich mit diesem Thema, sie sind aber bei Weitem nicht ausreichend. Ohne die Umsetzung neuer politischer Maßnahmen, um die Transformation zu erleichtern, wie z. B. eine höhere Arbeitslosenversicherung, Umschulungen und neue Beschäftigungsmöglichkeiten, wird es wahrscheinlich einen starken Widerstand gegen die Umstellung auf einen geringeren Kohlendioxidausstoß geben. ALTERNATIVE VORSCHLÄGE FÜR DEN AUFSCHWUNG Während schwedische und ähnliche internationale makroökonomische Forschungen zu dem Ergebnis gekommen sind, dass öffentliche Investitionen und öffentlicher Konsum die wirksamsten Maßnahmen für ein Verlangsamen des Beschäftigungsrückgangs sind, haben die gewerkschaftsnahe Denkfabrik Katalys(Gerin/Svensson 2020a; 2020b) und die größte schwedische Gewerkschaft LO(Bergström et al. 2020) den Fokus des expansiven Haushalts auf Steuersenkungen infrage gestellt. Die Investitionen in das schwedische Sozialwesen in Höhe von 22,5 Milliarden SEK erscheinen in der makroökonomischen Untersuchung in einem günstigeren Licht, reichen aber nicht aus, um einen Großteil des Beschäftigungsrückgangs aufzuhalten. GEZIELTE SUBVENTIONEN STATT ALLGEMEINER STEUERSENKUNGEN Die Einführung einer verringerten Arbeitgebersteuer für junge Menschen zwischen 19 und 23 Jahren, wie es die schwedische Regierung während der Krise getan hat, könnte als angemessene Steuersenkung angesehen werden, wenn man bedenkt, dass dies die am stärksten von der Wirtschaftskrise betroffene Altersgruppe ist. Allerdings entstehen dadurch auch erhebliche Kosten durch Mitnahmeeffekte, da die bereits Beschäftigten dieser Altersgruppe ebenfalls subventioniert werden, was die Zielsicherheit der Reform beeinträchtigt(IFAU 2013). Frühere Auswertungen ähnlicher Reformen haben gezeigt, dass es weitaus wirksamer wäre, die Beschäftigung junger Menschen durch eine Subventionierung der Langzeitarbeitslosen in dieser Altersgruppe zu erhöhen, anstatt die Steuern für alle dieser Altersgruppe zu senken(Seim 2019). Die zentralisierte Einzelmaßnahme mit der größten Wirkung in diesem Stadium ist die Kurzarbeiterregelung, die es den Arbeitgeber_innen ermöglicht, die Mitarbeitenden in Teilzeit zu halten, während der Staat den größten Teil des durch weniger Arbeitsstunden entgangenen Einkommens zahlt. HÖHERE SOZIALAUSGABEN Gewerkschaften und Denkfabriken mit ähnlicher Ausrichtung haben vorgeschlagen, den Beschäftigungseffekt des finanzpolitischen Anreizes zu verstärken, indem die Ausgaben für den Sozialbereich und die Investitionen in die Infrastruktur erhöht werden. Das steht im Einklang mit Forschungsergebnissen, die einschätzen, welche finanzpolitischen Maßnahmen die größte Auswirkung auf die Beschäftigung haben. Investitionen in Infrastruktur müssen auf Maßnahmen ausgerichtet werden, die innerhalb eines kurzen Zeitrahmens umgesetzt werden können und die es ermöglichen, den finanzpolitischen Anreiz schneller umzusetzen, z. B. die Instandsetzung der bestehenden Infrastruktur. Es ist jedoch wichtig, dass diese Maßnahmen zur Ankurbelung der Wirtschaft auch einen Nutzen für die Gesellschaft bringen. Eine Erhöhung der Investitionen zugunsten schwedischer Senior_innen hätte definitiv einen solchen Wert. Erstens hat die Altenpflege allein in den vergangenen 20 Jahren erhebliche Kürzungen in Höhe von 20 Milliarden SEK erfahren. Seit 1980 hat sich die Zahl der Hausbesuche in der häuslichen Pflege verdreifacht(Plesner 2020). Zweitens wird die Unterfinanzierung der Altenpflege als ein Hauptfaktor für die hohe Pro-Kopf-Todesrate durch Covid-19 in Schweden gesehen. Daher würde ein Anstieg der Beschäftigung in diesem Sektor dringend benötigte Investitionen in einen maßgeblichen Sozialdienst ermöglichen, der sich in einer ernsten Notlage befindet.

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – POLITIK FÜR EUROPA 6 HÖHERE INVESTITIONEN IN DIE INFRASTRUKTUR Höhere Ausgaben für die Reparatur der bestehenden Infrastruktur wären ebenfalls essenziell, schließlich warnt die schwedische Behörde, die für die Straßen und die Eisenbahn des Landes zuständig ist, dass sie derzeit nicht in der Lage ist, die bestehende Infrastruktur zu erhalten(SvD 2020). Darüber hinaus könnte der Schwerpunkt auf die Förderung des bereits geplanten Bahnausbaus ein wichtiger Schritt zur Reduzierung der Emissionen im Verkehrssektor sein. Höhere Ausgaben für Infrastrukturprojekte mit einer kurzen Planungszeit könnten deshalb ein Schlüsselelement sein, um sicherzustellen, dass das schwedische Konjunkturprogramm sowohl einen größeren positiven Beschäftigungseffekt erzeugt als auch zu geringeren Emissionen durch einen zuverlässigeren und nachhaltigeren Transport führt. SCHLUSSFOLGERUNG Zusammenfassend lässt sich festhalten: Das schwedische BIP hat im Jahr 2020 einen großen negativen Schock erlebt, insbesondere in der ersten Jahreshälfte. Im dritten Quartal scheint es einen Anstieg gegeben zu haben, die meisten Prognosen gehen gleichwohl davon aus, dass das schwedische BIP für das Jahr insgesamt um drei Prozent gesunken ist (Ekonomifakta 2021). Ein anhaltender Rückgang des internationalen Handels ist ein grundlegendes Hindernis für die langfristige Erholung in Schweden und unterstreicht die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit in der EU, um die gemeinsamen Märkte zu stabilisieren. Die Krise hat demografische Gruppen in Bezug auf Einkommen und Beschäftigung unterschiedlich getroffen. Junge und im Ausland geborene Arbeitskräfte haben einen starken Rückgang der Beschäftigung erfahren. Zur Bewältigung dieser Krise hat die schwedische Regierung ein Konjunkturprogramm verabschiedet, das die Wirtschaft ankurbeln und damit den Rückgang der Beschäftigung und des BIP aufhalten soll, unterstützt von einem gemeinsamen EU-Konjunkturprogramm. Der schwedische Plan besteht in erster Linie darin, die Steuern zu senken, die Ausgaben für Sozialleistungen zu erhöhen und eine nachhaltige Transformation zu ermöglichen, die durch eine erhöhte Kreditvergabe finanziert wird. Dieser Plan kann aufgrund der nur begrenzten Belege dafür kritisiert werden, dass die beschlossenen Steuersenkungen einen großen Anstieg der Beschäftigung bewirken würden, und dafür, dass der Anteil der Investitionen in nachhaltige Sektoren der Wirtschaft zu gering ausfällt. Schwedische Gewerkschaften und Denkfabriken mit ähnlicher Ausrichtung haben auf das Konjunkturprogramm mit Vorschlägen reagiert, die Prioritäten neu zu setzen, um mehr Investitionen in die Schaffung von Arbeitsplätzen im Altenpflegesektor und in die Reparatur der bestehenden Infrastruktur einzubeziehen.

SCHWEDENS RECOVERY-STRATEGIE – AUF DEM WEG IN EINE KLIMANEUTRALE UND DIGITALE ZUKUNFT? 7 Literaturverzeichnis Arbetsförmedlingen 2020: De fem hårdast drabbade branscherna, https://arbetsformedlingen.se/om-oss/press/nyheter/nyhetsarkiv/202006-01-de-fem-hardast-drabbade-branscherna(19.11.2020). Bergström, Å. P. J.; Blomqvist, N.; Färm, D. 2020: Värnskatten slopades med falska argument från L och C, in: Dagens Nyheter, 25.8.2020, https://www.dn.se/debatt/varnskatten-slopades-med-falskaargument-fran-l-och-c/(19.11.2020). Coenen, Günter; Erceg, Christopher J.; Freedman, Charles; Furceri, Davide; Kumhof, Michael; Lalonde, René; Laxton, Douglas; Lindé, Jesper; Mourougane, Annabelle; Muir, Dirk; Mursula, Susanna; Resende, Carlos de; Roberts, John; Roeger, Werner; Snudden, Stephen; Trabandt, Mathias; Veld, Jan in’t 2012: Effects of Fiscal Stimulus in Structural Models, in: American Economic Journal: Macroeconomics 4(1), S. 22–68. 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Friedrich-Ebert-Stiftung Die Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) wurde 1925 gegründet und ist die traditionsreichste politische Stiftung Deutschlands. Dem Vermächtnis ihres Namensgebers ist sie bis heute verpflichtet und setzt sich für die Grundwerte der Sozialen Demokratie ein: Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität. Ideell ist sie der Sozialdemokratie und den freien Gewerkschaften verbunden. Die FES fördert die Soziale Demokratie vor allem durch: – Politische Bildungsarbeit zur Stärkung der Zivilgesellschaft – Politikberatung – Internationale Zusammenarbeit mit Auslandsbüros in über 100 Ländern – Begabtenförderung – das kollektive Gedächtnis der Sozialen Demokratie mit u. a. Archiv und Bibliothek. IMPRESSUM © 2021 Friedrich-Ebert-Stiftung Büro für die Nordischen Länder Västmannagatan 4, Box 3107, 10362 Stockholm, Schweden Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Eine gewerbliche Nutzung der von der FES herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. Titelmotiv: Yevhen – stock.adobe.com Gestaltungskonzept: www.bergsee-blau.de Umsetzung/Layout: www.zumweissenroessl.de

Recovery-Strategien in Europa Die zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie in vielen Ländern Europas ergriffenen Maßnahmen haben zu einem starken Rückgang der Produktion und zu einem rasanten Anstieg der Staatsverschuldung und Arbeitslosigkeit geführt. Schwerwiegende soziale Verwerfungen sind die Folge. Darüber hinaus legte die Pandemie die Abhängigkeit der Wirtschaft Europas von der Produktion lebensnotwendiger Produkte außerhalb des Kontinents offen. Darauf mussten die nationalen Regierungen wie auch die EU mit umfangreichen Programmen zur Stützung und Wiederbelebung der Wirtschaft reagieren. Die Entwicklung dieser„Recovery“-Programme findet zu einem Zeitpunkt statt, in dem die europäischen Volkswirtschaften bereits vor der drängenden Herausforderung der sozial-ökologischen und digitalen Transformation stehen. Daher wird von vielen Seiten gefordert, dass die wirtschaftlichen Erholungsmaßnahmen nicht zu einem schlichten Zurück zum Vorher führen dürfen. Vielmehr soll die Chance genutzt werden, mit den massiven Staatsausgaben eine wirtschaftliche Transformation zu einer klimaneutralen und sozialgerechteren Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft einzuleiten. Bei der gebotenen langfristigen Perspektive müssen die Programme gleichzeitig angemessen auf unmittelbare soziale Notlagen reagieren. In unserer Publikationsreihe werden die nationalen Recovery-Strategien von Portugal, Spanien, Frankreich, Deutschland, Finnland, Schweden, Italien, Griechenland und Zypern im Hinblick auf diese komplexen Anforderungen analysiert und bewertet. Eine weitere Studie interpretiert und ordnet die Entwicklungen und Maßnahmen in den einzelnen Ländern in einer vergleichenden Perspektive ein. Damit werden Politikempfehlungen erarbeitet, die zur Bewältigung sowohl der strukturellen zukunftsorientierten Herausforderungen der EU-Mitgliedsländer als auch der unmittelbaren Herausforderungen durch die Pandemie beitragen sollen.