SONDERAUSGABE GLOBALE UND REGIONALE ORDNUNG DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Perspektiven aus Uruguay Dezember 2020 Im Juni 2019 schlossen der MERCOSUR und die Europäi­ sche Union eine politische Übereinkunft über die Unter­ zeichnung eines strategischen Assoziierungsabkommens. Dieses Dokument analysiert die zentralen Aspekte und versucht, den Antagonismus zwischen den Positionen zu überwinden, der generell die Debatte über solche Art von Abkommen charakterisiert. Die Herausforderungen und potenziellen Auswirk­ ungen werden aus verschie­ denen Perspektiven in Bezug auf die regionale Wirtschaft, die Gleichstellung der Ge­ schlechter und die Rolle der Region im geopolitischen Kontext aufgezeigt.

GLOBALE UND REGIONALE ORDNUNG DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Perspektiven aus Uruguay

 Inhalt 1 VORWORT 2 DIE AUSWIRKUNGEN AUF URUGUAY UNTER DEM GESICHTSPUNKT DER POLITISCHEN GESCHICHTE Gerardo Caetano und Nicolás Pose 3 BETRACHTUNG DER AUSWIRKUNGEN AUF DIE WIRTSCHAFT URUGUAYS Fernando Isabella, Juan Ignacio Dorrego, 4 Santiago Soto und Fernando Esponda EINE UNTERSUCHUNG DER AUSWIRKUNGEN AUF DIE GENDERGERECHTIGKEIT IN 34 Alma Espino 5 ZWISCHENBILANZEN UND PERSPEKTIVEN: KRITISCHE ANMERKUNGEN ZUR DISKUSSION ÜBER DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND DEM 48 6 Gerardo Caetano 7 8 9

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR VORWORT Zwanzig Jahre nach dem formellen Beginn der Verhand­ lungen am 28. Juni 1999 schlossen der MERCOSUR und die Europäische Union eine politische Übereinkunft über die Unterzeichnung eines strategischen Assoziierungs­ abkommens. Im Laufe dieses langen Verhandlungsprozesses durchlie­ fen beide Regionalblöcke diverse historische Ereignisse. Bei Aufnahme der Verhandlungen befand sich der MER­ COSUR an einem Wendepunkt: Während er in seinen ins­ titutionellen Grundzügen voranschritt und seine erklärte Bestimmung festigte, sich mittelfristig zu einem integrier­ ten Wirtschaftsraum mit den Merkmalen einer Zollunion zu entwickeln, begann er eine Phase mit starken wirt­ schaftlichen Krisen in den Mitgliedsländern zu durchlau­ fen, die mit einem hohen Konfliktpotenzial zwischen den Partnern einhergehen sollte. Die Europäische Union ihrer­ seits war dabei, ihr Programm»Globales Europa« umzu­ setzen, eine Strategie, die sich auf die Öffnung internatio­ naler Märkte für europäische Produkte und Unternehmen konzentriert. Insbesondere in Lateinamerika zielte die eu­ ropäische Strategie darauf ab, die geo-ökonomische Posi­ tion der Vereinigten Staaten anzugreifen, die im Begriff waren, eine kontinentale Freihandelszone zu errichten. Die Möglichkeit eines Abkommens zwischen den beiden Partnern stellte das erste Abkommen zwischen zwei ­Blöcken mit regionalen Integrationsprozessen dar und ver­ lieh damit den Verhandlungen einen ganz eigenen Cha­ rakter. Nach mehrmaliger Aufnahme, Stagnation und Wiederauf­ nahme der Verhandlungen erreichte der Prozess seinen Höhepunkt in einem Moment, an dem in der Dynamik in­ ternationaler Handelsverhandlungen ein besonderes Cha­ os herrschte: Die seit langem quälenden multilateralen Be­ strebungen der Welthandelsorganisation, die Hinwendung zur Aushandlung von regionalen Mega-Abkommen, die sich – aufgrund der Blockadehaltung der USA – aus der Konsolidierung marktfreundlicher Verhandlungspläne ab­ leitet, die in verschiedenen Formaten übernommen und repliziert wurden, und die Verfolgung von mit dem ständi­ gen Risiko eines globalen Handelskriegs einhergehenden protektionistischen Strategien sind Teil des grundlegenden Zusammenhangs für das Verständnis der Beschleunigung des Verhandlungsprozesses ab 2016 zu verstehen. Der MERCOSUR seinerseits befindet sich an einem heiklen politischen Punkt, der durch den demokratischen Bruch nach dem Staatsstreich in Brasilien und die Rückkehr liberal-kon­ servativer und ultra-konservativer politischer Kräfte, die zu­ nächst in den beiden größten Partnerländern an die Regie­ rung kamen, gekennzeichnet ist. Als Folge erlaubt der politi­ sche Wandel in Argentinien die Wiedereröffnung der Debat­ te hinsichtlich einiger Fragen in Bezug auf die durch den Macrismo verkörperte Position. In Uruguay schließlich stellte die Aushandlung und Unterzeichnung des Abkommens eine Übergangslinie zwischen rechten und linken Regierungen dar, ohne die offizielle Sichtweise wesentlich zu verändern. Im Laufe des biregionalen Verhandlungsprozesses gewinnt die Wirtschafts- und Handelsagenda an zentraler Bedeu­ tung, während die Agenda des politischen Dialogs und der Zusammenarbeit dem Potenzial, das sich aus der langen Ge­ schichte des Dialogs und des gemeinsamen Aufbaus der bei­ den regionalen Integrationsprozesse ergibt, offenbar nicht in vollem Umfang Rechnung trägt. Die Grundsatzvereinbarung weist die typischen Merkmale eines Freihandelsabkommens dieser Zeit auf. Für den MERCOSUR würde es das erste außerregionale Ab­ kommen mit echten kommerziellen Auswirkungen auf die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten und auf die Bildung des integrierten Wirtschaftsraums als solchen bedeuten. Die Gültigkeit eines Vertrags dieser Art hat konkrete Auswir­ kungen auf den demokratischen Spielraum für die Ausarbei­ tung einer öffentlichen Entwicklungspolitik. Das Abkommen wird sich auf die Möglichkeiten einer internationalen wirt­ schaftlichen Integration Uruguays auswirken, sowohl in sei­ nen Beziehungen zum MERCOSUR als auch im transatlanti­ schen Handel. Es wird eine wichtige Voraussetzung für anhal­ tende strukturelle Herausforderungen sein, insbesondere bei der Transformation der wirtschaftlich-produktiven Struktur als Strategie zur Schaffung der materiellen Voraussetzungen für einen auf soziale Gerechtigkeit, Gendergerechtigkeit und ökologische Nachhaltigkeit ausgerichteten Entwicklungspfad. Die öffentliche Debatte über diese politischen Ausrichtungen trägt zur Demokratisierung der Entscheidungsprozesse bei und bietet größere Garantien dafür, dass sie sich auf die Ver­ besserung der Lebensbedingungen der Gesellschaften aus­ wirken. 2

Die Tätigkeit der Friedrich-Ebert-Stiftung zielt darauf ab, den politischen Dialog rund um diese Agenda zu stärken, indem sie Wirkungsanalysen fördert, die in Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay erstellt wurden. Seitens der Fried­ rich-Ebert-Stiftung(FES) in Uruguay versuchen wir, den un­ terschiedlichen Stimmen zu den möglichen Auswirkungen des Vertrags Gehör zu verschaffen mit dem Ziel, progressive Perspektiven in der öffentlichen Debatte auf nationaler, regi­ onaler und biregionaler Ebene zu stärken. Vorwort 3

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR DIE AUSWIRKUNGEN AUF URUGUAY UNTER DEM GESICHTSPUNKT DER POLITISCHEN GESCHICHTE Gerardo Caetano und Nicolás Pose EINLEITUNG Im vorliegenden Dokument werden unter besonderer Be­ rücksichtigung der nationalen und branchenspezifischen In­ teressen Uruguays verschiedene Aspekte der Konsequenzen und vorhersehbaren Auswirkungen besprochen, die auf­ grund der Unterzeichnung des Abkommens zwischen der Europäischen Union und dem MERCOSUR eintreten wür­ den, denn das Abkommen wurde zwar im Jahr 2019 erstellt, aber bisher nicht ratifiziert. Es werden die wichtigsten As­ pekte beim Fortgang der Verhandlungen besprochen, der Verhandlungsprozess wird unter den in Uruguay geltenden politischen und sozialen Positionen analysiert, es wird bran­ chenübergreifend eine Gewichtung der Vorteile und erziel­ ten Vereinbarungen erstellt, und es werden die wesentli­ chen, umstrittenen Bereiche dargestellt. Gleichzeitig wer­ den einige allgemeine Empfehlungen für eine Verbesserung des Vertrages formuliert. Die verwendeten Abbildungen, Grafiken und Tabellen sollen dem besseren Verständnis der Analyse dienen. Es sei angemerkt, dass diese Analyse die neue Situation durch die Covid-19-Pandemie mit ihren mög­ licherweise schwerwiegenden wirtschaftlichen, sozialen und geopolitischen Folgen nicht berücksichtigt, da die ers­ ten Fälle in unserem Land erst im März diesen Jahres aufge­ treten sind. HINTERGRUND Die Anfänge der Verhandlungen zwischen der Europäischen Union(EU) und dem Gemeinsamen Markt in Südamerika (MERCOSUR) gehen bis ins Jahr 1995 zurück, als sich beide Blöcke auf den Abschluss eines interregionalen Rahmenab­ kommens zur Zusammenarbeit einigten. Diese Entschei­ dung war gleichzeitig die erste Entscheidung von MERCO­ SUR als Völkerrechtssubjekt. Aus der Perspektive des MER­ COSUR war dies kein Zufall, sind die Mitgliedsländer doch Atlantik-Anrainerstaaten, und haben sich die Gründer des Marktes an die Ideen und Institutionen des europäischen Modells angelehnt(Bizzozero, 2008). Ähnliches lässt sich von europäischer Seite sagen, denn die Einrichtung»interre­ gionaler« Beziehungen zwischen den Wirtschaftsblöcken diente der Übertragung des Integrationsmodells der EU, wo­ rin sich ihre Identität als internationaler Akteur zeigt(Sa­ nahuja, 2007). De facto wurden die Verhandlungen für das Assoziierungsabkommen, dessen Eckpfeiler ökonomische Überlegungen sind, jedoch nicht vor Ende 1999 und dann aus Gründen der Verteidigung eigener Interessen aufge­ nommen. Konkret gesagt, beobachtete die EU mit Sorge den Fortgang der Verhandlungen für die(Gesamt-)Amerika­ nische Freihandelszone(Free Trade Area of the Americas, FTAA), die von der US-Regierung 1995 vorgeschlagen wur­ de und mit deren Erschaffung für die EU ein Verlust an Han­ dels- und Investitionsmöglichkeiten in Lateinamerika ver­ bunden wäre. Wieder einmal spielte das strategische Drei­ eck zwischen den Handlungen der USA und der EU in ihren Beziehungen zu Lateinamerika und deren Regionen eine Rolle. Vor diesem Hintergrund lassen sich, wie von Sanahu­ ja und Rodríguez vorgeschlagen, vier Verhandlungsphasen zwischen der EU und dem MERCOSUR identifizieren(2020). Die erste Phase fand gemäß den zitierten Autoren zwischen 2000 und 2004 statt, als sich eine erste Verhandlungsdyna­ mik entwickelte. Ein erster Vorschlag seitens der EU zum Ver­ handlungsformat beinhaltete die gegenseitige Reduzierung von Zöllen, einige der so genannten»Singapur-Themen« wie öffentliches Beschaffungswesen und Wettbewerbspolitik, sowie Impulse zur Einbeziehung der entsprechenden The­ men(auch bekannt als»WTO plus«-Anforderungen) im Rah­ men der Welthandelsorganisation(WTO). Dennoch stockte der Austausch rasch aufgrund der klassischen Handelsthe­ men: Beschränkung der Einfuhr von landwirtschaftlichen Produkten aus den MERCOSUR-Ländern in die EU versus Wi­ derstand gegen einen schnellen Abbau der MERCOSUR-Zöl­ le auf Industriegüter, insbesondere seitens Brasiliens. Gleich­ zeitig führten die Schwierigkeiten des MERCOSUR bei der vollständigen Bildung einer Zollunion zur Abkehr von der Idee, biregionale Übereinkommen zu schließen. Hinzu kam im Jahr 2003 das Scheitern des Ministergipfels der WTO in Cancún, bei dem sich die immer wieder in multilateralen Ver­ handlungen auftretenden Nord-Süd-Diskussionen wieder­ holten, was schließlich zu einer längeren Lähmung der Ver­ handlungen führte. Sanahuja und Rodríguez(ibid.) stellen anschließend für die Jahre zwischen 2004 und 2010 eine Phase des»gegenseiti­ gen Desinteresses« fest. In diesem Zeitraum legte die EU ihren Fokus verstärkt auf Vereinbarungen mit den lateinamerikani­ schen Pazifik-Ländern, die liberaler eingestellt waren und eine politische Öffnung anstrebten(Briceño-Ruiz, 2013). Gleichzei­ tig waren die progressiven Regierungen der MERCOSUR-Staa­ ten eher regional orientiert, was einige Autoren als»post-li­ 4

Die Auswirkungen auf Uruguay unter dem Gesichtspunkt der politischen Geschichte Tabelle 1 Gewichtung ausgewählter Exportmärkte des MERCOSUR (in%) Ziel EU USA China 2001 19.8 27.7 2.8 2005 17.4 24.2 4.7 2009 16.8 7.3 9.2 2014 15.4 16.3 15 2019 14.5 11 23.7 Quelle: Eigenanalyse auf der Grundlage der Daten aus Trademap. beral«(Sanahuja, 2009) oder»post-hegemonial«(Riggirozzi und Tussie, 2012) bezeichnen. 1 In dieser Phase verschwand auch der äußere Anreiz für Verhandlungen durch das FTAA-Projekt, das im November 2005 im Rahmen des IV. Pa­ namerikanischen Gipfels im argentinischen Mar del Plata von den MERCOSUR-Staaten und Venezuela abgelehnt wurde. 2010 wurden die Verhandlungen aufgrund der offensichtli­ chen Stagnation der WTO, den Auswirkungen der weltwei­ ten Finanzkrise von 2008(die die europäischen Staaten be­ sonders schwer traf) und dem starken Wirtschaftswachstum sowie der Investitionsbereitschaft Chinas in den MERCOSUR wieder aufgenommen(Sanahuja und Rodríguez, 2020). Wie sich aus Tabelle 1 ergibt, verdreifachte sich in den Jahren zwi­ schen 2001 und 2009 die Bedeutung Chinas für die Exporte aus dem MERCOSUR, wohingegen der Anteil des EU-Mark­ tes zwar eine moderate, aber stetig sinkende Tendenz auf­ wies. Die EU-Osterweiterung bedeutete jedoch auch, dass neue Rücksichten in Bezug auf den Schutz landwirtschaftli­ cher Interessen zu nehmen waren, die zu den traditionellen Bedenken von Ländern wie Frankreich und Irland noch hinzu­ kamen und die u. a. in restriktivere Angebote für den Markt­ zugang für wichtige MERCOSUR-Produkte wie Rindfleisch mündeten. 2 Auf Seiten des MERCOSUR, insbesondere seitens Argentinien und Brasilien, blieben die Sensitivitäten im Be­ reich der Industriegüter, des geistigen Eigentums und des öf­ fentlichen Beschaffungswesens sowie die Forderung nach Berücksichtigung von Asymmetrien, die zu einer geringeren Abdeckung seiner Angebote führen würden, bestehen. Aufgrund des in den vergangenen zehn Jahren beobachte­ ten Verlusts der wirtschaftlichen Dynamik und eines ­zunehmenden Gefühls der Isolation im Zuge der von den USA angestoßenen Mega-Abkommen für eine transatlanti­ sche(TTIP) bzw. transpazifische Partnerschaft(TPP)(Thors­ tensen und Ferraz, 2014), änderte sich ab 2013 sowohl bei den Entscheidungsträgern in der Regierung als auch bei den Spitzen der Industrie die Sichtweise auf Kosten und Nutzen 1 Diese Darstellung ist in jüngerer Zeit stark umstritten. Vgl. Gerardo Caetano(Hrsg.), América Latina ante los nuevos desafíos de la globali­ zación. Montevideo, Planeta, 2017; Nueva Sociedad Nr. 275. América Latina: transiciones turbulentas. Buenos Aires, NUSO, 2018. 2 Der Vorschlag von 2004 sah ein tarifäres Kontingent von 100 000 Ton­ nen vor, das im Vorschlag der EU-Kommission von 2010 auf 70 000 Tonnen reduziert wurde. in Brasilien. Dagegen war dies in Argentinien, das weiterhin wichtige Industriebereich ausklammerte, nicht der Fall. Nicht einmal der Verlust des bevorzugten Zugangs durch das All­ gemeine Präferenzsystem(APS) im Jahr 2014, das weitere Entwicklungsländer dazu zwang, Vereinbarungen zuzustim­ men, die sie zuvor abgelehnt hatten(Gallagher, 2008; Shad­ len, 2008; Manger und Shadlen, 2014) führte diesbezüglich zu einem Umdenken. Vor diesem Hintergrund nahmen die Verhandlungen auf­ grund der politischen Wende in Argentinien(durch Wahlen) und Brasilien(durch einen»weichen Staatsstreich«), der libe­ ral-konservative Kräfte an die Macht brachte, ab 2016 wie­ der an Fahrt auf. Diese neuen Rahmenbedingungen führten zu einer Modifizierung des argentinischen Angebots, dessen Umfang sich dem der übrigen Länder des Blocks anglich, und zu flexibleren Positionen seitens Brasilien bei einigen sensiblen Punkten wie dem öffentlichen Beschaffungswesen und den Herkunftsregeln im Automobilbereich. Während­ dessen führten die neuen, merkantilistischen Positionen der US-Regierung unter Trump insbesondere bei der EU-Kom­ mission dazu, dass die Ratifizierung eines vorläufigen Ab­ kommens mit Kanada und der Abschluss eines Abkommens mit Japan forciert wurden. Außerdem sollten die Verhand­ lungen mit dem MERCOSUR abgeschlossen werden. Deshalb wurde ein verbesserter Vorschlag für den landwirtschaftli­ chen Bereich vorgelegt, der ungefähr dem aus dem Jahr 2004 entsprach(einschließlich der klaren Ablehnung durch Länder wie Frankreich), und die Anforderungen in Bereichen wie z. B. Rechte am geistigen Eigentum wurden gesenkt. Trotz all der den Abschluss dieses Abkommens begünstigen­ den Elemente führten Meinungsverschiedenheiten 2017 da­ zu, dass der Vertrag nicht unterzeichnet wurde. Durch den Wahlsieg von Jair Bolsonaro in Brasilien entstanden zudem neue Fragezeichen. Die Politik der neuen brasilianischen Re­ gierung führte u. a. zu einer umstrittenen Umweltpolitik, die von den Gegnern des Abkommens in Europa aufgegriffen wurde. In wirtschaftlicher Hinsicht zeigte sich die Regierung Bolsonaro jedoch deutlich flexibler als ihre Vorgängerin, da sie nun bereit war, ihre regionalen Ansprüche in Bezug auf den Handel im Automobilbereich zu reduzieren und der Be­ freiung von Zöllen und Abgaben auf wichtige Produkte wie Fleisch und Ethanol auf einem Niveau zuzustimmen, das die Vorgängerregierung vehement abgelehnt hatte. Die neuen Architekten der Außenhandelspolitik sowohl in Brasilien als 5

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR auch in Argentinien waren sich darin einig, dass der größte Wert eines Abkommens mit der EU im institutionellen Be­ reich lag, was auf eine Öffnung der Handelspolitik hindeute­ te, die über die konkreten kurz- und mittelfristig zu erwar­ tenden wirtschaftlichen Vorteile hinausging. 3 Zusammen mit der langfristigen Unterstützung der Verhand­ lungen durch Uruguay(kombiniert mit der Forderung nach einer größeren Öffnung der EU) 4 und der Einrichtung von Mechanismen für eine Sonderbehandlung von Paraguay führten all diese Faktoren dazu, dass der MERCOSUR schließ­ lich den entscheidenden Impuls für den Abschluss des Ver­ trages lieferte. Weil die EU-Kommission einen möglichen po­ litischen Schwenk Argentiniens vorhersah, gelang es ihr, auch die zögerlichen Mitglieder für die Unterzeichnung des Abkommens zu gewinnen. Nach Unterzeichnung der Grund­ satzvereinbarung erhob Frankreich jedoch erneut seine Be­ denken und machte damit die Ratifizierung in der vereinbar­ ten Form unmöglich In jüngerer Zeit haben sich die Parla­ mente in Österreich und den Niederlanden gegen die Ratifi­ zierung ausgesprochen und dabei Umweltschutzgründe so­ wie eine allgemeine Ablehnung der Politik der Regierung Bolsonaro geltend gemacht. Aus diesem Grund ist der Ab­ schluss des Freihandelsabkommens zwischen den beiden Blöcken auch nach über 20 Jahre dauernden Verhandlungen immer noch nicht sicher. VERTRAG UND POSITIONEN AUS DER PERSPEKTIVE URUGUAYS Aus der Perspektive Uruguays muss der Abschluss der Grund­ satzvereinbarung im Rahmen der allgemeineren Diskussionen über die Funktionsdynamik des MERCOSUR von seiner Grün­ dung bis heute betrachtet werden. Hier wird vor allem eine steigende Unzufriedenheit und zunehmende Kritik von ver­ schiedenen Akteuren aus dem politischen und wirtschaftli­ chen Bereich des Landes deutlich, die gemeinsam die syste­ matische Verletzung der Vereinbarungen des MERCOSUR durch seine größten Partner beklagen. Hinzu kamen Fragen angesichts der kaum vorhandenen Dynamik der außenpoliti­ schen Agenda. Daraus entstanden Vorschlägen zur Flexibili­ sierung und Einführung der – nicht immer unter realistischen Annahmen stehenden – Möglichkeit, unilaterale Verhand­ lung mit Dritten aufzunehmen(Caetano, 2017 und 2019). Aus diesem Blickwinkel betrachtet hat das Freihandelsabkom­ men mit der EU in jüngster Zeit zu Übereinstimmungen mit internen Vorgängen im politischen System Uruguays geführt, die mit den kontroversen Diskussionen über andere Themen der Außenpolitik wie z. B. Venezuela zusammenfielen. Ergänzend dazu lässt sich feststellen, dass der Abschluss des Abkommens nach 20 Jahren Verhandlung von der Mehrheit der nationalen Akteure positiv aufgenommen wurde. Die 3 Siehe z. B. das Interview mit Marcos Troyjo, stellvertretender Wirt­ schaftsminister von Brasilien(Clarín, 2019), oder die Stellungnahmen verschiedener hochrangiger Funktionäre der argentinischen Regierung in Bezug auf den Abschluss der Verhandlungen(La Nación, 2019) 4 Siehe hierzu u. a. El Observador(2018). wichtigen politischen Parteien waren sich dieser Angelegen­ heit öffentlich und ausdrücklich einig, was sogar dazu führ­ te, dass der damals amtierende Außenminister Nin Novoa bei der Vorstellung des Abkommens im Parlament von den Oppositionsführern beglückwünscht wurde(El País, 2019a). Zwar gab es abweichende Bewertungen innerhalb des lin­ ken Parteienbündnisses Frente Amplio(FA), die sich jedoch im Gegensatz zu den Geschehnissen rund um ein mögliches Freihandelsabkommen mit den USA im Jahr 2006 oder in Bezug auf die 2014 aufgenommenen TiSA-Verhandlungen zu dem Zeitpunkt und bei nachfolgenden Regierungen nicht durchsetzen konnten. Aufgrund der Tatsache, dass 2006 der Abschluss eines Freihandelsabkommens mit den USA scheiterte, entstanden innerhalb des FA zwei Lager, die von Adler und anderen Au­ toren als unterschiedliche»erkenntnistheoretische Gemein­ schaften« bezeichnet wurden.(Adler, 2019) Auf der einen Seite stand die Mehrheit der Regierung und des FA, ange­ führt durch wirtschaftsnahe Kräfte, mit dem damaligen Wirtschaftsminister Danilo Astori an ihrer Spitze. Aus der »neo-institutionellen« Perspektive der Wirtschaft betrachte­ te Astori – immer mit dem Rückhalt durch Präsident Váz­ quez – das Übereinkommen als Qualitätssiegel, d. h. als eine Möglichkeit, universell geltende Spielregeln einzuführen und damit ausländische Investitionen anzulocken, da er die historisch niedrige Investitionsrate im Land als Haupthinder­ nis für dessen Entwicklung betrachtete. 5 Auf der anderen Seite standen mehrere Branchen und Personen, die eher die Haltung des damaligen Außenministers Reinaldo Gargano befürworteten und sich auf»neo-entwicklungspolitische« Expertenstudien zu Innovation und Entwicklung aus unter­ schiedlichen Fachbereichen stützten. 6 Sie wiesen darauf hin, dass es nicht nur geringe Handelsvorteile gab(die USA sind ein Hauptkonkurrent für die wichtigen landwirtschaftlichen Produkte Uruguays und subventionieren zudem ihre Pro­ duktion), sondern dass die Anforderungen in Bereichen wie Dienstleistungen, öffentliche Beschaffung und geistiges Ei­ gentum die Fähigkeit des Staates zur Umsetzung politischer Maßnahmen in Richtung Wertschöpfung und einer später einsetzende ­Entwicklung deutlich einschränken würden(Pa­ nizza, 2008; Porzecanski, 2010; Garcé,2014; López, 2016; Pose, 2019). Zu alldem kam noch das Risiko eines Austritts aus dem MERCOSUR hinzu, weil Argentinien und Brasilien gegen die Unterzeichnung eines bilateralen Übereinkom­ mens waren. Diese Spaltungen wurden 2015 aufgrund der Teilnahme Uruguays an den Verhandlungen zum Trade in Service Agreement(TiSA) deutlich, obwohl die Zugehörig­ 5 Die vielleicht detaillierteste Anwendung der neuen institutionellen Wirtschaft auf die Probleme Uruguays findet sich bei Bergara(2003 und 2015), ab 2005 einem der wichtigsten Mitglieder des Wirt­ schaftsteams um Astori. 6 Unter den in jüngerer Zeit erschienenen Studien ist die Zusammenfas­ sung von Quijano(2006) hervor zu heben. Außerdem gehören dazu Arocena(2006); Deleon(2006) sowie Quijano und Valente(2006). Am 22.9.2006 unterzeichneten 52 Intellektuelle und politische Füh­ rungspersönlichkeiten, darunter einer der Autoren dieser Studie, einen offenen Brief mit der Überschrift»Forderung nach einer ernsthaften Diskussion über den internationalen Einschluss des Landes(Recla­ man un debate serio sobre la inserción internacional del país)«, La República, 22.9.2006. Nachzulesen in Porzecanski, 2010, S. 239–242. 6

Die Auswirkungen auf Uruguay unter dem Gesichtspunkt der politischen Geschichte keit zu dem Marktbündnis in diesem Fall nicht mit dem Ver­ bleib darin gekoppelt war. Jedenfalls führte der Widerstand der Mehrheit im FA mit denselben Argumenten zum Rück­ zug des Landes aus den Verhandlungen(Quijano, 2015; Po­ se, 2018). In Bezug auf die Verhandlungen mit der EU war jedoch die Mehrheit der betroffenen Branchen, einschließ­ lich derjenigen, die die Initiative 2006 und 2015 abgelehnt hatten, allgemein für das Abkommen, wenn auch mit Be­ denken aus dreierlei Gründen. Wie wir weiter unten sehen werden, war der Hauptgrund der, dass die europäischen Anforderungen in Bezug auf verwandte Bereiche bzw.»WTO-plus«-Bereiche, die in dem Abkommen formuliert wurden, weniger streng waren, so dass die entwicklungspolitischen Bedenken gemildert wur­ den. Der zweite Grund lag darin, dass im Bereich der Zoll­ bestimmungen, in dem die MERCOSUR-Länder die größten Konzessionen machen mussten, die Wirtschaft Uruguays weniger sensibel reagieren würde als die Wirtschaft Argen­ tiniens und Brasiliens, da der Anschluss an den MERCOSUR zu Beginn der 1990er Jahre den Wegfall von zuvor ge­ schützten Industriesegmenten bedeutete. Wie wir noch se­ hen werden, hängen die Empfindlichkeiten im Bereich eini­ ger Branchen mit der Öffnung der Märkte Argentiniens und Brasiliens für Lieferanten außerhalb der Region zusammen. Uruguay hat keine Möglichkeit, hier größeren Einfluss aus­ zuüben. Drittens besteht die unbestreitbare Tatsache, dass jede neo-entwicklungspolitische Strategie in Uruguay auf­ grund seines kleinen Binnenmarktes notwendigerweise mit einem regionalen Projekt verbunden sein muss. Diese Alter­ native hat jedoch eine starke Erosion in regulatorischer Hin­ sicht erlitten, da die MERCOSUR-Staaten keine konkreten Maßnahmen in den Bereichen Wirtschaft, produktive Er­ gänzung und gemeinsame Außenpolitik des Blocks trafen. Das vorherrschende Verhalten war die Beibehaltung der Pri­ vilegien der nationalen Branchen und die Nichteinhaltung der Vereinbarungen durch die größten Partner des Blocks, wie in anderen Studien dokumentiert wurde(Caetano, 2019). In Ermangelung alternativer Wege, und im Rahmen eines geo- und handelspolitischen Kontextes, der die inter­ nationale Eingliederung des Landes stark einschränkt, mussten sich die Skeptiker gegenüber dem Freihandelsab­ kommen mit einem etwas flexibleren Abkommen arrangie­ ren, das Raum für eine später einsetzende Entwicklung ließ. Die wichtigsten Wirtschaftskammern, einschließlich der Ver­ treter des Industriesektors, der am empfindlichsten auf eine regionale Öffnung reagiert, haben das Abkommen ebenfalls enthusiastisch begrüßt. Ihre größeren Sorgen drehten sich um die Aufrechterhaltung von Regelungen wie die zum draw­ back und die vorübergehende Zulassung der zollfreien Ein­ fuhr von Betriebsmitteln sowie die eventuelle Ausweitung des Schutzes des geistigen Eigentums im Bereich der Patente. Da­ raus entstand die Koordinierung der Positionen, die auch die der Industrie im Rest des Blocks einschloss. 7 Aber jenseits der Forderungen in diesen Fragen, die aufgrund ihrer direkten 7 Diese Positionen finden sich im Dokument Negociaciones Mercosur Unión Europea(Die Verhandlungen MERCOSUR – Europäische Union), das 2018 vom Wirtschaftsrat des MERCOSUR erarbeitet wurde. Auswirkungen so wichtig sind, teilt die Industrie mit den üb­ rigen Wirtschaftskammern in Uruguay eine aufgeschlossene Sichtweise in Handelsfragen, die sich zum Beispiel in der Vor­ bereitung gemeinsamer Mitteilungen zu diesem Thema zeigt. 8 Diese Sichtweise beruht auf gemeinsamen Überzeu­ gungen hinsichtlich ihrer Identität als»Unternehmer« sowie auf der Rolle, die die Märkte und insbesondere deren Öff­ nung bei der Organisation der Wirtschaft spielen sollten. 9 So wurde die Unterzeichnung von Abkommen mit Dritten au­ ßerhalb der Region begleitet und gleichzeitig eine Senkung der internen Kosten(Gebühren, Vorschriften, Löhne) gefor­ dert, um die Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. 10 Auf der anderen Seite sind die Gewerkschaften eher besorgt über den Mangel an Informationen über das»Kleingedruck­ te« und die Auswirkungen möglicher Inhalte auf verschiede­ nen Ebenen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Es sei jedoch auch darauf hingewiesen, dass ihr Widerstand im Vergleich zu dem Widerstand gegen andere potenzielle Abkommen, wie die bereits erwähnten Abkommen mit den USA oder das TiSA, recht schwach ausfiel. Schließlich ist an­ zumerken, dass verschiedene Organisationen der Zivilgesell­ schaft ihre Besorgnis über die möglichen Auswirkungen u.a. auf die Gesundheit und den Zugang zu Medikamenten, geis­ tiges Eigentum im Allgemeinen, Umweltschutz, den Zugang zu Wissen und echte Gestaltungsmöglichkeiten für Entwick­ lungsmaßnahmen geäußert haben. 11 Einige dieser Bedenken sind zumindest teilweise in die Verhandlungen eingeflossen, während in anderen Fragen latente Risiken bestehen bleiben, wie im nächsten Abschnitt zu sehen sein wird. Bevor die vereinbarten Inhalte und ihre möglichen Auswir­ kungen eingehender untersucht werden, sollen zumindest 8 Als Beispiel sei auf das Dokument Posición conjunta respecto a la con­ veniencia para el Uruguay de negociar acuerdos comerciales con países de extrazona(Gemeinsame Position in Bezug in der Frage, ob Uruguay mit Drittländern Handelsabkommen aushandeln soll) verwiesen, das gemeinsam von der Landvereinigung Uruguays(Asociación Rural del Uruguay), der Wirtschaftskammer Uruguays(Cámara de Industrias del Uruguay), der Handelskammer für landestypische Produkte(Cámara Mercantil de Productos del País) und der Nationalen Kammer für Han­ del und Dienstleistungen in Uruguay(Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay) erarbeitet wurde. 9 Ein theoretischer Ansatz, der die Rolle gemeinsamer Identitäten und Überzeugungen mehrerer Akteure bei der Formulierung von handels­ politischen Präferenzen hervorhebt, findet sich bei Woll(2008). 10 Dies war auch die Position des Präsidenten der Wirtschaftskam­ mer(CIU), Washington Duran, die er in einem Gespräch über das EU-­ MERCOSUR-Freihandelsabkommen im Uruguayischen Rat für Interna­ tionale Beziehungen zum Ausdruck brachte(El País, 2019b). Ähnlich äußerte sich Isabelle Chaquiriand vom CIU-Verwaltungsrat in einem Vortrag an der Katholischen Universität von Uruguay und erklärte, als Unternehmer könne man sich nicht gegen ein Instrument der wirt­ schaftlichen Öffnung stellen, die über daraus resultierende, kurzfristige Herausforderungen hinausginge. 11 In dieser Frage gab die Akademie der Wissenschaften in Uruguay (Academia Nacional de Ciencias del Uruguay, ANCIU) auf Initiative von Judith Sutz eine Erklärung heraus, in der sie»aufgrund der durch ­COVID-19 in Uruguay und der Welt verursachten dramatischen Situa­ tion« ihre»Unterstützung der WHO-Erklärung vom 20. Mai 2020, ins­ besondere zu Punkt 6 über die notwendigen Anstrengungen zur Er­ reichung einer Immunisierung« ausdrückt,»die zur Herstellung eines weltweiten Gesundheitsprodukts führen müssen, das nicht nur sicher, hochwertig und wirksam ist, sondern auch zugänglich und erschwing­ lich sein muss.« Vgl. https://anciu.org.uy/ Montevideo, 17. Juni 2020. 7

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR kurz die politischen und sozialen Positionen in Uruguay mit denen der größeren Mitglieder des Blocks verglichen werden. Hier ist vor allem Argentinien zu nennen, da das Abkommen dort die größten Meinungsverschiedenheiten hervorgerufen hat. Diese wurden zum Beispiel in einer Publikation der Fried­ rich-Ebert-Stiftung aus dem Jahr 2018 dargelegt. Darin warn­ ten Beamte der jetzigen nationalen Regierung und der Pro­ vinz Buenos Aires(damals in der Opposition) sowie verschie­ dene Akademiker vor den Auswirkungen der tarifären und nichttarifären Inhalte eines möglichen Abkommens auf den Industriesektor, die mit Brasilien bestehenden Produktions­ ketten und insbesondere auf die Arbeitskräfte, da man in ih­ ren Studien zu einem möglichen Verlust von 186 000 Arbeits­ plätzen in der verarbeitenden Industrie und somit von 11 Pro­ zent des gesamten Sektors kam(Larisgoitia und Bianco, 2018; Español, 2018; Paikin, 2018). Diese Auswirkungen sind unter den gegenwärtigen, in Argentinien herrschenden sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen nur schwer zu verkraften. Allerdings wurden innerhalb der Industrie auch kritische Stim­ men laut, wie z. B. die der KMU, die im Allgemeinen Unter­ nehmerverband(Confederación General Empresaria) der Re­ publik Argentinien zusammengeschlossen sind, sowie seitens der Argentinischen Industriegewerkschaft(Unión Industrial Argentina), die im Gegensatz zu den Positionen der Land­ wirtschaftsgewerkschaften stehen, welche das Abkommen befürworten. Diese Spaltung zeigte sich auch im politischen System, nachdem die damalige peronistische Opposition ge­ gen das von der Regierung Mauricio Macri erzielte Abkom­ men war. In Brasilien hingegen hat sich die sozio-politische Dynamik – vielleicht etwas überraschend – der von Uruguay angenähert. Neben der Unterstützung des Abkommens durch den mäch­ tigen Nationalen Landwirtschaftsverband(Confederación Nacional Agropecuaria), der offensichtlich ein großes Interes­ se an dem Abkommen hat, fällt auf, dass sowohl der Natio­ nale Industrieverband(Confederación Nacional de Industria, CNI) als auch der Industrieverband des Bundesstaates São Paulo(Federación de Industrias del Estado de San Pablo, FIE­ SP), die wichtigsten Industrielobbyisten, die einst gegen Freihandelsabkommen mit relativ weiter entwickelten Part­ nern waren, seit 2013 den Abschluss des Abkommens mit der EU angestrebt und sogar gefordert haben(FIESP, 2013 und 2019; CNI, 2014). In der Zwischenzeit versuchte die letzte Re­ gierung von Dilma Rousseff auf politischer Ebene, in dieser Richtung voranzukommen, was zuweilen zu Spannungen in­ nerhalb des MERCOSUR mit ihrer argentinischen Kollegin Cristina Fernández führte, die sich gegen den Abschluss eines Abkommens aussprach, das eine weitgehende Öffnung der Märkte für Industriegüter des Blocks für europäische Produ­ zenten bedeuten würde. Obwohl die brasilianischen Arbeiter auf Gewerkschaftsebene versuchten, durch eine Zusammen­ arbeit mit den Schwestergewerkschaften des Blocks in der so genannten Gewerkschaftlichen Koordinierungsstelle des Co­ no Sur(Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur) Oppositionsbemühungen zu bündeln, gelang es ihnen auf­ grund ihrer relativen Schwäche, insbesondere nach 2016, nicht, die politische Agenda in diese Richtung zu bewegen, auch nicht während der letzten Regierungszeiten der Arbei­ terpartei. UNTERSUCHUNG VON KOSTEN UND NUTZEN Angesichts des Risikos, zu Bewertungen zu gelangen, die durch übermäßige Vereinfachungen gekennzeichnet sind, ist eine systematische Analyse der potenziellen Vorteile und Kosten, die sich aus der Grundsatzvereinbarung ergeben, notwendig. Natürlich nehmen solche Analysen notwendi­ gerweise eine parteiische und als solche nicht immer deutlich wahrnehmbare Perspektive ein, weshalb darauf hingewiesen wird, dass es sich hier um die uruguayische Sichtweise han­ delt. Zu den potenziellen Vorteilen gehört vor allem der ver­ besserte Zugang zu einem Markt mit 500 Millionen Verbrau­ chern mit hohem Einkommen, der gleichzeitig der drittgröß­ te Exportmarkt Uruguays ist(wie in Abbildung 1 darge­ stellt) 12 , insbesondere vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die multilateralen Verhandlungen in Handelsangelegen­ heiten stocken, während gleichzeitig parallele Präferenzab­ kommen geschlossen werden. Mit anderen Worten: Bei je­ der als Alternative betrachteten Nichtübereinkunft müssen die Kosten der Handelsumlenkungen, die durch die Verein­ barung von Präferenzregelungen zwischen Dritten entste­ hen, mit einkalkuliert werden(Gruber, 2001; Quiliconi, 2014). Verschärft wird die Situation durch die Ausweitung von Res­ triktionen aufgrund der Auswirkungen der Covid-19-Pande­ mie. 13 Es sei jedoch auch darauf hingewiesen, dass der von der EU angebotene Zugang für landwirtschaftliche Erzeug­ nisse des MERCOSUR, die den größeren Teil der Exporte Uru­ guays ausmachen, in vielen Fällen immer noch in Form von Kontingenten erfolgt(deren Verteilung außerdem innerhalb des Blocks ausgehandelt werden muss), was die potenziellen Gewinne aus dem Marktzugang und damit die Umverteilung der Ressourcen, die diese Abkommen innerhalb der Volks­ wirtschaften generieren, begrenzt. Angesichts dieser Ein­ schränkung wären die erwarteten Auswirkungen auf das BIP Uruguays nach der jüngsten(im Auftrag der EU-Kommission erstellten) Studie der London School of Economics(LSE) mit weniger als 1% bescheiden(LSE, 2019). 14 Aus der sektoraler Sicht führt das Abkommen durchaus zu einer Verbesserung der Marktzugangsbedingungen. Noch wichtiger wird dies vor dem Hintergrund, dass Uruguay 2014 aus dem APS ausgeschlossen wurde, weil sich sein Pro-Kopf-Einkommen erhöht hatte. 15 In diesem Zusammen­ 12 In den Berichten von Uruguay XXI, in denen der endgültige Bestim­ mungsort formell registrierter Exporte in Freihandelszonen aufgeführt wird, wird die EU sogar an zweiter Stelle vor Brasilien genannt(z. B. Uruguay XXI, 2019) 13 Vgl. Observatorio del Covid-19 en América Latina y el Caribe; https:// www.cepal.org/es 14 Der MERCOSUR hat keine eigenen Studien zu den Auswirkungen er­ stellt, was sich negativ auf die Möglichkeiten zur Verhandlung und Bewertung alternativer Szenarien auswirkt. Diese Situation hat weite Kreise in Argentinien in Alarmbereitschaft versetzt, so dass die neue Regierung von Alberto Fernández kürzlich ein Abkommen mit der Universität von Buenos Aires zur Durchführung solcher Studien ge­ schlossen hat. In Uruguay haben die wenigen Stimmen, die die Erar­ beitung eigener Studien dazu gefordert haben, jedoch kein Gehör auf politischer Ebene gefunden. 15 Dies wirkte sich deutlich auf Sektoren wie Zitrusfrüchte, Fisch und Le­ der aus(Uruguay, 2019). 8

Die Auswirkungen auf Uruguay unter dem Gesichtspunkt der politischen Geschichte Abbildung 1 Entwicklung der Exporte Uruguays nach den wichtigsten Destinationen (in%) 30 25 20 15 10 5 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 China Brasilien USA Argentinen EU Quelle: Eigenanalyse auf der Grundlage der Daten aus Trademap. hang betont das uruguayische Außenministerium, dass 40 Prozent der im Jahr 2016 insgesamt für Exporte gezahlten Zölle(im Wert von etwa 106 Millionen USD) in der EU ge­ zahlt wurden, so dass das Land am Ende der Entlastungspe­ riode daher erhebliche Einsparungen erzielen würde(Urugu­ ay, 2019). Schließlich ist anzumerken, dass für das wichtigste nationale Exportprodukt, Rindfleisch, im Abkommen zusätz­ lich zu einem neuen Zollkontingent von 99 000 Tonnen(das unter den vier Partnern aufzuteilen ist), der Wegfall des Kon­ tingentzolls für das Volumen des»Hilton«-Kontingents von 6 376 Tonnen, welches Uruguay zur Verfügung steht, vorge­ sehen ist. Allein deshalb würde das Land jährlich 15 Millio­ nen US-Dollar an Zöllen einsparen(ibid.). Die Bedeutung der Verbesserung des Zugangs zum europäischen Markt wird dann vor allem klar, wenn man bedenkt, dass Uruguay 2019 durch die Quote 481 den präferenziellen Zugang zu etwas mehr als 6 000 Tonnen verloren hat(El Observador, 2019). Zweitens, und von besonderer Bedeutung für das Land, kann von einem Abkommen erwartet werden, dass es zur Ein­ schränkung des Ermessensspielraums der Seniorpartner in Bezug auf die Einhaltung von Abkommen beiträgt. Dies ist von entscheidender Bedeutung im Hinblick auf die zu erwar­ tenden Gewinne, die sich aus der Zugehörigkeit zu einem er­ weiterten regionalen Markt und dadurch der Erzielung ­ausreichender Produktionsmengen ergeben, und die ge­ schmälert werden, wenn die Teilnehmer die Spielregeln sys­ tematisch als nicht bindend betrachten. Andererseits könnte dieser Vorteil verwässert werden, wenn eine bilaterale Gül­ tigkeit des Abkommens zwischen den MERCOSUR-Partnern ermöglicht und die Ratifizierung durch die größeren Partner aufgrund der wirtschaftspolitischen Spannungen mit Blick auf die breiteren sektor- und verteilungsbezogenen Auswir­ kungen verzögert wird. Und schließlich liegt ein dritter erhoffter, positiver und von den nationalen Vertretern aus Politik und Wirtschaft hervor­ gehobener Aspekt im Zufluss neuer europäischer Direktin­ vestitionen(Foreign Direct Investments, FDI), was durch die Tatsache, dass die EU bereits der wichtigste ausländische In­ vestor des Landes ist, gestützt wird. Wie aus Abbildung 2 hervorgeht, machen allein die spanischen 23 Prozent der ge­ samten FDI in Uruguay aus und rangieren damit aufgrund ih­ rer Herkunft an erster Stelle. Rechnet man die finnischen, niederländischen und belgischen Kapitalzuflüsse mit ein, be­ läuft sich die Beteiligung aus der EU auf mehr als ein Drittel der gesamten ausländischen Investitionen in Uruguay. Aller­ dings sollte daran erinnert werden, dass es keinen empiri­ schen Nachweis für eine Zunahme der FDI aufgrund der Un­ terzeichnung von Freihandelsabkommen gibt(Peinhardt und Allee, 2011), so dass man in Uruguay nicht selbstverständlich von einem Anstieg ausgehen kann. Im Gegenteil: Das Ab­ kommen kann zwar die Gewinnung von Investitionen för­ dern, die auf die Herstellung interregionaler Verbindungen abzielen(d. h. vertikale FDI), es kann aber auch die Verlage­ rung von Unternehmen, die den MERCOSUR-Markt bedie­ nen wollen, entweder in die größten Länder des Blocks oder in die EU begünstigen(d. h. so genannte horizontale FDI). Nach den bisher von den einzelnen Außenministerien und der EU-Kommission weitergeleiteten Teilinformationen wäre das Abkommen in einigen sensiblen»WTO-plus«-Bereichen flexi­ bel genug für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung des Landes. So würde das Kapitel über das öffentliche Beschaf­ fungswesen, ein Schlüsselinstrument zur Förderung strategi­ scher Industriesektoren, Reservemechanismen zur Privilegie­ rung nationaler Lieferanten enthalten, während die Beschaf­ fung durch öffentliche Unternehmen ausgeschlossen wäre (Uruguay, 2019). Das Kapitel über Dienstleistungen, das über 9

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Abbildung 2 Ausländische Direktinvestitionen in Uruguay, nach Herkunft (in% des der Gesamt-FDI, 2018) Spanien 23 Argentinien 15 Schweiz 7 Brasilien 7 USA 7 Finnland 6 Chile 6 Niederlande 6 Andere- Süd Amerika 4 Jungferninseln 3 Singapur 2 Kaimaninseln 2 Kanada 2 Belgien 1 Source: Uruguay XXI(2020:2). Positivlisten ausgehandelt wird, würde gleichermaßen das Recht auf Regulierung und öffentliche Bereitstellung von Maßnahmen zu Gesundheit und Bildung festschreiben und das staatliche Monopol auf die Raffination von Kraftstoffen nicht antasten, und seine Anhänge hätten keine regulatori­ schen Änderungen zur Folge(ibid.). Ebenso wichtig, und gleichzeitig ein Novum im Vergleich zu früheren EU-Abkommen, ist, dass das Kapitel über geistiges Eigentum weder die Laufzeit von Patenten verlängert noch den zusätzlichen Schutz von Testdaten festschreibt. Dies war ein Punkt, der sowohl die Laboratorien des Landes als auch die sozialen und akademischen Organisationen, die sich für einen besseren Zugang zu Medikamenten einsetzen, beun­ ruhigt hat. Im gleichen Sinne enthält es auch keine neuen Anforderungen in Bezug auf den Schutz von Pflanzenarten, wodurch sich die Kosten der für die landwirtschaftliche Pro­ duktion eingesetzten Betriebsmittel erhöhen könnten. Nach Ansicht der Verhandlungsführerin Uruguays, Valeria Csukasi, bedeuteten solche Zugeständnisse, dass ein großes MERCO­ SUR-Land(das sie nicht erwähnt) entsprechende Kosten zu tragen hätte(Crónicas, 2019), was ihrer Ansicht nach unter­ streicht, wie wichtig es für Uruguay ist, als Block und nicht getrennt zu verhandeln. Csukasi führte dieses und andere Beispiele an, um die interne Debatte über die Vorteile der Mitgliedschaft im MECOSUR zu beenden und ihre Ableh­ nung der Vorschläge zur»Handelssouveränität« aus Kreisen, die heute in der neuen Regierung Uruguays vertreten sind und diese in den letzten Jahren durch ihre Ablehnung von Klausel 32/00 hartnäckig verteidigt haben, zu bekräftigen. 16 Ihrer Ansicht nach steht die Möglichkeit für Uruguay, das Beste aus seiner Mitgliedschaft im MERCOSUR zu machen, nicht in Frage(ibid). Schließlich wird im Hinblick auf die»WTO-plus«-Bereiche auch hervorgehoben, dass das Abkommen aufgrund des Mandats, das die EU-Kommission vor 2008 erhalten hatte, kein Kapitel über den Investitionsschutz enthält, wodurch die umstrittene Investor-Staat-Streitbeilegung fehlt. Die flexible­ re Ausgestaltung ermöglichte dem MERCOSUR die Beibehal­ tung der Mechanismen einer temporären Zulassung und des drawback(Uruguay, 2019). Diese Instrumente, deren Abbau von der EU in bilateralen Verhandlungen üblicherweise ge­ fordert wird, sind für ein kleines und daher vertikal schlecht integriertes Land wie Uruguay von besonderer Bedeutung, was sich in den im vorigen Abschnitt erwähnten Bedenken der Spitzen der Industrie des Landes widerspiegelt. Allerdings bringt das Abkommen auch eine Reihe von Kos­ ten mit sich, die aufgezeigt werden müssen. Wie bereits erwähnt, führt ein biregionales Freihandelsabkommen in erster Linie zu einer Aushöhlung regionaler – im weltwei­ ten Vergleich höchsten – Präferenzen innerhalb des MER­ COSUR, was zum Verlust formeller, gut bezahlter Arbeits­ plätze in Industriebereichen mit regionaler Exportorientie­ rung führen kann. Dies gilt für die meisten verarbeitenden Unternehmen des Landes. Folglich hat dieser Umstand das Potenzial, zur Stärkung der Primarisierung der Produktions­ struktur des Landes beizutragen. Diese besorgniserregen­ 16 MERCOSUR/CMC/DEC N° 32/00 – RELANZAMIENTO DEL MERCOSUR – RELACIONAMIENTO EXTERNO(Neubelebung des MERCOSUR – Au­ ßenbeziehungen) In diesem Dokument, dessen Tragweite sogar vom Außenministerium Uruguays während der vorangegangenen Regie­ rung von Tabaré Vázquez(2015–2020) beanstandet wurde, wird aus­ drücklich»die Verpflichtung der MERCOSUR-Vertragsstaaten[festge­ legt], gemeinsame Verhandlungen über Abkommen kommerzieller Art mit Drittländern oder Ländergruppen außerhalb der Region, in der Zollpräferenzen gewährt werden, zu führen.« 10

Die Auswirkungen auf Uruguay unter dem Gesichtspunkt der politischen Geschichte Abbildung 3 Entwicklung der Exporte Uruguays nach Technologiegehalt (2000–2018) 3 4 2 1 1 2 2 5 5 3 3 2 2 1 1 1 1 1 1 214 213 102 9 9 9 9 2 2 2 2 2 2 2 2 7 8 92 8 9 8 8 6 7 8 2 2 2 2 2 2 2 8 8 28 25 21 20 18 11 11 12 11 10 10 10 9 9 9 17 13 25 27 18 19 18 20 21 21 22 23 18 19 18 25 26 25 19 22 21 18 20 58 57 59 60 59 59 57 60 57 56 54 49 44 41 42 43 38 37 35 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018  Primärprodukte  Verarbeitung Low-Tech  Verarbeitung High-Tech  Bodenschätzen beruhende Verarbeitung  Verarbeitung Mid-Tech  andere Bereiche Quelle: Industriekammer von Uruguay(2019: 6) de Tendenz ist in Abbildung 3 dargestellt. Auch wenn die Industrie in Uruguay weniger empfindlich reagiert als die in Argentinien und Brasilien – wie schon gesagt, führte der Beitritt zum MERCOSUR zu einer Handelsöffnung, die eine harte innenpolitische Anpassung erforderte –, ist der regi­ onale Schutz der weiter bestehenden Industriebranchen ei­ ne wichtige Grundlage, deren Wegfall die Lebensfähigkeit der Industrie beeinträchtigen könnte. In einer Studie über die Auswirkungen eines möglichen Abkommens mit China identifiziert Torres(2017) potenzielle Schwierigkeiten für Sektoren wie Textilien, Bekleidung, Chemikalien, Gummi und Plastik, elektrische Maschinen, Papier und Pappe, Me­ tallurgie, Automobile und Möbel. Zwar stellt die Produkti­ on der EU preislich keine so große Herausforderung dar, die vereinbarten Ursprungsregeln jedoch sehr wohl, da sie die europäischen Präferenzen widerspiegeln und es den Herstellern ermöglichen, einen Gutteil ihrer Produktion nach Asien zu verlagern(Ghiotto und Echaide, 2019). Ähn­ liche Auswirkungen dürfen deshalb nicht unterschätzt werden. Im Kapitel, das sich mit dem Warenkorb befasst, sind noch weitere Kosten zu finden wie im Bereich der Milchwirt­ schaft. Durch die Einführung von Quoten akzeptierte der MERCOSUR den Abbau von Handelshemmnissen für die Einfuhr von stark subventionierten europäischen Molke­ reiprodukten. Gleichzeitig stellt Brasilien einen zentralen Markt für uruguayische Molkereiexporte dar. Andererseits erkannte der Block im Kapitel über das geistige Eigentum mehr als 350 geografische Angaben der EU an(die einige der Firmen, welche derlei Produkte herstellen, ausnehmen), was zu steigenden Verbraucherkosten für verschiedene Le­ bensmittel und Getränke führen kann. In diesem Kapitel ver­ pflichten sich die Mitglieder des MERCOSUR auch,»sich nach besten Kräften zu bemühen«, dem Vertrag über die in­ ternationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Patent­ wesens(Patent Cooperation Treaty, PCT) beizutreten, dem Uruguay nicht angehört. Dieses Abkommen erleichtert die Patentierung von Erfindungen auf internationaler Ebene und senkt die Kosten, die mit der Registrierung für die ein­ zelnen nationalen Hoheitsbereiche verbunden sind, was nach Auffassung des argentinischen Außenministeriums in seiner informativen Zusammenfassung(Argentinien, 2019) deshalb ein nützliches Instrument für die nationale For­ schung sein kann. Für Länder, die sich zwar entsprechend gut anpassen können, aber geringere Kapazitäten für Inves­ titionen haben wie Uruguay, kann diese Maßnahme jedoch auch zu einem Anstieg der Kosten für Lizenzgebühren für die Anwendung verschiedener Verfahren führen, insbeson­ dere auch für die Herstellung von Arzneimitteln, da der PCT 11

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR die Möglichkeiten zur Herstellung generischer Versionen dieser Arzneimittel einschränkt(Shadlen, 2017). Auch wenn die Formel, auf man sich geeinigt hat, keine harte rechtliche Verpflichtung darstellt, deuten die Asymmetrien in der Han­ delsmacht darauf hin, dass die EU über zahlreiche informel­ le Mechanismen verfügt, um deren Übernahme voran zu treiben. Andererseits sollte auch darauf hingewiesen werden, dass trotz des Fehlens einer Investor-Staat-Streitbeilegung in die­ sem Bereich weiterhin Risiken bestehen. Denn die Erfah­ rung des Landes hat bereits gezeigt, dass nichts europäi­ sche Unternehmen daran hindert, eines der 15 bilateralen Investitionsschutzabkommen(Bilateral Investment Treaty, BIT) zu nutzen, die Uruguay mit EU-Mitgliedstaaten unter­ zeichnet hat. Die Möglichkeit, dass besagte Schiedsgerichte über die Zahlung hoher Summen in Schiedssprüchen an Unternehmen entscheiden, trägt zu einem Regulierungs­ stopp bei(Van Harten, 2005), und selbst wenn die Urteile zugunsten der Staaten ausfallen, lassen sich die entstande­ nen Gerichtskosten nicht immer wieder hereinholen, wie die Erfahrung Uruguays im Fall Philip Morris gelehrt hat(Bas und Michelini, 2019). Schließlich ist anzumerken, dass nach der Unterzeichnung des Vertrags der Prozess der rechtli­ chen Überprüfung der getroffenen Vereinbarungen einge­ leitet wurde. Im Fall des Freihandelsabkommens zwischen der EU und Kanada wurden in diesem Verfahren über 20 Prozent der darin enthaltenen Artikel geändert(Ghiotto und Echaide, 2019). Dies deutet darauf hin, dass die rechtli­ che Überprüfung ein Risiko für die MERCOSUR-Länder dar­ stellt, da im Zuge dessen von den nationalen Verhandlungs­ führern unerwünschte Bestimmungen oder Klauseln aufge­ nommen werden könnten. INFORMATION, LEGITIMITÄT UND KONKURRIERENDE MODELLE gung(was zumindest der progressiven Regierung im Zuge der Verhandlungen auffiel), die monierten, dass sie von of­ fizieller Seite nur allgemeine Zusammenfassungen erhiel­ ten. Es ist fast unvorstellbar, dass ihre einzige Möglichkeit, die Details zu erfahren, die Kontaktaufnahme mit ihren eu­ ropäischen Gewerkschaftskollegen(die von ihren Verhand­ lungsführern auf den neuesten Stand gebracht wurden) war. Betrachtet man ihre kritischen Äußerungen nach Ab­ schluss des Abkommens, lässt sich in der Tat feststellen, dass die Einwände gegen die Form des Prozesses Vorrang vor dem Inhalt hatten(ibid.). Wären die Arbeitnehmerver­ treter über Diskussionsprozesse einbezogen worden, hätte der Inhalt ggf. gerettet werden können, was wiederum die Legitimität des Verhandlungsergebnisses erhöht hätte. Ein weiteres Instrument zur Verbesserung der Legitimität solcher Abkommen und ihre Einbindung in eine integrative und nachhaltige Wachstumsstrategie ist die Aufnahme von Kapiteln über nachhaltige Entwicklung, wie sie im Abkom­ men zwischen dem MERCOSUR und der EU enthalten sind. Die Analyse der Inhalte offenbart jedoch Mängel, die sein Potenzial einschränken. In Umweltfragen beispielsweise le­ gen verschiedene Studien nahe, dass das Abkommen keine wirksamen Mechanismen zur Kontrolle der Einhaltung in­ ternationaler Umweltverpflichtungen hat(LSE, 2019; Ghiot­ to und Echaide, 2019). Aus der Perspektive Uruguays noch wichtiger ist jedoch, dass die von der EU vorangetriebenen Bestimmungen(wie das Vorsorgeprinzip) eine Grundlage für die Umsetzung nicht-tarifärer Handelshemmnisse bilden können, die die erwarteten Vorteile für den Agrar- und Nahrungsmittelsektor zunichtemachen könnten. Im Gegen­ satz dazu würden für einen echten Umweltschutz Mecha­ nismen eingeführt wie gemeinsame Fonds oder Präferen­ zen, die Innovationen und den Einsatz grüner Technologien fördern und gleichzeitig die Eindämmung des Klimawan­ dels und die Anpassung an den Klimawandel finanzieren – besonders heikle Fragen, die jedoch nicht erfasst werden. Wie beobachtet man, ob ungünstige Vertragsklauseln auf­ genommen werden? Wie kann man Risiken und Chancen erkennen, ohne das»Kleingedruckte« des Freihandelsab­ kommens zu kennen? Diese Fragen beziehen sich auf ein generell bei der Aushandlung dieser Abkommen bestehen­ des Problem, nämlich die Undurchsichtigkeit der Verbrei­ tung von Informationen. Eine solche Situation beeinträch­ tigt nicht nur die Fähigkeit der Gesellschaften, sich das Ver­ handlungsergebnis anzueignen, sondern, was noch wichti­ ger ist, die Legitimität der umgesetzten Instrumente. In an­ deren Ländern der Region, wie Argentinien, forderten so­ wohl Unternehmer der potenziell betroffenen Branchen als auch Arbeitnehmer ihre Regierung systematisch dazu auf, sich über die Einzelheiten der Verhandlungen zu unterrich­ ten. In Uruguay hingegen gaben Unternehmer aus den wichtigsten Sektoren zu, dass sie über den Inhalt der Ver­ handlungen informiert waren und diesen sogar durch die Teilnahme an Diskussionsgruppen(Ecos, 2019), eine oft verwendete und empfehlenswerte Möglichkeit zur maxi­ malen Einbringung der nationalen Ziele in Handelsverhand­ lungen, unterstützten. Die Öffnung der Verhandlungen galt jedoch nicht für die Vertreter der Gewerkschaftsbewe­ Obwohl die Notwendigkeit der Einhaltung der Konventio­ nen der Internationalen Arbeitsorganisation(International Labour Organisation, ILO) einbezogen sind, verfügt das Ab­ kommen im arbeitsrechtlichen Bereich nicht über wirksa­ me, einklagbare Mechanismen, sondern stützt sich statt­ dessen auf Soft Law-Mechanismen zur Beilegung von Strei­ tigkeiten(im Gegensatz zu den entsprechenden Mechanis­ men für die Handelsbestimmungen)(Ghiotto und Echaide, 2019). Die Möglichkeit, eine von großen Volkswirtschaften wie Brasilien angetriebene Abwärtsspirale einzudämmen, wird auf diese Weise begrenzt. Tatsächlich wurde im Jahr 2017 in Uruguay eine Arbeitsreform ­eingeführt, die die ­Forderungen der Wirtschaft nach mehr Flexibilität in den Arbeitsbeziehungen entsprach mit dem Argument, dass ein ähnliches Maß an Wettbewerbsfähigkeit beibehalten wer­ den müsse. Nach dem Abschluss der Grundsatzvereinba­ rung mit der EU im Jahr 2019 wurden sowohl in Argentini­ en als auch in Uruguay ähnliche Vorstellungen aus den Wirtschaftssektoren geäußert. Was also eine Gelegenheit hätte sein können, mit Hilfe dieses Instrumentes hohe Ar­ beitsnormen zu konsolidieren, wird tatsächlich zu einer Be­ drohung für die Arbeitnehmer. 12

Die Auswirkungen auf Uruguay unter dem Gesichtspunkt der politischen Geschichte Ähnliches geschieht im Kapitel zu den KMU. Die Parteien erkennen an, dass diese den Großteil der Produktion und der Arbeitsplätze stellen, und betonen daher die Notwen­ digkeit, ihre Teilnahme an den interregionalen Handelsströ­ men zu erleichtern. Die in dieses Kapitel aufgenommenen Bestimmungen, die darauf abzielen, die Verbreitung von Informationen und die Koordinierung zwischen den Akteu­ ren zu erleichtern, sind jedoch eindeutig unzureichend. Wie aus der vom argentinischen Außenministerium erstell­ ten Zusammenfassung hervorgeht, sind die Bestimmungen über technische Hilfe, die Gründung von Gemeinschaftsun­ ternehmen(Joint Ventures) und den Transfer von Wissen und Technologie, die eine potenziell große Wirkung haben, sehr vage im Sinne der Förderung der Zusammenarbeit for­ muliert, ohne jedoch zugleich wirksame Mechanismen für deren Umsetzung und Einhaltung festzulegen(Argentini­ en, 2019). Wie aus den veröffentlichten»Grundsatzverein­ barungen« hervorgeht, wäre dieses gesamte Kapitel au­ ßerdem vom System zur Streitbeilegung ausgeschlossen, wodurch seine Anwendbarkeit eingeschränkt würde. Die Summe dieser Unzulänglichkeiten trägt zu der wach­ senden Wahrnehmung bei, dass diese Abkommen im Ein­ klang mit den Akkumulationsstrategien des Großkapitals entwickelt werden, die wichtiger als die Bedürfnisse der Ar­ beitnehmer und KMU zu sein scheinen. Auf diese Weise tragen sie zu den verschiedenen Formen der Reaktionen auf die Globalisierung bei, die derzeit in der Weltpolitik zu beobachten sind. Wie Lamp(2019) feststellt, ist eine Reak­ tion auf diese Prozesse ein Nationalismus, der in Phänome­ nen wie der Wahl von Donald Trump oder dem Brexit zum Ausdruck kommt und sich auf Nullsummenspiele konzent­ riert, bei denen der Schwerpunkt auf relativen Gewinnen liegt. Darüber hinaus, so der Autor, lässt sich eine weitere Reaktion in Form der»Kritik« feststellen, die u. a. von Aka­ demikern wie Dani Rodrik vertreten wird und in der der Handel als ein Phänomen mit dem Potenzial zur wirtschaft­ lichen und sozialen Entwicklung der Länder gilt, jedoch nur unter der Bedingung, dass die Regeln, wie die des fragli­ chen Freihandelsabkommens, neu gestaltet werden. ÄNDERUNGSVORSCHLÄGE Was könnte geändert werden, um ein besseres Gleichge­ wicht zwischen dem erwarteten Nutzen für Kapital und Ar­ beit sowie zwischen den teilnehmenden Ländern zu ge­ währleisten? Im Folgenden werden einige mögliche Vorge­ hensweisen vorgeschlagen. 1 – RÖSSERE TRANSPARENZ IN DER VERBREITUNG UND VERÖFFENTLICHUNG VON INFORMATIONEN Wie gezeigt wurde, untergräbt der Mangel an Information und echter Beteiligung aller relevanten Akteure das Vertrauen und die Legitimität der Vereinbarung und verringert die Mög­ lichkeit der Akteure, sich mit den Vorteilen der neuen Regeln vertraut zu machen und zu nutzen. Zudem werden dadurch die Quellen eingeschränkt, aus denen nationale Verhand­ lungsführer neue Risiken und Chancen identifizieren können. Es ist daher dringend notwendig, neue Kanäle für die Verbrei­ tung und den Umlauf von Informationen unter allen Beteilig­ ten zu schaffen. 2 – VON ENTWICKLUNGS­ FÄHIGEN BESCHÄFTIGUNGS- UND UMWELTKLAUSELN Ein überregionales Abkommen dieser Größenordnung ist ei­ ne gute Gelegenheit zur Einführung eines robusten Kapitels über nachhaltige Entwicklung mit starken Beschäftigungsund Umweltklauseln. Eine solche Gesetzgebung muss ent­ wicklungsfähig sein, damit die Einführung nicht-tarifärer Handelshemmnisse und die daraus resultierende Instabilität der Spielregeln vermieden werden und Instrumente für die gemeinsame Arbeit entwickelt werden können. Dies könn­ ten beispielsweise Fonds und Anreize in Form von Präferen­ zen sein, die die Anhebung der Standards zwischen den Par­ teien fördern. 3 – BILATERALER BIT-ABKOMMEN DURCH EINE NUR AUF DEN STAAT BESCHRÄNKTE INTERREGIONALE STREITBEILEGUNG FÜR INVESTITIONEN Die BIT-Abkommen, die ursprünglich dazu gedacht waren, Si­ cherheit zu schaffen und ausländische Direktinvestitionen zu fördern, haben ihren Zweck weder in Bezug auf die Erhöhung der Investitionsströme(Poulsen und Aisbett, 2013) noch in Bezug auf die Festlegung klarer Regeln, die den Bedürfnissen von Investoren und Staaten gerecht werden, erfüllt. Im Ge­ genteil, um sie herum hat sich eine Industrie entwickelt, die versucht, aus teuren Gerichtsverfahren und Entschädigungen, die von den Schiedsgerichten zugesprochen werden, Profit zu schlagen. Dieses Abkommen, das mit dem ersten Investor au­ ßerhalb des MERCOSUR unterzeichnet wurde, ist eine Gele­ genheit, das System neu zu gestalten und es auf einen Me­ chanismus des exklusiven staatlichen Zugangs auszurichten, der Sicherheit bietet und gleichzeitig Raum für die notwendi­ gen nationalen Regelungen schafft. 4 – VON RÄUMEN FÜR EINE SPÄTER EINSETZENDE ENTWICKLUNG Die Kapitel des Abkommens mit tarifärem und nichttarifä­ rem Bezug sollten sicherstellen, dass für die relativ weniger entwickelten MERCOSUR-Länder Raum für deren größere technologische und industrielle Entwicklung bleibt. Zwar muss dazu hauptsächlich eine entsprechende Industriepoli­ tik auf Landesebene betrieben werden, aber das Abkom­ men muss hier Ausnahmen vorsehen, wie z. B. eine Klausel über junge Industrien oder die Möglichkeit der Subvention von Aktivitäten, die technologische Spillover-Effekte und Verknüpfungen mit anderen Wirtschaftssektoren erzeugen können. 13

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR 5 – INFÜHRUNG VON MECHANISMEN ZUR FÖRDERUNG DES TECHNOLOGIE­ TRANSFERS UND VON PRODUKTIONS­ KETTEN UNTER BETEILIGUNG DER KMU Das Abkommen enthält ein spezielles Kapitel über KMU mit verschiedenen Bestimmungen, die in diese Richtung weisen. Das Fehlen spezifischer rechtlicher Verpflichtungen und Durchsetzungsmechanismen steht jedoch im Gegensatz zum hard law der Handelsbestimmungen des Vertrags. Daher wird vorgeschlagen, konkrete, auf einem Mechanismus zur Streitbeilegung beruhende Verpflichtungen festzulegen, die die Umsetzung von Prozessen zum Technologietransfer und die Einbeziehung regionaler KMU in bestehende und geplan­ te interregionale Produktionsketten gewährleisten. 14

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Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays BETRACHTUNG DER AUSWIRKUNGEN AUF DIE WIRTSCHAFT URUGUAYS Fernando Isabella, Juan Ignacio Dorrego, Santiago Soto und Fernando Esponda ZUSAMMENFASSUNG Im Juni 2019 wird nach einem zwei Jahrzehnte dauernden Verhandlungsprozess das Assoziierungsabkommen zwi­ schen dem MERCOSUR und der EU unterzeichnet. Dies ge­ schieht in dem besonderen, globalen Kontext des wachsen­ den Protektionismus und der Schwächung des Multilatera­ lismus, der von beiden Seiten des politischen Spektrums in Frage gestellt wird. men mit den sozialen Bewegungen, dem privaten und aka­ demischen Sektor Maßnahmen analysieren und ergreifen, um sich als Land darauf vorzubereiten, diejenigen Beschäf­ tigten und Branchen, die potenzielle»Verlierer« des Ab­ kommens sein könnten, beim Umbau ihres bisherigen wirt­ schaftlichen Umfelds zu unterstützen und die Bedingun­ gen für die Schaffung neuer Sektoren zu fördern, damit die aus der Umsetzung des Abkommens erwachsenden Vor­ teile konkret realisiert werden. Das vorliegende Dokument befasst sich mit drei zentralen Fra­ gen zur Analyse des Vertrages: 1) die außergewöhnlichen Di­ mensionen des Abkommens zwischen zwei asymmetrischen Regionen, bei denen es sich um die zweit- und fünftgrößte Volkswirtschaft der Welt handelt, 2) das dynamische Potenzi­ al des Abkommens im Hinblick auf eine neue Agenda für den MERCOSUR und 3) die Besonderheiten im Fall von Uruguay. Die Diskussion über diese Art von Verträgen in der öffentli­ chen Debatte beschränkt sich im Allgemeinen auf die Ver­ tretung antagonistischer Positionen. Die Nuancen und Merkmale, aufgrund derer diese Art von Abkommen sich vorteilhaft auswirkt oder nicht, hängen jedoch von den pro­ duktiven, institutionellen und politischen Bedingungen ab, unter denen sie umgesetzt werden. EINLEITUNG Am 28. Juni 2019 wird nach einem zwei Jahrzehnte dauern­ den Verhandlungsprozess das Assoziierungsabkommen zwischen dem Gemeinsamen Markt des Südens(MERCO­ SUR) und der Europäischen Union(EU) unterzeichnet. Der Beginn der Verhandlungen wurde 1995 als Teil der MERCO­ SUR-Agenda für gemeinsame Verhandlungen mit anderen regionalen Blöcken, in diesem Fall der EU, angekündigt. Im Jahr 2000 fand die erste Runde der erst 2016 neu belebten Verhandlungen statt, und 2019 erfolgte schließlich die Un­ terzeichnung, wobei die Festlegung der Umsetzung im De­ tail sowie die Ratifizierung durch die entsprechenden Ge­ setzgebungsorgane noch ausstehen. Im Fall einer kleinen und offenen Wirtschaft wie der Urugu­ ays könnte das Abkommen zwischen der EU und dem ­MERCOSUR durch einen Anstieg des BIP, der Reallöhne ins­ besondere für qualifizierte und unqualifizierte Arbeitskräfte, der Investitionen sowie der Ein- und Ausfuhren zu einem er­ heblichen Zuwachs an Wohlstand führen. Es hat insbeson­ dere das Potenzial, den volatilen intraregionalen Handel Uruguays zu ergänzen und einen Ausgleich zu seinem extra­ regionalen Handel zu schaffen, wodurch die Auswirkungen der Exportkonzentration auf bestimmte Märkte wie China gemildert werden könnten. Es bietet ferner einen rechtli­ chen Rahmen für den Schutz der Exporte Uruguays in Märk­ ten, in denen konkurrierende Länder durch Abkommen die­ ser Art Fortschritte erzielt haben. Damit jedoch die mit der Erweiterung der Handelsbezie­ hungen verbundenen Vorteile den Beteiligten gemeinsam ­zugutekommen, muss der in dem Abkommen festgelegte institutionelle Rahmen in vollem Umfang umgesetzt wer­ den. Ebenso muss die Regierung Uruguays im Einverneh­ Wenngleich der MERCOSUR in den letzten Jahren versucht hat, seine Handelsbeziehungen mit der Welt auszubauen, unter anderem durch Verhandlungen mit der EFTA, Kanada, Südkorea und Singapur, stellt das Abkommen mit der EU den ersten Mechanismus mit echten kommerziellen Auswir­ kungen dar, der als gemeinsamer Block mit Drittstaaten er­ reicht wurde. Dadurch bietet sich die Gelegenheit, eines der zentralen Ziele des MERCOSUR zum Zeitpunkt seiner Grün­ dung aktiv zu befördern: die internationale Verhandlungska­ pazität mit Drittländern zu steigern, die jeder Partner für sich genommen haben könnte. Angesichts des zunehmenden protektionistischen Umfelds auf globaler Ebene erschließt sich diese Perspektive zu ei­ nem besonders wichtigen Zeitpunkt. Das Welthandelssys­ tem ist gegenwärtig ernsthaften Risiken ausgesetzt, zu de­ nen unter anderem die Erosion einer seiner zentralen Insti­ tutionen gehört: der Welthandelsorganisation(WTO). Die WTO wird zutiefst in Frage gestellt, ein Prozess, der zu ei­ nem deutlichen Rückgang ihrer Regulierungsmacht geführt 17

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR hat und in dessen Verlauf ihr das Veto der USA zum WTO-Schiedsgericht Ende 2019 einen schweren Schlag ver­ setzt hat. 1 Wenngleich dies in Abhängigkeit vom jeweiligen Standpunkt der Analyse per se eine schlechte Nachricht darstellt, ist klar, dass es für kleine Länder ein schwierigeres Szenario bedeutet, da bei bilateralen Verhandlungen deren Ergebnisse die Machtverhältnisse zwischen den Parteien tendenziell direkter widerspiegeln. Darüber hinaus ist klar, dass wir in einem historischen Moment leben, in dem die Spielregeln im internationalen Handel nicht mehr so sein werden, wie sie waren. Die Zweifel an den Vorteilen des Multilateralismus haben auf beiden Seiten des politischen Spektrums Widerhall gefunden und bei einem erheblichen Teil der Demokratien der entwickelten Länder zu dramati­ schen Reaktionen geführt – etwas, das ebenfalls eine histo­ rische Verschiebung darstellt. Der Aufbau einer Freihan­ delszone, die eine Zusammenarbeit zur Förderung von Wirtschaftswachstum, Beschäftigung und Investitionen zwischen der zweitgrößten(EU) und der fünftgrößten (MERCOSUR) Volkswirtschaft der Welt zum Ziel hat, stellt somit zweifellos eine äußerst wichtige Tatsache dar. Aus der Wirtschaftstheorie lassen sich sowohl Argumente herleiten, die die Vorteile des Freihandels und die Vorteile ins­ besondere für die weniger entwickelten Länder hervorheben, als auch solche, die auf die Risiken des Freihandels und seiner möglichen Auswirkungen im Hinblick auf die Vergrößerung der Kluft zwischen den Partnern hinweisen. Es scheint jedoch aktuell Konsens darüber zu bestehen, dass Freihandelsab­ kommen über die globalen Ergebnisse für jede Region hinaus zweifellos Verteilungseffekte haben und innerhalb jeder der unterzeichnenden Regionen Gewinner und Verlierer hervor­ bringen. Ein Gutteil der finalen Ergebnisse zielt deshalb auf die Fähigkeit ab, die Sektoren und sozialen Gruppen zu anti­ zipieren, die am meisten profitieren und die am meisten ge­ fährdet sind, um Pläne und Maßnahmen zu entwickeln, mit denen dieser Situation begegnet werden kann. Das vorliegende Abkommen berücksichtigt die bestehen­ den Asymmetrien zwischen seinen Parteien und legt für die EU einen umfassenderen und vor allem schnelleren Liberali­ sierungszeitplan fest als für den MERCOSUR. Darüber hin­ aus könnte es den zusätzlichen Effekt haben, die derzeit sta­ gnierende interne Agenda des MERCOSUR zu beleben. Aus der besonderen Perspektive eines kleinen Landes wie Uruguay kann das Abkommen als ein wichtiges Instrument zur Ergänzung des bedeutenden, aber sehr instabilen Han­ delsstroms, wie er mit den übrigen MERCOSUR-Ländern be­ steht, dienen. Es ist jedoch notwendig, einige spezifische Risi­ ken sorgfältig zu untersuchen, die sich aus einer entwicklungs­ politischen Agenda ergeben, die dieser Realität Rechnung trägt, damit ebendiese Risiken abgefedert werden können. 1 Obschon der Prozess bereits zwei Jahre früher begann, erreichte das Veto der USA gegen die Nachbesetzung von zwei Richtern des Schieds­ gerichts im Jahr 2019 sein Ziel, die WTO nahezu handlungsunfähig zu machen, indem es die Arbeit eines ihrer mächtigsten Organe für die Streitbeilegung blockierte: das Berufungsgremium: https://www.ft. com/content/f0f992b8-19c4-11ea-97df-cc63de1d73f4 EIN ABKOMMEN MIT AUSSER­GEWÖHN­ LICHEN DIMENSIONEN ZWISCHEN ZWEI ASYMMETRISCHEN REGIONEN ALLGEMEINE ÜBERLEGUNGEN AUS DER WIRTSCHAFTSTHEORIE Die traditionelle Wirtschaftstheorie seit David Ricardo weist auf die zahlreichen Vorteile hin, die mit dem Handel und dem freien Kapitalverkehr zwischen Regionen verbunden sind. Zu diesen gehört oft der Zugang zu Möglichkeiten für Größen­ vorteile(Skaleneffekte) und Spezialisierung. Der Fluss von Technologien und Kapital aus der Region, die reichlich darü­ ber verfügt(in diesem Fall der EU), in die Region, in der diese knapper(in diesem Fall MERCOSUR) und daher rentabler sind, kann zu Investitions- und Produktivitätssteigerungen in dem Gebiet führen, das am stärksten hinterherhinkt. Auch die moderne Wirtschaftstheorie weist mit gleichem Nach­ druck(unter Bezugnahme auf Paul Krugman oder Dani Rod­ rik, um nur zwei zu nennen) auf die Probleme hin, die bei Pro­ zessen zur Handelsintegration entstehen, wenn es darum geht, wer als Gewinner und Verlierer aus dieser Art von Ab­ kommen bzw. sogar als Verlierer innerhalb der Gewinnersek­ toren hervorgeht. Häufig wird auch empfohlen, solche Ab­ kommen mit flankierenden Maßnahmen zu begleiten, durch die die Kosten verteilt und die Vorteile des erweiterten Han­ dels untereinander geteilt werden. Eine erste Überlegung in Bezug auf das vorliegende Abkom­ men ist, dass ihm eine große Bedeutung zukommt und es au­ ßergewöhnliche Dimensionen aufweist. Schätzungen der In­ teramerikanischen Entwicklungsbank gehen davon aus, dass dieses Abkommen 25 Prozent des weltweiten BIP, 37 Prozent der Exporte von Waren und Dienstleistungen auf globaler Ebene und 10 Prozent der Weltbevölkerung betreffen würde. Für die MERCOSUR-Länder öffnet dieses Abkommen a priori die Tür zu einem erweiterten Markt mit einer Bevölkerung von fast 800 Millionen Menschen und hat den Vorteil, dass die neuen Partner über ein sehr hohes Einkommensniveau und damit über eine sehr hohe Kaufkraft verfügen. Dadurch vergrößert sich das Marktvolumen, zu dem uruguayische Pro­ dukte(zumindest theoretisch) Zugang zu präferenziellen Be­ dingungen erhalten können, um ein Vielfaches. Dies ist von besonderer Bedeutung für ein Land von der Größe Uruguays, das Produktionsmerkmale aufweist, die ihm angesichts des protektionistischen Vorgehens der wichtigen Länder und des Fehlens wirksamer multilateraler Mechanismen auf globaler Ebene, wie dies derzeit auf die WTO zutrifft, nachteilig sind. Zweitens muss betont werden, dass es sich effektiv um ein Abkommen zwischen Blöcken handelt, die aufgrund sehr un­ terschiedlicher Bedingungen und Entwicklungsniveaus defini­ tiv asymmetrisch sind. So weist die EU nicht nur ein höheres Einkommensniveau als der MERCOSUR auf, sondern auch ei­ ne technologische, industrielle und produktive, bildungspoli­ tische und institutionelle Entwicklung, die bedeutend höher ist als die der Länder des Cono Sur. Dies impliziert eindeutig unausgewogene Voraussetzungen, unter denen sich die Han­ delsbeziehungen auf der Grundlage dieses Abkommens ent­ wickeln werden. Es besteht daher ein gewisses Risiko, dass 18

Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays Kasten 1 Einige Beispiele für Gewerkschaftspositionen der Gewerkschaftsdachverband»Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur«(CCSCS)»vor den verhängnisvollen Auswirkungen, die dieses Abkommen auf das Produktionssystem der Region im Allgemeinen und auf bestimmte strategische Produktionszweige im Besonderen haben wird, wie etwa die Technologie, das Meeres- und Flusssystem, das öffentliche Bauwesen, die staatliche Beschaffung, medizinische Laboratorien, die Automobilindustrie und regionale Wirtschaftsbereiche(insbesondere im Zusammenhang mit Olivenöl, Wein und Schaumwein, Käse und Molkereiprodukten, u. a.), weshalb zu schlussfolgern ist, dass die Unterzeichnung dieses Abkommens das Todesurteil für unsere Industrien und für einen Großteil unserer menschenwürdigen Arbeit und hochwertigen Beschäftigung ist.« Auch die Industriekammern der vier Länder mit Vollmitgliedschaft innerhalb des MERCOSUR stellten sich gegen einen Großteil des Abkommens und forderten bereits im Februar 2018 durch eine gemeinsam an die Verhandlungsführer versandte Note mehr Transparenz im Verhandlungsprozess. Darin wurde außerdem gefordert, dass die bekannten Entwicklungsunterschiede zwischen den Parteien in der Vereinbarung zu berücksichtigen seien. Auf der Gegenseite ließen die Stimmen der Agrargewerkschaften der Region, die sich für das Abkommen zwischen dem MERCOSUR und der Europäischen Union aussprachen, nicht lange auf sich warten. Das Foro Mercosur de la Carne, eine supranationale Organisation, in der die Gewerkschaften der ländlichen Erzeuger und der Tiefkühlindustrie der Mitgliedsländer des MERCOSUR vertreten sind, erklärte in einer Stellungnahme vom 5. Juli 2019, sie »begrüße die Unterzeichnung eines Abkommens, dessen Aushandlung ein mühevoller Weg war und in dessen Verlauf diverse Schwierigkeiten zu überwinden waren«. der Ausbau der Handelsbeziehungen im Rahmen einer star­ ken Asymmetrie zugunsten eines der Akteure zu einer Vertie­ fung dieser Unterschiede führen kann. In diesem Rahmen weist die Wirtschaftstheorie zum Beispiel auf der Grundlage des Heckscher-Ohlin-Theorems des kom­ parativen Vorteils darauf hin, dass Nationen dazu neigen, sich auf den Export von Gütern zu spezialisieren, deren Produkti­ on den Faktor intensiv nutzt, der im betreffenden Land reich­ lich vorhanden ist, während sie die Güter, deren Produktion den Faktor intensiv nutzt, der in dem Land relativ wenig vor­ handen ist, eher importieren. Daher würde im Kontext zwei­ er Regionen mit unterschiedlicher relativer Faktorausstattung eine Öffnung des Handels die Eigentümer der relativ reichlich vorhandenen Faktoren in jeder Region begünstigen. Zwar ist es stets ein komplexes Unterfangen zu definieren, welche Faktoren jeweils in jeder der Regionen relevant sind, doch kann man durchaus davon ausgehen, dass die Länder des MERCOSUR relativ reich an Land sind, während die EU reich an Kapital ist. Folglich wären die offensichtlichen Ge­ winner in unserer Region die Agrar- und Nahrungsmittelin­ dustrie(und die mit ihr verbundenen sozialen Sektoren), wäh­ rend die Verlierer in den eher kapitalbasierten Industriezwei­ gen wie der Chemie- oder Automobilindustrie zu finden wä­ ren. In gewisser Weise hilft diese einfache mechanische An­ wendung einer weit verbreiteten Theorie, die Unterstützung, die das Abkommen in unserer Region bei den am engsten mit der landwirtschaftlichen und agroindustriellen Produktion verbunden Gewerkschaften erfahren hat, wie auch die Zwei­ fel bzw. die direkte Ablehnung, die es bei einigen Industrie­ gewerkschaften(siehe Kasten 1) hervorgerufen hat, zu ver­ stehen. aus Kapital und Land. So gibt es zum Beispiel auch Tätigkei­ ten, die sich in qualifizierte und unqualifizierte Arbeit unter­ teilen lassen. Aus dieser Perspektive könnte man sagen, dass unsere Region im Vergleich zur EU auch relativ reich an un­ qualifizierter Arbeit ist, die wiederum reich an qualifizierter Arbeit wäre; dies würde zu der Schlussfolgerung führen, dass unqualifizierte Arbeitskräfte eine weitere soziale Gruppe sein könnten, die von dem Abkommen profitiert, was positive Auswirkungen auf die Verteilung haben könnte. Schätzun­ gen in einem Bericht der Weltbank zufolge wird, während für das Wachstum der Erträge aus Landbesitz von etwa 4,4 Pro­ zent ausgegangen wird, der Nutzen für unqualifizierte Ar­ beitskräfte in der Landwirtschaft insbesondere in den Län­ dern des Rio de la Plata 2,5 Prozent betragen. 2 Auch dies sind warnende Hinweise in Bezug auf das territoriale Ausmaß der Ungleichheit und stellt einen Aspekt dar, der ebenfalls betrof­ fen sein könnte. Andererseits sind die Handelsbeziehungen kein Nullsummen­ spiel, und das zitierte Modell zeigt über die genannten Vertei­ lungseffekte hinaus noch ein weiteres allgemeines Resultat, nämlich dass auf aggregierter Ebene immer beide Regionen beim Handel gewinnen, weil die globalen Konsummöglich­ keiten in beiden wachsen. Ein wesentlicher Teil des Erfolgs des Abkommens im Hinblick auf die Erhöhung des Wohl­ stands beruht daher auf der frühzeitigen Identifizierung mög­ licher Gewinner und Verlierer, um Maßnahmen zur Unter­ stützung und zur Umgestaltung letzterer zu entwickeln und dabei die höheren Einnahmen zu nutzen, die von ersteren er­ zielt werden. So lässt sich aufzeigen, dass für bestimmte Akteure eine der wichtigsten mit dem Abkommen verbundenen Befürchtun­ Es ergibt sich jedoch eine Reihe von Fragestellungen im Hin­ blick auf diese Sichtweise. Einerseits ist die Realität komplexer als jedes Wirtschaftsmodell, und die Welt besteht nicht nur 2 https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/­ 32518/211516SP.pdf 19

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR gen in dem Risiko besteht, es vertiefe die»Primarisierung« der MERCOSUR-Volkswirtschaften und verurteile sie dazu, Grundgüter zu produzieren, bei denen der technologische Fortschritt und der Ausbau von Produktionskapazitäten, die eine Diversifizierung der Produktion ermöglichen(die dyna­ mischen komparativen Vorteile), weniger intensiv ist. An dieser Sichtweise hält die strukturalistische und neo-struk­ turalistische Perspektive fest, die die unterschiedlichen Ent­ wicklungsmöglichkeiten der verschiedenen produktiven Ak­ tivitäten hervorhebt. Die strukturalistische Konzeption be­ tont den Zusammenhang zwischen der internationalen Ar­ beitsteilung(die in den unterschiedlichen Zusammensetzun­ gen der Produktionsstrukturen von Ländern oder Regionen zum Ausdruck kommt) und der Art und Weise, wie die Vor­ teile des technischen Fortschritts entwickelt und verteilt wer­ den, sowie den langfristigen Trends bei den Preisen für die verschiedenen Güterarten. Ihre spätere Weiterentwicklung im Neostrukturalismus umfasst die Untersuchung von Kon­ junkturzyklen, Asymmetrien und diversen Auswirkungen des Globalisierungsprozesses mit offenen Regionalismen und stärkerer Deregulierung. Zu ihrer strukturalistischen ana­ lytischen Basis kommen drei Hauptachsen hinzu: die wirt­ schaftliche Achse, die soziale Gerechtigkeit und die nationa­ le Autonomie. In vereinfachter Form versuchen sowohl struk­ turalistische als auch neo-strukturalistische Sichtweisen zwi­ schen wissensintensiven und rohstoffintensiven Aktivitäten zu unterscheiden. Aus ersteren würden sich so größere Ent­ wicklungsmöglichkeiten ergeben, welche für die Wirt­ schaftskommission für Lateinamerika und die Karibik(Comi­ sión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL) auf zwei effizienten Quellen beruht: der keynesianischen, der zu­ folge eine dynamischere Nachfrage nach diesen Aktivitäten verbunden ist(was Größenvorteile und die Chance ermög­ licht, von relativ steigenden Preisen zu profitieren), und der schumpeterianischen, der zufolge die Möglichkeiten für den Erwerb technologischen Wissens und die Entwicklung von »Breitband«-Fähigkeiten, die eine Diversifizierung der Pro­ duktion ermöglichen, vergrößert werden. Die Daten aus der Sicht Uruguays deuten jedoch darauf hin, dass die Primarisierung seiner Handelsströme nicht unbe­ dingt eine Folge der unterzeichneten Handelsabkommen war. Tatsächlich sind die einzigen relevanten Handelsströ­ me, in denen Uruguay ein nicht primäres Exportmuster auf­ weist, diejenigen, die im Rahmen des Abkommens mit dem MERCOSUR stattfinden, wie im Folgenden veranschaulicht wird. Aufgrund der internationalen Einbindung Uruguays in Handelsabkommen mit Ländern mit einem höheren indust­ riellen Entwicklungsstand wie Argentinien und Brasilien tritt nicht so deutlich zutage, dass die Öffnung des Handels für ein kleines oder industriell weniger entwickeltes Land zwangsläufig primäre Handelsströme erzeugt, wenngleich die Realität des MERCOSUR exakt das Gegenteil zeigt. BETRACHTETE ASYMMETRIEN Ein erster konkreter Aspekt, den es zu berücksichtigen gilt, ist, dass dieses Abkommen das Ergebnis einer Verhandlung als MERCOSUR-Block ist. Eines der zentralen Ziele des MER­ COSUR bei seiner Gründung war es, die internationale Ver­ handlungskapazität seiner Mitglieder zu stärken, indem er als Block verhandelt, um so die Machtasymmetrien bei den Verhandlungen zu verringern und bessere Ergebnisse zu er­ zielen. In den fast 30 Jahren des Bestehens des MERCOSUR wurde dieses Potenzial jedoch kaum genutzt. Wie bereits erwähnt, hat der Block zwar versucht, seine Handelsbezie­ hungen mit anderen globalen Akteuren zu stärken, indem er Verhandlungen mit der EFTA(mit der 2019 ebenfalls ein Abkommen geschlossen wurde), Kanada, Südkorea und Singapur geführt hat, was sich jedoch nicht in üppigen kon­ kreten Ergebnissen in diesem Sinne niedergeschlagen hat. Erst im Dezember 2007 schloss der MERCOSUR seinen ers­ ten Freihandelsvertrag in Form eines Abkommens mit dem Staat Israel ab. Die Verhandlungen dauerten zwei Jahre und deckten etwa 50 Prozent des Handels und ein Austauschvo­ lumen von fast 47 Milliarden US-Dollar ab. Andere Freihan­ delsverträge, die der Block 2010 und 2011 mit Ägypten und Palästina unterzeichnet hat, stellen Abkommen mit einem geringeren relativen Effekt dar.Außer diesen Verträgen ver­ fügt der MERCOSUR über eine Reihe wirtschaftlicher Ergän­ zungsabkommen mit Chile, Mexiko und Kuba sowie über Präferenzhandelsabkommen mit Indien und der Südafrikani­ schen Zollunion(South African Customs Union, SACU). Über die im endgültigen Text des Abkommens genannten Stärken und Schwächen hinaus ist es wichtig, darauf hinzu­ weisen, dass es das erste relevante Resultat wäre, das die Bedeutung der Leistungsfähigkeit der Integration als Mittel zur Erlangung besserer Bedingungen im globalen Zusam­ menhang hervorhebt. Aus einem anderen Blickwinkel be­ trachtet, könnte sein Mangel an Konkretheit ein Signal hin­ sichtlich der Nützlichkeit des Instruments wie auch eine Botschaft an andere mögliche Partner sein, mit denen in Zukunft verhandelt werden soll. Zweitens, und vielleicht als Folge des ersten betrachteten Aspekts, berücksichtigt das erzielte Abkommen Asymmetri­ en zwischen den Partnern und bietet dem weniger entwi­ ckelten Teil, d. h. dem MERCOSUR, eine günstigere Behand­ lung. Diese Forderung hatte sich der Süden historisch auf die Fahne geschrieben, und ihre Verwirklichung würde in diesem Abkommen erfüllt werden. Die Europäische Union liberalisiert einen größeren Prozentsatz des Handels als der MERCOSUR und das vor allem schneller. Während das Angebot der EU 99,7 Prozent des gegenwärti­ gen Handels zwischen beiden Regionen umfasst, gewährt der MERCOSUR für 91 Prozent des aktuellen Handels aus der EU Vorzugskonditionen. Somit ist das endgültige MERCOSUR-An­ gebot einer kleineren Menge von Waren mit einer geringeren Handelsabdeckung als sein Partner ein Entgegenkommen in diesem Abkommen. Was die Handelserleichterungen betrifft, so wird die EU innerhalb von zehn Jahren für 92 Prozent des Handels Erleichterungen gewähren, während der MERCOSUR dies für nur 72 Prozent seines Handels tun wird. Anders aus­ gedrückt: Während die EU 85 Prozent der derzeitigen Impor­ te aus dem MERCOSUR unmittelbar beim Inkrafttreten des Abkommens liberalisiert, liberalisiert der MERCOSUR automa­ 20

Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays Abbildung 1 Konzessionen bei Waren nach Region (%) Vollständige Liberalisierung EU Handel: 92,9 %(Waren: 95 %) MERCOSUR Handel: 90,6 %(Waren: 90,7 %) Quoten Handel: 6,8 %(Waren: 4,1 %) Handel: 0,4 %(Waren: 0,3 %) Ausschlüsse Handel: 0,3 %(Waren: 0,8 %) Handel: 9 %(Waren: 8,9 %) Quelle: Ministerium für Wirtschaft und Finanzen Abbildung 2 Konzessionen bei Waren nach Zeitrahmen Vollständige Liberalisierung Sofort In 4 bis 8 Jahren In 10 Jahren In 15 Jahren EU Handel: 92,9 %(Waren: 95 %) Handel: 72,8 %(Waren: 54,4 %) Handel: 16,4 %(Waren: 34 %) Handel: 3,7 %(Waren: 6,5 %) Handel: –%(Waren:%) Quelle: Ministerium für Wirtschaft und Finanzen MERCOSUR Handel: 90,6 %(Waren: 90,7 %) Handel: 15,2 %(Waren: 10,6 %) Handel: 15,3 %(Waren: 35,9 %) Handel: 41,4 %(Waren: 35,2 %) Handel: 18,7%(Waren: 9,1 %) tisch knapp 6 Prozent Der Großteil der derzeitigen MERCO­ SUR-Importe aus der EU(60 %) wird erst nach dem ersten Jahrzehnt der Laufzeit des Abkommens liberalisiert(siehe Ab­ bildung 1 und 2). Im Falle Uruguays geht aus den Schätzungen des gemein­ sam von der Beratungsstelle für Handelspolitik des Wirt­ schafts- und Finanzministeriums und Uruguay XXI erstellten Jahresberichts hervor, dass sich die Gesamtsumme an ge­ zahlten Zöllen im Jahr 2018 auf 295,5 Millionen US-Dollar belief. 36 Prozent dieser Zollzahlungen entfallen auf Exporte in die EU, die mehr als 106 Millionen US-Dollar pro Jahr aus­ machen. 3 Die Beseitigung dieser Zollschranke wird zu einer bedeutenden Verbesserung für Uruguay führen. Schließlich könnten die Unterschiede in den Fristen für die Handelserleichterungen für jeden der beiden Blöcke ein wichtiges Fenster für die Entwicklung von Maßnahmen zur Anpassung der Produktion an die Sektoren und Aktivitäten mit Potenzial und Transformationsbedarf und von Kompen­ sationsmaßnahmen für Aktivitäten und soziale Gruppen dar­ stellen, die durch die Integration des Handels stärker benach­ teiligt sind. Der Schlüssel zu den langfristigen Ergebnissen des Abkommens wird dann ganz in der Fähigkeit der MER­ COSUR-Länder liegen, strategische Pläne für die Transforma­ tion oder Anpassung der Produktion mit einem bestimmten Horizont für die Öffnung relevanter Märkte zu entwickeln. Auf diese Weise könnte das Abkommen zu einem wichtigen Stimulus für die Entwicklung von Kapazitäten und Maßnah­ men zur strategischen Planung und Transformation der Pro­ duktion in Südamerika werden, eine Aufgabe, die in der Ver­ gangenheit aufgeschoben und unterbewertet wurde. FOLGENABSCHÄTZUNG ZUR NACHHALTIGKEIT Im Juli 2020 veröffentlichte die Europäische Kommission den ersten endgültigen Entwurf der Studie zur»Folgenabschät­ zung zur Nachhaltigkeit im Rahmen der Verhandlungen über das Assoziierungsabkommen zwischen der Europäischen Union und dem Mercosur« 4 zwecks Berücksichtigung im Zu­ ge der geplanten Anhörungen mit der Zivilgesellschaft. Mit der Studie, die eine Gesamtbewertung des Abkommens in den Bereichen Soziales, Wirtschaft, Umwelt, Menschenrech­ te und sektorale Dimensionen umfasst, wurde ein Forscher­ 3 https://www.uruguayxxi.gub.uy/uploads/informacion/5fb7fccdd7377a­ 26f6ee5878512550f8a9d1c711.pdf 4 Das vollständige Dokument ist unter folgendem Link abrufbar:»Sus­ tainability Impact Assessment in Support of the Association Agree­ ment Negotiations between the European Union and Mercosur«. 21

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Tabelle 1 Modellszenarien – Ergebnisse nach Sektor Sektor Fleisch Produktrückgang EU MERCOSUR> EU Molkereiprodukte EU> MERCOSUR MERCOSUR> EU Getränke EU> MERCOSUR MERCOSUR> EU Textilien EU> MERCOSUR MERCOSUR> EU Chemische und pharmazeutische Produkte EU> MERCOSUR MERCOSUR> EU Maschinen EU> MERCOSUR MERCOSUR> EU Fahrzeuge und Fahrzeugteile EU> MERCOSUR MERCOSUR> EU Unternehmens- und professionelle Dienstleistungen EU> MERCOSUR MERCOSUR> EU Konservativ  –0.7 % 30 % 91 % 18 % 36 % 28 % 311 % 32 % 47 % 13 % 78 % 17 % 95 % 41 %  –3.4 % 6.5 % Ambitioniert  –1.2 % 64 % 121 % 165 % 38 % 35 % 424 % 36 % 60 % 16 % 100 % 22 % 114 % 47 % 1.4 % 9.2 % Quelle: Eigenanalyse auf Basis des Dokuments:»Sustainability Impact Assessment in Support of the Association Agreement Negotiations between the European Union and MERCOSUR”; https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/july/tradoc_158889.pdf 22

Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays Tabelle 2 Empfehlungen für Maßnahmen nach Bereich Bereich Empfehlungen Wirtschaft und Sektoren  stufenweiser Änderungen der Zolltarife im MERCOSUR, insbesondere in den sensibelsten Sektoren wie der verarbeitenden Industrie und dem Fahrzeugbau.  von Programmen zur Umschulung von Arbeitskräften des MERCOSUR für den Wechsel zwischen Sektoren.  von Quoten in der EU zur Milderung der Auswirkungen im Agrarsektor. Arbeitskräfte Qualifizierung, Förderung der Vereinigungsfreiheit für Arbeitnehmer und Umverteilungsprogramme im MERCOSUR. –  Due-Diligence-Verfahren in EU-Unternehmen. Umwelt –  Umsetzung von Maßnahmen zur Verhinderung der Abholzung und Gewässerverschmutzung. –  Gewährleistung der Einhaltung der Verpflichtungen aus dem Pariser Abkommen. –  Nutzung grüner Technologien und bewährter Verfahren Menschenrechte der Rechenschaftspflicht und des institutionellen Rahmens für die Einhaltung der Arbeitsbedingungen, die Landnutzung durch indigene Völker, die Gesundheit und die Gleichstellung der Geschlechter. Quelle: Eigenanalyse auf Basis des Dokuments:»Sustainability Impact Assessment in Support of the Association Agreement Negotiations between the European Union and MERCOSUR”; https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/july/tradoc_158889.pdf team der London School of Economics als unabhängige Ins­ tanz beauftragt. Darin berücksichtigt ist auch ein Konsultati­ onsverfahren, das das Forschungsteam mit den am Vertrag beteiligten Parteien durchführte. In dem Dokument werden zwei Modellszenarien in Bezug auf den Abbau von tarifären und nichttarifären Handels­ hemmnissen betrachtet, ein konservatives und ein ambitio­ nierteres, um die wichtigsten Effekte zu messen, die ent­ sprechend den skizzierten Dimensionen zu erwarten sind. Die wichtigsten im Bericht dargelegten Ergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: – In beiden Szenarien wächst das BIP der EU um etwa 0,1 % und im MERCOSUR um 0,3 %. – Die Reallöhne für qualifizierte und unqualifizierte Ar­ beitskräfte steigen in der EU und in den MERCO­ SUR-Ländern mit Ausnahme Brasiliens, wo sie unver­ ändert bleiben, leicht an. Es wird insbesondere mit einem größeren Anstieg der Reallöhne für unqualifi­ zierte Arbeitskräfte im MERCOSUR gerechnet, was eine gewisse Verringerung der Armut bedeuten könn­ te, auch wenn diese als sehr bescheiden eingeschätzt wird. – In einigen Industriesektoren des MERCOSUR wird die Beschäftigung abnehmen, doch die Arbeitsplätze in der Landwirtschaft und der Lebensmittelproduktion nehmen stärker zu. Im Fall der EU gibt es keine relevan­ ten Veränderungen in der sektoralen Beschäftigung. – Die Gesamtexporte der EU steigen zwischen 0,4 % im konservativen und 0,6 % im ambitionierten Szenario, während sie in den MERCOSUR-Ländern im konserva­ tiven Szenario zwischen 0,5 % in Paraguay und 4,5 % in Brasilien und im ambitionierten Szenario zwischen 0,7 % in Uruguay und 6,1 % in Brasilien zunehmen. – In sektoraler Hinsicht stellen sich die geschätzten Er­ gebnisse wie folgt dar(siehe Tabelle 1) – Für jeden Bereich werden des Weiteren Empfehlungen für Maßnahmen ausgesprochen, die sich wie folgt zu­ sammenfassen lassen(siehe Tabelle 2). – Die Importe aus der EU steigen im konservativen Sze­ nario um 0,9 % und im ambitionierten Szenario um 1,1 %. Im MERCOSUR steigen sie im konservativen Szenario zwischen 0,1 % in Paraguay und 1,3 % in Bra­ silien und im ambitionierten Szenario zwischen 0,0 % in Paraguay und 1,4 % in Brasilien. – Das Abkommen hat außerdem Auswirkungen auf das Preisniveau. Für den MERCOSUR wird von einem Rück­ gang von zwischen 0,4 % in Paraguay und 1,5 % in Brasilien im konservativen Szenario bzw. von zwischen 0,5 % und 2,1 % im ambitionierten Szenario ausge­ gangen. In der EU steigen die Preise in jedem Szenario zwischen 0,2 % und 0,3 %. Abschließend sei angemerkt, dass die in dieser Studie erziel­ ten Ergebnisse in Bezug auf das Abkommen im Großen und Ganzen positiv sind, zugleich aber dieselben Vorbehalte gel­ ten, die in diesem Dokument dargestellt werden. BELEBUNG EINER NEUEN AGENDA Das Inkrafttreten dieses Abkommens macht sicherlich die Wiederbelebung der internen Agenda des MERCOSUR er­ forderlich, da bedeutende normative Anpassungen notwen­ dig sein werden, die möglicherweise den Abschluss dessen bestätigen, was einige Analysten als die vierte Entwick­ lungsstufe des Blocks erkannt haben. 23

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR In dieser Phase, die sich heute in ihren wirtschaftlichen und kommerziellen Aspekten dem Ende zuzuneigen scheint, wurde 2017 inmitten einer intensiven Diskussion über die Notwendigkeit einer Reform der bestehenden Institutionen des MERCOSUR das Protokoll über die Zusammenarbeit und Erleichterung von Investitionen innerhalb des MERCOSUR und das Protokoll über das öffentliche Auftragswesen verab­ schiedet. In Bezug auf den Handel trat in dieser vierten Pha­ se das Abkommen mit Ägypten in Kraft, und es wurde ein Abkommen mit Kolumbien unterzeichnet. Des Weiteren wurde ein Aktionsplan zur Erreichung der Konvergenz des Blocks mit der Pazifischen Allianz verabschiedet. In einem anderen Zusammenhang wurden ferner Anstrengungen zur Beseitigung nichttarifärer Wirtschafts- und Handelshemm­ nisse unternommen, und neue Integrationskonzepte im Rah­ men von Vereinbarungen über die Beseitigung der Roa­ ming-Kosten zwischen Partnerländern in Angriff genom­ men. Zweifellos bieten die Sichtweise der Regierung Bolsonaro in Brasilien, die eine Öffnung befürwortet, und der Macht­ wechsel in Argentinien und Uruguay die notwendigen Vor­ aussetzungen dafür, über eine neue Phase nachzudenken. Allerdings scheint die Konkretisierung des EU-MERCO­ SUR-Abkommens Mitte des vergangenen Jahres eine Reihe unmittelbarer Auswirkungen auf die Dynamisierung der in­ ternen Agenda des Blocks in anderen Fragen gehabt zu ha­ ben. Zunächst einmal konnten auch die Verhandlungen mit den EFTA-Ländern im August 2019 abgeschlossen werden – ein weiterer für den MERCOSUR relevanter kommerzieller Meilenstein. Bei dem Gipfeltreffen im Dezember 2019 wur­ den ebenso bedeutende Fortschritte erzielt, wie zum Bei­ spiel der Abschluss von Abkommen über Handelserleichte­ rungen und die Anerkennung zugelassener Wirtschaftsteil­ nehmer Ebenfalls konkretisiert wurden Initiativen für Han­ delserleichterungen und technische Vorschriften, ferner Ver­ einbarungen über den gegenseitigen Schutz geografischer Angaben und die Unterzeichnung des Abkommens über die gegenseitige Anerkennung digitaler Signaturen. Darüber hi­ naus wurden der Aktionsplan zur Korruptionsbekämpfung und der Aktionsplan für den Verbraucherschutz vereinbart. Schließlich wurde eine Übereinkunft über verbundene Gren­ zorte und die polizeiliche Zusammenarbeit in Grenzgebieten abgeschlossen. Auch wenn die Tätigkeit der mit der Überar­ beitung des Gemeinsamen Außenzolls beauftragten Adhoc-Gruppe ausgebaut werden konnte und im Rahmen des Programms zur institutionellen Modernisierung des MER­ COSUR neue Ergebnisse erzielt wurden, werden diese bei­ den Aspekte in Zukunft eingehend behandelt werden müs­ sen. Die neue Dynamik der MERCOSUR-Agenda bringt es mit sich, dass die Schwierigkeiten überwunden werden müssen, die sich aus der politischen Divergenz zwischen dem Wunsch Brasiliens nach stärkerer Öffnung des Handels und den War­ nungen der Akteure in der argentinischen Industrie erge­ ben, die die Rückendeckung der Regierung von Alberto Fernández haben könnten. Dieses Spannungsfeld impliziert wichtige Vorbehalte gegenüber den Bestrebungen der bra­ silianischen Regierung, die ihr Interesse an einem weltoffe­ neren, weniger bürokratischen MERCOSUR bekundet und sogar eine Senkung des gemeinsamen Außenzolls sowie größere Flexibilität bei der Aushandlung von Handelsab­ kommen und weniger Institutionalismus vorgeschlagen hat. Demgegenüber scheinen Paraguay und Uruguay dafür zu sein, auf neue ­Freihandelsabkommen hinzuarbeiten und die Regeln für bilaterale Verhandlungen mit Dritten flexibler zu gestalten. Letzterer Punkt wurde ausführlich erörtert, nach­ dem Uruguay und Paraguay argumentierten, er bedeute kei­ ne Schwächung des gemeinsamen Blocks. Dies ist jedoch ein kontroverser Aspekt, der Einwände seitens Argentinien und Brasilien gegen diesen Kurs hervorgerufen hat. Das An­ gebot Chinas an Uruguay, ein Freihandelsabkommen mit Uruguay abzuschließen, und die ablehnende Haltung der größten Partner des Blocks scheinen ein Beispiel dafür zu sein. Ein weiterer Aspekt, der bei der Neubelebung der gemeinsa­ men Agenda angegangen werden muss, betrifft eine der his­ torischen Schwächen des MERCOSUR: das Fehlen einer ge­ meinsamen Außenpolitik. Bereits zuvor wurde auch auf die Notwendigkeit einer Perspektive und eines Projekts zur regio­ nalen und gemeinsamen Integration der Produktion hinge­ wiesen, die als Rahmen für die gemeinsamen Verhandlungen dient. Seit jeher hat jeder Staat eine eigene Agenda verfolgt, deren Ausgestaltung nicht anhand gemeinsamer Richtlinien erfolgen konnte, die auf einer breiten Konsensbildung zwi­ schen den Mitgliedsländern beruhen und in der Lage sind, den dynamischen Entwicklungen im Finanz- und Handelsbe­ reich auf globaler Ebene etwas entgegenzusetzen. Angesichts der Tatsache, dass der MERCOSUR weder rele­ vante Fortschritte bei der Liberalisierung des Handels im Dienstleistungsbereich noch Anzeichen für eine Wiederher­ stellung der Glaubwürdigkeit seines seit fünf Jahren brach liegenden Systems zur Streitbeilegung erkennen lässt, er­ scheint eine Neubelebung der Agenda des MERCOSUR nicht nur unvermeidlich, sondern auch notwendig. Zum an­ deren ist mehr Dynamik hinsichtlich der Einbindung von Themen erforderlich, die sich auf so aktuelle Bereiche wie »E-Commerce«, vor allem aber»Umwelt« beziehen. Zugu­ terletzt muss diese neue Agenda auf regionaler Ebene die zahlreichen strukturellen Brüche überwinden, die bei der Behandlung der Situation Venezuelas und des Problems Bo­ liviens sichtbar wurden. Einer der wichtigsten externen Effekte dieses Abkommens für den MERCOSUR könnte die interne Disziplin sein, die es erfordern wird und die potenziell die Möglichkeit bietet, den institutionellen Rahmen des MERCOSUR angesichts der mit Akteuren außerhalb des Blocks eingegangenen neuen Ver­ pflichtungen zu stärken. Die lethargische Trägheit, die der MERCOSUR in den letzten Jahren an den Tag gelegt hat und die sich in Form seiner dürftigen Leistungen im kommerziel­ len und sozialen Bereich manifestiert, wird einem starken Schock ausgesetzt sein, der, wenn er richtig genutzt wird, den MERCOSUR zu einer Redynamisierung zwingen wird. In diesem Fall könnten Integrationsvorteile erzielt werden, die weit über den Rahmen des vorliegenden Abkommens hin­ ausgehen. 24

Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays EIN ABKOMMEN MIT POSITIVLISTEN Ein weiterer Aspekt des Abkommens ist, dass die Verhandlun­ gen über»Positivlisten« geführt wurden, d. h. die in den Pro­ zess der Handelsöffnung einzubeziehenden Sektoren oder Aktivitäten wurden von den Parteien ausdrücklich definiert und vereinbart. Dieser Umstand, der die übliche Verhand­ lungsmodalität der EU widerspiegelt, wurde relevant, seit bei anderen wichtigen Verhandlungsprozessen auf internationa­ ler Ebene der entgegengesetzte Weg der Verhandlung über Negativlisten beschritten wurde(insbesondere bei den von den Vereinigten Staaten verhandelten Abkommen), der be­ deutet, dass alles, was nicht ausdrücklich ausgeschlossen ist, in den Prozess der Öffnung des Handels einbezogen wird. Technisch gesehen lässt sich argumentieren, dass die Ver­ handlung mit Positiv- oder Negativlisten eine neutrale Ange­ legenheit ist, sofern alle notwendigen Informationen zum Zeitpunkt der Verhandlung zur Verfügung stehen und Revisi­ onen für neue Sektoren darin aufgenommen werden. Die Verwendung von Negativlisten wurde jedoch in letzter Zeit wegen ihrer öffnungsfreundlichen Ausrichtung stark kriti­ siert, da angesichts der schwindelerregenden technologi­ schen Entwicklung alle neuen Aktivitäten und Sektoren, die in der Zukunft entstehen und deshalb zum Zeitpunkt der Ver­ handlungen nicht ausgeschlossen werden konnten, automa­ tisch im Abkommen enthalten sind. Somit können sie es auf­ grund ihres potenziellen strategischen Werts für die Entwick­ lung unmöglich machen, öffentliche politische Schutzmaß­ nahmen zu entwickeln oder sich das Recht dafür vorzubehal­ ten. Auf diese Weise könnte die Option einer Ausrichtung auf Negativlisten oder sogar Hybridformen für die Liberalisierung für die CEPAL langfristige Auswirkungen sowohl auf das künftige regulatorische Verhalten als auch auf das Interesse bestimmter Entwicklungsländer an Investitionsvorschriften mit sich bringen. 5 In unserem Land gab es eine umfassend dokumentierte Dis­ kussion über die Relevanz der Unterzeichnung des Freihan­ delsabkommens mit Chile, die eine tief greifende Kritik an der damals angewandten Methode beinhaltete, weil es sich da­ bei um Negativlisten handelte. In diesem Zusammenhang wurde aus einigen Positionen heraus argumentiert, dass da­ durch künftigen Generationen in Bezug auf deren Autono­ mie zur Entwicklung der von ihnen für notwendig erachteten Maßnahmen die Hände gebunden würden. Auf das EU-MER­ COSUR-Abkommen trifft dieser Punkt nicht zu, was einen Wert an sich darstellt, da eine solche Verhandlungsmodalität der regulatorischen und planerischen Fähigkeit der Entwick­ lung von Gesellschaften über ihre Staaten nicht zuwiderläuft. FEHLENDE KAPITEL ZU INVESTITIONEN Das Abkommen enthält kein Kapitel über Investitionen und sieht keine Lösungen zur Streitbeilegung zwischen Investo­ 5 https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2611/1/ S2010007_es.pdf ren und Staat vor. Das umfassend dokumentierte Risiko, dass transnationale Unternehmen Staaten vor internationa­ len Gerichten verklagen, erhöht sich deshalb durch dieses Abkommen nicht, und jedes Land kann seine eigene Politik bezüglich der Frage beibehalten, ob es Investitionsverträge unterzeichnet oder nicht. Es wurde jedoch auch argumentiert, das Fehlen von Kapi­ teln zu Investitionen sei eine verpasste Gelegenheit für den Zugang zu neuen und besseren Bedingungen auf diesem Gebiet, etwas, das durch die Unterstützung gemeinsamer Verhandlungen mit anderen Partnern von der kommerziel­ len Bedeutung Brasiliens und Argentiniens hätte genutzt werden können. Die fehlende Lösung dieser Fragen durch das EU-MERCOSUR-Abkommen führt dazu, dass jedes Land selbst für Investitionen zuständig ist, und für Uruguay die Einhaltung der bilateralen Investitionsabkommen(BIT) mit europäischen Ländern bedeutet, was nicht unbedingt eine gute Nachricht ist. In jedem Fall ist dies ein Thema, bei dem Uruguay unabhängig von diesem Abkommen Verbesserun­ gen anstreben muss. Der MERCOSUR hat zudem noch keine Vereinbarungen ge­ schlossen, die eine Stärkung der gemeinsamen Verhand­ lungsmacht ermöglichen, um Investoren zu gewinnen. Zur Verbesserung der Bedingungen, die zuweilen die»Wettbe­ werbsspirale nach unten« zwischen den Ländern des Blocks für die Ansiedlung von Investitionen bestimmen, ist dies un­ erlässlich. DER DIENSTLEISTUNGSSEKTOR IM RAHMEN DES ABKOMMENS Im Bereich Dienstleistungen bietet dieses Abkommen mit der EU dem MERCOSUR einen besseren Zugang zu einem Markt mit einem Volumen von fast 1 Billion US-Dollar pro Jahr, da sein Vertragspartner der weltweit wichtigste Impor­ teur von Dienstleistungen ist. Darüber hinaus ist es wichtig hervorzuheben, dass der MERCOSUR und in ihm vor allem Uruguay bereits ein wettbewerbsfähiger Dienstleistungsex­ porteur ist und dass in diesem Abkommen einigen EU-Län­ dern eine maßgebliche Rolle für den Export von wissensba­ sierten Dienstleistungen zukommt. Das Abkommen führt insbesondere nicht zu Einschränkun­ gen der lokalen Regulierungskapazität in diesen Märkten. Auf diese Weise können die MERCOSUR-Staaten weiterhin autonom Maßnahmen im Sinne der Förderung eines als stra­ tegisch betrachteten Sektors oder der Begrenzung der Markt­ konzentration durch einen oder einige wenige Anbieter defi­ nieren. Was es jedoch verhindert, ist die Diskriminierung zwi­ schen nationalen und ausländischen Anbietern. Wenn also Maßnahmen zur Förderung der nationalen Produktion in ei­ ner bestimmten Region entwickelt werden, müssen inländi­ sche und ausländische Unternehmen, die in diesem Land an­ sässig sind, die gleiche Möglichkeit haben, die jeweiligen Ver­ günstigungen in Anspruch zu nehmen. Andererseits ist die Existenz rechtlicher Monopole erlaubt, wie dies in mehreren Dienstleistungsbereichen in Uruguay der Fall ist. 25

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Kasten 2 Meinungen zum PCT-Beitritt  Uruguay dem PCT nicht beitritt, bedeutet Nachteile für die Anmeldung von geistigem Eigentum an dem, was im Land entwickelt wird; das heißt, es ist ein Nachteil für das gesamte System von Forschung und Innovation. Aus der Sicht des Marktes ist Uruguay sehr klein, und auch die Fähigkeit uruguayischer Unternehmen, neue, im Land entwickelte Technologien zu integrieren, ist begrenzt. Eine Möglichkeit, die technologische Entwicklung zu unterstützen und diese Art von Erfahrungen zu wiederholen, bestünde darin, dass Uruguay die Vor- und Nachteile der Integration des PCT ernsthaft analysiert, eine Entscheidung, die in der Macht der Regierung läge. Es kommt vor, dass einige Unternehmen, manche Entwicklungen nutzen können, die in anderen Ländern patentiert, aber in Uruguay nicht geschützt sind, da Uruguay nicht im PCT ist.« Prof. Fernando Ferreira, Universidad de la República b  Art von Vertrag ist ein zweischneidiges Schwert: Einerseits erleichtert er nationalen Forschern die Patentierung im Ausland, andererseits ist er aber auch schädlich«, weil er»zu einer Zunahme ausländischer Patentanmeldungen in Uruguay führen wird, wie es in allen Ländern geschehen ist, die dem Vertrag beigetreten sind.«»Ein ausländisches Patent ist ein paratarifäres Hemmnis in dem Sinne, dass es die nationale Entwicklung in dem Bereich, für den das Patent gilt, verhindert. Das Patent ist ein Monopol, ein Hindernis für die Forschung.«  Dartayete – ehemalige Direktorin der Abteilung für gewerbliches Eigentum im Ministerium für Industrie, Energie und Bergbau(2005–2010) Quelle: Pressemitteilungen von La Diaria, a) https://ladiaria.com.uy/articulo/2017/2/investigadores-de-quimica-y-medicina-obtuvieron-una-patente-en-australia/?fbclid=IwAR3LP7VKSAR-d0YP-BTMlw5wT5NbOzjb­ FVcJoxTw6KQl8qAENH-HkTEMSC4 und b) https://ladiaria.com.uy/articulo/2017/3/gobierno-envio-al-parlamento-adhesion-a-un-tratado-sobre-patentes-rechazado-por-la-industria-farmaceutica-y-de-fertilizantes/. Darüber hinaus wird die Existenz staatlicher Handelsunter­ nehmen anerkannt und akzeptiert, ein Aspekt, der für Uru­ guay besonders wichtig ist. Es ist jedoch festzustellen, dass diese in den Segmenten, in denen Wettbewerb herrscht, bei ihren Verträgen auf kommerzielle Kriterien abstellen müssen, was bis zu einem gewissen Grad eine Konditionie­ rung implizieren kann, die untersucht und bemessen wer­ den muss. Schließlich könnte, wie bereits erwähnt, das Abkommen mit der EU dazu beitragen, die Verhandlungen über Dienstleis­ tungen im MERCOSUR selbst wieder zu beleben. GEISTIGES EIGENTUM In Bezug auf Fragen des geistigen Eigentums ist es wichtig hervorzuheben, dass weder bei Patenten noch beim Schutz von Testdaten eine Fristverlängerung erforderlich ist. Dies ist eines der heikelsten Themen in den aktuellen Verhandlun­ gen von Handelsabkommen, ist es doch ein Aspekt, der als Beispiel für die von den hoch entwickelten Ländern geför­ derte Politik der»hochgezogenen Zugbrücke« angeführt wird, die darauf abzielt, andere Länder daran zu hindern, dem gleichen Pfad zu folgen, den sie in ihrem Entwicklungs­ prozess eingeschlagen haben. Insbesondere Maßnahmen zur Stärkung oder Verlängerung der Gültigkeit von Patenten und sonstige Maßnahmen zum Schutz von geistigem Eigen­ tum sind eine Möglichkeit, Entwicklungsländer daran zu hindern, Technologien, die anderswo entwickelt wurden, mit Hilfe von Verfahren wie»Reverse Engineering« nachzu­ bilden – Verfahren, die wichtige Faktoren für die Übernah­ me und Anpassung von Technologien und den Aufbau von Kapazitäten in Ländern mit aktuell hohem Einkommen wa­ ren. In diesem Sinne ist lediglich festgelegt, dass die Länder »größtmögliche Anstrengungen« unternehmen müssen, um internationalen Verträgen wie dem PCT-Vertrag(Patent Cooperation Treaty)(im Abkommen zwischen Uruguay und Chile bereits enthalten) beizutreten. Erwähnenswert ist, dass es sich beim PCT um ein globales Abkommen im Be­ reich der Patente handelt, dem mehr als 150 Länder(darun­ ter Brasilien) angehören und das nicht zur Übernahme von Kriterien für die Akzeptanz von Patenten oder deren Gültig­ keitsdauer verpflichtet, sondern lediglich darauf abzielt, die Verfahren in diesem Bereich zu erleichtern. Führende Per­ sönlichkeiten aus Wissenschaft und Technologie haben öf­ fentlich ihre Unterstützung für den Beitritt Uruguays zu die­ sem Abkommen bekundet(z. B. die PEDECIBA), obwohl die Pharmaindustrie und einige Vertreter aus der Düngemittel­ branche sich dagegen ausgesprochen haben(siehe Kas­ ten 2). Des Weiteren wird in diesem Zusammenhang die Anerken­ nung von»Herkunftsangaben« festgeschrieben, ein sehr wichtiger Aspekt für die EU, weil viele Produktionsbereiche in dieser Region über eine Zertifizierung der Ursprungsbe­ zeichnung verfügen, insbesondere im Lebensmittelbereich. Trotz der Tatsache, dass das Abkommen lokalen Herstellern, die diese Bezeichnungen in den letzten fünf Jahren verwen­ det haben(d. h. Unternehmen, die bereits tätig sind), den Schutz gewährt, weiterhin zertifizierte Bezeichnungen ver­ wenden zu dürfen, kann dies für neue Investoren in diesen Sektoren eine Einschränkung bedeuten. Abgesehen davon, dass dies als ein großes Zugeständnis an die europäischen Länder angesehen werden kann, sind geografische Angaben mit Ausnahme der Vereinigten Staaten nahezu universell an­ wendbar, sodass diese Verpflichtung unter den gegenwärti­ gen globalen Bedingungen schwer zu umgehen ist. UMWELT UND ARBEIT Ein weiterer Aspekt, der im Zusammenhang mit den mit dem vorliegenden Abkommen verbundenen Verpflichtun­ 26

Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays gen zu berücksichtigen ist, ist das Bekenntnis zu den Ver­ pflichtungen in den Bereichen Umwelt(im Rahmen des Pa­ riser Abkommens) und Arbeit(im Rahmen der Internationa­ len Arbeitsorganisation, ILO). Diese Aspekte sind von großer Bedeutung für die Disziplin in Arbeits- und Umweltfragen in den Ländern unserer Region, die wie Brasilien und Hand in Hand mit den Ultrarechten Risiken in Frage stellen, die seit langem wissenschaftlich belegt sind, beispielsweise den Kli­ mawandel und die Gefährdung von Ökosystemen wie dem Amazonasgebiet, denen eine globale Schlüsselrolle zu­ kommt. Die Notwendigkeit der Ratifizierung und Einhaltung der bei der ILO vereinbarten Verpflichtungen kann in einem in dieser Hinsicht zunehmend negativen Umfeld ebenfalls ei­ ne zentrale Rolle bei der Verteidigung der Rechte der Arbeit­ nehmer in unserer Region spielen, die häufig unterdrückt werden. Es ist ferner angebracht, darauf hinzuweisen, dass diese As­ pekte von gewerkschaftlichen, sozialen und akademischen Interessenvertretungen wegen des Fehlens wirksamer Durch­ setzungsmechanismen für diese Kapitel kritisiert wurden. URUGUAY: EIN BESONDERER FALL Die Sichtweise Uruguays könnte sich aufgrund seiner ge­ ringen Größe, seiner Produktionsstruktur sowie seines Ex­ portprofils möglicherweise von derjenigen anderer MER­ COSUR-Mitglieder unterscheiden. Die Nachhaltigkeit der Expansion des Handels ist für die Gewährleistung des mit­ telfristigen Wachstums einer kleinen und offenen Wirt­ schaft wie der Uruguays von entscheidender Bedeutung; daher ist das Abkommen in diesem Fall besonders relevant. ERGÄNZUNG ZWISCHEN DEM HANDEL MIT DEM MERCOSUR UND DEM HANDEL AUSSERHALB DER REGION Nachteile haben. Darüber hinaus ist es im Fall Uruguays of­ fensichtlich, dass das Fehlen von Handelsabkommen nicht zur Entwicklung von Sektoren mit höherer produktiver Kom­ plexität geführt hat. Auf der anderen Seite können aus dreißig Jahren Erfahrung im MERCOSUR aber auch eindeutige Lehren gezogen wer­ den. Einerseits hat sich die Region zu einer sehr wichtigen Destination für die Exporte des Landes gewandelt, insbe­ sondere was die Art der exportierten Güter betrifft. Auf die­ se Weise lässt sich ein wichtiger Unterschied zwischen der Art der in die Region gelieferten Waren im Vergleich zu den in die übrige Welt exportierten Gütern feststellen. Der An­ teil an Industriegütern mit niedrigem und mittlerem Techno­ logiegehalt der Region ist viel höher als der an Gütern, die auf Rohstoffen oder natürlichen Ressourcen basieren, in Destinationen außerhalb der Region. Andererseits macht es der schwache institutionelle Rah­ men des MERCOSUR unmöglich, das anhaltende Wachs­ tum Uruguays innerhalb des Blocks als wichtigsten Impuls­ geber zu betrachten, eine Vorstellung, die zum Zeitpunkt seiner Gründung vorhanden war. Wenngleich dies auch ei­ ne Folge der hohen Erwartungen sein kann, die ursprüng­ lich in die konkrete Umsetzung des MERCOSUR als Block und insbesondere in den gemeinsamen Markt gesetzt wurden, scheint es offensichtlich, dass die große wirt­ schaftliche und politische Instabilität der anderen Mitglie­ der des Blocks ein enormes Entwicklungshindernis darstell­ te. Dies kommt in Handelsströmen zum Ausdruck, die enorme Schwankungen aufweisen und es unrentabel ma­ chen, langfristige Investitionsprozesse zu generieren. Darü­ ber hinaus führen die im institutionellen Rahmen liegenden Probleme zu wiederkehrenden Krisen in Bezug auf die Ein­ haltung von Vorschriften, die dazu führen, dass Uruguay immer wieder in Situationen gerät, in denen der Marktzu­ gang zu den beiden wichtigsten regionalen Partnern be­ hindert wird. Die Betrachtung der Risiken und Chancen dieses Abkom­ mens aus der Perspektive Uruguays ist untrennbar mit einer zentralen Frage verbunden: In welcher Richtung soll man wachsen? Diese Frage bezieht sich darauf, welche Länder – wie Uruguay – ein anhaltendes und nachhaltiges Wirt­ schaftswachstum für ihre Entwicklung benötigen. Diese Vorgehensweise ist notwendig, weil sie die Verbesserung der Lebensqualität der Bevölkerung ermöglicht, deren Le­ bensbedingungen immer noch sehr mangelhaft sind, und zugleich eine bessere Steuererhebung möglich macht, die zur Stärkung der Bildungs-, Sozial-, Technologie-, Kulturund Umweltpolitik unerlässlich ist. Die derzeitige Situation Uruguays in dieser Hinsicht ist je­ doch prekär. Sein Binnenmarkt ist unbedeutend und nicht in der Lage, einen Entwicklungsprozess durchzuhalten. Darü­ ber hinaus beruht seine globale Einbindung auf Produkten, die in hohem Maße von seinen natürlichen Ressourcen ab­ hängig sind, für die ihrerseits Handelshemmnisse bestehen, durch die sie gegenüber anderen, in den jeweiligen Berei­ chen auf wichtigen Märkten konkurrierenden Ländern Daher kann man mit einiger Berechtigung sagen, dass Uru­ guay sich nicht ohne den MERCOSUR, aber auch nicht aus­ schließlich auf Basis des MERCOSUR-Marktes entwickeln kann. Aus diesen Gründen ist dieses Abkommen so wich­ tig, denn es ermöglicht einen besseren Zugang zu einem sehr großen Markt, ohne den institutionellen Rahmen und die Beziehungen Uruguays zu den übrigen Partnern des MERCOSUR weiter zu belasten(siehe Kasten 3). DIE NOTWENDIGKEIT ZUR DIVERSIFIZIERUNG DER EXPORTDESTINATIONEN UND ZUR SICHERSTELLUNG PRÄFERENZIELLER MARKTZUGANGSBEDINGUNGEN VOR DEM HINTERGRUND DER ESKALATION DES GLOBALEN PROTEKTIONISMUS Ein neues, aber sehr wichtiges Thema ist die starke Ausrich­ tung auf China, das in den letzten Jahrzehnten den gesam­ ten Außenhandel in Südamerika beherrscht. Der Aufstieg Chinas zu einer Großmacht mit einem Defizit an natürlichen 27

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Kasten 3 Historische Daten zum Handel mit dem MERCOSUR Vereinigte Staaten Rindfleisch 33 % Zellulose 28 % Holz / Holznebenprodukte 8 % 628 Millionen US-Dollar Mexiko Getränkekonzentrat 49 % Reis 16 % Molkereiprodukte 10 % 286 Millionen US-Dollar Argentinen Autoteile 21 % Zellulose 11 % Kunststoffe u.-erzeugnisse 9 % 369 Millionen US-Dollar Exporte Uruguays(2019, nach Destination) Brasilien Malz 15 % Kunststoffe 14 % Molkereiprodukte 11 % 1.198 Millionen US-Dollar Europäische Union Zellulose 48 % Rindfleisch 19 % Holz / Holznebenprodukte  8 % 1.532 Millionen US-Dollar China Rindfleisch 38 % Soja 27% Zellulose 17 % 2.872 Millionen US-Dollar Algerien Molkereiprodukte 90 % Weizen 9 % Reis 0,4 % 211 Millionen US-Dollar Anteil der Exporte in die EU als Prozentsatz der Gesamtexporte nach Ländern(2018) 20% 15% 10% 5% 0% Uruguay Brasilien Argentinien Paraguay  Anteil Exporte Anteil Importe Zollzahlungen Uruguays an die EU (von insgesamt 270 Mio. US-Dollar an Zahlungen für uruguayische Exporte gingen 106 Mio. an die EU, 2017) Rindfleisch 81% Leder 5% Reis 2% Honig 2% Zitrusfrüchte 5% Wolle und Strickwaren 2% Sonstige 3% 250.000 Exporte Uruguays in den MERCOSUR (in Tsd. USD) 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2000 2002 2004 2006 2008 20106 2012 2014 2016 2018 Quelle: Uruguay XXI, BCU. 28 Zusammensetzung der Exporte Uruguays in die EU(2018) Produkte Mio. USD Zellulose 818 Rindfleisch 377 Holz 120 Wolle und Strickwaren 81 Leder 55 Reis 37 Zitrusfrüchte 24 Pferde-, Schweinefleisch und Fleisch von anderen Tieren 22 Fleischnebenprodukte 21 Gold 16 Anteil in% 48% 22% 7% 5% 3% 2% 1% 1% 1% 1% Sonstige Produkte 136 8% Insgesamt 1.708 100%

Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays Ressourcen hat neben einem starken Aufwärtstrend bei den Exportpreisen der Region(die um 2012 ihren Höchststand er­ reichten) auch eine Neuausrichtung der Exporte auf jenes Land bewirkt. Innerhalb dieses allgemeinen Rahmens präsen­ tiert sich Uruguay als eines der Länder, die auf globaler Ebe­ ne am stärksten von diesem Trend beeinflusst werden, da seine Exporte sehr deutlich auf dieses Land ausgerichtet sind. Auch dieser Umstand weist auf eine große Anfälligkeit hin. Die starke Konzentration der Exporte nach China birgt ein erhebliches Risiko für Uruguay und die gesamte Region, so­ wohl wegen seiner Exponiertheit in Bezug auf eine mögli­ che Krise in jenem Land, als auch wegen des potenziellen Ri­ sikos, dass seine Abhängigkeit zu politischen Zwecken inst­ rumentalisiert werden könnte. Deshalb ist es sehr wichtig, andere Möglichkeiten für Handelsbeziehungen mit interes­ santen Ländern oder Blöcken auf globaler Ebene zu entwi­ ckeln, die eine Diversifizierung der Risiken und eine Ausba­ lancieren der Handelsbeziehungen ermöglichen. Ein weiterer Punkt, der zu berücksichtigen ist, ist der hohe Prozentsatz an Exporten, die nicht unter den Schutz eines von Uruguay vorgelegten Handelsabkommens fallen. Gegenwär­ tig trifft dies auf fast zwei Drittel seiner Exporte zu, was als ei­ ne weitere Schwachstelle verstanden werden kann. Da es kei­ ne Abkommen gibt, die die Marktzugangsbedingungen recht­ lich schützen, könnten sich die Bedingungen innerhalb sehr kurzer Zeit drastisch ändern und das Land könnte einer sehr schwierigen Situation ausgesetzt sein. Dies ist besonders wichtig in einer Zeit, in der die Welt einen anhaltenden Trend zum Protektionismus zu zeigen scheint, der die sozialen Errungenschaften bedroht, die Uruguay in letzter Zeit erreicht hat. Handelsabkommen funktionieren wie eine Sicherheitsvorrichtung, indem sie die Anwendung diskriminierender Praktiken gegen das Land erschweren. Darüber hinaus besteht das Risiko, dass Wettbewerber von Uruguay für einige zentrale Produkte seines Exportkorbs (z. B. für Fleisch- oder Molkereiprodukte) eigene Abkommen abschließen. Dadurch würde es den besagten Ländern dann möglich, ihren Zugang zu den wichtigsten Märkten zu ver­ bessern und die urugayischen Exporte zu verdrängen, und zwar nicht auf der Grundlage günstigerer Produktionsbe­ dingungen, sondern aufgrund von Verträgen, die ihnen bes­ sere Zugangsmöglichkeiten eröffnen. Uruguay hat bei der Diversifizierung seiner Märkte unter Bedingungen, die denen vergleichbarer Länder entspre­ Abbildung 3 Warenexporte nach Destination (in% im Jahr 2017) Uruguay China 28% Argentinien 6% Niederlande 6% China 27% Chile Japan 9% Südkorea 6% Brasilien 13% USA 5% Mexiko 4% Türkei 3% Deutschland 3% Italien 3% USA 14% Quelle: MEF auf Basis von Daten von Uruguay XXI und WITS Abbildung 4 Warenexporte nach Destination im Rahmen von Handelsabkommen (in% im Jahr 2017) Uruguay China 28% Argentinien 6% Niederlande 6% China 27% Brasilien 5% Spanien 3% Peru 3% Indien 3% Chile Japan 9% Südkorea 6% Brasilien 13% USA 5% Mexiko 4% Türkei 3% Deutschland 3% Italien 3% USA 14% Quelle: MEF auf Basis von Daten von Uruguay XXI und WITS 29 Brasilien 5% Spanien 3% Peru 3% Indien 3%

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Abbildung 5 Warenexporte nach Destination im Rahmen von Handelsabkommen nach Genehmigung des Abkommens zwischen dem MERCOSUR und der EU (in% im Jahr 2017) Uruguay Chile China 28% Argentinien 6% Niederlande 6% China 27% Japan 9% Südkorea 6% Brasilien 13% USA 5% Mexiko 4% Türkei 3% Deutschland 3% Italien 3% USA 14% Quelle: MEF auf Basis von Daten von Uruguay XXI und WITS Brasilien 5% Spanien 3% Peru 3% Indien 3% chen, Fortschritte erzielt(siehe Abbildung 3). China ist mit mehr als einem Viertel der Verkäufe der Hauptabnehmer von uruguayischen Waren. Der von Handelsabkommen ab­ gedeckte Prozentsatz ist jedoch deutlich niedriger. Wäh­ rend 31 Prozent der internationalen Exporte Uruguays im Rahmen eines Handelsabkommens erfolgen, tätigt Chile 96 Prozent seiner Exporte im Rahmen einer solchen Rege­ lung(siehe Abbildung 4). Analysiert man die Warenexporte Uruguays in Prozent im Jahr 2017, nach Destination und im Rahmen von Handelsabkom­ men, würden nach der Genehmigung des Abkommens zwi­ schen dem MERCOSUR und der Europäischen Union 47 Pro­ zent der internationalen Exporte Uruguays im Rahmen eines Handelsabkommens erfolgen(siehe Abbildung 5). DYNAMISIERUNGSEFFEKT ÜBER DIREKTINVESTITIONEN(FDI) Ein weiterer zu berücksichtigender Aspekt ist die Möglich­ keit, dass das Abkommen Investitionsströme für die Pro­ duktion aus der Region anziehen wird mit dem Ziel, unter Nutzung der günstigen Bedingungen, die das Abkommen bieten wird, in die EU zu exportieren. Nach Angaben der In­ teramerikanischen Entwicklungsbank(IDB) betrifft dieses Abkommen 29 Prozent der weltweiten Investitionsströme und 34 Prozent des weltweiten FDI-Volumens. Normaler­ weise nutzen Wirtschaftsakteure mit Sitz in der am weites­ ten entwickelten Region über Unternehmen, die bereits über die Vertriebsnetze im Zielmarkt und das Know-how ihrer Nähe zu den Verbrauchern verfügen, die Produktions­ vorteile der anderen Region, um ihre Wettbewerbsposition zu verbessern. Dies könnte Chancen für die Entwicklung in unserer Region eröffnen, und zwar nicht nur für Unterneh­ mungen, die derzeit in die EU exportieren, sondern auch für neue Geschäftsaktivitäten. Es gibt internationale Belege dafür, dass diese Art von Ab­ kommen effektiv relevante Investitionsströme erzeugt(siehe Abbildung 6). Dies stellt einen Zusatznutzen dar, vor allem in einem Land, das unter chronischem Kapitalmangel und his­ torisch niedrigen Investitionsquoten leidet. Wie schon erwähnt, besteht einer der schädlichsten Effekte des schlechten funktionierenden institutionellen Rahmens des MERCOSUR für Uruguay in seinen Auswirkungen auf die Investitionen. Von Beginn an wurde davon ausgegangen, dass Uruguay negative Auswirkungen aus dem MERCOSUR dadurch erwachsen könnten(was dann auch tatsächlich der Abbildung 6 EU-FDI-Dynamik nach dem Inkrafttreten von Handelsabkommen Algerien Chile Ägypten Albanien in 9 Jahren Steigerungsfaktor: x 13 Interamerikanische Entwicklungsbank in 14 Jahren Steigerungsfaktor: x 6 in 10 Jahren Steigerungsfaktor: x 8 30 in 6 Jahren Steigerungsfaktor: x 4

Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays Tabelle 3 Erzielbare Nutzen für Uruguay Produkt Fleisch Reis Honig Vereinbartes Kontigent Erste Schätzungen des Nutzens für Uruguay Quote: 99 000 Tonnen(Schlachtkörpergewicht); Kontingentzollsatz: 7,5 %; Aufteilung der Quote: 55 % Frischfleisch, 45 % Gefrierfleisch; Umsetzung innerhalb von fünf Jahren ab dem Inkrafttreten des Abkommens, wobei die Zollsenkung sofort erfolgt. Außerdem Wegfall des Kontingentzolls für das Volumen des»Hilton«-Kontingents von Uruguay(6 376 Tonnen). Je nach Verteilung des Kontingents belaufen sich die Vorteile nach ersten Schätzungen auf 40 bis 70 Millionen US-Dollar pro Jahr. Die Abschaffung des Zolls für das»Hilton«-Kontingent entspricht einer jährlichen Ersparnis von fast 15 Millionen USDollar. Kontingent: 60 000 Tonnen für alle Reissorten; zollfrei innerhalb des Kontingents; Umsetzung innerhalb von fünf Jahren. Ersten Schätzungen zufolge liegt der Mindestnutzen bei rund 4 Millionen US-Dollar pro Jahr. Kontingent: 45 000 Tonnen; zollfrei innerhalb des Kontingents; Umsetzung innerhalb von fünf Jahren. Ersten Schätzungen zufolge liegt der Mindestnutzen bei rund 5 Millionen US-Dollar pro Jahr, in Abhängigkeit vom Anteil Uruguays am Kontingent Quelle: Ministerium für Wirtschaft und Finanzen Fall war), dass Unternehmen mit Präsenz in allen Ländern der Region(im Allgemeinen transnationale Konzerne) ihre Aktivi­ täten verlagern und in ein oder zwei Werken konzentrieren könnten, um Größenvorteile zu erzielen und unter Nutzung der durch das Abkommen gewährten Vorteile in Bezug auf den Abbau der Barrieren im intraregionalen Handel von dort aus die gesamte Region zu beliefern. Gleichzeitig rechnete Uruguay aber auch auf die Chance, neue Investitionen von Unternehmen anziehen zu können, die, einmal im Land an­ gesiedelt, für den riesigen regionalen Markt produzieren konnten. Die geringe Glaubwürdigkeit hinsichtlich der Auf­ rechterhaltung und Einhaltung der Spielregeln wirkte sich je­ doch stark negativ auf die Bereitschaft zu Investitionen in ei­ nem der kleinen Länder aus, da die Unternehmen angesichts einer Situation mit unterbrochenen Handelsströmen(eine der vielen Krisen, die der MERCOSUR erlebt hat) mit giganti­ schen Produktionsüberkapazitäten konfrontiert worden wä­ ren, die in einem Binnenmarkt von der Größe Uruguays un­ möglich hätten absorbiert werden können. Vor dem Hinter­ grund dieses Risikos war es immer die vernünftigste Option, sich in einem der großen Partnerländer niederzulassen, um für die gesamte Region zu p­ roduzieren, da dort bei einer re­ gionalen Krise zumindest ein großer Markt vorhanden wäre, auf dem die Produktion untergebracht werden könnte. Auf diese Weise kann ein Abkommen wie das vorliegende, wenn es von einem starken institutionellen Rahmen be­ gleitet wird, den kleineren Partnern des MERCOSUR einen sehr wichtigen Ausweg eröffnen, um den großen Nachteil, den ihr kleiner Binnenmarkt mit sich bringt, auszugleichen und sodann Investitionen anzuziehen, die auf die Produk­ tion für einen erweiterten Markt, in diesem Fall die EU, ab­ zielen. Tabelle 3 schließlich zeigt die wichtigsten für Uruguay inte­ ressanten Kontingente und die in etwa damit erzielbaren Gewinne. ABSCHÄTZUNG DES NACHHALTIGKEITSEFFEKTS: WICHTIGSTE ERGEBNISSE FÜR URUGUAY In diesem Abschnitt werden die wichtigsten Schlussfolge­ rungen der im vorherigen Kapitel zitierten Studie»Folgen­ abschätzung zur Nachhaltigkeit im Rahmen der Verhandlun­ gen über das Assoziierungsabkommen zwischen der Euro­ päischen Union und dem Mercosur« vorgestellt, die von ei­ nem unabhängigen Forscherteam der London School of Economics erarbeitet wurde. Wie aus der nachstehenden Tabelle 4 Mögliche Auswirkungen des Handelsabkommens (in%) Uruguay BIP(%) BIP(Mrd. EUR 2011) Investitionen Importe Exporte Wohlstand(Mrd. EUR 2011) Reallohn(qualifiziert) Reallohn(unqualifiziert) Verbraucherpreise Konservativ 0.2 % 0.1 € 0.8 % 0.4 % 0.8 % – 0.1 € 0.2 % 0.4 % – 0.6 % Ambitioniert 0.4 % 0.3€ 1.4 % 0.6 % 0.7 % 0.0€ 0.3 % 0.8 % – 0.6 % Quelle: Eigenanalyse auf Basis des Dokuments»Sustainability Impact Assessment in Support of the Association Agreement Negotiations between the European Union and MERCOSUR”; https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/july/tradoc_158889.pdf 31

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Tabelle ersichtlich ist, beträgt der Effekt auf das geschätzte BIP-Wachstum im besonderen Fall Uruguays zwischen 0,2 Prozent im konservativen Szenario und 0,4 Prozent im ambitionierten Szenario. Außerdem ist in allen Szenarien ei­ ne Zunahme der Investitionen, Importe und Exporte sowie ein leichter Anstieg des Reallohns für alle Arbeitskräfte bzw. ein relativer Anstieg des Reallohns für unqualifizierte Ar­ beitskräfte zu verzeichnen. Was die Struktur des sektoralen Produktwachstums für Uru­ guay in beiden Szenarien betrifft, sind die Ergebnisse in der nachstehenden Tabelle dargestellt. Sie weisen eine unein­ Tabelle 5 Sektorales Produktwachstum für Uruguay (in%) Sektor Getreide Reis Gemüse, Früchte und Nüsse Ölsaaten Zucker Pflanzen und tierische Fasern Verarbeitete Lebensmittel, Fisch Lamm – und Rindfleisch Schweinefleisch Sonstige tierische Produkte Getränke und Tabak Molkereiprodukte Holz und Papier Kohle Erdöl Erdgas Mineralien Textilien und Leder Chemikalien, Gummi und Kunststoffe Erdöl, Kohleprodukte Metallerzeugnisse Nichtmetallische Mineralien Fahrzeuge, Transportausrüstung Maschinen Elektronische Geräte Strom Versorgungsunternehmen Verkehr Telekommunikation, Unternehmensdienstleistungen Finanzdienstleistungen Sonstige Dienstleistungen Konservativ 0,2 %  –0,1 % 2,2 % 0,0 %  –0,1 % 0,3 % 1,2 % 2,1 %  –0,4 % 2,4 %  –1,4 %  –1,5 % 1,8 % 0,0 % 0,0 %  –4,5 % 0,0 % 2,2 %  –1,2 %  –0,3 %  –4,2 % 0,1 %  –11,5 %  –1,0 % 1,6 %  –0,8 % 0,7 % 0,3 % 0,0 % 0,2 % 0,0 % Ambitioniert  –0,2 %  –0,6 % 2,0 % 0,6 %  –0,4 % 0,3 % 1,0 % 4,0 %  –1,2 % 3,0 %  –1,8 %  –2,4 % 1,8 % 0,0 % 0,0 %  –14,7 % 0,0 % 1,9 %  –1,9 %  –0,4 %  –5,4 % 0,2 %  –14,4 %  –1,4 % 1,8 %  –1,0 % 1,2 % 0,4 % 0,6 % 0,3 % 0,1 % Quelle: Eigenanalyse auf Basis des Dokuments»Sustainability Impact Assessment in Support of the Association Agreement Negotiations between the European Union and MERCOSUR”; https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/july/tradoc_158889.pdf 32

Betrachtung der Auswirkungen auf die Wirtschaft Uruguays heitliche Struktur mit unterschiedlichen Effekten, d. h. rele­ vanten Rückgängen und Zuwächsen in verschiedenen Sek­ toren, jedoch(wie schon erwähnt) mit einem positiven Net­ toeffekt auf das jeweilige Produkt in beiden Szenarien auf. Wie bereits dargelegt ist die Förderung von Maßnahmen, die die verschiedenen sektoralen Effekte verstärken, einer der zentralen Schlüssel, um sicherzustellen, dass das Ab­ kommen die Lebensbedingungen der großen Mehrheit der Bevölkerung Uruguays wirksam verbessert. SCHLUSSBETRACHTUNGEN Die Diskussion über diese Art von Verträgen in der öffentli­ chen Debatte beschränkt sich im Allgemeinen auf die Ver­ tretung antagonistischer Positionen zum Pro und Contra. Die Nuancen und Voraussetzungen, unter denen diese Art von Abkommen sich für Länder wie Uruguay vorteilhaft aus­ wirkt oder nicht, hängen jedoch von den institutionellen und politischen Rahmenbedingungen ab, die in diesem Fall mit der Umsetzung des EU-MERCOSUR-Abkommens ein­ hergehen. Wie im vorliegenden Dokument bereits kurz skizziert, könnte das Abkommen zwischen der EU und dem MERCO­ SUR im Fall einer kleinen und offenen Wirtschaft wie der Uruguays durch einen Anstieg des BIP, der Reallöhne insbe­ sondere für qualifizierte und unqualifizierte Arbeitskräfte, der Investitionen sowie der Ein- und Ausfuhren zu einem erheblichen Zuwachs an Wohlstand führen. Dieses Ab­ kommen hat insbesondere das Potenzial, Uruguays Handel außerhalb der Region auszugleichen und so die Auswir­ kungen der Exportkonzentration auf bestimmte Märkte zu mildern sowie einen rechtlichen Rahmen für den Schutz unserer Exporte in Märkten zu garantieren, in denen unse­ re Wettbewerber durch Abkommen dieser Art ihre Position ausbauen. Damit jedoch die mit der Erweiterung der Handelsbezie­ hungen verbundenen Vorteile den Beteiligten gemeinsam zugutekommen, muss der in dem Abkommen festgelegte institutionelle Rahmen in vollem Umfang umgesetzt wer­ den. Ebenso muss die Regierung Uruguays im Einverneh­ men mit den sozialen Bewegungen, dem privaten und aka­ demischen Sektor Maßnahmen analysieren und ergreifen, um sich als Land darauf vorzubereiten, diejenigen Beschäf­ tigten und Branchen, die potenzielle»Verlierer« des Ab­ kommens sein könnten, beim Umbau ihres bisherigen wirt­ schaftlichen Umfelds zu unterstützen und die Bedingun­ gen für die Schaffung neuer Sektoren zu fördern, damit die aus der Inkraftsetzung des Abkommens erwachsenden Vorteile konkret realisiert werden. 33

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR EINE UNTERSUCHUNG DER ­AUSWIRKUNGEN AUF DIE GENDER­GERECHTIGKEIT IN URUGUAY Alma Espino EINLEITUNG Dieses Dokument möchte einen Beitrag zur Analyse der po­ tenziellen Auswirkungen des zwischen der Europäischen Union(EU) und den vier Gründungsmitgliedern des MERCO­ SUR – Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay – am 28. Juni 2019 unterzeichneten Assoziierungsabkommens auf Uruguay leisten. Das Abkommen umfasst Verpflichtungen im Bereich Handel, Zusammenarbeit und politischer Dialog. nicht nur zur Bewertung der entsprechenden Ergebnisse her­ angezogen werden. Es ist wichtig, die in den einzelnen Län­ dern und ihren Wirtschaftszweigen vorhandene Diversität einzubeziehen und mögliche direkte Auswirkungen auf die Frauen sowie indirekte Auswirkungen aufgrund von Verände­ rungen in der Beschäftigungssituation der Männer bei den Preisen und bei der Verfügbarkeit von öffentlichen Versor­ gungsleistungen zu untersuchen. Wir möchten so zur Diskussion in Deutschland und der EU beitragen und gleichzeitig in Uruguay die darüber notwen­ dige Debatte anstoßen, bevor im Parlament über die Ratifi­ zierung des Abkommens diskutiert wird. Von Interesse sind insbesondere die möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen des Abkommens in Bezug auf die Gendergerechtigkeit aus der feministischen Perspektive. Dabei gehen wir von der Annahme aus, dass die sozialen Beziehungen – die ebenfalls von Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern gekennzeichnet sind – mit den wirt­ schaftlichen Ergebnissen aus unterschiedlichen historischen Gegebenheiten in Zusammenhang stehen, und dass die po­ litischen Ziele und Instrumente nicht genderneutral sind (Espino und Salvador, 2010). Deshalb erscheint es notwen­ dig zu sein, eine umfassende Bewertung der genderspezifi­ schen Auswirkungen des Abkommens insbesondere in den MERCOSUR-Ländern durchzuführen, in denen Frauen ten­ denziell in einer schwächeren Position sind als in der EU. Ei­ ne solche Bewertung sollte sich nicht nur mit den direkten Auswirkungen des Abkommens auf die Produktionsstruktu­ ren und den Arbeitsmarkt, sondern u. a. auch mit den mög­ lichen Auswirkungen auf die Verbrauchergewohnheiten, die Umwelt, das gesellschaftliche Leben und die Ernährungs­ souveränität befassen. Seit dem Beginn der Verhandlungen haben die Frauenver­ bände auf die Bedeutung, die die Analyse der Beziehung zwischen einer Liberalisierung des Handels und den sozialen und reproduktiven Rollen von Frauen für die Verhandlungen zwischen der Europäischen Union und dem MERCOSUR (WIDE, 2001) hat, sowie auf die Einbeziehung verschiedener sozialer Akteure in diesen Bereich hingewiesen. Genderaspekte müssen in die Analyse potenzieller handels­ politischer Auswirkungen einbezogen werden; sie dürfen GESCHLECHT, ENTWICKLUNG UND INTERNATIONALER HANDEL: DIE FEMINISTISCHE PERSPEKTIVE Eine Analyse der möglichen Auswirkungen des Abkommens zwischen der EU und MERCOSUR aus feministischer Perspek­ tive bedeutet anzuerkennen, dass die Wirtschaft nicht nur auf der Grundlage der Gewinnmaximierung funktioniert, son­ dern auch auf der Grundlage von Sorgearbeit für Menschen und die Gesellschaft. Deshalb liegt der Hauptfokus dieser Per­ spektive auf der historisch und allgemein grundsätzlich von Frauen geleisteten Arbeit, die in Wirtschaftsanalysen und den daraus abgeleiteten politischen Maßnahmen gewöhnlich »unsichtbar« ist, d. h. nicht explizit berücksichtigt wird. Gleichzeitig wird die gegenwärtig herrschende Ordnung der Geschlechter, die auf der Unterordnung der Frauen beruht, in Frage gestellt mit dem Ziel, diese Ordnung, zu deren Aufbau und Legitimation die wirtschaftlichen Strukturen beigetragen haben(May, 2002), zu unterminieren. Das allgemeine Ziel der Wirtschaft – einschließlich der Han­ dels- und Investitionspolitik – ist aus feministischer Sicht die Erhaltung der menschlichen, sozialen und natürlichen Res­ sourcen unter den besten Bedingungen. Dies bedeutet ei­ nerseits, dass allen Menschen im doppelten, also im materi­ ellen und emotionalen Sinn, eine nachhaltige Lebensgrund­ lage 1 garantiert werden muss. Die feministische Vorstellung von der Nachhaltigkeit des Lebens bezieht sich hauptsäch­ lich auf die soziale Reproduktion und wie diese gewährleis­ tet wird 2 (Pérez Orozco, 2014). Aus diesem Grund wird aus 1 Der Begriff der Nachhaltigkeit rührt vom Gedanken der Nachhaltigkeit des Lebens her und ist eng mit der sozialen Reproduktion und deren Sicherstellung verbunden. 2» … Die Annahme der Nachhaltigkeit des Lebens als politischer Vor­ schlag beinhaltet die Auseinandersetzung mit mindestens drei Fragen: 34

Eine Untersuchung der ­Auswirkungen auf die Gender­gerechtigkeit in Uruguay dieser Perspektive heraus die Notwendigkeit gesehen, alle Formen der Arbeit anzuerkennen, einschließlich der Arbeit, die mit der Pflege und Fürsorge und somit mit der sozialen Reproduktion zusammenhängt. Ebenso geht es darum, jen­ seits von materiellem und monetärem Reichtum ein gutes Leben für die Gesamtgesellschaft zu erreichen(WIDE+, 2018). Darüber hinaus ist der Gedanke der Wechselwirkung wichtig. Wir alle sind der Nachhaltigkeit der anderen ver­ pflichtet, und wir brauchen einander, um sie zu erreichen. schaft – stellt eine der praktischen und symbolischen Ein­ schränkungen dar, mit denen sie konfrontiert sind, wenn sie sich in politischer und arbeitsrechtlicher Hinsicht entwickeln möchten. Diese mit Geschlechterstereotypen verbundene Einschränkung bedingt eine Eingliederung auf dem Arbeits­ markt, die im Durchschnitt ein niedrigeres Einkommen be­ deutet. Diese Situation wirkt sich auch auf eine geringere Ver­ handlungsfähigkeit, persönliche Unabhängigkeit und wirt­ schaftliche Autonomie aus. Die Realität der heutigen Gesellschaften ist, dass Frauen trotz der erzielten Fortschritte hinsichtlich wirtschaftlicher und politischer Macht gegenüber Männern und bezüglich der Entscheidungsfindung im Haushalt oft benachteiligt sind. Auf dem Arbeitsmarkt äußern sich diese Benachteiligungen in verschiedenen Formen der Diskriminierung, die sowohl mit geschlechtsspezifischen Lohnunterschieden als auch mit der beruflichen und arbeitsbezogenen Segregation zusammen­ hängen. Die Segregation ist ein strukturelles Merkmal der Ar­ beitsmärkte, welches wiederum ein Produkt der in der Gesell­ schaft vorhandenen genderspezifischen Ungleichheiten ist, die sich auf dem Arbeitsmarkt wiederholen und dadurch zur Existenz von Frauen- und Männerberufen führt(Espino und De los Santos, 2019). 3 Die Segregation hat eine Reihe negativer Auswirkungen auf das Leben von Frauen, die Entwicklung der Menschheit und die Volkswirtschaften: Sie beeinflusst die Art und Weise, wie Männer und Frauen ihre wirtschaftliche Tätigkeit wahr­ nehmen und trägt so zur Verfestigung von Geschlechterste­ reotypen bei, sie beeinträchtigt die Erwartungen der Men­ schen an die Chancen, die ihnen der Arbeitsmarkt bietet, und sie ist eine der Hauptursachen für das geschlechtsspezi­ fische Lohngefälle. Darüber hinaus führt die geschlechtsspe­ zifische Segregation der Arbeit zu einer Verkrustung des Marktgeschehens, denn die Zusammensetzung der ver­ schiedenen Berufe nach Geschlecht sollte das Ergebnis opti­ maler Entscheidungen von Arbeitnehmern und Arbeitge­ bern auf der Grundlage der Chancengleichheit sein(Espino und De los Santos, 2019). In Haushalt und in der Gemeinschaft ist die unbezahlte Ar­ beitslast der Frauen(Haus- und Pflegearbeit im Haushalt) hö­ her als die der Männer. Die soziale Zuweisung der Hausarbeit an Frauen als die dafür(fast vollständig) Hauptverantwortli­ chen – ein Charakteristikum der patriarchalischen Gesell­ mit dem Was(der Agenda und den Maßnahmen), dem Wie(Auseinan­ dersetzung mit der Frage der Repräsentation, ihren Zielen, Prinzipien und Organisationsformen sowie Neudefinition ihrer Rolle als Akteur in der Auseinandersetzung) und dem Mit wem(Bündnisse mit anderen organisierten politischen Akteuren und mit dem Volk)«(Gómez, 2015, zitiert in Pérez Orozco, 2014). 3 In den ersten 15 Jahren dieses Jahrhunderts hat sich in der beruflichen horizontalen Segregation in Uruguay fast keine Veränderung ergeben. Um bei der Verteilung der Arbeit Geschlechtergleichheit zu erreichen, müssten rund ein Viertel der Arbeitskräfte eine andere Beschäftigung wählen(von hauptsächlich durch Frauen ausgeübte hin zu hauptsäch­ lich von Männern ausgeübte Tätigkeiten und umgekehrt)(Espino und De los Santos, 2019). WIRTSCHAFTLICHES WACHSTUM Begünstigt durch wissenschaftliche und technologische Fortschritte und eine auf Liberalisierung ausgerichtete Poli­ tik haben die internationalen Handelsbeziehungen in den letzten Jahrzehnten zugenommen. Die Öffnung der Volks­ wirtschaften für den Handel, die Liberalisierung, wurde als ein grundlegender Bestandteil zur Steigerung des Handels betrachtet, und der Handel wiederum als wesentlicher Mo­ tor für Wachstum und wirtschaftliche Entwicklung. Doch obwohl es wichtig ist, gewährleistet Wirtschafts­ wachstum allein – auch wenn es ein größeres Produk­ tions- und Einkommensvolumen mit sich bringt – weder die Möglichkeit, zur Schaffung all derjenigen Fähigkeiten beizutragen, die dem Einzelnen Leben und Wohlstand er­ möglichen, noch die Beseitigung von Armut und sozialen und wirtschaftlichen Ungleichheiten. Dies liegt daran, dass die möglichen Vorteile des Wachstums nicht gerecht verteilt werden und sich dadurch die sozialen Unterschie­ de sogar noch vergrößern können. Makroökonomische Politik wird auf der Grundlage einer Reihe von Verteilungsbeziehungen zwischen verschiedenen sozialen Gruppen umgesetzt und beinhaltet gleichzeitig Verteilungsoptionen zwischen mehreren dieser Gruppen (Elson und Cagatay, 2000). Besteht ein Zusammenhang zwi­ schen geschlechtsspezifischen Ungleichheiten und Wirt­ schaftswachstum? Haben geschlechtsspezifische Ungleich­ heiten einen Einfluss darauf? Um diese Fragen zu beantwor­ ten, haben feministische Wirtschaftswissenschaftlerinnen versucht, konzeptionelle Rahmen und empirische Studien zu entwickeln, die das Geschlecht als Analysekategorie einbe­ ziehen. So wird einerseits analysiert, wie die gegenwärtigen Geschlechterverhältnisse in unseren Gesellschaften das Ver­ halten von Makromodellen einschränken, die die reproduk­ tive Ökonomie normalerweise nicht einbeziehen. Anderer­ seits wird unbezahlte Arbeit, die hauptsächlich von Frauen insbesondere in Haushalten geleistet wird, weder in materi­ eller noch in immaterieller Hinsicht als Produktionsfaktor be­ trachtet. Angesichts der geschlechtsspezifischen Ungleich­ heiten in allen Bereichen der Gesellschaft wird oft überse­ hen, dass geschlechtsspezifische Diskriminierung nicht nur der persönlichen Entwicklung von Frauen schadet, sondern auch Produktivitäts- und Wachstumsverbesserungen entge­ genwirken kann. Und schließlich: Wenn die Früchte des Wachstums auf der Grundlage von Geschlechterstereoty­ pen verteilt werden, verstärken sie tatsächlich die Ungleich­ heiten. 35

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR  ENTWICKLUNG Der Fokus der feministischen Ökonomie, der auf dem Schutz und der Erweiterung von Rechten sowie der Bekämpfung von Ungleichheiten ruht, basiert auf einer mehrdimensiona­ len Entwicklungsperspektive. Anders gesagt, handelt es sich um einen Prozess, der über die wirtschaftlichen Dimensio­ nen und das Wachstum hinausgeht und der, um nachhaltig zu sein, sogar das Wachstum selbst in Frage stellen kann. Als multidimensionaler Prozess beschränkt er sich nicht auf die Ausweitung der Konsumkapazitäten, sondern muss die Ausweitung von Freiheiten zulassen, die es ermöglichen, ein langes, gesundes und kreatives Leben zu führen, außerdem die als wertvoll betrachteten Ziele zu erreichen, und aktiv am sozialen und gemeinschaftlichen Leben teilzunehmen.  HANDEL Der internationale Handel kann den Weg, den Wachstum und Entwicklung nehmen, beeinflussen, und er hat Auswirkungen auf Beschäftigung und Arbeit sowie auf Konsum und Wohl­ stand. Dabei handelt es sich um eine der Makrovariablen der Wirtschaft, und ihre Merkmale werden weitgehend durch die umgesetzte Handelspolitik bestimmt. Der Globalisierungsprozess der letzten Jahrzehnte hat zu ei­ ner Zunahme der grenzüberschreitenden Ströme von Waren und Dienstleistungen, Kapital, Technologie und Informatio­ nen beigetragen. Eine auf Liberalisierung  4 ausgerichtete Handelspolitik – Abbau und Beseitigung wirtschaftlicher, geographischer und kultureller Barrieren – basiert auf der Annahme, dass sie zur Steigerung der Produktivität und zur Erweiterung der Beschäftigungsmöglichkeiten beiträgt. Die­ se Politik geht davon aus, dass die Marktkräfte automatisch dafür sorgen, dass diese Ergebnisse eintreten und damit das allgemeine Wohlergehen erreicht wird. Im Laufe der Zeit wurden diese Argumente jedoch in dem Maße in Frage ge­ stellt, in dem»... eine Entkoppelung von Wirtschaftswachs­ tum und sozialer Entwicklung festgestellt wurde: Einkom­ mensunterschiede sowie Ungleichheit und soziale Ausgren­ zung haben sogar in Ländern zugenommen, die ein hohes Wirtschaftswachstum und eine bemerkenswerte Handels­ leistung verzeichneten.«(Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung[UNCTAD], 2014, S.2). WAS SIND DIE VORTEILE DES INTERNATIONALEN HANDELS? Das Streben nach Handelsliberalisierung wurde im Interesse der Steigerung von Produktivität, Transaktionsvolumen und 4 Handelspolitik kann aus Maßnahmen zur Handelsliberalisierung – zur Beseitigung oder Reduzierung von tarifären und nichttarifä­ ren Hemmnissen beim Austausch von Waren und Dienstleistun­ gen – oder aus protektionistischen Maßnahmen bestehen(Einfuhr­ beschränkungen durch tarifäre und nichttarifäre Maßnahmen zum Schutz der einheimischen Produktion vor ausländischer Konkurrenz). In beiden Fällen beeinflusst die Handelspolitik die Eigenschaften der internationalen Handelsbeziehungen eines jedes Landes. Beschäftigung gerechtfertigt. In der Tat hängen das Volumen, d. h. der Umfang der Käufe aus dem und Verkäufe in das Aus­ land, und die Struktur des Handels 5 , sowohl nach Art der Pro­ dukte als auch nach Herkunft und Bestimmung der Importe und Exporte, sowie der Grad der Handelsoffenheit(Grad der Integration in die Weltwirtschaft) mit dem Arbeitsmarkt und seinen Eigenschaften und allgemein mit dem Gemeinwohl zusammen. Der Arbeitsmarkt weist erkennbare geschlechtsspezifische Merkmale in der beruflichen Geschlechtersegregation, in den Unterschieden im Arbeitseinkommen zwischen Männern und Frauen sowie im Grad der Beschäftigung, der Arbeitslosigkeit und Arbeit im informellen Sektor auf. In den letzten Jahrzehnten wurden durch die Auslagerung von Produktionsbereichen mit geringer Wertschöpfung Arbeitsplätze für Frauen geschaffen, insbesondere in Ent­ wicklungs- und Schwellenländern. Im Allgemeinen haben die Flexibilisierung und Deregulierung der Arbeitsmärkte und der Einsatz unqualifizierter Arbeit ohne soziale Siche­ rung als Folge der Handelsöffnung und des Anpassungs­ prozesses an den internationalen Wettbewerb zugenom­ men. In Lateinamerika fanden mehrere Prozesse der Preka­ risierung der Arbeit in Bereichen mit hohem weiblichem Anteil wie der Schuh-, Leder-, Textilien- und Bekleidungs­ fertigung statt(Jones, 2008). Zudem wurde ein Prozess der Konzentration und Transnationalisierung der Produktion und Vermögensbildung ausgelöst. Daher denken wir, dass eine Geschlechterperspektive in die Bewertung von Handelspolitik ex ante und ex post einbezo­ gen werden muss, um zu verhindern, dass sich die Ungleich­ heiten zwischen den Geschlechtern ausweiten. Das gilt ab der Phase der Formulierung der Handelspolitik und der Ent­ scheidungsfindung bis hin zu den Ergebnissen ihrer Umset­ zung, um Chancengleichheit für beide Geschlechter als Vor­ aussetzung für soziale Gerechtigkeit und Effizienz bei der Zu­ teilung von Ressourcen zu gewährleisten(Espino und Sal­ vador, 2010). In diesem Zusammenhang geht es darum, wich­ tige Aspekte der Geschlechterbeziehungen zu berücksichti­ gen, wie etwa die unbezahlte Reproduktionsarbeit von Frauen und die Verteilung der Arbeit innerhalb des Haushalts, so dass die Bewertung der Auswirkungen der Handelspolitik deren Auswirkungen sowohl innerhalb als auch außerhalb des Arbeitsmarktes einschließt. Ist ein Abkommen jedoch un­ fair, laufen seine Ergebnisse fraglos den Interessen der Frauen zuwider, selbst wenn es Klauseln zur Gendergerechtigkeit oder zur Genderförderung enthält. Es ist wichtig, dass der Fe­ minismus sich nicht von einer rein instrumentellen Geschlecht­ errhetorik in die Enge treiben lässt, die manchmal die handel­ spolitischen Debatten sowohl auf internationaler Ebene als auch in einzelnen Ländern durchdringt(Rodríguez, 2019). 5 Es ist wichtig, zwischen Handel und Handelspolitik zu unterscheiden. Unter Handel versteht man den internationalen Waren- und Dienst­ leistungsfluss bzw. den internationale Grenzen überschreitenden Aus­ tausch von Waren und Dienstleistungen. Unter Handelspolitik versteht man die Gesetze, Vorschriften und Anforderungen, die den Handel be­ treffen(UNCTAD, 2014). 36

Eine Untersuchung der ­Auswirkungen auf die Gender­gerechtigkeit in Uruguay  BAUSTEINE DER ANALYSE MÖGLICHER GESCHLECHTSSPEZIFISCHER AUSWIRK­ UNGEN DES INTERNATIONALEN HANDELS Zur Analyse der potenziellen geschlechtsspezifischen Aus­ wirkungen des internationalen Handels werden in der Re­ gel mindestens die Auswirkungen auf die Beschäftigung, auf Preise und Konsum sowie auf das Einkommen(Benería und Lind, 1995) bzw. auf die Bereitstellung öffentlicher Gü­ ter und Dienstleistungen(Fontana, 2016) bewertet. Der Beschäftigungseffekt ergibt sich aus den Auswir­ kungen der Handelsliberalisierung auf die Wirtschaftstätig­ keit sowohl in Bezug auf das Exportpotenzial als auch auf die Wettbewerbsfähigkeit der Importe gegenüber der loka­ len Produkte. Seine Bedeutung für die Beschäftigung von Frauen hängt insbesondere von der Stellung der Frauen auf dem Arbeitsmarkt ab, die wiederum weitgehend von Ge­ schlechterstereotypen bestimmt wird. Die Analyse der Auswirkungen beruht auf der Hypothese, dass die Arbeitsplätze von Frauen durch den internationa­ len Handel in gering qualifizierten, aber arbeitsintensiven industriellen Exportsektoren 6 , in der nicht-traditionellen Ex­ portlandwirtschaft und in einigen Dienstleistungsbereichen zunehmen werden(gesteigerte Exporte), sei es durch eine Anpassung an gering qualifizierte Arbeit oder aus Gründen der Arbeitstrennung. Aufgrund ihrer niedrigeren Löhne und ihres geringeren gewerkschaftlichen Organisationsgra­ des können Frauen einen»Wettbewerbsvorteil« darstellen (Elson, 2007). Exportorientierte Unternehmen können das geschlechtsspezifische Lohngefälle ausnutzen, um ihre Wettbewerbsfähigkeit auf den internationalen Märkten zu steigern. Tatsächlich beschäftigten viele der expandieren­ den exportorientierten Branchen hauptsächlich Frauen oder wurden mit Blick auf eine weibliche Belegschaft ge­ gründet, wie die Montagefabriken der Elektronikindustrie. Während also die Auswirkungen des Handels auf die Be­ schäftigung von Frauen in den entwickelten Ländern(Aus­ tralien, Kanada, Japan, Belgien, den Niederlanden und den Vereinigten Staaten) negativ wären, würde die Beschäfti­ gungsintensität von Frauen in den Entwicklungsländern zu­ nehmen. Dies wäre das Ergebnis der Konkurrenz durch Im­ porte aus Entwicklungsländern, deren Belegschaften sich hauptsächlich aus weiblichen Arbeitskräften zusammen­ setzt(Textilien, Leder und Kleidung)(Kucera und Milberg, 6 Das Heckscher-Ohlin-Modell, das auf der Theorie der Wettbewerbsvor­ teile basiert, geht davon aus, dass Länder sich auf den Export von Gü­ tern spezialisieren, für deren Herstellung die intensive Nutzung reich­ lich vorhandener Ressourcen notwendig ist, während sie eher Güter importieren, für deren Herstellung die intensive Nutzung knapp vor­ handener Ressourcen notwendig ist. Nach diesem Ansatz ist ein Land bei der Produktion von Gütern leistungsfähiger, die eine intensive Nut­ zung der reichlich vorhandenen Ressourcen erfordern. Der Handel zwi­ schen Ländern ist eine indirekte Form des Austauschs von Produktions­ faktoren. Der Grund dafür liegt darin, dass der Austausch nicht durch den direkten Verkauf von Arbeit(oder Kapital) erfolgt, sondern durch den Verkauf arbeits-(oder kapital-)intensiver Güter im Austausch ge­ gen Güter mit einem hohen Kapital-(oder Arbeits-)Gehalt. Unter dem Strich kann es zwar kurzfristig zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit kommen, langfristig stellt sich aber wieder ein Gleichgewicht ein. 1999). Die geschlechtsspezifische Segregation der Arbeit im Zusammenhang mit der Handelsliberalisierung kann je nach Art der Handelsintegration der Länder und abhängig davon, ob die Import- oder Exportneigung zunimmt, unter­ schiedliche Auswirkungen haben(Kucera, 2001). Die Nachfrage nach weiblichen Arbeitskräften wird im All­ gemeinen mit»weiblichen« Eigenschaften in Verbindung gebracht wie z. B. ihre Geschicklichkeit für Handarbeiten. Bei den nicht-traditionellen Agrarexporten arbeiten Frauen im Anbau von Kiwi und Tafeltrauben in Chile, Blumen in Kolumbien, Costa Rica, Ecuador und Mexiko sowie von To­ maten und Gemüse in Mexiko, Costa Rica, Guatemala und Jamaika. Der Frauenanteil an der Beschäftigung ist in die­ sen Sektoren sehr hoch, konzentriert sich aber auf gering qualifizierte, schlecht bezahlte Arbeitsplätze mit minimaler Arbeitsplatzsicherheit(Jones, 2008). Zum Preiseffekt besagt die Theorie des internationalen Handels, dass eine Handelsliberalisierung zu einem Rück­ gang der Preise der im Inland produzierten Güter führt, da die Länder beginnen, diejenigen Güter zu importieren, die anderswo billiger produziert werden. Dieser Preisrückgang kommt den Verbrauchern zugute, da er ihre Kaufkraft stärkt und die Verfügbarkeit und Qualität der Waren er­ höht. Frauen könnten in dieser Hinsicht in ihrer Rolle als Konsumentinnen profitieren, selbst wenn sich das Konsum­ verhalten ändern sollte. Der Einkommenseffekt bedeutet, dass in Branchen, die durch den Freihandel geschädigt werden, die Löhne sinken und die Arbeitnehmer sich an die veränderten Arbeits­ marktbedingungen anpassen müssen. Oftmals sind Berufs­ ausbildungen erforderlich, und beim Zugang zu diesen Ausbildungsprogrammen muss die Gendergerechtigkeit gewährleistet werden, insbesondere im Zusammenhang mit neuen Technologien. 7 Steigende Preise für Güter und Dienstleistungen im Bereich der Grundversorgung sowie Budgetkürzungen für Sozial­ programme wegen rückläufiger Steuereinnahmen auf­ grund der Senkung der Handelszölle können dazu führen, dass Frauen bei dem Versuch, neu entstandene Lücken zu füllen, ihre Arbeitsbelastung erhöhen müssen, da sie be­ ginnen, größere Verantwortung in unterschiedlichen Berei­ chen(Kinder- und Altenbetreuung, Verantwortung in Um­ weltfragen usw.) zu übernehmen(Fontana, 2016). Eine UNCTAD-Studie von 2011 bestätigte, dass z. B. die Staats­ einnahmen der Kapverdischen Inseln(vor der Nordwest­ küste Afrikas) um 16% sinken würden, wenn es seine Zöl­ le wie in dem Handelsabkommen vorgesehen, über das es damals mit der EU verhandelte, senken würde(WIDE+, 2018). 7 Trotz der Vielfalt der Bereiche, in denen die Auswirkungen des Handels deutlich werden, lässt sich feststellen, dass in den meisten Studien so­ wohl für Industrie- als auch für Entwicklungsländer der Schwerpunkt mehr auf den Einkommen statt auf dem Konsum und aufgrund der Veränderungen in den Exportbranchen auf der Beschäftigung statt auf der Verdrängung durch zunehmende Importe gelegt wurde(Fontana, Joekes und Masika, 1998). 37

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Da sich die Handelsliberalisierung auf Länder und Sektoren unterschiedlich auswirkt, hat der Grad der Auswirkungen für jeden Sektor unterschiedliche Folgen für Männer und Frauen. Die Erfahrung zeigt, dass die Öffnung des Handels in den 90er Jahren in Argentinien, Brasilien, Chile und Uru­ guay überwiegend zu Importen führte, d. h. die Importströ­ me zeigten eine größere Dynamik als die Exportströme, was zu Ungleichgewichten in der Handelsbilanz führte. Dennoch stiegen die Exporte beträchtlich an, was allerdings nicht mit einer der Ausweitung der Beschäftigung, und schon gar nicht mit der von Frauen, einherging. Der Grund lag in den Eigenschaften der Exportproduktion, die haupt­ sächlich auf landwirtschaftlicher Arbeit mit geringer Verar­ beitung beruhte(Azar, 2004). Ebenso hat sich gezeigt, dass die Frauen in den Agrarexportsektoren der Länder Südame­ rikas, in denen sie arbeiten, aufgrund ihrer Stellung als un­ bezahlte Familienarbeiterinnen nur einen äußerst unzurei­ chenden Sozialversicherungsschutz haben(Azar, Espino und Salvador, 2008). Ausgehend von diesen Überlegungen zur Beziehung zwi­ schen Geschlecht, Handel und Handelspolitik werden wir im Folgenden versuchen, auf der Grundlage der heute verfüg­ baren Informationen einige Aspekte des Assoziierungsab­ kommens zwischen der Europäischen Union und dem MER­ COSUR aus der geschlechtsspezifischen Perspektive zu ana­ lysieren. ASSOZIIERUNGSABKOMMEN ZWISCHEN DEM MERCOSUR UND DER EUROPÄISCHEN UNION Das am 28. Juni 2019 unterzeichnete Assoziierungsabkom­ men zwischen dem MERCOSUR und der Europäischen Union (EU) wäre das erste Abkommen zwischen zwei regionalen Blöcken im internationalen Zusammenhang, das unterschied­ lich ausgeprägte Folgen in den politischen, wirtschaftlichen und sozialen Bereichen hätte(Bizzozero, 2004). Das Abkom­ men umfasst zwei Teile: einen zum politischen Dialog und zur Zusammenarbeit(Einzelheiten dazu sind noch nicht bekannt), und einen zum Handel. Das Handelsabkommen enthält Kapi­ tel über Zölle, Ursprungsregeln, technische Hemmnisse(mit einem besonderen Anhang für den Automobilsektor), Maß­ nahmen zu Gesundheit und Pflanzenschutz, Handelsschutz, Betrugsbekämpfung, bilaterale Schutzklauseln, Kartellrecht, Zusammenarbeit im Zollwesen, Handelserleichterungen, Dienstleistungen, öffentliches Beschaffungswesen, Streitbei­ legung, staatliche Unternehmen, Subventionen und Anhänge über Weine und Destillate, institutionelle Fragen auf rechtli­ cher und horizontaler Ebene, nachhaltige Entwicklung und KMU. GRÖSSE UND BEDEUTUNG DER PARTNER MERCOSUR(die fünftgrößte Volkswirtschaft der Welt) ist der größte Handelsblock Lateinamerikas mit einem Brutto­ inlandsprodukt von 2,4 Billionen US-Dollar(2018) und ei­ ner Bevölkerung von über 260 Millionen Menschen. Die Europäische Union(zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt) ist für die MERCOSUR-Staaten von großer wirtschaftlicher und ­handelspolitischer Bedeutung. Sie ist nach China der zweitwichtigste Exportpartner für Uruguay. Ungefähr 20 Prozent der Exporte Uruguays gehen in die EU, darun­ ter Rindfleisch, Zellulose, Holz, Reis, Leder, Zitrusfrüchte und Honig. 8  ABBAU VON TARIFÄREN UND NICHT-TARIFÄREN HANDELSHEMMNISSEN Im Rahmen des Abkommens deckt das Warenangebot des MERCOSUR an die EU 91 Prozent des biregionalen Handels ab, das Angebot der EU hingegen 99,7 Prozent In spätestens zehn Jahren werden in den MERCOSUR-Staaten 72 Prozent des Handelsvolumens von Abgaben entlastet sein, bei den EU-Importen gilt dies für 92 Prozent(Außenministerium, Ge­ neraldirektion für Integrationsfragen und MERCOSUR[MREDGAIyM], 2019). Dieser Abbau von tarifären Hemmnissen im MERCOSUR wird besonders für die Industrieexporte der Euro­ päischen Union von Vorteil sein. 9 Für landwirtschaftliche Güter werden 93 Prozent der Zölle auf EU-Exporte liberalisiert, während der MERCOSUR Abgaben für 82 Prozent der Agrareinfuhren liberalisieren wird. In den übrigen Bereichen wird eine teilweise Liberalisierung erfol­ gen, einschließlich Quoten für sensible Produkte. Für Uruguay wären die potenziellen Gewinner dieses Vorgangs Fleisch, Reis und Zitrusfrüchte, und die potenziellen Verlierer Molke­ reiprodukte 10 und Weine. Die Verbesserung der Zugangsquoten zum europäischen Markt ist besonders wichtig für Produkte wie Zitrusfrüchte, Fisch und Leder, weil für sie seit dem Ende des Allgemeinen Präferenzsystems 2014 keine Präferenzbedingungen mehr bestehen(MRE-DGAIyM, 2019). 70 Prozent der Zölle der Europäischen Union fallen sofort nach Inkrafttreten des Abkommens weg. Die verbleibenden Zölle werden in Zeiträumen von drei, sieben und zehn Jah­ 8 2017 waren die wichtigsten exportierten Lebensmittel Uruguays Rind­ fleisch, Soja, Molkereiprodukte und Reis. 35 Prozent der Verkäufe aus der Agrarindustrie gingen nach China, dem wichtigsten Bestim­ mungsland für Rindfleisch, Zellulose, Soja, Holz, Fleisch-Nebenprodukte und Wolle. Brasilien ist der zweitgrößte Exportmarkt, hauptsächlich für Molkereiprodukte, Fisch, Gummi, Schaffleisch, Malz und Gerste. http://www.camaramercantil.com.uy/uploads/cms_news_docs/Infor­ me-Agronegocios-Marzo-2018-Uruguay-XXI.pdf 9 Zölle des MERCOSUR-Marktes: Automobile(derzeitiger Zolltarif: 35 %), Autoteile(14–18 %), Maschinen(14–20 %), chemische Erzeugnisse (bis zu 18 %), Kleidung(bis zu 35 %), pharmazeutische Produkte(bis zu 14 %), Textil- und Lederschuhe(bis zu 35 %). Hohe Einfuhrzölle für landwirtschaftliche Exporte wie Lebensmittel und Getränke aus der EU in den MERCOSUR wie Weine(27 %), Schokolade(20 %), Whiskey und andere Spirituosen(20–35 %), Kekse(16–18 %), Dosenpfirsiche(55 %) und Erfrischungsgetränke(20–35 %)(Grieger, 2019). 10 70 % der Molkereiproduktion geht in den Export, Hauptabnehmer ist Brasilien(rund 40 %). Der Wettbewerb durch europäische Produkte auf dem nationalen Markt und den regionalen Märkten kann sehr schädli­ che Auswirkungen haben. Nach Schätzungen des Nationalen Milchins­ tituts(Instituto Nacional de la Leche, INALE) arbeiten rund 20 000 Men­ schen in branchenverwandten Bereichen(Barreto und Carrau, 2018). 38

Eine Untersuchung der ­Auswirkungen auf die Gender­gerechtigkeit in Uruguay ren ­abgebaut(»Entlastungskörbe«). Bei Weinen werden so­ wohl die EU als auch der MERCOSUR innerhalb von acht Jahren die Zölle auf Weine in Behältern von bis zu fünf Li­ tern abschaffen(MRE-DGAIyM, 2019). Folglich sind die Sektoren, die in beiden Blöcken profitieren dürften, diejenigen, die bereits zu den wettbewerbsfähige­ ren gehören – der Exportsektor für Industrie- und Investiti­ onsgüter in der EU und der Agrarsektor im MERCOSUR. Die größten Gefahren für die Produktion in den MERCO­ SUR-Staaten bestünden in der Industrie, insbesondere in der Produktion von Erzeugnissen mit größerer Wertschöpfung und höherem technologischem Gehalt(davon könnte Brasi­ lien am stärksten betroffen sein). Am attraktivsten für den Zugang zur Europäischen Union ist der Agrarsektor, der ins­ besondere Argentinien und Uruguay begünstigt(Ghiotto und Echaide, 2019). Insofern könnte dieses Abkommen möglicherweise nicht die Diversifizierung der Produktion und Exporte, sondern die Konzentration ausländischen Kapi­ tals im Exportsektor fördern und damit die wirtschaftlichen Ungleichheiten zwischen den Regionen vertiefen. 11 DIENSTLEISTUNGSVERKEHR In Bezug auf den Dienstleistungsverkehr werden die von der Welthandelsorganisation(WTO) festgelegten Verpflichtun­ gen durch das Abkommen vertieft, und es werden mehr Branchen aufgenommen. Für spezifische Sektoren(Post-, Kurier-, Telekommunikations- und Finanzdienstleistungen) wurden Vorschriften zur Regulierung verhandelt. Die Ver­ handlungen im Dienstleistungsbereich liefen über Positivlis­ ten, d. h. es wurde ausdrücklich festgelegt, welche Bran­ chen in das Abkommen aufgenommen wurden, und gemäß den Verlautbarungen der zuständigen Behörden Uruguays »berührt das Abkommen in keiner Weise das Recht der Par­ teien auf Regulierung, noch schränkt es die Fähigkeit der Staaten ein, öffentliche Dienstleistungen wie Gesundheit oder Bildung zu erbringen«. 12 Es wird sichergestellt, dass Dienstleistungsanbieter aus beiden Blöcken zu den gleichen Bedingungen wie inländische Anbieter Zugang zum Markt der Gegenseite erhalten(MRE-DGAIyM, 2019). WEITERE BEREICHE DES ABKOMMENS Das Abkommen schließt das öffentliche Beschaffungswe­ sen ein. Beide Blöcke garantieren den Zugang zu ihrem öf­ fentlichen Beschaffungswesen 13 auf der Grundlage der 11 Ein Beispiel dafür ist das Handelsabkommens zwischen Chile und der EU aus dem Jahr 2005: Nach seinem Inkrafttreten stiegen die Exporte um 23 %, hauptsächlich aufgrund der Ausfuhr von Kupfer, aber die einheimi­ schen Industrien verzeichneten in diesem Zeitraum nur ein Exportwachs­ tum von 2 %(Ahumada, 2019, in Ghiotto und Echaide, 2019). 12 https://ladiaria.com.uy/articulo/2019/7/acuerdo-MERCOSUR-union-eu­ ropea-que-cambia-para-uruguay/ 13 Uruguay behält sich 15 % der gesamten Staatskäufe vor, um Förderpläne für bestimmte Tätigkeitsbereiche umzusetzen. Zudem können Präferenz­ margen bei öffentlichen Bauausschreibungen für Unternehmen festge­ legt werden, die lokale Arbeitskräfte einsetzen. ­Gegenseitigkeit(in vertraglich festgelegten Beträgen ober­ halb einer bestimmten Mindestschwelle) und versuchen, die Grundsätze der Nichtdiskriminierung, Transparenz und Gleichheit im Einklang mit dem WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen zu gewährleisten. Darüber hinaus wurden allgemeine Verpflichtungen für den elektronischen Handel festgelegt; es wurde ein Kapitel über geistiges Eigentum vereinbart, das Bestimmungen zum Ur­ heberrecht, zu eingetragenen Warenzeichen, Gebrauchs­ mustern, geografischen Angaben und Pflanzensorten ent­ hält. Das Abkommen enthält ein spezielles Kapitel für Handel und nachhaltige Entwicklung. Es bekräftigt die multilatera­ len Verpflichtungen der Vertragsparteien von Arbeitsverträ­ gen u. a. zu Kinderarbeit, Nichtdiskriminierung am Arbeits­ platz, Zwangsarbeit und Vereinigungsfreiheit. Es bekräftigt ebenfalls die im Pariser Abkommen über den Klimawandel eingegangenen Umweltverpflichtungen. Im Gegensatz zu den Handelsverpflichtungen aus demselben Abkommen sind die Verpflichtungen in diesem Bereich nicht bindend. Verpflichtungen im Umweltschutz, die sich unverhältnismä­ ßig stark auf Frauen auswirken, werden als optional be­ trachtet und den Geschäftsinteressen untergeordnet. Die Verpflichtung zur Achtung der Arbeitnehmerrechte und zur Förderung eines verantwortungsbewussten Unterneh­ mensverhaltens hat das Ziel, eine Absenkung der Umweltund Arbeitsvorschriften im Hinblick auf die Ausweitung des Handels und/oder die Gewinnung von Investitionen zu ver­ meiden(MRE-DGAIyM, 2019). Ein weiterer Abschnitt des Abkommens betrifft kleine und mittlere Unternehmen und die Notwendigkeit der Schaf­ fung von Mechanismen, die deren Teilnahme am internati­ onalen Handel erleichtern. WELCHE INTERESSEN WERDEN DURCH DAS ABKOMMEN BEDIENT? Die Schwierigkeiten, die die 20 Jahre dauernden Verhand­ lungen bestimmten, ergaben sich aus der Asymmetrie in der relativen Größe der Märkte und der Art der Spezialisie­ rung, zu der ein solches Abkommen führen kann. Die Kon­ troverse über die möglichen Auswirkungen des Abkom­ mens auf die Umwelt, den Klimawandel, die Rechte der in­ digenen Völker, die Zukunft der Bauern und die Ernäh­ rungssicherheit in der Europäischen Union stellt ihrerseits die endgültige Ratifizierung des Abkommens vor große He­ rausforderungen(Grieger, 2019). Vertreter der landwirtschaftlichen Subsektoren in der EU (Rindfleisch, Ethanol, Zucker und Geflügel), die eigene Inte­ ressen zu verteidigen haben, waren gegen den Vertrag, während Vertreter anderer landwirtschaftlicher Subsekto­ ren wie Wein- und Molkereiverbände starke Befürworter sind. EU-Industrien mit starken Exportinteressen, wie der Europäische Verband der Automobilhersteller(ACEA), der 39

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Europäische Verband der Automobilzulieferer(CLEPA), der Europäische Verband der Schuhindustrie(CEC) und Busines­ sEurope haben das Assoziierungsabkommen ebenfalls be­ grüßt(Grieger, 2019). Für die MERCOSUR-Staaten liegt das größte Interesse an dem Abkommen in der Möglichkeit, die Exportmöglichkeiten durch die Abschaffung oder erhebliche Senkung der EU-Ein­ fuhrzölle bzw. die Ausweitung der Quoten für landwirt­ schaftliche Produkte, bei denen sie einen starken Wettbe­ werbsvorteil haben, zu auszubauen. Zu letzteren gehören vor allem Rindfleisch, Geflügel, Ethanol, Reis und Orangensaft. Auch wenn die Erhöhung der Exporte aus dem Agrarsektor als Erfolg betrachtet werden kann, kommt die Absatzsteige­ rung der großen exportorientierten Agrarindustrie haupt­ sächlich großen Unternehmen zugute, von denen viele trans­ nationale Unternehmen sind(Barreto und Carrau, 2018). 14 Zu den Exportgütern Uruguays, deren Zölle in der Europäi­ schen Union mit Inkrafttreten des Abkommens sofort weg­ fallen, gehören unter anderem Fischereierzeugnisse, Leder, Innereien, Fett und genießbare Schlachtnebenerzeugnisse von Rindern, Äpfel, Birnen, Kirschen und Pflaumen, Hülsen­ früchte, Trockenfrüchte und Rosinen, Getränke(Mineral­ wasser, Bier und Spirituosen) sowie Sojabohnen und So­ jamehl. Weitere Güter, die für Uruguay besonders von Inte­ resse sind, wie Wolle, Gemüse, Lebensmittelpflanzen und -knollen, Zitrusfrüchte, Heidelbeeren, Bruchreis, Haustier­ futter, Pflanzenöle, Lebensmittelzubereitungen, Marmela­ den, Gelees und andere Fruchtzubereitungen sowie Gemü­ sekonserven werden ebenfalls in Zeiträumen von drei, sie­ ben und zehn Jahren entlastet(»Entlastungskörbe«)(MREDGAIyM, 2019). In Hinblick auf zu schützende Bereiche hat der MERCOSUR lange Zeiträume für die schrittweise Einführung von Zollsen­ kungen für Industriegüter aus der EU wie Autos und Autotei­ le und die graduelle Öffnung ihrer stark geschützten Indust­ riebranchen für den Wettbewerb ausgehandelt. 15 Dabei ist zu bedenken, dass der MERCOSUR-Markt für Uruguay der wichtigste Markt für Mehrwertprodukte ist und über konkre­ te und sehr vorteilhafte Schutzklauseln verfügt, um die schlimmsten Risiken einer extremen Öffnung für den interna­ tionalen Markt zu vermeiden(Barreto und Carrau, 2018). Ein weiterer Aspekt, der aufgrund seiner möglichen Auswir­ kungen von Interesse ist, ist die Akzeptanz der Ursprungsre­ geln der EU durch die MERCOSUR-Staaten. Diese sehen vor, dass ein Produkt nur dann als aus einem bestimmten Her­ kunftsland stammend bezeichnet werden darf, wenn es höchsten 45 Prozent Materialien enthält, die nicht aus die­ sem Land stammen. Dies könnte beispielsweise im Falle von 14 Die wirtschaftliche Macht wird sich auf etwa 120 große Agrarexporteure konzentrieren, und kleine Betriebe werden die nachteiligen Folgen ei­ ner weiteren Liberalisierung der Landwirtschaft zu spüren bekommen (Ghiotto und Echaide, 2019). 15 Das Abkommen sieht vor, dass die Zölle auf Automobilprodukte in 15 Jah­ ren abgeschafft werden müssen. Derzeit erheben die MERCOSUR-Staa­ ten einen Zoll von 35 % auf Autos aus Drittstaaten und zwischen 14 und 18 % für Autoteile(Grieger, 2019). Textilien zu Reihengeschäften mit Drittländern wie Indien oder China führen und käme letztlich großen europäischen Textilmarken wie Zara oder H&M zugute, was Arbeitsplätze in Brasilien und Argentinien gefährden würde(Ghiotto und Echaide, 2019). Angesichts der Unterzeichnung dieses Abkommens stellen sich mehrere Fragen: Wie wird sich das Volumen derjenigen Exporte entwickeln, die eine höhere Wertschöpfung haben, wissensintensiv sind und eine qualifizierte und hochwertige Beschäftigung erfordern? Oder wird das Abkommen im Ge­ genteil dazu beitragen, die Rohstoffproduktionsmatrix der Exporte unserer Region zu vertiefen? Bietet dieses Abkom­ men wirklich eine Chance für die Entwicklung? Aus feminis­ tischer Perspektive ist es von grundlegender Bedeutung, Antworten auf diese Fragen zu finden und mögliche Auswir­ kungen abzuschätzen. Neue Beschäftigungsmöglichkeiten führen nicht automatisch zu Empowermentprozessen für Frauen, insbesondere für diejenigen, die weniger in der Lage sind, in den Arbeitsmarkt einzutreten und sich an die Anfor­ derungen des Arbeitsmarktes anzupassen. Daher kann eine Bewertung der potenziellen Auswirkungen eines Abkom­ mens auf Beschäftigung und Arbeit im Hinblick auf die Ent­ wicklungseffekte fruchtbarer und wirkungsvoller sein als z. B. Artikel, die versprechen, das Unternehmertum von Frau­ en durch Kooperationsprogramme zu fördern. GESCHLECHTSSPEZIFISCHE AUSWIRKUNGEN INSTITUTIONELLE ASPEKTE Die Gleichstellung der Geschlechter ist einer der Grundwer­ te der Europäischen Union. In den Römischen Verträgen von 1957 wurde der Grundsatz»gleiches Entgelt für gleiche Ar­ beit« festgeschrieben. Ausgehend von der Aktionsplattform von Peking, die aus der Weltfrauenkonferenz 1995 hervor­ ging und die von den Regierungen sowohl der Europäischen Union als auch des MERCOSUR gebilligt wurde, besteht die Verpflichtung zum»Gender Mainstreaming« in allen Wirt­ schaftsfragen. Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europä­ ischen Union heißt es:»Die Union trägt bei all ihren Tätigkei­ ten dazu bei, Ungleichheiten zu beseitigen und die Gleich­ stellung von Männern und Frauen zu fördern.« 16 Darüber hi­ naus entwickelt der Europäische Rat regelmäßig»Strategien zur Gleichstellung von Männern und Frauen«. Die Strategie 2010–2015 17 enthält einen Abschnitt über die Handelspolitik. Folgenabschätzungen zur Nachhaltigkeit(Sustainable Im­ pact Assessments, SIAs) werden ausdrücklich als ein Instru­ ment zur Förderung der Geschlechtergleichstellung er­ wähnt. In der Strategie für 2016–2020 18 kommt der Handel 16 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=ce­ lex%3A12012E%2FTXT 17 http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/files/documents/strategy_ equality_women_men_en.pdf 18 http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/document/files/strategic_en­ gagement_en.pdf 40

Eine Untersuchung der ­Auswirkungen auf die Gender­gerechtigkeit in Uruguay jedoch nur noch oberflächlich vor. Die Folgenabschätzung zur Nachhaltigkeit für den MERCOSUR wurde 2009 19 durch­ geführt und enthält kein separates Kapitel zu»Gender« (Gleichstellung), obwohl Gender-Fragen mehrfach ange­ sprochen werden. Die allgemeine Schlussfolgerung der Stu­ die in Bezug auf die Genderfrage ist, dass»die geschlechts­ spezifischen Auswirkungen voraussichtlich gemischt und re­ lativ gering sein werden.« 20 (Kress, 2017). In der SIA gelten Frauen in allen MERCOSUR-Ländern als ei­ ne der am stärksten gefährdeten Gruppen der Landbevölke­ rung. Laut der Studie resultiert dies aus ungleichen Beschäf­ tigungsmöglichkeiten, insbesondere im formellen Sektor, und dem»differenzierten Zugang zu und Kontrolle über Land und andere(n) Produktionsmittel(n)«. Eine differenzier­ tere Analyse des MERCOSUR ist nicht enthalten. Bedenkt man, dass der Agrarsektor in Argentinien hoch industriali­ siert ist, während in Paraguay die Subsistenzlandwirtschaft, die oft von Frauen betrieben wird, weit verbreitet ist, wird deutlich, dass die Handelsliberalisierung unterschiedliche Auswirkungen haben wird. Im Abschnitt»Ländliche Lebens­ grundlagen, menschenwürdige Arbeitsbedingungen und Gender-Fragen in den MERCOSUR-Staaten« wird darauf hin­ gewiesen, dass neue Landkonflikte durch die verstärkte Kon­ kurrenz um neues Ackerland entstehen könnten. Kleinbau­ ern(Frauen)»könnten die Verlierer in diesem Prozess sein«. Im Hinblick auf die Beschäftigung in der verarbeitenden In­ dustrie kommt die SIA 2009 zu dem Schluss, dass»die ge­ schlechtsspezifischen Auswirkungen insgesamt relativ neut­ ral sein dürften«, obwohl es Auswirkungen auf bestimmte Branchen geben könnte, in denen überwiegend Frauen in angeblich in gering qualifizierten Berufen beschäftigt sind, wie z. B. in der Textilbranche. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die SIA für den MERCOSUR in Bezug auf die Genderfrage oberflächlich bleibt, da die Vielfalt der Länder und ihrer Sektoren nicht in die Überlegungen einbezogen und die Analyse der indirek­ ten Auswirkungen auf Frauen durch Veränderungen in der Beschäftigung von Männern oder im öffentlichen Bereich vernachlässigt werden. Die Gleichstellung der Geschlechter kann weder analysiert noch erreicht werden, wenn man nur die Frauen betrachtet. Darüber hinaus muss erwähnt wer­ den, dass die SIA nicht bindend und somit nicht klar ist, ob und wie die Verhandlungsführer deren Ergebnisse einflie­ ßen lassen(Kress, 2017). Im MERCOSUR wurde das Interesse an der Genderfrage im Rahmen der regionalen Integration 2011 mit der Schaffung der Versammlung der Frauenministerinnen und leitenden Behörden der MERCOSUR-Staaten(Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del Mercosur, RMAAM), die sich aus von den Vertragsstaaten ernannten Regierungsver­ tretern mit Erfahrung in Genderfragen zusammensetzt, ins­ titutionalisiert. 21 Die RMAAM hat eine beratende Rolle und kann Empfehlun­ gen zu politischen Maßnahmen in genderbezogenen Berei­ chen abgeben. Im Laufe der Zeit hat sich ihr Aufgabenbe­ reich von einem ausschließlich beschäftigungsorientierten Ansatz erweitert und schließt nun die politische Teilhabe, Hausarbeit, Bildung in ländlichen Gebieten und geschlechts­ spezifische Gewalt ein. Ebenso wurde eine Empfehlung des Rates für den Gemeinsamen Markt(CMC) im Jahr 2012 auf die Anwendung des Gender Mainstreaming auf alle MER­ COSUR-Abkommen mit Drittländern ausgedehnt. 2014 ver­ abschiedete der CMC die Leitlinien für die Gleichstellungs­ politik des MERCOSUR 22 , in denen die regionalen Gremien aufgefordert werden, dafür zu sorgen, dass die regionale Integration Männern und Frauen gleichermaßen zugute­ kommt, wobei die Genderfrage bei der Festlegung von Zie­ len, politischen Maßnahmen, Vorschriften und Maßnahmen ausdrücklich berücksichtigt werden muss. Obwohl diese Schritte als wichtige Fortschritte angesehen werden können, sind die Maßnahmen zum Gender Main­ streaming nach wie vor sehr unzureichend, und das wirksa­ me politische Engagement für die Gleichstellung der Ge­ schlechter ist gering. Die Schwierigkeiten, die der Integrati­ onsprozess im MERCOSUR in den letzten Jahren sowohl in politischer als auch in kommerzieller Hinsicht durchlaufen hat, und die ideologischen Positionen einiger Regierungen haben dazu beigetragen, dass die Institutionen für das Gen­ der Mainstreaming und deren Handeln geschwächt wur­ den. Diese Schwäche war in Bezug auf die Genehmigungs­ phase des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und en MERCOSUR-Staaten extrem ausgeprägt.  AUF DIE GESCHLECHTER­ UNGLEICHHEIT AUF DEM ARBEITSMARKT Wie bereits erwähnt, sind die Kapitel des Assoziierungsab­ kommens, über die vergleichsweise mehr Informationen verfügbar sind, diejenigen, die sich auf den Handel mit Wa­ ren und Dienstleistungen beziehen. Die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen des Liberalisierungsprozesses und des Marktzugangs werden kurz-, mittel- und langfristi­ ge Folgen haben. Der Arbeitsmarkt in jedem Land wird von den Ergebnissen des Abkommens je nach Art und Dynamik der Beschäftigung und dem Gewicht seiner Wirtschaftssek­ toren beeinflusst. Die Umsetzung des Vertrags kann für die MERCOSUR-Staa­ ten negative ökologische und soziale Folgen unterschiedli­ cher Art haben, wie z. B. die Entstehung von Prozessen der 19 EU-Kommission, Folgenabschätzung zur Nachhaltigkeit des Assoziie­ rungsabkommens, das derzeit zwischen der Europäischen Gemein­ schaft und den MERCOSUR-Staaten ausgehandelt wird. Dieser Be­ richt wurde für die EU-Kommission aufgrund des Handelsvertrages 05G301 – Spezifischer Vertrag Nr. 2 vorbereitet. 20 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/november/tradoc_141394.pdf 21 Vorgängerin ist die Expertenversammlung für Frauenfragen(Reunión Especializada de la Mujer) von 1998. 22 Mit diesen Richtlinien verfolgt die RMAAM das Ziel, dass alle Organe und Instanzen des MERCOSUR diese berücksichtigen und in ihre Dokumente, Resolutionen und Aktionen einfließen lassen. 41

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Deindustrialisierung oder die Vertiefung der Rohstoffge­ winnung(Monokultur und Bergbau). 23 Es kann ferner zu Handelsumlenkungen kommen, wodurch intraregionale Wertschöpfungsketten abgebaut werden. So könnte sich zum Beispiel ein bedeutender Teil der Industrie- und Kon­ sumgüterkäufe Brasiliens von Argentinien nach Europa ver­ lagern. 24 In diesem Zusammenhang weisen einige Studien darauf hin, dass die Geschichte der Handelsabkommen zwischen der EU und südamerikanischen Ländern zeigt, dass dadurch der Trend zur Spezialisierung auf die Produk­ tion von Rohstoffen und die Ausbeutung natürlicher Res­ sourcen verstärkt wurde, dem große Teile der Wälder und für eine gesunde Umwelt und die Abschwächung des Kli­ mawandels notwendige, wesentliche Ökosysteme zum Opfer gefallen sind 25 (Ghiotto und Echaide, 2019). Diese Eigenschaften des Abkommens, die die Vertiefung der Produktionsstruktur fördern und den agrarorientierten Charakter der Exporte verstärken würden, tragen nicht zur Erhöhung der Beschäftigung oder zur Überwindung der durch die horizontale Geschlechtersegregation auf dem Arbeitsmarkt existierenden Beschränkungen bei. Damit ist die Aufteilung von Männern und Frauen je nach Tätigkeits­ bereichen und Unterbereichen gemeint, die sowohl auf der Nachfrage- als auch auf der Angebotsseite weitgehend geschlechtsspezifischen Stereotypen folgt. Zwar könnten einige Frauen vom Eintritt in die Arbeitswelt profitieren, andere könnten jedoch ihren Arbeitsplatz auf­ grund des Wettbewerbs mit importierten Produkten verlie­ ren. Die Möglichkeit der Frauen, einen Arbeitsplatz anzutre­ ten oder zu behalten, wirkt sich auf ihre Gleichstellung aus, da ein Arbeitsplatz und ein Einkommen zu ihrem wirtschaft­ lichen Empowerment beitragen können. Die relative Unab­ hängigkeit vom Einkommen der Männer würde es ihnen in einer Partnerschaft zum Beispiel ermöglichen, bestimmte Entscheidungen mit größerer Autonomie zu treffen. Obwohl der Arbeitsmarkt die Entwicklung von Empowerment-Pro­ zessen und Fortschritte bei der Gleichstellung der Geschlech­ ter nicht gewährleistet, weil die Unterordnung von Frauen auf verschiedenen Faktoren wie Überzeugungen, Werte und Traditionen beruht, kann er doch eine Grundlage dafür sein. In Bezug auf den Anstieg der industriellen Importe können diese zwar angesichts der Eigenschaften der Produkte zur 23 Die MERCOSUR-Länder schlugen vor, in das Warenkapitel einen Ab­ schnitt mit dem Titel»Industrielle Entwicklung« aufzunehmen, der mehrere Aspekte im Zusammenhang mit den so genannten Klauseln für die in der Entstehung begriffene Industrie enthält. Zugleich schlu­ gen sie eine Reihe von Schutzklauseln vor, um zu verhindern, dass die Ansiedlung oder das Überleben lokaler Unternehmen durch die Kon­ kurrenz von Importen europäischen Ursprungs beeinträchtigt wird. Eu­ ropa hat schlicht die Streichung dieses Abschnitts beantragt. 24 Für Argentinien könnte es sehr schädlich sein, da 16 % seiner Gesamt­ exporte nach Brasilien gehen(2018). 25 Der extensive Einsatz von Düngemitteln und Pestiziden könnte ausge­ weitet werden, um das Exportvolumen zu vergrößern. Die im MERCO­ SUR verwendeten Düngemittel und Pestizide werden von europäischen Mega-Konzernen hergestellt, die die Verwendung giftiger Chemikalien bei der Produktion von Sojabohnen, die beispielsweise als Tierfutter in die EU exportiert werden, im MERCOSUR durchsetzen wollen(Ghiotto und Echaide, 2019). Vernichtung von Arbeitsplätzen beitragen, aber ihre Aus­ wirkungen werden nicht direkt die Beschäftigung von Frauen betreffen, da es sich hierbei überwiegend um männlich besetzte Teilsektoren handelt. Die Schätzung der Beschäftigung in Branchen und Teil­ branchen, die aufgrund von Zollsenkungen und Änderun­ gen der Marktzugangsquoten in das Assoziierungsabkom­ men einbezogen sind, basiert auf den vierstelligen Daten aus der kontinuierlichen Haushaltserhebung des Nationa­ len Statistikinstituts(CIIU) für 2019 und ist in Tabelle 1 dar­ gestellt. Wie man sieht, ist der Prozentsatz der Beschäftigung bei beiden Geschlechtern, der durch die Umsetzung des Asso­ ziierungsabkommens(negativ oder positiv) beeinflusst werden könnte, niedrig und besonders niedrig bei den Frauen(7,9 %). In absoluten Zahlen handelt es sich bei den von den Auswirkungen des Assoziierungsabkommens be­ troffenen Beschäftigtenzahlen(entweder mit steigender oder sinkender Tendenz) um 131 937 Männer und 58 119 Frauen(2019). Vergleicht man den Anteil der erwerbstätigen Männer (69,4 %) und Frauen(30,6 %), die von dem Assoziierungs­ abkommen betroffen sein könnten, so zeigt sich, dass die Beschäftigung von Männern bei den betroffenen Produkti­ onsgütern und Teilsektoren höher ist(Tabelle 2). Welche Teilsektoren könnten in Bezug auf die Beschäfti­ gung negativ beeinflusst werden? Die Sektoren, die wahr­ scheinlich aus den vorstehend erörterten Gründen(Anstieg der Einfuhren, Handelsumlenkung) hinsichtlich der Beschäf­ tigung betroffen wären, wären die Autoteile-, Maschinen-, Chemie-, Textil- und Schuhbranche, da für diese die Zölle gesenkt würden. Der Automobilsektor Uruguays(Fahrzeugmontage und Herstellung von Autoteilen) produziert hauptsächlich für den MERCOSUR(Exporte nach Brasilien und Argentinien sind zollfrei). Darin arbeiten rund 3 500 Personen. Auf die Produktion von Autoteilen konzentrieren sich fast 90 % der Exporte der Industrie, und durch sie entstehen 87 % der Arbeitsplätze(Barreto y Carrau, 2018). Auch wenn der Anteil der Frauen(in vierstelliger Höhe) an der Gesamtbe­ schäftigung in den entsprechenden Branchen(die Herstel­ lung von Teilen und Zubehör für Kraftfahrzeuge, von Kraft­ fahrzeugen und von Fahrzeugkarosserien) mit rund 33% eine interessante Größe erreicht, hat er praktisch keine große Bedeutung für die Gesamtbeschäftigung der Frau­ en. Frauen sind vor allem bei der Lederausstattung von Au­ tos beteiligt. Der Wettbewerb mit europäischen Unternehmen, die bei den weltweiten Automobilexporten führend sind, ist für Uruguay zu schwierig. Hinzu käme die hemmende Wir­ kung von Industrieinvestitionen europäischen Ursprungs im Land:»Die nationale Automobilbranche wird kaum Vor­ teile haben, sondern sich vielmehr mit der Milderung der 42

Eine Untersuchung der ­Auswirkungen auf die Gender­gerechtigkeit in Uruguay Tabelle 1 Verteilung der vom Assoziierungsabkommen betroffenen Erwerbsbevölkerung nach Geschlecht (in%). Jahr 2019 Auswirkung auf die Arbeit nein ja gesamt Männer 85,2 14,8 100 Geschlecht Quelle: Ausarbeitung mit Mikrodaten der kontinuierlichen Haushaltserhebung des Nationalen Statistikinstituts(ECH-INE). Frauen 92,1 7,9 100 Tabelle 2 Verteilung der Erwerbsbevölkerung nach Geschlecht entsprechend den möglichen Auswirkungen des Assoziierungsabkommens (in%). Jahr 2019 Geschlecht Männer Frauen gesamt Beeinflussung durch das Assoziierungsabkommen nein ja 52,9 69,4 47,1 30,6 100 100 Quelle: Ausarbeitung mit Mikrodaten der kontinuierlichen Haushaltserhebung des Nationalen Statistikinstituts(ECH-INE). ­Auswirkungen befassen.« 26 »Es könnte sogar eine Situati­ on entstehen, in der europäische Autos und Autoteile nach Brasilien exportiert werden, sollte es sich beispielsweise in einer gegenüber der Region präferenziellen Lage befin­ den.« 27 Die Auswirkungen auf die Beschäftigung von Männern, zum Beispiel im Automobilsektor, werden sich indirekt über das Haushaltseinkommen auch auf das Wohlergehen der Frauen auswirken. Die uruguayische Milchindustrie ist eine hoch produktive und technologisierte Branche. Ihre Produkte sind zu einem sehr hohen Anteil(70 %) für den Export bestimmt. Der MERCOSUR stellt für sie einen sehr wichtigen Markt dar, wobei die Exporte in größerem Umfang(ca. 40 %) nach Brasilien und in deutlich geringerem Umfang nach Argenti­ nien gehen. 28 In anderen Zweigen des verarbeitenden Gewerbes, z. B. in der Herstellung von Backwaren, macht die Beschäftigung 26 Ramón Cattaneo, Verband der Automobilindustrie in Uruguay(Cámara de Industriales Automotrices del Uruguay). https://ladiaria.com.uy/ar­ ticulo/2019/7/acuerdo-MERCOSUR-union-europea-que-cambia-para-­ uruguay/ 27 Juan Labraga, Beratungsstelle für Handelsfragen des Wirtschafts- und Fi­ nanzministeriums. https://ladiaria.com.uy/articulo/2019/7/acuerdo-MER­ COSUR-union-europea-que-cambia-para-uruguay/ 28 Rund 6 000 Menschen sind in der Milchindustrie beschäftigt(Dezember 2019), davon sind 30% Frauen(BPS, 2019). von Frauen 1,8 % der Gesamtbeschäftigung 29 aus, in der ­Bekleidungsindustrie(ohne Pelzbekleidung) 1 %, überwie­ gend Frauen, in der Schlachtung von Vieh und anderen Tieren 0,5 %. 30 Die Direktbeschäftigung in der Agrarindustrie insgesamt betrug 2018 etwa 210 575 Personen, rund 14 % der lan­ desweiten Gesamtbeschäftigung. Innerhalb der Branche hat die landwirtschaftliche Produktion einen Anteil von 70 % an der Gesamtbeschäftigung. Innerhalb dieses Berei­ ches arbeitet die Mehrheit der Menschen in der Rinder­ zucht(60 586), gefolgt von der gemischten Landwirtschaft und dem Getreideanbau(mit Ausnahme von Reis), Hülsen­ früchte und Ölsaaten(24 454 bzw. 23 552). 31 In Bezug auf die Exporte traditioneller landwirtschaftlicher Produkte lässt sich im Allgemeinen beobachten, dass ihre Ausweitung männlichen Arbeitskräften zugutekommt. Nach den Schätzungen, die für die entsprechenden Bran­ chen seitens des Statistischen Amtes vorgenommen wur­ den, entfallen auf jeden der Bereiche, die von den in der Vereinbarung vorgesehenen Maßnahmen betroffen sein werden, nur unbedeutende Anteile an der weiblichen Ge­ samtbeschäftigung: Obst- und Gemüseanbau, Wurzelge­ müse 0,5 %(von insgesamt 1,2 % der männlichen Beschäf­ 29 50 % der Beitragszahler, d. h. rund 8 000 Personen, sind Frauen(Stand: Dezember 2019). 30 1 885 Frauen bzw. 20 % der Gesamtzahl(Stand: Dezember 2019). 31 Uruguay XXI, 2019. 43

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Tabelle 3 Verteilung der Erwerbsbevölkerung nach Geschlecht in der Kategorie»Arbeitgeber« entsprechend den möglichen Auswirkungen des Assoziierungsabkommen (in%). Jahr 2019 Durch das Abkommen mit der EU beeinflusst nein ja gesamt Männer 74,7 25,3 100 Geschlecht Frauen 83,7 16,3 100 Quelle: Ausarbeitung mit Mikrodaten der kontinuierlichen Haushaltserhebung des Nationalen Statistikinstituts(ECH-INE). tigten), Rinder- und Büffelzucht 1,8 %(5,2 % der männli­ chen Beschäftigten insgesamt). Zusätzlich zu ihrer geringen Beteiligung in diesen produktiven Bereichen haben Frauen im Allgemeinen nicht den gleichen Zugang zu und die gleiche Kontrolle über Land wie Männer, haben weniger Zugang zu Ressourcen wie Bankkrediten und Ausbildung und sind in Entscheidungspositionen unterrepräsentiert. sind als Männer. Daher leiden Frauen stärker unter Paten­ ten, die die Herstellung von erschwinglichen Generika ver­ bieten(Kress, 2017). Auf der anderen Seite gibt es bei mo­ dernen Patentanmeldungen ein Geschlechtergefälle, da die Zahl der weiblichen und männlichen Patentanmelder unter­ schiedlich hoch ist; Frauen sind in allen Bereichen des Pa­ tentsystems auffällig unterrepräsentiert. Die Summe der Vorteile aufgrund der wahrscheinlich eintre­ tenden Zunahme der Exporte, die durch die Öffnung des eu­ ropäischen Fleischmarktes angenommen wird, wird weder den Familienbetrieben noch den Arbeitnehmern in der Land­ wirtschaft zugutekommen. Ohne zusätzliche staatliche Maß­ nahmen sehen sich die Kleinbauern einem ungleichen Wett­ bewerb mit den Großbetrieben ausgesetzt, die die Familien zur Aufgabe von Land und Landwirtschaft zwingen, was zu einem dauerhaften Verlust der lokalen Ernährungssouveräni­ tät und Ernährungssicherheit führt. 32 WEITERE BEREICHE DES ABKOMMENS UND GESCHLECHTSSPEZIFISCHE AUSWIRKUNGEN Rechte am geistigen Eigentum In Bezug auf Rechte am geistigen Eigentum besteht die be­ sondere Sorge, dass die scheinbar geschlechtsneutralen Ge­ setze Frauen deutlich benachteiligen könnten. Eine wach­ sende Zahl von juristischen Studien untersucht die zugrunde liegenden Annahmen und unerwarteten Ergebnisse im Zu­ sammenhang mit Grundsätzen des Patent-, Urheber- und Markenrechts. Es wurde darauf hingewiesen, dass der Schutz dieser Rech­ te Männer und Frauen unterschiedlich betreffen kann(Ro­ dríguez, 2019). Dies kann an den biologischen Gegebenhei­ ten und an ihrer Fortpflanzungsfunktion liegen, aber auch an der physischen und psychischen Gewalt, die sie häufig erleben, sowie an der Tatsache, dass sie tendenziell ärmer 32 Verlierer in diesem wachsenden Wettbewerb sind die Kleinbauern, die in vielen Entwicklungsländern zumeist Frauen sind. Untersuchungen über das Nordamerikanische Freihandelsabkommen(NAFTA) kamen zu dem Schluss, dass sich die Kleinbauern in Mexiko, von denen viele Frauen waren, nicht von den negativen Auswirkungen des NAFTA er­ holen konnten und auch noch Jahre später zu den Verlierern zählten. Schließlich besteht aufgrund globaler Pandemien, wie wir sie derzeit erleben, die Notwendigkeit eines besseren Zu­ gangs zu Medikamenten, aber auch die Notwendigkeit ei­ ner stärkeren Kontrolle der Forschung und Laborentwick­ lungen. Transnationale Pharmaunternehmen gehören zu denjenigen, die am meisten von der Globalisierung und dem Schutz ihrer Patente profitieren, was deutlich die Gren­ zen des Freihandels aufzeigt(Rodríguez, 2019). Streitbeilegung Das Kapitel über die Streitbeilegung im Investorstaat sollte nicht in das Abkommen aufgenommen werden. Politische Maßnahmen, die das Risiko von Frauen erhöhen, können als»Investitionshindernis« interpretiert werden, und natio­ nale Regierungen können von Unternehmen strafrechtlich verfolgt werden, wenn sie diese politischen Maßnahmen umsetzen, oder Regierungen setzen sie aus Angst vor Straf­ verfolgung nicht um(WIDE+, 2018). KMU Für KMU bestehen die Herausforderungen des Abkom­ mens in der Notwendigkeit, Wissen, Zertifizierungen und Wertschöpfungsprozesse für Primärprodukte sowie Kom­ ponenten der ökologischen Nachhaltigkeit einzuführen. Laut dem Direktor des uruguayischen Wirtschafts- und Fi­ nanzministeriums sind diejenigen, die durch dieses Abkom­ men Chancen haben werden, KMU, die Primärprodukte vermarkten, aber auch solche, die Dienstleistungen anbie­ ten(Statement von August 2019). In Schwierigkeiten kä­ men Unternehmen, die Waren ohne entsprechende natürli­ che Ressourcen anbieten.»Dieser Bereich könnte potenziell Gefahren ausgesetzt sein.« 33 Frauen als Unternehmerinnen sind in der Minderheit(21%) und arbeiten vorherrschend 33 Erklärung von Juan Labraga, Direktor des Wirtschafts- und Finanzminis­ teriums vom 16. August 2019. https://negocios.elpais.com.uy/noticias/ advierten-ue-sacar-ventaja-acuerdo-MERCOSUR.html 44

Eine Untersuchung der ­Auswirkungen auf die Gender­gerechtigkeit in Uruguay in Kleinst- und Kleinunternehmen, denen im Allgemeinen natürliche Ressourcen fehlen(z. B. in der Herstellung von Strickwaren und Schuhen), sowie im Dienstleistungssektor. Tatsächlich werden nur 16,3 % der Frauen, die eine Position als Arbeitgeberin haben(insgesamt 2 835) direkte Auswir­ kungen des Abkommens spüren.  SCHLUSSBETRACHTUNGEN Im vorliegenden Dokument wird versucht, sich den ge­ schlechtsspezifischen Auswirkungen des Assoziierungsab­ kommens zwischen der Europäischen Union und dem MER­ COSUR aus der Perspektive Uruguays anzunähern. Die erste Schlussfolgerung ist die Notwendigkeit, mehr Informatio­ nen über das Abkommen selbst und über die nationalen Gegebenheiten sowie eine Analyse zu erhalten, die ver­ schiedene Aspekte einschließlich der sozialen, beschäfti­ gungspolitischen, wirtschaftlichen und umweltpolitischen Dimensionen und die Menschenrechte einschließt. In Anbetracht des möglichen Abschlusses des Abkommens lohnt es sich zu überlegen, welche politischen Maßnahmen die wenigen Möglichkeiten verbessern könnten, die Urugu­ ay dadurch zur Diversifizierung seiner Industrie hat, und diese auf Branchen auszudehnen, die in der Lage sind, ei­ nen größeren Mehrwert und entsprechend hochwertige Arbeitsplätze zu schaffen. Aus der Gender-Perspektive ist der Handel nicht neutral, d. h. er kann Auswirkungen auf die Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern haben. In diesem Sinne hat die feministische Ökonomie gezeigt, dass es notwendig ist, diese Fragen näher zu betrachten und breiter zu fassen. Da Frauen eine heterogene soziale Gruppe sind, werden die Auswirkungen des Abkommens weitgehend von ihrer sozi­ oökonomischen Situation, aber auch von ihrer Position in­ nerhalb der Familie, sowie von der lokalen und nationalen Dynamik abhängen. Bezieht man die soziale Verpflichtung die Frauen zur Haus- und Pflegearbeit im Haushalt mit ein, so wird die Folgenabschätzung, wenn sie sich nur auf die bezahlte Wirtschaft konzentriert, geschlechtsspezifisch ver­ zerrt sein, da die sozialen Verpflichtungen der Frauen inner­ halb ihrer Familien von ihr ignoriert werden. Die Auswirkungen auf die Beschäftigung und das Einkom­ men sind deshalb von Bedeutung, weil sie mit der Entwick­ lung von Armut und Gleichheit verbunden sind. Anderer­ seits ist die Analyse der möglichen Auswirkungen des Ab­ kommens auf die Situation der Frauen und das Geschlech­ terverhältnis schwierig, wenn man über den Arbeitsmarkt hinausdenkt, da(nicht nur) statistische Informationen nicht verfügbar sind, um weitere Bereiche abzudecken. können – in diesem Fall wahrscheinlich nur sehr wenige –, können andere aufgrund des Wettbewerbs mit Importen ihren Arbeitsplatz verlieren. Wie dargelegt wurde, lässt sich dies auf die Eigenschaften der Industriebranchen, die dyna­ mischer gestaltet werden könnten, und derjenigen, die sich nachteilig auf die Beschäftigung und die Stellung von Män­ nern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt auswirken könnten, zurückführen. BLICK NACH VORN Nachfolgend werden einige Ideen aufgeführt, die vor der endgültigen Unterzeichnung des Abkommens diskutiert wer­ den sollten: DIE ROLLE DER ÖFFENTLICHEN POLITIK: GENDER UND ENTWICKLUNG Man darf nicht erwarten, dass den Frauen ausschließlich durch einen funktionierenden Markt die notwendigen Mög­ lichkeiten eröffnet werden, ihre Stellung in der Gesellschaft zu verbessern. Dazu sind besondere politische Maßnahmen notwendig, mit denen die Geschlechter gleichgestellt und das Empowerment der Frauen erreicht werden kann, so dass letztere erfolgreich am Wirtschaftsleben teilnehmen können, was wiederum die soziale und wirtschaftliche Ent­ wicklung fördern würde. Man darf deshalb auch nicht erwarten, dass der Markt allein in der Lage ist, wirtschaftliche und soziale externe und inter­ ne Asymmetrien zu überwinden, sondern es ist notwendig, eine Entwicklungspolitik umzusetzen, die das Funktionieren des Abkommens vorwegnimmt und seine möglichen nega­ tiven Auswirkungen mildert. ERWEITERUNG VON WISSEN UND INFORMATIONEN Die hier durchgeführte Analyse ist zwar unvollständig und berührt nur Teilaspekte, legt aber dennoch die Notwendig­ keit nahe, branchenspezifische Studien bzw. Studien zu Pro­ duktions- und Wertschöpfungsketten zu fördern und zu un­ terstützen, die zu mit qualitativen Techniken durchgeführ­ ten Fallstudien führen können, in denen die spezifischen Probleme sowohl für abhängig beschäftigte Frauen als auch für die Unternehmerinnen dargestellt werden. VERANTWORTUNG FÜR DIE UMWELT UND LEBENSQUALITÄT In Bezug auf die Auswirkungen im Zusammenhang mit dem Beschäftigungseffekt deuten die Produktionsmerkma­ le der Branchen, die die Vereinbarung zu verstärken scheint, darauf hin, dass dieser Effekt weder im Allgemeinen noch aus der Geschlechterperspektive positiv sein wird. Während einige Frauen vom Eintritt auf den Arbeitsmarkt profitieren Das Abkommen bekräftigt u. a. die im Pariser Abkommen über den Klimawandel eingegangenen Umweltverpflichtun­ gen. Vor und während der Umsetzung des Abkommens müssen die Auswirkungen auf die Umwelt und die Ernäh­ rungssouveränität berücksichtigt werden. Die Behörden der EU und des MERCOSUR sollten von ihren Handelspartnern 45

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR verlangen, nach Geschlecht aufgeschlüsselte Daten zu erhe­ ben. Fallstudien zu den Schlüsselsektoren, die am stärksten vom Handel betroffen sind, sind ein nützliches Instrument zur besseren Vorhersage der möglichen Auswirkungen auf das Leben von Frauen und zum Gegensteuern gegen nega­ tive Auswirkungen. BETEILIGUNG VON INTERESSENGRUPPEN UND TRANSPARENTE MECHANISMEN Es empfiehlt sich, nicht nur Fachleute, sondern auch soziale und politische Aktivisten in die Einschätzungen und die De­ batten über die Auswirkungen des Abkommens einzubezie­ hen und eine ständige Verlaufskontrolle durchzuführen, um die sozialen und geschlechtsspezifischen Folgen zu untersu­ chen. Dies erfordert die Entwicklung und Umsetzung explizi­ ter Mechanismen zur Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Verlaufskontrolle. So wäre es beispielsweise wichtig, dass die Umsetzung des Abkommens in Bereichen des Zugangs zu Gesundheit, der Artenvielfalt und natürlichen Ressourcen so­ wie der Förderung von Entwicklung und Innovation im Ein­ klang mit den Bestimmungen der UN-Entwicklungsagenda steht. Während der gesamten Dauer der Verhandlungen über das EU-MERCOSUR-Abkommen gab es keinen öffentlichen Zugang zu den vollständigen Texten. Die gesellschaftliche Teilhabe muss durch konkrete Mechanismen gewährleistet werden, die die Einbeziehung der Gesellschaft fördern und transparente Formen der Rechenschaftspflicht für das, was getan wurde, begünstigen. DIENSTLEISTUNGEN Im Hinblick auf den Dienstleistungsverkehr darf die Liberalisie­ rung nicht auf den öffentlichen Sektor ausgedehnt werden, denn obwohl dies nicht Teil des Abkommens ist, hat die Erfah­ rung in anderen Bereichen gezeigt, dass dadurch die Privatisie­ rung tendenziell begünstigt wird. Daher muss sichergestellt werden, dass wichtige öffentliche Dienstleistungen wie die Gesundheitsversorgung, Abwasserentsorgung und Bildung, vom Staat aufrechterhalten und verbessert werden. Auch hier werden die Frauen aufgrund ihrer vielfältigen Verantwortlich­ keiten im sozialen Bereich stärker betroffen sein als Männer. REGULIERUNG UND QUALITÄT DER BESCHÄFTIGUNG Es ist wichtig, wirksame und verbindliche Kapitel über Arbeits­ normen aufzunehmen, die Frauen, die unter prekären oder in­ formellen Bedingungen arbeiten, ausdrücklich Schutz bieten. Dies kann einen größeren Einfluss auf die Bekämpfung gen­ derspezifischer Ungleichheiten aufgrund verschiedener For­ men der Diskriminierung und sozialen Ausgrenzung von Frau­ en haben als Erklärungen zur Gendergerechtigkeit. Das Ab­ kommen bekräftigt die multilateralen Verpflichtungen der Vertragsparteien von Arbeitsabkommen u. a. in Bezug auf Kinderarbeit, Nichtdiskriminierung am Arbeitsplatz, Zwangs­ arbeit und Vereinigungsfreiheit. 46

Eine Untersuchung der ­Auswirkungen auf die Gender­gerechtigkeit in Uruguay REFERENZEN Azar, P.(2004). Una mirada a la apertura comercial desde la perspectiva de género: Impactos sobre el mercado de trabajo(1991–2000). Los casos de Argentina, Brasil, Colombia y Uruguay. Red Internacional de Género y Comercio, Capítulo Latinoamericano. Azar, P., Espino, A., und Salvador, S.(2008). Los vínculos entre co­ mercio, género y equidad. Un análisis para seis países de América La­ tina. Red Internacional de Género y Comercio, Capítulo Latinoameri­ cano. Barreto, V., und Carrau, N.(2018). Las negociaciones entre la Unión Eu­ ropea y el MERCOSUR: entre asimetrías, concesiones y preservación del de­ recho al desarrollo. Redes Amigos de la Tierra. Benería, L., und Lind, A.(1995). Engendering International Trade: Con­ cepts, Policy, and Action. The Gender, Science and Development Pro­ gramme and the United Nations Development Fund for Women. GSD Wor­ king Paper Series n.° 5. Bizzozero, L.(2004). 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FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR ZWISCHENBILANZEN UND PERSPEKTIVEN: KRITISCHE ANMERKUNGEN ZUR DISKUSSION ÜBER DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND DEM MERCOSUR Gerardo Caetano EINLEITUNG In vielerlei Hinsicht sind die Erfahrungen, die heute in Latein­ amerika im Allgemeinen und im MERCOSUR im Besonderen in Bezug auf die Frage der internationalen Eingliederung un­ serer Länder und die Herausforderung von Abkommen wie dem vorgeschlagenen zwischen dem MERCOSUR und der EU(das mit großen Unsicherheiten in Bezug auf die konkre­ te Ausgestaltung verbunden ist) gemacht werden, in hohem Maße Teil wichtiger Themen, die am Ende des ersten Jahr­ zehnts dieses Jahrhunderts einigen tiefgründigen und infor­ mierten Köpfen des Kontinents bereits bewusst waren. Un­ serer Meinung nach lässt sich einer der wichtigsten, zum ge­ genwärtigen Zeitpunkt besonders relevanten und schon da­ mals existierenden Aspekte wie folgt darstellen: Das Fehlen einer strategischen Vision in der Region und die damit ver­ bundenen tiefgreifenden negativen Auswirkungen stellen Katalysatoren für den regionalen Zerfall, die geopolitische Marginalisierung und die Blockade einer effektiven Entwick­ lung unserer Länder dar. Aus der Perspektive des speziellen südamerikanischen Pro­ gressivismus, äußerte beispielsweise der chilenische Intellek­ tuelle und Politiker Luis Maira bereits Ende 2009 seine Über­ raschung über die»unzureichende Bewertung« und das»be­ grenzte Verständnis«, das – seiner Meinung nach – die intel­ lektuellen und regierenden Eliten Südamerikas angesichts des Ausmaßes und der Folgen der globalen Krise von 2008 zeigten. Maira hob nicht nur die bedeutende Rolle hervor, die die Kernzellen neo-konservativen Denkens für den Aufstieg der rechten politischen Kräfte in den letzten Jahrzehnten ge­ spielt hatten, sondern er wies auch darauf hin, dass der Zyk­ luswechsel im gegnerischen Lager nicht gleichermaßen ein­ getreten sei, ein seiner Meinung nach sehr wichtiger Faktor für Möglichkeiten der Rückkehr zu»einem post-neokonser­ vativen Stadium in der Region«. Er zitiert Wallersteins bekannte Meinung, dass die Regierung Obama paradoxerweise im»Rachemoment der Rechten« funktional sein könnte und macht auf einen möglichen»Pen­ deleffekt« aufmerksam, der durch das Fehlen strategischen Denkens der Regierungen und Parteien, die den progressiven Wandel der letzten Jahre auf dem südamerikanischen Sub­ kontinent angeführt hatten, begünstigt werden könnte.»Die Frage ist«, so Maira abschließend,»ob wir noch rechtzeitig genug dran sind, um die Mängel bei der Charakterisierung der Krise zu korrigieren und die politische Initiative wiederzu­ erlangen, indem wir den Schwerpunkt auf diejenigen Ideen legen, die in den meisten akademischen oder politischen Be­ funde aufgezeigt werden. Der Konsens der Gegenwart ist sehr ungünstig für rechte Ansichten und neigt zu transforma­ tivem Denken. Es wird nun erkannt, dass Politik mehr eingrei­ fen muss und ihr mehr Raum eingeräumt werden muss.(...) Die Rolle des Staates bei der Regulierung und Lenkung der Gesellschaft wird wieder als unersetzlich angesehen,(...) die Dringlichkeit einer wirksamen Steuerung der Funktionsweise der Unternehmen und(...) die Beteiligung der Bürger(...) Noch nicht erkennbar sind nationale Projekte und Entwick­ lungsstrategien, die auf die progressiven Kräfte reagieren.« 1 Mehr als ein Jahrzehnt später und angesichts der auf dem Kontinent erkennbaren politischen Wende zur»Gegenre­ form« scheinen seine damaligen Ansichten in die Zukunft gewiesen zu haben. Die Progressiven, insbesondere diejeni­ gen, die 2009 in Südamerika noch mitten im»Rohstoff­ boom«, aber bereits mit den Anzeichen der Krise von 2008 an der Regierung waren, befassten sich lieber mit weniger herausfordernden Themen sowohl im entscheidenden Be­ reich der Alternativen zu einer internationalen Eingliederung als auch in Bezug auf die Erfordernis neuer Ideen und Pro­ jekte für eine andere Entwicklung hin zu sozialer Gerechtig­ keit, ökologischer Nachhaltigkeit und einer Agenda, die auf entscheidende Fragen wie den Wandel in der Produktionsund Exportmatrix ausgerichtet ist. DIE AUSGEWOGENHEIT DER EINGLIEDE­ RUNGS­PROZESSE AUF REGIONALER UND INTERNATIONALER EBENE WÄHREND PROGRESSIVER REGIERUNGEN Seit Jahrzehnten führen die Multidimensionalität und der klare Pluralismus regionaler Integrationsstrategien in der Welt zu einer starken Ausweitung von Taxonomien und Klassifikationen zum Vergleich der regionalen Entwicklun­ gen, was eine besondere Bedeutung für die Analyse der ­lateinamerikanischen Regionalismen hat. 2 In neueren Studi­ 1 Luis Maira, ¿Cómo afectará la crisis la integración regional?, Nueva So­ ciedad, Nr. 224,(2009), S. 144–163. 2 Vgl. Gratius, Susane, Hrsg. MERCOSUR y NAFTA. Instituciones y meca­ nismos de decisión en procesos de integración asimétricos, Madrid, 48

ZWISCHENBILANZEN UND PERSPEKTIVEN en beziehen sich mehrere Autoren auf die Stärke dieser er­ neut aufgeflammten Diskussionen über die lateinamerikani­ schen Fälle und deren Formate. Dieser viel diskutierte Mo­ dellwechsel zeigt sich deutlicher im Fall des MERCOSUR, da dessen Vertragsstaaten – zumindest formell – das Ziel der Errichtung einer Zollunion nicht aufgegeben haben. Tat­ sächlich verhalten sich jedoch die Partnerländer mit ihren ideologisch unterschiedlich ausgerichteten Regierungen zu­ nehmend so, als hätten sie dieses Ziel aufgegeben. 3 In direk­ tem Zusammenhang mit MERCOSUR hat Andrés Malamud schon 2011 darauf hingewiesen, was aus seiner Sicht bereits die Entwicklungsrichtung des Blocks aufgezeigt hat: »1991 gegründet, ist dies eines der berüchtigtsten Ergebnis­ se der dritten Integrationswelle auf dem amerikanischen Kontinent, zwar zeitgleich mit dem NAFTA, allerdings am anderen Ende des Kontinents gelegen.(…) Seine Form ist anders als die der vielen früheren oder zeitgenössischen Versuche. Wie Félix Peña bemerkt hat, handelt es sich um ei­ nen»offenen Regionalismus im Rahmen der Welthandelsor­ ganisation.«(…) Der MERCOSUR hat jedoch weder suprana­ tionale noch anderweitige, bedeutende institutionelle Struk­ turen aufgebaut. Er fasst seine Beschlüsse ausschließlich durch zwischenstaatliche Mechanismen, die in allen Fällen Einstimmigkeit erfordern.(…) Der relative Erfolg des Blocks in seinen frühen Jahren war auf eine intensive Dynamik zwi­ schen den Präsidenten zurückzuführen.(…) Ab 1997 be­ gann die Dynamik des MERCOSUR jedoch nachzulassen, und das Fehlen von Institutionen verhinderte eine Konsoli­ dierung der erzielten Fortschritte. Im Gegenteil leidet der Block gegenwärtig unter der Abnahme der Funktionstüch­ tigkeit, der durch die Zunahme der integrationistischen Rhe­ torik nur schlecht verschleiert wird und als»kognitive Disso­ nanz« bezeichnet wurde. 4 Malamuds Ansatz bezog in seinen Vergleich zwischen Integ­ rationsmodellen die wichtige Frage nach dem Format der In­ stitutionen eines Blocks und dessen Entscheidungsverfahren ein. Autoren wie José Antonio Sanahuja und Nicolás Comini haben ihrerseits bei der Analyse des Wandels der Integrati­ onsmodelle in Lateinamerika vorrangig die Auswirkungen des »liberalen Wandels angesichts einer Globalisierung in der Kri­ se« gesehen, was ihrer Meinung nach in Ländern wie Argen­ tinien, Brasilien oder Kolumbien zu einer»fortschreitenden Loslösung von integrativen Plattformen wie der Gemein­ schaft Lateinamerikanischer und Karibischer Staaten(Comun­ idad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, CELAC) oder der Südamerikanischen Union der Nationen(Unión Sudame­ ricana de Naciones, UNASUR)« führen würde, die gleichzeitig mit einem neuen»uniaxialen Regionalismus« verbunden ist, der sich an wirtschaftlich-kommerziellen Aspekten und ent­ sprechenden Partnern orientiert(USA, EU, Kanada, Südkorea, ASEAN oder die Pazifik-Allianz). Im speziellen Fall Brasiliens beobachten diese Autoren»einen Ansatz mit regionalem Fo­ kus«, der zunehmend»der Verteidigung der Globalisierung ähnelt,(...)(mit) einer offenen und transparenten Integration, die mit der Weltwirtschaftsordnung vereinbar ist.« 5 Ausgehend von dieser besonderen Betonung der ideologi­ schen Achse und ihrer Auswirkungen auf die Integrations­ projekte haben mehrere Autoren in den letzten Jahrzehnten einen»post-neoliberalen Regionalismus« vor allem in Süd­ amerika identifiziert, der von fortschrittlichen Regierungen gefördert wird und deren Programm bestimmte Eigenschaf­ ten haben:»Vorrang der politischen Agenda, weniger Auf­ merksamkeit für die Wirtschafts- und Handelsagenda; die Rückkehr der Entwicklungsagenda; eine größere Rolle der staatlichen Akteure; eine stärkere Betonung der positiven Integrationsagenda; eine größere Bedeutung der sozialen Dimensionen und Asymmetrien in Bezug auf den Entwick­ lungsstand; eine größere Sorge um(...) die regionale Infra­ struktur; eine stärkere Betonung der Energiesicherheit; die Suche nach Formeln zur Förderung(...) der sozialen Legiti­ mierung der Integrationsprozesse.« 6 Iberoamericana/ Vervuert, 2008; Hochstetler, Kathryn.»Multi-Level Governance and Social Movements in MERCOSUR«, vorgestellt wäh­ rend der Jahresversammlung des politikwissenschaftlichen Verbandes 2007, Chicago, Illinois, 30. August bis 2. September. 2007; Malamud, Andrés und Philippe C. Schmitter.»La experiencia de integración euro­ pea y el potencial de integración del MERCOSUR«, Desarrollo Econó­ mico. Revista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, 181, 2006, S. 3–31; MONDELLI, Marcelo,»Case Studies on social dimension in MERCO­ SUR«, ECOWAS and ASEAN. Forschungsbericht, 2015. Abrufbar unter www.clacso.org.; Perales, José Raúl»A Supply-side Theory of Inter­ national Economic Institutions for the MERCOSUR«, in Finn Laursen, Hrsg., Comparative Regional Integration: TheoreticalPerspectives, Al­ dershot, Ashgate, 2003; Rosamond, Ben. Theories of European Inte­ gration, Basingstoke, Macmillan/ St Martin’s Press, 2000; Sbragia, Al­ berta.»Review Article: Comparative Regionalism: What Might It Be? «, Journal of Common Market Studies, 2008, Bd. 46(s1), S. 29–49. 3 Gemäß dem mexikanischen Wissenschaftler Cassio Luiselli war»eines der größten Probleme des MERCOSUR das Ziel einer Zollunion, ohne vorher die weniger komplexen Bereiche bearbeitet zu haben, wie es in Europa gemacht wurde. Der gemeinsame Außenzoll ist eine sehr enge Zwangsjacke, die eher den Interessen der Industrie des größten Landes, Brasilien, zugutekäme. Für Argentinien ist das bereits unangenehm, für Uruguay und Paraguay prohibitiv.”(Mehrere Autoren), Hipótesis para el MERCOSUR que viene. Montevideo, CEFIR-FESUR, 2014, S. 123. 4 Malamud, Andrés,»Conceptos, teorías y debates sobre la integración regional« in Norteamérica. Revista Académica del CISAN-UNAM. Me­ xico, Bd. 6, Nr. 2, Juli – Dezember 2011, S. 234–236. Die Diskussionen über die Grenzen und die effektive Reich­ weite dieser Formen des»post-liberalen Regionalismus« (auch als»post-hegemonial« bezeichnet) sind derzeit Ge­ 5 Sanahuja, José Antonio – Comini, Nicolás,»Las nuevas derechas lati­ noamericanas frente a una globalización en crisis« in Nueva Sociedad, Nr. 275, Mai–Juni 2018. 6 Eine Vertiefung dieser Charakterisierung vgl. Serbin, Martínez und Romanzini Júnior(Herausgeber), El regionalismo»post-liberal« in América Latina y el Caribe: Nuevos Actores, Nuevos Temas y Nu­ evos Desafíos. Anuario de la Integración Regional de América La­ tina y el Gran Caribe. 2012. Buenos Aires, CRIES, 2013. Siehe ins­ besondere das Kapitel von José Antonio Sanahuja,»Regionalismo ›post-liberal‹ y multilateralismo en Sudamérica«, S. 19–72. Derselbe Autor,»Del ›regionalismo abierto‹ al ›regionalismo posliberal‹. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina«, in Anua­ rio de la integración regional de América Latina y el Gran Caribe 2008–2009. Buenos Aires, CRIES, 2008, S. 11–54. Ein kritischer Ansatz in Bezug auf diese Charakterisierung siehe z. B. Lander, Ed­ gardo, ¿Modelos alternativos de integración? Proyectos neolibe­ rales y resistencias populares, in OSAL, Jahr 5, Nr. 15, 9-12/2004; Briceño Ruiz, José,»Hegemonía, poshegemonía, neoliberalismo, posneoliberalismo en los debates sobre el regionalismo en América Latina«, in Martha Ardila(ed.), ¿Nuevo multilateralismo en América Latina? Concepciones y actores en pugna. Bogotá, Universidad Ex­ ternado de Colombia, 2016. 49

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR genstand intensiver Debatten. Nach einer kritischen Bewer­ tung und im Lichte der Geschehnisse der letzten Jahre scheint sich zu bestätigen, dass – abgesehen von Teilerfol­ gen – weder die Übereinstimmungen und noch weniger die Maxime des programmatischen»post-liberalen« Regionalis­ mus die Praxis voranbringen konnten, trotz der von»pro­ gressiven Regierungen« so oft beschworenen»ideologi­ schen Affinität«. Es handelte sich immer um ehrgeizige Pro­ jekte, die aber im Nachhinein keinen Bestand hatten. In ei­ ner besonders kritischen Analyse zeigen Daniele Benzi und Marco Nerea auf:»… Im letzten Jahrzehnt hat ein Nebel von Adjektiven die wichtigsten Debatten zur Charakterisie­ rung des lateinamerikanischen Regionalismus beherrscht. Es scheint jedoch, dass nach der»rosa Flut« wenig oder nichts übrig bleibt.(…) An diesem Punkt wäre es naiv zu bezwei­ feln, dass eine weitere Etappe des lateinamerikanischen Re­ gionalismus in die Abschlussphase eingetreten ist.« 7 Die meisten progressiven, lateinamerikanischen Regie­ rungsspitzen, und vielleicht vor allem die des MERCOSUR, haben die entscheidende Bedeutung dieses Themas er­ kannt. In diesem Sinne behaupteten viele dieser Regierun­ gen, eine größere Integrationstiefe zu verfolgen, die, ideal betrachtet, in den Prozessen des MERCOSUR oder der AL­ BA vorhanden ist. Sie beruhen auf der sogenannten »post-liberalen Unterstützung« und gehen mit der Ver­ pflichtung einher, umfassendere integrative Maßnahmen mit dem Ziel umzusetzen, eine übermäßige Priorisierung des Handels zu überwinden. Daher sehen Autoren wie José Antonio Sanahuja, Pía Riggirozzi und Diana Tussie die­ sen neuen»post-liberalen Regionalismus« in direktem Zu­ sammenhang mit den Maßnahmen der progressiven Re­ gierungen des»sozialen Jahrzehnts«(2004–2014). Aber vielleicht liegt das Problem grundlegend in der Heuristik, die zur Untermauerung der Beurteilungen verwendet wur­ de: auf der einen Seite standen die Erklärungen und sogar die auf den Gipfeltreffen verabschiedeten Resolutionen, auf der anderen die konkreten Leistungen, das effektive Management und die tägliche Verwaltung des Blocks. Tatsächlich äußerte sich die Absicht, die regionale Integrati­ on im MERCOSUR zu vertiefen, z. B. in Dokumenten wie dem Consenso de Buenos Aires(Konsens von Buenos Aires, Okto­ ber 2003) oder dem Acta de Copacabana(Copacabana-Ge­ setz, November 2004), die von den damaligen Präsidenten Brasiliens und Argentiniens, Luiz Inácio Lula da Silva bzw. Néstor Kirchner, veranlasst wurden. Ein weiteres Beispiel da­ für war die Weigerung aller MERCOSUR-Vertragsstaaten, sich aus Anlass des IV. Amerika-Gipfels in Mar del Plata im November 2005 zusammen mit Venezuela dem Projekt der Gesamtamerikanischen Freihandelszone A­merikas(FTAA) anzuschließen. 8 Diese Verlautbarungen spiegelten seinerzeit 7 Benzi, Daniele und Narea, Marco,»El regionalismo latinoamericano, más allá de los»pos«. El fin del ciclo y los fantasmas globales«, in Nu­ eva Sociedad. Nº 275, Buenos Aires, Mai–Juni 2018, S. 106 und 119. 8 Pantojas García, Emilio,»El ALCA: Un inventario de su proceso«, in Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Gran Ca­ ribe 2007. Buenos Aires, CRIES, 2007; http://www.cries.org/conteni­ dos/anuario-integracion-2007.pdf das Potenzial einer neuen politischen Einigung wider, die zu­ nächst für den MERCOSUR galt und anschließend auf der Grundlage der neuen, damals entstehenden Mechanismen der bereits erwähnten ALBA, UNASUR oder CELAC auf den Kontinent übertragen wurde. 9 Die Definitionen schienen sich damals an der Gestaltung von integrierten Entwick­ lungsbereichen als Unterstützung einer unabhängigeren, in­ ternationalen Eingliederung der Region auszurichten. In den­ selben Antragstexten wurde betont, dass diese neuen For­ mate der Integration und internationalen Eingliederung ent­ scheidende Grundlagen für die Aufrechterhaltung des sozia­ len Wandels zusammen mit einer autonomeren Form des Wirtschaftswachstums seien, da sie weniger abhängig von Rohstoffen seien und eine stärkere Verbindung zwischen produktiver Ergänzung,»fairem Handel« und Entwicklung in Gleichheit böten. 10 Das Fortbestehen von Schwierigkeiten im Bereich des Han­ dels, die Probleme, bei gemeinsamen Projekten in Bezug auf die produktive Ergänzung und die Infrastruktur voran­ zukommen, das Fortbestehen von Konflikten aufgrund der Verschiedenartigkeit von Projekten, die von den National­ staaten zur Unterstützung bestimmter Regionen angesto­ ßen wurden, die Unfähigkeit zur Überwindung des Un­ gleichgewichts zwischen den Partnern, die häufigen Nicht­ einhaltung der Vereinbarungen, das Aufkommen bilateraler Streitigkeiten, die mangelnde Einigung über Positionen in multilateralen oder plurilateralen Organisationen 11 sowie die fast nicht vorhandenen Fortschritte im Bereich einer ge­ meinsamen außenpolitischen Agenda untergruben schließ­ lich die Glaubwürdigkeit des neuen Ansatzes der»post-li­ beralen« Integration und des Regionalismus im MERCO­ SUR, so wie er damals existierte, ausgerechnet in einer Zeit großer externer Herausforderungen und geopolitischer Neuordnung. Dieser relative Misserfolg kündigte sich schon seit Jahren an, als noch progressive Regierungen an der Macht waren, und fand mit der jüngsten politischen Wende auf dem Kontinent sein Ende. Noch vor der politischen Wende in Brasilien und Argentinien, und lange vor der Niederlage des linken Partei­ enbündnisses Frente Amplio im Jahr 2019, warnte der da­ malige uruguayische Präsident José Mujica in einem Bericht im Januar 2014, dass der MERCOSUR»die Rechtslage so weit wie möglich dem anpassen sollte, was wir sind, und nicht dem, was wir träumen zu sein. Ich denke, darüber soll­ ten wir diskutieren.(…) MERCOSUR hat ein internes Prob­ lem und muss überprüfen, was noch in Kraft ist und was 9 Vgl. www.alba-tcp.org; www.unasursg.org; www.sela.org/celac. 10 Der Autor hat sich in einigen seiner Werke besonders mit diesen Defi­ nitionen beschäftigt. Vgl.»MERCOSUR 20 años«. Montevideo, CEFIR, 2011, S. 390, und»El futuro de la integración regional: entre la admi­ nistración de conflictos y la necesidad de pensamiento estratégico«, in (mehrere Autoren), MERCOSUR. Prospectiva 20 años. Montevideo, CEFIR-FESUR, 2012, S. 19–28. 11 Ein anschauliches Beispiel dafür ist die Teilnahme Argentiniens, Brasi­ liens und Mexikos am G20-Finanzgipfel. So gab es nicht nur keinerlei Versuche, in diesem Forum eine informelle Vertretung Lateinamerikas einzurichten, sie konnten nicht einmal untereinander auf eine Position einigen. 50

ZWISCHENBILANZEN UND PERSPEKTIVEN nicht, muss sich selbst überprüfen.(…) Es wäre besser, wenn wir ehrlich wären, und wenn diese Mechanismen nutzlos sind, sollten wir andere versuchen aufzubauen, die flexibel sind und mehr in die heutige Zeit passen. Was wir nicht tun dürfen, ist eine Art institutionelle Lüge zu leben, indem wir zwar eine Richtung vorgeben, aber in eine ande­ re Richtung laufen.« 12 Über als zwei Jahre später bestand der inzwischen achtzigjährige Senator Mujica darauf 13 , dass er zwar weiterhin auf den MERCOSUR und die Integration als unumgängliche Wege der regionalen Entwicklung set­ zen würde,»man aber nicht einfach mehr nein sagen kann. Es gilt, eine Richtung vorzuschlagen.” Die Diskussion über die umstrittenen Gleichgewichte des so genannten»post-liberalen Regionalismus« sollte insbeson­ dere in Bezug auf den MERCOSUR in einen kontinentalen, geopolitischen Rahmen gestellt werden. Das Szenario der integrativen und regionalen Prozesse Lateinamerikas der letzten Jahrzehnte lässt sich im Bereich der subregionalen Integration grob in zwei divergierende Entwicklungen auf dem Kontinent einteilen. Während auf der einen Seite die Pazifik-Anrainerstaaten mit der Pazifischen Allianz und unter der Führung der Vereinigten Staaten ihr Integrationsschema im Rahmen einer starken Öffnung gegenüber der Weltwirt­ schaft gefestigt haben, haben die assoziierten Länder um den MERCOSUR und ALBA im letzten Jahrzehnt(mit großen Schwierigkeiten und bedeutsamen Richtungsänderungen in den letzten Jahren) versucht, die regionale Integration als ei­ nen Mechanismus zu stärken, der eine autonomere Einglie­ derung in das globale Szenario begünstigt. Dies zeigte sich in der Entstehung einer fortschreitenden»doppelten Unter­ ordnung« Südamerikas gegenüber den USA und dem im­ mer präsenter auftretenden China, dem wichtigsten Han­ delspartner des Subkontinents mit zunehmender Anzie­ hungskraft auf mehreren Ebenen. 14 Wie wir sehen werden, führten die Misserfolge trotz der Teilerfolge zu einer Schwä­ chung dieses zweiten progressiven Ansatzes. Bei MERCOSUR war der Hauptgrund der mangelnde politi­ sche Wille der beiden großen Akteure des Blocks, Argentini­ en und insbesondere Brasilien. Bei ALBA lag der Hauptgrund für den Niedergang in der Implosion der venezolanischen Führung nach dem Verfall der internationalen Ölpreise. In diesem Rahmen schienen die Handelsoffenheit und eine re­ lative Akzeptanz der neuen Verhandlungsregeln für Waren, Dienstleistungen und Investitionen mit all ihren Auswirkun­ gen auf die Innenpolitik der Nationalstaaten auf fast dem gesamten Kontinent als vorherrschende Richtlinie zu gelten. Es ist kein Zufall, dass viele der wichtigsten Maßnahmen der »Gegenreform« der neuen rechten oder Mitte-Rechts-Re­ gierungen auf dem Kontinent(Arbeits- und Rentenrefor­ 12 Vgl. www.elobservadordigital.com»El Observador« digital. Monte­ video,(mit Informationen von AFP). 11. Januar 2014. 13 In der Einführungsvorlesung des internationalen Kurses América La­ tina: ciudadanía, derechos e igualdad, mitorganisiert von CLACSO, UMET und FLACSO Brasil. Buenos Aires, 17. März 2016. 14 Vgl. Gerardo Caetano, El giro del MERCOSUR y de su agenda externa común hacia China, in Escenarios. Observatorio de regionalismos en América latina y en el Caribe. Montevideo, Nr. 4, 2017. men, Einfrieren der öffentlichen Investitionen und Sozialaus­ gaben, Neuformulierung der Integrationspolitik usw.) als »natürliche« Folgen einer unverzichtbaren Anpassung an die»neue Welt« dargestellt wurden. 15 Während die klar»kommerziell« orientierte Wende des ehr­ geizigen Integrationsprozesses wie des MERCOSUR immer deutlicher wurde, 16 bildete sich angesichts der politischen Differenzen zwischen den Staaten(die durch die venezolani­ sche Krise noch verstärkt wurden) die ganz neue»Li­ ma-Gruppe«, 17 die Entscheidungen für die Regionen treffen und dabei die regionalen Institutionen vollständig überge­ hen wollte. In gleicher Weise wurde die UNASUR unter der Führung Brasiliens»dynamisiert«, von Benzi und Narea sar­ kastisch als»ein alter Wunsch der brasilianischen geopoliti­ schen Strategen und von den Anhängern dieses Wunsch­ denkens aus der Arbeiterpartei aus der Mottenkiste hervor­ geholt« beschrieben. 18 Das Ergebnis war im April 2018 die gemeinsame Ankündigung des»vorübergehenden Rück­ zugs« von sechs Vertragsstaaten, 19 den MERCOSUR-Län­ dern Brasilien, Argentinien und Paraguay(mit dem Wider­ stand Uruguays) sowie den drei südamerikanischen Part­ nern der Pazifischen Allianz(Kolumbien, Peru und Chile). REGIONALE INTEGRATION UND INDUSTRIELLES MODELL Der Trend zur Öffnung, der fast ganz Lateinamerika erfasst zu haben scheint und der bis 2019 der vorherrschende Trend in den MERCOSUR-Mitgliedstaaten war 20 , fiel zusammen 15 Kurz bevor ein Gericht in Porto Alegre die Verurteilung Lulas durch Richter Moro bestätigte, verteidigte der derzeitige brasilianische Prä­ sident Temer in seiner Rede auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos nachdrücklich die von seiner Regierung eingeleiteten liberalen Refor­ men, nannte das»neue« Brasilien»ein Brasilien der Verantwortung, nicht des Populismus« und sprach sich für»Offenheit« und gegen »Isolationismus« aus. 16 Auf dem Gipfeltreffen der Präsidenten der MERCOSUR-Staaten am 20. und 21. Juli 2017 in Mendoza verpflichtete sich der brasilianische Präsident Temer nach der vertretungsweisen Übernahme der Präsident­ schaft des Blocks zur Fortsetzung und Vertiefung der»handelspolitisch orientierten Wende« des MERCOSUR.»Der Gipfel von Mendoza wird als Rahmen für die Bemühungen zur Rettung der ursprünglichen Ziele unseres Blocks in Erinnerung bleiben.« 17 Die so genannte»Lima-Gruppe« ist ein informelles, multilaterales Gre­ mium, das nach der so genannten Lima-Erklärung vom 8. August 2017 (https://es.wikipedia.org/wiki/8_de_agosto) im Hinblick auf die poli­ tische Krise in Venezuela ins Leben gerufen wurde. Seitdem ist es mit der klaren Unterstützung der USA, der EU und der OAS immer wieder zusammengetreten. 18 Benzi und Narea,»El regionalismo latinoamericano, más allá de los ›pos‹…«(ibid). 19 Es sei darauf hingewiesen, dass das Generalsekretariat der UNASUR seit Januar 2017, dem Ende der Amtszeit von Ernesto Samper, vakant ist. 20 Bis zur Niederlage Macris und der Übernahme der neuen Regierung unter dem Vorsitz von Alberto Fernández in Argentinien waren die bei­ den Ziele, über die sich alle MERCOSUR-Mitgliedstaaten, einschließlich der progressiven Regierung Uruguays, einig waren, die Verwirklichung des lange aufgeschobenen Freihandelsabkommens mit der Europäi­ schen Union und die wirksame Zusammenführung der Maßnahmen und Strategien mit der Pazifischen Allianz. Vgl. Gerardo Caetano,»El futuro del proyecto MERCOSUR en los actuales contextos, en Caetano (coord.), América latina ante…«(ibid.) 2017, S. 353–387. 51

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR mit der Fortsetzung und sogar Verstärkung der Politik zur Förderung des Exports natürlicher Ressourcen(im Wesentli­ chen unverarbeitete Nahrungsmittel und Mineralien), man­ gelnder ökologischer Nachhaltigkeit und wenig Einsatz für eine proaktive Wissenschafts- und Technologiepolitik, die für die Aufrechterhaltung konsistenter Ansätze zur Wert­ schöpfung, der Veränderung der Produktionsmatrix und zur Schaffung hochwertiger Arbeitsplätze unerlässlich sind. Auch wenn dies oft verschwiegen wird, erschweren Projek­ te dieser Art direktere und effektivere Ansätze zur Einkom­ mensverteilung. Siehe in diesem Zusammenhang die fol­ genden Tabellen und die grundlegenden Zweifel, die aus ei­ nigen dieser Fragen entstehen. Es wird darauf hingewiesen, dass eine Aktualisierung dieser Tabellen im Hinblick auf die Lage in der Region im Jahr 2020 und die Auswirkungen der herrschenden Pandemie in allen Fragen zu kritischeren und schlechteren Ergebnissen führen würde. Wie sich in der jüngeren Vergangenheit in einigen Ländern mit langjährigen progressiven Regierungen, insbe­ sondere Venezuela und Argentinien, 21 bestätigt hat, konnte man davon ausgehen, dass die Umverteilungspolitik und ih­ re wichtigsten Erfolge ohne Ergänzung durch solide Wirt­ schaftsreformen und strukturelle Veränderungen in der Pro­ duktion rasch in sich zusammenfallen würden, was ja auch geschah. Ohne eine Rückkehr zu den Abhängigkeiten einer anderen Zeit müssen wir uns der Einschränkungen und Be­ dingungen für eine alternative Entwicklung in Lateinamerika bewusst sein. Dazu gehören die überwältigende Präsenz von Trumps USA und die wachsende Anziehungskraft Chin­ as, das man übrigens nicht als»wohlwollenden Hegemon« betrachten sollte. Es sollte auch nicht verschwiegen werden, dass nicht nur die progressiven Regierungen, sondern die große Mehrheit der mehr oder weniger neuen Regierungen des Kontinents nicht in der Lage waren, in diesen Bereichen bedeutende Ergebnisse zu erbringen. Mit primarisierten Volkswirtschaften 22 , ohne erfolgreiche und große Investiti­ onen in Bildung, Wissenschaft und Technologie, ohne öko­ logische Nachhaltigkeit, ohne verantwortungsvolle Verän­ derungen in der neuen Wirtschaftspolitik in Richtung Ent­ wicklung werden die Chancen für Fortschritte im sozialen Zusammenhalt geschwächt. Der Wirtschaftswissenschaftler José Antonio Ocampo hat in mehreren seiner Werke und Darlegungen der letzten fünf Jahre die Folgen dieser jüngsten Übergangsphase»vom Boom zur Krise« in Lateinamerika sowie ihr Zusammenhang mit den Maßnahmen progressiver Regierungen untersucht. Ocampo hatte nicht nur die Folgen des»Stockens des inter­ 21 Zu Argentinien vgl. José Natanson, ¿Por qué? La rápida agonía de la Argentina kirchnerista(2018); Daniel Filmus, Pensar el krichnerismo. Lo que se hizo, lo que falta y lo que viene.(Buenos Aires, Siglo XXI editores, 2016); u. a. Zu Venezuela siehe den uns bekannten, jüngs­ ten und umfassendsten Ansatz:(Verschiedene Autoren), V enezuela: el ocaso de la revolución in Nueva Sociedad. Nr. 274. März–April 2018. Buenos Aires, E. Nueva Sociedad, S. 29–164. 22 Eine Analyse des»Rohstoffbooms« in Lateinamerika muss das Ni­ veau des technisch-wissenschaftlichen und innovativen Fortschritts sowie seine Auswirkungen auf die Interaktion zwischen Natur und Gesellschaft mitbetrachten. nationalen Handels« und des Endes des sogenannten»Roh­ stoffbooms« für den Zeitraum 2014–2016 für die Region benannt, sondern wies wiederholt darauf hin, dass die über­ wiegende Mehrheit der lateinamerikanischen Länder»den Boom unter dem Gesichtspunkt des realen Austauschver­ hältnisses vergeudete«, ohne»größere Räume in Steuerfra­ gen« zu schaffen, mit denen sich eine»antizyklische Politik« umsetzen ließe. Seiner Ansicht nach wurde dieser Umstand noch verschärft, weil der Kontinent in den guten Zeiten(in denen die großen Gewinner die Länder mit einem Energieund Bergbausektor waren) weiterhin unter einer»übermä­ ßigen Abhängigkeit von Rohstoffen«, einer»anhaltenden und vorzeitigen Deindustrialisierung«, großen Rückständen in der Infrastruktur und vor allem in der Technologie litten. Seine Vorschläge für die Zukunft kamen immer wieder auf denselben Aspekt bei den Forderungen, Errungenschaften und Versäumnissen zurück, die bereits im»sozialsten und fortschrittlichsten« Jahrzehnt gemacht wurden: Obwohl es keinen»Spielraum für antizyklische politische Maßnahmen« zu geben scheint – was noch viel mehr auf die Auswirkun­ gen der Pandemie zutrifft –, müsste man in der aktuellen Si­ tuation in Lateinamerika wieder eine»Politik der industriel­ len Diversifizierung« umsetzen, die eine»Transformation in F&E« und»Investitionen in die Infrastruktur« sowie auf ech­ te regionale Integrationsprozesse»zur Überwindung der politischen Spaltungen« unterstützen. 23 Wie viel Potenzial hat eine solche politische Agenda im ge­ genwärtigen internationalen und regionalen Kontext, insbe­ sondere vor dem Hintergrund der schwerwiegenden wirt­ schaftlichen und sozialen Folgen der Pandemie? Welche Art von internationaler Eingliederungspolitik ist erforderlich, oder was steht uns heute dafür zur Verfügung? Gab es wäh­ rend der Boomjahre(2004–2014) strategische Überzeugun­ gen und strategisches Denken, um wenigstens einen ernst­ haften Versuch in diese Richtung zu unternehmen? Wie se­ hen diese Herausforderungen vor dem Hintergrund des »politischen Rechtsrucks« und seiner damit einher gehen­ den»Gegenreform«-Programme aus? Haben progressive Regierungen auf diese Forderungen wirksame Antworten gefunden? INTERNATIONALE EINGLIEDERUNG UND ENTWICKLUNG Ausgehend von der Anerkennung der oben formulierten Herausforderungen müssen auch die zentrale Formulierung einer internationalen Eingliederungspolitik und die voran­ getriebenen Entwicklungsprojekte in ihrer Gänze bespro­ chen werden. In dieser Hinsicht erfordert der derzeitige in­ ternationale Kontext für eine erneute globale Eingliederung Lateinamerikas klares solides Handeln auf nationaler und regionaler Ebene, das auf der stärkeren Integration als Regi­ on basiert und von einer in Bezug auf die externen Be­ 23 José Antonio Ocampo,»América Latina: del auge a la crisis«, confe­ rencia magistral en el Tercer Foro Internacional»Rusia e Iberoamérica en el mundo globalizante: historia y perspectivas«, Staatliche Univer­ sität St. Petersburg, 2. Oktober 2017. 52

ZWISCHENBILANZEN UND PERSPEKTIVEN Abbildung 1 Anteil der Primärrohstoffexporte an den Gesamtexporten in Lateinamerika und der Karibik(12 Länder) (Ausgewählte Jahre zwischen 1990 und 2015(In%)) Venezuela(Bolivarische Republik) Bolivien(Plurinationaler Staat) Ecuador Paraguay Chile Peru Kolumbien Uruguay Argentinien Brasilien Costa Rica Mexiko 1990 89,6 95,3 97,7 90,1 88,7 81,6 74,9 61,2 70,9 48,1 73,2 56,5 1995 85,8 81,4 92,2 80,7 86,5 85,2 65,2 61,2 66,1 46,5 74,9 22,3 2000 90,9 71,1 90,1 92,5 83,8 79,7 67,5 58,1 67,5 41,6 34,4 16,5 2005 90,6 88,8 91,5 92,8 84,9 82,6 64,2 68,1 69,2 47,0 34,4 22,9 Gemeinsamer Markt Südamerikas(MERCOSUR), ohne Bolivien und Chile 55,5 53,2 51,3 53,7 Quelle: Eigenanalyse auf der Grundlage von CEPALSTAT(http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/Portada.html). 2010 95,7 93,6 90,2 92,6 87,4 86,3 76,1 74 66,8 63,4 39,1 24 65,2 2015 98,2 95,2 92,3 89,9 85,6 85,1 75,8 74,8 70,6 61,9 46,4 17,2 65,0 Abbildung 2 In der Innovation und Entwicklung tätige Personen pro Million Einwohner in verschiedenen Regionen der Welt (2000–2010) Forscher in F&E(pro Million Einwohner) Ostasien und Pazifikraum Europa und Zentralasien Lateinamerika und Karibik Nordamerika Südasien Afrika südlich der Sahara Naher Osten und Nordafrika 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 939 915 982 1.070 1.224 1.254 1.457 1.454 1.692 1.129 1.475 2.299 2.374 2.386 2.452 2.531 2.582 2.573 2.571 2.642 2.664 2.716 329 326 353 381 429 450 440 454 460 483 503 3.480 3.560 3.638 3.873 3.797 3.769 3.834 3.840 3.990 4.111 3.946 110 … … … … 129 … … … … 156 … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … Welt 1.081 … … … … 1.204 … … … … 1.278 Quelle: Eigenanalyse auf der Grundlage von CEPALSTAT(http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/Portada.html). Abbildung 3 Indikatoren zur Messung der Ziele des Millenniums-Entwicklungsziels 7(Umwelt) in Lateinamerika und der Karibik (Jahre zwischen 1990 und 2015.) Anteil der von Wald bedeckten Fläche Tonnen CO 2 pro Einwohner Anteil der Landschaftsschutz- und Meeresschutzgebiete Anteil der Bevölkerung, der verbesserte Trinkwasserquellen nutzt Anteil der Bevölkerung, der verbesserte sanitäre Einrichtungen nutzt In Slums lebende Stadtbevölkerung(Prozentsatz der Stadtbevölkerung) 1990 51,09 2,26 4,90 84,9 67,3 33,7 2000 48,87 2,53 8 89,6 74,7 29,2 2005 47,69 2,65 … 91,5 77,8 … 2010 46,80 2,85 … 93,3 80,8 … Quelle: Eigenanalyse auf der Grundlage von CEPALSTAT(http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/Portada.html). 2015 46,26 … 13,30 94,6 83,1 20,5 53

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR schränkungen, die sich aus dem»extremen Hyperglobalis­ mus« der neuen Zusammenhänge ergeben, unabhängige­ ren Entwicklung unterstützt wird. 24 ken Einschränkungen auf, die diese globalen Veränderun­ gen für die progressiven Vorschläge in Lateinamerika be­ deuten. 27 Angesichts zu vieler vorhandener integrativer Organisatio­ nen(mit unterschiedlicher Bedeutung und teilweise mit of­ fen sichtbarer Krise), die nicht dieselben Absichten verfol­ gen und damit eine Überschneidung von Zielen und Aufga­ ben hervorgerufen haben, könnte diese Frage immer drän­ gender werden. Das erste, große Diskussionsthema betrifft die Frage, wie Entwicklungsprojekte aufgebaut werden können, die nicht an den Export von Primärgütern gebun­ den sind, ohne dass wirksame Strategien für eine regionale Integration umgesetzt werden. Ist es eine unverrückbare Tatsache, dass in der heutigen Welt mit den bedeutenden Veränderungen in den globalen Wertschöpfungsketten den lateinamerikanischen Ländern kein anderer Platz einge­ räumt werden kann als der von Produzenten und Exporteu­ ren von Primärgütern, bestenfalls mit einer technologischen Modernisierung, die sich aus ausländischen Direktinvestitio­ nen ergibt? Ist das eine akzeptable Leitlinie für die Festi­ gung»progressiver Zyklen«, die eine inklusivere, nachhalti­ gere und gerechtere Entwicklung sicherstellen sollen? In­ mitten der inzwischen traditionellen»rhetorischen Inflati­ on« zur Integration scheint eine minimal realistische geopo­ litische Perspektive für den Kontinent auf die Notwendig­ keit von Initiativen zur Zusammenführung der bestehenden Integrationsprozesse hinzuweisen. Dieser Konvergenzpro­ zess sollte insbesondere hinsichtlich der aktuellen Rahmen­ bedingungen beispielsweise darauf abzielen, Mexiko effek­ tiv wieder in Lateinamerika zu integrieren, was derzeit durch die Exzesse der Trump-Administration, der Neufor­ mulierung der Handelsabkommen mit den USA und der er­ weiterten Herausforderungen der demnächst amtierenden Regierung López Obrador nach den Wahlen 2018 in Frage gestellt ist. 25 Die US-Politik gegenüber Lateinamerika ist aggressiver und distanzierter geworden: Die flüchtige»Tillerson-Doktrin« mit ihren klaren Bedenken hinsichtlich der wachsenden Rol­ le Chinas und Russlands in der Region spiegelt dies gut wi­ der. 28 Das anhaltende Wachstum der»Schwellenländer« (selbst mit den niedrigeren Raten der letzten Jahre und mit den Auswirkungen der Pandemie), sowie ihre Position als unvermeidliche Akteure einer neuen Weltordnung, vervoll­ ständigt das Gesamtbild der Veränderungen im internatio­ nalen Zusammenhang und wirkt sich stark auf den Konti­ nent aus. Wie ebenfalls festgestellt, hat China seine Position als wichtigster Handelspartner fast aller südamerikanischen Länder gefestigt, obwohl es tendenziell mit Mexiko und den mittelamerikanischen und karibischen Ländern konkurriert, die am stärksten der nordamerikanischen Anziehungskraft ausgesetzt sind. Das hat jedoch dazu geführt, dass die auf Primärstoffen und Rohstoffabbau basierende Industriemat­ rix sowohl im Hinblick auf den Handel als auch auf das In­ vestitionsprofil lediglich verstärkt wurde. 29 Es sollte auch darauf hingewiesen werden, dass China von 2014–2015 an seine Wachstumsstrategien auf ein langsa­ meres Wachstum ausgerichtet und damit den Weltrohstoff­ markt ernsthaft beeinträchtigt hat, was große Auswirkun­ gen auf progressive lateinamerikanische Regierungen und ihre Politik hatte. 30 Trotz des Auf und Ab wirkte sich diese in­ stabile Neugewichtung der Weltmacht nicht nur auf das in­ ternationale Wirtschaftsgleichgewicht aus, sondern beein­ flusste auch die Gestaltung der multilateralen Systeme zur Aushandlung von Waren-, Dienstleistungs- und Investitions­ strömen mit all ihren unterschiedlichen Auswirkungen auf die öffentliche Politik, was ebenfalls starke Folgen für La­ Wie schon festgestellt wurde, wird die Verhinderung bzw. das Scheitern von integrativen bzw. regionalen Projekten auf dem Kontinent durch die Auswirkungen der aktuellen internationalen Situation und ihrer Bedingungen auf Latein­ amerika vertieft. Wie unter anderem Dani Rodrick festge­ stellt hat, deutet das»politische Trilemma der Weltwirt­ schaft« zur Zeit darauf hin, dass die Vorherrschaft des»ext­ remen Hyperglobalismus« Regierungsprobleme auf interna­ tionaler Ebene verursacht und gleichzeitig die Möglichkeiten der Demokratien innerhalb der einzelnen Nationalstaaten in Frage stellt. 26 Die neueste Literatur führt verstärkt die star­ 24 Die Frage der Integration ist aktuell Gegenstand heftiger Debatten in Lateinamerika. Eine Zusammenstellung zu diesem Thema siehe Ge­ rardo Caetano(Hrsg.), América Latina ante los desafíos de la globali­ zación.(Montevideo, Planeta, 2017); S. 392 ff. 25 Die Mehrheit der Analysten ist sich einig, dass der neue mexikanische Präsident Andrés Manuel López Obrador, der Gründer der Nationalen Regenerationsbewegung(MORENA) und Präsidentschaftskandidat der Koalition»Juntos Haremos Historia«(Gemeinsam schreiben wir Ge­ schichte) für die Wahlen am 1. Juli 2018, nach fast zwei Jahren seiner Regierungszeit keine konsistenten Signale und Ergebnisse im Hinblick auf die von ihm geweckten progressiven Erwartungen geliefert hat. 26 Vgl. Dani Rodrick, The Globalization Paradox: Democracy and the Fu­ ture of the World Economy.(Harvard, W. W. Norton& Company, 2011). 27 Vgl. auch José Antonio Sanhajuja, Posglobalización y ascenso de la extrema derecha: crisis de hegemonía y riesgos sistémicos, in Manu­ ela Mesa(Hrsg.), Seguridad internacional y democracia: guerras, mili­ tarización y fronteras. Jahrbuch 2016–2017.(Madrid, CEIPAZ, 2017); S. 41–77;»América Latina ante un cambio de escenario: de la bo­ nanza de los commodities a la crisis de la globalización«. In Pensa­ miento Propio.(Madrid, 2016); S. 13–27. 28 Während der ersten Lateinamerika-Reise des ehemaligen US-Au­ ßenministers Rex Tillerson und seiner Besuche in Mexiko, Argenti­ nien, Peru und Kolumbien wurde zum ersten Mal informell von die­ ser»Doktrin« gesprochen. Es ist bekannt, dass Tillerson unerwartet im März 2018 von Trump entlassen und durch Mike Pompeo ersetzt wurde. 29 OCDE Economic Surveys: China 2013, OCDE. Abrufbar unter: http:// www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/economics/ oecd-economic-surveys-china-2013_eco_surveys-chn-2013-en#page21 30 Vgl. Carlos Moneta-Sergio Cesarín, Escenarios de integración. Sudeste Asiático-América del Sur. Hacia la construcción de vínculos estraté­ gicos”.(Buenos Aires, Eduntref, 2014); Carlos Moneta-Sergio Ces­ arín, La tentación pragmática. China-Argentina/América Latina: lo ac­ tual, lo próximo y lo distante.(Buenos Aires, Eduntref, 2016); Dosch, J. und Goodman, D. China and Latin America: Complementarity, Com­ petition, and Globalisation.(Journal of Current Chinese Affairs 41(1), 2012); S. 3–19; Jenkins, R., Chinese Competition and Brazilian Exports of Manufactures. Oxford Development Studies 42(3), 2014); S. 395– 418; Sebastián Torres, Impactos sectoriales en Uruguay de la firma de un Tratado de Libre Comercio entre el MERCOSUR y China, in Caetano, (Hrsg.), América Latina ante los retos…(ibid).; S. 255–278; u. a. 54

ZWISCHENBILANZEN UND PERSPEKTIVEN Abbildung 4 Gruppen von Volkswirtschaften nach der IWF-Klassifikation(193 Länder), geordnet nach ihrem Anteil am globalen BIP (gemessen in Kaufkraftparität) (1992–2022[Hochrechnung des IWF für 2012–2022](in%)) 39 fortschrittliche Volkswirtschaften (Klassifizierung des IWF) 30 asiatische Schwellen-/ Entwicklungsländer(einschließlich China) 23 Volkswirtschaften im Nahen Osten, Nordafrika, Afghanistan und Pakistan 32 Volkswirtschaften in Lateinamerika und der Karibik 12 Volkswirtschaften der Gemeinschaft unabhängiger Staaten(Osteuropa und Asien, einschließlich Russland) 12 europäische Schwellen-/ Entwicklungsländer 45 Volkswirtschaften in Afrika südlich der Sahara 1992 58,07 1995 58,1 1998 57,3 2001 56,5 2004 53,7 2007 50,2 2010 46,3 2013 43,5 2016 41,8 2019 39,9 2022 37,63 12,61 15,0 16,0 17,3 19,2 22,1 25,8 28,7 31,6 34,3 36,99 7,26 7,1 7,3 7,1 7,6 7,7 7,9 7,6 7,6 7,5 7,49 9,33 9,4 9,5 8,9 8,6 8,6 8,7 8,6 7,8 7,4 7,21 7,04 4,8 4,0 4,4 4,8 5,2 5,0 5,0 4,5 4,3 4,15 3,22 3,2 3,3 3,2 3,4 3,5 3,4 3,5 3,5 3,5 3,49 2,47 2,4 2,4 2,4 2,6 2,7 2,9 3,0 3,0 3,0 2,98 Quelle: Eigenanalyse auf der Grundlage von Daten des IWF World Economic Outlook Database(http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/02/weodata/index.aspx). teinamerika im Allgemeinen und den MERCOSUR im Beson­ deren hatte. 31 Gehen innere Unsicherheit und Instabilität einher mit auf­ kommenden Konflikten verschiedener Art sowie der unvor­ hergesehenen Zuspitzung der Pandemie, sieht man in La­ teinamerika Anzeichen dafür, dass er in bestimmten interna­ tionalen Szenarien an den Rand gedrückt wird. Diese Situa­ tion scheint in allen Analysen insbesondere im Hinblick auf die Ereignisse des Jahres 2020 bestätigt zu werden. 32 Siehe in diesem Zusammenhang stehende Indikatoren für den An­ teil am Welthandel, des BIP, der Finanzströme, der in den letzten dreißig Jahren genehmigten Patente, Investitionsvo­ lumina oder ähnliche Daten, in Prozent. Die folgende Abbil­ dung 4, die vor den Auswirkungen von Covid-19 erstellt wurde, vermittelt bereits ein vollständiges Bild von diesem Thema. dehnt, angetrieben ist von den globalen Produktionsketten großer transnationaler Konzerne und auf die auf natürlichen Ressourcen beruhende Rohstoffindustrie hindeutet. Jenseits ihrer neo-entwicklungspolitischen Rhetorik schienen pro­ gressive Regierungen diese Rolle letztendlich zu akzeptie­ ren, oder sie hatten keine wirksame Alternative zu deren Einschränkung. Darin enthalten sind zweifellos auch Ele­ mente einer»sich selbst erfüllenden Prophezeiung«. Auf je­ den Fall verstärkte der Prozess letztendlich die Primarisie­ rung der Exporte und die sich daraus ergebenden Einschrän­ kungen eines auf Wirtschaftswachstum und den sozialen Zusammenhalt ausgerichteten Fokus. AKTUELLE HERAUSFORDERUNGEN DES HANDELSABKOMMENS ZWISCHEN DER EU UND DEM MERCOSUR Im Gegensatz zu diesen Indikatoren sind Lateinamerika im Allgemeinen und der MERCOSUR im Besonderen nach wie vor von hoher Bedeutung für die Kapazität und Effizienz der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelproduktion, den Besitz strategischer natürlicher Ressourcen(insbesondere Minerali­ en, Wasser und Energie) und den großen Reichtum der Ar­ tenvielfalt – Aspekte, die weit über die oben erwähnte Mar­ ginalisierung hinaus gehen und die bereits verschiedene Formen externer Begehrlichkeiten mit ihren Auswirkungen aller Art hervorrufen. Es scheint daher offensichtlich, dass die Art, wie sich der Kapitalismus auf dem Kontinent aus­ 31 Vgl. CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe. Integración regional y cadenas de valor en un escenario ex­ terno desafiante.(Santiago de Chile, CEPAL, 2014). 32 Vgl. die Analysen des Observatorio COVID – 19 en América Latina y el Caribe der CEPAL. https://www.cepal.org/es/temas/covid-19 Die kritischen Stimmen in den Reihen des lateinamerikani­ schen Progressivismus sind u. a. in Bezug auf die starke Konditionierung der klassischen Freihandelsabkommen insbesondere in strategischen Fragen wie öffentliches Be­ schaffungswesen, geistiges Eigentum, Gleichbehandlung von nationalen und ausländischen Unternehmen, Klärung von Streitigkeiten vor dem ICSID(einer der Weltbank ange­ gliederte Organisation) statt vor den von den Unterzeich­ nerstaaten vereinbarten zuständigen Gerichten, keines­ wegs verstummt. Auch wenn sich der Verhandlungsrah­ men geändert hat und insbesondere mit China flexiblere Bedingungen möglich zu sein scheinen, bleiben die kriti­ schen Positionen zu dieser Art von Abkommen bestehen und sind nach wie vor gut begründet. Doch der gegenwär­ tige Status einiger paralysierter Integrationsmechanismen, der zu den Herausforderungen im ­Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Verlangsamung, den technisch-ökonomi­ 55

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR schen Veränderungen und der Neuformulierung der Ver­ handlungen über den Handel mit Waren, Investitionen und Dienstleistungen noch hinzukommt, führt bereits zu weit verbreiteter Unzufriedenheit. Diejenigen auf dem Konti­ nent, die Leitlinien für eine internationale Eingliederung fordern, mit denen sich regionale Wertschöpfungsketten mit gemeinsamer industrieller Entwicklung und größerer Wertschöpfung bilden können, sind angesichts der unge­ brochenen Abhängigkeit von Rohstoffexporten der Län­ der, ihrer Schwierigkeiten bei der Bewältigung des Wirt­ schaftsabschwungs und der Tatsache, dass sie zu einem gewissen Grad von den wichtigsten internationalen Han­ delskreisläufen abgeschnitten sind, durchaus in gewissem Sinn entmutigt. Auch wenn die Diskussionen unter den Wissenschaftlern und unter den Progressiven weiter anhält, lässt sich beob­ achten, dass die dominierenden Trends, die sich aus dem globalen wirtschaftlichen Zusammenhang und den in La­ teinamerika vorherrschenden Integrationsprozessen erge­ ben, auch aufgrund der konkreten Ergebnisse der Vorschlä­ ge für einen von den progressiven Regierungen in der Praxis gefördertem»Regionalismus« die Tatsache untermauern, dass der jüngste Kurs des MERCOSUR Teil eines Modell­ wechsels zu sein scheint, der viel stärker auf eine»libe­ ral-kommerzielle« Betonung und eine Vertiefung des»offe­ nen Regionalismus« ausgerichtet ist und mit der globalen Wirtschaftsordnung übereinstimmt. Wie viel hat sich in Bezug auf diese Herausforderungen seit der Bewertung der jüngsten Vergangenheit geändert, vor allem aber hinsichtlich der neuen Zusammenhänge, die für MERCOSUR die unumgängliche Herausforderung einer ernsthaften und klaren Reaktion auf eine mögliche Umset­ zung des Handelsvertrags mit der Europäischen Union dar­ stellt? Vielleicht hilft es der Debatte, durch einen – weder erschöpfenden noch einschränkenden – Rückblick einige zentrale Punkte festzuhalten, die in diesem Kontext der Spannung zwischen Bilanzen und Perspektiven auftau­ chen und die die Positionen von Carlos Real de Azúa um­ schreibt.  hier dargelegt und in einem anderen Beitrag des Autors und Nicolás Pose weiter ausgeführt 33 , behalten die gestellten Fragen zum Inhalt der Freihandelsabkom­ men, insbesondere in Bezug auf die Bedingungen für die Möglichkeit der Schaffung von Modellen für eine später einsetzende Entwicklung, ihre volle Gültigkeit, auch wenn sie in diesem Fall in einigen Aspekten etwas abgeschwächt erscheinen.  der progressiven Seite gab es unter den Grundprin­ zipien, die immer in Bezug auf die internationale Ein­ bindung verteidigt wurden, zwei, die den Umständen inhärent waren: die Notwendigkeit, den MERCOSUR als Ganzes für Verhandlungen, die über das Territorium 33 Gerardo Caetano – Nicolás Pose,»Tratado UE – MERCOSUR. Una visión desde Uruguay«. Montevideo, FESUR, 2020(im Druck). des Blocks hinausgehen, zu erhalten, und die – fast im­ mer aufgeschobene, aber von Uruguay und Paraguay sehr nachdrücklich geäußerte – Forderung nach kon­ kreten Ergebnissen in Bezug auf die gemeinsame au­ ßenpolitische Agenda des Blocks.  dieselbe Richtung ging die Behauptung, dass die Wiedererlangung der»Handelssouveränität« für die Möglichkeit, allein verhandeln zu können, insbesonde­ re für ein Land wie Uruguay eine nachteilige und sogar undurchführbare Option sei – ein Punkt, der in den letzten 15 Jahren einhellig von der Opposition gegen die progressive Regierungen vorgebracht wurde.  diesen Kreisen stammte ebenfalls die Behauptung, dass der MERCOSUR sich unter keiner Annahme zu ei­ ner»erweiterten Importsubstitutionszone« verwan­ deln sollte, da diese Perspektive den kleineren Partnern des Blocks grundlegend schade.  Gefahren der Isolation unter den heutigen, sehr schwierigen Rahmenbedingungen – mit den erhöhten Unsicherheiten der Weiterentwicklung des globalen geopolitischen Zusammenhangs nach der Pandemie – sind heute besonders akut, vor allem angesichts der bereits bestehenden bzw. sich abzeichnenden Be­ schränkungen des Marktzugangs.  den Kreisen, die die Integration der MERCOSUR-Län­ der am meisten unterstützen, wurde – allerdings voll­ kommen erfolglos – der Gedanke vertreten, dass gera­ de die EU vor allem wegen der Wertegemeinschaft und der gemeinsamen Profile, ein geeigneter Partner für die Umsetzung gemeinsamer strategischer, zwischen den Blöcken ausgehandelter Abkommen sei, bei denen au­ ßerdem die Asymmetrien berücksichtigt werden.  man, dass die Integrationsprozesse zwi­ schen Staaten stattfinden und nicht auf ideologisch ähnlichen Einstellungen gründen, die häufig mehr be­ hauptet als real vorhanden sind, wird auch deutlich, dass die Dissonanzen mit und die Distanz zur aktuellen Regierung Bolsonaro entscheidende Fragen betreffen, wie z. B. ihr autoritäres Profil, die Irrationalität vieler ih­ rer politischen Maßnahmen(darunter die Umweltpoli­ tik im Amazonasgebiet) und ihre Einmischungshaltung vor allem gegenüber Argentinien.  wie schon erwähnt, ein tief greifender Prozess der regionalen Integration auf dem schwierigen Auf­ bau gemeinsamer Interessen, dem klugen Umgang mit Konflikten zwischen Partnern und auf der gemeinsa­ men Nutzung eines wenn auch nur minimalen strategi­ schen Horizonts gegründet sein muss, muss jede Defi­ nition angesichts von Dilemmas dieser Größenordnung auf dogmatische Positionen wie etwa der, dass»die schlechteste Übereinkunft besser ist als gar keine«, oder auf die Zuflucht zur litaneihaften Wiederholung allgemeiner Prinzipien, die in der Praxis nicht ange­ wandt werden können, verzichten. 56

ZWISCHENBILANZEN UND PERSPEKTIVEN OFFENES ENDE Insgesamt wurden einige Anhaltspunkte für eine verant­ wortungsvolle und anspruchsvolle Diskussion der Bilanz der jüngsten Vergangenheit und den Herausforderungen der aktuellen Situation und der Zukunft dargelegt, bei denen die vielen Verbindungen, die die Frage der internationalen Eingliederung zur wichtigen Kehrseite eines nachhaltigen, integrativen und progressiven Industriemodells macht, auf­ gezeigt wurden. Viele der angesprochenen Themen sind Teil einer Agenda mit bestimmten, historisch gewachsenen Her­ ausforderungen, die Gegenstand zentraler Vorschläge der progressiven Regierungen des»sozialen Jahrzehnts« und des»Rohstoffbooms« waren, insbesondere in den MERCO­ SUR-Partnerländern, wie z. B. ein konsequentes Wirtschafts­ wachstum und eine Politik der internationalen Wiederein­ gliederung, welche die Souveränität und konsequente Ent­ wicklungsprojekte unterstützen. Davon ausgehend wurden über die notwendigen Nuancen und das Aufzeigen wichti­ ger Errungenschaften hinaus Belege für die Bedeutung be­ stimmter Fehlschläge und Hemmnisse bei der effektiven Umsetzung der Reformprogramme dargelegt, die progressi­ ve Regierungen anfänglich machten. Es wurde außerdem die ergänzende Hypothese formuliert, dass eine kritische Analyse des progressiven Zyklus und sein»goldenes Jahr­ zehnt« wichtig ist, um die Ursachen, die Grenzen und den Umfang der neuen»Wende nach rechts«, die gegenwärtig in Lateinamerika und im MERCOSUR stattfindet, besser ver­ stehen zu können. Die hier vorgestellte Rahmenhypothese greift die Positionen anderer Intellektueller sowohl aus Lateinamerika als auch aus anderen Kontinenten auf, die beginnen, sich mit diesen Fragen auseinanderzusetzen. Daher sollen hier einige neue­ re Zitate aus einem Werk von Francois Houtart mit dem Titel »América Latina: el final de un ciclo o el agotamiento del posneoliberalismo(Lateinamerika: Das Ende eines Zyklus oder die Ermüdung des Post-Neoliberalismus)«, veröffent­ licht im Jahr 2016, hervorgehoben werden. In diesem Doku­ ment ging Houtart von der Hypothese aus, dass die neuen progressiven lateinamerikanischen Regierungen im besten Fall»post-neoliberal und nicht post-kapitalistisch« seien. Nach der Aufzählung mehrerer Erfolge und Hervorhebung der Schwierigkeiten der Aufgabe,»die katastrophalen sozi­ alen Auswirkungen des Neoliberalismus zu reparieren«, wies er darauf hin, dass der dabei eingeschlagene Entwick­ lungsweg auf»Produktionssteigerung« und»einem Kon­ zept zur Umverteilung des Volkseinkommens ohne eine grundlegende Umgestaltung der[wirtschaftlichen und sozi­ alen] Strukturen« fußt, was seiner Meinung nach»zu einer Reprimarisierung der lateinamerikanischen Volkswirtschaf­ ten und einer Zunahme der Abhängigkeit vom globalen Mo­ nopolkapitalismus« führte. Houtart bezweifelte, dass unter diesen Umständen»ein anderes Modell« möglich sei, ob­ wohl er feststellte, dass als Reaktion auf die Schwierigkei­ ten, die sich aus der Veränderung des internationalen Wirt­ schaftskontextes und der Entstehung größerer Unzufrieden­ heit ergaben,»die progressiven Regierungen Maßnahmen ergriffen, die zunehmend m­ arktfreundlich waren und die schließlich so weit gingen, dass die von ihnen regelmäßig angeprangerte»konservative Restauration« durch die Hin­ tertür eingeführt wurde.« 34 Sicherlich waren der»progressive Zyklus« und das»soziale Jahrzehnt« keineswegs weder ein weiteres»verlorenes Jahrzehnt« noch die»Rückkehr des schlimmsten Populis­ mus«, wie die Rechten und Ultrarechten des MERCOSUR und Lateinamerikas betonen. Wie bereits erwähnt, war es hauptsächlich eine sehr vielfältige und pluralistische Erfah­ rung mit wichtigen Errungenschaften in verschiedenen Be­ reichen, insbesondere im sozialen Bereich. Auf jeden Fall lassen die Erfahrungen der Vorgänge auf dem Kontinent und im engeren Rahmen des MERCOSUR keine abschlie­ ßende Charakterisierung zu. Die Analysen müssen vertieft werden und an heuristischer Nachhaltigkeit und theoreti­ scher Fragestellungen gewinnen. An diesem Scheideweg der jüngsten Geschichte liegen viele schwierige Fragen ei­ ner wirklich globalen und regionalen Perspektive, die die politischen und sozialen Spitzen, aber auch die Intellektuel­ len, herausfordern. Um es noch einmal zu wiederholen: Die gegenwärtige Hin­ wendung nach rechts und der darin zu erahnende»Gegen­ reform«-Kurs scheinen gegenwärtig in Lateinamerika nicht einfach ein weiterer, für jede Demokratie typischer Macht­ wechsel zu sein. Es gibt vielfach extreme Vorschläge und Richtungsvorgaben, die auf die Zerstörung des Erbes des »progressive Zyklus« und auf eine Rückkehr zur und Festi­ gung der früheren»Normalität« zu setzen scheinen. Letzte­ res, zweifellos Teil der restaurativen und konservativen »Utopie«, kann in den Auswirkungen der Pandemie einen beschleunigenden Faktor haben. Allerdings zeigen sich in diesem unsicheren und herausfordernden Geschehen auch die Grenzen, die Undurchführbarkeit und die offenkundige Negativität des restaurativen Prozesses. Es stellt sich die Fra­ ge, ob die Schwächen und Versäumnisse progressiver Re­ gierungen in Schlüsselfragen der von ihnen vorgeschlage­ nen Veränderungsprojekte nicht dazu beigetragen haben, die gegenwärtige Wende zu erleichtern. Ernsthaftes Nach­ denken darüber bedeutet nicht Selbstgeißelung, sondern ist für die bestmögliche Zukunft unumgänglich. 34 Francois Houtart,»América Latina: el final de un ciclo o el agota­ miento del posneoliberalismo«, in Le Drapeau Rouge, Brüssel, Nr. 56 (Mai–Juni 2016). Abrufbar unter http://www.cadtm.org/America-lati­ na-el-final-de-un 57

Impressum ÜBER DIE AUTOR_INNEN IMPRESSUM Gerardo Caetano, Historiker und Politologe, Doktor der Geschichte, Ordentlicher Professor an der Universidad de la República, Uruguay, Koordinator der Politischen Beobach­ tungsstelle(Observatorio de Coyuntura Política), Politikwis­ senschaftliches Institut, Forscher der Klasse III des Nationalen Systems zur Forschungsförderung(Sistema Nacional de In­ vestigadores) in Uruguay, Vorsitzender des Obersten Rates der Lateinamerikanische Fakultät für Sozialwissenschaften (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Flacso). Juan Ignacio Dorrego, Magister in Entwicklungspolitik. Er ist auf Themen der Sozial- und Solidarwirtschaft sowie nati­ onale Entwicklung spezialisiert. Zur Zeit arbeitet er für Gra­ meen Uruguay in einem Projekt mit La Diaria. Außerdem ist er Koordinator der Strategiegruppe des Frente Amplio. Friedrich-Ebert-Stiftung| EU-Büro in Brüssel Rue du Taciturne 38| BE-1000 Brüssel Verantwortlich: Renate Tenbusch, Leiterin EU-Büro Tel.:+ 32 22 34 62 90 Renate.Tenbusch@fes-europe.eu Valeska Hesse| Leiterin Referat Lateinamerika und Karibik Tel.:+49 30 ­269 3­ 5­7484 http://www.fes.de/referat-lateinamerika-und-karibik/ Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-EbertStiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Alma Espino ist Ökonomin. Zur Zeit ist sie freie Dozentin am Wirtschaftsinstitut der Universidad de la República, Uruguay. Sie ist im Vorstand der Internationalen Vereinigung für femi­ nistische Ökonomie(IAFFE) und Mitglied der Beratungsgrup­ pe der Zivilgesellschaft Lateinamerikas und der Karibik von UN Women. Fernando Esponda, Magister in Wirtschaftswissenschaf­ ten. Er ist auf öffentliche Investitionen spezialisiert und arbei­ tet beim staatlichen Energieversorgungsunternehmen UTE. Fernando Isabella, Magister in Wirtschaftswissenschaften. Er forscht am Wirtschaftswissenschaftlichen Institut der Uni­ versidad de la República und ist Dozent für Makroökonomie und Volkswirtschaft von Uruguay. Von 2015–2020 war er Planungsleiter am Haushalts- und Planungsbüro(OPP) und Koordinator vieler Aufgaben rund um die Nationale Entwick­ lungsstrategie Uruguay 2050, die 2019 von der Regierung Tabaré Vázquez veröffentlicht wurde. Nicolas Pose, Dozent und Forscher im Bereich internationa­ le Wirtschaftspolitik – Universidad de la República Dokto­ rand in Politikwissenschaften an der Universidad de la República. Santiago Soto, Wirtschaftswissenschaftler, Stellvertreten­ der Direktor des Haushalts- und Planungsbüros(OPP) von 2015– 2020. Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung oder der Organisation, für die der_die Autor_in arbeitet. ISBN 978-3-96250-759-6

DAS ABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND MERCOSUR Im Juni 2019 schlossen der MERCO­ SUR und die Europäische Union eine politische Übereinkunft über die Un­ terzeichnung eines strategischen As­ soziierungsabkommens. Dieses Do­ kument analysiert die zentralen As­pekte und versucht, den Antagonis­ mus zwischen den Positionen zu über­ winden, der generell die Debatte über solche Art von Abkommen charakteri­ siert. Zunächst werden die Hintergründe des Abstimmungsprozesses seit 1995 erläu­ tert. Zudem werden mögliche Kosten und Nutzen aufgezeigt, ausgehend von aktuellen Daten und Tendenzen der re­ gionalen Wirtschaft der letzten Jahre. Hierbei werden einige Änderungen im Vertrag berücksichtigt, die ein besseres Gleichgewicht zwischen dem erwarte­ ten Nutzen für Kapital und Arbeit sowie zwischen den teilnehmenden Ländern gewährleisten könnten. Des Weiteren werden die potentiellen Effekte des Abkommens aus einer femi­ nistischen Perspektive auf die Wirt­ schaft beleuchtet und Beiträge für die Diskussion in Deutschland und der Eu­ ropäischen Union sowie zur möglichen parlamentarischen Debatte in Uruguay für die Ratifizierung des Abkommens geleistet. Schließlich wird die Bedeutung des Ab­ kommens zwischen dem MERCOSUR und der EU aus einer geopolitischen Sicht diskutiert. Para mais informações sobre o tema, acesse: www.fes-brasil.org