Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina(1980-2020): Promesas y realidades Carmelo Mesa-Lago

Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina(1980-2020): Promesas y realidades Carmelo Mesa-Lago

Diciembre 2020 Fundación Friedrich Ebert en México Responsable: Yesko Quiroga Stöllger Yautepec 55, Col. Condesa, 06140, Ciudad de México, México Teléfono+52(55) 5553 5302 Fax+52(55) 5254 1554 www.fes-mexico.org Diseño editorial y formación: Enrico Gianfranchi ISBN: 978-607-8642-66-3

Índice I..................................................... 12 II. SISTEMAS DE PENSIONES PÚBLICOS Y PRIVADOS, REFORMAS ESTRUCTURALES Y RE-REFORMAS.. 15 III. LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Y EL DIÁLOGO SOCIAL......... 19 1. Regímenes autoritarios o con manipulación en un régimen cuasi-democrático o democracia incipiente.. 19 2. Regímenes democráticos con alguna manipulación y diálogo social de diversos grados........ 21 IV. PROMESAS Y REALIDADES DE LOS SISTEMAS PRIVADOS DE PENSIONES.................. 26 1. Cobertura de la PEA y de los adultos................................. 26 2. Solidaridad social y equidad de género..................................... 38 3. Suficiencia de las prestaciones.......................................... 43 4. Administración eficiente y costos razonables................................. 50 5. Sostenibilidad financiera y actuarial...................................... 58 V. RE-REFORMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA Y SUS.................... 80 A. RE-REFORMAS EN ARGENTINA, BOLIVIA, CHILE Y EL SALVADOR.................... 80 1. El diálogo social.................................................. 80 2....................................................... 81 3. Solidaridad social y equidad de..................................... 83 4. Suficiencia de las prestaciones.......................................... 85 5. Administración Eficiente y Gastos Administrativos Razonables...................... 86 6. Sostenibilidad financiera-actuarial....................................... 88 7. Aumento del rol del Estado y declive de las AFP................................ 92 B. PROPUESTAS DE RE-REFORMAS EN COLOMBIA Y PERÚ.......................... 94 VI. LECCIONES PARA BRASIL..............................................104 1. Las características del sistema brasileño de pensiones........................... 104 2. La reforma paramétrica de 2019........................................ 106 3. El impacto en el desequilibrio financiero-actuarial..............................108 4. El intento frustrado de reforma estructural y las lecciones de este estudio para Brasil........ 110 VII. CONCLUSIONES................................................... A. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SISTEMAS PRIVADOS DE............. 1. Diálogo.................................................... 2....................................................... 3. Solidaridad social y equidad de..................................... 4. Suficiencia de las prestaciones.......................................... 5. Administración y costos administrativos razonables............................ 115 6. Sostenibilidad financiera y actuarial...................................... 116

B. EVALUACIÓN DE LAS RE-REFORMAS EN ARGENTINA, BOLIVIA, CHILE Y EL SALVADOR....... 119 C. PROYECTOS DE RE-REFORMAS EN COLOMBIA Y PERÚ.......................... 124 VIII................................................. 128 1. La necesidad de estadísticas abarcadoras, homologadas, fidedignas y oportunas............ 128 2. Llevar a cabo el diálogo social.......................................... 129 3. Ampliar la cobertura............................................... 129 4. Expandir la solidaridad.......................................... 131 5. Integrar los regímenes especiales................................ 6. Mejorar la equidad de.......................................... 132 7. Incrementar la suficiencia de las prestaciones................................. 132 8. Perfeccionar la administración y reducir sus costos............................. 133 9. Restaurar la representación social en la administración.......................... 134 10. Mejorar la información y el.................................. 134 11. Reforzar el cumplimiento............................................ 135 12. Diversificar la cartera de inversión....................................... 135 13. Evaluar la rentabilidad para.................................. 136 14. Crear un clima más atractivo para el ahorro voluntario adicional.................... 136 15. Restringir la extracción de fondos de las cuentas individuales...................... 137 16. Reforzar el equilibrio con estudios actuariales................................ 137 17. Unificar, ampliar el ámbito e independizar la supervisora......................... 138 18. ¿Qué modelo para la reforma?......................................... 138 REFERENCIAS....................................................... Anexo 1. Cobertura por Pensiones de la PEA y la Población de 65 años y más en los Nueve Sistemas Privados, 2009 y 2018........................................................... Anexo 2. Cobertura por Pensiones de la PEA y la Población de 65 años y más en los Ocho Sistemas Públicos, 2009 y 2018........................................................... 152

Agradecimientos Solo yo soy responsable de esta monografía, pero agradezco la lectura cuidadosa con múltiples y úti les comentarios hecha por Diego Valero Catedrático de Economía Universidad de Barcelona y CEO de Novaster Madrid; también hizo una revisión de estilo, detectó errores e hizo contactos, Yesko Quiroga Stöllger, Representante de la Fundación Friedrich Ebert para México y R. Dominicana; además reconozco los valiosos materiales, comentarios y aclaraciones enviados por Alberto Arenas de Mesa, Asesor Regional de la CEPAL, Santiago de Chile; Nicholas Barr, Catedrático de Economía Política, London School of Economics and Political Science, Reino Unido; Fabio Bertranou, Director para el Cono Sur de la OIT, Santiago de Chile; Alberto Bonadona Cossío, Catedrático Emérito Universidad Mayor de San Andrés y Catedrático Universidad Católica Bolivariana, Bolivia; Pablo Casalí, Especialista en Seguridad Social de la OIT para los Países Andinos, Lima; María Amparo Cruz-Saco, Catedrática de Economía, Connecticut College EE.UU e Investigadora Universidad del Pacífico, Lima; Fabio Durán, División de Protección Social OIT, Ginebra; Eduardo Lora, execonomista jefe del BID y Catedrático de la Universidad EAFIT, Colombia; Juliana Martínez Franzoni, Catedrática de Ciencia Política Universidad de Costa Rica; Verónica Montecinos, Catedrática de Sociología, Penn State University; José Francisco Ortiz, Oficina de Protección Social de la OIT, Costa Rica, el cual también leyó la Introducción; Hernando Pérez-Montás, presidente de Consultores Actuariales SRL, República Dominicana; Gustavo Picado Chacón, Dirección Actuarial y Económica CCSS, Costa Rica; Arlette Pichardo y Joan Guerrero, Investigadoras del Observatorio de la Seguridad Social, R. Dominicana; María Elena Rivera, Economista en la Oficina Coordinadora Residente de la ONU en El Salvador; Rodolfo Saldaín, expresidente del Banco de Previsión Social de Uruguay, Helmut Schwarzer, ex secre tario de Previsión Social de Brasil y Especialista en Protección Social OIT y Luciano Fazio, matemático y consultor en el área de sistemas de jubilaciones. Joao Guedes Neto, mi asistente de investigación y candidato al Ph.D. en ciencias políticas, Universidad de Pittsburg, prestó valiosa ayuda en el rastreo de información y elaboración de gráficos, así como en compilar datos sobre las reformas en Brasil. 5

Sobre el autor Carmelo Mesa-Lago es Catedrático de Servicio Distinguido Emérito de Economía y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburg, ha sido profesor/investigador visitante en Alemania, Argentina, Cuba, España, EEUU, México, Reino Unido y Uruguay, y conferencista en 39 países. Es autor de 94 libros y 316 artículos o capítulos de libros publicados en 9 idiomas en 34 países, la mayoría sobre seguridad social(pensiones y salud). Sus libros más recientes son: Las Reformas de Pensiones en América Latina y su Impacto en los Principios de la Seguridad Social(CEPAL, 2004), Las Reformas de Salud en América Latina y el Caribe: Su impacto en los Principios de la Seguridad Social(CEPAL, 2006), Reassembling Social Security: A Survey of Pensions and Healthcare Reforms in Latin America(Oxford University Press, 2008, 2012), World Crisis Effects on Social Security in Latin America and the Caribbean (Universidad de Londres, 2010), Pensions in the Phillipines: Challenges and Ways Fordward(coautor, Friedrich Ebert Stiftung, 2012), La Re-reforma de Pensiones Privatizadas en el Mundo(editor y autor, Revista Trabajo, 2013), Reversing Pension Privatization in Bolivia(OIT, 2018), La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Recomendaciones para su Reforma(coautor, INIET, 2020), y El Sistema de Pensiones en El Salvador: Institucionalidad, Gasto Público y Sostenibilidad Financiera(coautor, CEPAL, 2020). Ha trabajado en todos los países de América Latina y varios del Caribe, así como en Alemania, Egipto, Filipinas, Ghana y Tailandia, como asesor regional de la CEPAL, consultor con agencias de Naciones Unidas(OIT, AISS), múltiples organismos financieros internacionales(Banco Mundial, BID) y fundaciones de varios países. Es miembro de la Academia Nacional de Seguridad Social de los EEUU y del Consejo Editorial de la Revista Internacional de Seguridad Social y presidente para América Latina de Novaster, Madrid. Ha recibido el Premio Internacional de la OIT al Trabajo Decente(compartido con Nelson Mandela), el Premio Superior Alexander von Humbolt, ha recibido en tres ocasiones el Fulbright Senior Scholar, y homenajes por su obra de vida en seguridad social por la Organización Iberoamericana de Seguridad Social y la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, y numerosas becas de investigación en todo el mundo. Finalista al Premio Príncipe de Asturias en Ciencias Sociales 2014 y 2015; seleccionado entre los 50 intelectuales iberoamericanos más influyentes en 2014. Website: www.mesa-lago.com 6

Lista de cuadros 1. Grado de Privatización en el Sistema/Pilar Privado en los Nueve Países, 2018-2020 2. Taxonomía de Reformas de Pensiones en Sistemas Privados y Públicos en América Latina, 2020 3. Cobertura de la PEA por el Sistema Contributivo, 2009-10 y 2017-18 4. Cobertura Contributiva y no Contributiva de Personas de 65 y más Años, 2009-10 y 2017-18 5. Comparación de Parámetros de Pensiones en América Latina, 2019-2020 6. Impacto del Tipo de Afiliación de los Trabajadores Autónomos sobre su Cobertura Efectiva, alrededor de 2018 7. Comparación de la Pensión Mensual Promedio de las Fuerzas Armadas, del Sistema Privado y de la Pensión no Contributiva en Chile, 2019 8. Cobertura Contributiva de la PEA Femenina en los Sistemas Privados, 2009-10 y 2017-18 9. Expansión de la Cobertura Contributiva más no Contributivas de Adultas Mayores, 2009-10 y 2017-18 10. Tasas Brutas de Reemplazo en América Latina, 2010 y 2015 11. Número de Administradoras y Grado de Concentración, 2004 y 2019 12. Porcentaje Anual de Traslados de Afiliados, Cénit y 2019 13. Depósito, Comisiones y Costo como Porcentaje del Salario, 2019 14. Utilidades de las Administradoras, 2004, Crisis y 2019 15. Porcentaje de los Afiliados que Contribuyen Activamente, 1999, Cénit y 2019 16. Crecimiento del Fondo en Miles de Millones de Dólares y Porcentaje del PIB, 2004 y 2019 17. Distribución Porcentual de la Cartera de Inversión por Instrumentos, 2019 18. Rentabilidad Bruta Real de la Inversión desde la Creación a 1999, Crisis y de 2008 a 2019 19. Acumulación de Fondos Voluntarios Adicionales Comparada con Fondos Obligatorios en Sistemas/Pilares Privados, 2019 20. Indicadores de Sostenibilidad Financiera de los Sistemas de Pensiones en Siete Países, 2007-2017 y Proyecciones ANEXO 1. Cobertura por Pensiones de la PEA y la Población de 65 años y más en los Nueve Sistemas Privados, 2009 y 2018 ANEXO 2. Cobertura por Pensiones de la PEA y la Población de 65 años y más en los Ocho Sistemas Públicos, 2009 y 2018 Lista de gráficos 1. Grado de Privatización Respecto a la Cobertura Total de la PEA, 2018-2020 2. Cobertura de la Población Adulta Mayor por Pensiones Contributivas y no Contributivas en América Latina, 2028 3. Tasa de Reemplazo en América Latina, Sistemas Públicos y Privados(CD pura, BD+CD y BD y CD), 2015 4. Porcentaje de Afiliados que Cotiza Activamente en Sistemas Privados, Cénit y 2019 7

Abreviaturas AFORES Administradoras de Fondos para el Retiro—privadas(México) AFAP Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional—privadas(Uruguay) AFP Administradoras de Fondos de Pensiones—privadas(en la mayoría de los países) AIOS Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones AISS Asociación Internacional de la Seguridad Social ANSES Administración Nacional de Seguridad Social(Argentina) APS Aporte Previsional Solidario(Chile) APS Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros(Bolivia) BM Banco Mundial BID Banco Interamericano de Desarrollo BD Beneficio definido(sistema de pensiones público) BD+CD Beneficio definido más contribución definida(sistema de pensiones mixto) BD y CD Beneficio definido y contribución definida(sistema de pensiones paralelo) BL Beneficio de longevidad(El Salvador). BEP Beneficio económico permanente(El Salvador) BEPS Beneficios Económicos Periódicos(Colombia) BET Beneficio económico temporal(El Salvador) BPS Banco de Previsión Social(Uruguay) CD Contribución definida(sistemas de pensiones privado) CCSS Caja Costarricense del Seguro Social CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CGS Cuenta de Garantía Solidaria(El Salvador) CONSAR Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro(México) CPC Capitalización Parcial Colectiva(en algunos sistemas públicos) CSS Caja de Seguro Social(Panamá) CUSP Comisión de Usuarios del Sistema Previsional(Chile) FES Friedrich Ebert Stiftung FIAP Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones—privadas PGPM Fondo de Garantía de la Pensión Mínima(Colombia) FGS Fondo de Garantía de Sustentabilidad(Argentina) FUNDUNGO Fundación Guillermo Manuel Ungo(El Salvador) IDSS Instituto Dominicano de Seguro Social IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social IPC Índice de Precios al Consumidor ISSS Instituto Salvadoreño de Seguros Sociales ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OFI Organismos Financieros Internacionales OIT Organización Internacional del Trabajo ONP Oficina de Normalización Previsional—sistema público(Perú) OPC Operadoras de Pensiones Complementarias(Costa Rica) PBS Pensión Básica Solidaria(Chile) 8 PBU Pensión Básica Universal(El Salvador)

PEA PIB PNUD RAIS RGPV RPC RPM RPPS SAP SBSA SIACAP SIP SIPA SIPEN SMV SNP SP SPP SPP SUPEN TR Población Económicamente Activa(fuerza laboral) Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad—privado(Colombia) Regime Geral de Previdência Social(Brasil) Regime de Previdência Complementar(Brasil) Régimen de Prima Media—público(Colpensiones, Colombia) Regime Próprio de Previdência Social da União(Brasil) Sistema de Ahorro Previsional(El Salvador) Superintendencia de Banca, Seguros y AFP(Perú) Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de Servidores Públicos(Panamá) Sistema Integral de Pensiones—público(Bolivia) Sistema Integrado de Previsión Argentino—público Superintendencia de Pensiones(República Dominicana) Superintendencia del Mercado de Valores(Panamá) Sistema Nacional—público—de Pensiones(Perú) Superintendencia de Pensiones(Chile, El Salvador) Sistema de Pensiones Público(El Salvador) Sistema Privado de Pensiones(Colombia y Perú) Superintendencia de Pensiones(Costa Rica) Tasa de reemplazo 9

Prefacio Cuatro décadas de privatizaciones de sistemas de pensiones en América Latina son también, cuatro décadas de un continuo debate sobre si el bienestar de una sociedad se promueve mejor a través de los mercados bajo un concepto de competencia y lucro o, más bien, a través de un Estado Social comprometido con los objetivos de la seguridad y justicia social, lo que implícitamente conlleva la noción de la solidaridad para poder garantizar la participación de todas y todos en el desarrollo de la vida política y social. El mercado, en este sentido, es indiferente, al entender que el bienestar sólo puede ser la suma de esfuerzos individuales, pero no una tarea de la sociedad como tal. Un sistema de pensiones es parte sustancial de la seguridad social y garantiza la sobrevivencia de una parte creciente de la población que ya no es económicamente activa. Tal cómo en el caso de la salud y la educación y otros servicios básicos no termina la disputa sobre si estos servicios son bienes públicos o bienes mercantiles. La pandemia de Covid-19 demostró que sistemas públicos de salud robustos ofrecen una mejor capacidad de reacción que sistemas subfinanciados con una fuerte presencia de oferentes privados con cobertura restringida. Eso vale tanto más en los países latinoamericanos, donde como mínimo la mitad de la población busca su sobrevivencia en el sector informal, la mayoría de las veces sin poder financiar su protección social. Ya existen 40 años de experiencias con sistemas de pensiones privatizados. Tiempo más que sufi ciente para poder evaluar las grandes promesas que se hicieron en su momento, cuando se sustituyeron sistemas estatales de reparto, muchas veces en crisis. Las evidencias no son halagüeñas, por lo menos no desde el ángulo de la mayoría de los“clientes” de los sistemas privados. Claramente, la introducción de los sistemas privados ha definido ganadores y perdedores. El descontento es cre ciente, motivo por el cual varios países hicieron re-reformas o las están discutiendo, con el objetivo de amortiguar los efectos de la lógica de su funcionamiento en un entorno de segregación social a partir del mercado de trabajo y de la concentración de ingresos que se traduce directamente en pensiones de vejez insuficientes para las grandes mayorias. Carmelo Mesa-Lago se dedicó desde un principio al análisis de ese experimento privatizador, en la mayoría de los casos, iniciado sin participación de los futuros clientes. Quién revisa el impresionante currículo de Carmelo comprende fácilmente no sólo su interés profesional, sino también su cúmulo de conocimientos. Además, tiene una relación de cooperación de larga data con la Fundación Friedrich Ebert de Alemania. En varios países la FES apoyó en su momento los esfuerzos de actores sociales de reformar los sistemas de pensiones, manteniendo y mejorando sistemas estatales o introducir multipilares bajo criterios de justicia social. Como sabemos hoy, sin mucho éxito, pero sí previendo de cierta forma en los análisis los anunciados resultados negativos de las decisiones políticas que se tomaron. La FES está muy agradecida por la cooperación de Carmelo Mesa Lago, por sus análisis y recomendaciones desde 1992 en países como Brasil, Nicaragua, Guatemala, Panamá, El Salvador, República Dominicana, Las Filipinas y Perú. En esta monografía Mesa Lago reúne las evidencias y el desempeño de los sistemas privados de 10 pensiones, a partir de las promesas de sus defensores, en los nueve países de América Latina

que los adoptaron, analiza los resultados de las re-reformas en cuatro países y las propuestas de reforma actuales en otros dos y la situación del sistema de reparto más grande del continente. A partir de las conclusiones del análisis presenta una serie de recomendaciones que derivan de una orientación flexible y no de modelo único para una reforma que cumpla con los criterios de la seguridad y justicia social. La Fundación Friedrich Ebert expresa su satisfacción de haber podido apoyar este esfuerzo abarca dor, exhaustivo y riguroso cuyas conclusiones hablan por sí mismo. Yesko Quiroga Stöllger 11

I. INTRODUCCIÓN La polémica sobre los sistemas de capitaliza- En el decenio de los 80, el FMI y el Banco ción individual de pensiones con administración Mundial—en adelante abreviado como BM— privada lleva ya más de tres decenios, pero sus comenzaron a condicionar los préstamos de antecedentes son más antiguos. Las ideas neo- ajuste estructural a la reforma de las pensiones liberales de Milton Friedman, Premio Nobel de(por ejemplo, en Costa Rica y Uruguay), conEconomía y fundador de la Escuela de Economía virtiéndose en poderosos actores externos en de la Universidad de Chicago, eran antagónicas varios países latinoamericanos que estaban al Keynesianismo que había predominado en la fuertemente endeudados. En 1994, el BM(1994), política económica de las naciones desde la Gran liderado por la funcionaria Estelle James, publicó Depresión. En su libro más influyente fuera de la un informe sobre los problemas de los sistemas academia, Capitalismo y Libertad(1962), Friedman públicos de pensiones en el mundo, agravados popularizó la noción del papel fundamental del por el envejecimiento, con recomendaciones de mercado(el Estado debe abstenerse de intervenir política encaminadas hacia sistemas multipilares en la economía salvo cuando sea absolutamente que condujeron a la privatización. 1 Ese mismo necesario; el mercado genera los mejores resulaño publiqué mi primer libro comparando las tados y el Estado los peores fracasos), base de reformas estructurales de pensiones en América las políticas públicas de privatización y desregu Latina examinando sus supuestos y, entre 1996 y lación. Como asesor de Margaret Thatcher en el 2000, otros cinco trabajos en los cuales contrasReino Unido y de Ronald Reagan en los Estados taba la posición de los organismos internacionaUnidos, sus ideas tuvieron fuerte apoyo en esos les en el debate—BM-FMI versus OIT-CEPAL—, países y se expandieron al mundo. Un grupo de comparaba las características de los sistemas estudiantes en Chicago, varios de ellos chilenos, privados de pensiones en la región, identificaba fueron discípulos de Friedman y por ello se les sus fallas, evaluaba su desempeño, y medía el llamó los“Chicago Boys”; ellos jugaron un rol alto costo de la transición y de la carga fiscal crucial en las políticas pinochetistas. El llamado (Mesa-Lago, 1994, 1996, 1998a, 1998b, 2000a). Consenso de Washington auspició las políticas neoliberales del ajuste estructural en América En 2001 Peter Orszag y Joseph E. Stiglitz(2001)— Latina y éstas fueron implementadas por el FMI y el segundo recibió ese año el Premio Nobel 12 el Banco Mundial(Williamson, 1990). de Economía—señalaron diez“mitos” en la 1. Aunque el BM intentó aplicar el modelo chileno y lo consiguió en varios países, otros se resistieron e introdujeron variantes como se explicará después.

discusión pública sobre las bondades de la pri-“re-reformas,” y realicé la primera comparación vatización, los cuales“no habían sido validados de las mismas y de sus efectos(Mesa-Lago, ni en la teoría ni en la práctica”; frente a dichos 2012). La OIT publicó en 2018 un libro sobre la mitos ellos elaboraron una serie de hipótesis reversión de las privatizaciones previsionales teóricas que los descalificaban(p. 18, 42). Casi en el mundo, al cual contribuí con el caso de al mismo tiempo, el experto en previsión social Bolivia(Ortiz et al, 2017). En mayo de 2019, el del London School of Economics, Nicholas presidente de la Organización Internacional de Barr(2000), en un documento del FMI analizó Empleadores(IOE) envió una carta a Guy Rider, “mitos, verdades y opciones de política” en las Director General de la OIT, criticando dicho libro reformas de pensiones. En 2001 el BM imprimió como tendencioso, 2 y acusando a sus autores un volumen que reproducía el ensayo citado de (de la División de Protección Social) por exponer Orszag y Stiglitz, seguido de una crítica de varios opiniones personales; además, solicitó que el funcionarios del Banco(incluyendo a James) libro no fuese usado como base para ningún tipo y expertos favorables a la privatización, solo de actividad de asistencia técnica de la OIT en Peter Diamond—que recibió el Premio Nobel en materia de pensiones. El director Rider respondió Economía en 2010—disintió de la mayoría y apoyó a dicha carta afirmando que, consistentemente, la posición de Orszag-Stiglitz(Holzmann et al, la OIT ha mantenido que las cuentas individuales 2001). En vista a la creciente polémica publiqué no se corresponden con los principios y el modelo un trabajo en el cual comprobé las hipótesis de de seguridad social establecido por las normas Orszag-Stiglitz con estadísticas de los sistemas de la OIT y que solo pueden ofrecerse como un previsionales privados latinoamericanos(Mesamecanismo de protección complementaria y que Lago, 2002). Posteriormente la CEPAL publicó en ningún caso deben reemplazar los sistemas mi monografía sobre las reformas estructurales públicos de seguridad social. En la Conferencia de pensiones, probando que las mismas contraInternacional del Trabajo de 2019, varios empleadecían varios principios de la seguridad social dores representantes de sus países reiteraron su desarrollados por la OIT(Mesa-Lago, 2004); la censura al libro y a sus autores. versión inglesa actualizada y ampliada se publicó más tarde(Mesa-Lago, 2008). En 2005, dos funLa FIAP(2020b) acaba de publicar un volumen cionarios del BM y uno de OECD editaron un libro crítico al citado libro de la OIT(concentrándose en que reconocían varias de las críticas(incluen Europa Central y del Este y, en menor medida yendo las mías) que se habían hecho sobre el en la Argentina, más media página dedicada sistema privado de pensiones en América Latina a Bolivia y una página al Ecuador, Nicaragua y (Gill, Packard y Yermo, 2005); fui el primero en Venezuela); lo conseguí cuando esta monografía reseñar este libro(Mesa-Lago, 2005a) e invitado estaba virtualmente terminada; el propósito de por sus autores para comentarlo en su presentaésta, por tanto, no es responder a dicho volumen, ción en Bogotá; sin embargo, la dirección del BM algo que corresponde a la OIT. No obstante, haré decidió no publicar la versión del libro en espacomentarios sobre algunos puntos importantes ñol. Al cumplirse 30 años de las reformas, evalué del volumen de FIAP, el cual no refuta directalas mismas con estadísticas comparativas de los mente ninguno de los principales capítulos sobre nueve países(Mesa-Lago, 2009). América Latina tratados por los autores del libro de la OIT, incluso omite referencia alguna a ellos. Entre 2008 y 2010, tres países latinoamericanos que habían privatizado sus sistemas(Chile, En el contexto de esta polémica y al cumplirse Argentina y Bolivia, por ese orden), así como en 2020 cuatro décadas de la primera reforma varios países de Europa Oriental, implementaron estructural de pensiones en Chile, escribo esta 13 2. En 2020, la Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones(FIAP, 2020d) tildó al libro de“información falsa e ideológica”.

monografía con el auspicio de la Fundación Friedrich Ebert, con la cual he trabajado como consultor en América Latina desde 1994. En ella integro, amplío, profundizo y actualizo toda mi obra anterior sobre el tema por casi 30 años, a la par de revisar la principal bibliografía existente, y evalúo las promesas de la privatización en los aspectos fundamentales de la seguridad social, con estadísticas fidedignas sobre el tema y literatura académica relevante. Acometo esta difícil tarea en un tema tan polarizado, con sumo respeto a las opiniones diversas a la mía y un esfuerzo en mantener la objetividad aca démica, con la esperanza de que este estudio estimule una profundización del debate de manera profesional y que sirva a otras naciones en el mundo que están contemplando o pudieran considerar una reforma de sus sistemas de pensiones, para extraer lecciones de la diversa y rica experiencia latinoamericana. 14

II. SISTEMAS DE PENSIONES PÚBLICOS Y PRIVADOS, REFORMAS ESTRUCTURALES Y RE-REFORMAS Un sistema“público” de pensiones se caracteriza Bolivia, México, El Salvador y R. Dominicana); b) por prestación definida(establecida por la ley), el mixto, que mantuvo el sistema público como financiamiento por reparto(o fondo colectivo un pilar y agregó el privado como un segundo parcial) y administración pública, mientras que pilar(Argentina, Costa Rica, Uruguay y Panamá); un sistema“privado” es tipificado por contri y c) el paralelo que conservó el sistema público bución definida(se asume que no cambia en el y agregó el sistema privado, los dos compitiendo tiempo), capitalización plena en cuentas indi entre sí(Colombia y Perú)(Mesa-Lago, 2008). Las viduales y administración privada. Entre 1981 y reformas estructurales ordenadas por su fecha 2008, once países latinoamericanos la mayoría de entrada en vigor fueron: Chile(1981), Perú con patrocino del BM, implementaron reformas (1993), Argentina y Colombia(1994), Uruguay estructurales de pensiones, las cuales cerraron o (1996), Bolivia y México(1997), El Salvador(1998), redujeron substancialmente el sistema público. Costa Rica(2001), República Dominicana(2003) Por el contrario, una reforma paramétrica many Panamá(2008). tiene el sistema público, pero con cambios para hacerlo más sostenible financiera y actuarial El Cuadro 1 muestra el grado de privatización en mente, por ejemplo, aumentando la edad de el sistema/pilar privado y los asegurados en el retiro, cambiando la fórmula de cálculo de la pensistema/pilar o remanente del sistema público sión, ajustando las prestaciones o una combinaen los nueve países. En cuatro de ellos, entre el ción de esas medidas. Las reformas estructurales 92% y el 100% está en el privado(en los modereemplazaron total o parcialmente los sistemas los mixtos de Costa Rica, Panamá y Uruguay el públicos por sistemas“privados”(aunque pue100% está en el pilar público porque todos los den tener un componente público), estos no asegurados deben pertenecer al mismo); en los fueron iguales porque adoptaron tres modelos: modelos paralelos de Colombia y Perú las proa) el substitutivo, que cerró el sistema público y porciones son 71,3% y 65,7% respectivamente; y lo reemplazó por completo por el privado(Chile, en Panamá solo el 15,6%(ver Gráfico 1). 15

Cuadro 1. Grado de Privatización en el Sistema/Pilar Privado en los Nueve Países, 2018-20 Países México Chile El Salvador República Dominicana Uruguay Costa Rica Colombia Perú Panamá % en el Sistema/Pilar Respecto a Cobertura Total Privado Público b 100,0 0,0 99,5 0,5 99,0 1,0 92,2 7,3 78,4 100,0 d 72,0 c 100,0 c 71,3 29,7 65,7 34,3 15,6 100,0 d a Ordenados de mayor a menor por el tamaño del sistema/pilar privado. b Incluye resto del sistema público cerrado, excluye esquemas públicos separados(salvo en R. Dominicana). c Todos los asegurados están en el pilar público y los asalariados también en el pilar privado, los trabajadores autónomos no están obligados a afiliarse al pilar privado, por ello la cobertura es menos de 100%. d Todos los asegurados deben estar en el pilar público, los que sobrepasan cierto nivel de salario mensual deben estar también en el privado incluyendo los autónomos. Fuente: México de la ley de reforma estructural; Costa Rica de la CCSS, 2020a; Chile de Superintendencia de Pensiones, 2020b; El Salvador de Mesa-Lago y Rivera, 2020; R. Dominicana de Pichardo, Guerrero y Mesa-Lago, 2020; Uruguay de BPS, 2020b; Colombia de Superintendencia Financiera 2020b; Perú de SBSA 2019 y ONP, 2019; Panamá de INEC, 2018 y AIOS, 2019). Gráfico 1. Grado de Privatización Respecto a la Cobertura Total, 2018-2020 Privado Fuente: Cuadro 1 16

Entre la reforma chilena y la siguiente—la Los defectos de los sistemas privados latinoaperuana—transcurrieron 13 años, debido a que mericanos llevaron a cuatro“re-reformas” que la reforma de Chile fue impuesta sin discusión han eliminado o cambiado substancialmente pública por la dictadura de Pinochet, lo cual la el sistema privado. Argentina(2008) y Bolivia tiñó de espuria en los países democráticos; no fue(2010) cerraron el sistema/pilar privado y pasahasta después de la restauración de la democracia ron a todos sus asegurados y fondos al sistema en Chile en 1990, que otras naciones en la región público. Chile(2008, en la primera presidencia aplicaron variantes de la reforma estructural chi- de Michelle Bachelet) y El Salvador(2017) manlena. En Panamá, solo una pequeña fracción de tuvieron el sistema privado; la chilena mejoró la la fuerza laboral está afiliada en el pilar privado, cobertura, solidaridad social, equidad de género por lo que sus cifras distorsionan el conjunto, no y sostenibilidad financiera, mientras que la sal obstante, se incluirán las mismas. 3 Después de vadoreña transformó el sistema privado en uno Panamá no ha habido otra reforma estructural mixto con un componente de reparto. 4 La sec(doce años). ción V, estudia de manera comparativa las cuatro re-reformas latinoamericanas y sus efectos, así El BM diseñó un modelo multipilar, o sea, podía como las propuestas de re-reforma en Colombia haber diversas combinaciones de pilares de proy Perú. La sección VI, examina la reforma paramétección, uno de ahorro obligatorio, otro voluntario, trica de Brasil y su intento fallido de hacer una etc. pero en la práctica recomendó el modelo subsreforma estructural. La taxonomía de la reforma titutivo chileno a la mayoría de los países. Varios y re-reforma de los sistemas de pensiones en de éstos copiaron dicho modelo sin tener preconAmérica Latina se presenta en el Cuadro 2. diciones esenciales para el éxito(otros implantaron variaciones del mismo). Por ejemplo, Chile La FIAP(2020b) no ha definido qué considera una contaba con un gran sector formal de trabajo y un “re-reforma”(en tanto que la OIT, se refiere a considerable número de asegurados(facilitando la “reversiones”); rechaza que haya ocurrido una en operación de varias administradoras privadas), así Bolivia y no menciona a las de Chile y El Salvador. como una bolsa de valores fundada a fines del siglo Al parecer, el criterio de la FIAP para calificar XIX, un crecimiento económico estable y disciplina un cambio como re-reforma(o reversión) se fiscal que generó un superávit presupuestario. Por restringe a aquel que cierra el sistema privado el contrario, en Bolivia y El Salvador, la mayor parte y pasa a todos los asegurados y sus fondos a de la fuerza laboral era y es informal y excluida de un sistema público de reparto(Argentina); por la cobertura; el reducido número de asegurados el contrario, no considera re-reforma, cuando sólo permitió funcionar a dos administradoras, un se mantienen las cuentas individuales, aunque duopolio sin competencia, carente de un mercado bajo una administración estatal, a más de otros de valores; el fondo de pensiones se convirtió, princambios importantes en el sistema(como en cipalmente, en instrumentos estatales o depósitos Bolivia). En mis trabajos anteriores sobre el tema bancarios con un bajo rendimiento y, el escaso (Mesa-Lago, 2012, 2013, 2018a) sostengo, como crecimiento, combinado con la falta de disciplina otros expertos, que también hay re-reforma fiscal, generó una deuda estatal substancial. cuando se preserva el sistema privado pero con importantes modificaciones, como en Chile la Las reformas estructurales, auspiciadas por el BM, infusión en el sistema privado de solidaridad se extendieron a doce países de Europa Oriental: social y equidad de género(que antes no había), Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Estonia, Federación la expansión de la cobertura y el reforzamiento Rusa, Hungría, Kazakstán, Letonia, Lituania, Polonia, de la sostenibilidad financiera-actuarial; igual República Checa y Rumania(Ortiz et al, 2018). mente en el caso de El Salvador donde el sistema 17 3. Al tiempo de la reforma estructural, Panamá cerró el sistema público para nuevos afiliados, pero los asegurados que tenían más de 35 años se quedaron en dicho sistema y también algunos que pudieron escoger; además, estableció un pilar público al que deben afiliarse todos los nuevos entrantes al mercado laboral, los que tienen salarios por cierto nivel cotizan por el excedente al pilar de capitalización. Este tiene tres administradoras privadas, también hay un programa de ahorro(primero voluntario y obligatorio desde 2002) cerrado, para los empleados públicos a cargo de otras tres administradoras privadas. 4. Actualmente en América Latina hay once sistemas públicos: Argentina, Bolivia, Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela.

privado de hecho se ha convertido en un sistema mixto con un componente de reparto. Otra característica común a todas las reformas, independientemente de su tipo, es la expansión del rol del Estado en el sistema previsional. Por otra parte, concuerdo con la FIAP en que no hubo re-reformas o reversiones en Ecuador, Nicaragua y Venezuela, porque el sistema privado nunca llegó a implantarse. Hay que tratar de superar la ofuscación semántica y concentrarse en precisar los conceptos para profundizar el análisis, como se hace en esta monografía en la sección V, en la que se examinan a fondo las re-reformas de Argentina, Bolivia, Chile y El Salvador, así como las propuestas de re-reforma en Colombia y Perú, mientras que la profunda reforma de México se estudia en la sección IV-6-b, y la reforma paramétrica brasileña en la sección VI. Cuadro 2. Taxonomía de Reformas de Pensiones y Sistemas Privados y Públicos en América Latina, 2020 Modelo, país y año inicio reforma Privados(Reforma estructural) Modelo Substitutivo Chile(1981) México(1997) El Salvador(1998) Rep. Dominicana(2003-) a Modelo Paralelo Perú(1993) Colombia(1994) Modelo Mixto Uruguay(1996) Costa Rica(2001) b Panamá(2008) Ex privados con Re-reforma Chile(2008) Argentina(2008) c Bolivia(2010) d El Salvador(2017) Públicos e Brasil Cuba Ecuador f Guatemala Haití Honduras Nicaragua f Paraguay Venezuela Sistema Privado Público o Privado Público o Privado Privado y Solidario Público Público y Privado Privado Solidario Público Contribución Prestación Financiamiento Definida No definida Pleno (cuentas individuales) No definida Definida Definida No definida Reparto g Pleno No definida Definida Definida No definida Reparto g Pleno Definida No definida No definido No definida Definida Definida No definida No definida Definida Definido Definida No definida No definida Definida Pleno Reparto Reparto Reparto Pleno Pleno Reparto No definido Definido Reparto g Administración Privada h Pública Privada h Pública Múltiple h Privada Pública Pública Pública Pública Privada Pública Pública a Sólo el programa contributivo ha sido implementado, los otros dos programas(contributivo-subsidiado y subsidiado) no estaban en vigor a mediados de 2020. b Todos los asegurados están tanto en el pilar público como el privado. c Argentina tenía un pilar privado en 18 el sistema mixto de 1993 a diciembre de 2008 con 54% de los asegurados contribuyentes; la re-reforma nacionalizó el pilar privado y lo integró con lo que quedaba del sistema público. d Bolivia tenía un sistema privado hasta 2010 con 100% de los asegurados contribuyentes, la re-reforma lo retornó al sistema público, pero retuvo las cuentas individuales, que aún siguen administradas por una aseguradora pública. e Todos los sistemas públicos hicieron reformas paramétricas entre 2008 y 2020; incluyendo Brasil que también intentó sin éxito pasar una reforma estructural; Costa Rica y Uruguay hicieron reformas paramétricas en los pilares públicos; Colombia y Perú en los sistemas públicos, México en el sistema privado. f Ecuador y Nicaragua promulgaron leyes privatizadoras que no se implementaron. g Capitalización parcial colectiva en pilares públicos de Costa Rica y Panamá, los sistemas públicos paralelos de Colombia y Perú, y los sistemas públicos de Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. h Administradoras múltiples(privadas, públicas o mixtas) en Colombia, México y República Dominicana, así como en el pilar público en los modelos mixtos. Fuente: Mesa-Lago, 2008, 2012, actualizado con la legislación de los países.

III. LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Y EL DIÁLOGO SOCIAL Las reformas estructurales latinoamericanas, Chile en su mayoría, no fueron precedidas por un diá- La dictadura de Augusto Pinochet abrogó la logo social. Dos de ellas fueron impuestas por constitución, disolvió el congreso y los partidos regímenes autoritarios sin diálogo social, y otras políticos a los que reprimió, desbandó a los sindidos bajo un régimen democrático, pero con con- catos y suspendió los derechos civiles y políticos. siderable manipulación y virtualmente sin diálogo Bajo esas condiciones autocráticas, el ministro social; las reformas restantes fueron hechas bajo de trabajo, un economista neoliberal que había regímenes democráticos, la mayoría con prolon- apoyado las nuevas normas laborales(incluyendo gados y fuertes debates, alguna manipulación y limitaciones a los derechos de sindicalización y un diálogo social de grado diverso(esta sección, huelga), preparó el proyecto de sistema substitusalvo que se especifique, se basa en Mesa-Lago y tivo. La Junta Militar lo impuso, sin debate público, Müller, 2002). 5 mediante decretos de emergencia; debido a las 1. Regímenes autoritarios o con manipulación en un régimen cuasi-democrático o democracia incipiente circunstancias políticas, hubo poca oposición a la reforma por varios administradores de pensiones, expertos académicos y algunos militares que se oponían a la privatización 6 (los partidos políticos y los sindicatos estaban disueltos), así que no hubo diálogo social alguno. Los procesos de reforma estructural que se discuten a continuación se ordenan respecto Perú al régimen político existente al momento de la El presidente Alberto Fujimori había ejecutado reforma, desde el más autoritario y carente por un autogolpe que disolvió el congreso, suspencompleto de dialogo social al menos autoritario, dió la constitución y estableció un gobierno pero con manipulación y escaso diálogo social. autoritario, la reforma fue opuesta por los trabajadores, los pensionados y los empleados del 19 5. He participado en el proceso de reformas en los nueve países(salvo en Colombia), con diagnósticos, evaluaciones actuariales y recomendaciones, también lo hice en las reformas de Argentina y Bolivia, así como en los intentos de reforma en Ecuador y Nicaragua (que luego fueron anulados) y en Guatemala donde evité la reforma substitutiva. Mis estudios, publicados por la Fundación Friedrich Ebert y la OIT, se citan en las Referencias. 6. Para una discusión sobre las diversas posturas de los generales miembros de la Junta Militar ver Matus, 2020.

sistema público de pensiones(IPSS). En un arreel proyecto. Por razones políticas, el BM y el BID glo político, Fujimori propuso el sistema parafueron oficialmente dejados fuera del proceso, lelo(pero sin reforma paramétrica del sistema aunque otorgaron substancial ayuda financiera. público) que fue aprobado por el congreso en el Se opusieron los partidos políticos de izquierda que tenía amplia mayoría en 1992, sin diálogo (PRD) y de derecha(PAN), unos pocos sindicasocial previo. Como muy pocos asegurados se tos y grupos de pensionados y académicos. El habían pasado del sistema público al privado, congreso aprobó la reforma en 1995, haciendo el gobierno promulgó legislación adicional para concesiones a todos los sectores de poder: no promover el cambio: eliminó la contribución se aumentaron la cotizaciones de trabajadores y del empleador, aumentó la del trabajador en el empleadores, el IMSS perdió el programa de pensistema público, y prohibió que los asegurados siones de vejez(pero no los de invalidez y sobre que se pasaron del sistema público al privado vivientes), además al momento de retirarse los pudiesen regresar al primero. asegurados pueden escoger entre una pensión calculada por las reglas del programa público o México basado en el ahorro individual del sistema priEl partido político hegemónico de tipo corporavado, y las administradoras e inversoras de las tivo(PRI) se componía de tres sectores(trabajapensiones son de naturaleza múltiple: privadas, dores, empleadores y Estado) tradicionalmente estatales, cooperativas, etc. cooptados por el partido, cualquier proyecto de reforma debía lograr el“consentimiento” de El Salvador ellos. En 1990 el BM, importante actor externo La democracia incipiente que surgió de los desde la crisis de la deuda en 1982, aconsejó una acuerdos de paz estuvo dominada(en la presi reforma estructural de pensiones; la Secretaría dencia y el congreso) por el partido neoliberal de Hacienda y el Banco de México, dirigidos por ARENA, cuyo primer presidente estableció una economistas neoliberales, nombraron comicomisión de reforma que, con financiamiento siones que formularon un proyecto de reforma del BM, recomendó el modelo substitutivo substitutiva, aunque con diferencias a la chi(después de que se llevase a cabo una reforma lena; este fue rechazado por el seguro social paramétrica de los dos sistemas públicos). que cubre a los trabajadores privados(IMSS) y Esta propuesta no fue publicada ni discutida en parte por las federaciones sindicales inclucon los sindicatos y la oposición; la Fundación yendo la mayor(CTM)—debido a que rehusaban Guillermo Manuel Ungo(FUNDAUNGO) con un incremento en la cotización del trabajador y apoyo de la Fundación Friedrich Ebert preparó perderían su representación en el IMSS—, pero un documentado estudio que recomendó un fue aceptado por la asociación de empresarios modelo mixto con menores costos de transi(USEM) siempre que no se aumentase la cotición que el modelo substitutivo. El gobierno zación de los empleadores. El presidente electo aceptó que un actuario de la Administración neoliberal Ernesto Zedillo, en 1994 ordenó al de Seguridad Social de los EE.UU. estudiase los IMSS, evaluar su propio sistema público, que dos proyectos y dictara un veredicto, pero el encontró se quedaría sin reservas en 2004 por equipo gubernamental—cuyos directores estalo que necesitaba una reforma estructural, con ban en Santiago de Chile en ese momento—no lo cual eliminó su oposición a la reforma. Mas se reunió con el actuario y este no pudo realizar tarde la CTM y la USEM, sin un verdadero diálogo su misión. El gobierno entonces contrató, con social, entregaron al presidente el proyecto de financiamiento del BM, a una firma chilena(no reforma, y con ello se logró el apoyo de los seca un actuario) que concluyó que el proyecto de 20 tores de trabajadores y empresarios y se legitimó reforma substitutivo del gobierno tenía costos

inferiores al proyecto de sistema mixto; este estudio tampoco fue publicado, a pesar de los pedidos de FUNDAUNGO y de los líderes de la oposición; el proyecto de privatización fue rápidamente aprobado en 1996 por la amplia mayoría parlamentaria del partido gobernante. 2. Regímenes democráticos con alguna manipulación y diálogo social de diversos grados En los restantes cinco países había regímenes democráticos y hubo discusión a menudo prolongada y tortuosa, así como manipulación en un par de países y un diálogo social aunque de grados diversos. 7 Los procesos de reforma se ordenan desde el que tuvo menos transparencia y diálogo social al que tuvo más en ambos aspectos. República Dominicana En 1996 se creó una Comisión Tripartita de Reforma(representantes de los trabajadores, empleadores y el Estado) la cual, asesorada por la OIT, elaboró un anteproyecto consensuado en 1998 que acogió el poder ejecutivo y se convitió en proyecto de ley; este aplicaba el modelo mixto combinando un pilar público con una reforma paramétrica que pagaría una pensión básica administrada por el seguro social (IDSS), y un programa complementario basado en la capitalización individual y administración de naturaleza múltiple(no hubo una defensa a ultranza del modelo substitutivo auspiciado por el BM). El Senado preparó tres proyectos, el primero cambió el modelo de reforma de mixto a substitutivo; en 1999 la asociación de empleadores(CONEP) y el Banco Central contrataron a la firma de actuarios Hewitt Associates para llevar a cabo una evaluación de los dos modelos (mixto y substitutivo), especialmente respecto a los costos de transición, el cual concluyó que ambos modelos eran similares en cuanto a cotizaciones y prestaciones y que los costos no se diferenciaban entre sí de manera significativa; además identificó debilidades del modelo subs titutivo que obligarían al Estado a jugar un papel crucial(contrario al principio de subsidiaridad estatal mantenido por los reformadores, ver sección IV); por cuanto los que encomendaron el estudio esperaban un claro veredicto en favor del modelo substitutivo, el gobierno mantuvo secreto el informe de Hewitt por más de un año. El segundo proyecto del Senado, que continuó con el modelo substitutivo, fue discutido con los principales sindicatos(CNUS) y empleadores (CONEP), los cuales firmaron un acuerdo con sensuado en 2000, la OIT estudió esta segunda versión y entregó al gobierno una evaluación técnica advirtiendo de los problemas del modelo susbtitutivo, pero su publicación fue demorada seis meses. El tercer proyecto también mantuvo el modelo substitutivo, reestructuró todo el articulado e hizo revisiones substanciales. Los tres proyectos pretendían seguir el modelo mixto pero en realidad carecían de sus dos pilares, por lo que intentaban disfrazar el modelo substi tutivo de corte chileno, más aún, el tercero no daba la facultad de elegir a los asegurados, como en Chile, entre quedarse en el sistema público o pasarse al nuevo sistema substitivo sino que hizo un corte por edad. El tercer proyecto fue objeto de un informe de la Fundación Friedrich Ebert, la cual analizó las fortalezas y debilidades de los dos modelos, inclinándose por el mixto. En 2001 el congreso aprobó el último proyecto del Senado que comprendía tres programas, pero sólo uno de ellos(el programa contributivo) entró en vigor, los otros dos programas que eran clave en la reforma y gozaban de amplio apoyo (contributivo-subsidiado y subsidiado) fueron 7. Las reformas estructurales en Argentina y Bolivia(que luego hicieron re-reformas) fueron pasadas en regímenes democráticos por gobiernos neoliberales. El sistema de pensiones argentino sufría un severo desequilibrio financiero-actuarial; en 1989 asumió la presidencia Carlos Ménem, dirigente peronista del ala conservadora del partido, en 1991 nombró ministro de economía a un neoliberal que a su vez designó un conocido técnico como Secretario de Previsión Social; con financiamiento del PNUD este realizó 40 estudios sobre el sistema y su reforma; en 1992 se inició un diálogo con los partidos políticos y organizaciones sociales como sindicatos, mutuales, cooperativas y asociaciones de pensionados que en su mayoría desconfiaban del modelo chileno, esto resultó en una propuesta de modelo mixto el cual se sometió a un debate que duró 15 meses, tras el cual fue aprobado por el Congreso en 21 1993(Bertranou et al, 2018). Bolivia también sufría un severo desequilibrio en sus pensiones y tenía la segunda cobertura inferior en la región; en 1991 el ministerio de hacienda, con la asistencia del BM y USAID, elaboró un proyecto de reforma siguiendo el modelo substitutivo, pero la oposición de los ministerios de trabajo y salud, así como de los sindicatos, lo paralizó. En 1993, el presidente electo Gonzalo Sánchez de Lozada, neo-liberal, creó un ministerio de capitalización a cargo de las pensiones con lo cual sacó el poder de los ministerios opuestos, además conectó la reforma con la privatización de empresas estatales(50% de cuyas acciones se acreditaron a dos administradoras privadas) y creó una pensión universal no contributiva a financiar por dichas administradoras, con lo cual logró apoyo de la mayoría de la población no cubierta por las pensiones contributivas; a pesar de la fuerte oposición de los sindicatos y las asociaciones de pensionados, el proyecto fue aprobado en 1996 con fuerte mayoría en el congreso después de pocas horas de debate(Mesa-Lago, 2018).

aplazados y no han entrado en vigor hasta el la OIT y el equipo actuarial de la CSS elaboró presente(Mesa-Lago, 2000c; Pichardo, Guerrero un modelo de simulación distinto; el Diálogo y Mesa-Lago, 2020). 8 Nacional se suspendió antes de las elecciones. En esta fue electo presidente Martín Torrijos del Panamá partido social demócrata, quien de inmediato En 1996 el gobierno nombró un Grupo de reabrió la discusión sobre la reforma; la Friedrich Contacto y Seguimiento, compuesto de repreEbert elaboró un segundo informe con una prosentantes de todas las partes involucradas, puesta paramétrica detallada que el presidente con el fin de facilitar un estudio actuarial, dicho aceptó y sometió al congreso, pero los sindicatos Grupo logró un consenso y acordó solicitar a la organizaron demostraciones públicas en contra OIT que hiciese la evaluación financiera-actua del proyecto porque estaban en desacuerdo con rial del seguro social(CSS); el equipo actuarial algunas medidas de la reforma, y el congreso de la OIT colaboró con el Grupo el cual aprobó aprobó en 2005 un sistema mixto, con un pilar el modelo de proyección; la valuación de la OIT de capitalización individual minoritario, que dejó entregada en 1998 fue la mejor en los 60 años virtualmente igual las generosas condiciones de historia de la seguridad social panameña y la del sistema/pilar público que han seguido agraúnica entre los nueve países con activa particivando el desequilibrio financiero-actuarial de la pación de los sectores involucrados, la misma CSS(Mesa-Lago, 2000b, 2005b, 2019). mostró que ocurriría un déficit financiero y actuarial que requeriría una reforma paraméColombia trica; el Grupo preparó un informe basado en La constitución de 1991 estipuló que las pensiola valuación y después se disolvió. La Fundación nes eran un servicio público guiado y controlado Friedrich Ebert elaboró un informe—tras de compor el Estado, pero autorizó la participación pilar información adicional, reunirse con los secprivada; el año siguiente se prepararon tres tores clave y lograr cierto consenso entre ellos—, propuestas de reforma: mantener el sistema en que se resumían las propuestas/posiciones público sometido a una fuerte reforma paraméde los sindicatos, los empleadores y el gobierno, trica, establecer un sistema mixto, y adoptar el también hacía recomendaciones específicas modelo substitutivo chileno. El modelo mixto para efectuar una reforma paramétrica que tenía el mayor respaldo, pero el substitutivo era equilibrase y mejorase el sistema de pensiones. apoyado por el presidente y economistas neoliEn 1999, la bancada del partido social demócrata berales que controlaban las tres instituciones (PRD), que tenía mayoría legislativa, acordó proclaves(Ministerio de Hacienda, Dirección de piciar un acuerdo nacional sobre la reforma, pero Planificación y Banco Central) a más del apoyo ese mismo año el Superintendente de las AFP en de los organismos financieros internacionales; Chile y activista de la privatización de pensiones el presidente César Gaviria presentó el proyecto Julio Bustamente, fue invitado por el Ministro susbtitutivo que fue duramente criticado por de Planificación panameño y declaró que la los sindicatos, funcionarios públicos, la fuerte seguridad social debería ser traspasada al sector oposición en el congreso y académicos expertos privado. En 2001, debido a la severa agravación los cuales alegaron que violaba la constitución del déficit financiero de la CSS, el gobierno abrió que no permitía un sistema privado de pensioun Diálogo Nacional por el Seguro Social, el cual nes; esta oposición logró que se retirara el prosolicitó a la OIT que actualizara el estudio actua yecto en 1992; a ello siguió una negociación que rial previo, lo cual hizo y entregó al gobierno ese conseguió un arreglo político y la aprobación mismo año. Sorprendentemente, el Director de por el congreso del modelo paralelo el cual era 22 la CSS descalificó la actualización actuarial de aceptable por la constitución; contrario al Perú, 8.El seguro social(IDSS) fue disuelto por el congreso en julio de 2019 y sus funciones y recursos distribuidos entre varias entidades.

el sistema público fue sometido a una reforma políticos más fuertes; dos intentos posteriores paramétrica para hacerlo más competitivo con de anular la ley por un plesbicito y un referenel privado, además la reforma permitió que los dum fueron rechazados por la Corte Electoral asegurados eligieran entre los dos sistemas y (Saldaín, 2020). pudieran cambiarse entre ellos cada tres años. Costa Rica Uruguay En 1996, la Junta Directiva del seguro social(CCSS) Este país tenía el sistema de pensiones más apoyada por los empleadores y el gobierno neoliantiguo y la población mas envejecida de la beral, introdujo una reforma paramétrica sin una región, lo cual generó un fuerte desequilibrio previa negociación con las organizaciones socia financiero-actuarial y la necesidad de una les como era la costumbre por decenios; dichas reforma, pero esta fue obstruída por el poder organizaciones ocuparon la sede de la CCSS y de las asociaciones de pensionados y sus coalograron suspender la reforma; a esto siguió liciones con los sindicatos y partidos políticos. un amplio diálogo social por más de dos años Tras el restablecimiento de la democracia, en centrado en siete propuestas de reforma: cinco 1985 el gobierno neoliberal del presidente José estructurales seguían el modelo mixto, otra María Sanguinetti firmó un acuerdo con el FMI estructural copiaba el modelo substitutivo(apoque, entre otras medidas, propuso reducir el yada por el BM) y otra era paramétrica(para más costo real de las pensiones pero fue derrotado detalle ver Martínez y Sánchez-Ancochea, 2019). por los partidos de izquierda y las asociacio El actuario de la CCSS demostró que la propuesta nes de pensionados, así como el Ministerio substitutiva adolecía de serios defectos metode Trabajo y Previsión Social. En 1987, hubo un dológicos y en sus proyecciones actuariales, a intento de pasar una reforma substitutiva con más de que era contraria a la solidaridad social la ayuda del BM, pero fue igualmente opuesta y que provocaría una oposición aún mayor que la por una coalición—de los sindicatos, partidos reforma paramétrica de 1996. En mayo de 1998 el de izquierda y asociaciones de pensionados— nuevo gobierno social demócrata convocó a un que exigió un referéndum constitucional que Foro Nacional de Concertación que incluía una fue ganado por 82% de los votos. El siguiente Comisión de Pensiones, integrada por 30 miemgobierno también neoliberal de Alberto Lacalle bros que representaban a todos los sectores sometió tres proyectos de reforma, uno de involucrados; el presidente Oscar Arias preparó ellos buscaba un consenso interpartidario una propuesta que incorporaba virtualmente pero fue rechazado por el congreso; el poder todas las solicitudes hechas por los miembros ejecutivo diseñó en secreto otro proyecto que de la Comisión y la entregó a esta; dicha prologró pasar en 1992 como parte de la ley prepuesta fue evaluada por un estudio técnico de la supuestaria, esto fue opuesto por un segundo Fundación Friedrich Ebert y la Comisión decidió referéndum que también triunfó con 82% de apoyar el modelo mixto que fue aprobado por los votos. En 1995 los dos partidos tradicionales el congreso. Este proceso constituyó el mejor (blancos y colorados) formaron una coalición ejemplo de diálogo social amplio entre todos los que eligió presidente a Sanguinetti para un países que aprobaron reformas estructurales. segundo período; él organizó una comisión con representantes de los partidos políticos la que Conclusiones apoyó el modelo mixto, la coalición de partidos El análisis comparativo de los procesos de reforde izquierda Frente Amplio se opuso y se retiró mas estructurales de pensiones indica que entre de la comisión pero el proyecto fue aprobado sus promotores(especialmente del modelo por el congreso con el apoyo de los dos partidos substitutivo) estaban los partidos y presidentes 23

neoliberales, economistas neo-liberales que su gran mayoría de colusión, salvo un caso de controlaban los ministerios de Hacienda y ocultamiento y otro de rechazo. El diseño de la Economía(en algunos países el Banco Central reforma tuvo importancia estratégica: enfreno la Dirección de Planificación), los organismos tando una fuerte polarización en la ciudadanía, financieros internacionales(OFIs), asociacio- varios gobernantes gestaron un arreglo político nes de empleadores, el sector financiero, las apoyando los modelos mixtos o paralelos—en empresas de seguro, fundaciones neoliberales vez del modelo substitutivo—a fin de satisfacer y consultores externos partidarios del modelo a los bandos opuestos; ocultando o disminusubstitutivo chileno. Las fuerzas opositoras yendo la magnitud y la fuente de financiamiento incluían los partidos social-demócratas y de de los costos fiscales durante la transición, y izquierda, los empleados de la seguridad social, usando tácticas de ofuscación como disfrazar sindicatos poderosos, asociaciones de pensio- de modelo mixto a una reforma substitutiva. nados, y en algunos países los ministerios de Trabajo, Seguridad Social y Salud(salvo en Chile Una medición de los grados de democratización y donde el ministerio de trabajo fue el promotor privatización de los sistemas de pensiones llegó a de la reforma substitutiva). Como árbitros téclas conclusiones siguientes(Mesa-Lago y Müller, nicos actuaron organismos mundiales(como la 2002, con mi actualización para R. Dominicana y OIT y el PNUD), 9 fundaciones internacionales Panamá): a) En la mayoría de los países, cuanto (como la Fundación Friedrich Ebert), algunas más democrático era el régimen político al fundaciones locales y expertos-consultores tiempo de la reforma, menor fue la probabilidad académicos. El margen de maniobra de estos de una privatización completa de las pensiones, actores estuvo influido por normas institucio sugiriendo una relación inversa entre los grados nales(como la Constitución que estipulaba que de democratización y privatización. b) Cuanto la seguridad social debía ser estatal o permitía menos democrático era el régimen, más se redujo la participación del sector privado), junto con el sistema público de pensiones, ya sea sustifactores políticos y condiciones económicas, tuyéndolo completamente por un sistema priuna larga tradición de decisiones consensuadas vado(Chile) o estableciendo un sistema privado y de solidaridad social, el grado de control del competitivo con fuerte apoyo gubernamental poder ejecutivo sobre el congreso, coaliciones en un modelo paralelo(Perú). c) A la inversa, los de partidos, los vínculos de las asociaciones de regímenes más democráticos mantuvieron el sisempleadores y de los sindicatos con el gobierno, tema público, combinándolo con un componente y la capacidad de algunos grupos para rechazar privado dentro de un sistema mixto(Argentina, la reforma mediante mecanismos de democraCosta Rica, Panamá y Uruguay) o estableciendo cia directa como referéndums. Entre las condiun sistema público reforzado y competitivo den ciones económicas que facilitaron la reforma, tro de un modelo paralelo(Colombia). d) México estuvieron la crisis financiera-actuarial del sis constituyó un caso intermedio, donde el grado tema público de pensiones y su costo fiscal para de privatización fue algo menor que el grado de el Estado(complicados por el envejecimiento democratización. e) La referida relación no se demográfico mas la antigüedad del sistema de verificó en Bolivia, donde un modelo sustitutivo pensiones en dos países), los costos fiscales de fue llevado al extremo(más lejos que en Chile), la transición, el grado de endeudamiento con pero en un régimen democrático. f) El Salvador los OFIs, como el BM y el FMI, y las presiones y la República Dominicana también implemenpor impulsar el ahorro nacional y el mercado de taron un modelo sustitutivo en una democapitales. La respuesta de los decisores políticracia, pero con manipulaciones y un diálogo 24 cos a las presiones externas de los OFIs fue en social reducido. 9. La CEPAL no estuvo implicada en las reformas estructurales porque no tenía un equipo especializado en seguridad social, hasta más tarde, cuando creó una unidad de pensiones en la División de Desarrollo Social.

El grado de diálogo social pareció corresponderse con el análisis anterior; pero el diálogo amplio y transparente fue minoritario en los países, la mayoría de las reformas se hizo por regímenes autocráticos, un partido hegemónico y una democracia incipiente, y cuando fue por partidos democráticos, a menudo con una discusión larga y tortuosa y en algunos casos con manipulación, secreto u ocultación. 25

IV. PROMESAS Y REALIDADES DE LOS SISTEMAS PRIVADOS DE PENSIONES El objetivo central de este estudio es evaluar el estadísticas fidedignas de los nueve países 11 y de desempeño de los nueve sistemas privados de casi 200 fuentes bibliográficas. También, cuando pensiones latinoamericanos en las últimas cua- sea posible, se comparará el desempeño de los tro décadas, desde que entró en vigor el sistema sistemas públicos en los seis aspectos con el chileno en 1981 y, especialmente en 1999-2019(el desempeño en los sistemas privados. período de tiempo para el que disponemos de estadísticas comparables en todos los países), De acuerdo con su grado de desarrollo social, basados en los cinco aspectos más importantes: los nueve países se dividen en tres grupos 1) Cobertura de la población económicamente ordenándolos de mayor a menor: los más desaactiva(PEA) o fuerza laboral y la población rrollados(Uruguay, Chile y Costa Rica), los de adulta mayor(65 años y más); 2) Solidaridad desarrollo intermedio(Panamá y México) y los social e igualdad de género; 3) Suficiencia de las prestaciones; 4) Administración eficiente y cos de menor desarrollo(Colombia, El Salvador, Perú y República Dominicana). 12 Esta clasifica tos razonables(competencia) y 5) Sostenibilidad financiera y actuarial. 10 Estos aspectos se ción será útil para explicar problemas clave, por ejemplo, la dificultad en la extensión de la corresponden con los principios fundamencobertura de la PEA. tales de la seguridad social aprobados desde 1919 por convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo—OIT—a través de la votación tripartita de representan1. Cobertura de la PEA y de los adultos mayores tes de los trabajadores, empleadores y estados a. Promesas de la reforma estructural en la Conferencia Internacional del Trabajo(ver Mesa-Lago 2008). En cada uno de los aspectos/ La cobertura de la PEA aumentará:“El increprincipios se confrontarán las promesas hechas mento de la cobertura ha sido presentado como por los reformadores(o la falta de pronunciael objetivo clave del modelo multipilar[sistema miento en algún principio) con la realidad de o pilar privado]…La teoría económica predice 26 10. Los reformadores también argumentaron que, debido a la propiedad de la cuenta individual y la administración privada, el Estado no sería capaz de intervenir o interferir en los sistemas privados. El cierre del sistema privado en Argentina y Bolivia, el financiamiento de la transición con los fondos de las AFP en El Salvador y otras acciones como estas dieron al traste con esa idea. 11. Muchas de las estadísticas utilizadas son las publicadas semestralmente por la Asociación Internacional de Organismos Supervisores de Fondos de Pensiones privadas(AIOS, 1999-2020), una fuente que no puede ser tachada de ser contraria a dichos fondos. En este estudio se usa sistemáticamente el Boletín correspondiente al 31 de diciembre en cada año, el último es de 2019. La información en este estudio termina el 15 de octubre de 2020. 12. El ordenamiento de los nueve países por su nivel de desarrollo se basa en el Índice de Desarrollo Humano(PNUD, 2018).

que reduciendo la percepción o realidad de un menor se distorsiona la cobertura; 14 por razones impuesto sobre el trabajo[en el antiguo sistema de uniformidad utilizaremos los 65 años. público], mediante el establecimiento de cuentas de ahorro individuales, la reforma de pensiones El cálculo de los asegurados activos y pasivos incrementará la formalización de la fuerza de tra puede ser basado en cifras administrativas o en bajo y[aumentará] su cobertura”(Gill, Packard y encuestas de hogares. Las primeras son sumiYermo, 2005: 89, 97). José Piñera, el patrocinador nistradas por las administradoras de pensiones de la reforma como ministro de trabajo en la dictaprivadas, 15 por las de seguridad social o por las dura de Pinochet, adujo que“las grandes víctimas superintendencias y, teóricamente, deberían ser del antiguo sistema previsional fueron los pobres, más precisas porque se basan en registros de que en principio se suponía que iban a ser los más contribuyentes activos. Sin embargo, estos últifavorecidos por el sistema de reparto”(1992: 19). mos se calculan de manera diversa(por ejemplo, En primer lugar, nunca el sistema de seguro social pago de la contribución en el último mes o en (basado en reparto o capitalización parcial colec el último año) y el registro no tiene la misma tiva) se supuso que cubriría a los pobres puesto calidad en todos los países, por lo que los cálcuque la base de la cobertura es el empleo remunelos no son homogéneos y toma mucho tiempo rado, la cobertura de los pobres era objeto de la publicar cifras comparativas. Además, hay paíasistencia social; 13 en segundo lugar, el sistema de ses que tienen esquemas separados del sistema capitalización individual nunca ha cubierto a los general, por ejemplo, en México los funcionarios pobres, esto ha sido logrado por programas no públicos y en todos los países las fuerzas arma contributivos o asistenciales financiados por el das(menos en Costa Rica). En los modelos susEstado. Los reformadores no se refirieron direc titutivos, el número de asegurados que quedó tamente al rol del sistema privado en la coberen el antiguo sistema público al tiempo de la tura de los adultos mayores ni tampoco en las reforma ya desapareció o es mínimo, pero en pensiones no contributivas. los modelos paralelos, hay todavía alrededor de un tercio de asegurados en el sistema público, Metodología para medir la cobertura mientras que en los modelos mixtos todos los La cobertura por pensiones(vejez, invalidez asegurados están en el pilar público(Cuadro 1). y sobrevivientes) es de dos tipos: a) activa o Las cifras de la AIOS, que asocia a las superintencontributiva es la de los trabajadores activos, dencias de los sistemas de pensiones privadas durante el período que contribuyen al sistema en el mundo incluyendo los nueve en América (el trabajador y en la mayoría de los países el Latina, sólo dan los asegurados que están en empleador) para adquirir el derecho a una penel sistema/pilar privado y, por ello, subestiman sión, y b) pasiva es la de los que reciben las penla cobertura total porque dejan fuera a los asesiones ya sean contributivas o no contributivas. gurados en el sistema/pilar público, tampoco Hay una diversidad de métodos para calcular incluyen a los asegurados en esquemas separala cobertura de las pensiones. Como divisor se dos. También la AIOS estima la cobertura basada usa la población económicamente activa(PEA) en afiliados y aportantes(asegurados contri total, la PEA ocupada y la PEA asalariada, las dos buyentes); los primeros basta que se hayan últimas resultan en una cobertura mayor porque registrado y pagado una cotización e incluyen el divisor es menor, por ello aquí utilizaremos la trabajadores que no han seguido cotizando o PEA total que nos da una cobertura más precisa. se han pasado del sector formal al informal o En cuanto a la población adulta mayor, se utihan dejado la fuerza laboral o el país, por ello liza generalmente la edad de 65 años y más, sin sobreestiman la cobertura de la PEA, así en 2019, embargo, en los países en que la edad de retiro es la cobertura de la PEA basada en afiliados era de 27 13. Veinticinco años después de su informe de 1994, el BM(2019) recomienda que, en los países en desarrollo debido a la informalidad, la protección se desligue del empleo y se concentre en la ayuda a la pobreza mediante la asistencia social. 14. Por ejemplo, 60 para ambos sexos en la República Dominicana, 60 para el hombre y 55 para la mujer en El Salvador, 62 y 57 respetivamente en Panamá y 60 la mujer en Chile(ver Cuadro 5). 15. Las administradoras son comúnmente llamadas AFP, pero también AFAP en Uruguay, OPC en Costa Rica y AFORES en México.

114% en El Salvador y México y de 112% en Chile y Costa Rica(AIOS, 2020). La cobertura basada en contribuyentes activos se basa a menudo en la última cotización y, por ello, puede subestimar la cobertura porque un asegurado puede no contribuir en un mes y hacerlo en el mes siguiente y recuperar la cobertura; no obstante, esta medida es más realista que la basada en afiliados y es la que utilizaremos. o al recolectar y procesar los datos(Rofman y Oliveri, 2012; CEPAL, 2018; OIT, 2020b). A través del tiempo las encuestas han mejorado algunos de estos problemas. Debido a su publicación anual, series relativamente homologadas por muchos años e información socioeconómica de los asegurados, utilizamos aquí las encuestas de hogares, salvo cuando estas aún no se tomaban en algunos de los nueve países. Las encuestas de hogares se hacen anualmente b. Realidades en los nueve países, con largas series, por lo que son muy útiles y cada vez más usadas para medir Cobertura contributiva la cobertura tanto de los asegurados activos Contrastemos ahora las promesas de los reforcomo de los pasivos. La última encuesta disponimadores sobre la extensión de la cobertura ble es la de 2018, salvo en unos pocos países que activa en relación a la PEA total(contributiva) es de 2016-2017. Además, las encuestas teóricacon las estadísticas disponibles. Entre el año mente brindan un estimado de cobertura mayor, de la implementación de la reforma en cada puesto que incluyen a todos los asegurados, ya país y el año 2004, la cobertura basada en cifras sea en sistemas privados o públicos o en esqueadministrativas(no había encuestas de hogares mas separados. Otra ventaja de las encuestas entonces), cayó en los nueve países; basado en es que ofrecen datos socio-económicos de la un promedio ponderado, mermó de 38% a 26%. cobertura de los asegurados, por ejemplo, totaPor ejemplo, en Chile descendió de 64% en 1979 les y trabajadores autónomos(independientes a 57% en 2004 y en Perú de 55% en 1990 a 10% o por cuenta propia), también por grupos de en 1999(Mesa-Lago, 2008). ingreso(quintiles), localidad(urbana y rural), por nivel educativo(primaria, secundaria y En varios países, las series administrativas por superior) y por tamaño de empresa(pequeña, un largo período de tiempo dan una visión más mediana y grande), lo cual permite estudiar exacta de la cobertura de la PEA antes, después disparidades en la cobertura(ver Anexos 1 y 2). de la reforma y hasta un año reciente. Por ejemNo obstante, los porcentajes de cobertura obteplo, en Chile una serie de 40 años(1973 a 2013), nidos en las encuestas son distintos de los de prueba que la cobertura en 1973 era de 73% de las cifras administrativas y adolecen de varios la PEA y 64% en 1979, el año antes de aprobarse problemas: cambios metodológicos o ajustes a la reforma estructural; en 1982 descendió a 29% la muestra y a los ponderadores los cuales afecy en 1990 era 47%; después creció(con oscilatan a la comparabilidad en el tiempo; riesgos del ciones pero sin recuperar la cima), en 2013 se muestreo y errores en las encuestas, la reprerecuperó la cobertura de 1980 con 64,8% pero sentatividad de las mismas y su confiabilidad; la 8 puntos porcentuales por debajo de la cima consistencia y, por tanto, compatibilidad entre de 1973(Mesa-Lago y Bertranou, 2016). 16 En El los países, por ej., indicadores de cobertura que Salvador una serie de 38 años(1980-2018) muesno son exactamente iguales en todos los países; tra que la cobertura contributiva alcanzó un cénit falta de cooperación entre los encuestados para de 27% de la PEA en 1995, antes de que entrase proporcionar información correcta de manera en vigor la reforma estructural, después descenoportuna; y preguntas hechas de forma diversa dió(con oscilaciones, pero sin recuperar la cima) 28 o errores en las respuestas de los encuestados hasta 24,8% en 2018; por tanto, en este año era 16. Otra serie administrativa chilena da 61,9% en 1975 y 42,3% en 1982, en 1999 todavía no se había recuperado la cobertura pre-reforma (Arenas, 2000).

más de dos puntos porcentuales inferior a 1995 (Mesa-Lago y Rivera, 2020). En Perú, una serie de 69 años(1949-2018) indica que la cobertura de la PEA creció sostenidamente de 13,9% en 1949 a una cima de 34,3% en 1992(el año antes de entrar en vigor la reforma estructural), en 1995 había descendido a 9,4% y después subió(con oscilaciones, pero sin recuperar la cima) hasta 27,7% en 2018, una caída de 6,6 puntos porcentuales(Cruz-Saco, 2018a, 2018b; Cruz-Saco y Gil, 2020). En la R. Dominicana la cobertura en 2003 (el año en que entró en vigor la ley de reforma estructura) era de 15% y en 2004 y 2005 bajó a 13%, pero después ascendió y superó la cima de 2003(Pichardo y Guerrero, 2020). La serie de encuestas de hogares entre 2009 y 2018 indica que la cobertura contributiva de la PEA en general aumentó, pero con diferencias importantes entre los países(Cuadro 3). La cobertura contributiva de la PEA en 2017-18 era(de mayor a menor): 70% a 65% en Uruguay, Costa Rica y Chile(países más desarrollados socialmente); 50% en Panamá(país intermedio), y 38% a 21% en República Dominicana, México, Colombia, El Salvador y Perú(países menos desarrollados salvo México que es intermedio). La OIT(2017) estima el promedio de cobertura contributiva para la región en 40,4% de la PEA, por encima de la cobertura en los últimos cinco países que además están por debajo de la norma mínima de 50% establecida por el convenio 102 de la OIT; la cobertura de estos cinco países es muy difícil de expandir por razones que se expli carán al final de esta sección. Entre los ocho años transcurridos entre 2009-10 y 2017-18, la cobertura contributiva de la PEA aumentó en ocho países y cayó en uno(México). Cobertura no contributiva Como se ha dicho, los reformadores no hicieron promesas sobre la cobertura no contributiva, la cual no es parte del sistema privado sino externa a este, tampoco se refirieron a la protección de los pobres por las pensiones, excepto para criticar que el sistema público no los protegía, omitiendo que esa no es función del seguro social. Sin embargo, en varios países sí había pensiones asistenciales para los pobres antes de la reforma, como en Chile, Costa Rica y Uruguay. Dicha cobertura no requiere aportes y se concede Cuadro 3. Cobertura de la PEA por el Sistema Contributivo, 2009-10 y 2017-18 Países Uruguay Costa Rica Chile Panamá R. Dominicana Colombia México El Salvador Perú 2009-10 64,6 65,5 58,4 49,0 31,5 28,2 32,7 28,0 16,9 2017-18 a 70,6 67,4 65,3 50,6 38,3 35,2 29,6 28,1 21,0 a Ordenados de mayor a menor; México 2016. Fuente: Basado en encuestas de hogares de los nueve países(Anexo 1). 29

Cuadro 4. Cobertura Contributiva más no Contributiva de Personas de 65 años y más, 2009-10 y 2017-18 Países Chile Uruguay Panamá México Costa Rica b Colombia Perú R. Dominicana El Salvador 2009-10 83,7 84,5 44,8 50,1 42,0 21,5 25,6 12,7 14,0 2017-18 a 88,9 86,8 80,8 75,0 65,5 54,0 49,2 18,9 14,0 c a Ordenados de mayor a menor; México 2016. b La CEPAL(2018) da 57,6% en 2008 y 66,7% en 2015. c Cálculos en El Salvador dan una cobertura de 17%, 21% en los hombres y 14% en las mujeres(OIT/ FUNDAUNGO, 2018). Fuente: Basado en encuestas de hogares de los nueve países(Anexo 1). como una prestación social o asistencial, siem- y El Salvador. La OIT(2017) estima el promedio pre financiada por el Estado, además se focaliza regional de la cobertura no contributiva(sin la en la pobreza ya sea extrema o total y requiere contributiva) en 70,8%, por lo que hay al menos una prueba de ingreso. 17 Se ha probado que las cinco países que están por debajo de esta. Todos pensiones no contributivas reducen substanciallos países salvo la República Dominicana tienen mente la pobreza y, cuando son focalizadas, su pensiones no contributivas. No obstante, en El costo es bajo respecto al PIB(Bertranou, Solorio Salvador, la cobertura no contributiva como pory van Ginneken, 2002; Bosch, Melguizo y Pagés, centaje de la población de 65 y más años, creció 2013). La incidencia de pobreza es menor entre de 1,4% en 2009(el año de la creación de la penlos países más desarrollados socialmente(2,7% sión no contributiva) a una cima de 6,1% en 2014 a 15,1% en Uruguay, Chile y Costa Rica) y mayor y después declinó a 5% en 2018, lo cual explica en los menos desarrollados(entre 27,4% y 43,7% la baja cobertura de dicho cohorte de edad por en R. Dominicana, El Salvador y México)(CEPAL, ambas pensiones; más aún, la expansión de la 2018). En el Cuadro 4, basado en encuestas de pensión no contributiva jugó un papel imporhogares, se mide la cobertura de la población tante en el aumento de la cobertura combinada adulta mayor(65 años y más), por pensiones no de los adultos mayores hasta 2014, después contributivas y contributivas. la cobertura contributiva se estancó y con el declive de la cobertura no contributiva, la coberEn 2016-18 la cobertura(combinando la contura combinada también decreció(Mesa-Lago tributiva y la no contributiva) 18 de las personas y Rivera, 2020). La ley de reforma estructural de 65 años y más era como sigue(de mayor a dominicana estipuló la creación de un sistema menor): 89% a 66% en Chile, Uruguay, Panamá, no contributivo(“régimen subsidiado”) pero México y Costa Rica; 54% a 49% en Perú y este programa no se ha implementado después 30 Colombia; y 19% a 14% en República Dominicana de 17 años; en 2019 comenzó“un plan piloto de 17. Bolivia es el único país de la región que otorga una pensión no contributiva universal pagada a todos los que llegan a cierta edad, independientemente de sus ingresos, incluso a los que reciben una pensión contributiva; México introdujo la pensión universal en 2019. 18. El porcentaje mayor de la PEA por ambos tipos de pensiones lo está por las contributivas(salvo Bolivia donde es lo opuesto) pero dichas proporciones varían considerablemente, por ejemplo, en México 28,4% contributiva y 47,8% no contributiva, mientras que en Chile 59,7% y 27,8% respectivamente(CEPAL, 2018).

alcance limitado”(Pichardo, Guerrero y Mesa- sistemas públicos como Paraguay y Nicaragua Lago, 2020: 8), por cual, la cobertura mostrada(28,1% a 20,9%). en el Cuadro 4 se limita al sistema contributivo y es la segunda inferior entre los nueve países. La relación es aún menos evidente respecto a la cobertura de adultos mayores, así el sistema En todos los países, salvo en El Salvador y público de Bolivia tiene la cobertura superior R. Dominicana, la cobertura de la población(96,8%) y el de Brasil también público la tercera adulta mayor es superior a la de la PEA. Dicha mayor(87,8%) ambos por encima de la cobercobertura aumentó por la extensión de las pen- tura(entre 86,8% y 54%) de cinco sistemas siones no contributivas, pues la cobertura de privados de los tres tipos: Uruguay, Panamá, las pensiones contributivas se expandió muy México, Costa Rica y Colombia(Gráfico 2). poco(basado en BID-SIMS, 2019). 19 Extender la cobertura no contributiva al 40% de la poblaLa explicación de lo anterior, son las pensioción solo costaría 0,9% del PIB(Arenas, 2020). nes no contributivas financiadas por el Estado (Las medidas de extensión de la cobertura que logran una cobertura mayor que la coberpor las re-reformas de Chile y El Salvador se tura contributiva en trece de los 17 países; los analizan en la sección V). cinco países con menor cobertura(entre 10% y 24%) de adultos mayores(tres públicos y dos ¿Influencia el sistema privado la cobertura?, privados substitutivos: Honduras, Guatemala, Razones de la baja cobertura contributiva El Salvador, R. Dominicana y Nicaragua) son Ya se ha visto que el sistema privado de penlos que carecen de dicha pensión o la misma siones en la mayoría de los nueve países no ha está estancada(para sistemas públicos ver el logrado substancialmente mejorar la coberAnexo 2). 20 tura comparada con la que existía antes de la reforma, pero una pregunta importante es si ha conseguido aumentarla más que los sistemas públicos. Las dos primeras columnas del Cuadro 5 comparan la cobertura de la PEA y de los adultos mayores en 17 países de América Latina para los cuales hay información de las encuestas de hogares, identificando los que tienen sistemas públicos(beneficio definido: BD) y privados(contribución definida CD, substitutivos, mixtos y paralelos). Ni la cobertura contributiva ni la no contributiva parecen estar relacionadas con el sistema de pensión. Por ejemplo, la cobertura de la PEA en Brasil y Argentina, que tienen sistemas públicos, se ordena entre los seis países con mayor cobertura junto con Uruguay, Costa Rica y Chile que tienen sistemas privados sustitutivos o mixtos (70,6% a 45,4%), mientras que El Salvador y Perú que tienen sistemas privados(substitutivo y paralelo respectivamente) se ordenan entre los países con menor cobertura, junto con 31 19. Para una comparación de las características de las pensiones no contributivas y de sus montos respecto a las pensiones contributivas, ver CEPAL, 2018; para estudios de casos de los países ver Rofman, Apella y Vezza, 2013. 20. Un análisis de regresión probó que la cobertura contributiva tenía una relación positiva significativa con el nivel de desarrollo, mientras que la cobertura no contributiva se relacionaba de forma positiva con la existencia de la pensión no contributiva(MesaLago, Cruz-Saco y Gil, 2020).

Cuadro 5. Comparación de Parámetros de Pensiones en América Latina, 2019-2020 Países Argentina BD Bolivia BD Brasil BD Chile CD Colombia CD/BD Costa Rica CD/BD Cuba BD Ecuador BD El Salvador CD Guatemala BD Haití BD Honduras BD México CD Nicaragua BD Panamá CD/BD Paraguay BD Perú CD R. Dominicana CD Uruguay CD/BD Venezuela BD Cobertura(%) PEA Pob 65+ 45,4 84,2 19,6 96,8 56,0 87,8 65,3 88,9 35,2 54,0 67,4 65,5 40,4 53,6 28,1 14,0 19,2 12,2 16,8 9,8 29,6 75,0 22,3 24,1 50,6 80,8 22,8 50,8 20,9 49,2 38,3 18,9 70,6 86,8 Edad de retiro Hombre Mujer 65 60 58 58 65 62 65 60 62 57 65 65 65 60 b b 60 62 55 65 65 60 62 60 65 60 60-70 d 60 55 62 55 60 65 60 57 60 65 60 60-70 d 55 Cotización (%) 21,17 15,21 15/44 e 13,76 f 16,00 10,66 17,50 g 7,90 15,00 5,50 12,00 6,00 8,65 h 17/18 13,50 23,00 13,00 8,00 22,50 13,00 Años Aportes a 30 10 20/15 j 20 22/25 g 25 20 b 25 20 20 15 24 i 14.4 20 24 20 30 30 15 Ajuste Pensión IPC CV IPC IPC IPC CV DG IPC DG Recursos DG DG DG US$/C$ DG Recursos Recursos Salarios Salarios DG Pensión asistencial Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Nota: BD= beneficio definido. CD= contribución definida. CV=costo de vida. IPC=índice precios al consumidor. DG= a discreción del gobierno. Recursos= se ajusta cuando hay recursos fiscales. Los espacios en blanco significan que no hay cifras disponibles. a En los sistemas privados es usualmente posible jubilarse antes de la edad legal de retiro y tener el número de años de aportes requerido, siempre que haya una suma mínima acumulada en la cuenta individual, pero en algunos se requieren cierto número de años de aporte para otorgar la pensión mínima; todos los sistemas públicos requieren años de aporte. b Hay diversas edades y años de aportes. c El ajuste se hace de forma inversamente proporcional al monto de la pensión. d Combinación de edades con años de cotización: 60/30, 65/25 y 70/15. e Para trabajadores del sector público la cotización depende del tramo de salarios; no se pudo determinar en el sector privado pues el aporte estatal se divide entre pensiones y prestaciones monetarias en enfermedad y maternidad f 10% para el depósito, 1,77% para la comisión y 1.99% para la prima; un proyecto de ley sometido al parlamento en 2020 aumenta en 6 puntos la cotización del empleador lo cual elevaría el total a 19,76%. g Sector estatal, 14,5% en el privado. h Respectivamente en el sistema privado y en el público. i Un proyecto de ley en 2020 eleva la cotización a 15% y disminuye los años requeridos para la pensión mínima a 14,4 por 10 años, después aumenta a 19 años. j Hombre y mujer; cada cuatro años desde 2020, las edades deben ser revisadas según a expectativa de vida. Fuente: Mi elaboración basada en OCDE/BID/BM, 2015; CEPAL, 2017; FMI, 2017; BPS, 2018; AISS/US-SSA, 2020; BID-SIMS, 2019; legislación de los países a 2020. 32

Gráfico 2. Cobertura(%) de la Población Adulta Mayor por Pensiones Contributivas y No Contributivas, 2018 Fuente: Cuadro 5 Privado Razones de la baja cobertura contributiva hombres, por lo que podrían alcanzar alta den Entre las promesas de la reforma estructural sidad de contribución. Pero en la mayoría de los estaba que incrementaría la formalización de países de América Latina, la fuerza de trabajo la fuerza de trabajo y aumentaría su cober- tiende a ser informal, con empleo inestable, tura. Después de cuatro décadas de evidencia bajos salarios o ingresos y pobre densidad de negativa en contra de dicha aseveración, ahora contribución; no obstante, hay grados y tipos se argumenta por los partidarios del sistema diversos de informalidad, como se verá desprivado que el problema de la cobertura no es pués. 21 Un experto peruano en seguros dice que endógeno al sistema sino externo:“están asolos trabajadores que no están en el mercado ciadas al mercado laboral y … estrechamente formal tienen aportes bajos, pero ello no es vinculadas a los bajos niveles de participación producto del sistema sino de la informalidad; laboral”(CPC, 2016: 7). Analizando la baja también argumenta que el ahorro individual no cobertura previsional, Iglesias(2005: 87) afirma tiene por qué ajustarse a los principios de seguque el origen de este problema“se encuentra ridad social como la cobertura universal porque principalmente en las condiciones económicas “el sistema de AFP está en las antípodas de del país y del mercado del trabajo, y no en las un sistema de seguridad social”(Morón, 2014, características del sistema de pensiones”. Los 2015). En El Salvador se alega que“el objetivo sistemas privados de pensiones fueron diseñade estos sistemas es asegurar a los asalariados dos para empleados en el sector formal de la que tienen una relación de dependencia con un economía, asalariados con empleador(el cual patrono… Por tanto, por diseño, la cobertura de descuenta la contribución del trabajador y los sistemas… sería baja en la región, explicado también puede cotizar), trabajo relativamente por la alta informalidad en los mercados laboestable y salarios medios a altos, en su mayoría rales”(ICP, 2017: 4-5). También se aduce que la 33 21. El BM(1994) conocía este problema, pero no lo tomó en cuenta en su modelo multipilar de reforma estructural, el cual auguró una extensión de la cobertura, incentivada por la propiedad de la cuenta individual, la equivalencia entre contribución y la pensión, y la gestión más eficiente del fondo por entidades privadas. Un equipo del BM después reconoció que no había aumentado la cobertura (Gill, Packard y Yermo, 2005).

estructura de la fuerza de trabajo y la prevalen- horizonte laboral que harían el avance aún cia del sector informal en muchos países toman más difícil como la robotización, y covid-19 ha tiempo en transformarse y van unidos al desa- agravado dichos problemas. rrollo económico, de forma que las mejoras se producirán en el futuro(FIAP, 2017a). En esta sección se analizarán los dos factores clave relacionados con la baja cobertura de Una postura diferente es que, si bien reco- la PEA, especialmente en los países menos nociendo la importancia de la informalidad, desarrollados: el externo, la informalidad en existen causas sistémicas de la baja cobertura: la fuerza laboral, y el sistémico, el diseño del la limitada capacidad del sistema contributivo sistema de pensiones y su limitada adecuación para adaptarse a la transformación del mercado para incorporar al sector no cubierto, además laboral e incorporar a los excluídos(Mesa-Lago, se resumirán políticas exitosas para extender la 2008; Mesa-Lago, Valero, Robles y Lozano, 2017; cobertura mediante la adaptación a la estrucCEPAL, 2018), y el incumplimiento de las obli- tura del mercado laboral y a pesar del factor gaciones de pago de las contribuciones. El BID externo(el incumplimiento de la obligación de afirma:“Las causas subyacentes de la falta de cotizar se examinará en la sección IV-6). 22 cobertura previsional… están enraizadas en el diseño de la seguridad social en la región[“falta El sector informal se compone usualmente de de capacidad para garantizar una pensión ade trabajadores no asalariados con empleos inescuada a una parte importante de los adultos tables e ingresos erráticos y bajos, a más de mayores”] y en el pobre funcionamiento de sus baja productividad. Los grupos que comprende mercados de trabajo… La cobertura universal y sus porcentajes de la población ocupada debería ser un principio básico de los sistemas en 2018 eran: trabajadores autónomos o por de pensiones, para lograrla se requieren políticuenta propia 19,7%, empleados de microemcas y programas que alineen los incentivos de presas 11,7%, empleados en servicio doméstico empresas y trabajadores en la dirección de la 6,8%, empleadores de microempresas 3,1% y formalidad”(Bosch, Melguizo y Pagés, 2013: xvii, trabajadores familiares no remunerados 2,8% xviii). Para Acuña et al.,(2015: 62, 65), la baja (OIT, 2020b). A pesar del proceso sostenido cobertura se debe a“barreras estructurales en de urbanización en la región, continúa en los el mercado de trabajo[informalidad], deficien países menos desarrollados un sector rural cias en el diseño del sistema previsional, debiliimportante, que tiene una cobertura inferior al dades en el funcionamiento de las instituciones sector urbano. El sector informal creció entre que deben cumplir un rol relevante en los sis2012 y 2019 debido a la ralentización del creci temas de pensiones…[y] evasión y elusión en miento regional; es posible que en 2020 haya el pago de las cotizaciones”. Agregan que si aumentado por causa de covid-19; las tecnolobien los aumentos significativos y sostenibles gías de información y comunicación, así como de la cobertura son posibles a largo plazo, es la automatización de la producción agravan el factible adoptar medidas de corto y mediano problema. El sector informal es proporcionalplazo que reduzcan este problema. Respecto al mente menor en los países más socialmente argumento que la transformación del mercado desarrollados(Chile, Costa Rica, Panamá y de trabajo es sólo factible a largo plazo; si pro Uruguay), y mayor en los países menos desayectamos las series históricas, especialmente rrollados(Colombia, El Salvador, República en los países menos desarrollados, habría que Dominicana y Perú). En 2018, un promedio de esperar muchas generaciones para lograr ese 48,5% de la fuerza laboral urbana en la región 34 objetivo; además hay serios problemas en el era informal, del cual: 27,8% era autónomo, 22. Esta sección se basa fundamentalmente, en Mesa-Lago, Valero, Robles y Lozano, 2017 con información actualizada y fuentes adicionales que se especifican.

4,6% era empleo doméstico y 3,2% eran países es voluntaria incluyendo a El Salvador, R. empleadores—no hay cifras desglosadas para Dominicana, México y Perú. En R. Dominicana la empleados en microempresas y trabajadores ley de reforma estructural estipuló un régimen familiares no remunerados. Sólo un 17,1% del contributivo-subsidiado para los autónomos total afiliado en los sistemas de pensiones es pero no se ha creado; en El Salvador, la ley de trabajador no asalariado, donde se concentra el reforma de 1998 estipuló regulaciones para sector informal(CEPAL, 2018, 2020). incorporar a los autónomos pero la re-reforma de 2017 no lo hizo y no se habían promulgado Respecto al factor interno, problemas de dichas regulaciones en octubre de 2020. diseño del sistema y su limitada capacidad para adaptarse al mercado de trabajo, se investigan El Cuadro 6 demuestra que los países con afi los grupos difíciles de afiliar como trabajadores liación legal obligatoria son los que tienen la autónomos, empleadas domésticas, emplea- cobertura efectiva mayor: 48% y 44% en Costa dos de microempresas, trabajadores agrícolas, Rica y Uruguay, decreciendo entre 39% y 8% en y familiares no remunerados, identificando los Chile, Ecuador, Colombia y Panamá; por el conavances realizados para adecuarse al mercado trario, donde la afiliación legal es voluntaria, laboral, especialmente entre los países más la cobertura efectiva es menor: 4% en Bolivia avanzados socialmente. y entre 2% y 0.3% en el resto incluyendo a El Salvador, R. Dominicana, México y Perú. 24 Pero Los trabajadores autónomos constituyen el nótese que los países con afiliación legal obli grupo mayor en la población ocupada: 19,7%, gatoria y mayor cobertura efectiva, tienen un y más aún en el sector informal respecto a porcentaje de autónomos usualmente menor la fuerza laboral: 27,8%(CEPAL, 2020; OIT, (entre 19% y 25% de la PEA), salvo Colombia y 2020b). Entre los 16 países con información Ecuador, mientras que en los países con afilia sobre los autónomos, ocho tienen afiliación ción voluntaria y menor cobertura efectiva el voluntaria, la cual es poco eficaz y uno los porcentaje de autonomos es mayor(entre 34% excluye(Cuadro 6); ello se debe a varias causas: y 49% de la PEA), salvo México. 25 La afiliación carecen de empleador y salario fijo, por lo que legal obligatoria por sí misma no puede resolno se descuentan automáticamente sus conver el problema en dichos países por lo que se tribuciones, la mayoría no lleva un registro de requieren políticas ad hoc para incorporarlos, sus ingresos, su pequeño tamaño y dispersión como se analiza a continuación. dificulta detectarlos, registrarlos y cobrar sus contribuciones, aumentando el costo admiGobiernos de varios países han dispuesto la nistrativo, y tienen que pagar una contribución cobertura obligatoria a los autónomos proporcentual equivalente a la suma de los porcenfesionales contratados con ingreso alto o tajes sobre el salario que aportan los trabajamediano(por ejemplo, Chile y Uruguay); otros dores asalariados formales y sus empleadores han facilitado la incorporación de los autóno(del que carecen los autónomos). La cobertura mos y otros informales mediante la simplifi de los autónomos es obligatoria en Costa Rica, cación de los trámites del registro, flexibilidad Uruguay y Colombia, 23 en los sistemas privados, en los períodos de pago, uso de oficinas pos y en Brasil y Ecuador en los públicos; en Chile tales, bancos y teléfonos inteligentes para la la obligatoria se está extendiendo gradualrecaudación de contribuciones y los pagos de mente y en Panamá es obligatoria en el pilar pensiones. Los recordatorios mediante menprivado para los entrantes al mercado laboral sajes periódicos personalizados a los afiliados con cierto nivel de ingreso; en el resto de los (por teléfonos móviles, correos electrónicos 35 23. En Colombia sólo para los que tienen menos de 35 años y entraron en el nuevo sistema, en el resto es voluntaria; además, se creó un fondo de solidaridad para ayudar a incorporar a los autónomos, en parte financiado con contribuciones de asegurados contributivos de alto ingreso. Un reciente decreto regula sus cotizaciones al sistema. 24. Perú hizo obligatoria la cobertura de los autónomos y después la revocó. 25. Entre 2009-10 y 2017-18, en los sistemas privados la cobertura efectiva de los autónomos aumentó en 4, menguó en 4 y se estancó en uno, mientras que en los sistemas públicos creció en 6 y menguó en uno(Anexos 1 y 2).

Cuadro 6. Impacto del Tipo de Afiliación de los Trabajadores Autónomos sobre su Cobertura Efectiva, alrededor de 2018 Países a Costa Rica Uruguay Brasil Chile Ecuador Colombia Panamá Bolivia El Salvador R. Dominicana Nicaragua Paraguay Honduras México Perú Guatemala Trab. autónomos b (% PEA) 19,4 24,7 27,6 22,0 47,2 47,4 34,3 61,4 34,5 39,9 37,7 48,7 18,8 49,5 Tipo de afiliación: Obligatoria(O) o Voluntaria(V) O, con subsidio estatal O O O, gradual O O O, en pilar privado c V V V V V V V V Excluidos Trab. autónomos cubiertos (% del total autónomos) 47,8 d 44,3 39,3 24,0 22,0 13,2 7,6 3,9 2,1 1,6 1,5 1,1 0,9 0,6 0,3 0,3 a Ordenados por el grado de cobertura de mayor a menor(última columna); los sistemas privados se denotan en negrita. b Incluye familiares no remunerados que es una proporción pequeña: el promedio regional ponderado es 3,3%. c Sobre cierto nivel de ingresos. d Autónomos en el pilar público porque ellos no están obligados a afiliarse al pilar privado. Fuente: Autónomos sobre PEA de CEPAL-STATS 2019 basado en encuestas de hogares; tipo de afiliación de SSA-ISSA, 2019; autónomos cubiertos de BID-SIMS, 2019. y medios similares) con proyecciones de la una ONG internacional ofrece contribuciones pensión que recibirán al tiempo del retiro, han compartidas(“matching”) para incentivar el probado ser útiles para estimular la cotización. ingreso de autónomos informales que subsiEn Costa Rica, que cubre a casi la mitad de los dian entre 50% y 100% de sus aportes durante trabajadores autónomos(la mayor cobertura seis meses( El Comercio, Lima, 25-06-2018). En en la región), el Estado aporta la contribución Uruguay, los autónomos deben afiliarse al régi del empleador a los autónomos de bajo ingreso men general del BPS, mientras que los profesio(con una prueba de ingreso). 26 El Estado chileno nales autónomos deben cotizar al pilar privado; como incentivo concede a los autónomos que además creó el“monotributo” que consiste en se afilian, beneficios de que antes carecían, el pago unificado de un tributo que incluye la como asignaciones familiares, aporte fiscal contribución a la seguridad social, el impuesto solidario a sus pensiones y protección de riessobre la renta y cualquier otro impuesto; esto 36 gos ocupacionales. En Perú, un plan piloto de simplifica y facilita el pago con el consiguiente 26. Costa Rica recién ha aprobado una política para extender aún más la cobertura de los autónomos, simplificando el reglamento de su afiliación y un plan de agresiva afiliación.

incremento en la cobertura. Se trata principal- sanciones fuertes a los violadores; además, la mente de empresas de muy reducido tamaño, entidad central de seguridad social(BPS) tiene trabajadores autónomos, empresas familiares una rama específica para las empleadas domés con muy pocos empleados, y microempresas; ticas. Costa Rica recientemente ha facilitado la entre 2004 y 2013, el total de empresas mono- afiliación de las domésticas fijando una base tributistas aumentó casi diez veces. México mínima contributiva y simplificando el regis está incorporando a los autónomos de manera tro. Perú inició en 2017 un programa especial obligatoria y gradual como en Chile, con la para afiliar a 375.000 empleadas domésticas, ayuda de una AFORE(administradora) móvil identificando al empleador. establecida en 2017 que permite registrarse y abrir una cuenta en línea, consultar el saldo y Los empleados de microempresas(cinco o 7.000 puntos de ahorro(CONSAR, 2017). menos trabajadores) tienen sólo afiliación legal obligatoria en tres de los nueve países Las empleadas domésticas son asalariadas y(Chile, Costa Rica y Uruguay); generalmente la tienen afiliación legal obligatoria en la mayo- ley determina que únicamente están obligadas ría de los países(cinco entre los nueve priva- las microempresas con más de cinco o diez dos, voluntaria en El Salvador y México) 27 pero trabajadores. La cobertura efectiva en los tres es difícil de ejecutar porque o bien no tienen países con cobertura obligatoria fluctúa entre contrato o, cuando lo tienen, el empleador y 43% y 60%, mientras que en los que tienen el empleado doméstico con frecuencia llegan cobertura voluntaria oscila entre 6% y 14%. En a un acuerdo para evitar el pago de la contritodos los países, mientras más pequeña es la bución; de ahí que la inspección sea necesaria empresa menor la cobertura y viceversa. En las pero difícil y costosa. El convenio 189 de 2011 de encuestas de hogares, la diferencia en puntos la OIT extiende la cobertura de seguridad social porcentuales en la cobertura entre la empresa a las domésticas y 13 países de América Latina pequeña y la grande oscila de 77 a 96 en los y el Caribe lo han ratificado, pero con escasa países menos desarrollados mientras fluctúa implementación en la práctica. En la región, de 49 a 65 puntos en Costa Rica, Uruguay y como promedio, 10,7% de las mujeres ocupadas Chile(Anexo 1). Las entidades cobradoras con trabajan en el servicio doméstico y constituyen frecuencia dan prioridad a empresas grandes y 4,6% del sector informal. En los tres países más medianas porque son más fáciles de detectar y avanzados(Uruguay, Chile y Costa Rica) las cobrar, relegando a las empresas pequeñas por domésticas tienen cobertura obligatoria y una el alto costo de incorporarlas. 29 cobertura efectiva entre 67% y 24%; también Colombia tiene obligatoriedad y una cobertura Los trabajadores agrícolas son difíciles de incorde 16%(Perú tiene cobertura obligatoria pero la porar porque usualmente laboran por cuenta cobertura efectiva es de solo 3,4%). Por el conpropia o son familiares no remunerados o tratrario, en los tres países con afiliación voluntaria bajan por estación o son aparceros, precaristas (R. Dominicana, México y El Salvador), la cobero usufructuarios, por lo que carecen de empleatura oscila entre 0% y 7,8%(CEPAL, 2017). 28 La dor y están dispersos. Con frecuencia tienen cobertura mayor de este grupo en la región la una agricultura de subsistencia, menor ingreso tiene Uruguay, debido a políticas de inclusión: que los trabajadores urbanos y menor acceso a el gobierno estimuló su sindicalización y nego oficinas de seguridad social, bancos y oficinas ciación colectiva, reguló sus condiciones de trapostales e Internet(que facilitan la afiliación y bajo, desarrolló la inspección domiciliaria para el cobro de aportes); los asalariados en grandes verificar el cumplimiento de la ley e impuso plantaciones tienen mejor posibilidad de ser 37 27. En Panamá son excluidos si no tienen más de tres días por semana con el mismo empleador y cierto nivel de ingreso. 28. Entre los sistemas públicos, Ecuador, Brasil y Argentina tienen cobertura legal obligatoria y efectiva oscilante de 49% a 27%, pero los menos desarrollados la tienen voluntaria y la efectiva fluctúa entre 0,9% y 5,4%(CEPAL, 2017). 29. En Perú, se anuló un programa voluntario de pensiones no contributivas para microempresas hasta diez empleados, que reducía la contribución de estos respecto a la cobertura general del sistema y recibían un aporte del Estado.

cubiertos. Dentro de la región, la cobertura de 2. Solidaridad social y equidad de la PEA ocupada en la zona urbana es muy supe género rior a la de la zona rural: 58.9% y 22.5% respec tivamente, aunque la brecha se reduce en los a. Promesas de las reformas estructurales países socialmente más desarrollados. Entre los nueve países tenemos información de la afi Los reformadores no se pronunciaron sobre liación legal de los trabajadores rurales en seis: la solidaridad social ni la equidad de género, en el Uruguay la afiliación es obligatoria para porque la cuenta individual de los asegurados todos y cubre a 70% del grupo(hay una rama pertenece a los mismos y no hay transferencias especial del BPS para los rurales); en Costa Rica entre generaciones, entre grupos de ingreso y sólo para los trabajadores asalariados y cubre a entre géneros.“Los sistemas obligatorios de 63%; en Panamá hay afiliación legal obligatoria pilares múltiples… ayudan a los países a tomar para los que acumulan más de tres meses al decisiones claras acerca de que grupos han de año y cubre al 27%; en El Salvador la cobertura beneficiarse y que grupos han de perjudicarse se limita a los que trabajan en grandes plantamediante las transferencias del pilar público, ciones y abarca al 12%, y en México es obligatotanto dentro de una generación como entre ria para los asalariados, pero solo cubre al 9%. 30 generaciones. Esto debe reducir la redistribuEl gobierno de Colombia otorga una pensión no ción nociva o caprichosa y la pobreza”(BM, 1994: contributiva a todos los ciudadanos de 65 o más 26). O sea, el BM tildó de nociva o caprichosa la años que no reciben una pensión contributiva y distribución solidaria entre generaciones, pero viven en áreas rurales pobres.Los trabajadores nótese que afirmaron que la reforma reduciría familiares no remunerados carecen de coberla pobreza. 32 Con respecto a la solidaridad entre tura obligatoria en todos los países y en unos géneros, el BM notó los problemas de los sistepocos la tienen voluntaria. El promedio porcenmas públicos respecto al balance entre ambos, tual de este grupo en la región respecto a la PEA pero omitió toda referencia a cómo el sistema ocupada en 2018 era 2,8%, pero la naturaleza privado afectaría a dicho balance o discriminade este tipo de empleo pudiera generar una ción(BM, 1994: 34). Los tres funcionarios del subestimación. Es probable que la proporción BM/OECD críticos de ciertos efectos adverdel grupo en el área rural sea mucho mayor que sos de la reforma estructural, adujeron que el en la urbana. La proporción de estos trabajadosistema privado“redistribuye y diversifica los res en los países respecto a la PEA ocupada se riesgos al ingreso del retiro más eficientemente ordena de menor a mayor como sigue: Uruguay, que los sistemas de reparto puro[además] al Chile y Costa Rica de 0,8% a 1,7%; 31 Colombia, diversificar los riesgos de retiro a través de México y Panamá de 4% a 4,7%; El Salvador pilares múltiples, se esperaba que las reformas y Perú 5,9% y 9,8% respectivamente(OIT, introdujeran un sistema más equitativo”(Gill 2020b). Los países más desarrollados tenían las et al, 2005: 34, 90). Por último, la reforma insproporciones menores(inferiores al promedio pirada en el pensamiento neoliberal proclamó regional), y viceversa; El Salvador y Perú tenían el“papel subsidiario del Estado”, o sea, que el entre dos y tres veces el promedio regional. No Estado solo debe intervenir cuando el mercado se pudo obtener estadísticas sobre la cobertura no pueda hacerlo. Según Piñera(1992: 39), los de este grupo en todos los países, en Uruguay militares y los economistas fueron unidos por era de 28% en 2015 y en Costa Rica 16%, en una causa común:“una manera efectiva de el resto debe ser mucho menor. En Chile, la evitar un nuevo ciclo de estatismo y demagogia Comisión presidencial de 2015 propuso darle era… desmontar el poder económico excesivo 38 cobertura voluntaria a este grupo. del Estado”. 30. El programa agrícola más exitoso es el de los trabajadores rurales en Brasil, pero no se estudia aquí por razones de espacio. 31. La R. Dominicana es un“outlier” con 1,8% 32. El BM(1994: 80) dijo:“las viudas constituyen uno de los primeros grupos de ancianos hacia los cuales hay que orientar la asistencia social, con miras a aliviar la pobreza entre las personas que no se benefician con los sistemas tradicionales”. Pero el BM no se refirió a como el nuevo sistema privado(“no tradicional”) enfrentaría la pobreza, no solo entre las viudas, sino también entre los no cubiertos por dicho sistema, los inválidos y los huérfanos.

b. Realidades Rol subsidiario del Estado El ideal de los reformadores que el Estado jugaría un papel subsidiario ha sido refutado en los últimos 40 años que han probado su rol fundamental, sin el cual el sistema privado no podría existir: a) hizo obligatoria la afiliación al sistema para todos los asegurados o parte de ellos; b) ha finan ciado en la gran mayoría de los países el costo de transición del sistema público al privado(con algunas excepciones); 33 c) estableció una entidad pública para regular y vigilar el sistema privado; d) garantiza las prestaciones en caso de quiebra de las administradoras; e) introdujo o expandió las pensiones no contributivas y las financia en la gran mayoría de los países; f) ha hecho aportes fiscales para mejorar las pensiones contributivas bajas hasta un tope en que cesa dicho aporte (Chile, México y Uruguay); y g) financia medi das de inclusión en el sistema contributivo para ciertos grupos excluidos, por ejemplo, en Costa Rica concede un subsidio a los trabajadores independientes que se afilien, lo cual es un incentivo para su afiliación y pago de contribuciones, a más que, a largo plazo, el Estado se ahorra el pago de pensiones no contributivas. La Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones privadas en su Asamblea Anual en 2017 emitió una declaración que dice:“es urgente… fortalecer un primer pilar solidario, no contributivo y eficiente que pueda mejorar las pensiones de los trabajadores más vulnerables sin capacidad de ahorro”(FIAP, 2017b); nótese que omite que el Estado financia dicho pilar no contributivo. Solidaridad social Los mecanismos contrarios a la solidaridad, comunes en sistemas privados y públicos son: mantenimiento de programas separados que no cotizan al sistema general y gozan de prestacio nes generosas y subsidios fiscales(se analizan después en esta sección); exclusión de cobertura a los trabajadores por cuenta propia y otros de bajo ingreso(explicado en la sección anterior); notables desigualdades en la cobertura por ingreso, educación y lugar de residencia(también género a discutir en la subsección siguiente), y en países con cobertura baja, la mayoría de la población no asegurada financia en parte la cobertura de la minoría asegurada—y en los sistemas privados puede también financiar los costos de la transición(se examinará en la sección IV-6). La reforma estructural reemplazó el principio de solidaridad con el de equivalencia: la pensión se basa en el fondo acumulado en la cuenta individual de cada asegurado, no compartida con el resto(no hay transferencias entre generaciones, 34 entre grupos de ingreso y entre géneros), y si hay mecanismos de solidaridad son externos al sistema privado, a cargo del Estado. 35 Otro mecanismo anti solidaridario de los sistemas privados es que dos de las reformas(Chile y Perú) 36 eliminaron la cotización del empleador que se conserva en todos los sistemas públicos; así que el trabajador paga 100% de la cotiza ción total, 37 más aún, la mitad de las reformas aumentó la cotización del trabajador; en el sis tema mixto de Panamá el trabajador paga 68% de la contribución total 38 y en el de Uruguay el 67%. Lo anterior viola el máximo del 50% fijado al trabajador por la norma mínima de la OIT(los otros cinco sistemas privados cumplen con dicha norma); además, en la gran mayoría de los sistemas privados el asegurado paga los altos costos administrativos, no así en los sistemas públicos (ver sección IV-4). Las reformas también aumentaron los años de cotizaciones requeridos para las pensiones mínimas, no imponen un techo a las pensiones como hace la mayoría de los sistemas públicos, y acentúan las desigualdades del género que son suavizadas en sistemas públicos (Sojo, 2017). 33. Al cerrarse el sistema público todos o buena parte de los asegurados dejan de contribuir al mismo y hacen sus aportes al sistema privado, por otra parte, el grueso de las pensiones en curso de pago y parte de las futuras se derivan del sistema público; esto genera un déficit que puede durar entre 35 y 60 años; en Chile en la cima el déficit ascendió a 7% del PIB; dicho déficit es financiado por el Estado. 39 34. En muchos sistemas/pilares públicos, como en el Uruguay, se establece una pensión mínima y una máxima con lo cual se redistribuye del grupo de alto ingreso al de menor ingreso. 35. Los sistemas de reparto de última generación, como los de contribución definida nocional, siguen este formato. 36. También en la reforma de Bolivia; la re-reforma restituyó parte de la contribución del empleador, pero el trabajador aporta todavía 80% del total. 37. En Chile posteriormente se pasó la prima de invalidez y sobrevivientes del asegurado al empleador, pero el trabajador paga alrededor de 98% del total; la reforma ante el congreso aumenta en 6 puntos porcentuales el aporte del empleador, aun así, el trabajador contribuiría 62% del total(ver sección IV-6). 38. Esto se compensa porque el empleador paga el 8% para el seguro de enfermedad-maternidad.

Todas las reformas estructurales(también las de servicios(comparadas con 65 años de edad y paramétricas en sistemas públicos), excluyeron 20 años de aportes en el sistema privado), adelos programas separados de grupos poderosos más se paga una pensión mayor con 25-30 años que gozan de condiciones y financiamiento más de aportes. El ajuste de la pensión en las fuerzas generosos que los del sistema general: retiro armadas se hace con el salario del personal en entre diez y 22 años más joven, pensiones por activo, mientras que en el sistema privado es con antigüedad(años de servicios sin importar la base al IPC. El Cuadro 7 muestra que, en relación edad), monto de la pensión igual al último sueldo con la pensión regular y anticipada del sistema percibido y ajustado automáticamente al sueldo privado(incluyendo el aporte previsional solidadel personal en activo, exención de cotización o rio) las pensiones de las fuerzas armadas oscilan una menor a la del sistema general, y subsidios fiscales substanciales. 39 Las fuerzas armadas en entre 3,2 y 7,3 veces; si se hace el contraste con la pensión no contributiva(pensión básica solidatodos los países(salvo Costa Rica—que no las ria), las de las fuerzas armadas son entre 6,4 y 14,6 tiene) han resistido con éxito la integración; esto veces. Los pensionados de las fuerzas armadas resulta contradictorio en Chile porque fueron las eran 174.650 a fines de 2019 y el costo anual de fuerzas armadas las que impusieron el sistema sus pensiones ascendió a US$3.245.840(90% del privado y lo presentaron al mundo como superior costo es subsidiado por el Estado y sólo 10% por por sus bondades, pero ellas se excluyeron de las contribuciones), mientras que el costo anual dicho sistema, porque su esquema es mucho más de las pensiones no contributivas pagadas a 1,6 magnánimo. El General Pinochet advirtió antes millones de beneficiarios fue de US$2.814.234; en de aprobarse la ley del sistema privado, que su relación al PIB las proporciones respectivas fueno aplicación a las fuerzas armadas“se prestaría ron 0,9% y 0,7%. El ajuste de las pensiones milia muchas críticas en el sentido de que los militatares en 2005-2009 fue de 35% en las pensiones res quedarían marginados de la ley… así que hay por antigüedad y 29% en las pensiones por edad que buscar otra fórmula que podrían redactar (Gálvez y Kremerman, 2020), mientras que, en el los abogados, porque de lo contrario, esta ley sistema privado, las pensiones por vejez(también traería un repudio general”(documento secreto ajustadas a la inflación: U.F.) crecieron sólo en 8% del 14 de octubre 1989, fotocopiado por Gálvez y las pensiones por vejez anticipada lo hicieron en y Kremerman, 2020: 9-10). También subsisten 3,9%(Superintendencia de Pensiones, 2020b). los programas más generosos de funcionarios públicos y para otros grupos en la mayoría de los Lo anterior es un factor substancial de inequidad países. En cinco de ellos, el monto de las pensioo falta de solidaridad en Chile y ha generado un nes de los militares, los funcionarios públicos, los fuerte movimiento para integrar el esquema congresistas, los jueces y los maestros es entre de las fuerzas armadas al sistema general pri seis y 36 veces mayor que la pensión promedio del sistema general(Mesa-Lago, 2009). 40 vado. Una encuesta tomada en 2020 mostró que 68,9% de los entrevistados estaba en desacuerdo con que las fuerzas armadas tengan En Chile el programa de las fuerzas armadas un sistema distinto al resto de los trabajadores tiene diferencias entre sus cuatro ramas(aérea, chilenos(Activa Research, 2020). La Comisión ejército, armada y carabineros), así como entre Presidencial de re-reforma de 2015 recomendó oficiales, investigadores y gendarmes. La pen que las fuerzas armadas tuvieran el mismo tra sión es el 100% del último salario con 30 años tamiento y contribuciones que en el sistema de servicios independientemente de la edad y se obtiene una pensión del 50% con más 20 años general privado, como el resto de la fuerza laboral(CAPSP, 2015). 41 40 39. En México hay más de 1.000 regímenes diferentes de BD(estados, municipios, universidades) que sufren serios desequilibrios financieros y reciben subsidios fiscales(CONSAR, 2018). En Perú hay regímenes especiales para policías, las fuerzas armadas, los pescadores, etc. Para Argentina y Bolivia ver sección V. 40. En El Salvador, los esquemas separados públicos tomaron 4% del presupuesto general del Estado en 2019(Pichardo, Guerrero y Mesa-Lago, 2020). 41. José Piñera el autor de la reforma estructural chilena, a fin de aprobarla aceptó en 1980 que las fuerzas armadas mantuvieran su esquema separado(Matus, 2020), pero en 2019 aprobó su transferencia al sistema privado(Saavedra, 2019). Un proyecto de ley de 2019 estipula que los empleados civiles que ingresen en las fuerzas armadas deberán afiliarse al sistema general.

Cuadro 7. Comparación de la Pensión Mensual Promedio de las Fuerzas Armadas, el Sistema Privado y la Pensión No Contributiva en Chile, 2019 Regímenes de Pensiones Fuerzas Armadas Oficiales(edad) Investigaciones(antigüedad) Gendarmes(antigüedad) Fuerza Aérea(edad) Ejército(edad) Carabineros c (antigüedad) Armada(edad) Sistema Privado(AFP y Seguro d ) Edad con 25-30 años aportes Edad y anticipada e Pensión no Contributiva US dólares mensuales a 2.817 2.145 1.872 1.526 1.425 1.392 1.226 481 384 194 Coeficiente: Pensión Privada b =1.0 7.,3 5,5 4,9 4,0 3,7 3,5 3,2 1,2 1,0 0,5 a Tasa de cambio diciembre 2019: 1US$=739 pesos chilenos. b Edad y anticipada. c Policías. d Compañías de seguros que venden rentas vitalicias. e Incluye aporte previsional solidario, sin este sería mucho menor. Fuente: Gálvez y Kremerman, 2020. En El Salvador, el programa de las fuerzas arma- el Uruguay, el esquema de los militares permite das(IPSFA) tiene condiciones mucho más gene- el retiro con 49 años de edad(11 menos que en rosas que el sistema público cerrado(SPP) y el el sistema general) y algunas pensiones equivasistema privado(SAP): edades de retiro IPSFA len a tres veces más que el resto de los jubilados; 50 años y SSP/SAP 50/55(mujer/hombre); TR el déficit del esquema militar costó al Estado máxima 100% y 55% respectivamente; coti- US$550 millones en 2018 para 60.000 pensionazación asegurado 8% y 14% respectivamente, dos, comparado con US$550 millones para cubrir gastos administrativos sobre egresos 8,2% y el déficit de las pensiones de 700.000 empleados 2,4%; déficit actuarial y transferencias fiscales privados, o sea, doce veces más por pensionado; proporcionales en IPSFA mucho mayor que en una ley de reforma del esquema militar fue aproSPP(Mesa-Lago y Rivera, 2020, este estudio reco- bada en 2018 pero solo se aplica a los que tienen mienda la unificación de las condiciones y pres- menos de 15 años de servicios(Martínez, 2018). taciones de las fuerzas armadas con el sistema general privado). En Perú, la Caja Militar-Policial Las desigualdades en la cobertura en los aseofrece también condiciones de acceso y presgurados activos son notables por su ingreso en taciones más generosas que los dos sistemas quintiles; según aumenta el ingreso también generales(SPP y SNP) y subsidios fiscales que lo hace la cobertura y viceversa, aunque la promediaron 0,29% del PIB en 2000-2015(13% brecha se atenúa en los países más desarrolladel gasto total en pensiones) y se proyecta que dos: 42 en 2018, la razón entre la cobertura del alcanzará 2% del PIB(Altamirano et al., 2019). En quintil 5 y el quintil 1(mayor y menor ingreso 41 42. Basado en deciles promedios regionales, el primer decil(menor ingreso) tenía una cobertura menor al 10%, contrastado con 72% en el decil 10(mayor ingreso).

respectivamente) fluctuaba de 2 a 4 puntos en hombre en la fuerza laboral y sufre usualmente los países más desarrollados(Chile, Costa Rica una tasa mayor de desempleo; b) proporcionaly Uruguay) pero aumentaba de 7 a 38 puntos en mente, más mujeres que hombres ejercen tralos menos desarrollados(El Salvador y Perú). bajo no calificado, servicio doméstico, informal, Mientras en Chile el quintil 1 estaba cubierto en a tiempo parcial, a domicilio, estacional, tem44,8% y en Costa Rica en 33,8%, en El Salvador poral o sin contrato que en su mayoría no están tenía solo 6% de cobertura y en Perú cero. Con cubiertos de forma obligatoria por la segurirespecto a la educación, la cobertura promedio dad social(o en los pocos casos que lo son, la de los asegurados con educación superior en cobertura es voluntaria e inefectiva); c) el salala región es 73% pero disminuye a 17% entre rio femenino promedio es menor que el masaquellos que no han completado la educación culino por igual tarea(aunque la ley disponga elemental. A mayor es el nivel educativo del el salario igual) por lo cual la base impositiva asegurado mayor es su cobertura y viceversa; a la que se descuenta la cotización es menor; en 2018 la razón entre la cobertura del nivel d) la mujer deja el trabajo por maternidad y superior y la del nivel elemental era de 1,4 a 1,6 cuidado de los hijos, enfermos y ancianos(sin puntos en los tres países más desarrollados, remuneración y, por tanto, sin contribución); pero aumentaba de 5,6 a 11 puntos en los dos y e) las empresas invierten menos en el entremenos desarrollados. Mientras en Uruguay y namiento de las mujeres que en los hombres Costa Rica los asegurados con únicamente el debido a la interrupción del empleo femenino nivel elemental estaban cubiertos en 54,7% y por las razones explicadas(Mesa-Lago, 2008; 51,4% respectivamente, en Perú solo estaba OIT, 2017). Respecto a los factores discriminacubierto el 4,3% y en El Salvador el 10%. torios propios del sistema sea privado o públiSimilares diferencias se observaban entre los co: 44 Alrededor de la mitad de los sistemas de pensionados: en Chile el nivel elemental estaba pensiones latinoamericanos fijan una edad de cubierto en 91,4% y en Uruguay en 88,5%, pero retiro menor a la mujer que al hombre a pesar en El Salvador la proporción bajaba al 9,5% y en de que la esperanza de vida femenina es entre la República Dominicana al 18,4%. Por último, 5 y 7 años mayor que la masculina: cuatro sisla cobertura promedio de los asegurados urbatemas privados requieren cinco años menos, al nos en la región es de 55% pero baja a 22% igual que cuatro públicos(otro solo tres años en los rurales. Entre los asegurados activos la menos), lo cual resulta en períodos jubilatorios razón de la cobertura entre el sector urbano y promedio entre nueve y diez años más largos. 45 el rural era de 1 punto en los tres países más Nueve sistemas tienen edades de retiro iguales, desarrollados, pero crecía a 6 puntos en el facilitando a las mujeres acumular más cotiza Perú; en Chile, Costa Rica y Uruguay entre 56% ciones y aumentar el monto de sus pensiones, y 66,5% de la población rural estaba cubierta, pero no compensan la esperanza de vida feme pero 4% en Perú; similares brechas se enconnina más larga(Cuadro 5). Todo lo anterior hace traban en la cobertura de los pensionados que la mujer contribuya menos que el hombre a (Anexo 1; CEPAL, 2018). 43 su pensión, tenga una densidad de contribución menor y su pensión promedio sea más baja que Equidad de género la del hombre. La discriminación por género resulta tanto del mercado de trabajo como del mismo sistema de Aunque las desigualdades del género existen pensiones privado. Respecto al primero, tanto en sistemas privados y públicos, los últimos en los sistemas privados como en los públicos: son relativamente más neutrales o positivos, al 42 a) la mujer tiene una participación menor que el conceder la pensión mínima con menos años 43. Similares brechas por ingreso, educación y residencia se encontraron en los sistemas públicos(ver Anexo 2). 44. Las mujeres no empleadas tienen aseguramiento indirecto como cónyuge dependiente, pero lo pierden si el marido se divorcia. 45. Edades desiguales: privados Chile, Colombia, El Salvador y Panamá; públicos: Argentina, Brasil, Cuba, Honduras y Venezuela. Cinco privados y cuatro públicos tienen edades iguales. Ecuador tiene diversos programas con edades dispares.

de cotización, basar la fórmula de la pensión en los últimos años de la vida laboral, y utilizar tablas de mortalidad unisexo. Los sistemas privados acentúan las desigualdades de género: la mayoría de las reformas incrementaron los años requeridos para obtener una pensión mínima haciendo más difícil para las mujeres recibir dicha pensión(el promedio no ponderado de años requeridos es 24,3 en los sistemas privados y 17,6 en los públicos; mis cálculos basados en el Cuadro 5); los aportes son durante toda la vida laboral, y se aplican tablas de mortalidad diferenciadas por sexo, que generan pensiones inferiores para las mujeres. 46 En Chile, después de 26 años de la reforma estructural, las mujeres tenían fondos en cuentas individuales, tasas de reemplazo y pensiones promedio mucho más bajas que las de los hombres, y se proyectaba que el 45% de las aseguradas recibiría una pensión inferior a la mínima(CAPSP, 2015). La re-reforma chilena de 2008 mitigó algunas de dichas inequidades con un bono universal depositado en las cuentas individuales de todas las madres por cada hijo nacido vivo y, en caso de divorcio, el fondo de pensión ahorrado durante el matrimonio puede ser dividido entre los cónyuges. Uruguay contabiliza desde 2008 un año de tra bajo(de los 30 años requeridos para obtener la pensión mínima) a las mujeres por cada hijo que tengan(Mesa-Lago, 2009). La re-reforma salvadoreña de 2017 no tomó medidas similares para aminorar la desigualdad de género resultante del sistema previsional, pero eliminó las tasas de mortalidad diferenciadas por sexo. 0,18% y 0,56%.(Cuadro 8). Otra forma de medir la cobertura femenina es como una proporción de la cobertura total(hombres más mujeres como porcentaje de la PEA); estas cifras proporcionadas por las administradoras muestran qué en 2019, sólo en Panamá la cobertura de la mujer era ligeramente mayor(50,7%) que la del hombre(49,3%), en el resto era muy inferior; en Perú era 38,5% versus 61,5% el hombre(AIOS, 2020). Sin embargo, la cobertura total(sumando la contributiva y la no contributiva) de las adultas mayores es más alta que la cobertura de la PEA femenina en seis países(Cuadros 8 y 9): 88% a 86% en Chile y Uruguay, 79% a 59% en Panamá, México y Costa Rica, y 51% a 11% en Colombia, Perú, República Dominicana y El Salvador(en los dos últimos es muy baja debido respectivamente a la ausencia y estancamiento de pensiones no contributivas). Esto es el resultado fundamental de que las pensiones no contributivas favorecen a las mujeres, las cuales sufren una mayor incidencia de pobreza que los hombres. Entre 2009-10 y 2017-18 la cobertura de las adultas mayores se incrementó en todos los países debido a la extensión de las pensiones no contributivas financiadas por el Estado, la expansión fue notable en Panamá, Colombia México y Perú(Cuadro 9); en seis países, la tasa anual promedio de expansión de la cobertura total fue mayor que la tasa de expansión de la cobertura femenina de la PEA. Para las medidas de solidaridad social y equidad de género en las re-reformas de Chile y El Salvador, ver sección V. La cobertura contributiva de la PEA femenina 3. Suficiencia de las prestaciones en el sistema privado entre 2009-10 y 2017-18 aumentó en todos los países, salvo en México a. Promesas de la reforma estructural y El Salvador en que disminuyó. Los tres países más desarrollados tenían en 2017-18 coberturas El monto de la pensión será adecuado para manentre 61,5 y 71,4% y les seguía Panamá con 51,2%, tener el nivel de vida anterior al retiro porque el en el resto era inferior a la mitad y en Perú no llesistema privado pagará tasas de reemplazo muy gaba a un quinto. En dos países el aumento proaltas como porcentaje del salario promedio, medio anual de la cobertura fue de 1%, en cinco mayores que en el sistema público Según Piñera osciló entre 0,29% y 0,71% y en dos menguó en (1992: 17-18),“las pensiones podrían alcanzar a 43 46. En Perú se usaban tablas de mortalidad chilenas; en 2015 la Superintendencia elaboró tablas basadas en cifras peruanas, lo cual causó una fuerte polémica y se elaboraron tablas más realistas. En Uruguay las tablas de mortalidad no se actualizan desde 1996 y el Banco Central estudia revisarlas debido al alza en la esperanza de vida.

Cuadro 8. Cobertura Contributiva de la PEA Femenina en los Sistemas Privados, 2009- 10 y 2017-18 (% del total) Países a Uruguay Chile Costa Rica Panamá R. Dominicana Colombia México El Salvador Perú 2009-10 62,0 54,3 58,9 47,9 36,4 27,9 33,3 27,6 13,5 2017-18 71,4 63,0 61,5 51,2 42,4 34,3 28,2 26,0 17,9 Promedio aumento anual 1,04 0,97 0,29 0,37 0,67 0,71 -0,56 -0,18 0,49 a Ordenados de mayor a menor por el grado de cobertura en 2018. Fuente: Basado en encuestas de hogares de los nueve países(BID-SIMS, 2019). Cuadro 9. Expansión de la Cobertura Contributiva mas No contributiva de Adultas Mayores, 2009-10 y 2017-18 Países a Chile Uruguay Panamá México Costa Rica Colombia Perú R. Dominicana El Salvador 2009-10 83,6 84,3 38,3 44,9 55,6 17,2 18,6 8,9 9,7 2017-18 88,7 86,0 79,3 72,7 59,2 50,6 45,1 16,8 11,5 Promedio aumento anual 0,56 0,19 4,56 3,09 0,40 3,71 2,94 0,88 0,20 a Ordenados de mayor a menor por la columna dos. Fuente: Basado en encuestas de hogares de los nueve países(BID-SIMS, 2019). montos equivalentes al 70% de[la remuneramínimo mes a mes pero, por encima de ello, ción] al final de la vida de trabajo…una pensión insta al ahorro voluntario adicional para mejode este orden permite al trabajador un nivel de rar los beneficios que el sistema puede generar, vida similar al de antes,…[el sistema privado] sea en términos de mejor pensión futura o del 44 obliga a los trabajadores a hacer un esfuerzo logro de una pensión decente antes de cumplir

las edades mínimas para jubilarse”. Por último, mensual durante el resto de su vida; el tamaño el sistema privado se basa en el“principio de de la pensión depende de: a) el monto de la equivalencia”:“Los sistemas obligatorios de suma acumulada en la cuenta individual inclupilares múltiples[ayudan] a establecer una rela- yendo su rentabilidad, b) el cálculo por la aseción estrecha entre los aportes y los beneficios guradora de la esperanza de vida al momento adicionales en el pilar obligatorio privado. Esto del retiro, el cual se hace con tablas de morpermite reducir las tasas impositivas efectivas, talidad que se aplican a la suma calculada—en la evasión y las distorsiones del mercado labo- ocho de los nueve sistemas/pilares privados se ral”(BM, 1994: 26).“El cambio de un sistema de usan tablas diferenciadas por género y la tabla beneficio definido a uno de contribución defi- de la mujer proyecta una esperanza de vida más nida… estimularía a cada cohorte de asegurados larga que la del hombre y, por tanto, la pensión a procurarse suficientes recursos[contribucio- femenina será menor; y c) lo que el asegurado nes y retorno de las inversiones] para su propio estima que será su esperanza de vida también al retiro(Gill, Packard y Yermo, 2005: 126).“[L]os tiempo del retiro. Si el pensionado vive menos sistemas basados en la capitalización individual que la predicción de dicha esperanza de vida, de los aportes son los únicos mecanismos finan- la aseguradora se queda con el remanente del cieramente sostenibles que pueden mejorar las fondo estimado para la duración de la pensión; pensiones de los trabajadores…”(FIAP, 2017b). por el contrario, si el pensionado sobrevive al promedio de años estimado, entonces sigue b. Realidades cobrando la pensión. En el retiro programado, la suma acumulada en la cuenta individual se Condiciones de acceso divide entre el número de años acordado y se Los sistemas privados permiten generalmente paga solo por ese tiempo(con un monto decreel retiro antes de la edad estatutaria a los aseciente para ajustarse a las necesidades menogurados que han ahorrado cierta cantidad en res de los jubilados); si el jubilado sobrevive el sus cuentas individuales. En todos, cuando los número de años acordado no tendrá pensión. 48 asegurados han cumplido los requisitos legales La TR usualmente es el porcentaje que resulta (incluyendo 20 a 30 años de cotizaciones) pero de dividir la pensión calculada mensual sobre el no han acumulado lo suficiente en la cuenta último salario. individual, tienen derecho a una pensión mínima y el estado financia la diferencia; pero la mayoría En los sistemas de reparto(BD), el monto de la de las reformas estructurales aumentaron los pensión es una función del período de tiempo en años de cotización lo que hace más difícil ganar que el asegurado ha recibido un salario sobre el ese derecho. 47 cual aporta y la ley fija la TR. Primero se obtiene un promedio del“salario base” o“salario de Cálculo de la pensión referencia” del asegurado, que según los países Para el cálculo de la pensión, en los sistemas puede ser el último año de salario o un período de capitalización individual(CD) se usa como más largo, como toda la vida activa o los últimos base el capital acumulado en la cuenta indivio mejores 10 a 20 años de labor. Al salario base se dual del asegurado; no hay una tasa de reemle aplica la TR(un porcentaje legal); es frecuente plazo(TR) explícita y garantizada por la ley que haya una TR básica por el número mínimo de (Barr y Diamond, 2008). El asegurado al tiempo años de aporte y se agregue un porcentaje por del retiro normalmente puede escoger entre cada año que exceda de dicho mínimo. El período una renta vitalicia y un retiro programado. En de tiempo que se usa para calcular el salario base la pensión vitalicia el jubilado recibe un pago tiene un impacto substancial en el monto de la 45 47. En seis países los años varían entre 24 y 30 y en los otros tres son 20 años; con excepción de Brasil, Argentina y Paraguay, los sistemas públicos requieren entre 15 y 20 años(Cuadro 5) 48. En El Salvador, la re-reforma de 2017 creó un beneficio de longevidad que cubre esta situación.

Cuadro 10. Tasas Brutas de Reemplazo en América Latina, 2010 y 2015 Países a 1. México 2. Paraguay 3. Ecuador 4. Costa Rica 5. Panamá 6. Brasil 7. Argentina 8. Nicaragua 9. El Salvador 10.Colombia 11.Uruguay 12.Honduras 13.Guatemala 14.Brasil 15.El Salvador 16.Perú 17.Colombia 18.México 19.Perú 20.Chile 21.Bolivia 22.Haití 23.Venezuela Promedio Promedio Cálculos del BID(2015) Tipo sistema TR(%) b BD 107 BD 98 BD 96 BD+CD 90 BD+CD 88 BD edad 80 BD 80 BD 77 BD 75 BD 73 BD+CD 72 BD 68 BD 58 BD tiempo 52 CD 48 BD 47 CD 44 CD 44 CD 39 CD 38 CD e 31 BD 31 BD 30 BD 64.7 CD 39.8 Países b 1. Paraguay 2. Ecuador 3. Venezuela 4. Nicaragua 5. Costa Rica 6. Panamá 7. Argentina 8. Colombia 9. Perú 10.Guatemala 11.Honduras 12. Brasil 13.Uruguay 14.El Salvador 15. Chile 16. Bolivia 17.Haití 18.México 19.R. Dominicana Cálculos de OCDE(2010) Tipo sistema TR(%) d BD 104,1 BD 94,2 BD 94,2 BD 94,2 BD+CD 79,4 BD+CD 78,4 BD 71,5 BD y CD 70,8 BD y CD 70,6 BD 67,8 BD 64,9 BD 58,3 BD+CD 52,5 CD 46,6 CD 43,9 BD 33,9 BD 29,8 CD 29,5 CD 22,8 Nota: BD=Beneficio definido; CD=Contribución definida; en los sistemas mixtos se suman ambos; en los sistemas paralelos se separan ambos; en Brasil BID se distinguen la jubilación por edad y por tiempo de servicios a Ordenados por TR de mayor a menor; no hay cálculos para Cuba y R. Dominicana. b Basado en el último salario. c No hay cálculos para Cuba. d Basado en el salario promedio de la economía. e Se refiere a las cuentas individuales que fueron preservadas por la re-reforma de 2010 en el sistema general de BD. Fuente: BID de Altamirano et al, 2018; OCDE de OCDE/ BID/ BM, 2015. 46

pensión; asumiendo que el salario base es cons- privados de CD: en doce de los países con BD tante, mientras más corto es dicho período mayor(ya sea puro o el remanente de BD cerrado en será usualmente la pensión porque a medida que los substitutivos), la TR es superior al mínimo un trabajador avanza en su carrera, su salario se de 45% recomendado por la OIT, mientras que incrementa, salvo en los trabajadores manuales solo el sistema substitutivo(CD) de El Salvador porque su salario tiende a bajar con el envejeci- lo sobrepasa(en 2 puntos porcentuales), no miento y el declive de sus fuerzas. Este efecto obstante, los tres modelos mixtos(Costa Rica, regresivo se evita si el salario base es calculado Panamá y Uruguay) superan dicho mínimo con sobre toda vida de trabajo del asegurado. TR de 90%, 88% y 72% respectivamente; las TR de cuatro sistemas substitutivos(CD) son Bajas tasas de reemplazo inferiores al 45%(incluyendo a Chile con 39%). La TR bruta es sin descuento del impuesto sobre Tanto en los sistemas públicos como en los el salario y la TR neta es después de dicho desprivados, los asegurados reciben subsidios del cuento. La OIT en su Convenio 128 de 1967 dispuso Estado, o sea, las contribuciones más el retorno que la TR mínima sobre el salario de referencia de las inversiones no financian completamente debería ser 45% con 30 años de contribuciones, las pensiones; en el caso de los sistemas privamientras que la OCDE no ha recomendado una TR mínima. 49 El Cuadro 10 compara las tasas de dos esto ocurre porque a los asegurados que no acumulan lo suficiente en su cuenta individual reemplazo brutas estimadas por los dos organis para recibir una pensión mínima, el fisco les mos para los países latinoamericanos, los que financia la diferencia, mientras que en los sis son ordenados de mayor a menor por dichas TR e temas públicos el Estado financia la diferencia identificados por sus modelos de pensiones. para pagar la pensión resultante de la TR. Sin embargo, si se resta el subsidio, los promedios Las TR en los dos cálculos no son técnicamente de los sistemas públicos siguen siendo superiocomparables por varias razones: a) el BID usa el res a los promedios de los sistemas privados: a) último salario y la OCDE el salario promedio de la públicos 64,7% TR – 28,3% subsidio= 36,4%, economía, además proyecta cuatro casos: 50% de dicho salario promedio, el salario promedio— y b) privados 39,8% TR- 27% subsidio= 12,8% (Altamirano et al, 2018). 50 Ver Gráfico 3). que es el usado en el cuadro—y dos y tres veces el salario promedio, las TR varían con los salarios Los cálculos de la OCDE en gran medida confir utilizados; b) el BID separa las TR en el sistema/ man los resultados anteriores: ocho sistemas pilar privado y público en los modelos mixtos y públicos de BD superan la TR de 45%, mientras paralelos, mientras que la OCDE no lo hace; y c) que sólo un sistema privado substitutivo puro el año utilizado es diverso: 2010 en OCDE y 2015 lo sobrepasa(El Salvador por 1,6 puntos porcenen BID, este último más actualizado. Por todas tuales); por otra parte, los cinco sistemas mixtos estas razones preferimos usar los cálculos del y paralelos(recuérdese que en los cálculos de BID, pero también analizamos los de la OCDE. la OCDE no se separan las TR de los sistemas/ pilares privados y públicos) exceden el 45%, pero En el cálculo del BID, la TR promedio de los sisteen tres sistemas substitutivos puros las TR son mas públicos de beneficio definido(BD) es 64,7% inferiores al 45%(incluyendo a Chile con 43,9%). mientras que la TR promedio de los sistemas priLos cálculos de OCED basados en ingresos de vados de contribución definida(CD) es de 39,8%. 1/2, dos y tres ingresos promedios resultan en Las TR en su gran mayoría son superiores en los ordenamientos distintos de los países, pero las sistemas públicos de BD que en los sistemas TR en su mayoría continúan siendo superiores en 47 49. El Convenio de la OIT 102 de 1952(norma mínima) había dispuesto una TR de 40%, que las prestaciones sean suficientes para que el asegurado y su familia tengan condiciones de vida adecuadas y que su monto sea ajustado a las variaciones en el costo de la vida. La Recomendación 202 de 2012 establece“pisos de protección social” que garanticen una seguridad básica en el ingreso a todas las personas que no obtengan una pensión de vejez o invalidez. 50. No obstante, de acuerdo con Altamirano et al, 2018, hay una importante diferencia en el impacto de los subsidios en la distribución: en los sistemas privados, el subsidio se concentra en los asegurados de bajo ingreso que no alcanzan a financiar la pensión mínima (dicho subsidio se financia por el Estado, no por el sistema privado), mientras que en los sistemas públicos, el subsidio se concentra en asegurados de más alto ingreso, por lo que el impacto es regresivo y contrario al principio de solidaridad social, algo que requiere más investigación y cambios en la focalización de los subsidios.

Gráfico 3. Tasas de Reemplazo en América Latina, Sistemas Públicos y Privados, Substitutivos Puros (CD), Mixtos(BD+CD) y Paralelos(BD y CD), 2015 Fuente: Cuadro 10 Privado los sistemas públicos—la TR de Chile con dos y 2025-2035(CAPSP, 2015). El 95% de los afiliados tres ingresos es de 39,2%(OCDE, BID, BM, 2014). al sistema no consigue el ahorro acumulado que En su cálculo más reciente, limitado a los países se exige en las cuentas individuales, aunque tramiembros de la OCDE(2019a), la tasa bruta de bajen por décadas y tengan un salario adecuado, reemplazo(con un ingreso de un salario prome- porque hay factores externos, especialmente dio) de Chile es 31,2% y la de México es de 22,5%, la rentabilidad de los fondos de pensiones y los ambas inferiores a las del Cuadro 6, mientras altibajos del mercado de valores, que influencian que en el sistema público(BD) de Argentina es en el monto de la pensión, haciendo muy difícil 71,2% y en el de Brasil es 58,9%, ambas iguales a alcanzar una pensión superior a US$389 men las de Cuadro 6. suales. Entre los asegurados hombres que tienen de 60 a 65 años y un cónyuge tres años menor: a) Investigaciones hechas en todos los sistemas el 28,8% tiene menos de US$13.000 ahorrados privados ratifica qué en estos, especialmente y recibiría una renta vitalicia mensual de US$51 en los sustitutivos, las TR son inferiores al 45% o un retiro programado de US$64 que decrecen mínimo establecido por la OIT. 51 En Chile la en tiempo hasta terminar(la mayoría de los TR media es 34% del salario promedio en los asegurados escoge esta pensión); b) el 10,4% últimos 10 años(45% al agregar el aporte preha ahorrado entre US$65.000 a US$100.000 y visional solidario financiado por el Estado, ver recibiría una renta vitalicia de$256 o un retiro sección siguiente); se proyecta un declive a 15% programado de US$318; y c) solo 11,1% tiene un 48 (37% con el aporte previsional solidario) para saldo de US$130.000 por lo cual recibiría US$510 51. Los sistemas privados usualmente no informan a los asegurados de las TR de los pensionados(Lora, 2018).

y US$636 respectivamente. Las mujeres han aho- hombres y 31% de las mujeres), 56% de los aserrado aún menos y recibirán pensiones inferiores, gurados alcanzará una pensión vitalicia y el 44% basadas en el mismo rango de edad: el 61,7% restante recibirá la devolución del saldo. tiene menos de US$13,000 acumulado y recibiría una renta vitalicia de US$43 y retiro programado En Perú, la TR promedio es 39% en el sistema pride US$56 mensuales, y solo 2,6% ha acumu- vado comparada con el 60% prometido cuando lado US$130.000 y recibiría US$433 y US$558 se inició el sistema y solo bajo los dos escenarios respectivamente(Barriga y Kremerman, 2020). de mayor rentabilidad se alcanzan TR superiores al 40%(en el sistema público, la TR promedia En Colombia, la TR en el sistema público fluctúa 43% del último salario para los hombres y 52% entre 65% y 100% para trabajadores de bajo para las mujeres); además, entre 60% y 65% de ingreso y entre 55% y 70% para trabajadores de los asegurados no recibirá una pensión en ambos alto ingreso; solo entre 17% y 28% de los asegusistemas(Cruz Saco et al, 2018b; Altamirano et rados en el sistema privado consigue pensionarse al., 2019; Cruz-Saco, 2020a). en el sistema privado versus 59% en el público (Lora, 2018). En El Salvador, antes de la re-reforma En la R. Dominicana la TR promedio es 27% 52 de 2017, 83% de los asegurados en el sistema (algo mayor que la de 23% calculada por la OCDE privado(SAP) tendrían TR entre 37% y 39% las pero, de cualquier forma, la menor de la región) y mujeres y entre 41% y 43% los hombres, ambas los asegurados en los tres quintiles más bajos de sobre el último salario; la re-reforma introdujo ingreso no lograrán los 30 años de aportes necenuevos beneficios para mejorar esta situación sarios para obtener la pensión; además, como pero no se han realizado cálculos de las TR resul no se ha honrado el bono de reconocimiento, los tantes; en todo caso, solo 40% de los asegurados asegurados pierden el valor de sus cotizaciones que llegan a la edad de retiro cumplen con los 25 al sistema antiguo y reciben una pensión inferior años de cotización requeridos; del restante 60%, (Pichardo, Guerrero y Mesa-Lago, 2020). 98% recibirá solo la devolución del saldo en su cuenta individual(Iniciativa Ciudadana, 2017; OIT/ En el Uruguay, la administradora pública proFUNDAUNGO, 2020; Rivera, 2020). yecta que solo el 30% de sus afiliados entre 51 y 60 años recibirá una pensión mayor que los de En México, comparando el sistema público preigual edad en el sistema público, mientras que vio con el privado, la TR disminuirá de 71% a 29% dos expertos hacen simulaciones que indican para los hombres y de 67% a 30% para las mujeque las generaciones intermedias con ingresos res, la proporción de hombres que no recibirá medios y altos en el sistema mixto recibirán una pensión aumentará de 38% a 59% y la de las pensiones considerablemente menores que en el mujeres de 44% a 66%(Colin, 2019); otro estusistema de reparto puro, mientras que los más dio proyecta que el 64% de los asegurados en el jóvenes recibirán más(Forteza y Rossi, 2018). sector privado no recibirá pensión(Freunderberg y Toscani, 2019), mientras que el Gobierno de Frente a todas las estadísticas e investigaciones México(2020) afirma que el modelo privado no anteriores, la FIAP(2020b: 8) afirma que“en los alcanzó los resultados esperados por dos proble sistemas de reparto en nuestra región, solo un mas clave: un acceso menor a las pensiones que porcentaje de los trabajadores logra cumplir con lo anticipado y un monto de la pensión menor los requisitos de número de años cotizados que a la esperada; el gobierno calcula que sólo 34% se exigen para recibir pensión(por ejemplo: Chile de los asegurados en el sector privado tendrán 50%, El Salvador 40%, Perú 33%). El resto no las derecho a una pensión garantizada(38% de los cumple y debido a ello no recibe pensión, con 49 52. Se proyecta la TR en tres escenarios(sin reforma, con una reforma parcial y con una reforma profunda) y ninguno de los tres logra superar la TR de 27%. Las TR oscilan entre 9% y 84,5% según los sectores de ocupación(pública y privada) y los quintiles de ingreso; las TR masculinas exceden a las femeninas con poquísimas excepciones. Otro cálculo de la TR es 30% que aumentaría a 37,8% con las reformas paramétricas de 2020.

lo cual pierde total o parcial o totalmente sus no se ajustan, mermará su poder adquisitivo(OIT, cotizaciones. En cambio, en los sistemas de capi- 2017). El Cuadro 5, indica si la ley dispone que se talización individual… todos los afiliados reciben haga o no dicho ajuste en los 20 países de América beneficios, independientemente del número de Latina. En los nueve sistemas privados, se hace el años que haya cotizado al sistema”. ajuste de acuerdo con el IPC en Chile, Colombia y Costa Rica(costo de vida) y de acuerdo con los El análisis previo aporta abundante evidencia de salarios en la R. Dominicana y en Uruguay, pero que la promesa de pensiones mayores en el sisno hay ajuste automático establecido por la ley tema privado que en el público y que la TR podría en los otros cuatro países: en El Salvador, México llegar al 70% del último salario no se han cumy Panamá el gobierno tiene poder discrecional plido. Tampoco la promesa de que cada cohorte para hacer el ajuste, mientras que en Perú se hace de asegurados procuraría suficientes recursos cuando existen recursos para ello. (contribuciones y retorno de la inversión) para su propio retiro, puesto que las TR son inferiores El principio de equivalencia y sus aducidos efectos al 45% mínimo fijado por la OIT y en varios sis- Una promesa que se ha cumplido en la mayoría temas privados una substancial proporción de los de los sistemas privados es el principio de equiasegurados sólo recibirá la devolución del saldo o valencia, o sea, los sistemas privados reforzaron una pensión mínima, pero con un subsidio estatal la relación entre la contribución y el monto de la (no sólo por las contribuciones y el retorno de las pensión. No obstante, esto no logró TR adecuainversiones). Una minoría de asegurados privados das y se hizo a costa de sacrificar la solidaridad con alto ingreso y densidad de cotización ahorrará social y la equidad de género, como se probó en lo suficiente en su cuenta individual, se retirará la sección IV-2. Además, el alegato de los reforantes de la edad estatutaria, y recibirá una pen- madores estructurales que dicho principio logró sión con una TR adecuada. El pobre desempeño reducir las cotizaciones y la evasión no se han de los sistemas privados en la suficiencia de las cumplido como se demostrará en las secciones pensiones ha generado una reacción negativa IV-4 y IV-5. en varios de los países, particularmente en Chile donde en 2016 hubo demostraciones públicas de Las medidas para mejorar la suficiencia por las casi un millón de personas protestando contra re-reformas de Chile y El Salvador se analizan en las AFP; 53 además varios países han autorizado la sección V. la extracción parcial o total de los fondos en las cuentas individuales(sección IV-5-b). 4. Administración eficiente y costos razonables Todo lo anterior, sin embargo, no implica que las altas TR en varios sistemas públicos puea. Promesas de la reforma estructural dan mantenerse financieramente a largo plazo, dichos sistemas requieren estudios actuariales La fuerte competencia entre las administray reformas paramétricas a los efectos de refordoras aumentará la eficiencia y reducirá los zar dicha sostenibilidad ya sea aumentando las costos administrativos, porque los asegurados— cotizaciones o reduciendo dichas tasas a un teniendo libertad de elección—se afiliarán y tras nivel factible. ladarán a las mejores, o sea, aquéllas que cobren menos comisiones y paguen mayores pensiones. Ajuste de la pensión al costo de vida “Una previsión moderna requeriría antes que Esto es esencial para mantener el valor de las pennada de empresas ágiles, competitivas y eficien 50 siones, pues si la inflación aumenta y las pensiones tes… los aportes serían menores, debido entre 53. En varios países también ha habido demostraciones en contra del aumento de la edad en los sistemas públicos(España, Francia, Grecia, Rusia), así como contra el incremento de cotizaciones y reducción del monto de las prestaciones(Nicaragua).

otras razones, a la mayor eficiencia de la admi- aumentaron la cotización al sistema público o nistración privada, a las menores posibilidades introdujeron incentivos(como incrementos de de fraude y al menor incentivo a la evasión… salario) para la transferencia en tres; dividieron cada trabajador[sabría] exactamente cuánto a los asegurados por edad y exigieron que los paga por los distintos beneficios previsionales más jóvenes se cambiasen al privado en seis, 54 que recibe, lo cual le facilitaría la decisión de y obligaron a los nuevos trabajadores a afiliarse cambiarse o no”(Piñera, 1992: 21-22, 26). El BM al sistema privado o mixto en siete(Bolivia, se declaró en favor de la administración privada Chile, Costa Rica, R. Dominicana, El Salvador, del sistema o pilar de capitalización individual: México y Uruguay); en los modelos paralelos de “[En] este informe se recomienda decididaColombia y Perú fue permitido escoger entre el mente que el pilar financiado sea administrado sistema privado y el público. Los empleadores por el sector privado.” Agregó:“Los trabajadores decidieron por si mismos o presionaron a sus escogen el fondo en que colocan sus ahorros empleados para que cambiasen en Argentina, basándose, presumiblemente, en sus anteceChile y Perú. La transferencia fue incitada por dentes en cuanto a rendimiento y riesgo…Es muy las promesas de los reformadores, realzadas común que los gobiernos determinen el uso de por la publicidad, de pensiones mejores, costos las cuentas de ahorro obligatoria y fijen la tasa administrativos más bajos e inmunidad contra de rendimiento[como en los planes de benefi la interferencia estatal en el fondo, aunque cio definido] lo cual puede crear distorsiones en tales promesas no se han cumplido. La proel mercado de capital y de trabajo y causar una porción de asegurados en el sistema público de redistribución caprichosa...Como alternativa, los Colombia era superior al del privado hasta 2003 planes de ahorro obligatorios pueden ser admiporque el primero pagaba pensiones mejores nistrados privada y competitivamente, y en ese y había libertad para cambiarse entre los dos caso es probable que haya menos distorsiones…. sistemas cada tres años, pero una reforma en (BM, 1994: 21, 234, 241). Las reformas“reducen 2002 ajustó la fórmula de cálculo de la pensión los gastos operativos del pilar privado”(Gill, pública(redujo su monto) y aumentó a cinco Packard y Yermo, 2005: 235). años el período para el cambio, aun así 46% de los asegurados continuaba en el sistema b. Realidades público en 2007 pero solo 30% en 2019(MesaLago, 2008, 2009, Cuadro 1). Libertad de elección entre el sistema público y el privado No ha funcionado la competencia Los reformadores estructurales alegaron que Uno de los principios fundamentales del sisla bondad del sistema privado combinada con tema privado es la competencia, porque se la libertad de elección promovió el abandono suponía que la misma reduciría los costos admidel sistema público por los asegurados, lo que nistrativos, haría más productiva la inversión pareció confirmarse porque un promedio de del fondo de pensiones y aumentaría el retorno 82% de cotizantes totales en los diez sistemas de capital invertido. Los asegurados escogerían privados estaba en el sistema/pilar privado en las mejores administradoras(las que cobrasen 2007(antes de las re-reformas de Argentina y menos comisiones y pagasen mejores pensioBolivia). Pero el cambio fue causado, en parte, nes), cambiándose entre ellas cuando quisiesen. por disposiciones legales ajenas a la bondad En la práctica la competencia no ha funcionado del sistema privado que: obligaron a todos los o ha sido muy pobre en la gran mayoría de los asegurados a mudarse en tres países(Bolivia nueve países. Para probar esto examinaremos y México al privado y Costa Rica al mixto); varios indicadores. 51 54. En El Salvador, los asegurados mayores de 50/55 años se quedaron en el sistema público y los menores de 36 años fueron obligados a pasarse al sistema privado, solo los de edad intermedia(36 a 50/55 años) tuvieron la opción de elegir entre los dos sistemas. En la R. Dominicana los menores de 45 años debieron cambiarse al sistema privado y los mayores de esa edad pudieron elegir. En Panamá, los asegurados de mayor edad se quedaron en el sistema público, mientras los jóvenes tuvieron que expresamente optar por pasarse al sistema mixto. En Uruguay hubo cortes por edad e ingreso para quedarse en el sistema público o pasarse al mixto.

Cuadro 11. Número de Administradoras y Grado de Concentración, 2004 y 2018-19 Países a México Chile R. Dominicana Costa Rica Perú Panamá Uruguay Colombia El Salvador Número de administradoras Cénit 2004 2018-9 21 13 10 8 6 7 9 9 7 9 8 6 5 4 4 b 6 6 4 4 6 6 4 5 2 2 Tiene una pública No No No Sí No No Sí No No % en las dos mayores 2004 2018-19 43,1 39,0 55,5 52,9 55,7 58,4 64,3 59,1 58,8 68,4 100,0 100,0 74,4 74,0 50,9 80,5 c 100,0 100,0 a Ordenados de mayor a menor por la columna tres. b No había comenzado el sistema; en 2019, AIOS reporta tres administradoras en el sector privado(SMV) con 100% de concentración en las dos mayores; en el sector público(SIACAP) hay tres administradoras y una concentración de 69%. Fuente: Basado en AIOS, 2000 a 2020. Número de administradoras privadas privado y son reguladas por la Superintendencia Para que funcione adecuadamente la com- del Mercado de Valores(SMV), según la AIOS petencia debe existir un número suficiente(2020) las dos mayores concentran 100% de los de administradoras. El número de ellas se asegurados por lo que parece que la tercera no relaciona estrechamente con el tamaño del tiene; 56 y otras tres gestionan dicho programa mercado de asegurados, a mayor este más para los funcionarios públicos(SIACAP) con administradoras y viceversa, así México tiene una concentración de 69% en las dos mayores; el número mayor(diez) y El Salvador el número las del sector privado no pueden competir con menor(dos), en este caso se trata de un duopolas del sector público. La concentración de aselio y no hay competencia. 55 El número de las gurados en las dos mayores administradoras administradoras desciende con el tiempo por aumentó en tres países, se estancó en tres y disfusiones y cierres, por ejemplo, en México minuyó en tres, pero es aún muy alto(58-59% mermó de 21 a 10 entre el cénit y 2019. Tres paíen Costa Rica y R. Dominicana); la concentrases con un mercado de asegurados pequeños ción es de 68% a 100% en cinco países, a mayor (Costa Rica, R. Dominicana y Uruguay) tienen concentración menor competencia y viceversa una administradora pública y esto ha logrado (Cuadro 11). incrementar la competencia, Costa Rica tiene seis administradoras, solo una menos que Chile Traslados entre administradoras el cual tiene cuatro veces el número de aseguLos reformadores aseveraron que los asegurarados cotizantes. En Panamá, a pesar de tener dos podrían cambiarse libremente de adminisel menor número de asegurados y acumulación tradoras privadas en competencia, afiliándose de capital, hay seis administradoras del pilar de a las mejores en búsqueda de más baja comi52 capitalización: tres de ellas están en el sector sión, mayor rentabilidad(retorno del capital) 55. Esto ocurrió también en el antiguo sistema privado de Bolivia donde sólo había dos administradoras y el Estado asignó a los asegurados entre ellas por su domicilio y prohibió los traslados por cinco años; cuando se permitió cambiar en 2003 hasta 2010 cuando se cerró el sistema privado, solo entre 0,3% y 0,4% de los afiliados se cambió(Mesa-Lago, 2018a). 56. La SMV(2020) no da estadísticas de afiliación por administradora en su página web, ni tampoco lo hace la SIACAP(2020).

Cuadro 12. Porcentaje Anual de Traslados de Afiliados, Cénit y 2019 Países a Cénit 2019 Chile 11,7 5,4 México 10,3 4,7 Costa Rica 11,9 3,3 R. Dominicana 2,2 b Perú 16,0 1,6 Colombia 2,0 0,8 c Uruguay 8,9 0,3 El Salvador 15,9 0,1 Panamá 7,0 0,01 a Ordenados de mayor a menor por la última columna. b El cenit ocurrió en 2018, los traslados eran inferiores antes. c 2017 Fuente: Basado en AIOS, 2000 a 2020. y mejor pensión. El alto costo de la libertad de elección para las administradoras condujo a restricciones en muchos países, reduciendo el número de veces que se puede cambiar, como una vez por año o cada dos años, y fomen tando la colusión de la industria, una anomalía reconocida por el BM(Gill, Packard y Yermo, 2005). 57 Si funcionase la competencia habría un número substancial de traslados desde las administradoras menos competitivas a las más competitivas. Sin embargo, el porcentaje anual de traslados en relación con el número total de afiliados disminuyó en todos los países(salvo en R. Dominicana) entre el cénit(el año de mayores traslados) y 2019. Más aún, en 2019 el porcentaje de los traslados oscilaba entre cero (El Salvador y Panamá) y 1% en cinco países, entre 2% y 4% en dos países y 5% en Chile. Aunque México tiene diez administradoras, menos de 5% se cambió en 2019(Cuadro 12). Chile introdujo en 2019 el traslado electrónico para facilitar este. Falta de conocimiento del sistema por los asegurados Encuestas tomadas al menos en Chile, 58 México y Perú con sistemas de pensiones privadas, demuestran el nulo o pobre conocimiento de los asegurados sobre sus derechos y las principales normas del sistema. Los asegurados no seleccionan a las administradoras basados en las comisiones que cargan y la rentabilidad del fondo invertido(como supuestamente harían), sino bajo la influencia de los vendedores(que cobran una comisión por cada trabajador que cambia), los empleadores y la publicidad. Además, los asegurados carecen de calificación para selec cionar a las mejores administradoras, que gastan pródigamente en publicidad, pero poco o nada en proveer la información y educar a los asegurados. Los informes periódicos de las administradoras (usualmente trimestrales) muestran lo acumulado en sus cuentas individuales, la rentabilidad del fondo invertido y las comisiones. Pero muy pocos asegurados estudian estos informes, por lo cual, no pueden en la práctica hacer una elección informada de las mejores administradoras y esto, 57. La reforma paramétrica argentina de 2007 dio un plazo a los asegurados en el sistema privado para que volvieran al público, 53 permitía cambiar de sistema cada cinco años con ciertos requisitos, y asignó los indecisos al sistema público. Más de un millón de asegurados regresó al sistema público en marzo de 2008(SAFJP 2007, 2008). En Perú una ley de 2007 permitió la desafiliación en el sistema privado y el retorno al público a los afiliados antes de 1995 que cumpliesen ciertos requisitos; a los jubilados en el sistema privado se les pagó una pensión complementaria para igualar a la pública. 58. La Comisión Asesora Presidencial sobre Reforma de Pensiones de Chile condujo diversas encuestas entre la población y los asegurados que demostraron una amplia falta de conocimiento(CAPSP, 2015). La re-reforma de 2008 estableció un Fondo de Educación Previsional para diseminar información y educar a la población, así como una entidad para facilitar la tramitación de las nuevas prestaciones e instruir a los beneficiarios en sus derechos. Costa Rica ha incorporado una asignatura de formación previsional en el currículo escolar.

a su vez, limita la competencia. La economía del y supervisión de las supervisoras de fondos pricomportamiento ha documentado esta situación vados de pensiones, una función virtualmente y ha hecho experimentos en la región sobre alter- exclusiva del Estado, excepto en R. Dominicana. nativas para mejorarla(Mesa-Lago, Valero, Robles El asegurado no toma parte ni aporta insumos y Lozano, 2017). Por último, como los asegurados en la decisión sobre la inversión de los fondos de no tienen representación en los directorios de las pensiones(lo cual es prerrogativa de las admiadministradoras, carecen de información sobre nistradoras privadas), aunque se han creado lo que se paga a los directivos y altos ejecutivos, multifondos en Chile, Colombia, Costa Rica, El cómo se hacen las decisiones sobre inversiones y Salvador, México, Panamá, Perú y Uruguay, que otros aspectos clave(Matus, 2020). permiten a los asegurados escoger entre varios de dichos fondos con rendimiento y riesgos Ausencia de representación social en la diversos, con cautelas relacionadas con la edad administración del asegurado para atenuar el riesgo cuando se Antes de las reformas estructurales, virtualaproximan a la edad de retiro. Por el contrario, en mente todos los sistemas públicos en la región todos los sistemas públicos de pensiones(salvo tenían representación tripartita en la adminisen Cuba) subsiste la representación tripartita, tración de las pensiones(trabajadores, empleay en tres países hay participación de jubilados y dores y Estado), aunque no siempre era efectiva. pensionados. La suma de los representantes de Las reformas transfirieron totalmente la gestión trabajadores y empleadores a veces tiene mayoa compañías privadas con ánimo de lucro, aunría y en otras no, también se da el caso de una que la administración es de naturaleza múltiple unión del gobierno con los empleadores que en varios países, por ejemplo, la administradora mantiene una mayoría(como hasta recientepública en Uruguay—sujeta a las mismas reglas mente en Nicaragua); no siempre la elección de que las privadas—el Banco de la República, es la los trabajadores es democrática y transparente, que tiene más afiliados y ha logrado reducir los algo que necesita mejorarse para bien del siscostos de administración. En los sistemas mixtema y de los propios asegurados(Mesa-Lago, tos de Costa Rica, Panamá y Uruguay, continúa la 2008, actualizado). participación tripartita en el pilar público de BD, así como también en el sistema público paralelo Alto costo administrativo en Colombia, pero no el pilar/sistema privado Por cuanto la competencia no existe o es muy (salvo en SIACAP en Panamá en cuyo directorio pobre, el costo administrativo no es bajo. Dicho de un total de ocho miembros, cinco son reprecosto se compone de dos elementos: la comisentantes de los funcionarios públicos). Las sión neta que cobra la administradora por sus administradoras gestionan el seguro de vejez, servicios(usualmente como porcentaje del y contratan con aseguradoras comerciales el salario, pero en unos pocos países sobre el saldo seguro de invalidez y sobrevivientes(con escasa en la cuenta individual) y la prima por seguro o nula competencia entre dichas compañías de invalidez y muerte que cobra dicha admi porque hay fuertes lazos con las administrado nistradora y la pasa a una compañía de seguro ras de pensiones de vejez), 59 salvo en Colombia, comercial. Es frecuente que la administradora Costa Rica y México donde el seguro social tenga una compañía aliada para la prima, por público continúa a cargo de dichos programas lo cual tampoco hay mucha competencia entre (Colpensiones, CCSS e IMSS respectivamente). dichas compañías y esto aumenta sus utilidades. También hay escasa competencia en la elección Tampoco hay participación de trabajadores y del tipo de programa para el retiro. El Salvador 54 empleadores en la regulación, administración nunca estableció la renta vitalicia dispuesta por 59. Se alega que el 70% de las compañías comerciales de seguros de vida tiene estrechas relaciones con las administradoras de pensiones de vejez(Matus, 2020).

Cuadro 13. Depósito, Comisiones y Costo como Porcentajes del Salario en Cinco Países, 2019 Países Uruguay El Salvador Colombia b Chile Perú Depósito Cuenta 15,0 8,1 c 11,5 10,0 10,0 Comisión Neta Administradora 0,95 1,02 1,29 1,24 1,60 Prima Invalidez Sobrevivientes 2,48 0,88 1,71 1,53 1,36 Total Costo 3,43 d 1,99 3,00 2,77 2,96 Costo/ depósito (%) 22,9 24,5 26,3 27,7 29,6 a Ordenados de menor a mayor por la última columna. b 2017; del descuento total de 16%, 1,5% va al Fondo de Garantía de la Pensión Mínima. c El total que se descuenta del salario es 15%, del cual 5% va a la CGS. d Además, en 2019 se agregó 0,14% de comisión sobre el saldo. Fuente: Basado en AIOS, 2019; ley de re-reforma de El Salvador, 2017. la ley de reforma de 1996, pero en 2017 se creó los descuentos son pagados por el trabajador; el beneficio de longevidad garantizado por la en Chile el depósito y la comisión neta es por CGS que paga la misma pensión durante todo el trabajador y la prima por el empleador; en el período de vida del jubilado. El BID informa Uruguay se reparten entre el trabajador y el que el mercado de rentas vitalicias mexicano“se empleador, pero el primero paga la mayoría; y caracteriza por una gran concentración y poca en Colombia y El Salvador también se reparten, competencia” con precios elevados, pues las 13 pero el empleador paga la mayoría. aseguradoras que existían cuando entró en operación el sistema se han reducido a cuatro y las El total de la comisión más la prima en Chile dos mayores abarcan el 80% de los asegurados aumentó de 2,44% del salario en 1981 a 3,42% por lo cual“es muy probable que los montos de en 2009; incentivos para la competencia intropensiones otorgadas a través de rentas vitalicias ducidos por la re-reforma de 2008(ver sección sean menores”(Azuara et al., 2029: iv). V) bajaron la suma a 2,40% en 2014, pero ascendió de nuevo a 2,77% en 2019 mayor que en 1980 No es posible comparar el costo administrativo (Mesa-Lago y Bertranou, 2016, y Cuadro 13). La en los nueve países debido a la gran diversidad AFP UNO ofreció en 2019 una comisión 40% de comisiones(fija, sobre el salario, sobre el inferior al promedio de la industria y ganó la saldo, sobre la rentabilidad o combinaciones licitación, pero tuvo pérdidas debido a que no de las anteriores), pero tenemos información hubo un traslado de asegurados como se especomparable para cinco países de la comisión raba; sólo tenía 1,6% del total de cotizantes y la prima como porcentaje de los salarios, en 2020(Álvarez, 2020; Superintendencia de así como el porcentaje que se deposita en la Pensiones, 2020b). cuenta individual. El costo administrativo suma de comisión neta y prima) oscila entre 23% del En el Uruguay, la administradora pública(AFAP depósito en Uruguay y 30% en Perú; a pesar de República) redujo su comisión de 0,74% a 0,71% que el sistema chileno lleva casi 40 años funcioy se estableció una norma que ninguna AFAP nando y la re-reforma de 2008 intentó reforzar podrá superar en 50% la comisión más baja en el la competencia, su costo es 28% del depósito, mercado, por lo cual todas las administradoras el segundo más alto(Cuadro 13). En Perú todos tienen que reducir su comisión. 55

La re-reforma salvadoreña de 2017, aumentó el trabajadores para afiliarse a los planes volunta descuento total del salario de 13% a 15%, redujo rios y hacen los planes obligatorios muy costosos. el depósito en la cuenta individual de 10% a 8%, 60 De hecho, las ineficiencias en los costos son una cargó 5% a la Cuenta de Garantía Solidaria(CGS) y amenaza a la sostenibilidad de los planes; los esti topó en 2% la comisión más la prima; si sumamos mados indican que los cargos hechos a los trabael cargo de 5% a la CGS y la comisión más prima, jadores por los planes de pensión privados pueden el costo total crecería de 2% a 7% y la proporción representar entre 20% y 40% de su contribución”. del cargo total sobre el depósito aumentaría de 24,5% a 88%. Substanciales utilidades de las administradoras Las administradoras tienen altas ganancias y las En México, la comisión cargada por las adminismantienen en la mayoría de los países durante tradoras(AFORES) ha declinado, pero“los cargos las crisis económicas, mientras que los asegusiguen siendo superiores a los observados con prorados son afectados por estas debido a que disductos financieros equiparables, tanto en México minuyen los saldos en sus cuentas individuales, como en otros países… Entre los 43 sistemas en la o sea, que ellos son los únicos que enfrentan el Organización Internacional de Superintendencias riesgo. En 2019, la utilidad sobre el patrimonio de Pensiones(IOPS), México se ubica en la posineto osciló entre 20% y 47% en cuatro países ción 31 con costos superiores a la media internay entre 12% y 16% en otros cuatro. Únicamente cional”, 42% se asigna a gasto comercial el cual Panamá tuvo una utilidad muy baja de 0,9% no beneficia a los asegurados sino que genera pero ya se ha explicado que una fracción muy ganancias para las administradoras(Secretaría pequeña de la fuerza laboral está en el sistema de Gobernación, 2020: xxi-xxii). CONSAR diseñó privado. Durante la grave crisis de 2007-2008, una metodología para reducir la comisión, pero la las administradoras continuaron teniendo utiliasociación de AFORES se opuso porque disminuidad, y superaron en tres países el nivel anterior a rían sus ingresos y no se aplicó; en 2019 el cargo dicha crisis. En 2019, tres administradoras tenían en México era mayor que en Colombia, Chile y una utilidad mayor que antes de la crisis(Cuadro Estados Unidos, los cuales tenían un promedio de 14); en 2019 las bolsas de valores pagaron altí0,54%; un acuerdo en 2019 dispone que las comisimos dividendos y se aprecia un incremento siones en México no podrán ser superiores a dicho notable de las utilidades de las AFP sobre 2018 promedio y, si este disminuye, también tendrán (AIOS, 2019 y 2020); aún no sabemos qué ocuque hacerlo las AFORES. rrió a dichas utilidades en 2020 debido a la crisis económica mundial provocada por Covid-19. Una comparación de los costos administrativos antes de la privatización y en 2002 en cuatro países Un estudio académico estimó la rentabilidad latinoamericanos mostró que aumentaron entre sobre el patrimonio(ROE) promedio alcanzado dos y diez veces, mientras que la comparación de por las AFP chilenas en el período 2006-2015 los costos administrativos promedio en seis sis(teniendo en cuenta el“encaje” o la inversión temas públicos y diez privados en 2001-2005 dio de su patrimonio que deben hacer, equivalente 0,003% y 1,63% respectivamente(Mesa-Lago, al 1% de los fondos que administran), encon2008; Ortiz et al, 2018). Según han demostrado trando que fue de 25,4%, 4,8 veces superior al Barr y Diamond(2008) por cada punto porcentual 5,3% de rentabilidad“justa” o de“equilibrio” de comisión que se cobra durante la vida activa por su exposición al riesgo en un mercado comdel asegurado, el monto de la pensión futura se petitivo normal, sin distorsiones. En términos reduce en un 20%. La OCDE(2013: 24) advierte: monetarios(ajustados a la inflación), la indus 56 “Los altos costos administrativos desaniman a los tria obtuvo US$44.400 millones, de los cuales el 60. El 8% del depósito en El Salvador y R. Dominicana es el menor(después de México) entre los nueve sistemas privados de la región (Cuadro 5).

Cuadro 14. Depósito, Comisiones y Costo como Porcentajes del Salario en Cinco Países, 2019 Países a Panamá Colombia Costa Rica Chile Perú México Uruguay R. Dominicana El Salvador 2004/05 c 26,6 12,8 19,5 41,1 25,2 39,0 -5,8 30,8 Utilidad anual/Patrimonio neto(%) Crisis(2007/08) c 23,6 6,6 2,1 0,5 6,5 3,.6 15,8 36,5 2019 0,9 12,4 b 13,9 16,4 16,7 19,5 32,5 38,4 47,8 a Ordenados por la última columna de menor a mayor. b 2017. c El sistema comenzó a funcionar en 2008. Fuente: Basado en AIOS, 2006 a 2020. 80%(US$35.520 millones) serían una ganancia Un superintendente de las AFP, por una década “excesiva”. Debe notarse que el autor del estudio que estuvo en su cargo, fue promotor del sisno es partidario de eliminar a las AFP, sino de que tema chileno en muchos países de la región ganen lo justo en su operación(López, 2016). El y, cuando renunció, pasó a ser presidente de gremio de las AFP disputó la metodología usada la AFP Magister. En 2019, las AFP gastaron por López, pero esto es un tema muy técnico US$25.923.525 en salarios de sus ejecutivos y para ser discutido aquí(ver www.emol.com/ US$3.888.528 en dietas de sus directorios. Por noticias/Economia/2016/10/11/825994/AFPsejemplo, un presidente de la AFP Habitat, en discrepan-de-estudio-que-caculo-gananciascuatro años recibió US$1.324.962. Compárense excesivas-de-la-industria.html). estos salarios y dietas millonarios con la pensión de vejez anual de US$3.142 anual que recibió la Salarios y dietas millonarias de los ejecutivos mitad de los 984.000 jubilados en el sistema priUn estudio reciente examina como 77 exdirigenvado(Sepúlveda y Jara, 2020; ver también sobre tes de los partidos políticos, poderes ejecutivo costos gerenciales Meunier, 2019). y legislativo chilenos—incluso excomandantes de las fuerzas armadas, exministros de varios Mejoras en eficiencia gobiernos y exdirectores de la Superintendencia Un aspecto positivo de las reformas es que las de Pensiones que fiscalizan a las propias AFP— administradoras introdujeron el informe perióhan estado al servicio de estas, 45% de ellos dico del fondo acumulado en las cuentas indiviocupando altos puestos de directores o ejecutiduales de los asegurados y redujeron el tiempo vos, y el 55% restante se ha ofrecido a las AFP para procesar las pensiones. En buena parte de los en directorios de empresas donde se invierten sistemas públicos, el otorgamiento de las pensiolos fondos de dichas administradoras, lo que nes a veces tomaba años porque no había en la demuestra la estrecha relación entre el poder gran mayoría de los países un registro actualizado político y las administradoras de pensiones. de los años de servicios y de las contribuciones 57

aportadas por los asegurados y sus empleadores de las reformas de pensiones en América Latina y, a menudo, había que probar estas incluso en han sido los beneficios esperados para los mer tribunales administrativos. Como las cuentas cados de capital. El crecimiento de los fondos individuales se actualizan automáticamente en de pensiones… puede ayudar a hacer los merlos sistemas privados, el trámite es muy rápido y cados de capital más resistentes y dinámicos… fácil; por ejemplo, en Chile se hace un estimado Los mercados domésticos de capitales fuertes y provisional y se paga enseguida la primera penlíquidos pueden ayudar a reducir la dependencia sión, luego se comprueba y todo el proceso toma en capitales extranjeros y reducir la vulnerabimenos de un mes.(Las medidas para mejorar la lidad de la economía a los shocks externos…” competencia y reducir el costo administrativo por (Gill, Packard y Yermo, 2005: 36, 57, 126). La ley las re-reformas de Chile y El Salvador se examinan mexicana de reforma proclamó en su preámbulo en la sección V). que la privatización de pensiones promovería el 5. Sostenibilidad financiera y actuarial ahorro nacional y el mercado local de capitales, lo que a su vez debería promover el crecimiento y el empleo. b) Substancial reducción y eventual eliminación de los costos fiscales que demandan a. Promesas de la reforma estructural los sistemas públicos de reparto. c) Evasión: En los sistemas de beneficio definido,“Los impues Las promesas de los reformadores se concentos de tasa alta fomentan la evasión, y con esto traron en los aspectos financieros-económicos se frustra el propósito del sistema obligatorio. del sistema privado: La propiedad de la cuenta También fomentan la manipulación estratégica individual y la administración privada del sisque les permite a los trabajadores evadir gran tema serán incentivos para que los asegurados parte del impuesto, pero sin perder el derecho a contribuyan puntualmente a sus cuentas indivilos beneficios, con lo cual crean dificultades para duales y se reduzca la evasión, además, habrá un la economía en general.” Por el contrario,“los crecimiento del fondo general y del capital inverplanes de ahorro obligatorios pueden ser admitido con altos rendimientos y buena parte de la nistrados privada y competitivamente, y en ese inversión será en acciones nacionales, lo cual caso es probable que haya menos… incentivos a desarrollará el mercado de capitales, por último, la evasión[y] permite reducir las tasas impositila protección frente al envejecimiento. Dichas vas efectivas”(BM, 1994: 14, 26, 234).“En los sispromesas se dividen en cinco: a) Acumulación temas de beneficio definido y reparto hay escasa de capital, desarrollo de mercados de capital y relación entre las pensiones y las contribuciones, financiero, y crecimiento económico:“Los planes por ello tanto los trabajadores como los empleade ahorro obligatorio tienen la posibilidad de dores perciben dichas contribuciones como estimular la acumulación de capital y el desarroun impuesto en vez de un ahorro. En los países llo de instrumentos e instituciones financieras en desarrollo con mercados laborales duales modernas[también]“puede[n] ser parte de una [formal e informal], el percibido impuesto crea política nacional para fomentar nuevas instituincentivos para la evasión, por lo tanto, reducen ciones financieras e intensificar la actividad de la participación[el pago de las contribuciones] y los mercados de capital, mediante la moviliza la cobertura”(Gill, Packard y Yermo, 2005: 97). ción del ahorro a largo plazo y su asignación a Piñera(1992: 17) ratificó que el sistema privado los usos más productivos, incluso en el sector es un incentivo para la contribución:“obliga a los privado”(BM, 1994: 21, 108, 266). Los tres citados trabajadores a hacer un esfuerzo mínimo mes a funcionarios del BM/OECD ahondaron en este mes”. d) Alta rentabilidad: Un sistema de capi58 primer aspecto:“Una importante justificación talización individual“También permite que los

Cuadro 15. Porcentaje de los Afiliados que Contribuye Activamente, 1999, Cénit b y 2019 Países a 1999 2001 2003 2012 2015 2016 2017 2018 2019 Uruguay 58,7 53,7 52,7 63,1 55,2 59,4 58,9 58,6 57,5 Costa Rica c c 73,1 64,2 60,7 60,2 60,2 58,4 56,6 Chile 53,4 53,7 51,9 56,5 56,0 55,9 58,9 55,8 55,6 R. Dominicana c c 65,5 46,3 48,3 48,1 47,6 47,5 46,5 Perú 45,7 41,2 41,9 47,4 43,4 42,9 45,1 42,7 44,0 Colombia c c 48,7 40,6 42,0 32,9 35,9 d d México 60,2 44,7 39,3 29,9 29,9 31,9 31,8 28,1 31,5 Panamá c c c c 27,1 29,7 31,2 31,2 30,0 El Salvador 63,8 53,3 45,8 26,7 24,7 24,3 23,2 22,7 21,9 a Ordenados de mayor a menor por la última columna. b Cénit marcado en negrita. c El sistema no había entrado en vigor; en Panamá desde 2015 cifras de las administradoras SIACAP. d No se reportan estadísticas después de 2017. Fuente: Basado en AIOS, 2000 a 2020. Gráfico 5. Porcentaje de Afiliados que Contribuye Activamente en Sistemas Privados, Cénit y 2019 Fuente: Cuadro 15 59

trabajadores incrementen su rendimiento y se para afiliar a los nuevos entrantes en el mercado aseguren contra los riesgos políticos o de otro de trabajo, y el hecho de que basta el registro y tipo propios de cada país, mediante la diversifi- el pago de una contribución para aparecer como cación internacional de las inversiones… La tasa afiliado, aunque este no pague después. Por todo de rendimiento de los trabajadores del sistema ello existe una enorme sobreestimación de los chileno ha sido mucho más alta que la de los afiliados, así, las coberturas de la PEA en 2019 trabajadores de países que tienen pilares de aho- basadas en afiliados y cotizantes, ambas en el rro obligatorio con administración centralizada sistema privado, eran respectivamente: 114% [públicos]”(BM, 1994: 247, 283). e) Protección y 24% en El Salvador, 114% y 36% en México, y frente al envejecimiento:“El sistema de reparto 112% y 62% en Chile y Costa Rica(AIOS, 2020). es prácticamente inviable…por razones estricta mente demográficas…el sistema está obligado a Evasión, mora, elusión o subdeclaración del financiar las pensiones de una creciente masa de ingreso por empleadores. trabajadores pasivos con las imposiciones de un La evasión, ya sea en sistemas privados o públicontingente de trabajadores que crece en procos, ocurre cuando el empleador no registra a porción menor. Al comienzo, el equilibrio puede todos o parte de sus trabajadores para evitar ser manejable pero pronto se hará inmanejable pagar las cotizaciones de pensiones(también y tenderá a estrangularse a sí mismo”(Piñera, puede contratar trabajadores de manera infor1992) el envejecimiento impacta adversamente mal o subcontratarlos para evitar pagar las cotia la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas zaciones); la mora es cuando el empleador cobra públicos, pero no afectará a los sistemas privalas cotizaciones del asegurado(y debe retener dos debido a su diseño y capitalización plena la suya propia en los países en que el empleador (Puyol, 2017). cotiza) pero no las traspasa a las administrado ras; elusión es cuando el empleador declara salab. Realidades rios menores que los realmente pagados a fin de ahorrar parte de las cotizaciones. También hay Tendencia declinante en los afiliados que colusión cuando el empleador y el trabajador se contribuyen ponen de acuerdo para no declarar el empleo o El Cuadro 15 muestra el porcentaje de afiliados subdeclarar el ingreso, ya notado en el servicio que cotizó entre 1999 y 2019, indicando en negrita doméstico. El hecho de que entre un 41% a un el cénit alcanzado. Dicho porcentaje disminuyó 77% de los afiliados no cotiza en los sistemas en todos los países después del cénit, mientras privados es una señal de una o varias de estas que, basado en el primer año disponible, tamprácticas del empleador, aunque se han indicabién mermó o se estancó salvo en Chile(ya se dos otras causas. Contrario a las promesas de ha indicado la anormalidad del caso panameño). los reformadores estructurales, la evasión no ha Las caídas peores fueron en El Salvador: de 64% sido reducida por el sistema privado. a 22%(42 puntos porcentuales) y en México: de 60% a 32%(19 puntos porcentuales) 61 (Gráfico Teóricamente, el asegurado debe recibir informa5). Es obvio, por tanto, que la propiedad de la ción periódica de la administradora que puede cuenta individual, el principio de equivalencia y detectar el incumplimiento por su empleador la administración privada no han sido incentivos de transferir la contribución, pero las encuestas para la contribución 62 y que hubo otras razones: muestran que dicho informe con frecuencia no salida de la fuerza del trabajo, cambio del sec es leído por el asegurado o este no lo entiende, tor formal al informal, evasión y morosidad de por lo cual pierde la oportunidad de notificar a 60 empleadores, campañas de las administradoras la AFP de la mora patronal y reclamar su cobro. 61. La Cámara de Comercio de Lima reveló que el 75% de los trabajadores con menos de 25 años de edad no cotiza. 62. Esto fue reconocido por el equipo del BM(Gill, Packard y Yermo, 2005).

Se ha calculado que en Colombia la tasa de países(Colombia, Costa Rica, México, Perú, R. incumplimiento contributivo del empleador Dominicana y Uruguay), en todos se hace por el equivale a 30% de la recaudación teórica que seguro social público, salvo en la R. Dominicana se debería cobrar y equivale a 1,6% del PIB, en que lo hace la Tesorería de la Seguridad Social mientras que en Perú las cifras respectivas son y en Perú por AFP NET, de la asociación de AFP; 46% y 1,6%; en el último, el monto adeudado las recaudaciones son transferidas a las adminisal sistema privado en 2019 ascendía a US$7.348 tradoras privadas(Mesa-Lago, 2008; actualizado millones del cual 42% era por entidades estatacon información de los países). les y 58% por empresas privadas, un programa para recuperar la deuda en 2019 sólo logró Costa Rica introdujo el“delito de seguridad recaudar 10% de lo adeudado(SBS, 2020). En social” que extendió y aumentó las sanciones Chile 5% de los asalariados cotizantes está con mecanismos más eficaces para controlar afectado por algún tipo de incumplimiento del las infracciones, fortaleció la inspección, y efecempleador(CEPAL, 2018). En El Salvador existe tuó controles cruzados con otras bases de datos una brecha significativa entre la cobertura de públicos. En el Uruguay, una ley y campaña para salud por el seguro social(ISSS) y la cobertura reducir la evasión con expansión del monode pensiones por el sistema privado(SAP), la tributo, otorgamiento de incentivos a los que primera excede a la segunda en más de 100.000 se registran y pagan puntualmente, así como cotizantes, que se mantuvo relativamente mejores prestaciones resultó en una reducción constante entre 1998 y 1999, debido a la falta de la evasión de 37,5% en 2004 a 18% en 2016; de un registro unificado y la desarticulación el número de puestos cotizantes se duplicó en entre ambos programas que permita detectar dicho período mientras que las empresas cotia los evasores. La re-reforma de 2017 establezantes crecieron en 38%(BPS, 2018). La unifi ció una base de datos unificada para tratar de cación y simplificación en el pago de todos los corregir este problema(OIT/FUNDAUNGO, impuestos y contribuciones puede ayudar en la 2020). En la R. Dominicana, la cotización regis formalización de la fuerza laboral. trada en la Tesorería de la Seguridad Social es menor al ingreso que realmente perciben los Es común que las multas, sanciones e intereses trabajadores, en parte por los altos niveles de por incumplimiento patronal se establezcan en evasión, así como también porque parte de la la ley en moneda nacional por lo que se devalúan remuneración que reciben(bonos, aguinaldos, por la inflación y pueden resultar irrisorias, por comisiones, etc.) están exentas de la cotización ello es mejor fijar porcentajes. Otro problema es ( Listín Diario, 22-08-2017). que la inspección para detectar irregularidades se concentra en las empresas grandes porque es La recaudación centralizada por el Estado de más fácil que en las medianas y especialmente todas las cotizaciones e impuestos es un meca en las microempresas, al resultar más costoso nismo de menor costo, debido a economías de en estas porque son más numerosas y difíciles escala, simplifica el pago al evitar que las empre de detectar. Por último, la ejecución judicial es sas(particularmente si son pequeñas) tengan con frecuencia muy prolongada por la acumulaque llenar diversos formularios y contabilizar ción de casos; para ello una recaudación centracotizaciones diversas para múltiples entidades lizada puede ser más efectiva en perseguir a los (por ejemplo, para pensiones, salud, desempleo, incumplidores por su mayor poder; en algunos etc.) y ayuda en detectar la evasión patronal países se han creado instancias judiciales ad que es más fácil cuando hay múltiples recaudahoc para juzgar el incumplimiento de forma doras. Esta práctica existe en seis de los nueve más expedita. 61

Cuadro 16. Crecimiento del Fondo en Miles de Millones de Dólares y Porcentaje del PIB, 2004 y 2019 Países a Chile México Colombia Perú Uruguay Costa Rica El Salvador R. Dominicana Panamá Miles de millones de dólares 2004 2019 60,8 215,4 42,5 211,3 11,1 76,1 b 7,8 52,3 1,6 15,1 0,5 11,9 2,1 11,7 0,2 10,5 1,4 Fondo/PIB(%) 2004 2019 59,1 80,8 5,8 16,4 10,2 24,5 b 11,0 22,8 16,1 29,1 4,8 18,8 13,6 16,4 1,0 12,2 c 1,2 Años de operación (del inicio a 2019) 38 22 25 26 23 18 21 16 11 a Ordenados de mayor a menor por la columna 2. b 2017. c No había comenzado a operar el sistema. Fuente: Basado en AIOS, 2000 a 2020. Incremento del capital del fondo de pensiones mucho mayor. La República Dominicana arrancó Confirmando la promesa de la reforma estruc con un capital del fondo muy pequeño, por eso tural, los sistemas privados han logrado una creció 12.239% y algo similar ocurrió en Costa substancial acumulación de capital, aunque Rica. El fondo de Panamá, el último en crearse con variaciones significativas entre países. Entre y con el menor número de asegurados, solo 2004 y 2019, en números absolutos, el aumento alcanza US$1.397 millones, equivale a 0,6% del fluctuó entre 354% y 12.239% en ocho países, fondo chileno y es el menor de los nueve. mientras que como porcentaje del PIB el salto fue entre 3 y 22 puntos porcentuales en los ocho—se El poder económico de las administradoras es excluye Panamá porque no había comenzado inmenso, así en Chile, siete AFP controlaban un el sistema en 2004(Cuadro 16). El monto del capital equivalente al 80% del PIB en 2019. Dicho fondo es resultado del tamaño del mercado de poder va más allá de las fronteras nacionales asegurados, el ingreso per cápita, la rentabilidad puesto que hay administradoras chilenas con del capital invertido, el costo administrativo y el filiales en otros países. tiempo que el sistema ha estado en operación. Por ejemplo, Chile tiene un mercado de aseguEn Chile, el fondo de pensiones perdió US$75.915 rados mediano, el ingreso per cápita mayor de la millones o 33% entre diciembre de 2019 y región y 39 años de operación del sistema y ha marzo de 2020(cayó de US$215.372 millones a acumulado US$215.372 millones. México tiene US$144.457 millones), debido a la pandemia y el mayor mercado de asegurados y aunque su la subsiguiente recesión, pero en septiembre se tiempo de operación es 17 años menor que Chile, había recuperado a US$205.941 millones, todacasi ha cerrado la brecha con US$211.325 millovía un 4% por debajo del cénit; respecto al PIB nes y pronto excederá a dicho país, sin embargo, bajó de 80,8% a 72,9% y después subió a 81,2%. el fondo en relación al PIB es un quinto de la La rentabilidad real cayó en los cinco multifon62 proporción chilena porque el PIB de México es dos, entre enero y marzo 2020, ordenados de

Cuadro 17. Distribución Porcentual de la Cartera de Inversión por Instrumento, 2019 Países a Chile México Perú Colombia b Panamá Costa Rica Uruguay R. Dominicana El Salvador Deuda Pública 19,4 53,8 23,1 34,4 7,0 61,3 66,0 77,5 82,1 Externa 43,3 14,4 44,8 36,4 6,7 0,0 8,0 0,0 5,2 c Deuda entes financieros 20,5 5,3 7,5 6,6 63,0 18,3 6,5 11,3 8,2 Deuda entes no financieros 6,4 11,9 7,0 2,0 13,5 3,4 14,4 4,9 4,3 Acciones 7,1 5,8 11,5 15,8 6,4 0,0 0,2 0,0 0,0 Fondos de inversión 2,5 5,9 3,1 2,4 3,4 0,0 0,0 6,2 0,1 Otros 0,8 2,9 3,0 2,4 0,0 17,0 4,9 0,1 0,1 Dos mayores 63,8 68,2 67,9 70,8 76,5 79,6 80,4 88,8 90,3 a Ordenados de menor a mayor concentración basados en la última columna; los instrumentos con las dos mayores concentraciones son marcados en negrita. b 2017. c Solo instrumentos extranjeros registrados en la bolsa salvadoreña. Fuente: Basado en AIOS, 2000 a 2020. mayor a menor riesgo y rentabilidad: la del fondo entre 62% y 76% en los otros cinco. La mayor A en-17%, la del fondo B en-14%, la del fondo C inversión es en deuda pública, que fluctúa entre en-12%, la del fondo D en-9% y la del fondo E 61% y 82% en cuatro países, esto era típico en en-4%(Superintendencia de Pensiones, 2020). los antiguos sistemas públicos y continúa en los El riesgo lo enfrenta solo el asegurado, porque al privados de El Salvador, R. Dominicana, Uruguay reducirse lo acumulado en su cuenta individual, y Costa Rica, porque son países pequeños que si se retira en ese momento de aguda contrac- carecen de un mercado de valores desarrollado; ción, su pensión se reducirá notablemente, o además, en ocasiones el Estado presiona para sea, que tendrá que esperar a la recuperación sin que se invierta en deuda pública a fin de financiar saber cuánto tiempo le llevará. Por el contrario, el costo de la transición. 64 Los países mayores los ejecutivos que gestionan la inversión del tienen una cartera algo más diversificada pero fondo y las AFPs no responden por las pérdidas no exenta de concentración. La segunda mayor y el encaje está en su nivel histórico más bajo por inversión es en instrumentos extranjeros: 36% lo que tienen poco que perder en esto(Barriga y a 45% en tres países; a pesar de que la Bolsa de Kremerman, 2020). 63 Santiago fue establecida a fines del siglo XIX y se ha desarrollado después, aun así, no hay suficien Concentración en la cartera de inversión. La protes instrumentos nacionales transados en dicha mesa de la reforma estructural que diversificaría bolsa y 43% tiene que ser invertido fuera del la cartera de inversiones es rechazada por la evi país. En Perú, debido a los pocos instrumentos dencia en la mayoría de los sistemas privados. El tranzados en la bolsa de valores nacional, el tope Cuadro 17 presenta la distribución de la cartera de inversión en instrumentos extranjeros era de por instrumento en 2018. 10,5% y se ha aumentado sucesivamente, tres veces solo en 2018: de 46% a 50%, además se La concentración en los dos instrumentos mayoeliminaron las regulaciones a la inversión en fonres oscila entre 80% y 90% en cuatro países y dos mutuos foráneos y se permitió la inversión 63 63. El encaje es la suma del patrimonio que la AFP tiene que mantener y que es sólo 1% de dicho patrimonio. 64. El Salvador carecía de un mercado de valores cuando se aprobó la reforma estructural, la ley regulando dicho mercado fue promulgada casi simultáneamente, y 82% de la inversión está en deuda pública, lo cual ha sido usado por el gobierno para financiar el costo de la transición.

en fondos de infraestructura extranjeros(estos salvo en Brasil(Mesa-Lago, 2009). No fue posicambios deben haber causado una fuerte caída ble para este estudio hacer una investigación en el valor del fondo por la crisis de 2020); una actualizada de dicha inversión y sus rendimien inversión moderada en instrumentos extranjeros tos, pero en la mayoría de los países requiere ayuda a la diversificación y en el largo plazo tam- mayor diversificación. bién a la rentabilidad, pero si es excesiva aumenta el riesgo de volatilidad. La tercera inversión en Oscilaciones en la rentabilidad de la inversión importancia es en depósitos bancarios(deuda La rentabilidad bruta real de la inversión, 65 fue de entes financieros) entre 20% y 63% en dos muy alta al principio(de la creación del sistema países(la mayor en Panamá), debido a la falta a 1999) pero durante la crisis de 2007 cayó entre de alternativas. La cuarta inversión es en deuda 19% y 26% en tres países y entre 2% y 9% en de entes no financieros, entre 12% y 14% en tres otros cuatro(Cuadro 18). Con la recuperación países. La inversión en acciones nacionales es la que comienza en 2009 y se extiende hasta 2019 quinta, a pesar de que los reformadores estruc(la más prolongada en la historia) la rentabiliturales pronosticaron serían muy beneficiadas: dad crece pero en el período 2009-2019 no había es cero en cuatro países y oscila entre sólo 6% a recuperado la rentabilidad promedio desde la 16% en los otros cinco. Los fondos de inversión creación a 1999 en cinco países y los había iguasolo participan entre cero y 6%. De manera que lado en dos; en los períodos 2014-2019 y 2016los sistemas privados no han logrado una diver2019 estaba por debajo de dicho promedio inicial sificación adecuada y eficiente de los fondos de en todos los países. Es sólo en el año 2019 cuando pensiones. Una declaración de la FIAP(2017b) se excede el promedio inicial en cinco países, pero plantea la necesidad de un cambio en el sistema todavía en El Salvador y Uruguay continuaba privado:“hay que promover de una manera más siendo inferior. 66 Ya se ha mencionado que, entre eficiente la diversificación de las inversiones…”. diciembre de 2019 y marzo de 2020, el fondo de pensiones chileno perdió US$ US$75.915 milloEs llamativo, que la falta o bajo desarrollo del nes o 33% del PIB. Virtualmente todos los países mercado local de capitales no fue percibido publican los rendimientos nominales pero no los por los reformadores como una limitación a la reales. En Colombia, un estudio reciente calculó diversificación en la cartera de inversiones. En en 3,9% la rentabilidad real anualizada desde el El Salvador, los reformadores incluso deshechainicio del sistema a 2017 y con una clara tendencia ron la recomendación de que la consolidación decreciente desde 2010, además estimó la rentadel mercado de valores debería preceder a la bilidad neta(descontando las comisiones, prima introducción de una reforma de tipo chileno. y aporte al fondo solidario) en 2,5%, lo comparó con la tasa real en otros usos de 5% y concluyó Los sistemas públicos con capitalización parcial que las AFP tendrían que pagar un rendimiento colectiva—CPC(usualmente prima media escareal entre 6,3% y 7,8%(Lora, 2020). lonada) no están exentos de la escasa diversifi cación de su cartera: es usual que la mayor parte La Secretaría de Gobernación de México(2020) del fondo esté invertida en deuda estatal, otra afirma que la inversión anual histórica real ha parte en depósitos bancarios(en algunos países promediado 5,8% y ha contribuido al 51% del en los Bancos Centrales con bajo interés), otra monto en las cuentas individuales, no obstante, parte en préstamos a asegurados y para vivienda la acumulación en dichas cuentas difícilmente (una inversión riesgosa), la inversión en acciones podrá superar el monto requerido para obtener nacionales es escasa y en instrumentos extranuna pensión superior a la mínima garantizada o 64 jeros está usualmente prohibida o es pequeña una renta vitalicia. 65. Rendimiento bruto significa que no se le descuenta el costo administrativo, así que la rentabilidad neta(substrayendo dicho costo) debe ser menor, pero no se publica por la AIOS. Cruz-Saco et al, 2018 argumenta que el costo administrativo es substancial y que debe publicarse la serie de la rentabilidad real neta(ajustada anualmente a la inflación). 66. Mi cálculo sobre la rentabilidad real en Perú muestra que descendió sistemáticamente salvo en 2019: desde la creación a 2019 promedió 6,7%, en los últimos 15 años 6,1%, en los últimos 10 años 3,9%, en los últimos cinco años 3,5% y en 2019 8,1%(rendimiento nominal de SBS, 2020, inflación de CEPAL-STATS, 2020). Ver otros cálculos en Cruz-Saco et al., 2018; Freunderberg y Toscani, 2019)

Cuadro 18. Rentabilidad Bruta Real de la Inversión, de la Creación a 1999, Crisis 2007 y 2008-2019 Países a El Salvador Chile México Uruguay Perú Colombia b Costa Rica R. Dominicana De la creación a 1999 12,8 11,2 9,6 7,9 7,3 6,9 6,7 c Crisis 2007 -2,3 -18,9 -6,5 -21,5 -26,7 -2,7 -9,0 8,0 10 años 2009-19 2,8 4,8 4,3 2,7 3,9 6,9 6,7 7,3 En los últimos 5 años 2014-19 3 años 2016-19 3,7 4,2 5,0 7,0 2,3 3,5 3,9 6,1 5,0 5,7 6,1 3,5 6,1 6,7 7,3 6,4 1 año 6,2 15,0 12,2 4,0 10,8 10,4 12,3 7,0 a Ordenados de mayor a menor por la primera columna. b Año 2017, no se ha había publicado los años 2018-2019 a 25 septiembre 2020. c No se había creado el sistema. Fuente: Basado en AIOS, 2000 a 2020. Algunas razones de que los rendimientos en la de las administradoras son muy parecidas y no mayoría de los países(antes de 2019) fuesen hay gran diferencia en la rentabilidad(“efecto inferiores al promedio inicial son: a) al comienzo manada”), se argumenta que un asegurado del sistema había muy pocos instrumentos de chileno que invirtió cada año de 2002 a 2008 inversión y los precios de estos estaban infla en la AFP de mejor desempeño(fondos tipo A dos; b) en los países que tienen alta concentray B) habría ganado un 0,3% anual más que si ción en deuda pública y depósitos bancarios, los hubiese invertido en la AFP de peor desempeño; intereses son muy bajos y eso reduce la rentalos asegurados no escogen a las administradobilidad; y c) ocurrió un descenso notable en la ras en base a sus retornos de capital ajustados tasa de interés mundial en el último decenio. El por riesgo(no tienen educación financiera para expresidente de la CONSAR(2018) en México, hacer esto) sino por la publicidad y campañas reconoció que las administradoras enfrentan de afiliación. Se cuestiona por qué se necesitan un mercado de inversión donde cada vez es más tantos gerentes nacionales y extranjeros para difícil obtener la alta rentabilidad que se logró gestionar los fondos, por ejemplo, en Chile, la en el pasado. AFP Cuórum que administra US$40.000 millones tiene 660 gerentes comerciales, la mitad de Otros problemas de las inversiones son: debido la nómina total(Meunier, 2019). a las regulaciones existentes(por ejemplo, la garantía de un rendimiento mínimo anual) Las pensiones públicas son menos afectadas las inversiones tienden a ser a corto plazo, por la volatilidad del mercado que las pensiones para no desviarse del retorno promedio de la privadas, sobre todo porque invierten menos industria, en vez de tener un horizonte a largo en el mercado de valores; no obstante no son plazo que beneficie al asegurado; como no impermeables a la escasa diversificación de existe una gran diversidad de opciones en la la cartera y la baja rentabilidad de la inversión inversión nacional, los perfiles de las carteras (Mesa-Lago, 2009). 65

Cuadro 19. Acumulación en Fondos Voluntarios Adicionales Comparada con Fondos Obligatorios en Sistemas/Pilares Privados, 2018-2019 Países a Colombia Chile R. Dominicana Costa Rica Perú México Uruguay El Salvador b Fondos Voluntarios Adicionales 2019 Millones US$% del PIB 6.515 2,0 5.935 2,1 292 c 0,3 239 0,4 692 0,3 1.258 d 0,3 3 e 0,0 1 0,0 Fondos Obligatorios 2019 Millones US$ 76.076 e % del PIB 24,5 f 215.372 80,8 10.508 12,2 11.982 18,8 52.349 22,8 211.325 16,4 15.100 29,1 11.666 16,4 % en US$ en Voluntario/Obligatorio 8,5 2,8 2,8 2,0 1,3 0,6 0,0 0,0 a Ordenados de mayor a menor por la última columna; no hay información de Panamá. b El fondo voluntario comenzó en una AFP el 1 julio 2020 y en la otra se registró en 2020 y no había comenzado a operar en septiembre. c Marzo 2020. d CONSAR da US$3.129 millones y 0,7% del PIB en 2018, pero incluye, además del ahorro voluntario, el ahorro solidario en el ISSSTE. e Agosto 2020. f 2017. Fuente: Fondos voluntarios de Valero 2020a, basado en cifras del Banco Mundial y FIAP; El Salvador de Crecer, 2019; R. Dominicana de SIPEN, 2020; Uruguay de AFAP República, 2020; fondos obligatorios del Cuadro 16. El ahorro voluntario adicional no ha tenido éxito mediocre del sistema obligatorio en la mayoría El Cuadro 19 muestra la acumulación en los fonde los países tampoco ayuda(Jackson, 2017). En dos voluntarios adicionales(en US dólares y porPerú es necesario tener cinco años de permacentajes del PIB) y la compara con la acumulación nencia en el sistema privado para hacer aportes en el sistema/pilar obligatorio. Colombia tiene la voluntarios, el congreso está evaluando eliminar acumulación adicional voluntaria mayor(8,7%) este requisito. México exige cinco meses antes en relación con la acumulación obligatoria, en de poder extraer fondos de la cuenta de ahorro buena medida debido al programa de Beneficios voluntario(se ha propuesto eliminar este requiEconómicos Periódicos(BEPS) que estimula con sito), por otra parte, está desarrollando nuevas un subsidio estatal el ahorro voluntario especialtécnicas para aumentar el ahorro voluntario: mente entre grupos de ingreso bajo(ver sección automatizar las cuentas, expedientes digita V-B). En el resto de los países, la relación oscila les, depósitos electrónicos, mensajes de texto entre 0,6% y 2,8%; en El Salvador es cero porque recordatorios quincenales a móviles de trabajacomenzó en 2020, dos años después de creado el dores, campaña en Facebook a los que ya tienen sistema; en el Uruguay es cero, aunque comenzó cuentas e informan el saldo, campaña publicihace muchos años. taria de CONSAR en medios de comunicación y transporte, y agregar un porcentaje para ahorro Las causas de la baja acumulación son varias: voluntario a todas las compras con tarjetas de no hay capacidad de ahorro en la gran mayoría crédito(CONSAR, 2017-2019). de los asegurados, faltan incentivos tributarios al ahorro a largo plazo, las comisiones al ahorro Es ilustrativo que los fondos complementarios voluntario tienden a ser mayores que las del sisvoluntarios adicionales al sistema público en 66 tema/pilar de ahorro obligatorio, y el desempeño Brasil, ascendían a US$366.756 millones y 20%

del BIP en 2019, 24 veces la suma de los fondos valor de US$130 millones(SBS, 2020). Tercero, voluntarios en los ocho sistemas privados en el en marzo de 2020, debido a la crisis creada por Cuadro 19(ABRAPP, 2020; FenaPrevi, 2020). 67 El el coronavirus, se permitió sacar US$1.400 a los presidente del Global Aging Institute afirma en que están desempleados y un retiro adicional este sentido:“Entre los países latinoamericanos, de 25% de los fondos, con un tope de US$3.624 Brasil es claramente el líder”(Jackson, 2017: 32). y un mínimo de US$1.180, aquellos asegurados que tienen una suma muy baja en sus cuentas La FIAP(2017b) reconoció en su Asamblea Anual pueden retirar el 100%(Hidalgo, 2020). Cuarto, el pobre resultado de los fondos voluntarios en en junio de 2020 la Comisión de Economía del los sistemas privados:“es urgente mejorar los Congreso aprobó otro proyecto de ley que perniveles de ahorro a través de una regulación que mite a los afiliados que tengan 20 años de apor promueva de una manera más eficiente … el tes, doce meses sin contribuir y sean mayores ahorro previsional voluntario”. de 55 años, extraer el 100% de sus fondos en el sistema público, 68 se estima que 1,5 milloExtracción de fondos de la cuenta individual nes de asegurados podrían hacer esto, por un antes de la jubilación monto de US$17.300 millones. Esta medida es Las bajas TR pagadas por los sistemas privafinancieramente cuestionable porque el Estado, dos y necesidades urgentes de los asegurados en medio de la recesión, carece de fondos para agravadas por la pandemia, han incentivado pagar esa suma, además que no tendría recurla extracción de los fondos antes de la jubisos para abonar las prestaciones mensuales de lación. El pionero en esta acción fue Perú y se 250.000 pensionados y dejaría a 3,7 millones han aprobado varias extracciones de los fonde asegurados sin pensiones en el futuro. En dos. Primero, una ley de 2016 autorizó a todos julio de 2018 se proyectó que en cinco años ya los asegurados que cumplen 65 años(también no habría jubilados en el sistema privado y este a los 55 años si se acogen al retiro anticipado) se cerraría, la situación en 2020 es mucho peor; a extraer el 95,5% de lo que tienen acumulado el propósito del sistema previsional se ha desen su cuenta individual—el restante 4,5% es virtuado y su sostenibilidad se ha deteriorado para el seguro de salud(Cruz-Saco et al., 2018); drásticamente por lo que ya no se ve como un en julio de 2020, el 65% lo había hecho, por un posible pilar de capitalización en un potencial monto de US$6.870 millones; sólo un 1% había sistema mixto como recomendó la OECD(Cruzdecidido optar por la pensión y 4% por una mez Saco, 2020a, 2020b; OEDC, 2019b). Respecto al cla de retiro del fondo y pensión(FIAP, 2020c). sistema público, un proyecto de ley aprobado en Los asegurados que tienen educación financiera septiembre de 2020 autoriza a los asegurados (una minoría) podrían invertir adecuadamente a extraer todas sus contribuciones; el Ejecutivo los fondos extraídos y recibir una pensión por el lo rechazó, pero la Comisión de Defensa del resto de sus vidas, pero la mayoría que carece de Consumidor recomendó al congreso que ratifi previsión podría gastar la suma sacada en conque la ley; si esto ocurre, el gobierno tendrá que sumo y quedarse sin protección—una encuesta pagar US$4.000 millones y liquidará el sistema del BID indica que más de la mitad de los que de pensiones público(Cruz-Saco, 2020c). extrajeron sus fondos estaba consumiéndolos a un ritmo mayor que le habría permitido La re-reforma de pensiones salvadoreña incluyó una renta vitalicia(Altamirano et al., 2019). un beneficio de“anticipo del saldo” que entró en Segundo, la misma ley autorizó el retiro de un vigor en octubre de 2017, posiblemente influen 25% para financiar la primera vivienda y en 2019 ciado por la medida peruana, en que los aseguse habían aprobado 17.000 solicitudes por un rados pueden retirar hasta el 25% de sus ahorros 67 67. Los fondos voluntarios son de dos tipos:“cerrados” para trabajadores que tienen convenios con empleadores(US$240.756 millones y 13% del PIB), y“abiertos” para individuos(US$126.000 millones y 6,8% del PIB. 68. Los afiliados que son contribuyentes activos podrán extraer hasta US$1.200.

en la cuenta individual, siempre que tengan cierta presidente neoliberal Sebastián Piñera y las AFP edad, 10 años de cotizaciones a una AFP y no estén (para un debate entre los expertos pro y contra pensionados. A diferencia del Perú, el asegurado esta medida ver Freixas, 2019; Bertranou y Montt, debe cumplir la edad de retiro antes de hacer la 2020; Figueroa, 2020; OCDE, 2020). La ley tenía extracción, reintegrar la totalidad del anticipo que amplio respaldo en la población: 83% la aproextrajo, más la rentabilidad que hubiese ganado baba, aunque solo 52% haría la extracción, con el a fin de no afectar el monto de su pensión, si no argumento que los fondos son de los asegurados ha cumplido con esta obligación puede aplazar y los necesitan en momentos de gran necesidad, su jubilación por un máximo de cinco años(OIT/ la otra posición era que los fondos son solo para FUNDAUNGO, 2020). El congreso aprobó en sepla jubilación y no deberían de extraerse(Eurasia tiembre de 2020 autorizar el retiro de los fondos Group, 2020). En agosto de 2020, un mes después a los titulares que tienen enfermedades terminade promulgada la ley, 3,2 millones de asegurados les o radican en el extranjero, sometido a ciertos habían extraído un promedio de US$1.866 equirequisitos(Asamblea Legislativa, 2020). valente a un promedio del 39% de lo depositado en sus cuentas individuales(Superintendencia En R. Dominicana, la ley de reforma estrucde Pensiones, 2010a). Un segundo retiro de 10% tural(actualizada por el Consejo Nacional de estaba en debate en el congreso en septiembre Seguridad Social en 2018) permitió a los asegude 2020. En Costa Rica, en octubre de 2020 entró rados al sistema privado que sufran una enferen vigor una ley que autoriza varias alternativas medad terminal retirar todos sus aportes a las para extraer fondos de la cuenta individual: los administradoras privadas, sin tener que presenque se pensionen antes del final de 2020 pueden tar un certificado médico de vida igual o menor extraer el total; los que actualmente están jubilaa seis meses. dos puede extraer el saldo que les quede; los que se jubilen entre enero de 2021 y febrero de 2030 El covid-19 con su secuela de alto desempleo, pueden extraer las cotizaciones que hayan hecho, caída en los salarios y aumento de la pobreza divididas por el número de meses de las referidas ha inducido una expansión de las extracciocuotas(Ley 9906, 2020). nes para tratar de aliviar las necesidades de los asegurados. Chile promulgó una ley en julio de La R. Dominicana estudiaba en julio dos pro2020(que requirió una reforma constitucional) yectos de ley que permiten extraer entre un autorizando la extracción de un 10% del saldo 20% y un 30% de lo acumulado en las cuentas en las cuentas individuales; se permite por individuales, con un debate entre la necesidad una sola vez con un tope de US$5.606 a pagar de acceder por emergencia a dichos fondos o en dos cuotas, pero quienes tengan menos de contra esta acción debido al impacto adverso en US$1.308 en sus cuentas podrán retirar el total las futuras pensiones y porque hace que los trade sus fondos. No es obligatorio devolver esa bajadores enfrenten la crisis con sus ahorros en suma antes del retiro; originalmente se pensó en vez de con la ayuda estatal( El Nuevo Diario, julio crear un Fondo Colectivo Solidario de Pensiones 2020). Un proyecto de ley en Bolivia permitiría financiado por los empleadores y el Estado, pero extraer 10% debido a la crisis. Colombia tomó fue rechazado. Para aquellos que cotizan por el un rumbo diferente aprobando un decreto que salario mínimo, sus pensiones que ya son bajas suspendió los aportes al sistema de pensiones caerían entre 1,9% y 4,9% en los hombres y entre privado y dispuso que 20.000 de sus pensiona2,6% y 6,3% en las mujeres(ver discusiones en dos fuesen trasladados al sistema público, pero La Tercera y El Comercio, julio 2020). La ley fue la Corte Suprema lo declaró inconstitucional 68 aprobada por la oposición contra la postura del (Decreto 558 de 2020).

El costo de la transición y el equilibrio costos de transición han tenido usualmente un financiero-actuarial impacto regresivo porque son financiados por la Las reformas estructurales asumieron que el población mediante impuestos(especialmente costo fiscal sería substancialmente reducido y el impuesto al consumo—IVA), que incluye a eventualmente eliminado en el largo plazo. Si los pobres y otros no cubiertos por el sistema. 71 bien dichas reformas revelan la deuda implícita Las reformas estructurales de El Salvador, Perú de la pensión oculta en sistemas públicos, 69 la y R. Dominicana intentaron reducir los costos aseveración de que los costos fiscales de la tran fiscales sacrificando ciertos derechos y presta sición eventualmente desaparecerán es cuesciones de asegurados y pensionistas. Los altos tionable. El citado equipo del BM advirtió que costos fiscales de la transición fueron determi “la sostenibilidad fiscal está lejos de ser cierta” nantes en la anulación de la ley de reforma de y que“el impacto de una reforma de pensiones Nicaragua, y en la posposición de los regímenes sobre las percepciones de solvencia no es tan subsidiado y contributivo-subsidiado y el no obvia como los modelos teóricos pretenden” otorgamiento del bono de reconocimiento en la (Gill, Packard y Yermo, 2005: 7, 44, 54). En los R. Dominicana(Mesa-Lago, 2008; Mesa-Lago y modelos substitutivos, la deuda implícita se Bertranou, 2016). hace totalmente visible porque se cierra el sistema, pero en los modelos mixto y paralelo no Es importante una nota metodológica respecto ocurre esto, porque queda un pilar público en a la deuda implícita en los sistemas públicos el primero y un sistema público en competende reparto o de capitalización parcial colectiva cia con el privado en el segundo. Los llamados (CPC). El concepto de la deuda implícita(una “costos fiscales de la transición” al pasar del sis obligación creada cuando las prestaciones de tema público al privado, todos sufragados por el pensiones son prometidas, pero no fondeadas) Estado, son: el“déficit operativo” que es el valor fue desarrollado por el BM en la década de los de las pensiones en curso de pago y obligacio90 y es una adaptación de los conceptos utilines futuras del sistema público cerrado(que se zados en el sector de seguros privados. El tér queda con la mayoría de las pensiones, pero con mino puede definirse de dos maneras, según pocos o no cotizantes); el reembolso de las coti la primera, la deuda implícita de las pensiones zaciones aportadas al sistema público por los equivale al valor presente de todas las futuras asegurados que se pasaron al privado(“bono de prestaciones de los pensionados presentes reconocimiento” en Chile,“certificado de tras más los derechos adquiridos de los actuales paso” en El Salvador, etc.); el financiamiento de asegurados, menos el monto de la reserva inilas pensiones mínimas y las pensiones no concial del sistema de pensiones; esta definición tributivas, y el déficit del régimen de las fuerzas es usada estrictamente en el seguro privado y armadas. La desaparición de los dos primeros fue adoptada por el BM(1994) como una justicostos fiscales debe tomar 40-70 años, mien ficación para reemplazar los sistemas públicos tras que los tres últimos costos se proyectan de pensiones por sistemas privados de capique aumentarán. 70 Además, los costos fiscales talización individual como la única forma de reales han sido considerablemente mayores equilibrar dichos sistemas a largo plazo. Según que los proyectados inicialmente, han tomado la segunda definición, la deuda implícita de las más tiempo que el anticipado y crecerán en pensiones de seguridad social equivale al valor los próximos años en la mayoría de los países. presente de todas las prestaciones de los penContrario a las proyecciones originales del BM, sionados actuales y futuros, menos el monto el costo fiscal en ocho sistemas privados prome de la reserva inicial del sistema, menos el valor dió 2,7% del PIB en 2001(Mesa-Lago, 2008). Los de todas las contribuciones de los asegurados 69 69. La deuda implícita es el valor presente de todas las obligaciones a largo plazo del sistema de reparto incluyendo el pago de las pensiones actuales y futuras. 70. Los tres funcionarios del BM/OECD reconocieron que las reformas estructurales priorizaron el ahorro obligatorio en el régimen privado y descuidaron las pensiones asistenciales públicas para los pobres, por lo que recomendó una reversión de sus políticas previas(Gill, Packard y Yermo, 2005). 71. En países con cobertura baja, la mayoría de la población no asegurada financia en parte la cobertura de la minoría asegurada usualmente mediante impuestos al consumo que predominan en la región.

actuales y futuros a una tasa inicial de contribude CD argumentan que para poder mantenerse ción constante; esta definición sigue el enfoque tendrán que incrementar su contribución, como de finanzas públicas y refleja los principios de hacen los sistemas de BD. solidaridad y financiamiento colectivo com prendidos en varias convenciones y recomenLa CEPAL recién ha publicado un estudio sobre daciones de la OIT en el campo de la seguridad el gasto público en pensiones en siete de los social(Gillion et al., 2000). En este caso la nueve sistemas privados, incluyendo algunos deuda implícita sólo ocurre cuando el valor estimados del déficit financiero actual y proyec presente de todas las prestaciones futuras es tado, para lo cual usa indicadores como el nivel mayor que el valor presente de todas las futuras de envejecimiento y el grado de cobertura de los contribuciones y sus intereses; si la tasa de conpasivos(Cuadro 20). La penúltima columna del tribución se incrementa de acuerdo con el gasto, cuadro es incompleta porque no existe una proo si dicho gasto se reduce a través de reformas yección para 2025 o 2030 sobre el gasto de penparamétricas, la deuda implícita desaparece. siones públicas/PIB en Costa Rica, El Salvador y El enfoque de la primera definición y del BM Uruguay, así que no pudo obtenerse un promeimplica que no se harán ajustes paramétricos dio para los siete países; además, es casi impoal sistema de pensiones por muchas décadas, sible conseguir proyecciones sobre el déficit de lo cual es contrario a la experiencia histórica; las pensiones públicas, la CEPAL solo las da para en la práctica, todos los sistemas de pensioCosta Rica y Perú. El Cuadro reproduce el orden nes de reparto o CPC son desarrollados sobre de los países hecho por Arenas(2020); en mi opila premisa de que las tasas de contribuciones nión este es un ejercicio pionero e importante, serán incrementadas en el futuro para emparepero se necesitan proyecciones sobre el gasto jar el proceso gradual de maduración de dichos de pensiones en tres países, así como del déficit sistemas(Cichon, 2004). Los seguros privados actual y proyectado en siete países, y una mayor de pensiones normalmente están fondeados precisión sobre cómo los indicadores determi(“fully funded”) porque deben tener suficientes nan dicho ordenamiento; por último, habría recursos para honrar sus obligaciones en caso que considerar otros indicadores clave como la de que la compañía de seguro o el plan ocugenerosidad de las prestaciones y la existencia pacional se disuelva. Los sistemas públicos de o no de regímenes separados excesivamente seguridad social son respaldados por una progenerosos y costosos. mesa de la sociedad que garantiza su liquidez y no requieren el mismo nivel de reservas que el A continuación, analizo e integro la informa seguro privado(OIT, 2001). De acuerdo con las ción disponible sobre el gasto público de penguías actuariales de la AISS-OIT para seguridad siones, el déficit financiero financiado por el social y las guías de la Asociación Internacional Estado y algunas proyecciones del equilibrio de Actuarios, el método de evaluación debe ser actuarial(basadas en la definición de deuda consistente con el modelo adoptado por el sisimplícita por el BM, que hemos visto no es tema, ya sea de reparto, CPC o fondeo completo correcta) en los sistemas mixtos de Uruguay, (OIT, 2017). Una última observación, los sisteCosta Rica y Panamá, y en los sistemas subsmas de capitalización individual son conocidos titutivos de México y R. Dominicana; el análicomo de“contribución definida”(CD) porque, sis de los sistemas substitutivos de Chile y El teóricamente, su contribución no tiene que Salvador, así como de los paralelos de Colombia incrementarse en el tiempo, como en el caso de y Perú se hace en la sección V-B. Además de los los sistemas de“beneficio definido(BD), pero indicadores usados por Arenas, incluyo otros 70 luego veremos, que actualmente los sistemas como madurez del sistema, generosidad de las

Cuadro 20. Indicadores de Sostenibilidad Financiera de los Sistemas de Pensiones Públicos en Siete Países, 2000-2017 y Proyecciones Países a Costa Rica Uruguay Colombia México El Salvador Chile Perú Promedio b 2000 4,9 11,4 1,9 1,4 2,1 5,7 4,0 4,5 Gasto de Pensiones Públicas(% PIB) % de crecimiento real anual 2017 Gasto Pensión PIB PIB- pensión 7,3 6,6 4,1 2,5 10,7 2,8 3,3-0,5 4,5 9,2 4,0 5,2 3,1 6,8 2,0 4,8 2,7 3,7 2,2 1,5 3,1 0,1 3,8-3,7 1,6-0,5 5,1-4,6 4,7 4,1 3,5 0,6 Proyección gasto pensiones/ PIB(%) a ∆ d 4,5 5,0 c 2,2 1,4 Grado de envejecimiento Moderado-avanzado Muy avanzado Moderado-avanzado Moderado Moderado Avanzado Moderado a Entre 2025 y 2030. b Promedio simple(no ponderado) de los siete países. c El último estudio actuarial no hizo proyecciones. d No hay proyecciones. Fuente: Basado en Arenas, 2020; para Brasil ver sección VI prestaciones(altas TR, bajas edades de retiro), un déficit que es financiado con transferencias tamaño de las cotizaciones relativas al gasto, fiscales, el mismo mermó de 6,1% del PIB en defectos en el diseño del sistema, y existencia 1982 a 2,5% en 2004 y 0,9% en 2016(BPS, 2018, o no de regímenes separados muy generosos y 2020) y se proyecta declinará a 0,3% en 2025, gravosos para el fisco. pero después crecerá a 1% en 2045 y 2,5% en 2065(Arenas, 2020). Por tanto, se ha logrado Uruguay una considerable reducción tanto del gasto El gasto público de pensiones es el superior en público como del déficit financiado por el fisco, la región debido a la cobertura mayor de la PEA pero ambos aumentarán en el futuro. En octupor el sistema contributivo, la cuarta coberbre de 2020 el ministro de trabajo y seguridad tura más alta de la población adulta mayor, el social anunció la creación de una comisión de sistema público más antiguo, la existencia de expertos integrada por 15 miembros, represenvarios regímenes especiales costosos, la genetantes de los diversos sectores involucrados, rosidad de las prestaciones(una TR de 72%), las para reformar el sistema de pensiones, tanto el bajas edades de jubilación y el grado de envejesistema público como el pilar privado, la comicimiento muy avanzado, el mayor en América sión debe enviar sus recomendaciones al poder Latina, por ello la cotización es la más alta en ejecutivo en abril de 2021(MTSS, 2020). la región. El gasto pensional alcanzó un cénit de 11,4% del PIB en 2000 y bajó a 10,7% en 2017 Costa Rica solo superado por el de Brasil y empatado con Tiene un grado de envejecimiento“modeel de la Argentina, pero se proyecta que contirado-avanzado” en vez de“muy avanzado” nuará aumentando en las próximas décadas. El (Uruguay) y“avanzado”(Chile), además la pilar público históricamente ha experimentado madurez del pilar de pensiones público es menor 71

que la de Uruguay, su sistema es mucho menos definición explicada antes en la metodología), fragmentado(no hay fuerzas armadas y solo lo que provocó un fuerte debate sobre la sostesubsiste el régimen especial del poder judicial), 72 nibilidad financiera-actuarial de dicho pilar(ver la edad de retiro es 65 para ambos sexos con Durán, 2016; Matas, 2020). 25 años de cotizaciones(pero hay retiro antici pado como se verá después), edad superior en A fin de aliviar la situación, en 2017 se aumentó cinco años a las de Uruguay y a la de la mujer en la cotización en 2% de manera gradual entre Chile. Por otra parte, las coberturas de la PEA y 2017 y 2035, pero un estudio actuarial de la CSSS la población adulta mayor son similares a las de con cifras de fines de 2018 proyectó que en el esos dos países(la de los trabajadores autónoescenario base habría que utilizar los intereses mos es la mayor en la región debido al subsidio de la reserva a partir de 2021 y en 2037 se agotaestatal), y la TR combinando los dos pilares es de ría la reserva(CCSS, 2019). La CCSS ha tomado 90% sobre los cuatro años de salarios más altos, medidas paramétricas: la mayor entre los nueve sistemas privados. Un atajo a la edad de 65 años es el retiro anticipado a) acortó el período de aumento de 2% en a los hombres con 62 años y a las mujeres con la cotización de 2035 a 2029, y elevará la 59 años, con solo 9 años de cotizaciones, que cotización total del actual 10,16% a 12,16% generó muchas jubilaciones y un incremento (divididos entre el trabajador, el empleador substancial del gasto. A pesar de la alta TR y y el Estado); otras condiciones laxas, la cotización sobre los b) cambió el 3% sobre el salario del trabasalarios es la tercera más baja(10,66%) entre los jador que era trasladado al Fondo de nueve sistemas privados(después de México y R. Capitalización Laboral(FCL) y un año des Dominicana que tienen cobertura y prestaciones pués el 50% del FCL se pasaba al fondo muy inferiores) y la mitad de la de Uruguay con complementario(ROP), para que 1,5% se cobertura y prestaciones similares. traslade directo al ROP lo cual mejorará la pensión complementaria; y Debido a lo anterior, en 2017, el gasto de pensioc) en mayo de 2020 una comisión del CCSS nes públicas relativo al PIB era 7,3%, el mayor recomendó tres alternativas respecto al después del de Uruguay(10,7% y muy superior retiro anticipado, la primera es eliminarlo al de Chile 3,1%) y aumentando respecto a 2000 por completo y las otras aumentar la edad en vez de disminuyendo como en los otros y las cotizaciones requeridas, esto ha sido dos países(además, el crecimiento real anual sometido a consulta pública que se decidirá del gasto superó al crecimiento del PIB en el a inicios de 2021. período, mientras mermó en los otros dos), por todo ello la CEPAL califica como“alta” la pre Estas tres medidas extenderán el equilibrio al sión en la sostenibilidad del sistema costarrimenos hasta 2053 y reducirán el déficit actuarial cense comparada con“moderada” en Uruguay a la mitad, se planea otra reforma paramétrica y“baja” en Chile(Arenas, 2020). La valuación antes de 2035(Ley 9906, 2020; CCSS, 2020b). actuarial de la CCSS en 2007 proyectó que el El régimen del poder judicial concedía una TR pilar público estaría en equilibrio hasta 2048, de 100% sobre el promedio de los últimos 24 pero en 2008-2016 tres valuaciones actuariales meses de salario actualizados y edades de retiro de dos compañías privadas y de la Universidad tempranas, el aporte de los funcionarios era de de Costa Rica proyectaron un período de equi11% y el resto lo financiaba el Estado, una valua librio menor y el agotamiento de la reserva ción actuarial en 2012 proyectó su insolvencia 72 antes de lo anticipado(basado en la primera para 2027, a fin de equilibrarlo manteniendo sus 72. Los regímenes del magisterio y el Banco Nacional se han cerrado.

condiciones generosas habría que aumentar la recomendó aumentar las edades de retiro y camcotización de los empleados a 70% del salario, biar la fórmula de la pensión, también determinó más un aporte de 60% de las pensiones de los que la cotización total debía aumentar de 9,25% jubilados; en 2017, la Asamblea Legislativa elevó a 13,5% en 2013(lo cual se hizo) y continuar incre la edad a 65 años, redujo la TR a 80% del prome- mentándola a 24,1% en 2050(lo cual no se había dio salarial de los últimos dos años, estableció un hecho en 2020); en 2016 el PNUD y el BID proyectope máximo de US$7.000 mensuales a la pen- taron que el sistema público cerrado comenzaría sión e incrementó la cotización de los empleados a sufrir déficit en 2017 y la reserva se extinguiría de 11% a 13%; esta reforma paramétrica es un en 2024(basado en la primera definición expli ejemplo a seguir por otros países con sistemas cada antes); se proyecta que entre 2025 y 2032, muy fragmentados, pero no se ha informado si el Estado tendrá que desembolsar US$23.900 logró el equilibrio actuarial y hasta cuándo. millones para financiar las pensiones, un 40% del PIB(Argote, 2018); no hay información sobre Panamá el desequilibrio de los regímenes separados. En El pilar privado es solo de 15,6% del total de 2019, el Director de la CSS anunció que hay que asegurados, el menor entre todos los sistemas comenzar a usar las reservas para pagar las pres privados, por lo que el pilar público es 84,4% del taciones; a diciembre de 2019, dicha reserva era total. Panamá se ordena en una posición interde US$13,6 millones(virtualmente toda en depómedia entre los nueve sistemas privados y tiene sitos bancarios), el gasto de pensiones era 2,3% indicadores sociales que se colocan entre los tres del PIB y la tasa de activos por un pasivo era 4,8 o cuatro mejores entre los nueve países y en la (Sánchez, 2019; CSS, 2019; INEC, 2019). El nuevo región, por ejemplo, cobertura de la PEA(total presidente Laurentino Cortizo tomó el poder el y femenina) y población adulta mayor(además 1 julio de 2019 pero, hasta octubre de 2020, no de este estudio ver Mesa-Lago, 2019). Por otra había anunciado planes para hacer la reforma parte enfrenta varios problemas financieros: 73 paramétrica de pensiones. hay múltiples regímenes especiales(fuerzas armadas, bomberos, magisterio, etc.) con presMéxico: ¿Reforma paramétrica o re-reforma? taciones más generosas que el sistema general y El sistema de pensiones es uno de los más costosos subsidios fiscales; las edades de retiro fragmentados de la región: además de los dos son relativamente bajas 57/62(mujer/hombre) y, regímenes generales privatizados(IMSS para aunque el envejecimiento es moderado, en 2020 trabajadores privados e ISSSTE para funcionarios la expectativa de vida al retiro de la mujer era públicos federales), con substanciales diferende 28,4 años, la del hombre 25,4 años y ambas cias entre ellos, existen más de 1,000 programas crecerán aún más en 2050(INE, 2019); las presde pensiones contributivos y no contributivos taciones son muy generosas y la TR combinado incluyendo regímenes especiales para las fuerzas los dos pilares es 88%; el Estado deposita en la armadas, estados, múltiples organismos autócuenta de ahorro individual una suma adicional nomos(petróleo, bancos estales, ministerio de que gana interés; del aporte total solo 3,5% se hacienda, universidades públicas, etc.)—esto sin asigna al pilar público y 96,5% al pilar privado; contar los regímenes municipales—con prestahay alta evasión y morosidad patronal. ciones más generosas y subsidios ficales(además de este estudio véase, OECD, 2015; Azuara et al., La sostenibilidad financiera es precaria: el sis 2019; Ramírez, 2019; Arenas, 2020). A pesar de tema público se cerró y no tiene cotizantes pero tener una cobertura de la PEA y población adulta paga 99% de las jubilaciones y pensiones, así mayor relativamente bajas, una TR promedio infeque genera un déficit creciente; la OIT(2003) rior a 30%, un 64% de asegurados que no recibirá 73 73. El CSS no publica estadísticas financieras periódicas clave como el balance de ingresos y egresos, la distribución de la inversión por instrumentos y la rentabilidad real de la inversión.

una pensión sino la devolución del saldo, solo un pensión digna por lo que habría que duplicar la 6% del total de asegurados que alcanzará una contribución; los programas públicos de pensiopensión sobre la mínima, una pensión no con- nes separados son financieramente insostenibles tributiva mensual de US$58 que equivale al 41%(CONSAR, 2017; Saldívar, 2017). de la línea de pobreza urbana y envejecimiento moderado, 74 el gasto público de pensiones(excluEl presidente Andrés Manuel López Obrador yendo parte de los regímenes especiales) creció de ha auspiciado dos reformas fundamentales al 1,4% al 3,1% del PIB entre 2000 y 2017 a una tasa sistema substitutivo de pensiones mexicano. real anual de crecimiento de 6,8% mientras que el El Decreto de 8 de mayo de 2020 estableció el PIB aumentó a una tasa real de 2%, o sea, un resulderecho de las personas mayores de 78 años tado de 4,8 puntos porcentuales más; se proyecta (65 si son indígenas o afro-mexicanos) a una que dicho gasto crecerá a entre 5% y 6% del PIB pensión no contributiva, aproximadamente de en 2030 y el 90% de las pensiones se financiará US$66 mensuales, debido al alto porcentaje de con recursos públicos. Además, los afiliados que la PEA no cubierta por las pensiones contributicotizan declinaron de 60,2% a 31,5% entre 1999 y vas; se estima que dicha pensión la recibirían 8,5 2019, el segundo descenso mayor entre los nueve millones de adultos mayores a un costo de 0,8% países; el 49% de los asegurados en el IMSS y el del PIB(“¿Cuánto daría AMLO de pensión…?”, 19% en el ISSSTE no hicieron aportes en 2017-2019. 2018). El 25 de septiembre de 2020, la Secretaría Al tiempo del retiro, los asegurados que estaban de Gobernación envió al Congreso un proyecto en el IMSS, pudieron elegir entre la pensión que de reforma al sistema de pensiones del sector hubiesen recibido según la antigua fórmula de privado con los cambios siguientes que se introBD y la que le les tocaría con lo acumulado en la ducen gradualmente entre 2023 y 2030, para cuenta individual, la gran mayoría ha elegido la esperar a que pase la pandemia: primera opción porque es más beneficiosa pero insostenible. El costo de la transición que origia) Reducción de los años de cotización reque nalmente se estimó en 0,4% del PIB hasta una ridos para obtener una pensión mínima de cima de 0,8%, era de 1,5% en 2017 y se proyecta 24 a 8 años(de 1,250 a 750 semanas), para crecerá a 3% en 2035; dicho costo toma 85% del aumentar el porcentaje de los asegurados gasto total en pensiones; el costo fiscal de las que acceden a dicha pensión; luego la conpensiones del sector público es mayor que el de tribución crece gradualmente a 18 años en los trabajadores del sector privado, debido a conun período de 10 años. diciones de acceso y prestaciones más generosas b) Aumento del monto de la pensión mínima en el primero(CCE,2020). garantizada por el Estado en un porcen taje promedio de 32%(de 3.289 pesos, Carlos Ramírez expresidente de CONSAR y otros equivalente a 80% de un salario mínimo, a expertos reconocen que el sistema sufrirá severos un promedio de 4,345 pesos, al menos un problemas cuando en 2021 comience a retirarse la salario mínimo(respectivamente US$157 y primera generación de asegurados: más de cinco US$208), el cálculo se hace en base a tres millones de ellos al llegar a la edad de retiro de 65 factores: las semanas de cotización(que se años, no cumplirán con los 24 años de cotizacio han reducido), el promedio del salario base nes requeridos para recibir una pensión; el 70% de cotización durante la vida laboral y la de los cotizantes cobrará una pensión menor a un edad del asegurado(el proyecto presenta salario mínimo; y la tasa de contribución obligaun cuadro con los montos de la pensión toria de 6,5% es la más baja entre los 34 países mínima resultantes del nuevo cálculo), la 74 de la OCDE e insuficiente para garantizar una pensión se ajusta anualmente según el IPC. 74. A pesar de la calificación de envejecimiento“moderado”(Arenas, 2020), el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 proyecta que la esperanza de vida a los 65 años aumentará de 18,2 a 24 años entre 2020-2025 y 2090-2095, mientras que el segmento de mayor crecimiento será el de 65 y más años; por último, la relación del segmento productivo de 20 a 64 años respecto al segmento de 65 años y más se reducirá de 7,8 en 2019 a 3,5 en 2095(Secretaría de Gobernación, 2020).

c) Otorgamiento de un seguro de sobrevivencia un salario mínimo, hasta 188 pesos a los recifinanciado por el Estado que permite conti- ben entre cuatro y ocho salarios mínimos— nuar el pago de la pensión mínima garanti- respectivamente US$15,40 y US$9,00—, el zada cuando se agota la cuenta individual Estado federal financia 100% de la cuota a los del pensionado; además el Estado pagará que ganan un salario mínimo y dicho porcenla diferencia para comprar una renta vitali- taje decrece hasta 21% a los que ganan cuatro cia, cuando la referida pensión es menor a salarios mínimos, y el resto se espera que lo un salario mínimo y el beneficiario tiene 60 financie la empresa. años de edad. j) Monitoreo de los resultados de la reforma d) Combinación, al tiempo de retiro, de una mediante una evaluación anual por renta vitalicia y un retiro programado(ahora CONSAR, así como una evaluación que hay que escoger entre las dos). deberá enviar a la Secretaría de Hacienda e) Proyección de una TR promedio de 40%, y Crédito Público después de diez años de como resultado de las medidas anterio- aprobada la reforma; el proyecto no prevé res, aun así, inferior al mínimo de 45% destinos específicos de gastos en el pre establecido por la OIT. supuesto del gobierno(SHCP, 2020; CCE, f) Eliminación del período de espera de 2020; Gobierno de México, 2020; Secretaría seis meses para que el asegurado pueda de Gobernación, 2020). No se sabe si se hacer extracciones de su cuenta de ahorro realizó un estudio actuarial para validar voluntario. la nueva TR y el equilibrio entre las nuevas g) Ajuste de las comisiones que los asegurados prestaciones y el incremento de contribupagan a las administradoras, las cuales son ciones de los empleadores y de la cuota muy altas, a parámetros internacionales en social del Estado, así como para determinar base a un promedio de las comisiones de el costo y garantizar el pago de la pensión cuatro países, si estas disminuyen, también no contributiva. deben ser reducidas en México(ver sección IV-6-b). Las dos reformas anteriores mejoran la mayoría h) Aumento en la contribución del empleade los principios de la seguridad social: dor de 5,15% al 13,875%(gradualmente en ocho años), la contribución del trabajador a) extienden la cobertura de las pensiones no de 1,125% continúa igual y tampoco camcontributivas, así como el acceso a la penbia la contribución del Estado de 0,225% sión mínima contributiva garantizada por pero beneficia principalmente a los asegu el Estado; rados de menores ingresos, la cotización b) expanden la solidaridad social porque la total crece de 6,5% a 15,225%(8,72 puntos contribución del Estado y su cuota social se porcentuales); el gobierno plantea que la reasignan para mejorar la pensión mínima contribución actual es insuficiente, lo cual de los asegurados de menor ingreso, adegenera pensiones con muy baja TR; más aumentan en 8,7 puntos porcentuales i) Incremento de la cuota social del Estado diala contribución del empleador para mejorar ria(en adición a su contribución) que se conel acceso y el monto de las pensiones; cede por cada día de salario cotizado a fin de c) no hay disposiciones específicas sobre mejorar las pensiones; la nueva cuota declina género, pero las medidas anteriores favorece(de 10,75 pesos a 6,25 pesos) según crece el rían a las mujeres a través de las pensiones no número de salarios mínimos; la estimamos contributivas y el aumento de las pensiones mensualmente en 322 pesos a los que ganan más bajas; 75 75 75. Un documento público recomienda la condonación de semanas de cotización a las mujeres cuando dejan el trabajo para criar a los hijos, siempre que regresen al trabajo a los seis meses; esta disposición no aparece en el proyecto de decreto.

d) mejoran la suficiencia de las prestaciones dos pilares no contributivos, el obligatorio y el con un proyectado incremento de la tasa voluntario(CCE, 2020: 8), aunque el proyecto de promedio de reemplazo al 40% aunque infe decreto no menciona esto. rior al mínimo de la OIT; e) reducen la comisión a las administradoras República Dominicana de acuerdo a referentes internacionales; y El sistema es muy fragmentando con múltiples f) respecto al sostenimiento financiero esta regímenes especiales(magisterio, entidades blecen la obligación de CONSAR de enviar autónomas, bancos estatales, ministerio de informes anuales y unos diez años después hacienda, fuerzas armadas, etc.) con prestacio de la implantación de la reforma, pero hasta nes laxas y subsidiadas y el Ejecutivo ha conel momento de terminar esta monografía cedido numerosas pensiones no contributivas no se había publicado o hecho referencia al “meritorias” en el sector público(además del necesario estudio actuarial para garantizar análisis en este estudio ver Pichardo, Guerrero y la sostenibilidad financiero-actuarial de las Mesa-Lago, 2020; Pérez-Montás, 2020; Valero, nuevas prestaciones en base a los nuevos 2020b). El sistema privado es el segundo más ingresos estipulados, además no se especijoven(17 años de creado) y el grado de envejecifican partidas presupuestales para financiar miento de la población es incipiente o moderado; dichos gastos, y persiste la costosa selección además, la cobertura de la PEA es de solo 38% por los que estaban en el IMSS al tiempo de (los trabajadores autónomos tienen una coberla reforma estructural, entre la pensión en tura de 1,6%, la tercera inferior, porque no se ha base a la fórmula de BD y la basada en lo establecido su régimen especial dispuesto en la acumulado en la cuenta individual. reforma estructural), mientras que la cobertura de la población adulta mayor es 19%, la segunda El proyecto de reforma reconoce que dos promás baja porque es el único país que no ha intromesas de la reforma estructural no se cumplieducido las pensiones no contributivas también ron debido a“falencias” del sistema: la falta de prescritas en la reforma estructural; nunca se acceso a la pensión mínima por la mayoría de emitió el bono de reconocimiento a los menolos asegurados y un monto de la pensión menor res de 45 años que habían cotizado al sistema al esperado; además reconoce que el costo público. La TR del sistema privado(23% a 27%) es administrativo es superior al nivel internacional la inferior en la región. Por otra parte, la edad de en general y el de cuatro países en particular, retiro del hombre es la más baja junto con la de sugiere que el proceso de envejecimiento afecta El Salvador; el depósito de 8% en la cuenta indial sistema privado y deja implícito que la contrividual es el menor entre los nueve países; solo bución definida requiere aumentarse como en 46% de los afiliados cotiza al sistema y el 50% el sistema de beneficio definido, aún antes que de los asegurados aporta por debajo del salario haya madurado el sistema mexicano. A esto se mínimo; hay una deuda de US$8.651 millones por añade que el Estado hace aportes(junto con los impago de empleadores equivalente a 82% del patronos) para mitigar los fallos de dicho sisfondo de pensiones acumulado en las cuentas tema. La reforma propuesta podría considerarse individuales; la concentración de la inversión en una re-reforma puesto que si bien mantiene el deuda pública es la segunda mayor. sistema privado lo modifica en aspectos fun damentales. De hecho, un documento de los Lo anterior explica por qué el gasto en pensiones empresarios recomendó integrar tres pilares públicas fue sólo de 0,3% en 2017(Arenas, 2020), del sistema,“como establece el artículo 4 de pero también indica que aumentará. No se han 76 la Constitución”: el pilar no contributivo y los hecho estudios actuariales que determinen el

costo de la transición del sistema general, ni Un serio obstáculo a dicha investigación es que no tampoco de los múltiples regímenes especiales hay una asociación regional de superintendencias que están desequilibrados financiera y actua- de pensiones públicas que periódicamente recorialmente. En febrero de 2020 se aprobó una ley lecte las estadísticas, las normalice y las publique que elimina la comisión administrativa sobre el semestralmente, como hace la AIOS. Mi crítica saldo y reduce la comisión sobre la rentabilidad analítica de los sistemas privados no implica por de 30% a 0,75% en diez años; también condona defecto que los sistemas públicos no enfrenten los recargos por intereses a la deuda por retrasos problemas financieros y de otra naturaleza. Mi a los empleadores morosos; la Superintendencia primer libro sobre seguridad social en América había propuesto aumentar la edad de jubila- Latina(Mesa-Lago, 1978) hizo un estudio deta ción de 60 a 65 años a ambos sexos, pero no se llado de dichos problemas y de como muchos sisaprobó(CNSS, 2020). El gobierno alega que estas temas públicos no cumplían con los principios de medidas reducirán los ingresos de las AFP en seguridad social de la OIT; mi libro comparativo US$603 millones pero un estudio calcula que los de los sistemas de pensiones y salud en la región, aumentará en US$825 millones, duplicando los incluyó tanto a los sistemas privados como a los ingresos previos(Fundación Juan Bosch, 2020). públicos e identificó las debilidades de ambos La probabilidad de una re-reforma integral y(Mesa-Lago, 2008); también he publicado monosubstancial del sistema se complica debido a que grafías o informes técnicos sobre los sistemas el gobierno enfrenta otras áreas urgentemente públicos de Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, necesitadas de cambio(fiscal, salud, educación Nicaragua, Paraguay y Venezuela describiendo sus y pobreza), agravadas por la pandemia y la cri- problemas y la necesidad de reformas paramésis económica, a más de una fuerte oposición tricas(los dos últimos son Mesa-Lago, 2018b y en el congreso, y la resistencia de empresarios Mesa-Lago et al., 2020). Espero poder abordar y sindicatos. El nuevo presidente el economista el estudio comparativo de estos sistemas en un Luis Abinader, que tomó el poder en agosto, ya futuro próximo. está abordando la reforma del seguro familiar de salud para incorporar a dos millones de personas El impacto adverso del envejecimiento en la que no tienen como contribuir, es de esperar que sostenibilidad financiera-actuarial después siga con la re-reforma de pensiones. En otro estudio de la CEPAL(2018) esta clasifica en cuatro grupos a los países de la región de No fue posible en esta monografía estudiar los acuerdo con su grado de envejecimiento(medido aspectos financiero-actuariales de los once paí- por el porcentaje de la cohorte de 60 y más años ses con sistemas públicos de reparto o CPC en sobre la cohorte de menos de 15 años): 1) muy América Latina, ello hubiera tomado otros seis avanzados: Cuba y Uruguay; 2) avanzados: Chile, meses de labor y no había recursos ni tiempo Costa Rica, Argentina y Brasil; 3) moderados: para hacerlo. No obstante, aquí se analizan Colombia, El Salvador, Panamá, Perú, México, los problemas del pilar público en los sistemas Ecuador y Venezuela; y 4) incipientes: República mixtos de Costa Rica, Panamá y Uruguay; ade- Dominicana, Paraguay, Bolivia, Nicaragua, Haití, más, en la sección V los sistemas públicos de Honduras y Guatemala. 76 En los primeros dos gruArgentina y Bolivia, así como el pilar público en pos se colocan los sistemas de pensiones pioneros los modelos paralelos de Colombia y Perú, por en la región y que han alcanzado la madurez, por último, también se incluye el sistema público lo que ocurre una caída en la relación de trabade Brasil(sección VI), debido a su importancia, jadores activos por un pasivo o pensionado; esto tamaño, su última reforma paramétrica y el crea problemas de sostenibilidad financiera-ac fallido intento de una reforma estructural. tuarial especialmente en los sistemas públicos de 77 76. Esta clasificación es algo distinta a la de Arenas(2020), porque varios países calificados de“incipientes” son calificados por él como “moderados”.

BD porque la cohorte productiva(edad 15-65) está número de retirados crecerá y extraerán sus fondisminuyendo mientras que la cohorte anciana dos, a par de que los trabajadores contribuyentes (65 y más años) se expande con rapidez. Para disminuirán resultando en una merma del fondo resolver el problema es necesario elevar la edad acumulado. Para enfrentar estos problemas, de retiro o los años de aporte requeridos, aumenserá necesario incrementar la cotización de los tar la cotización, reducir las pensiones o una sistemas privados o aumentar la edad de retiro combinación de dichas medidas(la CEPAL, 2018 o una combinación de ambos, al igual que en los sostiene el mismo argumento). Dicho problema sistemas públicos(Mesa-Lago, 2008: 131-132). La es mucho menor en el grupo cuatro, porque tieFIAP(2020b: 8), acepta este último argumento: nen poblaciones más jóvenes, sistemas menos “el aumento de las expectativas de vida al jubilar, maduros, la cohorte en edad productiva(15-64) que no han sido acompañadas de incrementos está en expansión y la cohorte anciana(65 y más) en las edades legales de pensión… afectan negacrece poco, así que la relación de activo por un tivamente tanto a los sistemas de capitalización pasivo es mucho más alta que en los primeros dos individual como a los esquemas de reparto”. grupos, por tanto estos países tienen más tiempo para tomar medidas que aseguren el equilibrio La FIAP(2017b) insiste que“los sistemas basafinanciero-actuarial en el futuro, pero mientras dos en la capitalización individual …son los úni más esperen para hacer una reforma paramécos mecanismos financieramente sostenibles trica, más duras serán las medidas. El grupo tres para mejorar las pensiones de los trabajadores” se sitúa en una posición intermedia. opuesto a“los sistemas de reparto que aún existen en algunos países del mundo, que por razones Los reformadores estructurales y la FIAP han demográficas[envejecimiento], no son sosteni sostenido por muchos años que los sistemas bles, como lo demuestran los cambios paramépúblicos(no solo de reparto—como ellos genetricos que han debido efectuar[incremento en la ralizan—sino también de capitalización parcial edad de retiro y de las contribuciones] y los que colectiva), son insostenibles o inviables. Además, todavía están en proceso de implementación, asumieron que los sistemas privados no serían como así mismo los niveles de endeudamiento afectados por el proceso del envejecimiento público…”. Pero en la misma declaración, la FIAP porque eliminaron las transferencias entre las admite mi argumento anterior: generaciones, tienen cotización definida, y cada asegurado financia su propia pensión(ver sección “[N]o obstante la sostenibilidad de los IV-5-a). Barr(2000) fue el primero en refutar que sistemas de capitalización individual, estos “los sistemas de capitalización individual aíslan a enfrentan el desafío del envejecimiento de la los pensionados de los cambios demográficos… población, al tener que financiar a un número no es un argumento fuerte para un cambio[de creciente de pensionados, por períodos cada reparto] a capitalización”. Este punto lo desarrollé vez más largos de tiempo. Para hacer frente hace doce años sosteniendo que la esperanza de a tal desafío es urgente aumentar las tasas vida creciente(particularmente en los dos grupos de contribución y la edad de jubilación, más envejecidos) expandirá el período de longea fin de ajustarlas a los mencionados vidad de los jubilados por lo cual el fondo acucambios demográficos que se ha producido mulado en la cuenta individual no será suficiente desde la creación de estos sistemas… con para financiar sus pensiones por un tiempo más los cambios mencionados[ya citados en prolongado y las tablas de mortalidad determinaesta monografía], el sistema de cuentas rán una reducción en el monto de las pensiones; individuales podrá brindar una efectiva 78 además con la madurez del sistema privado, el protección a los trabajadores…”(FIAP, 2017b).

Las dos citas anteriores merecen cuatro comentarios: a) La afirmación de que“los sistemas de reparto aún existen en algunos países del mundo” es refutada por la data sobre pensiones de vejez (también invalidez y sobrevivientes) de 183 paí ses: 151(82,5% del total) tienen sistemas de pensiones públicos de seguro social con reparto o CPC(incluyendo 34 en las Américas), mientras que sólo 32(17,5%) tienen sistemas de capitalización individual, pero entre los últimos hay 23 que combinan los dos sistemas(modelos mixtos o paralelos), lo que deja 9(4,9%) con sistemas puros de capitalización individual(modelo subs titutivo)(AISS/US-SSA, 2020; OIT, 2020a). b) El sistema de capitalización individual ha tenido como característica fundamental“la contribución definida”, es decir que es fija y no cambia en el tiempo, opuesta al sistema público de benefi cio definido cuya contribución debe aumentarse en el tiempo debido al envejecimiento demográfico y la antigüedad del sistema previsional; después de casi 40 años de mantener dicha característica definitoria, FIAP ahora propone para salvar al sistema privado, aumentar la contribución que ya no será definida sino creciente como en el sistema público; esto además refuta la promesa de que el sistema privado reduciría las tasas contributivas. c) El argumento que el sistema privado protege mejor que el público respecto al envejecimiento es impugnado puesto que se necesita un incremento urgente de la contribución para compensar dicho envejecimiento. d) El sistema privado ofrecerá una efectiva protección a los trabajadores siempre que se hagan esos cambios cruciales, lo cual contradice la declaración de FIAP que dicho sistema es el “único sostenible financieramente”, ya que debe hacer cambios similares en los parámetros como en el sistema público. Las medidas sobre la sostenibilidad financiera introducidas por las re-reformas de Chile y El Salvador, se discuten en la sección V-A-6, mientras que las propuestas en Colombia y en Perú se tratan en la sección V-B. 79

V. RE-REFORMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA Y SUS EFECTOS Una re-reforma de la reforma estructural de pensiones implica una eliminación o cambio substancial del sistema privado. Hasta septiembre de 2020 se habían implementado cuaA. RE-REFORMAS EN ARGENTINA, BOLIVIA, CHILE Y EL SALVADOR tro re-reformas de pensiones en la región y las Esta sección compara las características de estas cuatro comparten la característica común de cuatro re-reformas, evalúa si han resuelto o no fortalecer el papel del Estado en el sistema de los defectos de la reforma estructural, e identipensiones, aunque sus grados de cambio son fica problemas y desafíos pendientes. Se sigue la diferentes: Argentina(2008) y Bolivia(2010) misma estructura que en la sección IV; las re-recerraron el pilar/sistema privado y lo integraron formas se ordenan desde la más radical que fue al sistema público; sin embargo, Bolivia garanla de Argentina, seguida por la de Bolivia, destizó las cuentas individuales a los que las tenían pués la de Chile y por el último la de El Salvador abiertas antes de la re-reforma, 77 mientras que que fue la menos substancial. 78 Se cierra esta Argentina se limitó a hacer una promesa legal sección con un análisis de cómo las re-reformas que los asegurados traspasados obtendrían y algunas leyes o proyectos posteriores han pensiones superiores. Por el contrario, Chile reducido las funciones de las AFP a par que han (2008) y El Salvador(2017) mantuvieron el sis- aumentado el rol del Estado. tema privado, pero mientras Chile lo mejoró en cuanto a cobertura no contributiva, solidaridad 1. El diálogo social social y equidad de género, así como sostenibilidad financiera, El Salvador dio prioridad En 2001, la OIT reforzó el principio del diálogo a reducir el costo fiscal de transición para el social: cualquier reforma de pensiones debe ser Estado. Los cambios introducidos y propuestos precedida de un debate que envuelva a todas en México en 2020 pudieran considerarse una las partes interesadas. El BM reconoce ahora re-reforma En la sección B se analizan las pro que es muy importante evitar cambios bruscos puestas de re-reforma de los sistemas paralelos y que, antes de desmontar el pilar privado, es útil 80 de Colombia y Perú. sostener un diálogo social. 77. El monto de la pensión ya no depende solo del fondo acumulado en la cuenta individual, en el momento del retiro dicho fondo es transferido al fondo público de reparto que calcula la pensión. 78. Las fuentes generales de esta sección son Mesa-Lago, 2012 y CEPAL 2018; sobre Argentina véase además FGS, 2009 a 2020, Bertranou et al, 2018, Bertranou, Centrángolo y Casalí, 2018, Grushka, 2018, y OPS, 2020; sobre Bolivia Mesa-Lago 2018a; sobre Chile CAPSP, 2015, Mesa-Lago y Bertranou, 2016, Arenas, 2020 y Ministerio de Economía, 2020; sobre El Salvador, OIT/ FUNDAUNGO, 2020 y Mesa-Lago y Rivera, 2020. Las cifras de cobertura por encuestas proceden de los Anexos 1 y 2, y BID-SIMS 2009-2018; las cifras de las AFP de AIOS, 1999-2018. Fuentes adicionales posteriores son citadas en el texto.

En Argentina hubo poca discusión pública y esca- del consejo se incorporaron en el proyecto legal sos debates en el Congreso sobre la re-reforma, aprobado por el Congreso. la que fue aprobada rápidamente por la considerable mayoría del gobierno en el Congreso, En El Salvador no existió un diálogo social clacon el apoyo de las dos mayores federaciones ramente definido entre los distintos actores; los sindicales, la oposición de empleadores y AFJP y representantes sindicales señalan que la reforma sin insumos de expertos, la sociedad civil y otros se caracterizó por un proceso inconcluso con grupos de interés. 79 El traslado de los aseguramuy pocos espacios de discusión; la asociación dos y del capital acumulado en el pilar privado, de empleadores unida a las AFP formó parte respectivamente al sistema público(Sistema de Iniciativa Ciudadana que desarrolló una proIntegrado Previsional Argentino: SIPA) y al fondo puesta de re-reforma(de las cuatro en total) colectivo público de reparto(FGS) afectó a unos pero hubo pocos acercamientos con el ejecutivo 3,7 millones de asegurados en el pilar privado. que elaboró su propia propuesta; en la Asamblea Los asegurados argentinos no habían responLegislativa hubo desacuerdos especialmente de dido a opciones legales previas para trasladarse los partidos de oposición; el déficit fiscal resul al sistema público, pero a diferencia de las tado del agudo desequilibrio financiero del sis masivas demostraciones callejeras durante la tema de pensiones se agravó poniendo mayor crisis económica de 2001(debido al“corralito” presión sobre el gobierno que llegó a un acuerdo bancario), la re-reforma no provocó protestas con otros partidos políticos para generar una sindicales ni manifestaciones contra el referido propuesta integradora que se aprobó con amplio traspaso obligatorio de fondos y asegurados, margen en la Asamblea. excepto unas pocas demandas judiciales sin éxito, una conducta explicable por los defectos 2. Cobertura de la reforma estructural y del pilar privado, así como su incapacidad para conseguir el apoyo de La medición del impacto de las re-reformas la sociedad. sobre la cobertura de la PEA y de la población adulta mayor enfrenta desafíos debido a discreEn Bolivia el gobierno entró en largas negociapancias entre cifras administrativas y de encuesciones, otorgó concesiones y firmó un acuerdo tas o contradicciones en algunos resultados o con la más importante federación laboral(COB) una sola observación después de la re-reforma. pero la federación de empresarios y otros sectores pertinentes no fueron consultados, hubo un En Argentina, antes de la re-reforma de 2008 amplio debate en la Asamblea Nacional y la ley hubo cambios paramétricos importantes, espefue aprobada por la mayoría de dos tercios del cialmente en 2005 y 2007 que introdujeron una gobierno. 80 Después de aprobada la re-reforma, serie de medidas para extender la cobertura hubo conflictos con la COB que se fue a la huelga contributiva y la no contributiva: la llamada y consiguió otras concesiones. “moratoria” permitió a los asegurados jubilarse sin haber cumplido los 30 años de aportes requeEn Chile la presidente Michelle Bachelet nombró ridos(con subsidios fiscales), mientras que los un consejo consultivo con 15 representantes trabajadores autónomos que carecían de docude todos los sectores de la sociedad a fin de: mentación completa o ninguna, también pudieestudiar la re-reforma, discutirla en numerosas ron retirarse. No obstante, según las encuestas, reuniones públicas y presentar un informe prola cobertura de la PEA se mantuvo virtualmente poniendo cambios para corregir los defectos del estática en 45% entre 2009 y 2018; cifras admisistema privado: 90% de las recomendaciones nistrativas permiten calcular la cobertura de 81 79. Por el contrario, las correcciones paramétricas de 2005-2007 en Argentina se basaron en discusiones públicas en 2001-2003, estudios técnicos y recomendaciones de expertos. 80. En una encuesta tomada en 2008 antes de la re-reforma boliviana, entre afiliados, contribuyentes, no afiliados y pensionados, solo 38% quería mantener el sistema privado(grupo de alto ingreso que deseaba mantener las cuentas individuales) y 61% era partidario de un sistema nuevo.

la PEA en 47,9% en 2019; la cobertura de la a 65,3% entre 2009 y 2017. Por el contrario, las población adulta mayor por todas las pensiones encuestas muestran una merma de la coberaumentó de 84% en 2007 a un récord de 90,1% tura de autónomos de 25,7% a 24% en el mismo en 2009 pero después bajó a 84,2% en 2018. período; en 2017 solo 6% de los autónomos que entraron al mercado laboral era cotizante a La re-reforma boliviana disminuyó la edad de las AFP y solo 3% del total de cotizantes eran retiro de 65 a 60 años para ambos sexos lo cual autónomos; una ley de 2019 dispuso de forma expandió el número de jubilados(ver sección gradual la afiliación de medio millón de autóno 6). El impacto de esta medida en la cobertura mos con honorarios anuales iguales o mayores presenta discrepancias entre dos métodos de de US$1.932; se prepara un proyecto de ley para medición: basada en cifras administrativas, la incorporar a otros autónomos como taxistas, cobertura de cotizantes respecto a la PEA era pescadores y micro-empleadores. La cobertura 12,5% en 2010, aumentó a 13,3% en 2011 pero no contributiva se fortaleció con la creación de bajó a 11,1% en 2014, indicando una tendenla Pensión Básica Solidaria(PBS) que cubre al cia estática desde 2000, por lo contrario, las 60% de los hogares más pobres, lo cual conencuestas indican un incremento de 15% a tribuyó a la expansión de la cobertura total en 19,6% en la PEA entre 2009 y 2018(cualquiera tres puntos porcentuales entre hombres y cinco que sea la medición, Bolivia tiene la cobertura puntos entre mujeres en igual período; además, contributiva inferior en la región después de terminó con limitaciones anteriores, como cuoHonduras); la cobertura de los autónomos tas, listas de espera e insuficientes recursos fis aumentó de 2,6% a 3,9% en el período. La cales. Las cifras administrativas exhiben un alza cobertura de población adulta mayor por penen dicha cobertura de 79% a 84%, mientras que siones contributivas y no contributivas(mayorlas encuestas indican un ascenso de 83,7% a mente por las segundas) alcanzó su cénit 88,9% entre 2009 y 2017. histórico en 2008 con 98%(sobre 77% en 2007) debido a la expansión de Renta Dignidad, pero La re-reforma salvadoreña de 2017 no tomó se mantuvo estática en 2009 antes de la re-re- medida alguna para extender la cobertura, forma y después descendió ligeramente a 97% incumpliendo el mandato de la ley de reforma en 2011-2014 a pesar de la universalización de estructural de 1996 de expandir la cobertura la misma dispuesta en la ley(aun así, la última de grupos difíciles de incorporar. 81 Como la cifra es la más alta en la región). reforma es muy reciente, sólo tenemos cifras para un solo año(2018): la cobertura de la La re-reforma chilena de 2008 comenzó a incor PEA por cifras administrativas virtualmente porar a los trabajadores autónomos de forma se estancó 24,6% a 24,8% entre 2017 y 2018 obligatoria pero gradual desde 2012 y los hizo pero su cénit fue de 27% en 1995, mientras que elegibles para otras prestaciones que incluyen por encuestas creció de 27,2% a 28,1% pero su los subsidios estatales de solidaridad; a los tracúspide fue de 30,3% en 1998; respecto a la bajadores familiares no remunerados les concobertura de población adulta mayor, las cifras cedió afiliación voluntaria, mientras que a los administrativas indican estancamiento en 35% trabajadores jóvenes de bajo ingreso les otorgó entre 2017 y 2018 pero la cúspide fue de 36,4% un subsidio fiscal por dos años como incentivo en 2014, mientras que las encuestas indican a su afiliación. Según cifras administrativas, la estancamiento en 14% y su cénit fue de 16,2% cobertura contributiva de la PEA creció de 61,2% en 2015; independientemente de la fuente a 64,8% entre 2007 y 2013, mientras que las ambas coberturas en 2018 estaban por debajo 82 encuestas muestran un incremento de 58,4% de un cenit alcanzado años antes. 81. A mediados de 2018 se permitió por vez primera que los trabajadores autónomos pudiesen inscribirse, pues en la práctica habían estado excluidos, se les otorga prestaciones de salud y pensiones, deben pagar US$40 mensuales si es solo el trabajador o US$56 si se afilia a la familia.

En resumen, se aprecian incrementos en Chile respecto a la cobertura de la PEA y de la población adulta mayor(pero caída en los autónomos); en Bolivia respecto a la PEA y los autónomos basada en encuestas, la cobertura de los adultos mayores es estática pero la mayor en la región; no hay incrementos en ambas coberturas en Argentina y en El Salvador; se requiere más investigación y data para 2019 y 2020 a fin de llegar a conclusiones más sólidas. 3. Solidaridad social y equidad de género cuando supera un tope, por lo que tiene efectos progresivos. La Comisión Presidencial de 2015 recomendó expandir la PBS al 80% de los hogares más pobres o universalizarla con una prueba de ingreso. Una ley aprobada en 2019 aumentó en 20% los montos de la PBS y APS y un proyecto de ley en discusión en el congreso impone una contribución del 6% al empleador para mejorar especialmente las pensiones bajas además de un incremento del apoyo fiscal del 0,8% al 1,12% del PIB, a fin de mejorar las bajas TR de las mujeres, la clase media y a los asegurados que demoran su jubilación. La solidaridad social mejoró en Argentina y Bolivia En el Salvador, la re-reforma de 2017 no extendió al cerrar el pilar/sistema privado que carecía de ni mejoró la pensión no contributiva, pero creó aquella y cambiar a todos los asegurados al sistres nuevas prestaciones para ayudar a los asetema público con solidaridad intergeneracional. gurados que no ganan el derecho a una pensión Además, Argentina terminó las altas comisiones regular porque no tienen 25 años de cotizacio administrativas; extendió el sistema contributivo nes: los que han cotizado menos de 10 años solo para grupos de más bajo ingreso; y expandió la tienen derecho a la devolución del saldo(como inclusión social de la población adulta mayor antes); los que tienen entre 10 y 20 años pueden mediante la eliminación de algunas restricciones optar por la devolución del saldo o el nuevo en las pensiones contributivas, y para las madres beneficio económico temporal(BET), el cual se respecto a las pensiones no contributivas. Bolivia calcula de acuerdo con el monto acumulado en también mejoró la solidaridad con la universalila cuenta individual más un aporte de la cuenta zación y el recorte en la edad de las pensiones no de garantía solidaria(CGS), al agotarse la cuenta contributivas(Renta Dignidad) que ha reducido individual termina el BET; los que tienen entre 20 la pobreza, la pensión semi-contributiva, un y 25 años pueden optar por el nuevo beneficio fondo de solidaridad(que redistribuye su patrieconómico permanente(BEP), que se calcula monio en favor de cotizantes de menor ingreso y de forma similar al BET menos 2% del aporte de mayor probabilidad de una pensión baja), y una la CGS porque esta continúa abonando el BEP cotización solidaria impuesta al empleador y cuanto se agota la cuenta individual; y los jubilaasegurados de alto ingreso. dos que sobrevivan 20 años después de su retiro tienen derecho al nuevo beneficio de longevidad La re-reforma chilena infundió solidaridad social (BL) a cargo de la CGS que garantiza el pago de en el sistema privado, creando dos prestaciones dicha pensión después de agotada la cuenta indifinanciadas por el Estado la pensión básica uni vidual. Sólo 2% de los asegurados solicitaron las versal(PBS) otorgada a los hogares en 60% de la nuevas prestaciones BET y BEP, el 98% pidió la población residente de bajo ingreso, de 65 años devolución del saldo en la cuenta individual. La o más y sin otra pensión; y el aporte previsional CGS tuvo como objetivo reducir el déficit fiscal solidario(APS) que complementa la pensión y ahora financia las nuevas y antiguas presta contributiva de los que tienen 65 años o más y ciones de BD(salvo las pensiones del sistema cuyos ingresos son bajos; la APS disminuye con público cerrado que sigue pagando el Estado), la cuantía de la pensión contributiva y termina se financia con una parte de la cotización de 83

los empleadores(tanto estos como los trabapensión. Sin embargo, en 2020, 40,6% de los jadores pagan ahora un 1% adicional) y otra cotizantes son mujeres versus 59,4% los hombres cotización abonada por los jubilados salvo los indicando que una buena parte de aquellas está que reciben la pensión mínima; a pesar del adjefuera del mercado laboral; del total de aportantivo“Solidaria” la Cuenta no ha mejorado este tes al SIPA 34,9% son mujeres y 65,1% hombres; la aspecto del sistema. tasa promedio de reemplazo femenina es 32,6% versus la masculina de 43,9%; por ello, 69,2% de Una característica común contra la solidaridad las mujeres versus 50,8% de los hombres reciben en los cuatro países es que las re-reformas dejapensiones con un valor igual o inferior a la jubiron intactos los regímenes contributivos sepalación mínima; solo el 11% de las mujeres entre rados con prestaciones superiores y subsidios 55 y 59 años podrán jubilarse al cumplir 60 años fiscales. En Argentina hay unos 130 regímenes porque no cuentan con los 30 años de aportes que incluyen funcionarios públicos provinciales requeridos; por el contrario, las mujeres reciben y municipales, profesionales, fuerzas armadas, el 62% de las jubilaciones versus 37,8% los hompolicías, gendarmerías, penitenciario, complebres probablemente debido a la concentración de mentarios y especiales pero también se restableaquellas en la pensión no contributiva. cieron los generosos regímenes para docentes, investigadores, diplomáticos, poder judicial y En Bolivia, las madres aseguradas con 10 años sector eléctrico, y se agregó uno de trabajadores de cotización pueden reducir un año por cada de la construcción. Bolivia mantuvo el régimen hijo nacido vivo, con un máximo de tres años, especial para las fuerzas armadas(su pensión contados para la pensión de la madre. promedio subvencionada por el fisco es dos veces el promedio de las pensiones públicas y privadas) En Chile, las madres, independientemente de y además concedió condiciones más liberales a sus ingresos, tienen derecho a un bono por cada trabajadores en la minería, metalurgia y bajo conhijo nacido vivo; el bono se acredita a la cuenta diciones insalubres. En Chile las fuerzas armadas individual de la madre, devenga interés anual, y que hicieron la re-reforma se exceptuaron de la se hace efectivo al tiempo de la jubilación, incremisma y mantienen sus regímenes privilegiados mentando el nivel de pensión. Además, la prima (la pensión promedio de los militares oscila entre de invalidez-sobrevivientes es igual para ambos tres y siete veces la pensión contributiva del sissexos pero como las mujeres tienen menor incitema privado), a pesar de intentos legales y predencia de riesgo que los hombres, el superávit sión social para incluirlos en el sistema general. resultante es acreditado a sus cuentas individuaEn el Uruguay hay cinco“cajas” paraestatales: les; en caso de divorcio, un juez puede ordenar militar, policial, bancaria, notarial y profesional. el traslado de los fondos acumulados en cuenEl Salvador mantuvo el esquema generoso y muy tas individuales durante el matrimonio(hasta costoso de las fuerzas armadas. 50%) de un cónyuge a otro, que generalmente es la mujer; las amas de casa tienen afiliación Tres re-reformas han mejorado la equidad de voluntaria y los cónyuges hombres ahora tiene género, aunque en algunos casos se aprecia un derecho a una pensión de sobreviviente. deterioro en años recientes. En Argentina, las madres con siete o más hijos y sin recursos reciLos tres países han aumentado la participación ben una prestación no contributiva, y una asignafemenina en pensiones, particularmente en las ción universal es concedida por cada niño menor no contributivas donde ahora tienen mayoría: en de 18 años o discapacitado a los padres que están Argentina, la proporción de adultas mayores que 84 desempleados o son informales y carecen de una perciben todo tipo de pensiones aumentó a 92%

en 2010(versus 89% de los hombres); en Chile la La re-reforma boliviana expandió y liberalizó las participación en las pensiones solidarias totales condiciones de derechos y prestaciones, que son fue del 63% en 2012(la pensión solidaria pro- muy complejas y diversas por lo que solo pueden medio femenina era 4% mayor que la promedio ser resumidas. Existen tres regímenes de penmasculina); y en Bolivia, la participación feme- siones: contributivo con cuentas individuales, nina en pensionados de Renta Dignidad alcanzó semi-contributivo con un subsidio solidario, el 54%. Las tablas de mortalidad diferenciadas y no contributivo. La pensión contributiva de por género fueron eliminadas en Argentina, vejez está integrada por dos partes: el saldo en Bolivia y El Salvador, pero continúan en Chile(la la cuenta individual del asegurado calculado por Comisión Presidencial de 2015 recomendó tablas una fórmula y la compensación por cotizaciones unisexo pero no se aprobó). La re-reforma salva-(CC). Esta pensión se otorga independientedoreña no introdujo otras medidas para mejorar mente de la edad si el referido saldo financia al la equidad de género. menos el 60% del salario promedio base; tam4. Suficiencia de las prestaciones bién a las mujeres a los 50 años y a los hombres a los 55 años siempre que ambos tengan el referido 60% incluyendo la CC; y a los 58 años para Todas las re-reformas mejoraron las prestaambos sexos sin el 60%. La pensión semi-contriciones, aunque en grado diverso. Argentina butiva se concede a los 58 años de edad con 10 aumentó: tres veces el máximo de las pensioaños de cotización y se basa en las cotizaciones nes contributivas a US$3.108 en 2012; también más la CC y la subvención de solidaridad. En subió cinco veces el promedio de las pensiones 2012 la pensión mensual promedio derivada de contributivas a US$560; incrementó en 73% la las cuentas individuales era US$346, levemente pensión mínima a US$423; y en 100% la penmayor que en el antiguo sistema público; la sión básica universal(PBU: no contributiva) pensión semi-contributiva puede ser inferior al a US$200. 82 La pensión mínima es el 76% de salario mínimo y tiene un máximo de US$376, la la pensión promedio(una brecha demasiado pensión mínima contributiva equivale a un salaestrecha) mientras que la PBU es 70% de la rio mínimo(US$145) y la pensión contributiva pensión mínima contributiva; el porcentaje de tiene un máximo de 60 salarios mínimos(US$ los ancianos que viven en la pobreza se redujo 8.700). Los beneficiarios de la pensión no con de 28% a 3,3% entre 2003 y 2009. La tasa de tributiva(Renta Dignidad) saltaron 88% entre remplazo(TR) promedio era 75% del salario 2007 y 2012 hasta 924.446(8,5% de la población promedio en 2012, pero decrecía a 43% al tener total) y 83% de ellos carecía de otra pensión; en cuenta el programa que otorga pensiones la suma mensual era de US$ 28,50(8% de la contributivas de monto menor a 2,4 millones de pensión contributiva promedio); aunque muy adultos mayores asegurados(“moratoria”). 83 Un baja, esta pensión es la única fuente de ingresos informe reciente del Congreso estima en 2020 recibido por la mitad de los pobres. la TR promedio en 36% en el sistema general (en los regímenes especiales separados oscila En Chile, el número de beneficiarios de la PBS entre 75,4% y 151,6%), la tasa promedio geney el APS se duplicó en 2008-2012 superando e1 ral estaba 55 puntos porcentuales por debajo millón y reduciendo en 2,7 puntos porcentuales de la canasta básica para mujeres y 38 puntos la pobreza entre la población adulta mayor. La inferior a dicha canasta para los hombre, lo cual PBS se concedió a 84,5% de las personas en los indica un serio deterioro en la suficiencia proba seis deciles de ingreso más pobres(60% de la blemente resultado de la crisis económica y un población) y aumentó 72% los ingresos de los atraso en el ajuste de las pensiones. que estaban en el 5% más pobre. El valor de 85 82. Según la ley, el Estado garantiza a los afiliados y pensionados trasladados al sistema público, igual o mejores pensiones que las que tenían bajo el sistema privado al momento de la re-reforma, pero es casi imposible estimar esa pensión. 83. Bajo ciertas condiciones, se concedió inmediatamente a los adultos mayores asegurados una pensión reducida, siempre que reconociesen su pasada deuda y la pagasen a través de deducciones de su pensión.

la PBS es 50% superior a la anterior pensión no que generó medio millón de reclamaciones judicontributiva y aumentó los ingresos en un 34%; ciales, a partir de 2009 comenzó a restaurarse la APS también significativamente elevó el nivel su valor y hubo otros ajustes entre 2016 y 2018; de las pensiones contributivas. Una ley aprobada en el último año se cambió de un ajuste basado por el Congreso en diciembre de 2019 incrementó en el índice de los salarios promedio y el total las prestaciones de la PBS y el APS: en 50% a los de las cotizaciones a un ajuste trimestral según beneficiarios de 80 y más años de edad, en 30% a el IPC, lo cual tuvo un efecto negativo y, con los que tengan entre 75 y 79 años, y en 25% a los la crisis económica ha ocurrido otro deterioro menores de 75 años(Ley 21190, 2019). Un proyecto en el monto real de las pensiones. En Bolivia, de ley del actual presidente Sebastián Piñera 84 (en como antes de la re-reforma, la indexación se su segundo y actual mandato) enviado al conbasa principalmente en la UFV pero con algugreso en 2020 propone: a) garantizar que nuevas nas diferencias entre los regímenes. En Chile prestaciones solidarias(ahorro colectivo solidacontinúa atada a la unidad monetaria ajustada rio) eviten que todos los chilenos mayores de 65 automáticamente a la inflación(UF). Pero en El años estén por debajo de la línea de pobreza, así Salvador el ajuste de las pensiones sigue siendo como que el aumento de las pensiones contribua discreción del gobierno. tivas logre que los asegurados(especialmente las mujeres) que hayan cotizado por jornadas com pletas por 30 años reciban una pensión total no inferior al salario mínimo; b) crear un seguro de 5. Administración Eficiente y Gastos Administrativos Razonables dependencia para pensionados con 65 o más años de edad e invalidez funcional severa(financiado En Argentina con el pase al sistema público, la por un 0,2% del 3% solidario) y un subsidio de competencia desapareció, se suprimieron todas dependencia para personas, de igual edad e invalas comisiones y la prima; la agencia estatal que lidez, que sean parte de los hogares del 60% más gestiona el sistema público(ANSES) no puede pobre(financiado por el Estado); y c) asegurar que imponer comisiones. las pensiones solidarias sean vitalicias y ajustadas al IPC, estas pensiones sumadas a la pensión conEn Bolivia, la constitución, la ley de re-reforma tributiva tendrían un tope por encima del cual se y otras leyes dispusieron el establecimiento de reduciría el componente solidario(“Reforma de una Gestora Pública para administrar las cuenPensiones…”, 2020; República de Chile, 2020). tas individuales e invertir los fondos del Sistema Integral de Pensiones, por lo cual cesarían las dos En El Salvador se agregaron tres prestaciones AFP; desde enero de 2018 la Gestora comenzó nuevas(BET, BEP y BL) pero se estableció un a administrar y pagar la pensión universal no tope que antes no existía a la pensión por un contributiva(Renta Dignidad) y los gastos valor de US$2.000 anuales o el 55% del salafunerarios; en 2020 se le asignó el pago de las rio básico regulador; además el depósito en la transferencias directas establecidas debido a cuenta individual del asegurado que era el 10% la pandemia(bonos universal, de familia y de se redujo de 10% a 8% en 2018-2019 y se supone canasta familiar), pero el gobierno ha aplazado aumente gradualmente hasta recuperar el varias veces su absorción de las funciones de las antiguo 10% en 2044-2049 y luego suba a 11%. dos AFP(la última hasta 2022), por lo cual las AFP continúan administrando las cuentas indiviTres re-reformas mejoraron o mantuvieron la duales, invirtiendo los fondos y pagando las penindexación de las pensiones. Argentina tenía una siones. La comisión sigue yendo a dos AFP hasta 86 larga historia de devaluación de las pensiones que se inicien las funciones plenas de la Gestora, 84. Muchas de las propuestas de este proyecto eran parte de las 56 recomendaciones de la Comisión Presidencial de 2015, aunque la mayoría quedó pendiente.

y la prima es cobrada por un fondo de riesgo en una encuesta de 2014) con las mismas reglas colectivo dentro de la Autoridad de Fiscalización que las privadas; expandir las subastas cada dos y Control de Pensiones y Seguros(APS) que es el años para incorporar a parte de los ya afiliados órgano de supervisión, publica las estadísticas del a la AFP que ofrece menor comisión; permitir sistema, etc. La Gestora se financia hasta ahora la entrada a entidades no lucrativas e introducon una comisión por su gestión y pago de Renta cir subastas colectivas para la contratación de Dignidad, así como gastos funerales y transfe- rentas vitalicias. También recomendó crear prorencias fiscales, después cobrará la comisión por gramas educativos financiados por el Fondo de gestionar las pensiones contributivas. Educación para estudiantes, trabajadores, sindicatos y empleadores; así como por las AFP con La re-reforma chilena de 2008 intentó estimular sus propios fondos, y especificar metas e indi la competencia con varias medidas: una licitacadores para evaluar el desempeño del Fondo. ción cada dos años que asigna los nuevos ingreEl actual presidente Sebastián Piñera presentó santes en la fuerza laboral a la AFP que ofrece un proyecto de ley en 2020 que abriría las AFP la comisión más baja, la cual también se aplica a asociaciones sin ánimo de lucro y cooperativas a los afiliados anteriores(pero la mayoría de de afiliados, y desarrollaría una estrategia nacio los asegurados continúa afiliado a las dos AFP nal de educación previsional que substituiría al mayores aunque cargan comisiones más altas); Fondo de Educación Previsional y sería finan la autorización a los bancos para administrar ciada por las AFP. Una encuesta en febrero de las cuentas individuales; y la substitución de la 2020 mostró que 74% de los entrevistados evaselección de las compañías de seguros comerluó negativamente el desempeño general de las ciales antes hecha por licitación de cada AFP, por AFP mientras que un 79,2% consideró que dichas una licitación colectiva de todas ellas. Se fundó administradoras deberían eliminarse y substiuna nueva AFP y la concentración en las dos tuirse por otro sistema(Activa Research, 2020). mayores disminuyó de 55,1% a 52,9% entre 2008 Hay un movimiento de agrupaciones ciudaday 2018, mientras que el número de traslados nas,“No+AFP” que organizó las manifestaciones anuales aumentó de 4,3% a 6,1% del total de afi de 2016 y es activa en terminar el sistema actual. liados(AIOS, 2019). Inicialmente subió el promedio de la comisión total porque la abolición de la La re-reforma salvadoreña no tomó medida antigua comisión de suma fija fue incorporada a alguna para incrementar la competencia entre la comisión variable y se expandió la cobertura las dos AFP que mantienen su duopolio, pero de los riesgos de invalidez-sobreviviente; des estipuló la creación de una base de datos única pués, debido a la licitación, la comisión total para verificar inconsistencias entre los cotizan cayó al nivel pre-re-reforma. Además, estableció tes al sistema de pensiones y el régimen de salud un Fondo de Educación Previsional para informar con el fin de incrementar la cobertura y combatir y educar al pueblo en el sistema de pensiones, 85 la evasión. así como centros para responder consultas públicas y ayudar a los asegurados a reclamar Ninguna de las re-reformas restauró la represenprestaciones y tomar decisiones, pero la infortación social directa en la gestión de las pensiomación disponible es muy técnica y la meta de nes, aunque Argentina y Chile crearon consejos promover cursos escolares que eduquen en prede asesoría y monitoreo que mejoran un poco visión no se cumplió. La Comisión Presidencial de el vacío total anterior. Argentina estableció, 2015 recomendó medidas para mejorar la comdentro del administrador público(ANSES), un petencia y cortar los costos: establecer una AFP consejo consultivo para supervisar y vigilar los pública(apoyada por 79% de los entrevistados fondos del sistema público unificado, integrado 87 85. México ha establecido una Estrategia de Educación Previsional, incluyendo información detallada sobre derechos, obligaciones y trámites, asesoría personalizada y cursos presenciales y en línea.

por 13 representantes: tres de los sindicatos, dos Las cotizaciones en Argentina son las más altas de la asociación de jubilados, dos de las orga-(un total de 21,7%, 10,7% de asegurados y 11% de nizaciones de empleadores y los restantes seis empleadores), pero las comisiones y primas fuedel gobierno y los bancos. A pesar del mandato ron eliminadas; no obstante, a partir de 2007 se constitucional en Bolivia, la ley de re-reforma redujo gradualmente la contribución del empleano estipuló representación de asegurados y dor para disminuir el costo laboral e incrementar empleadores en la Gestora Pública; la última el empleo formal, lo cual resultó en una pérdida está legalmente obligada a informar a la pobla- de aportes a SIPA de 0,25% del PIB en 2018. ción respecto a los nuevos derechos y obligaciones del sistema y defender al asegurado, a través Las cotizaciones de Bolivia fueron subidas por de campañas de difusión y educación. el nuevo aporte de solidaridad pagado por el empleador(3%) y por el asegurado según su La re-reforma de Chile en 2008 creó una comi- ingreso(creciendo de 0,5% a 10%). La cotización sión de usuarios(CUSP) con representación de total de 17,42% es mayor que la de Chile, y podría trabajadores, pensionados y otros sectores, para elevarse a 32,71% superando la de Argentina. La monitorear el cumplimiento de los objetivos de cotización del asegurado es al menos 2,7 veces la la re-reforma y publicar un informe anual sobre del empleador(lo cual viola la norma mínima de sus resultados, pero sus recomendaciones no la OIT que el trabajador no debe pagar más del son obligatorias. El proyecto de ley en debate en 50% de la carga total), y los trabajadores autónoel Congreso en 2020 instauraría la participación mos tienen una carga extra de 1,71% para los riesde los afiliados en el directorio de las AFP, así gos de empleo. El Estado no aporta ya al régimen como un Comité de Afiliados en cada AFP, el cual contributivo y puede establecer otras fuentes de monitorearía la implementación y resultados de ingresos sin tocar los recursos fiscales. la política y regulaciones de inversión, a más de la calidad de los servicios dados por las AFP; la CUSP La re-reforma chilena no cambió la cotización, escogería los candidatos al directorio y al Comité comisión y prima, pero más tarde se transfirió la de Afiliados solo por los cuales podrían votar las prima de invalidez-sobrevivencia a los emplea AFP, crearía una Intendencia de Protección de los dores; en 2020 el total era de 13,76% distribuido Afiliados en la Superintendencia de Pensiones así: 11,77% de asegurados para depósito(10%) y y las AFP deberían informar a sus afiliados los comisión neta(1,77%) y 1,99% de empleadores resultados de su gestión. para la prima, el trabajador tenía una carga de 86% del total violando la norma mínima de la OIT La re-reforma salvadoreña dispuso que el de no más del 50% pagado por el trabajador. El comité de riesgo y un nuevo comité actuarial proyecto de ley en el congreso en octubre de 2020 deben tener, además de los representantes del impondría una cotización del 6% al empleador 86 gobierno, un representante de los trabajadores y que iría a las cuentas individuales(con lo cual el uno de los empleadores. aporte total sería de 19,76%, aun 60% a cargo del 6. Sostenibilidad financiera-actuarial trabajador), además las AFP deberían reducir sus comisiones de intermediación, no podrían cobrar comisiones por inversiones en fondos mutuos y su comisión total tendría un tope de 1,25 veces Cotizaciones el promedio de referencias internacionales; por En general, las cotizaciones se mantuvieron en último las AFP tendrían que devolver un 20% Argentina y Chile, pero se aumentaron en Bolivia de las comisiones cobradas por ellas cuando su 88 y en El Salvador. rentabilidad sea negativa. 86. La contribución del empleador sería subsidiada anualmente en 0,5% hasta 2032 en que aquel asumiría el pago total.

La re-reforma salvadoreña incrementó la cotiascendente de 4,9% a 12,7% en el mismo período zación total en dos puntos porcentuales, de ha ido a préstamos a beneficiarios, no beneficia 13% a 15%(el trabajador de 6,25% a 7,25% y el rios y provincias(posiblemente con rendimientos empleador de 7,25% a 7,75%); sin embargo, el reales negativos); no hay inversiones en emisiones depósito en la cuenta individual se redujo de extranjeras. No se reporta la rentabilidad real de inmediato en dos puntos porcentuales(de 10% la inversión y sólo un par de veces la nominal. a 8%) y después se aumentará gradualmente a 11,1% entre 2020 y 2050; a la creada Cuenta de En Bolivia, en 2010, 545.608 aportantes activos y Garantía Solidaria(CGS) se transfiere 5% que se US$5.042 millones fueron trasladados desde el reduce gradualmente a 2% entre 2020 y 2050 sistema privado al sistema público equivalente (a la par que aumenta el depósito en la cuenta a 28,9% del PIB(AIOS, 2011). La re-reforma creó individual), además cierto grupo de pensionados cinco fondos con ingresos que sumados equivadebe contribuir entre 3% y 10% del monto de len al“patrimonio del fondo”, lo cual es diferente su pensión a la CGS. La comisión neta a la AFP al“valor de los fondos del SIP(Sistema Integral más la prima de invalidez tiene un máximo de de Pensiones)” que es el capital acumulado en las 2%(antes 2,2%) que se reduce a 1,9% a partir cuentas individuales e invertido. El patrimonio de 2020 y después se mantiene estática. El tracreció en 198% entre 2011 y 2019, de US$6.472 a bajador debe pagar el 45% del aporte total y el US$18.796 millones, mientras que respecto al empleador el 55%, de manera que no se viola el PIB aumentó de 27,1% al 46,3% en el período. Por máximo de 50% de la OIT que paga el trabajador, el contrario, el valor de los fondos era US$2.886 aunque está cerca del máximo. millones al 31 de julio de 2020, lo cual comparado con el fondo en 2010(US$5.042 millones) resulta Capital del fondo, su inversión y rentabilidad en un declive de 42,7% y, respecto al PIB, una El capital del fondo creció y alcanzó nuevos hitos merma de 28,9% a 7,4%, para un descenso de 22 en tres países, el mayor en Chile, seguido por puntos porcentuales(APS, 2020, esta es la fuente Argentina y el menor en El Salvador, mientras de las estadísticas oficiales en 2019-20). La distri que disminuyó en Bolivia. bución de la cartera de inversión en 2019 estaba en“recursos de alta liquidez”, muy concentrada En Argentina, el capital en el fondo público de y creciente en depósitos bancarios 56,8%(que reparto(FGS) trepó 48% entre 2009 y 2017 de pagan intereses reales muy bajos o negativos), US$35.792 millones a un récord de US$67.854 seguido de deuda pública 36,7%(posiblemente millones, pero descendió a US$38.052 millones con intereses reales bajos) y en instrumentos en abril de 2020 similar al nivel de 2009; respecto extranjeros 4%. La rentabilidad bruta real anual al PIB alcanzó un cénit de 12,1% y bajó a 8,6% en el promedió 7,3% entre 1997(año de creación del mismo período, inferior nivel de 2011, debido a la sistema) hasta 2009(antes de la re-reforma) y recesión y la pandemia(la transferencia de fondos 9,7% en 2019, un desempeño promedio entre los del pilar privado fue 11,5% del PIB en 2007). El FGS sistemas privados entonces; entre 2011 y 2019, ha estado invertido mayormente en deuda pública dicha rentabilidad real descendió a un promedio del Estado y de las provincias creciendo de 62,8% anual de 4,6% y era de 6,4% en 2019, para reduca 70% entre 2009 y 2020; los proyectos producciones respectivas de 2,7 y 2,8 puntos porcentuativos y de infraestructura(también estatales) les antes y después de la reforma(mis cálculos mermaron de un récord de 13,9% en 2011 a 3,3% basados en APS, 2020), este declive ha sido simien 2020(posiblemente por bajos rendimientos); lar entre los sistemas de capitalización aunque el la inversión en acciones decreció de una cúspide desempeño de Bolivia en 2019 sólo era inferior en de 13,5% en 2016 a 8,7% en 2020; un porcentaje dos países(Cuadro 18). 89

El capital acumulado en Chile se duplicó, de la población, aumento de la esperanza de vida, US$105.900 millones a US$215.372 millones madurez del sistema de pensiones, persistente entre 2008 y 2019(de 65% a 81% del PIB), 87 informalidad y bajo cumplimiento. En 2020 la mientras que la tasa de retorno real anual protasa de cotización real en el sistema general era medio del sistema aumentó 3,8% puntos por17,5% pero se necesitaba 30,5%(12,9 puntos centuales entre el período desde el inicio hasta más) para poder cubrir los egresos del sistema, 1999 y en 2019(pero bajó 19% en 2007 y 2% en el déficit era cubierto por el Estado; 88 la tasa el primer trimestre de 2020—23% en el Fondo de activos por un pasivo en el sistema general A, pero parcialmente recuperado en agosto (incluyendo los beneficiarios de la moratoria) Superintendencia de Pensiones, 2020b); la inverera de 1,38 por uno con tendencia declinante. sión en emisiones extranjeras y deuda de entes Los regímenes separados están actuarialmente financieros se expandió de 58% a 63%. desequilibrados y demandan importantes recursos fiscales. Al menos hasta 2017 no se En El Salvador sólo hay dos años(2018 y 2019) había hecho un estudio actuarial para evaluar para medir el impacto de la re-reforma: entre la sostenibilidad del sistema. No obstante, pro2017 y 2019, el capital acumulado creció en 17% yecciones hechas por un experto indican que el y como porcentaje del PIB en 4,6 puntos; la condéficit previsional(ingresos menos egresos, sin centración en deuda del gobierno aumentó en subsidios fiscales) aumentaría de 2% del PIB 1,2 puntos porcentuales y el retorno del capital en 2015 a 3% en 2050. En caso que el sistema creció en 3,6 puntos. público enfrente déficit o riesgo de insostenibi lidad a largo plazo, el gobierno debe proponer Sostenibilidad financiera-actuarial de las soluciones: subsidios estatales, incremento en re-reformas las cotizaciones, recorte de las pensiones o una Dicha sostenibilidad está en riesgo en Argentina, combinación de dichas medidas. A fines de 2017 Bolivia y El Salvador; en ninguno de los tres una ley, de manera optativa, aumentó la edad de países se hicieron estudios actuariales previos, jubilación de 65 a 70 años para los hombres y de aunque en El Salvador se realizó un estudio en 60 a 63 años para las mujeres, además endureció el año posterior a la re-reforma y en Bolivia cinco el cálculo de las pensiones(Ley 27.426, 2017). años después. En Bolivia no hay una serie oficial del balance En Argentina, el gasto de pensiones del sistema total de ingresos y egresos del SIP para todo el público de reparto(SIPA) ascendió de 3,8% a período; se reportan los ingresos por recauda7,5% del PIB entre 2004 y 2016 y se proyecta suba ciones y rendimiento de la inversión, pero no a 8,7% en 2020. Antes de la re-reforma, el sislos gastos. 89 La reducción de la edad de retiro tema público sufría un importante déficit anual en cinco años aumentó las jubilaciones casi financiado por el Estado, pero fue eliminado por seis veces entre 2009 y 2019(153.880 en 2019); el desplazamiento de US$25.500 millones desde no se pudo obtener información sobre el total los fondos privados hacia el FGS, lo cual frenó acumulado del número de pensionados por el desequilibrio a corto plazo. Sin embargo, en invalidez y sobrevivientes, ni de los jubilados y el largo plazo, el FGS enfrenta onerosas obliga pensionados del sector militar. La relación de ciones y un déficit potencial por los 3,7 millones cotizantes activos por un pasivo(incluyendo de asegurados transferidos del sistema privado, todos los programas) se fijó en 10 por uno por a más de los asegurados que estaban previala ley de re-reforma y calculé que declinó de 3,4 mente en el sistema público. Este riesgo es por uno en 2010 a 2,8 por uno en 2013(Mesa90 agravado por varios factores: envejecimiento de Lago, 2018a). La nueva serie disponible reporta 87. En 2017 fue de US$201.512; en 2020 experimentó un declive considerable debido a la crisis económica mundial. 88. Todos los regímenes especiales tenían cotizaciones insuficientes y varios superaban a la del sistema general, por ejemplo, en 24% los diplomáticos, en 30% los policías y en 39% los docentes universitarios; el promedio para todos los sistemas/regímenes era de 13,5%. 89. Solo se logró conseguir el balance del Fondo Solidario y arrojó un saldo positivo en 2015 y 2016(pero ver después).

afiliados en vez de cotizantes(los últimos son los efectos de variables clave sobre las tasas de aproximadamente la mitad que los primeros) y remplazo y necesidades financieras; un consejo solo“jubilados”(sin otros pensionados) por lo consultivo(CUSP) supervisa la sostenibilidad cual la relación resulta muchísimo mayor y no fiscal de la re-reforma y estudia posibles modifi es comparable(APS, 2020); por el contrario, el caciones requeridas. La Comisión Presidencial de último estudio actuarial que utiliza aportantes 2015 aprobó 56 recomendaciones por una mayoactivos y todas las pensiones estima para 2020 ría de votos de sus 24 miembros; el ministerio de una relación de 7,8 activos por un pasivo(menor hacienda estimó que el costo de implementar a la legal de 10 a uno) que disminuye a uno por todas las recomendaciones sería 0,4% del PIB, uno en 2090. El referido estudio actuarial hizo obviamente bajo para todas las mejoras proproyecciones del valor presente de las obligapuestas. Las recomendaciones intentaban aliviar ciones en 2014-2063, a varias tasas de interés, varios problemas financieros analizados en la siempre resultando en déficit que oscilan, según sección IV-5 con múltiples medidas, entre ellas: tres escenarios: a la tasa menor de interés entre a) desarrollar nuevos instrumentos productivos US$4.718 y US$55.558 millones y a la tasa mayor de inversión nacional, especialmente los que de interés entre US$532 y$1.032 millones; la benefician a PYMES; b) asignar una mayor parti tasa de cotización en el año en que el balance cipación de la inversión en activos reales(como financiero se hace negativo(alrededor de 2031) fondos de inversión); c) elevar o suprimir el tope tendría que incrementarse para restaurar el en el ingreso imponible para la cotización a fin de equilibrio entre 126% y 931%(los déficit mayo incrementar el ingreso y reducir el efecto regreres equivaldrían a entre 11% y 131% del PIB de sivo; d) imponer a los empleadores una contri2019). El Fondo Solidario arrojará déficit a partir bución del 4%; e) incrementar el período antes de 2022(Melinsky, Pellegrini y Asoc, 2015). Esto de la edad legal de jubilación(de 10 a 20 años) se debe a la reducción de la edad de retiro y de para que las inversiones sean movidas de instrulos años de contribución requeridos, así como al mentos de alto riesgo a los de menor riesgo; f) incremento de las pensiones incluyendo las de eliminar los multifondos A y E(mayor y menor los militares. riesgo) a fin de reducir excesivas opciones a ase gurados que carecen de educación financiera; En Chile, la reforma estructural proporcionó los g) reforzar las funciones del consejo técnico de derechos y beneficios más generosos entre las inversión creado por la re-reforma; h) aumentar nueve por lo que el gasto de pensiones fue alto, las actuales sanciones bajas para empleadores pero han pasado 40 años y mermó de una cima que retienen las cotizaciones de sus trabajado de 5,7% a 3,1% del PIB entre 2000 y 2017 y se prores y no las transfieren a las AFP; y j) reforzar la yecta disminuirá a 2,1% en 2030; no desaparecerá capacidad del ministerio del trabajo y previsión hasta 2050, o sea, 70 años; los costos de la transocial en todo lo relacionado con el pago de consición han sido financiados por superávit fiscales tribuciones, supervisión y entrega de pensiones. anuales substanciales, un ejemplo no seguido El proyecto de ley en debate en el congreso creapor otros países. El costo de la re-reforma de ría un Consejo Consultivo Previsional que revisa2008 fue de solo 0,7% y apuntaló la sostenibiría periódicamente los parámetros del sistema lidad financiera con la creación de un fondo de y las tablas de mortalidad con la asistencia de reserva para financiar las nuevas prestaciones, una Unidad Técnica Actuarial que se establecería sometido a revisiones actuariales cada tres años en la Superintendencia de Pensiones, la Unidad (la primera revisión mostró que el sistema cumtendría que hacer un estudio actuarial cada tres pliría sus obligaciones por lo menos hasta el año años para evaluar la sustentabilidad del nuevo 2030), así como cada cinco años para evaluar sistema en su componente público. 91

En su segundo mandato, el gobierno de la sostenibilidad financiera del sistema, inclu Bachelet nombró a un comité de ministros yendo información de expectativas de vida a para estudiar las propuestas de la Comisión revisar cada cinco años para determinar la edad Presidencial y decidir cuales someter a los de jubilación, examinar cada tres años la sufi poderes ejecutivo y legislativo(Mesa-Lago y ciencia de la CGS y evaluar todas las iniciativas Bertranou, 2016). Debido a conflictos políticos de reforma legal del sistema privado; dicho dentro de la coalición de partidos gobernantes, comité debe tener por lo menos un actuario el ministro de hacienda que había respaldado a(hasta fines de septiembre de 2020 no se había la Comisión y el proceso de reforma, fue subs- establecido e integrado dicho comité). Las tituido por otro más conservador que no tenía reservas del sistema público cerrado(SPP) se interés alguno en impulsar las propuestas, por agotaron en 2000-2002 así como las del régilo cual se produjo un vacío y se paralizó el pro- men de las fuerzas armadas(IPSFA); el déficit ceso por un año. Esto provocó demonstracio- acumulado en el balance de ingresos y egresos nes de alrededor de un millón de personas en fue de US$263 millones en 2000-2018; las translas ciudades de Chile en 2016 que rechazaban ferencias fiscales cubrían 95% del déficit de SPP a las AFP y reclamaban una reforma. En enero y 45% del déficit del IPSFA en 2018. No se hizo de 2018, a punto de concluir su segundo man- un estudio actuarial previo a la re-reforma, pero dato, la presidenta Bachelet intentó pasar una si en el año posterior de 2018 por una compañía ley en el Congreso que incorporaba varias de las privada la cual calculó pasivos actuariales netos recomendaciones de la Comisión, incluyendo en el SPP de US$5.301 millones(20,3% del PIB un aumento de la cotización del empleador al de 2018) y un total de compromisos netos por 5% y estableciendo un nuevo fondo de ahorro aportes fiscales de US$17.136 millones(65,8% colectivo solidario, pero la división en sus filas del PIB de 2018), los compromisos del Estado derrotó el proyecto(“Gobierno no alcanza los votos…”, 2018). 90 El proyecto de reforma previcrecen sostenidamente debido a la introducción de nuevos beneficios(BET, BEP y BL) y la sional del actual presidente aún no había sido Cuenta de Garantía Solidaria(CGS), el balance aprobado por el congreso en septiembre de de la última arroja un déficit creciente a partir 2020. El ministerio de hacienda estimó su costo de 2027 así que es insostenible(Melinsky, 2018). (incluyendo el aumento de las nuevas presLo anterior demuestra las fallas del diseño de taciones solidarias en 2019) en 1% de PIB para la reforma estructural de 1996, agravadas por 2032(US$3.700 millones anuales) debido a la políticas estatales posteriores que, para reducir creación de nuevas prestaciones y entidades el déficit fiscal, financiaron el costo de la tran públicas(Ministerio de Hacienda, 2020). sición con transferencias del fondo del sistema La re-reforma salvadoreña dispuso la creación privado(SAP) a costa de reducir el monto de las pensiones, 91 así como la ineficacia de la re-re o modificación de tres entidades: a) entre dos forma de 2017 para restaurar la sostenibilidad y cuatro multifondos(crecimiento, modedel sistema(Mesa-Lago y Rivera, 2020). rado, conservador y renta fija), los dos últimos obligatorios han sido creados; b) un Comité de Riesgo encargado de fijar los límites máxi mos de inversión y los límites mínimos para 7. Aumento del rol del Estado y declive de las AFP cada instrumento de inversión; y c) un Comité Todas las re-reformas aumentaron el papel Actuarial que es una nueva entidad que debe del gobierno ya sea con la transferencia del reunirse anualmente para verificar y proyectar sistema privado al sistema público y/o la 92 90. Para un análisis comparativo de las condiciones políticas que facilitaron la primera reforma de Bachelet y frustraron la segunda ver Borzutzky, 2019. 91. Esto contradice la afirmación de FIAP(2020b: 5, 6) que“la propiedad colectiva de los fondos[reparto] expone los recursos previsionales al peligro de que sean destinados a propósitos ajenos a los objetivos del sistema de pensiones”, además, enfrentan el riesgo“que las estructuras de los portafolios sean influenciadas por presiones políticas, destinando recursos a inversiones subóptimas derechamente [sic] perjudiciales para la obtención de adecuada rentabilidad”. No solo en el sistema privado salvadoreño sucedió esto, sino también en el pilar de capitalización del sistema mixto argentino a fines de los años 90, antes de la re-reforma, cuando la superintendencia de las AFP puso presión a estas para que cambiaran instrumentos tranzados en dólares a pesos y después ocurrió la devaluación y el fondo se contrajo drásticamente.

creación/ampliación de prestaciones financia el proyecto de ley en el congreso presentado das por el Estado unidas a nuevas entidades por un gobierno conservador, tiene caractegestoras públicas. Argentina creó una Comisión rísticas de una segunda re-reforma puesto Bicameral en el Congreso que supervisa los que, aunque sigue manteniendo la esencia del fondos del sistema público y su evolución, sistema privado, modifica aspectos clave del recibe informes anuales de ANSES y puede mismo: expande la solidaridad social con el dar recomendaciones, pero no vinculantes; un aumento de las pensiones no contributivas consejo asesor del fondo público(también sin y de las contributivas especialmente bajas lo poder vinculante) y otros organismos públicual también mejoraría la suficiencia(estas cos ejercen supervisión externa, por lo que no prestaciones serían gestionadas por una entihay una superintendencia autónoma unificada dad pública independiente el Consejo Asesor como en Chile; los órganos de supervisión son del Seguro Previsional); disminuye la inequidad débiles y ANSES juega un papel predominante. de género del sistema mejorando las pensioLa Gestora Pública en Bolivia es autónoma, nes de las mujeres; refuerza la competencia aunque bajo la tuición de una entidad gubercon la entrada de asociaciones no lucrativas y nativa así que su autonomía real no es clara; el cooperativas; da una representación, aunque problema más serio que enfrentó fue la integraminoritaria, a los afiliados en las directivas de ción de los datos de las dos AFP, ya administra las AFP y expande las funciones de la CUSP; y paga la pensión universal no contributiva y crea un Comité Actuarial para monitorear el otras prestaciones. Las re-reformas aumentasistema y las nuevas prestaciones; obliga a las ron significativamente los poderes del Ejecutivo AFP a devolver parte de las comisiones a los sobre el sistema de pensiones. Bolivia y Chile asegurados cuando la rentabilidad es negativa cerraron la previa Superintendencia autónoma (ligeramente reduciendo el riesgo antes excluque vigilaba el sistema/pilar privado y la remsivo del asegurado); incrementa en seis puntos plazaron con un nuevo organismo estatal de la contribución del empleador para mejorar las unidad, naturaleza e independencia diversas. La pensiones bajas en las cuentas individuales y el nueva Superintendencia de Pensiones de Chile, fisco aporta 1,12% para el pilar solidario—esto sigue siendo autónoma y unificó su control también mejora la solidaridad, aunque todavía sobre todo el sistema de pensiones excepto las el trabajador contribuiría con 60% de la contrifuerzas armadas y la policía; además, el Estado bución-comisiones totales de 19,76%, violando financia la PBS y el APS, mejora la solidaridad la norma de la OIT de no más del 50%. La presocial y la equidad de género, promueve la comgunta pendiente es si esta segunda re-reforma, petencia y garantiza la solidez financiera. En El en caso de que ser aprobada, lograría evitar la Salvador, el rol del Estado como financiador de terminación del sistema privado como solicita prestaciones se contrajo, traspasando a trabaun sector importante de la ciudadanía(Neira, jadores, empleadores y pensionados la carga 2020;“Senadores y No+AFP…”, 2020). Una financiera de las antiguas prestaciones de BD y encuesta tomada en mayo de 2019 preguntando las agregadas por la re-reforma(BET, BEP y BL). a los chilenos de 18 y más años cuales eran los tres problemas principales a los que el gobierno Es importante en el caso chileno, pionero y debería dedicar su mayor esfuerzo, 46% señaló modelo para el resto de la región ahondar en a las pensiones como el principal; en diciembre el rol estatal. En los doce años transcurridos de 2019 el porcentaje había aumentado a 64% entre 2008 y 2020, se aprecia un movimiento (CEP, 2019). gradual, pero constante, de restringir a las AFP y aumentar el papel del Estado. En ese sentido, 93

B. PROPUESTAS DE RE-REFORMAS EN COLOMBIA Y PERÚ un costo fiscal mayor del sistema de reparto y de la deuda por sus obligaciones futuras, mientras que el sistema de capitalización individual Los modelos paralelos de Colombia y Perú son tiene sus propias fallas(además de este estudio, únicos en el mundo y, como ya se mencionó, el otras fuentes son Bosch, Melguizo y Pagés, 2013; resultado de arreglos políticos para poder aproBosch et al., 2015; SURA, 2015; Lora, 2018; Villar bar la reforma estructural. El sistema público y Forero, 2018; Lora y Mejía, 2020). En adición de de reparto(BD) se mantuvo y se agregó un sislos dos sistemas generales, hay regímenes sepatema privado de capitalización individual(CD) rados para congresistas, militares y maestros, y ambos compiten entre sí. En ambos países, con prestaciones más generosas y subsidios los entrantes en el mercado de trabajo pueden fiscales substanciales. escoger entre los dos sistemas; en Colombia pueden cambiarse cada cinco años con el La cobertura por los dos sistemas contributivos último traslado hasta 10 años antes de alcanes 35% de la PEA, mejor que la del Perú, pero la zar la edad de pensión, mientras que en Perú cuarta inferior entre los nueve sistemas privapueden cambiarse del sistema público al pridos y hay ocho países en la región con cobervado pero no regresar. En un principio, la gran tura superior(incluyendo la R. Dominicana); mayoría de los asegurados estaba en el sistema la cobertura de la población adulta mayor por público porque ofrecía condiciones de acceso y pensiones contributivas más no contributivas prestaciones más generosas que las del sistema es 54%, igualmente la cuarta inferior entre los privado(incluyendo TR garantizadas mayo nueve sistemas privados y hay nueve países res que las del privado), pero modificaciones con cobertura superior en la región(incluyendo legales encaminadas a alguna uniformización Bolivia y Paraguay). El sector informal es 35% de (como una cotización de 13% en Perú), condi la fuerza laboral y, aunque hay cobertura legal ciones de acceso más generosas en el sistema obligatoria para los trabajadores autónomos, privado, 92 más la publicidad, las restricciones solo 13% está cubierto. La cobertura contribua los cambios y el desequilibrio del sistema tiva de la mujer sobre la PEA es de 34% y la de público, resultaron en un aumento gradual de las adultas mayores por pensiones contributivas los asegurados en el sistema privado que afilia y no contributivas es 50,6%. a 71% del total en Colombia y a 66% en Perú (Cuadro 1). Hay fuertes inequidades en el sistema: en RPM, el 80% de los subsidios fiscales lo recibe el 20% 1. Colombia de la población de mayor ingreso y parte de los afiliados(la mayoría de bajos ingresos) subsidian a los pensionados de mayor ingreso, mientras El sistema paralelo de Colombia se compone del que en el RAIS los que no logran cumplir los sistema público(Régimen de Prima Media: RPM, requisitos para recibir una pensión, subsidian a administrado por el ente público Colpensiones) los pensionados que reciben una pensión de un y el sistema privado(Régimen de Ahorro salario mínimo; el 1% de los más ricos toma en Individual con Solidaridad: 93 RAIS gestionado pensiones tanto como la mitad más pobre de por las AFP). Su situación es algo mejor que la la población. El RAIS tiene un impacto redistridel sistema peruano pero adolece también de butivo intergeneracional dañino para la actual serios problemas, varios de ellos similares(los generación de asegurados y un efecto intragenedos sistemas compitiendo entre sí, sin coordinaracional regresivo, aunque menor que en el RPM 94 ción alguna), pero otros distintos, en particular, y en los regímenes especiales. 92. En Colombia los años de aportes en el sistema privado son 22 y en el público aumentan a 25; Colpensiones(administrador del sistema público) no puede hacer publicidad y tiene doble supervisión, mientras que las AFP gastan sumas considerables en publicidad, solo tienen una supervisora y gozan de mayor flexibilidad. 93. El término“solidaridad” se adiciona porque se promete subsidiar las pensiones de los trabajadores que cotizan los 22 años requeridos en el RPM y no reciben una pensión igual al salario mínimo, pero se ha otorgado un número reducido de pensiones con dicho subsidio(Lora, 2018).

La TR en el sistema público es 73% mientras que un reconocido experto colombiano calcula que la TR en el sistema privado es 44%, inferior el déficit en 1% del PIB en 2017 porque considera al mínimo establecido por la OIT; el acceso a la que la mayoría del déficit del 3,8% es generado pensión mínima garantizada en el RAIS(a través por los regímenes especiales; el BID también de un Fondo de Garantía de la Pensión Mínima: proyecta que la deuda pensional en 2013-2075 FGPM) no se otorga cuando el asegurado tiene tomará 129% del PIB(Bosch et al., 2015; Lora otros ingresos. El monto de la pensión no con2018). El gasto de pensiones públicas respecto al tributiva(Colombia Mayor) es inferior al valor PIB creció de 1,4% al 4,5% entre 2000 y 2017, y el de la canasta básica para cubrir requisitos nutricrecimiento promedio anual de dichas pensiones cionales mínimos correspondiente a la línea de sobrepasó en 5,2% el referido crecimiento del indigencia y dicho monto se ha reducido subsPIB, por ello la CEPAL ordena a Colombia como tancialmente en años recientes, el per cápita el cuarto país con mayor presión sobre el sostediario en dólares internacionales es el inferior en nimiento entre los siete sistemas privados más América Latina y El Caribe después de Honduras. Argentina(Arenas, 2020). Las compañías de seguros no ofrecen rentas vitalicias y los retiros programados de las AFP no La primera propuesta de reforma la hizo el protegen contra el riesgo de longevidad. Ministerio del Trabajo en 2013. Una propuesta del BID en 2015 recomienda una integración La competencia en RAIS es muy pobre: Colombia de los dos sistemas sugiriendo cuatro pilares tiene cuatro administradoras mientras que paí(Bosch et al., 2015). El primer pilar es la actual ses con una PEA mucho menor tienen igual o pensión no contributiva que se expande para mayor número(4 en Uruguay, 6 en Costa Rica convertirse en el pilar básico; se deja a decisión y Panamá, y 7 en la R. Dominicana); la concensi debe ser focalizado en la pobreza o universal, tración de asegurados en las dos mayores AFP es de acuerdo con consideraciones fiscales y de de 80,5%, la mayor después de El Salvador que eficiencia. El segundo pilar es el actual sistema solo tiene dos aseguradoras; los traslados anuade reparto que debe ser reformado substanles son 0,8% de los afiliados, y las comisiones cialmente(aumentar las edades de jubilación cobradas por las administradoras y primas por que son muy bajas, ajustar la fórmula de TR), y seguro de invalidez y sobrevivientes son de las pagaría una pensión básica de un salario mínimo. más altas entre los nueve sistemas privados. El tercer pilar deriva del actual sistema privado (RAIS) con substanciales modificaciones: sepa Solo el 36% de los afiliados contribuye al RAIS rar la comisión de administración de la AFP y exhibiendo una tendencia declinante; el fondo la prima(actualmente unidas) y fijar topes a acumulado es el tercero mayor entre los nueve ambas; licitar nuevos afiliados para asignarlos a sistemas privados, pero 36% está invertido la AFP que ofrezca la menor comisión, así como en instrumentos extranjeros y 34% en deuda el seguro de invalidez y sobrevivencia a nivel pública con una concentración de 70%, entre las nacional para reducir los costos de ambos; hacer cuatro más altas; la rentabilidad real neta desde obligatorio el acceso a la pensión mínima que la creación del sistema hasta 2017 promedió otorga el RAIS aún si se tienen otros ingresos; 2,5% anual. El BID estima que el déficit del sis modificar o eliminar el retiro programado y pro tema público era 3,8% del PIB en 2013(las resermover y facilitar las rentas vitalicias. El cuarto vas del RPM se agotaron en 2003) pero, debido al pilar es voluntario de ahorro adicional. Además, declive de los afiliados a este sistema en 2050— el BID recomienda: eliminar las actuales inequisólo 10% del total de jubilados será del RPM— dades en los dos sistemas(no menciona las de bajará a 2,1% en 2025 y 1,7% en 2075, mientras los costosos regímenes separados) para hacer el 95

sistema más equitativo; realizar estudios actua- comisión de la AFP de la prima; imponer la comiriales independientes que calculen el costo fiscal sión de la administradora sobre la rentabilidad; presente y futuro, y que se hagan públicos, a fin eliminar la rentabilidad mínima anual, y hacer de garantizar la sostenibilidad del sistema inte- subastas para seleccionar la aseguradora que grado; reforzar la Superintendencia Financiera cubre los riesgos de invalidez y sobrevivientes y extender su ámbito a todas las pensiones y(estos cambios son menos substanciales que los considerar si crear una entidad especializada que se proponen actualmente en Chile y Perú). separada e independiente. En la cotización para los pilares 1 y 2, el 1,5% destinado al FGPM se traspasa al depósito en la Con vistas a las elecciones presidenciales en cuenta individual(porque se elimina el FGPM), 2018, se presentaron una serie de propuestas se agrega un 2% también para el depósito de de reforma previsional; es imposible resumirlas forma que el total a descontar sube de 16% a todas, pero escojo las más representativas de 18% y el depósito de 11,5% a 15%; estas medidas posiciones diversas. 94 permitirían duplicar las actuales TR. Todos los asegurados que ganen más de un salario mínimo La propuesta de FEDESARROLLO propone cuadeben estar en ambos pilares y al tiempo de tro pilares integrados, con varias innovaciones retiro cobran una pensión básica por el pilar 1 y importantes(Villar y Forero, 2018). Un pilar una renta vitalicia por el pilar 2; a los que tengan cero(similar al pilar asistencial 1 en otras proahorros en el pilar 2, se les reduce proporcionalpuestas), extiende la pensión no contributiva mente la pensión en el pilar 1 hasta desaparecer; (Colombia Mayor) a todos los mayores de 65 así que no habría una pensión menor a un salario años en estado de pobreza extrema y aumenta mínimo y su monto crecerá con los ahorros en la en 50% su financiamiento fiscal a fin de que se cuenta individual, por ello las contribuciones a eleve sobre la línea de indigencia; sigue admiambos pilares tendrán una relación con el nivel nistrado por Colombia Mayor y financiado por de la pensión. El pilar 3 es el más innovador; el el presupuesto estatal. El pilar 1 de reparto para programa de Beneficios Económicos Periódicos trabajadores formales que ganan al menos un (BEPS) es virtualmente único en la región: es un salario mínimo y deben cotizar a Colpensiones, régimen semi-contributivo de ahorro voluntario ofrece una pensión con un tope de un salaespecialmente por el sector informal estimurio mínimo y su administración se hace por lado por un subsidio( matching) del Estado; este Colpensiones; este pilar debe ser sometido a una programa es muy flexible respecto al monto de reforma paramétrica: aumentar gradualmente los aportes y beneficios, por lo que ayudaría a (en quinquenios) la edad actual de 62/55 a 65 proporcionar una pensión modesta a la fuerza para ambos sexos a todos los asegurados que de trabajo informal no cubierta por el sistema le falten más de 10 años para jubilarse; como el contributivo; la propuesta recomienda: aumenaumento de la esperanza de vida de la mujer es tar el actual subsidio estatal de 20% al 50% de siete años mayor a la del hombre esto se comlo contribuido; introducir el monotributo como pensa con condonación de semanas de cotiza en Argentina y Uruguay, y limitar el saldo para ción por cada hijo nacido vivo; y unifica los años su conversión en una renta vitalicia al tiempo de aportes requeridos en 22 años, tres menos del retiro. que en el sistema público. El pilar 2 es el actual de capitalización individual, al que contribuyen A continuación, se resumen dos propuestas que todos los que ganen más de un salario mínimo, coinciden en el cierre del sistema público, pero por el excedente sobre el mismo, administrado con la esencial diferencia que uno hace el sis96 por las AFP, pero con varios cambios: separar la tema de capitalización privado el fundamental 94. Para una útil compilación de análisis y propuestas ver“La reforma pensional…”, 2018.

o casi único, el cual adiciona como apéndice un está haciendo en varios países, así como en las reducido elemento público, mientras que el otro propuestas anteriores en Colombia, y se ha resuelimina la obligación de afiliarse y cotizar a las mido en este estudio, salvo que las AFP puedan AFP y la hace voluntaria. ser privadas o públicas: Colpensiones podría así convertirse en una AFP pública sometida El presidente de la Asociación de AFP de a las mismas reglas que las privadas(como en Colombia(ASOFONDOS) Santiago Montenegro Uruguay). Aunque el autor calcula que el déficit (2018), argumenta que las AFP colombianas son del RPM le cuesta al gobierno 14% del PIB(frente superiores a las chilenas porque otorgan una al cálculo de alrededor de 3,8%) y un tercio de pensión mínima que no existe en Chile, 95 y que los ingresos por impuestos, no profundiza sobre la TR no es 30% como se afirma sino un pro el costo de la transición, solo afirma que“las medio de 80%(no aporta pruebas sobre esto). mayores erogaciones que estos cambios generen Afirma que“el nuevo régimen previsional debe en el presupuesto nacional se podrán financiar ser de capitalización” y su propuesta de re-re con los ahorros que se hacen al eliminar los subforma tiene tres pilares: un pilar no contributivo, sidios a los de mayor ingreso en el RPM”(p. 16-17) el pilar fundamental de capitalización(el cual y, además, podrán expandir la cobertura del 35% incluye un esquema subsidiado de pensión de actual a un 65% en 2050(no se documentan salario mínimo como“parte del régimen de capiestas predicciones). La baja cobertura del sistalización”), y un pilar semi-contributivo(BEPS). tema actual la atribuye a la informalidad, no El programa Colombia Mayor debe ser perfecciorecomienda medida específica para expandirla, nado para cubrir a los que están por debajo de salvo la formalización de la fuerza de trabajo. la línea de pobreza, no está claro si esto signi fica expandir la cobertura sobre la actual línea Uno de los fundadores del sistema privado de indigencia o pobreza extrema. Los BEPS no colombiano el economista Eduardo Lora(2018: se articulan con el sistema, pero aconseja que 29) reconoce que cuando hicieron la decisión aquellos afiliados que no cumplan los requisitos hace 25 años“estábamos más preocupados por para ganar una pensión contributiva, reciban la la estabilidad fiscal y el crecimiento económico devolución del saldo acumulado. El RPM se cieque por la distribución del ingreso y la asignarra para nuevos afiliados pero se provee una pen ción social de los riesgos y fuimos muy ingenuos sión subsidiada de salario mínimo a trabajadores sobre la capacidad y neutralidad regulatoria del que no cuenten con un capital suficiente para Estado”. Ahora con un colega(Lora y Mejía, 2018) financiarla, si alcanzan la edad de retiro y han proponen un nuevo sistema de tres pilares: el cotizado por 22 años(no 25 años como ahora); primero una pensión básica de BD focalizada en dicho esquema, como parte del sistema de la pobreza, el segundo pilar no obligatorio de pla capitalización, se financiará con subsidios pro nes negociados con empresas con contribuciones venientes de las cotizaciones aportadas por los del trabajador y el empleador, y el tercero volunasegurados;“no es deseable que este esquema tario e individual de capitalización. La pensión de reparto adquiera la forma de un pilar de básica se otorga a los que tengan más de 65 años reparto tradicional, pues atentaría contra el ahopor un monto igual a la línea de pobreza ajustada rro nacional…”(p. 16). Los asegurados próximos periódicamente y es financiado por impuestos a jubilarse y aquellos a quienes le falten 10 años generales. Se eliminan todas las contribuciones para jubilarse, pueden mantenerse en el RPM obligatorias de trabajadores y empleadores a cerrado y recibir una rentabilidad“nocional” RPM y al RAIS, así como al régimen especial de fijada por el regulador. No recomienda reformas funcionarios públicos; se exceptúan los militares para mejorar el pilar de capitalización, como se y la policía, pero dicho régimen“también debe 97 95. Montenegro omite qué en 2008, Chile reemplazó la pensión mínima garantizada por el Estado por un sistema mejor que comprende la pensión básica solidaria(PBS) y el aporte previsional solidario(APS) a los cuales se accede sin el requisito de 20 años de aportes; hasta 2023 los asegurados pueden escoger entre la pensión mínima o el nuevo sistema de pensiones solidarios, muy pocos han escogido la primera.

ser reformado”. Igualmente se eliminan todos hecho, al inicio anunció que en pocas semanas los subsidios estatales incluso a los regímenes la propondría dando unos lineamientos muy especiales. Se diseña un período de transición generales que había prometido en la campaña en que gradualmente desaparece el RPM con electoral: seguirá Colpensiones pero no necediferencias entre tramos de edad de los actuales sariamente el RPM, se respetarán los derechos asegurados: el grupo mayor y próximo al retiro adquiridos, no se cambiarán las edades de permanece en el sistema con las condiciones jubilación ni tampoco se aumentarán las conactuales; el grupo de edad intermedio tiene un tribuciones, y los subsidios fiscales otorgados año para optar entre quedarse en el sistema—con a las pensiones más altas se focalizarán en las condiciones reformadas—o recibir una indemni- pensiones más bajas, una declaración ambigua zación; y al grupo asegurado más joven se les en que evitó tomar partido. A comienzos de 2019 devuelve 4 puntos porcentuales que engrosan el ministro de hacienda anunció que la reforma su salario y a las empresas 10 puntos, quedando se presentaría en el segundo semestre el año y 2 puntos para cubrir riesgos laborales. El Estado que estaba siendo elaborada por un equipo del no garantiza una pensión de un salario mínimo gobierno altamente calificado, avanzó que no a los que hayan tenido una vida laboral estable afectaría a los asegurados próximos a jubilarse y en el sector formal,“este segmento afortunado que ampliaría la cobertura y reduciría la inequide la población puede asumir esa responsabi- dad. Seguidamente el ministro de trabajo dijo lidad de forma libre sin el apoyo del Estado”(p. que el proyecto no se presentaría hasta marzo de 3). Las AFP pueden tener afiliados voluntarios 2020 y ratificó que no se incrementarían las eda que decidan cuanto contribuir y no hay garantía des de jubilación; 96 en marzo el ministro afirmó de rendimiento mínimo. Se crea una autoridad que no había un proyecto en estudio y agregó que técnica, políticamente independiente que rendirá el RPM no se acabará sino saldrá fortalecido. Con cuentas al Congreso. La propuesta proyecta el motivo de la emergencia económica por la panimpacto fiscal entre 2020 y 2100: el neto de todos demia, se tomaron dos medidas: reducir o aplalos efectos y el déficit crece y alcanza la cima de zar el pago de las contribuciones y pasar afiliados 2,6% en 2031 y después declina y se convierte en de las AFP al RPM, pero ambas fueron declaradas positivo: 2% del PIB a fines de siglo. Esta pro inconstitucionales por la Corte Suprema así que puesta tiene aspectos positivos como la eliminatodo volvió al punto cero. Han pasado más de ción de subsidios a los regímenes especiales, la dos años desde que el presidente asumió el cargo extensión de la pensión básica a los pobres y la y no ha presentado un proyecto de re-reforma terminación de la obligatoriedad de la contribuaparentemente por temor a la oposición en el ción a las AFP(dejándolas voluntarias pero se ha Congreso, por lo que se perderá una buena oporvisto que el ahorro voluntario es muy poco efectunidad para acometer los serios problemas del tivo en la región salvo en Brasil), pero erradica la sistema, los cuales continuarán agravándose. seguridad social especialmente para el sector de ingreso medio de la sociedad que solo queda a la 2. Perú merced de la negociación con los empleadores(si lo tiene) y su capacidad de ahorro que tendría que Este estudio y otros(CPS, 2017; Altamirano et mejorar substancialmente. al., 2019; Freunderberg y Toscani, 2019; OECD, 2019b) han probado que el sistema peruano de El presidente electo Iván Duque Márquez tomó el pensiones afronta profundos problemas que poder en agosto de 2018; en vista al gran debate demandan una solución adecuada y urgente: que precedió a su elección, se esperaba que él la cobertura contributiva de la PEA(21%) es 98 llevaría a cabo la re-reforma de pensiones; de la inferior entre los nueve sistemas privados; 96. Por décadas se ha discutido el incremento de las edades de retiro de 62 años para los hombres y 57 para las mujeres, que son muy bajas a nivel regional, pero ha enfrentado fuerte oposición. En 2017, la OCDE recomendó elevarla a 65 años para ambos sexos; el mismo año, la Asociación Nacional de Instituciones Financieras propuso elevar gradualmente las edades a 67 y 62 respectivamente entre 2029 y 2034. Ya se ha visto que FEDESARROLLO también propuso unificar la edad en 65 años. En 2018 La Comisión del Gasto y la Inversión Pública aconsejó aumentar gradualmente la edad en un período de cinco años.

las pensiones contributivas y no contributivas y costosos; se puede sacar el 95,5% de la cuenta cubren a menos del 50% de la población adulta individual, así como 25% y otras extracciones mayor(aproximadamente mitad y mitad), solo que están desfondando el sistema privado; el la R. Dominicana y El Salvador tienen una cober- sistema público(ONP) enfrenta un bajo desequitura menor; el sector informal abarca 70% de librio financiero-actuarial porque este se redujo la fuerza de trabajo, una proporción entre las con reformas paramétricas; el costo fiscal era tres primeras en la región y no tiene protección de solo 0,2% del PIB en 2017 y se proyecta entre (solo 0,3% de los trabajadores autónomos están 0,1% y 2% del PIB para 2050. 97 El gasto público de cubiertos); el sistema es muy fragmentado y pensiones decreció del 4,7% al 1,6% del PIB entre carece de la más mínima integración: hay dos 2003 y 2017, y su crecimiento promedio anual fue entidades de pensiones contributivas sin coor4,6 puntos menor que el referido crecimiento del dinación(pública SNP y privada SPP) y la penPIB; por todo ello la CEPAL ordena al Perú como sión no contributiva no tiene articulación con el país con la menor presión financiera sobre el ellas, además existe una decena de regímenes sostenimiento entre los ocho que investigó. separados de reparto que son costosos y sufren desequilibrios financieros-actuariales; tanto la A continuación, resumimos cuatro propuestas cobertura femenina contributiva de la PEA como de re-reforma recientemente presentadas, todas la de las adultas mayores son las inferiores entre apoyan la transformación del actual modelo los nueve sistemas privados y entre las más paralelo peruano en un modelo mixto, aunque bajas en América Latina como lo es la densidad con importantes diferencias entre ellas. de contribución promedio; la TR promedio en el sistema privado es 39%, inferior al mínimo de A fines de 2017, una Comisión de Protección 45% establecido por la OIT pero en el sistema Social nombrada por el presidente Pedro Pablo público es 47%; la pensión no contributiva es Kucynsky y asesorada por el BM, el BID y OECD, de bajo monto, solo la reciben los que viven en preparó un proyecto de reforma del sistema, extrema pobreza y no ha sido ajustada al costo sin diálogo social ni estudio actuarial previo, de vida por lo que se ha devaluado; el 60% de los con tres pilares integrados en un sistema único asegurados no tendrá derecho a una pensión por y una extensión del rol del Estado(CPS, 2017): no cumplir con los 20 años de aportes; no hay Cierre del sistema público de reparto(SNP) para competencia efectiva entre las cuatro AFP que nuevos afiliados, con opción a los actuales para operan en un mercado oligopólico, el descuento permanecer en el mismo o cambiarse al nuevo por comisión y prima es 29% del depósito en la con un bono de reconocimiento, dicho sistema cuenta individual, entre los más altos en los sis(así como la actual pensión no contributiva) se temas privados, y la utilidad de las AFP es 17% substituye por un primer pilar no contributivo, del patrimonio neto; sólo 42% de los afiliados al público y de reparto, que paga una pensión sistema privado cotiza al sistema; el 45% de la básica focalizada en los pobres y grupos de inversión del fondo está en instrumentos extranmenor ingreso, este pilar es gestionado por la jeros, la rentabilidad real promedio declinó actual ONP. Un segundo pilar de capitalización entre 1994 y 2018 y existe una desalineación individual obligatorio para todos los entrantes de intereses entre la gestión de la cartera y las en la fuerza laboral(formales e informales, preferencias a largo plazo de los asegurados; el dependientes e independientes) que tienen una ciudadano y los asegurados desconocen el siscuenta individual manteniendo la actual contritema en vigor y carecen de asesoramiento para bución, los actuales asegurados en las AFP contomar decisiones cruciales; los instrumentos servan sus ahorros pero son traspasados a los disponibles para asegurar el retiro son complejos nuevos administradores. Se conceden subsidios 99 97. Cálculos de Freuderberg y Toscani, 2019; Altamirano et al, 2019 estiman que es de 1,2% del PIB y lo proyectan a 3,1% en 2075.

fiscales a los peruanos jóvenes de bajos ingresos entrantes al mercado laboral han de afiliarse al y aportes complementarios a los ahorros de sistema mixto a fin de reducir el período de tran trabajadores con bajo ingreso, como incentivo a sición. En el pilar público, la fórmula de cálculo de su afiliación y ahorro, los subsidios disminuyen la pensión se ajusta para que el nivel de la prestade acuerdo con el ingreso de los asegurados, ción esté asociada a las contribuciones y aseguel primer pilar y los subsidios son financiados rar su sostenibilidad financiera, además estipula por una adición al IVA. Creación de una entidad adaptar las tablas de mortalidad y las pensiones centralizada independiente(pública o privada) a factores demográficos y macroeconómicos; el con altos niveles de eficiencia, profesionalidad y número mínimo de años de contribución al pilar transparencia que genera economías de escala, público se reduce para aumentar la accesibilila cual se encarga de recaudar las cotizaciones, dad a las pensiones, 99 y se establece—como en administrar las cuentas individuales, pagar el proyecto anterior—una pensión mínima pero prestaciones, educar y asesorar a los aseguraesta se incrementa con los años de contribución dos, cobrando 0,07% del saldo de las cuentas y se coordina con la pensión no contributiva; para gastos administrativos. Reemplazo de las otro elemento nuevo es que iguala los años de AFP por hasta cinco Gestores de Carteras de edad entre géneros en la jubilación anticipada(la Inversión(GCI), solo dedicadas a la inversión de mujer puede hacerlo cinco años antes). El actual los fondos, los GCI son seleccionados por licitasistema privado se convierte en el segundo pilar ción internacional y desarrollan diversas estratede capitalización pero con varias innovaciones gias de inversión con menor o mayor riesgo; 98 los respecto al proyecto de 2017: las comisiones no GCI cobran una comisión de 0,6% sobre el saldo se determinan en la ley sino que se basan en la en las cuentas individuales. Establecimiento de rentabilidad, de forma que las administradoras un Comité de Notables conformado por expermás eficaces reciban mayores comisiones y vice tos nacionales e internacionales de reconocido versa, iguala las comisiones en el segundo pilar prestigio seleccionados por el Ministerio de con las voluntarias en un tercer pilar, dispone Economía y Finanzas que regulan y supervisan mejorar y normalizar la divulgación de los indica las inversiones. Desarrollo de un mercado de dores de las administradoras para hacerlos más rentas vitalicias y retiros programados, simples transparentes y asequibles y generar presión y baratos. Derogación de la ley que permite competitiva entre aquellas, elimina la garantía extraer 95,5% del saldo al tiempo de retiro y resde la rentabilidad mínima y cambia el modelo de tricción a la extracción de 25% del saldo para la inversión hacia uno de ciclo de vida reduciendo compra de una primera vivienda. Este proyecto gradualmente el riesgo de acuerdo con la edad quedó en el limbo en marzo de 2018 cuando el del asegurado. Esto último es similar al proyecto presidente fue acusado de soborno y corrupción de 2017, aunque a diferencia de este, aumenta de y renunció. forma gradual la contribución al pilar de ahorro obligatorio, pero de forma similar otorga subsiEn 2019, la OECD(2019b) presentó una prodios fiscales complementarios(matching) a las puesta de re-reforma; la influencia del proyecto contribuciones de trabajadores de bajo ingreso de 2017 se refleja en aspectos similares a ella, a fin de reducir los costos que la formalización pero tiene otros diversos. En vez de cerrar el sis conlleva. También crea una entidad centralitema de reparto, lo mantiene y convierte en el zada para recaudar las cotizaciones y obtener la primer pilar(público) complementando al pilar información de ambos pilares pero hace a esta de capitalización, todos los asegurados deben independiente, no subordinada al Ministerio de contribuir obligatoriamente a ambos pilares y al Hacienda. De forma parecida, estipula simplifi 100 tiempo del retiro recibir pensiones de los dos; los car y normalizar las opciones de retiro que son 98. Las carteras de inversión de referencia al ciclo de vida eliminarían el riesgo que sufren los trabajadores, porque se ajustarían según la edad del asegurado. La entidad centralizada ofrecería opciones de portafolios de fecha objetivo( target data funds) mientras que las GCI gestionarían fondos madres( feeder funds) especializados en la clase de activos de la cartera de ciclo de vida. 99. Reducir de 20 a 15 años de contribuciones permitiría a más asegurados recibir una pensión y costaría solo 0,05% del PIB, mientras que imponer la contribución a los salarios en el 13ro y 14to mes aumentaría la TR en 3%(Freunderberg y Toscani, 2019)

muy complejas y generan confusión, y elimina de longevidad. El tercer pilar de capitalización la extracción del 95,5% del fondo pero, en su individual surge del actual sistema privado, en defecto, hace útiles recomendaciones: establece estos dos pilares debe haber una relación estreun límite que garantiza un nivel mínimo de pen- cha entre contribuciones y el nivel de las pensión al retirarse combinando los pilares público siones; al tiempo del retiro, el asegurado recibe y privado, en caso de que el asegurado ha reci- pensiones de ambos pilares; se deja abierta la bido subsidios fiscales y/o incentivos tributarios, posibilidad de que“para algunos trabajadores estos no pueden retirarse y los que extraen sus[se] desvíen los fondos de capitalización(SPP) fondos deben pagar una prima mucho mayor hacia un mecanismo de/beneficio definido/ para la cobertura de salud. Otra innovación es cuentas nocionales(SNP),” un punto importante que refuerza la independencia y marco de acción que no se precisa. Como en las dos propuestas de la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP anteriores, se crea una entidad centralizada y dispone que su objetivo central sea mejorar los(pública o privada), encargada de la recaudación, beneficios de los afiliados. Establece un comité pero también de ocuparse de gestionar los riesde expertos, pero diferente al“comité de nota- gos de invalidez, sobrevivencia y longevidad, lo bles” pues es independiente y responsable de la cual podría reducir las comisiones en el pilar de implementación y seguimiento de la re-reforma. capitalización individual. Un elemento nuevo es Por último, toca un aspecto importante omitido determinar una“pensión objetivo” del sistema en el proyecto de 2017: la actual desconfianza que habrá de decidir el nivel de solidaridad inter en el sistema, la cual debe ser contrarrestada e intra generacional y ser informada a los asepromoviendo el conocimiento sobre el mismo. gurados para que sepan cuál será su pensión al Esta propuesta parece dejar a las AFP en vez de tiempo del retiro. En el pilar de capitalización substituirlas por nuevas administradoras y no hay que aumentar la competencia y reducir es suficientemente específica sobre la forma de las comisiones mediante la entrada de nuevas financiamiento del sistema. AFP, en las licitaciones escoger la que ofrezca la comisión inferior pero no solo asignarle a los Un estudio del BID en 2019(Altamirano et al., nuevos entrantes en el mercado de trabajo sino 2019) concuerda con varias recomendaciones de también a una parte de los ya afiliados, y delegar los dos proyectos anteriores, pero agrega aspecla administración de cuentas a operadoras espetos importantes e innovadores. Establece un siscializadas a seleccionar por licitación; además la tema con cuatro pilares integrados entre sí, con inversión debe moverse a fondos generacionales la misma estructura de condiciones de acceso, del estilo ya mencionado en las dos propuestas prestaciones, subsidios y financiamiento, lo cual anteriores. El cuarto pilar es de ahorro voluntario mejora la equidad, transparencia y eficiencia que debe ser flexible y eliminar barreras actua debido a economías de escala. Un primer pilar les como la obligación de tener cinco años en no contributivo(el actual) para los que no tienen el SPP, además de ampliarse para permitir a los derecho a la pensión contributiva se inclina por trabajadores autónomos y otros informales afi la focalización en la pobreza, pero no descarta liarse y contribuir cuando y como deseen sin otro una pensión universal como en Bolivia y estima requisito que abrir una cuenta en una AFP; introsu costo entre 0,5% y 1% del PIB. Un segundo duce un default para aquellos asegurados que pilar(similar a la propuesta de OECD) deriva no escojan debido a falta de conocimiento. Un del actual sistema público(podría pagar una aspecto clave no tratado en las otras propuespensión mínima) pero transitando del reparto tas, es asegurar la sostenibilidad financiera de a un sistema de cuentas nocionales, 100 este pilar todos los sistemas de reparto, incluyendo la ONP sufraga una renta vitalicia diferida o seguro y los regímenes especiales, mediante una ley 101 100. Este sistema tiene aspectos similares al de reparto y al de capitalización: los trabajadores activos contribuyen al sistema y pagan por las pensiones de los retirados, el monto de las pensiones se determina por las contribuciones que se contabilizan de forma virtual en una cuenta individual y se le agrega una tasa de retorno, el dinero recaudado se destina al pago de las pensiones en curso de pago; al final de la vida activa, el asegurado recibe una renta vitalicia basada en lo acumulado en la cuenta individual virtual, su expectativa de vida y la tasa de retorno, como se hace en los sistemas de contribución definida. El Estado garantiza la solvencia del sistema.

marco que establezca los criterios homologados que absorbería el SNP, la ONP y Pensión 65(el para todos ellos(edades de retiro, condiciones OPP estaría a cargo de la recaudación centralide acceso, salario base de cotización, etc.), así zada, el registro de asegurados, las cuentas de como factores de sostenibilidad que ajusten las riesgo colectivo, el pago de la pensión mínima prestaciones de acuerdo con el envejecimiento; y el establecimiento de los lineamientos para esta medida es buena para futuros entrantes en inversiones por“gestores de fondos”), tendría estos regímenes pero el estudio no aclara si esas un Fondo Consolidado de Reservas Previsionales reglas se aplicarán retroactivamente a los actuapúblico con un capital semilla aportado por el les afiliados o se respetarán sus derechos adqui Estado; y b) un componente de riesgo individual ridos, a más de que dichos regímenes deberían que pagaría una pensión adicional basada en el obligatoriamente hacer valuaciones actuariales. ahorro individual y su rendimiento, gestionado Como en la propuesta de la OECD, se refuerza por administradoras de naturaleza múltiple. Un la regulación del sistema integrado(incluyendo tercer pilar voluntario de ahorro individual de los a los regímenes especiales) a través de una entiasegurados con o sin fines previsionales, aporta dad única(actualmente la SBS sólo supervisa a ría una pensión adicional o serviría para adquirir las AFP) que también se encargará de la coordiuna vivienda u otros fines. El proyecto de ley nación entre los pilares del sistema. Por último, incorporaría a los trabajadores autónomos de se dan alternativas—como hizo la OECD—para manera gradual con incentivos para su afilia el caso de que no puedan eliminarse las extracción, también crearía la Oficina de Promoción ciones de los fondos: restringir la extracción de Cultura Previsional adscrita al Ministerio de a aquellos que tengan saldos muy bajos o por Educación(Redacción, 2020; Comisión Especial encima del saldo necesario para garantizar una Multipartidista, 2020a, 2020b). renta vitalicia o retiro programado, y hacer obligatoria la compra de un seguro de longevidad Resumen con el monto extraído. Esta propuesta, como la anterior, no precisa que hacer con las AFP y cómo Los cuatro proyectos en Perú han sido propuesfinanciar el componente solidario de reparto del tos por un presidente conservador, la OCDE, nuevo sistema integrado. el BID y el Congreso peruano los tres primeros señalan las fallas de las AFP(poco o nada comUna Comisión Multipartidista del Congreso está petitivas, con altas utilidades y comisiones, así desarrollando un proyecto de ley de re-reforma como inversión no apropiada a los intereses de que se presentaría a fines de noviembre de 2020, los asegurados), el primer proyecto las elimina el cual unificaría los dos sistemas de forma inte y reemplaza por nuevas gestoras, el segundo grada bajo una entidad pública independiente aconseja sacarles la administración de las (Organismo Público de Pensiones: OPP) y tres cuentas individuales, el tercero recomienda pilares. Un primer pilar otorgaría una pensión múltiples medidas para mejorarlas y el cuarto básica focalizada a los que tengan 65 o más años indica que habrá administradoras de naturaleza (Pensión 65), expandida gradualmente a todos mixta; la OECD subraya la desconfianza de los los pobres, financiado por el fisco y gestionado asegurados por las AFP. Por otra parte, todas por la OPP. Un segundo pilar obligatorio, tendría las propuestas refuerzan el rol del Estado en el dos componentes y cuentas separadas: a) un sistema previsional: recomiendan una entidad componente de riesgo colectivo con aportes de central recaudadora(en la primera y la cuarta los asegurados, los empleadores y el Estado, que también administradora de las cuentas indiviotorgaría una pensión mínima garantizada con duales y pagadora de las pensiones), estable102 efecto redistributivo, administrado por el OPS cen un pilar público de reparto, expanden las

pensiones no contributivas financiadas por el Estado, otorgan subsidios fiscales a los asegu rados de bajo ingreso y dos de ellas refuerzan el organismo supervisor público. Respecto a las propuestas en Colombia, dos apoyan un modelo mixto con cuatro pilares, mientras que otras dos proponen eliminar el sistema público, pero mientras uno hace el pilar de capitalización el fundamental del sistema, el otro elimina las contribuciones obligatorias a las AFP. Todas las propuestas extienden la pensión básica de protección a la pobreza financiado por el fisco y uno expande los subsidios estatales a los BEPS, también dos propuestas aconsejan reforzar la superintendencia del sistema o crear una nueva entidad pública especializada, mientras que todas(menos la de ASOFONDOS) señalan las fallas del sistema privado y proponen diversas medidas para mejorarlo. 103

VI. LECCIONES PARA BRASIL Esta sección: 1) resume las características del desde la constitución en 1998, 1999, 2003, 2005 sistema de pensiones brasileño, sus generosas y 2019. condiciones de acceso y prestaciones, y el proceso de envejecimiento; 2) detalla la reforma El sistema de pensiones brasileño es uno de paramétrica de 2019 y su restricción de condilos más fragmentados de la región y abarca ciones de acceso y prestaciones para reducir el cuatro subsistemas principales y otros regímegasto fiscal; 3) evalúa la situación financiera-ac nes especiales todos de reparto menos uno: a) tuarial, el impacto de la reforma paramétrica Régimen General de Previsión Social(Regime y las proyecciones para el futuro; y 4) resume Geral de Previdência Social: RGPS) de reparto la propuesta frustrada de reforma estructural simple, administrado por el Instituto Nacional hacia un sistema de capitalización individual y de Seguridad Social(INSS) que cubre a los traextrae lecciones para Brasil de la evaluación de bajadores del sector privado y se divide en dos las reformas estructurales en América Latina programas: urbano, típico de los esquemas hecha en esta monografía a fin de iluminar contributivos, y rural de tipo semicontribufuturas reformas en el Brasil. tivo. b) Régimen de Pensiones para Empleados 1. Las características del sistema brasileño de pensiones del Gobierno de la Unión(Regime Própio de Previdência Social da União: RPPS) de reparto simple, incluye un programa general para funcionarios del gobierno federal pero además Brasil es el país mayor en territorio y en población unos 2.400 regímenes administrados por el en América Latina y ha mantenido un sistema gobierno federal, los estados y municipios con público de reparto puro, sin una reserva salvo de condiciones de acceso, prestaciones y finan contingencia. La Constitución Federal de 1988, ciamiento diversos. 3) Régimen de Previsión promulgada después del regreso a la democracia, Complementaria(Regime de Previdência reconoció a la seguridad social como un derecho Complementar: RPC) que es de ahorro volunconstitucional y estableció reglas importantes. tario adicional, administrado por numerosos 104 Cinco reformas paramétricas fueron aprobadas entes de derecho privado o sociedad civil sin

ánimo de lucro y pueden ser de dos tipos: puntos porcentuales en el primer decil(menor “cerrados”, los mayores en asegurados y capi- ingreso) y 31 puntos en el segundo, pero 6 puntal, de capitalización individual, establecidos tos en el noveno y 10 puntos en el décimo(mayor por uno o varios empleadores o por sindicatos, ingreso); también expendieron la cobertura y usualmente elegidos por las grandes empre- recibieron fuertes transferencias los trabajadosas; y“abiertos” que pueden ser de CD, BD res rurales(Matijascic y Kay, 2014). La cobertura o contribución variable, no necesariamente femenina de la PEA era de 56% en 2018 y la de atados al empleo, para trabajadores asalaria- las adultas mayores de 86%, ambas ordenadas dos y autónomos, así como otras personas como las cuartas mayores en la región(Anexos físicas, gestionados por compañías de segu- 1 y 2); por el contrario, había una amplia brecha ros, pagan una renta vitalicia o suma alzada, en la densidad de contribución: hombres 70% y usualmente elegido por empresas pequeñas mujeres 53%(CEPAL, 2018). y medianas; este subsistema se analizó en la sección IV-5-b(SEPT, 2020c). 4) Régimen Las condiciones de acceso al retiro eran muy de Pensiones no Contributivas(Beneficio de generosas; tanto en el RGPS como en el RPPS Prestación Continuada: BPC) que otorga una era posible retirarse por tiempo de servicios o pensión equivalente a un salario mínimo a las por una combinación de edad y años de contripersonas mayores de 65 años que carecen de bución: en la primera alternativa se requerían una pensión contributiva o a discapacitadas o 30/35 años de contribución(mujeres/hombres) familias con un ingreso menor a un cuarto del con independencia de la edad en el RGPS y 25 salario mínimo. años en el RPPS(los últimos diez en el mismo puesto); en la segunda alternativa, las edades La cobertura de Brasil es la superior entre los de retiro eran iguales en los dos regímenes sistemas públicos(salvo Bolivia en pensiones no 60/65(mujer/hombre) y 15 años de contribucontributivas): la de la PEA era 56% en 2018(la ción; en el régimen rural las edades se reducían cuarta mayor en toda la región, se expandió en cinco años en ambos sexos. En 2015, la tasa 19 puntos porcentuales entre 2000 y 2014, una bruta de reemplazo(TR) promedio en la pri de las más rápidas en la región; CEPAL, 2018); mera alternativa era 80%(la sexta mayor en los trabajadores autónomos tienen cobertura la región), o sea, un asegurado(a) que entraba obligatoria afiliando al 39% de ellos(la tercera al servicio público con 20 años y no cambiaba mayor), mientras que la cobertura de la pobla- su puesto en los últimos diez, podía jubilarse ción adulta mayor era 87,8%(la tercera más con 45 años y una TR de 80%(100% antes de alta)(Cuadro 5). La Constitución de 1988 garan- la reforma paramétrica de 2003). En la segunda tizó los derechos de los grupos más vulnerables alternativa, la TR era 52%(siete puntos por de la población y obligó al gobierno a proveer encima del mínimo de 45 años estipulado por la fondos para pagar prestaciones de seguridad OIT; Cuadro 10); pero el cálculo de la TR excluía social y, si es necesario, introducir impuestos el 20% de los salarios más bajos en los 15 años específicos o aumentar sus tasas. La solidaridad de contribución, tomaba una base de 70% del social es muy fuerte especialmente en las pen- promedio y le agregaba 1% por cada año de siones no contributivas que han reducido subs- contribución hasta llegar a una TR de 100%. 101 tancialmente la pobreza especialmente después Una comparación con otros once países en la de 1988; entre 1978 y 1988 no hubo progresiviOECD, incluyendo los más desarrollados, mosdad en las transferencias de seguridad social traba que Brasil tenía las condiciones más laxas por deciles del ingreso familiar, pero entre 1988 (Matijascic y Kay, 2014). Por último, todas las y 2012, dichas transferencias aumentaron 26 pensiones se ajustan al IPC(Cuadro 5). 105 101. En caso de muerte del asegurado, 100% de la pensión era transferida al cónyuge y sus dependientes hasta alcanzar la edad adulta (salvo si eran discapacitados) y después el cónyuge recibía el 100%.

Todo lo anterior indica que el sistema brasileño de pensiones tiene costos muy altos y estos se agravan porque su grado de envejecimiento es“avanzado”; solo un país en América Latina (Uruguay) es calificado de“muy avanzado” y otros dos como“avanzados”(Argentina y Chile). La proyección demográfica para 2019-2060 muestra que la tasa de crecimiento de la población que era de 2,9% en 1960-1970, descendió a 0,8% en 2010-2020, será de cero en 2040-2050 y se reducirá en 0,2% en 2050-2060. El segmento productivo de la población(edades de 16 a 59 años) que era de 63,8% en 2019 bajará a 52,1% en 2060, mientras que la población anciana(60 años y más) crecerá de 13,8% a 32,2%, la relación de personas en edad activa por una persona pasiva se contraerá de 4,6 a 1,6 en el mismo período, por último la expectativa de vida a la de edad de 65 años crecerá en seis años el hombre (de 13 a 19 entre 2000-2060) y en ocho años la mujer(de 15 a 23). Estas tendencias“implicarán transformaciones radicales en el aspecto actuarial de la previsión social… debido al aumento de los gastos por prestaciones y a la reducción de los ingresos”(SEPT, 2020a: 4). el RPPS. La propuesta generó fuerte oposición de las organizaciones sociales y en el congreso porque restringía las condiciones de acceso y el monto de las pensiones; no hubo un diálogo social amplio en medio de un clima altamente polarizado(CEPAL, 2018). El proyecto de reforma pasó las dos rondas de votación en la Cámara y en el Senado, con modificaciones substanciales, y fue aprobado por el Congreso a fines de octu bre y promulgado como ley el 12 de noviembre de 2019; entró en vigor en marzo de 2020(SEPT, 2019). Un cambio importante es que ahora es más fácil hacer modificaciones a la constitución sobre pensiones, especialmente en el sistema de funcionarios públicos(RPPS) que actualmente está regulado por un código especial. Se resumen a continuación las modificaciones en las condiciones de acceso, cálculo de las pensiones, ajuste de las mismas y otros aspectos claves, tanto en el RGPS como en el RPPS, antes y después de la reforma. La reforma paramétrica del RPPS se limita a los funcionarios del servicio civil federal, pero no a los estados, municipios y otros entes, los cuales mantienen sus condiciones, aunque podrían cambiarlas. 2. La reforma paramétrica de 2019 El retiro por tiempo de servicios, sin importar la edad fue eliminado por la reforma. La otra alterEl sistema de pensiones era muy generoso, nativa, el retiro por edad, requería en el sector pero reformas paramétricas hechas durante urbano del RGPS 65 años al hombre y 60 a la los gobiernos de Fernando Henrique Cardozo mujer, ambos con 15 años de contribuciones(en en 1998 en el RGPS y Luis Ignacio Lula da Silva el RPPS 60/55 de edad más 35/30 años de conen 2003 en el RPPS introdujeron limitaciones, tribuciones). En los dos regímenes, la edad del aunque fueron menores que las propuestas orihombre se establece en 65 años(un aumento de ginales debido a fuerte oposición en el congreso cinco años en el RPPS), y la de la mujer se incre(Kakahodo y Savoia, 2008). mentó a 62(siete años más en el RPPS y dos en el RGPS). En el RGPS los años de contribución El 20 de febrero de 2019, el recién electo presidel hombre se elevaron a 20 pero en el RPPS dente neoliberal Jair Bolsonaro envió al Congreso se redujeron a 25 años—10 en el sector público un proyecto de reforma de pensiones que incluía y los últimos cinco en la misma posición; 102 las una enmienda constitucional; su objetivo princiedades deben ser ajustadas cada cuatro años pal era reducir el costo fiscal del sistema previ de acuerdo con el alza en la expectativa de sional, vinculado a los compromisos asumidos vida. Los maestros pueden retirarse con cinco por la reforma fiscal de 2016, mediante restric años menos y los que trabajan con materiales 106 ciones de acceso a los beneficios en el RGPS y en peligrosos con 7 o 10 años menos. En el RGPS 102. La propuesta original era 65 años de edad y 25 de contribución para ambos sexos, en este caso el 40% de los asegurados no hubiese podido acceder a las pensiones.

para el área rural, siguen las condiciones ante- menor, pero la tercera tasa de 11% la aumentó a riores: 60/55 de edad y 15 años de contribución; 12% y agregó una cuarta tasa de 14% sobre un la propuesta original de igualar la edad de la salario entre R$3.134 a R$6.101(este es el tope mujer con la del hombre en 60 y aumentar los imponible y es igual que antes). El empleador años de contribución a 20 años, a fin de aproxi- contribuye 20% de la nómina, pero todo no va mar las condiciones en el RGPS(regímenes a pensiones, pues parte es para las prestaciones urbano y rural) y en el RPPS, fue rechazada por monetarias de enfermedad, maternidad y acciel congreso por su impacto en reducción en la dentes, y no hay una distribución explícita entre cobertura. El cálculo de la TR se endureció: en el los dos tipos de prestaciones(no hay tope en el RGPS, la base de 70% sobre el promedio salarial salario imponible), por ello no se pudo deterse redujo a 60%(además se eliminó la anterior minar si se cumple la norma mínima del 50%, deducción sobre el promedio del 20% de los porque la contribución del empleador en el salarios más bajos); la adición de 1% por cada RGPS no va toda a pensiones. En el RPPS la conaño de contribución después de acumulado los tribución mínima del empleado es la misma que 15 años, se aumentó a 2% pero se incrementa- en el RGPS 7,5% sobre un salario igual(también ron a 20 los años de contribución requeridos a en alícuotas progresivas), pero aumenta grala mujer; para alcanzar una TR de 100%, antes dualmente hasta 22% y sobre un salario mucho se requerían 30 años de contribución y estos mayor R$40,747; la constitución federal no fueron aumentados a 40 para los hombres y 35 estipula un aporte patronal y lo deja a las leyes para las mujeres. En el RPPS, la TR era 100% del de la Unión, los estados y municipios, pero otra promedio salarial y ahora los asegurados están ley establece un mínimo igual al porcentaje que sujetos a las mismas reglas que el RGPS, pero paga el empleado y un tope del doble de dicho para recibir el 100% deben contribuir 45 años, porcentaje, o sea, que al menos todos tienen que sin embargo, no tienen un tope en la pensión por pagar entre 7,5% en la franja menor y 22% en lo que pueden recibir un beneficio mayor. Los la franja mayor, pero pueden pagar el doble de gobiernos de los estados deben implementar su cada tasa, o sea, que hay una variación enorme propio sistema de pensiones complementarias en las contribuciones de todas las entidades para sus empleados y esto se está haciendo con públicas. En todos los casos si ocurre un déficit, considerable debate. En el sistema de pensiones la entidad pública debe cubrirlo, pero la reforma no contributivas para los pobres, se mantiene la de 2019 autorizó al ente federativo a imponer edad de 65 años, la propuesta de aumentarla a una contribución a los jubilados o pensionados 70 fue derrotada. para ayudar a reducir el déficit, lo que equivale a una reducción de la pensión, y también pudiera Las contribuciones del asegurado y del empleatransferirlo al empleado activo. dor se incrementan paulatinamente con franjas de salario. En el RGPS, la tasa del empleado En conclusión: a) en el RGPS no se pudo deterantes era de 8% sobre un salario menor al minar si se cumple la norma mínima del 50%, mínimo(R$1,752) y aumentaba a 9% y 11% sobre pero sí se cumple en el RPPS; b) la reforma salarios mayores, estas tasas se aplicaban al redujo la carga sobre los asegurados de menor salario completo; la reforma cambió la base ingreso y la aumentó sobre los asegurados de impositiva a alícuotas progresivas, o sea, el por- mayor ingreso(con el mismo tope en el RGPS centaje no se aplica sobre el salario completo, pero sin tope en el RPPS), lo cual tiene un efecto sino sobre el excedente salarial en cada fran- progresivo moderado, lo ideal hubiese sido ja; 103 la reforma mantuvo las dos tasas inferioaumentar el tope en el RGPS y eliminarlo en res de 7,5% y 9%, pero sobre una franja salarial el RPPS; c) la contribución total en el RPPS es 107 103. Por ejemplo, en un salario de R$6.000 mensual, el 7,5% se aplica al salario mínimo de R$1.045, el siguiente 9% se aplica a la franja de salario de$R1.045,01 a R$2.089,6 el siguiente 12% a la franja de 2.089,61 a R$3.134,4 y el 14% a la franja superior de R$3.13441 a R$6.101; la contribución total es la suma de las cuatro alícuotas.

mayor que en el RGPS, lo cual tiene un fuerte impacto en el equilibrio financiero de ambos sistemas, sobre esto, el ministro de economía advirtió que la introducción de las alícuotas progresivas en el RGPS(aún con la adición de una tasa en el grupo con mayor ingreso) reduciría los ingresos de ese régimen porque la gran mayoría de los asegurados no están en las franjas salariales mayores; y d) la autorización a la Unión, en caso de déficit, de poder impo ner una cotización a los pasivos o aumentarla a los activos está encaminada a reducir el déficit fiscal pero tendría repercusiones adversas en el monto de las pensiones y la carga sobre los trabajadores(Fazio, 2020; Schwarzer, 2020). Desde las reformas paramétricas de 1998 en el RGPS y de 2003 en el RPPS, acometidas por gobiernos de centro e izquierda, ha habido un proceso de homologación de las condiciones de acceso y las prestaciones entre ambos regímenes, así como restringirlas, con el propósito de hacer más financiera y actuarialmente sos tenible dichos sistemas, dicho proceso se continuó por el gobierno neoliberal con la reforma paramétrica de 2019. No obstante, todavía no se han resuelto los altísimos costos previsionales, especialmente en más de dos mil programas públicos separados(a los cuales no se les aplican las nuevas normas de 2019) que probablemente enfrentan severos desequilibrios financiero-ac tuariales que los hace insostenibles, a pesar de los altos subsidios fiscales, y que tienen efectos regresivos en la distribución del ingreso, porque sus asegurados reciben un ingreso mayor que en el RGPS, así como entre los funcionarios públicos federales con salarios más bajos. 3. El impacto en el desequilibrio financiero-actuarial 2018). Este último es el más alto en la región, por lo cual fue ordenado en el primer lugar del grupo con“superior” presión sobre el sostenimiento de las pensiones; le siguen Argentina y Uruguay, ambos con 10,7% del PIB(Arenas, 2020). La tasa de crecimiento anual del PIB promedió 1,4% entre 2000 y 2019(CEPAL, 2019b); aunque carecemos de la tasa similar del aumento del gasto pensional promedio anual, es muy probable que este excedió ampliamente a la tasa de crecimiento del PIB. Es virtualmente imposible ordenar al Brasil en la región respecto al tamaño de la contribución total; en el RPPS el mínimo es 15% y el máximo es 44%(aunque recuérdese que son alícuotas progresivas), por lo que sería el mayor en la región, el doble de la cotización total en Uruguay que tiene el sistema de pensiones más antiguo(Cuadro 5), pero es imposible determinar la cotización total en el RGPS porque no sabemos cuál es exactamente la contribución del empleador. El balance de ingresos y gastos del RGPS en el período 2015-2019, arrojó un déficit que creció de 1,4% al 2,9% del PIB; su mayor componente fue el régimen rural que representó 59% del déficit total; en 2019 el déficit fue de R$217.600 millones o US$40.296 millones(SETP, 2020b). La última proyección financiera del RGPS para los próximos 41 años(2021-2060), la cual tiene en cuenta la reforma paramétrica de 2019, muestra que: los ingresos reales aumentan de 5,5% del PIB en 2021 a 5,9% en 2060, mientras que los gastos suben de 8,5% a 13,5%, y el défi cit financiado por el Estado crece de 3,0% a 7,6% en el mismo período; a la tasa de cambio en 2020, el déficit en 2060 sería de R$4.544.577 millones o US$841.588 millones. Dicho estudio no hizo una proyección del costo actuarial (SETP, 2020a). Debido a todas las razones explicadas, el gasto En el RPPS hay dos cálculos alternativos del en pensiones públicas de Brasil sobre el PIB creequilibrio actuarial y del déficit para los servi ció sostenidamente de 4,6% en 1995, a 6,9% en dores civiles federales en el período 2020-2094: 108 2006, 8,2% en 2016 y 11,1% en 2018 104 (CEPAL, el“grupo abierto” en que se asume se reponen 104. Hay un debate hace varios años que el déficit se manipula al no integrar todos los ingresos del INSS en el cálculo y usar fondos para otras áreas fuera de pensiones.

los empleados que se jubilan, dimiten o falleRPPS servidores civiles variaba en 2019 pero en cen, y el“grupo cerrado” en que se asume que la mayoría era baja, por ejemplo, en el poder no se reponen los empleados que salen del sislegislativo era de 0,6, en el poder ejecutivo 0,8 y tema(el segundo se hace a fin de estimar qué en el poder judicial 2,7(Ministerio de Hacienda, stock de capital es necesario para equilibrar 2020); no se pudo conseguir información sobre el régimen para la masa existente). El grupo dicha relación en los esquemas de los estados abierto es el relevante y el déficit actuarial(el y municipios. valor presente actuarial de las contribuciones futuras al que se resta el valor presente actuaSumando el déficit financiero en 2060 de los rial de los beneficios futuros), se proyecta en servidores civiles federales grupo abierto de R$1.063.643 millones o US$196.971 millones; R$174.224 millones y el déficit del RGPS de respecto al PIB, el déficit crece de 0,68% en R$4.544.577 millones, se calcula un déficit total 2020 a una cima de 0,83% en 2027 y después de R$4.718.801 millones(US$873.852 millodisminuye hasta que desaparece en 2091. La nes al cambio de 2020) de los cuales el 96% principal razón de dicho declive es la reforma corresponde al RGPS y 4% a los servidores civiparamétrica que entró en vigor en marzo de les federales grupo abierto; respecto al PIB en 2020(ya hubo una reducción de dicho déficit en 2060, el déficit era de 7,6% en el RGPS y 0,3% en 12,9% entre 2019 y 2020) porque la generación los servidores civiles, para un total de 7,9%. No futura entra con las nuevas reglas; una razón es posible calcular dicha suma sobre el déficit adicional es la creación del sistema compleactuarial porque no se tiene para el RGPS. mentario de los empleados públicos que genera un déficit en los primeros 20-25 años y después En la sección IV-5-b, se explicaron las dos metodesaparece(Schwarzer, 2020). El estudio actua dologías para calcular el déficit actuarial, la del rial advierte que, a pesar de su disminución, BM y la de la OIT, la segunda que se considera la “el déficit actuarial es elevado, siendo necesa correcta, plantea que en la proyección actuarial ria una revisión para garantizar el equilibrio” del déficit debe tenerse en cuenta los ingresos (Ministerio de Hacienda, 2020: 7). No obstante, futuros por contribuciones(y rentabilidad de el déficit financiero del RPPS es menos de 4% las inversiones), así como una potencial reducdel déficit financiero del RGPS, probablemente ción de los gastos. En Brasil la tasa de contridebido a que el primero tiene una contribución bución en el RPPS a partir del tercer escalón mucho mayor, especialmente del empleador, salarial ya es muy alta, por lo que la única forma a más de que el Estado financia el déficit que de restablecer el equilibrio sería reducir los gasse genera; por todo ello, el déficit actuarial del tos, lo cual implica un aumento de la actual RGPS debe ser varias veces mayor que el déficit edad de retiro de 65/62 que según la ley de 2019 actuarial del RPPS. Por otra parte, a mi mejor hay que revisar cada cuatro años de acuerdo entender, las cifras del RPPS para servidores con el aumento de la expectativa de vida por el civiles federales grupo abierto, excluyen a los proceso de envejecimiento avanzado. Esta es la servidores de los estados, municipios y otros razón que las reformas paramétricas de 1999, entes. El estudio actuarial de 2012 encontró que 2003 y 2019 trataron de reducir las diferencias los esquemas de los estados, las capitales y los entre el RPPS y el RGPS. No se pudo calcular la municipios con más de 400.000 habitantes, contribución total en el RGPS, porque no se desenfrentaban déficits severos en el equilibrio agrega la contribución del empleador, pero, aun actuarial, mientras que los municipios más así, dicha contribución total debe ser inferior pequeños tenían mejor equilibrio(CEPAL, 2018). a la del RPPS, por lo que hay más espacio para La relación de activos por un pasivo dentro del incrementarla a fin de equilibrar este sistema. 109

4. El intento frustrado de reforma estructural y las lecciones de este estudio para Brasil De la evaluación del desempeño de los sistemas privados en 1980-2020 realizado en esta monografía, se pueden extraer varias lecciones importantes sobre el intento de introducir un Al tiempo de la propuesta de la reforma sistema de capitalización individual: paramétrica y enmienda constitucional, el gobierno planeaba agregar una cláusula que • El sistema brasileño es el más fragmenle permitiría proponer una reforma estructutado en América Latina, no solo con los ral para cambiar el sistema de reparto actual dos regímenes principales(RGPS y RPPS) por un sistema de capitalización individual, pero con más de dos mil otros regímenes pero nunca lo hizo. El Ministro de Economía separados, sobre los cuales no se tiene una Paulo Guedes, el cual recibió su doctorado evaluación actuarial por más de ocho años en economía de la Universidad de Chicago y que tomaría mucho tiempo unificar. En y estudió con Milton Friedman(Bloomberg, 1979, Chile tenía 35 de dichos regímenes 2018), propuso dicho sistema, pero con simiy 33 de ellos fueron cerrados, unificados litudes y diferencias con el modelo chileno: a) y sus condiciones homologadas por la los trabajadores aportarían 10% de su salario reforma estructural de 1980; en Costa Rica para cuentas individuales de capitalización y había 19 regímenes y tomó cuatro décadas la pensión se basaría en lo acumulado en sus para cerrarlos a nuevos afiliados y todavía cuentas más la rentabilidad de su inversión queda el del poder judicial, recientemente (como en Chile); b) a los asegurados de bajo reformado. Los otros países con imporingreso se les aseguraría una pensión mínima tante fragmentación, son los de Argentina y igual a un salario mínimo(parecido pero no México, en el primero la reforma estructural igual a Chile); c) el trabajador o su sindicato logró unificar alrededor de la mitad de los escogerían a la administradora de sus cuentas regímenes estatales, pero subsiste el resto entre tres opciones: privadas reguladas por el y centenares de otros profesionales y de gobierno, administradas por el Estado o por la varios tipos; en México permanecen los dos Tesorería Nacional mediante bonos gubernasistemas principales(IMSS e ISSSTE) y sólo mentales(en Chile no hubo opción, solo las se ha podido incorporar un par de regímenes administradoras privadas); y d) los actuales separados en los últimos 23 años. asegurados(o su sindicato) podrían optar entre • El ministro de economía Guedes afirmó, quedarse en el sistema de reparto cerrado o sin probarlo, que el impacto del nuevo pasarse al nuevo sistema de capitalización, los sistema en el presupuesto futuro sería nuevos entrantes en la fuerza laboral tendrían nulo o mínimo a corto plazo. El costo de que afiliarse al nuevo sistema(como en Chile, transición del sistema de pensiones brasisalvo la opción por los sindicatos). Se informó, leño sería mayor que en ningún otro país sin ninguna documentación, que la reforma latinoamericano con reforma estructural ahorraría R$1.236.500 millones(US$228.980 pues también tiene el mayor número de millones) y que el impacto del nuevo sistema asegurados en la región y prestaciones en el presupuesto futuro sería nulo o mínimo a generosas: su gasto en pensiones públicas corto plazo(Senado Federal, 2019; Folha de São de 11% del PIB es el mayor, el déficit actua Paulo, 2019; Revista Exame, 2019). La reforma rial proyectado de los empleados civiles estructural no fue propuesta formalmente y el federales(grupo abierto) en el RPPS es de gobierno no la ha vuelto a mencionar. R$1,6 trillones(algo más de lo que el minis110 tro Guedes afirmó que ahorraría la reforma

estructural) a lo que habría que agregar el la región pues llegó a R$1.980.484 millones déficit de más de dos mil otros regímenes en 2019(US$366.756 millones) y 20% del en estados y municipios. En Chile, el costo PIB, 24 veces la suma de todos los fondos de la transición en su cima fue de 7% del voluntarios de los ocho sistemas privados; PIB y 40 años después todavía ronda en 1%, aunque 15 millones aportan a dichos fondos, además Chile pudo pagarlo con superávit es sólo un 14% de la fuerza de trabajo, así generados por el presupuesto mientras que habría que proporcionar incentivos para que Brasil ha tenido déficits(un promedio ampliar el número de ahorrantes. anual de-5% en 2009-2019), y el período de • Brasil tiene que acometer otra reforma la transición tomará 70 años. Una compaparamétrica de sus dos principales sisteración de los costos de transición en varios mas de reparto y comenzar el difícil proceso países, muestra que en Brasil equivaldría a de unificar y homologar a los millares de 202,6% del PIB, 1,5 veces el costo de Chile regímenes separados, esto sólo generaría y 5,5 veces el de México(ambas reformas substanciales ahorros en gastos de adminissubstitutivas) y el costo anual promedio tración, también debe realizar una valuación sería de 6% de PIB comparado con 0,5% a actuarial consolidada y proyecciones a 100 1,1% en México(Nakahodo y Savoia, 2008). años de todos los regímenes de pensiones Este alto costo tomaría recursos que son con una simulación del efecto en la sostenecesarios en otras áreas sociales como la nibilidad de medidas para reducir el gasto a salud y la educación. El ex superintendente un nivel financiable, así como del impacto de de pensiones en Chile Guillermo Larraín aumentar la cotización del empleador en el (2019) estimó, conservadoramente, que el RGPS, desagregando que parte de la misma costo de la transición sería 100% del PIB y se asigna a pensiones. Con estas bases aconsejó olvidarse de una reforma subshabría que realizar un diálogo social con titutiva y, a lo más, adoptar un modelo representación de los sectores involucrados mixto. Todo esto explica porque el prosobre qué tipo de cambios se implantarían yecto de reforma nunca fue presentado (ver sección VII de Recomendaciones de la formalmente al congreso, pues hubiese monografía), acompañado de una masiva enfrentado una oposición documentada campaña de educación para que el pueblo sobre el costo de la transición. entienda la razón de por qué dichos cambios • Es revelador que el ministro de economía son necesarios a fin de garantizar las pensio y el presidente, ambos neoliberales, no nes futuras. Debido al proceso avanzado de plantearon una alternativa única de AFP envejecimiento, mientras más se posponga privadas, sino que dieron otras dos opciones la reforma, más duras serán sus condiciones. para que eligieran los trabajadores o sus sindicatos, ambas públicas. Esta monografía ha demostrado el alto costo administrativo y utilidades de las AFP privadas que reduce las pensiones, por la escasa o nula competencia(probada con múltiples indicadores), el hecho de que el riesgo recae sólo sobre el trabajador y nada sobre las AFP, y como la gran mayoría de sus promesas no se ha cumplido. Por otra parte, el ahorro voluntario adicional en Brasil es el más exitoso en 111

VII. CONCLUSIONES A. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SISTEMAS PRIVADOS DE PENSIONES asegurados activos, considerada la forma más precisa. Contrario a la promesa de los reformadores, la cobertura de la PEA cayó en todos los sistemas privados después de la reforma; desLa evaluación del desempeño de los nueve sistepués creció, pero en los cinco países socialmente mas de pensiones privadas en los últimos cuamenos desarrollados solo cubre entre 21% y tro decenios, basada en los aspectos/principios 38% de la PEA(la norma mínima de la OIT estaseleccionados, da los resultados siguientes: blece una cobertura mínima del 50%) y es muy 1. Diálogo social difícil extenderla. Los reformadores no hicieron promesas sobre la cobertura de la población adulta mayor(65 años y más) por pensiones Las reformas estructurales, en su mayoría, no contributivas y no contributivas. Dicha coberfueron precedidas por un diálogo social. Dos tura aumentó en todos los países, mayormente de ellas fueron impuestas por regímenes autodebido a la extensión de las pensiones no conritarios sin diálogo social, y otras dos bajo un tributivas a cargo del Estado; cinco sistemas régimen democrático, pero con considerable privados están por debajo de la cobertura adulta manipulación y virtualmente sin diálogo social; promedio de 71% para toda la región que incluye las reformas restantes fueron hechas bajo regía los sistemas públicos(un sistema privado menes democráticos, la mayoría con prolongacarece de pensiones no contributivas y en otro dos y fuertes debates, alguna manipulación y un su cobertura se ha estancado). El análisis de si diálogo social de grado diverso. el sistema privado ha tenido algún impacto en la 2. Cobertura cobertura dio resultados negativos, pues no se encontraron diferencias con la cobertura de los sistemas públicos, particularmente respecto a Para medir la cobertura se decidió utilizar las la población adulta mayor; el factor que parece encuestas de hogares que en todos los países determinar la cobertura es el nivel de desarrollo 112 la hacen de manera homogénea basadas en económico de los países.

Los partidarios de la reforma estructural ahora contributivo para ciertos grupos excluidos. tratan de justificar la baja cobertura de la PEA Además, las reformas tuvieron elementos anti argumentando que no es un problema del solidarios, como la eliminación de la cotización sistema privado sino de un factor exógeno: la del empleador en Chile y Perú, por lo cual el trainformalidad de la fuerza laboral, aunque pro bajador hace todas las contribuciones violando nosticaron que la reforma expandiría la formala norma mínima de la OIT que no debe aportar lización. El análisis de este tema demostró que más del 50% de la cotización total, también el el diseño de la reforma es un factor en la baja trabajador paga en la mayoría de los países las cobertura puesto que el sistema privado ha sido comisiones y primas. Las reformas excluyeron incapaz de enfrentarse al referido obstáculo; del sistema privado a grupos poderosos con por el contrario, el examen de grupos difíciles esquemas separados que brindan prestaciones de incorporar, la mayoría informal(trabajadores generosas y reciben subsidios fiscales, como autónomos, servicio doméstico, empleados de las fuerzas armadas(en Chile fueron las que microempresas y trabajadores agrícolas) indicó implantaron el sistema privado, pero se excluque muchos países han desarrollado políticas yeron del mismo), funcionarios públicos, conpúblicas exitosas para extender la cobertura gresistas, jueces, maestros etc. que constituyen a dichos grupos, en vez de seguir la inercia de una carga fiscal pesada. La pensión promedio de esperar varias generaciones para que se extienda las fuerzas armadas chilenas oscila entre 3,2 y 7,3 la formalización como única vía de aumentar la veces la pensión promedio del sistema privado cobertura de la PEA. regular y de la anticipada y, comparadas con la 3. Solidaridad social y equidad de género pensión no contributiva, entre 6,4 y 14,6 veces; las pensiones militares son financiadas en 90% por el fisco y toman 0,9% del PIB, mientras que las no contributivas toman 0,7% del PIB; 69% Los reformadores no se pronunciaron sobre la de chilenos se opone a que las fuerzas armadas solidaridad social ni la equidad de género. El tengan un sistema distinto al resto de los traprincipio de solidaridad social fue reemplazado bajadores. Por último, en países con cobertura por el principio de equivalencia: la pensión se baja, la mayoría de la población no asegurada basa en el fondo acumulado en la cuenta indifinancia vía impuestos al consumo parte de la vidual de cada asegurado, así que no hay transcobertura de la minoría asegurada y, en algunos ferencias entre generaciones, entre grupos de casos, parte de los costos de la transición. ingreso y entre géneros; si hay mecanismos de solidaridad son externos al sistema privado, a La discriminación por género resulta tanto del cargo del fisco. Contrario al supuesto neoliberal mercado de trabajo como del mismo sistema de de que el Estado debe jugar un papel subsidiario, pensiones. Aunque las desigualdades del género su rol ha sido fundamental y sin este el sistema existen en sistemas privados y públicos, los últiprivado no podría existir: hace obligatoria la mos son relativamente más neutrales o positivos, afiliación al sistema, financia el costo de tran al conceder la pensión mínima con menos años de sición del sistema público al privado, establece cotización, basar la fórmula de la pensión en los una entidad pública reguladora y supervisora del últimos años de la vida laboral y utilizar tablas de sistema privado, introduce o expande las penmortalidad unisexo. Los sistemas privados acensiones no contributivas y las financia, hace apor túan las desigualdades de género: la mayoría de tes para mejorar las pensiones contributivas las reformas incrementaron los años requeridos bajas hasta un tope en que cesa dicho aporte, para obtener una pensión mínima haciendo más y financia medidas de inclusión en el sistema difícil para las mujeres recibirla(el promedio de 113

años requeridos es 24,3 en los sistemas privados y Investigaciones recientes en los sistemas pri17,6 en los públicos); los aportes son durante toda vados ratifican las bajas TR, más aún, prueban la vida laboral, y se aplican tablas de mortalidad que los asegurados confrontarán uno de los dos diferenciadas por sexo, que generan pensiones siguientes problemas: solo entre 27% y 28% de inferiores para las mujeres. La cobertura femenina los asegurados en el sistema privado recibirá de la PEA logró un ligero incremento entre 2009 pensión versus 59% en el sistema público; y solo y 2018 pero mermó en dos países y, en los cinco el 30% de los asegurados en el sistema privado menos desarrollados, es inferior al 50% que fija la entre 51 y 60 años recibirá una pensión mayor norma mínima de la OIT. La cobertura de las adulque en el sistema público. El gobierno mexicano tas mayores aumentó más que la de la PEA y no ha reconocido que dos promesas de la reforma disminuyó en ninguno de los nueve países(pero estructural no se han cumplido: el acceso de los en dos solo cubre 12% y 17%), ello se debió a la asegurados a una pensión mínima es muy bajo y extensión de las pensiones no contributivas finan el monto de la pensión es menor a lo esperado. ciadas por el Estado que favorecen a las mujeres. En Chile, 95% de los afiliados al sistema privado En dos países el Estado compensa a la mujer por no acumularán el ahorro exigido en las cuenel tiempo que dedica a criar a sus hijos. tas individuales, aunque trabajen por décadas 4. Suficiencia de las prestaciones y tengan un salario adecuado, porque factores externos, como la rentabilidad de los fondos de pensiones y los altibajos del mercado de valores, Los reformadores prometieron que el monto de influencian el monto de la pensión, haciendo muy la pensión privada sería adecuado para mantener difícil alcanzar una superior a US$389 mensuales; el nivel de vida anterior al retiro porque pagaría parte de los hombres entre 60 y 65 años recibirá tasas de remplazo(TR) muy altas,“hasta 70% una renta vitalicia de US$51 mensual o un retiro del salario al final de la vida activa”, y serían programado de US$64, mientras que las mujeres superiores a las pensiones del sistema público. en iguales edades recibirán aún menos. Estas promesas son refutadas por cálculos de las TR hechas por el BID para 18 países en América En parte debido a las bajas TR de los sistemas Latina, ocho con sistemas privados y diez con sis privados, agravado por la crisis económica cautemas públicos, los cuales muestran una TR prosada por la pandemia, un número creciente de medio de 64,7% en los públicos y una de 39,8% en países está autorizando la extracción de fondos los privados. En los países con BD(ya sea puro o de las cuentas individuales antes de la jubilación: el remanente del sistema público cerrado) las TR en Perú se puede extraer 95,5%, a más de 25% son superiores a la mínima de 45% recomendada para vivienda y 25% a los que tienen un saldo por la OIT, mientras que las TR de cuatro sistemas pequeño en sus cuentas individuales, con lo privados de CD son inferiores a dicho mínimo cual virtualmente se ha liquidado el fondo; en (incluyendo a Chile con 39%); por otra parte, los otros cuatro países(incluyendo Chile) se puede tres sistemas mixtos que incluyen un pilar de BD, extraer entre un 10% y el total de los fondos bajo así como el sistema público en los dos modelos diversas circunstancias. paralelos, superan ampliamente dicho mínimo; sólo las TR de dos sistemas públicos quedan por Una promesa que se ha cumplido es el principio debajo del referido mínimo, uno de ellos Haití. de equivalencia: los sistemas privados reforza Estimados similares se obtuvieron por la OECD ron la relación entre la contribución y el monto que incluye a la R. Dominicana(excluida en la de la pensión. No obstante, esto no logró una TR comparación del BID) que tiene la TR inferior mínima de 45% y se hizo a costa de sacrificar la 114 (23%) entre 19 países en la comparación. solidaridad social y la equidad de género.

5. Administración y costos administrativos razonables dicho costo toma entre 23% y 30% del depósito en cinco países, reduciendo la pensión futura; el gobierno de México ha reconocido que el costo Los reformadores prometieron que la fuerte administrativo es superior a las referencias competencia entre las administradoras aumeninternacionales. La utilidad como porcentaje taría la eficiencia y reduciría los costos admi del patrimonio neto fluctúa entre 20% y 48% nistrativos, porque los asegurados—teniendo en cuatro países y entre 12% y 16% en otros cualibertad de elección—se afiliarían y traslada tro, dicha utilidad se mantuvo o creció en cuarían a las mejores, o sea, aquéllas que cobratro países durante la crisis financiera global de sen menores comisiones y pagasen mayores 2007-2008. En Chile, los salarios pagados a los pensiones. La aducida libertad de elección al ejecutivos ascendieron a US$26 millones en 2019 tiempo de la reforma entre el sistema público y mientras que las dietas fueron US$4 millones, el privado no funcionó o estuvo muy limitada en comparados con una pensión de vejez promedio la gran mayoría de los países: en tres se obligó anual de US$1.323. a todos los asegurados a mudarse, en otros a todos los entrantes en el mercado de trabajo, Antes de las reformas estructurales, virtualtambién se aumentó la cotización en el sistema mente todos los sistemas públicos en la región público o se crearon incentivos para mudarse al tenían representación tripartita(trabajadores, privado, los empleadores decidieron el traslado empleadores y Estado) en la administración o pusieron presión sobre sus empleados para de las pensiones. Las reformas transfirieron que se cambiasen al sistema privado y sólo en totalmente la gestión a compañías privadas Colombia y Perú los asegurados escogieron con ánimo de lucro, sin representación de los libremente. La transferencia al sistema privado trabajadores(con una excepción) los cuales son fue además incitada por promesas de los reforlos dueños de los fondos. En los sistemas mixtos madores que habría mejores pensiones y costos continúa la participación tripartita en el pilar administrativos menores, los cuales ya se ha público de BD, así como también en el sistema visto no se han cumplido. paralelo en Colombia, pero no en el pilar/sistema privado. Tampoco hay participación de En oposición a las promesas, la competencia trabajadores y empleadores en la regulación, no ha funcionado en la mayoría de los países. administración y supervisión de las supervisoras El número de las administradoras ha mermado de fondos privados de pensiones, una función notablemente debido a fusiones y cierres; la convirtualmente exclusiva del Estado, salvo en un centración en las dos mayores ha crecido o se ha país. El asegurado no toma parte en la decisión estancado en la mayoría y oscila entre 68% y sobre la inversión de los fondos de pensiones la 100% en cinco(hay un duopolio en El Salvador). cual hacen las administradoras privadas. Por el El porcentaje anual de los afiliados que se tras contrario, todos los sistemas públicos de penlada de administradora muestra una tendencia siones salvo uno mantienen la representación declinante y en cinco países oscila entre cero y tripartita, y en tres países hay participación de 1% y en otras dos entre 2% y 3%. El alto costo de jubilados y pensionados la libertad de elección para las administradoras condujo a restricciones en muchos países, reduUn aspecto positivo de la reforma es que las ciendo el número de veces que se puede cambiar, administradoras mejoraron la información a como una vez por año o cada dos años, y fomen los asegurados y redujeron el tiempo del trátando la colusión de la industria. El costo admimite de las pensiones, pero existe una gran nistrativo es alto y generalmente sostenido, falta de conocimiento entre los asegurados que 115

les impide tomar decisiones informadas, por voluntarios ascienden a US$366.756 millones y ejemplo, como escoger las administradoras con 20% del PIB, 24veces la suma acumulada en todos menos costos administrativos, con los rendilos sistemas privados. mientos más altos y que pagan las mejores pensiones, así como escoger entre los multifondos La promesa que la reforma estructural diversiy opciones de planes de retiro. ficaría la cartera de inversiones no se ha cum 6. Sostenibilidad financiera y actuarial plido en la mayoría de los sistemas privados: la concentración en los dos instrumentos mayores oscila entre 80% y 90% en cuatro y entre 62% y 76% en los otros cinco. La mayor inversión es Hubo múltiples promesas de los reformadores en en deuda pública, que fluctúa entre 61% y 82% los aspectos financieros-económicos del sistema en cuatro países, esto era típico en los antiguos privado: La propiedad de la cuenta individual y la sistemas públicos y continúa en cuatro privados, administración privada del sistema serán incentiporque carecen de un mercado de valores desavos para que los asegurados contribuyan puntualrrollado con suficientes instrumentos transados. mente a sus cuentas individuales y se reduzca la La segunda mayor inversión es en instrumentos evasión; habrá un crecimiento del fondo general extranjeros: 36% a 45%% en tres países incluy del capital invertido con altos rendimientos; yendo a Chile porque no hay suficientes instru buena parte de la inversión será en acciones mentos nacionales transados en la bolsa que nacionales, y el envejecimiento impactará adverfue establecida a fines del siglo XIX(es bueno samente a la sostenibilidad a largo plazo de los diversificar pero hasta cierto límite en que el sistemas públicos, pero no afectará a los sistemas riesgo de volatilidad es muy alto). La inversión privados debido a su diseño y capitalización plena. en acciones nacionales—que los reformadores Contrario a la primera promesa, la proporción de pronosticaron serían muy beneficiadas—es cero afiliados que cotiza disminuyó en todos los países en cuatro países y oscila entre 6% a 16% en los después de alcanzar un cénit; basado en el primer otros cinco. La rentabilidad bruta real de la inveraño disponible, también mermó o se estancó sión, fue muy alta entre la creación del sistema y salvo en Chile; las caídas peores fueron en El 1999(debido a la escasez de instrumentos, lo que Salvador(42 puntos porcentuales) y en México infló su valor); durante la crisis financiera de 2007 (28 puntos). Una de las razones de dicho declive cayó entre 19% y 26% en tres países y entre 2% es la evasión y morosidad patronal, la cual es ratiy 9% en otros cuatro. Con la recuperación entre ficada por investigación en cuatro sistemas priva 2010 y 2019(la más prolongada en la historia) dos. Confirmando una promesa de la reforma, el la rentabilidad creció, pero en dicho período no capital acumulado en el fondo ha crecido, aunrecuperó la rentabilidad promedio desde la creaque con notables diferencias entre los países: en ción a 1999 en cinco países y la había igualado en Chile y México el capital sobrepasa US$200.000 dos. Es sólo en el año 2019 cuando se excede el millones, pero es menor a US$12.000 millones promedio inicial en cinco países, pero todavía en en cuatro países, mientras que como porcentaje El Salvador y Uruguay continuaba siendo inferior. del PIB es 80% en Chile, pero menos de 25% en Si se publicase la rentabilidad real neta(restando siete países; sin embargo, las administradoras los gastos de administración), sería aún más baja controlan un porcentaje muy alto del PIB dándoque la rentabilidad bruta. les gran poder. El ahorro voluntario no ha tenido éxito: en cinco países oscila entre cero y 0,4% El análisis de la sostenibilidad financiera-actuarial del PIB y en otros dos es 2%; sin embargo, en el desmitifica cuatro argumentos clave aducidos por 116 sistema público del Brasil, los fondos de ahorro los reformadores:

a) La“deuda implícita” de los sistemas de penvez más largos, por lo cual hay que incremen siones públicos es definida por el BM, basán tar las edades de retiro. No obstante, para dose estrictamente en el seguro privado, mantener el equilibrio, los sistemas públicos como el valor presente de todas las futuras deben implementar reformas paramétricas prestaciones de los pensionados actuales y periódicas, sin las cuales dichos sistemas no futuros, menos el monto de la reserva inicial serían sostenibles a largo plazo frente a la del sistema, una definición que fue usada para madurez del sistema y el envejecimiento, de reemplazar los sistemas públicos de pen igual forma que los sistemas privados. siones por sistemas privados como la única forma de equilibrarlos a largo plazo; la OIT, Un reciente estudio de la CEPAL sobre el gasto basada en el enfoque de finanzas públicas, de pensiones público respecto al PIB en la región, agrega al final de la frase anterior del BM: que incluye a siete de los nueve sistemas priva“menos el valor de todas las contribuciones dos(así como Argentina), ordena a estos según de los asegurados actuales y futuros, o sea, a su sostenibilidad financiera, basado en indica través de reformas paramétricas periódicas, la dores como el envejecimiento y la cobertura de contribución puede incrementarse o el gasto pasivos. Utilizando dichos indicadores y agre reducirse para equilibrar el sistema público gando otros(generosidad o dureza en las presta (por ejemplo aumentado la edad de retiro o ciones—como TR y edades de retiro—, existencia modificando la fórmula de la pensión). o no de múltiples regímenes especiales generob) La“contribución definida”(CD) es una auto sos, tamaño de la cotización relativo al gasto y proclamada característica fundamental de defectos del diseño de las reformas estructulos sistemas privados porque, teóricamente, rales), se analiza la situación de cinco sistemas su contribución no hay que incrementarla en privados de diversos tipos y se nota si ha habido el tiempo como en los sistemas públicos de una reforma paramétrica o no: “beneficio definido”(BD), pero actualmente los partidarios de los sistemas privados Uruguay claman que, para poder mantenerse, los Tiene el gasto de pensiones mayor por ser el país sistemas de CD tendrán que incrementar su más envejecido, con el sistema más maduro y contribución, como hacen los sistemas de BD. varios regímenes especiales, alta cobertura y c) Contrario a las alegaciones de los reformagenerosidad de las prestaciones(incluyendo dores, el“costo fiscal de la transición” de muy bajas edades de retiro y una TR de 72%), hacer explícita la deuda implícita que resulta por lo que, a pesar de la altísima cotización, el de convertir los sistemas públicos en privapilar público ha experimentado déficit que es dos, ha sido considerablemente mayor que financiado por transferencias fiscales; no obs el proyectado inicialmente, ha tomado más tante dicho déficit se redujo entre 1982 y 2016 y tiempo que el anticipado y crecerá en los se proyecta que continuará disminuyendo hasta próximos años en la mayoría de los países, 2025 pero después crecerá a 2,5% del PIB en generando severos problemas fiscales. 2065, lo cual es manejable; una comisión estudia d) Se aduce que“El envejecimiento hace insosmedidas para mejorar el equilibrio. tenible a los sistemas públicos, pero no afecta a los privados”, pero ahora los partidaCosta Rica rios de los sistemas privados alegan que estos Es menos envejecida que Uruguay y su sistema enfrentan el desafío del envejecimiento de la no es tan maduro, tiene sólo un régimen especial población, al tener que financiar a un número (judicatura) y la cobertura es similar, pero la TR creciente de pensionados, por períodos cada es muy superior(90%) y si bien la edad de retiro 117

es cinco años superior a la uruguaya, existe un México costoso retiro anticipado con menos edad y años Tiene un envejecimiento moderado, un sistema de cotización que ha sido una causa clave del que aún no ha madurado, coberturas relativaincremento del gasto pensional; por otra parte la mente bajas, un 64% de los asegurados que no cotización es la tercera más baja entre los nueve recibirá pensión y una pensión contributiva muy sistemas; varios estudios actuariales(la mayoría baja, pero hay más de 1.000 regímenes especiasiguiendo el enfoque del BM explicado antes) les con prestaciones generosas, y el asegurado han proyectado desequilibrio y agotamiento de que estaba afiliado al sistema principal(IMSS) al la reserva a corto plazo; para hacerle frente se tiempo del retiro puede escoger entre una penhan implantado reformas paramétricas: incresión basada en la fórmula del sistema público mento de la cotización y desvío de ingresos de cerrado de BD(TR de 107%) y la pensión resulotra entidad, así como una propuesta para elitante de lo acumulado en la cuenta individual de minar o reducir substancialmente el retiro antiCD(TR de 44%), por lo cual la enorme mayoría cipado, las que extenderían el equilibrio hasta escogerá la primera que es insostenible(en 2021 2035(antes de ello hay que hacer otra reforma comienza a retirarse la primera cohorte de la paramétrica); el régimen especial del poder judireforma); debido a ello, el gasto de pensiones cial goza de prestaciones muy generosas y ha públicas ha crecido 4,8 puntos porcentuales más sido reformado: incrementando la edad de jubique el crecimiento del PIB y continuará aumenlación, reduciendo la TR, estableciendo un tope a tando. Un proyecto de reforma en el congreso las pensiones y aumentando la cotización. introduce cambios fundamentales que podrían constituir una re-reforma porque mantiene el Panamá sistema privado pero mejora la mayoría de los Se coloca en una posición intermedia entre principios de la seguridad social: extiende la los nueve países, su nivel de envejecimiento es cobertura de las pensiones no contributivas y el moderado y el sistema es el menos maduro de acceso a la pensión mínima contributiva garantilos nueve, por otra parte la cobertura es la cuarta zada por el Estado; expande la solidaridad social más alta, hay múltiples regímenes especiales, la porque la contribución del Estado y su cuota TR es de 88%(mayor que la de Uruguay), las social se reasignan para mejorar la pensión edades de retiro son bajas, el Estado hace un mínima de los asegurados de menor ingreso, aporte a las cuentas individuales, la cotización además aumenta en 8,7 puntos porcentuales la es la tercera inferior(menor a la de Costa Rica y contribución del empleador para incrementar el la mitad que la de Uruguay) y hay alta evasión y acceso y el monto de las pensiones; aunque no morosidad; el sistema público antiguo se cerró hay disposiciones específicas sobre género, las y dejó de recibir cotizaciones pero paga el 99% medidas anteriores favorecerían a las mujeres de las pensiones, por lo cual genera un déficit a través de las pensiones no contributivas y el creciente; en 2003 la OIT recomendó aumentar aumento de las pensiones más bajas; mejora la la cotización total en 4 puntos porcentuales suficiencia de las prestaciones con un proyec para 2013 lo que se hizo pero había que seguir tado incremento de la tasa promedio de reemincrementándola gradualmente otros 10 puntos plazo al 40% aunque es inferior al mínimo de la hasta 2050 lo que no se ha hecho, así que se OIT; reduce la comisión a las administradoras proyecta que la reserva se agotará en 2024; no de acuerdo con referencias internacionales, y hay información sobre los regímenes especiales establece la obligación de CONSAR de enviar pero sufren desequilibrio actuarial; a novieminformes anuales, así como otro diez años des bre de 2020 no se había anunciado la necesaria pués de la implantación de la reforma; no se ha 118 reforma paramétrica. informado si se ha hecho el necesario estudio

actuarial para garantizar la sostenibilidad finan ciero-actuarial de las nuevas prestaciones en base a los nuevos ingresos y no se especifican partidas presupuestales para financiar dichos gastos. El proyecto reconoce que no se han cumplido dos promesas de la reforma estructural, la falta de acceso a la pensión mínima por la mayoría de los asegurados y un monto de la pensión menor al esperado; además admite que el costo administrativo es superior al nivel internacional, sugiere que el proceso de envejecimiento afecta al sistema privado, y deja implícito que la contribución definida debe aumentarse para mejorar las bajas pensiones. República Dominicana Tiene envejecimiento incipiente, el segundo sistema privado más joven, la segunda cobertura inferior de la población adulta mayor(porque no ha implementado el mandato de la reforma estructural de establecer la pensión no contributiva) y nunca emitió el bono de reconocimiento; por otra parte, la edad de retiro del hombre es la más baja entre los nueve países, hay numerosos regímenes especiales que están desequilibrados, una deuda por evasión y morosidad equivalente al 82% del fondo de pensiones en las cuentas individuales, la cotización menor y la rentabili dad real bruta inferior de los nueve países. Una reforma paramétrica en 2020 introdujo medidas insuficientes, concentradas en reducir las comisiones administrativas, pero no aprobó el aumento de la edad y condonó los recargos por la deuda. cobertura, solidaridad social, equidad de género y sostenibilidad financiera, mientras que la sal vadoreña se concentró en reducir el déficit fiscal. Las tres primeras re-reformas mejoraron varias de las fallas de las reformas estructurales, pero no la salvadoreña. Resumimos los resultados de la evaluación: 1. Diálogo social El más amplio diálogo fue en Chile donde la comisión a cargo del proceso tuvo representación de todos los sectores involucrados y 92% de sus recomendaciones fueron incorporadas a la ley de reforma. El gobierno de Bolivia sostuvo negociaciones y firmó un acuerdo con la federa ción sindical más importante, pero la federación de empresarios y otros sectores pertinentes no fueron consultados, hubo un amplio debate en la Asamblea Nacional y la ley fue aprobada por la mayoría de dos tercios del gobierno. En Argentina hubo poca discusión pública y escasos debates en el Congreso, la ley fue aprobada rápidamente por la considerable mayoría del gobierno, con el apoyo de las dos mayores federaciones sindicales, la oposición de empleadores y AFJP y sin insumos de expertos, la sociedad civil y otros grupos de interés. El Salvador tuvo el diálogo menor, el gobierno llegó a un acuerdo con otros partidos políticos para generar una propuesta integradora que se aprobó con amplio margen en la Asamblea. 2. Cobertura B. EVALUACIÓN DE LAS RE-REFORMAS EN ARGENTINA, BOLIVIA, CHILE Y EL SALVADOR El impacto se mide entre los años 2009-10 y 2017-18, salvo para El Salvador en que sólo tenemos 2018. Chile incorporó a los trabajadores autónomos de forma obligatoria pero gradual Las re-reformas en Argentina(2008) 105 y Bolivia y los hizo elegibles para otras prestaciones de (2010) 106 cerraron el pilar/sistema privado y pasalas que antes carecían; la cobertura contriburon a todos sus asegurados y fondos al sistema tiva de la PEA creció siete puntos porcentuales, público de reparto, mientras que las re-reformas pero hubo una ligera merma de la cobertura de Chile(2008) y El Salvador(2017) mantude autónomos; la cobertura de la población vieron el sistema privado; la chilena mejoró la adulta mayor por pensiones contributivas y no 119 105. La discusión sobre la re-reforma argentina en FIAP(2020b) tiene menos de cuatro páginas, mientras que el capítulo de la OIT sobre el tema(Bertranou et al., 2018) tiene 23 páginas y su conclusión sobre el riesgo de insostenibilidad del sistema es similar, FIAP ignora ese capítulo. 106. FIAP(2020b) dedica media página a explicar lo que no considera una re-reforma en Bolivia, mientras que mi capítulo en el libro de la OIT(Mesa-Lago, 2018a) dedica 42 páginas al tema, en las que demuestro por qué es una re-reforma, además analizo los cambios en la cobertura, la solidaridad social, la equidad de género, y la administración; el riesgo de insolvencia financiera lo documento en mucho más detalle que lo hace la FIAP, la cual ignora dicho capítulo.

contributivas se expandió en cinco puntos por- creó la pensión semi-contributiva, un fondo de centuales por la creación de la pensión básica solidaridad y una cotización solidaria impuesta solidaria(PBS) que cubre al 60% de los hogares al empleador y al asegurado de alto ingreso. La más pobres. Bolivia redujo la edad de retiro en re-reforma chilena infundió solidaridad social cinco años para ambos sexos, así como los años en el sistema privado, creando dos prestaciones de aportes requeridos, lo cual expandió notable- solidarias financiadas por el Estado: la PBU y el mente el número de jubilados; la cobertura de aporte previsional solidario(APS) que complela PEA creció cinco puntos o se estancó según menta la pensión contributiva de los que tienen se usen cifras administrativas o encuestas; la ingresos bajos y genera efectos progresivos. 107 cobertura de los autónomos aumentó un punto, La re-reforma salvadoreña de 2017 no extendió y la de la población adulta mayor por pensiones ni mejoró la pensión no contributiva, pero creó contributivas y no contributivas(mayormente tres nuevas prestaciones para los asegurados por las segundas) alcanzó 98% en 2008 debido que no ganan una pensión regular(el BET, el BEP a la expansión de Renta Dignidad, pero se many el BL) aunque sólo 2% de los asegurados solituvo estática después, aun así es la más alta en citaron estos y el 98% optó por la devolución la región. Argentina aprobó medidas, antes de del saldo; la CGS tuvo como objetivo reducir la re-reforma, para extender la cobertura conel déficit fiscal y financia las nuevas y antiguas tributiva permitiendo a los asegurados jubilarse prestaciones de BD con una cotización de los sin cumplir los 30 años de aportes requeridos, empleadores y otra de los jubilados; a pesar del también a los autónomos que carecían de docuadjetivo“Solidaria” la cuenta no ha mejorado mentación completa, pero la cobertura de la PEA este aspecto del sistema. Los regímenes separase mantuvo estática; la cobertura de los adultos dos continúan(particularmente los de las fuermayores aumentó en seis puntos porcentuales zas armadas salvo en Costa Rica) y se agregaron (2007-2009) pero los había perdido en 2018. La algunos en Argentina y Bolivia. re-reforma salvadoreña no tomó medidas, incumpliendo el mandato de la reforma estructural de Todas las re-reformas, salvo la salvadoreña, han 1996 de extender la cobertura a grupos difíciles de compensado en parte a las madres aseguradas incorporar; no puede medirse la cobertura porque por el tiempo que dedican a criar a sus hijos: hay solo un año para la observación, pero las estaArgentina otorgó una prestación no contridísticas muestran que en 2018 ambas coberturas butiva si tienen siete o más hijos y carecen de estaban por debajo de cénit alcanzando antes. recursos; Bolivia redujo un año de cotización por 3. Solidaridad social y equidad de género cada hijo nacido vivo, y Chile concedió un bono por cada hijo nacido vivo que devenga interés anual y se hace efectivo al tiempo de la jubilación(en caso de divorcio, un juez puede ordenar La solidaridad social mejoró en Argentina y el traslado hasta 50% de los fondos acumulaBolivia al cerrar el pilar/sistema privado que dos en cuentas individuales durante el matricarecía de ella y al cambiar a todos los asegumonio de un cónyuge a otro, que generalmente rados al sistema público con solidaridad interes la mujer). Los tres países han aumentado la generacional. Además, Argentina extendió el participación femenina en pensiones, particusistema contributivo para grupos de más bajo larmente por la expansión de las no contributiingreso y expandió la inclusión social de la vas donde ahora tienen mayoría. Las tablas de población adulta mayor y a las madres respecto mortalidad diferenciadas por género fueron elia las pensiones no contributivas. Bolivia uniminadas en Argentina, Bolivia y El Salvador, pero 120 versalizó y redujo la edad para Renta Dignidad, continúan en Chile. La re-reforma salvadoreña 107. Una ley de 2019 aumentó en 20% los montos de la PBS y APS; un proyecto de ley en el congreso impone una contribución del 6% al empleador para mejorar las pensiones inferiores más un incremento del apoyo fiscal para mejorar las bajas TR de las mujeres y expandir las prestaciones solidarias.

no introdujo otras medidas para mejorar la o mejoraron la indexación de las pensiones, equidad de género. En todos los países subsisten pero en El Salvador siguen subordinadas a la brechas de género notables, por ejemplo, la tasa discreción del gobierno. promedio de reemplazo femenina es mucho menor que la masculina y un porcentaje menor de mujeres que hombres podrá jubilarse porque 5. Eficiencia y gastos administrativos razonables no cuentan con los años de aportes requeridos. 4. Suficiencia de las prestaciones En Argentina y Bolivia con el pase al sistema público, la competencia desapareció. Argentina suprimió todas las comisiones y la prima; la Todas las re-reformas mejoraron las prestaagencia estatal que gestiona el sistema público ciones, aunque en grado diverso. Argentina no puede imponer comisiones, no hay cifras aumentó substancialmente el máximo y el prosobre sus gastos administrativos. En Bolivia, medio de las pensiones contributivas, así como las dos AFP continúan cobrando las comisiola pensión mínima y la pensión no contributiva, nes, administrando las cuentas individuales, lo cual redujo el porcentaje de los adultos mayoinvirtiendo los fondos y pagando las pensiones res pobres en 25 puntos porcentuales entre 2003 incluso después que se fundó la Gestora Pública. y 2009, pero en 2020, debido a la pandemia y la Chile intentó estimular la competencia con: una crisis, la TR promedio general estaba 55 puntos licitación bienal que asigna los nuevos ingreporcentuales por debajo de la canasta básica santes en la fuerza laboral a la AFP que ofrece para las mujeres y 38 puntos para los hombres. la comisión más baja, la cual también se aplica Bolivia mantuvo el régimen contributivo con a los afiliados anteriores(pero la mayoría de cuentas individuales, pero agregó un régimen los asegurados continúa afiliado a las dos AFP semi-contributivo con un subsidio solidario mayores aunque cargan las comisiones más fiscal y otro no contributivo totalmente finan altas), la autorización a los bancos para admi ciado por el Estado; los beneficiarios de Renta nistrar las cuentas individuales, substitución de Dignidad casi se duplicaron entre 2007 y 2012 y la selección de las compañías de seguros comer83% de ellos carecía de otra pensión; la suma ciales antes hecha por licitación de cada AFP por mensual es muy baja, pero es la única fuente una licitación colectiva de todas ellas, creación de ingresos recibido por la mitad de los pobres. de una nueva AFP, lo que resultó en una merma En Chile, el número de beneficiarios de la PBS y en la concentración en las dos mayores, y en un el APS se duplicó en 2008-2012 reduciendo en aumento en los traslados anuales; además estatres puntos la pobreza entre la población adulta bleció un Fondo de Educación Previsional para mayor; el valor de la PBS es 50% superior a la educar al pueblo en el sistema de pensiones, y anterior pensión no contributiva y aumentó los centros para responder consultas públicas y asisingresos en un 72% a los que están en el quintil tir a los asegurados en reclamar prestaciones y más pobre; la APS también elevó el nivel de las tomar decisiones. 109 No se restauró la represenpensiones contributivas, aunque la TR todavía tación tripartita en ningún país, pero Argentina sigue siendo muy baja. 108 Como se ha dicho, El creó un consejo asesor y Chile una comisión de Salvador agregó tres prestaciones nuevas pero usuarios que monitorean la re-reforma, ambas estableció un tope de US$2.000 a la pensión sin poder decisorio; El Salvador dispuso que el contributiva, máximo que antes no existía; comité de riesgo y un nuevo comité actuarial además el depósito en la cuenta individual del (todavía no establecido) tengan, además de los asegurado se redujo de 10% a 8% y la diferencia representantes del gobierno, un representante se pasó a la CGS. Tres re-reformas mantuvieron de los trabajadores y uno de los empleadores; la 121 108. Una ley aprobada en 2019 incrementó las prestaciones de la PBS y el APS. 109. El proyecto de ley en el congreso reduce las comisiones por intermediación a las AFP, prohíbe las comisiones por inversiones en fondos mutuos e impone un tope a las comisiones.

re-reforma salvadoreña no tomó medida alguna para incrementar la competencia entre las dos AFP que mantienen su duopolio. 6. Sostenibilidad financiera-actuarial La cotización se mantuvo sin cambio en Argentina en 21%, la mayor en la región después de Brasil y Uruguay, pero después de 2007 se redujo la del empleador para incrementar el empleo. En Chile siguió en 13,8%, pero la prima para invalidez y sobrevivientes se pasó al empleador y este deberá pagar 6% si se aprueba una ley en el congreso. Bolivia aumentó la cotización total a 17,4% y podría elevarse a 32,7% convirtiéndose en la mayor en la región. El Salvador elevó la cotización a 15% e impuso un aporte a los jubilados y pensionados. En Bolivia el asegurado paga casi tres veces lo aportado por el empleador y en Chile paga el 86% de la contribución total; ambos violan la norma mínima de la OIT que el trabajador no debe pagar más del 50% de la contribución total. La inversión más concentrada del fondo se observa en El Salvador, donde el 82% corresponde a deuda pública la cual creció entre 2017 y 2019; por ello tuvo la rentabilidad menor del fondo entre los nueve sistemas privados. En Argentina la inversión en deuda pública aumentó de 63% a 70% entre 2008 y 2019 y también subió hasta 13% en préstamos a asegurados y beneficiarios(con muy baja rentabilidad), mientras que la inversión en acciones declinó y no la hay en instrumentos extranjeros; no se reporta la rentabilidad bruta real. En Bolivia, 57% de la cartera en 2019 estaba en depósitos bancarios(con tendencia creciente), seguidos de 37% invertido en deuda pública(ambos con una rentabilidad baja), por ello, la rentabilidad bruta real descendió a un promedio anual de 5%. Chile tenía la cartera más diversificada, pero con la mayor concentración en instrumentos extranjeros, 43% en 2019, por ello su rentabilidad real cayó drásticamente en los cinco multifondos entre enero y marzo de 2020 por la crisis econó mica, aunque se había recuperado parcialmente en septiembre. El capital del fondo, entre el año anterior a la La sostenibilidad financiera-actuarial de las re-reforma y 2020 se duplicó en Chile alcanre-reformas de Argentina, Bolivia 110 y El Salvador zando US$215.400 millones en 2019 pero bajó está en riesgo; ninguno de estos países condujo 33% en medio de la crisis en marzo y después estudios actuariales previos, aunque El Salvador se recuperó en septiembre aunque aún estaba lo hizo en el año posterior a la re-reforma y 4% por debajo del cenit, respecto al PIB bajó Bolivia cinco años después. de 80,8% a 72,9%, pero subió a 81,2% respectivamente en el período; en Argentina el fondo Argentina tiene un envejecimiento avanzado, aumentó un 48% entre 2008 y 2017(US$67.052 un sistema muy maduro(la tasa de activos por millones) pero declinó 44% en 2020, respecto al un pasivo es 1,3), la quinta cobertura más alta PIB descendió de 12% a 9%; en Bolivia decreció de adultos mayores, prestaciones generosas en 42%(US$2.886 millones) y respecto al PIB expandidas por las reformas paramétricas y la bajó de 28% a 7% y en El Salvador el fondo creció re-reforma(TR de 80%, baja edad de retiro de en 17% entre 2017 y 2019(a US$11.700 millones) la mujer, reducción de los años de contribución y como porcentaje del PIB aumentó 5 puntos; no para la jubilación), y centenares de regímenes hay data para 2020. Solo el asegurado afronta el especiales que sufren desequilibrios(el sistema riesgo de una caída en el valor y la rentabilidad más fragmentado después de México), por todo del fondo, aunque un proyecto de ley en Chile ello su cotización es la quinta mayor en la región devuelve parte de las comisiones al asegurado y su gasto en pensiones es el superior entre los 122 cuando aquella es negativa. ocho países ordenados por la CEPAL(aumentó de 110. El cierre del sistema/pilar privado en Argentina y Bolivia eliminó los costos de transición fiscal, pero las obligaciones de los asegurados trasladados al sistema público deben garantizarse financieramente a largo plazo.

7% a 11% del PIB en 2000-2017 y duplicó al crecireservas de los dos sistemas públicos cerrados se miento promedio del PIB); antes de la re-reforma, agotaron en 2000-2002(el déficit fue financiado el pilar público sufría un fuerte déficit actuarial por transferencias del sistema privado); el estufinanciado por el Estado, pero el traslado de dio actuarial de 2018 proyectó un pasivo actuaUS$25.500 millones de dicho pilar al sistema rial neto de 66% del PIB(con el enfoque del BM); público lo eliminó temporalmente, no obstante la re-reforma de 2017 incrementó en dos puntos se proyecta un creciente déficit que tomará 3% la contribución pero agregó tres nuevas prestadel PIB en 2050(la tasa de cotización debería ciones de BD a financiarse por el FGS que se pro aumentar en 13 puntos porcentuales para cubrir yecta arrojará déficit creciente a partir de 2027; el los egresos); en 2020 una ley de manera optativa comité actuarial estipulado por la re-reforma no agregó cinco años a la edad de jubilación y enduse había establecido en octubre de 2020. reció la fórmula de pensiones pero se necesitan reformas paramétricas más fuertes. Chile tiene un envejecimiento avanzado, el sis tema privado más maduro, la segunda coberBolivia tiene un envejecimiento incipiente, un tura superior de la población adulta mayor, un sistema no maduro, una TR de solo 31%(la tersistema de pensiones solidario(aunque solo cera inferior en la región) y, a pesar de dichas toma 0,7% del PIB), pero una TR del sistema pricondiciones, su cotización de 15,2% es la octava vado de solo 38%, la cuarta inferior en la región; mayor entre los 20 países latinoamericanos; el gasto de pensiones menguó de 5,7% al 3,1% esto se explica porque su cobertura de pasivos del PIB en 2000-2017 y se proyecta disminuirá es la mayor en la región, la re-reforma redujo a 2,1% en 2030(no desaparecerá hasta 2050), las edades de retiro en cinco años, así como los el crecimiento anual promedio de dicho gasto años de cotización requeridos lo cual indujo un fue inferior en 3,7% al crecimiento promedio aumento de seis veces en las jubilaciones; por anual del PIB; por todo ello la CEPAL ordena la ello su gasto de pensiones de 3,8% del PIB es el presión sobre el sostenimiento como“baja”; los séptimo mayor entre 17 países; el estudio actuacostos de la transición han sido financiados por rial de 2015 proyectó que el balance financiero superávit fiscales anuales, la re-reforma apun será negativo en 2031 y habría que aumentar la taló la sostenibilidad financiera con la creación tasa de cotización entre 126% y 931% para res de un fondo de reserva que financia las nuevas taurar el equilibrio; el fondo solidario arrojaría prestaciones, sometido a revisiones actuariales déficit en 2022; en octubre de 2020 no había un cada tres años, así como cada cinco años para proyecto de reforma paramétrica. evaluar los efectos de variables clave sobre las TR y necesidades financieras; el consejo consul El Salvador tiene envejecimiento moderado, un tivo supervisa la sostenibilidad fiscal y estudia sistema joven, la tercera cobertura inferior de posibles modificaciones requeridas. adultos mayores en la región, y un sólo régimen especial de las fuerzas armadas(pero sufre des El mejor desempeño de las re-reformas se regisequilibrio actuarial); la cotización de 15% es la tra en solidaridad social(salvo el mantenimiento mayor entre los sistemas privados después de las de regímenes especiales) y equidad de género, de Uruguay y Colombia; su gasto de pensiones aspectos administrativos(excepto participación aumentó de 2,1% a 2,7% del PIB en 2000-2017 y social que no se ha restaurado, aunque con una sobrepasó al crecimiento promedio del PIB en 1,5 leve mejoría en dos países), suficiencia de las puntos anuales; la CEPAL ordena a El Salvador prestaciones(salvo una TR muy baja en Chile) y entre los tres países inferiores respecto a la cobertura(creciente en Chile y Bolivia y estanpresión sobre el sostenimiento; no obstante, las cada en Argentina y El Salvador). El desempeño 123

más débil ha sido en el diálogo social y, partisubsidios fiscales lo recibe el 20% de la pobla cularmente, en la sostenibilidad financiera(en ción de mayor ingreso y parte de los afiliados tres países). Todas las re-reformas avanzaron (la mayoría de bajos ingresos) subsidian a los en la mayoría de los principios sociales, pero pensionados de mayor ingreso, mientras que en Argentina, Bolivia y El Salvador enfrentan serios el sistema privado los que no logran cumplir los desafíos a largo plazo en la sostenibilidad requisitos para recibir una pensión, subsidian financiera-actuarial. a los pensionados que reciben una pensión de C. PROYECTOS DE RE-REFORMAS EN COLOMBIA Y PERÚ un salario mínimo; el 1% de los más ricos recibe en pensiones tanto como la mitad más pobre de la población. El gasto de pensiones públicas respecto al PIB creció del 1,4% al 4,5% entre Los dos modelos paralelos combinan un sistema 2000 y 2017 y el crecimiento promedio anual de privado(RAIS en Colombia y SPP en Perú) y un dichas pensiones sobrepasó en 5,2 puntos porsistema público(RPM y SNP respectivamente), centuales el referido crecimiento del PIB, por los cuales compiten entre sí, sin coordinación ello la CEPAL ordena a Colombia como el cuarto alguna; en ambos países, la participación del sispaís con mayor presión(“media”) sobre el sostema público en el total de asegurados activos tenimiento entre los siete sistemas privados ha declinado en el tiempo(más en Colombia que más Argentina. El BID estima que el déficit del en Perú) y era minoritario en 2020, lo cual signisistema público era 3,8% del PIB en 2013(sus fica que el sistema de reparto tiene la mayoría de reservas se agotaron en 2003) pero, debido al los pensionados pero una minoría de cotizantes declive de los afiliados a este sistema, el déficit creando fuerte presión al sostenimiento, mayor bajaría a 2,1% en 2025 y 1,7% en 2075, además en Colombia que en Perú. proyecta que la deuda pensional en 2013-2075 tomará 129% del PIB, mientras que la CEPAL Colombia tiene un envejecimiento moderaconsidera que el sistema púbico no enfrentará do-avanzado, un sistema público maduro, tres problemas financieros hasta 2030 pero después regímenes separados generosos y costosos que se agudizarán. reciben subsidios fiscales, las edades de retiro más bajas entre los sistemas privados después Perú tiene un envejecimiento moderado, los de las de El Salvador, la TR del sistema público adultos mayores conllevan la tercera cobertura es 73% y sólo 36% del total de asegurados inferior entre los sistemas privados, las edades cotiza al sistema público. Frente a estos indica de retiro son las más altas entre dichos sistemas dores de alto costo hay unos pocos que redu(iguales a las de Costa Rica y México), la TR es de cen el gasto: la cobertura de adultos mayores 39%—inferior al el mínimo del 45% de la OIT, la es la cuarta más baja entre los nueve sistemas pensión no contributiva es de bajo monto, solo privados y hay nueve países en la región con la reciben los que viven en extrema pobreza y no cobertura mayor, la pensión mínima en dicho ha sido ajustada al costo de vida por lo que se ha sistema no se otorga cuando el asegurado tiene devaluado, el 60% de los asegurados no tendrá otros ingresos, y la pensión no contributiva derecho a una pensión por no cumplir con los no cubre los requerimientos nutricionales de 20 años de aportes, y una reforma paramétrica la línea de indigencia y se ha reducido en años hizo cambios para reducir el costo del sistema recientes. La cotización es la más alta entre los público; el único elemento que eleva el costo es sistemas privados salvo en Uruguay que tiene una docena de regímenes especiales de reparto los mayores costos. Hay un serio problema de que son muy costosos y sufren un desequilibrio 124 inequidad: en el sistema público, el 80% de los financiero-actuarial. Por otra parte, el sistema

privado adolece de serios problemas, el peor con un subsidio fiscal que empareje los aportes es que los asegurados pueden extraer el 95,5% individuales. Dos propuestas radicales cierran del saldo de sus cuentas individuales antes de el sistema público, una(de las AFP) entroniza jubilarse, a más de varias otras extracciones que el sistema de capitalización privado como el virtualmente están liquidando el fondo. El gasto fundamental o casi único, adicionando como público de pensiones decreció del 4,7% al 1,6% apéndice un reducido elemento público, miendel PIB entre 2003 y 2017, y su crecimiento protras que la otra elimina la obligación de afiliarse medio anual fue 4,6 puntos menor que el refey cotizar a las AFP y la hace voluntaria. rido crecimiento del PIB; el costo fiscal era solo de 0,2% del PIB en 2017 y se proyecta entre 0,1% Dos proyectos de ley y tres propuestas en Perú y 2% del PIB para 2050; por todo ello la CEPAL generalmente integran los dos sistemas y siguen ordena al Perú como el país con la menor presión las pautas de un sistema mixto con varios pilares financiera sobre el sostenimiento entre los ocho integrados, pero con adiciones importantes: el que investigó. proyecto de ley que no cuajó reemplazaba a las AFP por gestoras exclusivamente encargadas de Ni el primer proyecto de ley peruano ni las prola inversión de los fondos; una propuesta cambia puestas de re-reforma en los dos países han el modelo de inversión actual hacia otro de ciclo sido sometidos a un estudio actuarial previo; ha de vida que reduce gradualmente el riesgo de habido considerable discusión pública sobre los acuerdo con la edad del asegurado; otra propone mismos, salvo sobre el primer proyecto de ley en determinar una“pensión objetivo” en que se Perú que fue secreto. decida de antemano el nivel de solidaridad inter e intra generacional y se informe a los asegurados La mayoría de las propuestas en Colombia cuál será su pensión al tiempo del retiro. Todas coincide en recomendar un sistema mixto que refuerzan el papel del Estado, tres señalan las integre ambos sistemas(con cuatro pilares): fallas de las AFP y el proyecto de ley actual crea el sistema público se somete a una reforma un ente público a cargo del sistema integrado y paramétrica(incluyendo aumento en las bajas de sus componentes esenciales. Además, tres edades de jubilación) y se convierte en el pilar de las propuestas peruanas o bien eliminan las básico de reparto, mientras que el sistema privigentes extracciones de los fondos o sugieren vado se transforma en un segundo pilar comalternativas de como restringirlos o que opciones plementario con varias reformas a las AFP, al tomar si no se logran estos objetivos. tiempo del retiro el asegurado recibe una pensión básica del pilar de reparto y otra adicional Ninguna de la propuestas colombianas o peruadel pilar de capitalización(similar a los tres nas ha sido implementada; Colombia ha posmodelos mixtos existentes). Las propuestas puesto la re-reforma varias veces y parece tener también concuerdan en un primer pilar de penpocas probabilidades, mientras que en Perú, la siones no contributivas que debe expandirse, actual comisión de reforma del congreso, está todas establecen una coordinación estrecha concluyendo un proyecto de ley que se espera entre los diversos pilares y una de ellas, adepresentará a fines de noviembre de 2020. más, la creación de una entidad supervisora independiente que regule y vigile a todo el sisResumen: aumento del rol del Estado y tema incluyendo a los regímenes separados. En declive de las AFP una de las propuestas se propone la creación de un régimen semi-contributivo de ahorro volunLas cuatro re-reformas aumentaron el papel tario especialmente para el sector informal, del gobierno vía la transferencia del sistema 125

privado al sistema público y/o creación/ampliaLas propuestas de re-reforma en Colombia y ción de prestaciones financiadas por el Estado, Perú señalan las fallas de las AFP y refuerzan unidas a nuevas entidades gestoras públicas. el rol del Estado. En Perú tres critican a las AFP Las AFP desaparecieron en Argentina, pero por ser poco o nada competitivas, con altas continúan en los otros tres países, aunque utilidades y comisiones, así como que sus invercon mayores restricciones en dos. Argentina siones no son apropiadas a los intereses de los creó una Comisión Bicameral en el Congreso asegurados; una traspasa la inversión de las que supervisa los fondos del sistema público AFP a nuevas gestoras, otra aconseja sacarles y su evolución y puede dar recomendaciones, la administración de las cuentas individuales, pero no vinculantes; un consejo asesor del una tercera recomienda múltiples medidas para fondo público(también sin poder vinculante) y mejorarlas y la cuarta y actual reduce sus funotros organismos públicos ejercen supervisión ciones al componente de riesgo individual y las externa, por lo que no hay una superintenhace de naturaleza múltiple; la OECD apunta dencia autónoma unificada como en Chile. La la desconfianza de los asegurados en las AFP. Gestora Pública en Bolivia es autónoma, aunTodas las propuestas fortifican el papel estatal: que bajo la tuición de una entidad gubernativa; recomiendan una entidad central recaudadora las AFP que se suponía desaparecerían, siguen (en dos casos también administradora de las con sus anteriores funciones, la Gestora admicuentas individuales y pagadora de las pennistra y paga la pensión universal no contribusiones), establecen un primer pilar público de tiva; los poderes del Ejecutivo sobre el sistema reparto, expanden las pensiones no contribude pensiones fueron aumentados de forma tivas financiadas por el Estado, otorgan subsi substancial. Bolivia y Chile cerraron la previa dios fiscales a los asegurados de bajo ingreso y Superintendencia autónoma que vigilaba el dos de ellas refuerzan el organismo supervisor sistema/pilar privado y la remplazaron con un público. Las propuestas en Colombia robustenuevo organismo estatal de unidad, naturaleza cen la Superintendencia Financiera y extienden e independencia diversas. En Chile, en los doce su ámbito a todas las pensiones o crean una años transcurridos entre 2008 y 2020, se apreentidad pública independiente encargada de cia un movimiento gradual, pero constante, dichas funciones y que rinda cuentas al conde reducir funciones a las AFP y aumentar el greso; expanden la pensión no contributiva papel del Estado. La nueva Superintendencia financiada por el Estado, eliminan las inequida de Pensiones chilena, sigue siendo autónoma des del sistema público y del privado, ordenan y unificó su control sobre todo el sistema de realizar estudios actuariales independientes pensiones excepto las fuerzas armadas y la que proyecten el costo futuro y se hagan públipolicía; además, el Estado financia la PBS y el cos para garantizar la sostenibilidad del sis APS, mejora la solidaridad social y la equidad de tema, condonan cotizaciones a las madres por género, promueve la competencia y garantiza cada hijo nacido vivo con financiamiento fiscal, la solidez financiera del sistema. En el Salvador, modifican las comisiones de las AFP, terminan por una parte, el rol del Estado como financia la rentabilidad mínima, y eliminan los subsidios dor de prestaciones se contrajo, traspasando fiscales a los regímenes especiales. La pro a trabajadores, empleadores y pensionados la puesta de decreto en México pudiera considecarga financiera de las antiguas prestaciones de rarse una re-reforma, una vez que se analice su BD y las agregadas por la re-reforma; por otra aprobación final. parte transformó el sistema substitutivo en mixto al introducir un componente de reparto Mi crítica documentada en esta monografía de 126 administrado por una agencia estatal. los sistemas privados de pensiones no implica

por defecto que los sistemas públicos de reparto o CPC en América Latina no enfrenten problemas financie ros-actuariales. De hecho, dichos problemas se analizan aquí en los sistemas o pilares públicos de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Panamá, Perú y Uruguay, además lo he hecho en otras publicaciones sobre los sistemas públicos restantes, salvo en Haití. 127

VIII. RECOMENDACIONES 1. La necesidad de estadísticas abarcadoras, homologadas, fidedignas y oportunas de los mismos. El BID cuelga Online(SIMS) los resultados homologados de las encuestas de hogares sobre cobertura de pensiones contributivas y no contributivas, relacionadas con una Actualmente hay una seria laguna estadística serie de variables importantes; su acceso es libre que es esencial llenar a fin de disponer de la pero no fácil, requiere un proceso y las cifras de información esencial actualizada para hacer las encuestas usualmente no coinciden con las diagnósticos, proponer reformas de cualquier cifras administrativas. No hay estadísticas sobre tipo y llevar a cabo estudios actuariales. Hay otros aspectos de las pensiones, aunque el BID múltiples entidades internacionales y regionahace estudios de países y comparativos de la les que compilan información estadística pero región. La AIOS publica semestralmente estaesta se publica con largos intervalos de tiempo, dísticas homologadas de cobertura, aspectos no cubre todos los aspectos esenciales, espeadministrativos de las AFP, capital acumulado, cialmente financieros y hay contradicciones distribución de la cartera y rentabilidad, estas entre ellas. La OIT(2018) publica cada tres años cifras son útiles y se han usado abundanteel Informe Mundial de Protección Social el cual mente aquí, pero se limitan a los sistemas pritiene mucho valor e incluye estadísticas, entre vados, por lo cual es imposible, por ejemplo, otros programas, de pensiones contributivas y calcular la cobertura total de la PEA en los no contributivas, su cobertura legal y efectiva, modelos paralelos y mixtos o qué porcentaje condiciones de acceso, cotizaciones, monto del total asegurado está en el componente de de las prestaciones, gastos fiscales, etc., pero reparto y en el de capitalización, además las debido a que abarca a todo el mundo y a todas cifras de la rentabilidad son brutas(se necesitan las prestaciones de seguridad social, la data las netas), etc. La OECD publica anualmente aparece con varios años de atraso y hay aspectos Pensions at a Glance(Un Vistazo a las Pensiones), financieros clave que no cubre, como balance con data muy provechosa que varía cada año, 128 financiero, inversión de los fondos y rentabilidad pero sólo incluye a tres países latinoamericanos

(Brasil, Chile y México), también hace estudios de países. La CEPAL, en su Anuario Estadístico incluye unas pocas estadísticas sobre pensiones y un número reciente del Panorama Social para América Latina y el Caribe 2017 ha sido dedicado a las pensiones y también publica algunos estudios en sus series monográficas, el más reciente sobre el gasto público de las pensiones usado n esta monografía. La Administración de Seguridad de los EE.UU. en colaboración con la AISS cuelga cada tres años, aproximadamente, Programas de Seguridad Social a Través del Mundo: Las Américas, con información legal comparada muy valiosa sobre cobertura, condiciones de acceso, cotizaciones, entidad adminis tradora, etc., pero no estadísticas financieras o de otro tipo. EL BM y el IMF no publican series estadísticas periódicas sobre pensiones latinoamericanas, pero ocasionalmente hacen estudios sobre países específicos. Sería ideal que estos organismos se pusieran de acuerdo para publicar, al menos anualmente, un boletín estadístico con todos los indicadores claves homologados y actualizados de los 20 sistemas de pensiones latinoamericanos, tanto públicos como privados; esto sería un fructífero experimento de cooperación en un área neutral y de gran importancia para dichas entidades (que tienen a menudo posiciones discordantes) en sus estudios técnicos de país, así como comparativos para la región, y de igual forma para los países. 2. Llevar a cabo el diálogo social jubilados y pensionados, y otros grupos relevantes, para que desarrolle un diagnóstico que sea la base para recomendaciones sobre qué tipo de reforma hacer y sus lineamientos fundamentales, los cuales deberían de ser incorporados en el proyecto de ley de reforma. La comisión tendría acceso a todos los documentos y estadísticas generadas por ministerios y entidades autónomas y se financiaría por el presupuesto. Modelos para dicha comisión son la de Costa Rica creada en 1998 para la reforma estructural y en Chile para la re-reforma de 2008 y el intento frustrado de una segunda re-reforma en 2015. Ha sido positiva la participación de algunos técnicos internacionales prestigiosos, ya sea como miembros de la comisión o para sostener reuniones con la misma a fin de dis cutir su diagnóstico y sus recomendaciones. La comisión debería llevar a cabo encuestas de opinión y reuniones con federaciones de trabajadores y empleadores para obtener insumos que sean importantes en su labor; también debería solicitar un estudio interno del costo de las reformas propuestas, así como una valuación actuarial ex post en que se simulen los resultados y costos de propuestas alternativas y su sostenibilidad a largo plazo. Todos los documentos de la comisión deben ser públicos a los efectos de transparencia y discusión ciudadana. Este procedimiento no solo enriquecería la reforma sino también daría legitimidad a la misma. Debería considerarse la aprobación por un referéndum o plebiscito de las reformas de todo tipo propuestas(como se ha hecho en Uruguay) Esta monografía ha documentado como las 3. Ampliar la cobertura reformas, cualquiera que sea su naturaleza, a menudo no han sido precedidas de un diálogo En cinco de los nueve sistemas(Perú, El Salvador, social amplio, abierto y transparente, con México, Colombia y R. Dominicana—también participación de todos los sectores involucraen Bolivia), la cobertura contributiva de la PEA dos. A ese efecto, el gobierno debería desigoscila entre 21% y 38%, menor al 50% recomennar una comisión independiente de técnicos dado por la OIT; estos países tienen además el con representación tripartita(trabajadores, sector informal mayor, pero se han identificado empleadores y gobierno), así como académicos, prácticas exitosas para expandir la cobertura: 129

a) establecer la afiliación legal obligatoria, prestaciones ajustadas a su capacidad de de manera gradual, comenzando con los pago y ajustadas actuarialmente; trabajadores autónomos profesionales conh) otras medidas adicionales para incorporar tratados con un ingreso mínimo(como en a los informales son: simplificar los trá Costa Rica, Uruguay, Chile, Colombia y el mites del registro, flexibilizar los períodos actual proyecto de ley en Perú), a estos seguide pago, establecer el monotributo(como rían otros autónomos sindicalizados, como en Uruguay y Argentina), habilitar oficinas taxistas, etc; postales, bancos y teléfonos inteligentes b) la obligatoriedad legal, por sí sola, no necesapara la recaudación de contribuciones y riamente extendería la cobertura, por lo que pago de pensiones, enviarles recordatorios se aconseja igualar el porcentaje que pagan mediante mensajes periódicos personaliza los autónomos al de los asalariados y ajustar dos(por teléfonos móviles, correos electrósus pensiones actuarialmente, u otorgar un nicos y medios similares) con proyecciones subsidio estatal o un aporte solidario como de la pensión que recibirán al tiempo del un incentivo(matching) a la inscripción y el retiro(México); pago de la cotización a los autónomos de i) ofrecerles a los trabajadores familiares bajo ingreso(como en Costa Rica, Bolivia y no remunerados afiliación voluntaria con Perú—reciente), lo cual tendría menor costo incentivos como los citados. que concederles una pensión no contributiva al final de su vida laboral, otra alternativa es, Las pensiones no contributivas han aumentado concederles beneficios que se otorgan a los la cobertura de los adultos mayores, reducido la trabajadores asalariados(Chile); pobreza, reforzado la solidaridad social y mejo c) en R. Dominicana hay que implementar el rado la equidad de género, con un costo inferior programa contributivo-subsidiado que fue a 1% del PIB, aunque en varios países su monto es diseñado por la reforma estructural para muy bajo(Bolivia, México); se recomiendan las incorporar a los autónomos; políticas siguientes: d) las empleadas domésticas tienen cobertura obligatoria en la mayoría de los países pero a) los dos países con la cobertura inferior, R. no se cumple, para lograrlo hay que regular Dominicana con 19% y El Salvador con 14%, sus condiciones de trabajo, promover su deben el primero implantar el régimen subsindicalización y negociación colectiva, fijar sidiado y el segundo reanudar la extensión una base mínima contributiva, desarrollar que está estancada; estos países podrían la inspección domiciliaria e imponer sanargumentar que les es imposible afrontar ciones a los evasores, especialmente a los el costo de la extensión de la cobertura o empleadores(Uruguay y Costa Rica); el incremento del beneficio, pero ellos sub e) los trabajadores agrícolas asalariados(espesidian a regímenes separados privilegiados cialmente en grandes plantaciones) o miemy costosos(ver sección 5) y, además, habría bros de cooperativas deben también tener que investigar si tienen espacio para increafiliación obligatoria(Uruguay y Costa Rica); mentar la carga tributaria como porcentaje f) es aconsejable combinar la cobertura de del PIB, vía impuestos especialmente sobre pensiones con la de salud porque la segunda la renta; es usualmente más importante para estos b) hay que integrar las pensiones contributivas grupos que la primera; y no contributivas para evitar duplicaciones g) diseñar planes ad hoc para los trabay fraudes(como se hace en Chile, Costa Rica 130 jadores informales con cotizaciones y y Uruguay);

c) en México hay una gran fragmentación de programas contributivos y no contributivos, si estos fuesen integrados“sería posible aumentar las pensiones netas,…reducir los costos de administración,… obtener un ahorro importante de los recursos fiscales y dis minuir los incentivos perversos en el mercado laboral”(Azuara, et al., 2018: v); d) Argentina debería establecer un programa unificado de pensiones no contributivas, con prueba de ingreso y focalizadas en los pobres, así como terminar las pensiones arbitrarias otorgadas por el Congreso; e) la base de datos de Renta Dignidad en Bolivia tendría que limpiarse de duplicaciones y beneficiarios fraudulentos, y adoptar medi das efectivas para incluir a los beneficiarios potenciales excluidos debido al idioma, la falta de información sobre los derechos y/o identificación adecuada; y f) realizar un estudio en todos los países para medir de forma homologada y comparativa, el impacto de las pensiones no contributivas sobre la pobreza, y su efecto potencial en la formalidad, así como en la afiliación y el pago de cotizaciones al sistema contributivo. de la contribución total al programa de pensiones, pero el empleador paga 8% al programa de salud); c) otorgar un aporte estatal solidario para mejorar las pensiones contributivas bajas hasta un tope en que cese dicho aporte(como en Argentina, Chile, México—que aumenta dicho aporte en un proyecto en el congreso —y Uruguay); d) expandir las pensiones no contributivas que han jugado un papel clave en la extensión de la cobertura de la población adulta mayor; e) expandir las pensiones no contributivas ayudaría, además, a reducir las brechas por educación y residencia(urbana y rural), en la cobertura por todas las pensiones de la población adulta mayor, porque dichas brechas son menores en este grupo que en la cobertura contributiva de la PEA debido a que las pensiones no contributivas se pagan a los pobres que están más concentrados entre los que carecen de educación o solo tienen la elemental y entre los residentes rurales; y f) eliminar las notorias inequidades en los dos sistemas paralelos de Colombia(como se hace en varias propuestas de reforma). 4. Expandir la solidaridad social 5. Integrar los regímenes especiales privilegiados La solidaridad social es normalmente externa al sistema privado; se sugieren varias medidas para La persistente fragmentación de varios sistemas expandirla: con condiciones de acceso a los derechos y prestaciones generosas y subsidios fiscales, espe a) en Perú restablecer la contribución del cialmente el régimen de las fuerzas armadas en empleador(lo hace el proyecto de ley todos los países salvo Costa Rica, requieren: actual) y en Chile aprobar la ley en el congreso que impone una contribución del 6% a) especialmente en los sistemas más fragal empleador; mentados de Argentina, Bolivia, México y b) en Uruguay donde el trabajador paga R. Dominicana(en menor grado Panamá), alrededor de dos tercios de la contribuuna reforma a fondo que equipare las conción total(violando la norma mínima de diciones y prestaciones de los regímenes la OIT que no debe pagar más del 50% de separados al sistema general y que sean la contribución total), corregir esta situatotalmente financiados por los asegura ción(en Panamá el trabajador paga 68% dos sin subsidios fiscales—por cuanto esto 131

probablemente requeriría cotizaciones altí b) establecer el régimen no contributivo en la simas, habría que endurecer las condiciones R. Dominicana y expandir la cobertura de de acceso y reducir las prestaciones; las adultas mayores por dichas pensiones b) la exclusión de las fuerzas armadas en Chile, en El Salvador(la cobertura es 12% y 17% donde ellas impusieron el sistema privado, respectivamente en esos dos países); pero se excluyeron del mismo para preservar c) incorporar obligatoriamente a las empleasu régimen privilegiado, y su costo equiva- das domésticas en El Salvador y México, 111 así lente al de todas las pensiones no contribucomo ejecutar el mandato legal de cobertivas es particularmente inequitativo y dicho tura en el resto de los países siguiendo las régimen debe ser integrado como reclama la prácticas exitosas de Uruguay y Costa Rica; mayoría de la población; d) ofrecer afiliación voluntaria a las c) en México deberían de integrarse los dos trabajadoras del hogar(amas de casa); programas principales para el sector privado e) igualar la edad de jubilación para ambos y público(este último tiene condiciones géneros en Chile, Colombia, El Salvador y mejores que el primero); Panamá; d) el proceso gradual de integración de 19 regíf) reemplazar las tablas de mortalidad diferen menes separados en Costa Rica y la reciente ciadas por sexo por tablas unisexo en todos reforma paramétrica del régimen del poder los países(siguiendo el ejemplo de los sistejudicial son buenos ejemplos a seguir. mas públicos como Argentina y Bolivia y del 6. Mejorar la equidad de género sistema privado en El Salvador); g) igualar la prima de invalidez y sobrevivientes para ambos sexos(como en Chile); Las discriminaciones generadas por el mercado h) compensar a las mujeres por el tiempo que laboral deben ser enfrentadas en todos los dedican a cuidar a los hijos otorgándoles países con acciones adecuadas: un año de cotización o un bono por cada hijo nacido vivo(como han hecho Bolivia, a) pago de igual salario a mujeres y hombres Uruguay y Chile y una propuesta de re-repor el mismo trabajo; forma en Colombia), 112 debería considerase b) fomento de una mayor participación femetambién compensar a la mujer por el cuidado nina en la fuerza de trabajo a través de su en el hogar de ancianos y discapacitados; capacitación; i) cuando el cónyuge titular de la pensión se c) expansión de las guarderías infantiles públidivorcia, la mitad del fondo en la cuenta cas y gratuitas o subsidiadas para que la individual debería compartirse con el otro mujer pueda incrementar su participación cónyuge que usualmente es mujer; y en la fuerza laboral; y j) las medidas recomendadas para la extender d) formalizar los contratos de trabajo a las la cobertura de los trabajadores autónomos trabajadoras domésticas. favorecerían a las mujeres porque están sobrerrepresentadas en ese tipo de trabajo. Para corregir las discriminaciones resultantes del sistema mismo se requieren otras medidas: 7. Incrementar la suficiencia de las prestaciones a) expandir la cobertura femenina de la PEA en Perú, El Salvador, México, Colombia y la R. La TR promedio de los nueve sistemas es 39,8%, Dominicana donde es menor al 50% presmuy inferior a la mínima de 45% establecida por 132 crito por la norma mínima de la OIT; la OIT. 111. Los países que no han ratificado el Convenio 2011 de la OIT sobre empleadas domésticas deberían hacerlo. 112. En Argentina las madres con muchos hijos y sin recursos tienen derecho a una prestación no contributiva.

a) La proposición de la FIAP para mejorar las TR son altos y reducen substancialmente el monto es aumentar las cotizaciones, aunque no he de las pensiones futuras(tanto en el programa de visto hasta ahora un estudio actuarial que vejez como en las rentas vitalicias); para enfrentar demuestre que dicho aumento logre la TR estos problemas se aconseja: mínima; de hecho, la propuesta mexicana de 2020 en el congreso(hasta ahora no resa) en todos los países establecer administradopaldada por un estudio actuarial publicado) ras de naturaleza múltiple(privadas, públi es de una TR de 40%, o sea, cinco puntos cas, cooperativas, mixtas), con las mismas por debajo del 45%. Además, la FIAP: ha reglas para todas, siguiendo el ejemplo de apoyado los aportes estatales a las cuenUruguay donde ha funcionado una pública tas individuales para mejorar las pensiones por muchos años y con éxito(también hay contributivas bajas(como en Bolivia, Chile, administradoras múltiples en Colombia, México y Panamá) o como un incentivo para Costa Rica, México y R. Dominicana); incorporar a los trabajadores autónomos b) hacer licitaciones cada dos años en que la AFP (como en Costa Rica, o un aporte de la cuenta que ofrezca la comisión más baja se lleve los de solidaridad como en Bolivia); ha solicitado nuevos afiliados(como en Chile y Perú), así incrementos en las edades de retiro; y ha como una parte de los que ya están afiliados, mostrado su beneplácito con la expansión y disponer que ninguna AFP pueda superar en de las pensiones no contributivas financia 50% la comisión más baja en el mercado; das por el fisco. Por el contrario, la FIAP no c) establecer topes a las comisiones y primas ha ofrecido, para aumentar las TR, reducir las (como en El Salvador y el proyecto mexicano altas comisiones, gastos de publicidad, utilien el congreso que fija el tope de acuerdo dades y remuneraciones de directivos de las con el promedio de cuatro países), así como AFP, demostrados en esta monografía. O sea, en los gastos comerciales; que son bienvenidas las ayudas de los trabad) apoyar la comisión sobre la rentabilidad jadores, empleadores y el Estado para mejo(que ya existe en varios países) para reemrar las TR, pero sin que las AFP sacrifiquen un plazar a la comisión sobre el salario que no ápice. Cualquier solución debe incluir que las ofrece incentivos a las AFP para mejorar AFP cedan en sus beneficios para mejorar las su desempeño; TR, lo demás sería inequitativo. e) introducir traslados electrónicos entre las b) Los países donde el ajuste de las pensiones AFP(como en Chile); contributivas es dejado a la discreción del f) c onectar a las AFP con el riesgo de volatigobierno(El Salvador, México, Panamá y Perú) lidad del mercado de valores creando un deben introducir ajustes al IPC o a los salarios. fondo con aportes de aquellas cuando haya c) R. Dominicana debe emitir el bono de recoganancias en dicho mercado, a fin de devol nocimiento que es un derecho de los que ver comisiones o asistir a los asegurados contribuyeron al antiguo sistema público y cuando haya pérdidas o crisis económicas aumentaría sus pensiones. (proyecto de ley en Chile); 8. Perfeccionar la administración y reducir sus costos g) imponer medidas estrictas para evitar que altos funcionarios del Estado y entidades autónomas(como las superintendencias de pensiones) acepten puestos en las directivas Se ha probado que la competencia no funciona de las AFP(por ejemplo, inhabilitándolos en la mayoría de los países(hay un duopolio en El mientras están en el cargo y por un período Salvador y Bolivia) y que los costos administrativos de tiempo después de terminarlos); 133

h) restringir las ganancias excesivas de las de afiliados(propuesta de re-reforma en AFP y los pagos desproporcionados a sus Colombia); gerentes y directivos; c) en El Salvador implantar el comité actuarial i) publicar indicadores comparativos del desque dispone la ley de re-reforma con repreempeño de las AFP de manera sencilla y sentación de los trabajadores y empleadores, entendible en los medios de comunicación a además del gobierno; y fin de que los asegurados puedan hacer una d) en Bolivia cumplir el mandato constituselección informada; cional que la Gestora Pública tenga reprej) incrementar la competencia entre las comsentación de trabajadores, empleadores y pañías aseguradoras de los riesgos de invael gobierno. lidez y sobrevivencia y asegurar que no hay colusión entre aquellas y las AFP; otra alternativa es retornar la cobertura de dichos 10. Mejorar la información y el conocimiento riesgos al seguro social, como en Colombia, Costa Rica y México(previa investigación de Las encuestas demuestran el escaso o nulo la eficiencia y costo de ambas alternativas); conocimiento del sistema de pensiones entre los k) estimular la creación de compañías de seguros asegurados y la población, además que los traque ofrezcan rentas vitalicias; bajadores no escogen a las administradoras por l) en Bolivia, el nuevo gobierno debería adesus menores comisiones y mayor rentabilidad de lantar la fecha para que la Gestora Pública sus inversiones sino por efecto de la publicidad y absorba las funciones de las AFP, establecide la labor de vendedores que cobran una comidas en la constitución y las leyes, y sión por cada afiliado que enrolan; para aliviar m) en Chile, el consejo consultivo y la comiestos problemas se aconseja: sión de usuarios deberían evaluar con más precisión el impacto de la re-reforma en las a) simplificar la información sobre el desempeño comisiones y primas. de las administradoras y de la superintenden9. Restaurar la representación social en la administración cia, que es muy técnica, ajustándola al nivel educativo de la mayoría de los asegurados; b) educar a los asegurados y a la población en general a través de un fondo de educación Los trabajadores son los dueños de las cuentas previsional o un plan estratégico de eduindividuales, pero no tienen representación en la cación, y la inserción de una asignatura de administración de las mismas en los sistemas/ previsión social en el currículo escolar(respilares de capitalización(como existe en los siste pectivamente como en Chile, México, Costa mas/pilares públicos) ni en la superintendencia, Rica y en proyecto de ley en Perú); por lo que se recomienda: c) obligar a las AFP a financiar programas de educación previsional para todos sus asea) establecer que los trabajadores tengan repregurados y también ofrecer más informasentación en el directorio de las AFP y crear ción para hacer una mejor selección de los un comité de afiliados en cada AFP(como multifondos en siete países y cambiar entre propone una ley ante el congreso de Chile); ellos; y b) crear consejos consultivos con representad) crear en las superintendencias una unición de los trabajadores y empleadores que dad para dar ayuda a los asegurados en su asesoren a las superintendencias y estaselección de multifondos, rentas vitalicias o 134 blecer en estas una unidad de protección retiros programados y otras consultas.

11. Reforzar el cumplimiento certificados del registro público y recibir incentivos fiscales(como en Costa Rica); En todos los sistemas privados se encontró una g) imponer fuertes sanciones a aquellos que tendencia declinante en los afiliados que aportan infringen la ley(Costa Rica creó“el delito de lo cual, entre otras causas, es debido a evasión seguridad social”) incluyendo penas de prisión y mora, también se documentó este problema que se ejecuten y publicidad en los medios y otros de elusión y sub declaración del salario de comunicación de las empresas privadas y imponible; el incumplimiento contribuye al défi entes estatales evasores o morosos; cit en los sistemas/pilares públicos, así como a h) fijar las sanciones y multas no en la ley(pues menor acumulación en las cuentas individuales se devalúan con rapidez) sino en porcentajes; y el monto de las pensiones; para reducir este i) fortalecer la inspección e introducir incenproblema se recomienda: tivos monetarios para la inspección de empresas medianas y pequeñas; y a) establecer la recaudación centralizada por j) crear instancias judiciales especializadas una entidad estatal en Chile, El Salvador y encargadas de conocer los delitos de incumPanamá donde aún no existe(acaba de recoplimiento, a fin de reducir la acumulación de mendarse en El Salvador y en el proyecto casos y la demora en su solución y, además, de ley en Perú), a fin de lograr economías crear centros de conciliación laboral para de escala, simplificar los pagos, cruzar la reducir los casos que van a juicio(como información del sistema tributario con el de establece la reforma laboral de México). pensiones, y detectar mejor a los patronos incumplidores; b) investigar que parte de la baja y declinante 12. Diversificar la cartera de inversión aportación de los afiliados se debe a evasión y mora y que parte a otras causas; Para diversificar la cartera de inversiones de las c) en los sistemas privados, el trabajador AFP se propone: asegurado debe desempeñar un papel más activo en la detección de la mora en el pago a) la Superintendencia debe jugar un papel más de la cotización del empleador verificando activo para evitar una excesiva concentrael informe periódico enviado por la AFP y ción de los fondos invertidos en uno o dos ésta notificar sin demora a los trabajadores instrumentos—una actitud riesgosa ha sido de dicho retraso—se necesita educación del el incremento sucesivo por la superintenasegurado para lograr esto; dencia de los topes a la inversión extranjera d) cambiar el cálculo del salario de referencia en el Perú; cuando se hace basado en los últimos años b) también fomentar inversiones en nuevos de trabajo, porque esto estimula la sub instrumentos como en infraestructura, declaración en los años anteriores así como bonos hipotecarios emitidos y garantiza la sobre declaración en los últimos años para dos por bancos especializados(pero no en conseguir una pensión mayor(CEPAL, 2018); préstamos personales o inversión directa e) introducir el monotributo que unifica en la construcción de viviendas que han todas las contribuciones e impuestos en un tenido resultados adversos) 113 y bonos de solo pago(como se ha hecho con éxito en desarrollo nacional igualmente emitidos y Argentina y Uruguay); garantizados por bancos para el fomento f) exigir el pago al día de las contribuciones de la industria, la agricultura, el turismo y para poder contratar con el Estado, obtener la tecnología; 135 113. Sobre este tema y otras recomendaciones sobre inversiones ver la última edición(2020) de la encuesta anual de la OECD sobre inversiones de los fondos de pensiones.

c) en Costa Rica, Uruguay, R. Dominicana y El rentabilidad nominal y generalmente no hay Salvador entre 61% y 82% de la inversión información asequible sobre la rentabilidad está concentrada en deuda pública y es de instrumentos específicos, por todo ello esencial diversificarla; es necesario: d) la re-reforma salvadoreña puso fin a la con centración futura excesiva de la inversión a) desarrollar series estadísticas históricas de los fondos de capitalización individual homologadas en todos los países sobre la en instrumentos de deuda pública para rentabilidad neta real(descontando el costo financiar la transición, pero aun así todavía administrativo y ajustada a la inflación); la mayoría de la inversión está en dichos b) publicar en todos los países la rentabilidad instrumentos(CIP) con relativamente baja neta real por instrumento a fin de que los rentabilidad y siguen emitiéndose, lo cual asegurados y la superintendencia puedan hay que detener o reducir paulatinamente; juzgar si la inversión está dando resultados e) los fondos colectivos públicos de Argentina 114 adecuados; y y Bolivia(aquí también el fondo de cuenta c) otorgar poder vinculante a las recomenindividual) necesitan diversificar sus inver daciones sobre inversiones del consejo de siones para reducir la excesiva concentrausuarios en Chile y las del consejo consultivo ción en deuda pública y depósitos bancarios, en Argentina. respectivamente, los cuales pagan retornos reales bajos o negativos; f) una participación moderada en instrumen14. Crear un clima más atractivo para el ahorro voluntario adicional tos extranjeros puede ayudar a la diversifica ción y a la rentabilidad a largo plazo(varios Hasta ahora el ahorro adicional voluntario no ha países prohíben dicha inversión), pero la tenido éxito en los nueve sistemas privados pero sí concentración muy alta en Perú y Chile(algo en Brasil donde hay un sistema público de reparto; menos en Colombia) en dichos instrumena fin de estimular dicho ahorro es conveniente: tos expone a altos riesgos y pérdidas cuando ocurren crisis globales por lo que deben a) diferir el impuesto sobre la renta hasta que se imponerse topes más equilibrados entre el extraigan los fondos adicionales ahorrados; objetivo de incrementar la rentabilidad y el b) igualar las comisiones cargadas al ahorro de disminuir el riesgo; y obligatorio y al voluntario; g) permitir mayor elección en las estrategias de c) eliminar barreras como tener cinco años de inversión manteniendo la opción de ciclo de permanencia en el sistema obligatorio para vida predeterminado a fin de proteger a los aportar al voluntario(Perú) o un período de que se encuentran cerca del retiro para preveespera para extraer sumas del fondo voluntanir grandes caídas en los mercados de valores rio(México, que está eliminando esa barrera o de renta vitalicia(OECD, 2015; también se mediante el proyecto en el congreso); propone en re-reformas de Colombia). d) introducir nuevas técnicas(México) como 13. Evaluar la rentabilidad para incrementarla automatizar las cuentas, expedientes digi tales, depósitos electrónicos, mensajes de texto recordatorios quincenales a móviles de ahorristas, campaña en Facebook La comparación de la rentabilidad es muy difía los que ya tienen cuentas e informar el cil en los países, las actuales series son a corto saldo, y campaña publicitaria en medios de 136 plazo y brutas, algunos países solo publican la comunicación y transporte; y 114. En Argentina los fondos transferidos desde las cuentas individuales que se fusionaron con el fondo del sistema público de reparto, deben ser invertidos de acuerdo con normas legales estrictas que maximicen su retorno y minimicen su riesgo.

e) establecer un mecanismo de ahorro e) la ley debería advertir a los asegurados voluntario automático preestablecido por que retiren los fondos, que no podrán en descuento de la nómina de asalariados for- el futuro recibir pensiones no contribumales con opción de desligue, dedicar parte tivas y esta disposición se informaría y de la devolución del impuesto sobre la renta debería ser aceptada por los que hagan las al ahorro voluntario y agregar un porcentaje extracciones. para dicho ahorro, con opción de desligue, a todas las compras con tarjetas de crédito 15. Restringir la extracción de fondos de las cuentas individuales 16. Reforzar el equilibrio con estudios actuariales La sostenibilidad financiera-actuarial es fun damental para garantizar el cumplimiento de Para paliar el conflicto entre, de una parte, la todos los principios clave del sistema de pennecesidad urgente y severa que sufren los asegusiones y se hacen recomendaciones específicas rados debido a la pandemia y la crisis económica por país. y, de otra parte, el peligro de desfondar los sistemas de pensiones cuyo objetivo primordial es a) En Chile seguir cumpliendo con las valuaciogarantizar un ingreso mínimo durante la vejez, la nes actuariales periódicas estipuladas por la invalidez y a los sobrevivientes, se propone: re-reforma de 2008 y asegurar que se asignen los fondos presupuestarios necesarios a) en Perú, las múltiples extracciones de fondos para el pago de las prestaciones solidarias. antes de la jubilación deberían ser revertidas b) En Costa Rica aprobar a inicios de 2021 la o restringidas para evitar que sean utilizadas propuesta clave de eliminar o reducir el en el consumo, como muestra la evidencia, retiro anticipado(el principal problema que para ello habría que reducir su monto y conenfrenta el pilar público) y hacer un estudio dicionar las extracciones permitidas a que se actuarial para determinar si dicha propuesta devuelvan en un plazo dado después de la y la reforma paramétrica de 2020 harán pandemia o que se inviertan en micronegonecesaria otra reforma paramétrica antes cios que asistan en el futuro a los asegurados; de 2035. b) el Estado debería dar ayuda a las personas c) En El Salvador escoger los miembros del en estado de necesidad durante la pandecomité actuarial estipulado por la re-remia y la recesión, siguiendo las políticas forma de 2017 a fin de que este recomiende recomendadas por organismos regionales medidas para enfrentar los compromisos a e internacionales como el BID, la CEPAL y largo plazo, especialmente del déficit de la la OIT; CGS proyectado a partir de 2027. c) para enfrentar el covid-19 y la crisis, diferir d) En México, la actual propuesta de reforma en los aportes a las AFP, lo que permitiría coloel congreso es positiva pero no resolverá el car mayores recursos públicos en gastos de desequilibrio actual(mayormente causado capital, reactivando el empleo; por la opción de escoger entre la fórmula de d) los asegurados que tengan fondos suficien pensión del sistema de BD cerrado y la que tes podrían extraer un porcentaje razonable resulte del fondo acumulado en la cuenta de su cuenta individual para construir una individual), además el proyectado aumento vivienda o hacer el pago principal de una de la TR promedio de 30% a 40% debería ser hipoteca, previo examen de la capacidad para validado por un estudio actuarial(si ya se ha honrar estas; y hecho, debería hacerse público). 115 137 115. Para incrementar los ingresos en México, se propone traspasar todo o parte del 5% que se cotiza al fondo de vivienda al programa de pensiones.

e) En Panamá es fundamental hacer de 17. Unificar, ampliar el ámbito e inmediato una valuación actuarial debido independizar la supervisora a los severos desequilibrios financieros y actuariales que existen. Una supervisora unificada, con independen f) En R. Dominicana la modesta reforma cia real y poder reforzado es esencial para los paramétrica de 2020 no es suficiente para sistemas privados y públicos. restaurar el equilibrio en el sistema general (no aumentó las bajas edades de retiro, lo a) En Chile, la Superintendencia de Pensiones cual era esencial) por lo cual hay que hacer que regula y supervisa todas las pensiones estudios actuariales que determinen las debería incluir a las fuerzas armadas; medidas necesarias para lograr dicho objeb) también hay una sola superintendencia en tivo, así como en los múltiples regímenes Costa Rica(en R. Dominicana con menos especiales que sufren desequilibrio. poder), el resto de los países debería seguir g) En Uruguay, la comisión de reforma recién dicho ejemplo e implantar una superintennombrada debe contar con una valuación dencia unificada(sin excluir régimen alguno), actuarial de sus propuestas uno de los camrealmente independiente y especializada en bios más debatidos será el aumento de la pensiones(en Colombia sería aconsejable muy baja edad de retiro. 116 que se separara de la Superintendencia Financiera y en Perú de la Superintendencia Respecto a las re-reformas, Argentina no hizo de Banca y Seguros); una valuación actuarial previa, que se sepa no c) en Argentina, el fondo público(FGS) debería ha realizado una después y la reforma paramé ser convertido en una institución autónoma, trica de 2017 es probablemente insuficiente, no administrada por ANSES sino por un mientras que Bolivia hizo un estudio actuarial cuerpo técnico colectivo y sin intervención en 2015 que detectó problemas de sostenibilidel gobierno, mientras que las recomendadad(proyectó que el fondo solidario arrojará ciones de la comisión del congreso deberían déficit a partir de 2022 y el balance financiero ser vinculantes; y alrededor de 2031) y han pasado cinco años d) en Bolivia, la agencia supervisora no debería desde entonces, por ello ambos países deben estar bajo la“tuición” de un ministerio y ser llevar a cabo un estudio actuarial, preferibleclaramente independiente del poder ejecutivo; mente por un organismo especializado inter e) la CONSAR en México debería extender su nacional, a fin de evaluar los resultados de las supervisión a todos los regímenes separados re-reformas y proyectar el equilibrio de sus siscon condiciones de acceso y prestaciones temas públicos a largo plazo. Igualmente hay muy generosas, subsidiadas por el fisco. que hacer una nueva valuación actuarial en El Salvador, por un organismo especializado inter 18. ¿Qué modelo para la reforma? nacional. Las propuestas de re-reformas en Colombia y Perú, que en su mayoría proponen En esta monografía he sostenido de forma sisun modelo mixto, deben ser sometidas a una temática que cualquier tipo de reforma debe valuación actuarial previa. Los regímenes espeser adaptada a las peculiaridades de cada país, ciales en todos los países requieren estudios porque se ha probado que un modelo de reforma actuariales urgentes con el fin de integrarlos y para todos los países no funciona, como se restablecer el equilibrio. demostró en la copia del modelo chileno substitutivo en Bolivia y El Salvador, los cuales care138 cían de las condiciones esenciales que tenía 116. El presidente de la actual comisión para reformar las pensiones, propone un incremento de 60 a 65 años, de forma gradual y protegiendo del aumento a los que están próximos a jubilarse, después que se alcancen los 65 habría indexación automática a la esperanza de vida(Saldaín, 2020).

Chile en el mercado laboral, en el mercado de• Establecer un mecanismo por una entidad capitales, etc. Sería por tanto una contradicción independiente, con participación de los flagrante, recomendar aquí un solo modelo de sectores involucrados, para monitorear la re-reforma. Como pautas, primero, recomiendo implantación y seguimiento de la reforma, una serie de requisitos que deben ser cumplidos con informes anuales y evaluaciones cada por cualquier tipo de reforma; segundo, ofrezco cinco años sobre sus resultados. algunas observaciones generales derivadas de b) Observaciones generales esta monografía y, tercero, delineo tres modelos• La reforma estructural fue vendida como alternativos(que se dan como ejemplo y no son una panacea por partidarios de los países y exhaustivos), que los países podrían considerar. organizaciones financieras internacionales; hay que tener cautela de presentar también a) Requisitos obligatorios a cumplir por cualla re-reforma o el sistema público de reparto quier tipo de reforma: como panaceas, sin las cautelas necesarias. • Ser precedida de un amplio diálogo social • Una re-reforma que cierre el sistema/pilar con participación de los sectores involuprivado y pase a los asegurados y sus fondos crados, a fin de maximizar el consenso y la a un sistema público es viable, pero habría legitimidad de la reforma, así como de una que consultar a los asegurados que estén campaña educativa pública que explique a en dicho sistema/pilar y llevarla a cabo con la ciudadanía los problemas envueltos y la las precauciones señaladas, particularmente necesidad de soluciones con alternativas; sobre la sostenibilidad financiera, porque las es aconsejable efectuar un plebiscito o re-reformas argentina, boliviana y salvadoreferéndum para consultar a la ciudadanía reña enfrentan riesgos de sostenibilidad a sobre la reforma. largo plazo, ninguna de ellas hizo un estudio • Realizar estudios actuariales por orga actuarial previo y no todas fueron precedidas nismos internacionales especializados o de un diálogo social amplio. compañías privadas de reputación intacha• El reemplazo del sistema privado de capi ble, dichos estudios tendrían conclusiones talización individual por el sistema público concretas en un lenguaje entendible, así de reparto también es factible pero siempre como recomendaciones igualmente precique dicho sistema sea equilibrado financiera sas e inteligibles, y han de ser publicados y y actuarialmente, para ello no solo es un difundidos con absoluta transparencia. requisito esencial un estudio actuarial pre• Efectuar un diagnóstico técnico profundo vio sino también que, si se escoge el régimen y diseñar la reforma cuidadosamente de prima media escalonada, 117 este especifi teniendo en cuenta las peculiaridades que el incremento de la cotización en cada de cada país, dicho diagnóstico debe ser escalón y, en todo caso, se logre un comproigualmente publicado y discutido. miso firme de la sociedad de apoyar dichos • Perseguir como objetivo principal la mejora incrementos, a más de revisiones actuariales de todos los principios de la seguridad periódicas para ajustarlo. social incluyendo la sostenibilidad a largo • La re-reforma no necesariamente tiene que plazo; metas como reducir el déficit fiscal, cerrar el sistema privado. El caso chileno medidas para aumentar la acumulación del muestra que dicho modelo puede ser mancapital y desarrollar el mercado de valores tenido y mejorar algunos principios de la son loables, pero deberían estar supeditaseguridad social con un proceso continuado das a los principios fundamentales de la desde la re-reforma de 2008 implantada seguridad social. por un gobierno de centro- izquierda y que 139 117. En este régimen actuarial, se establecen“escalones” en etapas, en cada escalón hay que aumentar la cotización para mantener el equilibrio.

continúa un gobierno neoliberal. La reforma una agencia pública sin fines de lucro(con propuesta en México por un gobierno de un directorio técnico y representantes de izquierda y que está siendo considerada por los trabajadores y empleadores); cuentas el congreso, también mantiene el sistema priindividuales de capitalización y CD; dicho vado, pero introduce cambios en los principios fondo uniría a todas las AFP generando de seguridad social, aunque no tan profundos economías de escala(al eliminar múltiples como en Chile y hay una interrogante sobre directorios y gerentes comerciales) y un la sostenibilidad financiera-actuarial. Por el fondo consolidado que tendría más poder contrario, la re-reforma salvadoreña no es negociador(Meunier, 2019). un buen ejemplo a seguir porque su objetivo • Un sistema mixto como ya existe en Costa fundamental fue reducir el déficit fiscal y omi Rica, Panamá y Uruguay y se está debatiendo tió problemas claves como la expansión de la en Colombia y Perú(con adiciones importancobertura especialmente a grupos excluidos, tes): i) un pilar solidario de pensiones no concomo estipulaba la ley de reforma estructural. tributivas para todos los pobres financiado Por último, la re-reforma debería seguir las por el fisco; ii) un pilar solidario de reparto recomendaciones en esta monografía sobre equilibrado actuarialmente que pague la cambios en las administradoras, incluyendo pensión principal(o una básica que cubra el sacrificio compartido de sus beneficios y las necesidades esenciales), financiado por no sólo descansando en la acción y el apoyo contribuciones de trabajadores y empleadofinanciero del Estado res(respetando la norma de que no más del c) Tres modelos opcionales a considerar: 50% sea pagado por el trabajador) y, en caso • El sistema de BD con cuentas individuales necesario, del Estado; iii) un pilar de capinocionales que funciona en Italia, Letonia, talización individual complementario(es Polonia y Suecia: los trabajadores activos aconsejable que se decida por un referendo contribuyen al sistema y pagan por las previo si debe ser obligatorio o voluntario) pensiones de los retirados; el monto de y con medidas para asegurar una fuerte las pensiones se determina por las concompetencia por administradoras múltiples tribuciones que se contabilizan de forma (incluyendo una estatal) con reglas iguales virtual en una cuenta individual y se le para todas, para evitar ganancias excesivas agrega una tasa de retorno; los recursos y hacer partícipe a la administradora de los recaudados se destinan al pago de las riesgos de volatilidad del mercado de valopensiones en curso de pago; al final de la res; y iv) un pilar de ahorro voluntario sin obsvida activa, el asegurado recibe una renta táculos, con incentivos y administradoras de vitalicia basada en lo acumulado en la naturaleza múltiple. cuenta individual virtual, su expectativa de vida y la tasa de retorno, como se hace Es mi esperanza que esta monografía, que he en los sistemas de contribución definida; intentado sea lo más objetiva humanamente el Estado gestiona el sistema y garantiza posible con argumentos y análisis documensu solvencia. tados con estadísticas confiables y más de 200 • Un fondo soberano como los de dos corfuentes bibliográficas, contribuya a un debate poraciones públicas de profesores en serio y profundo sobre la reforma previsional California(CalPERS y CalTRS): ambos que resulte en una cobertura universal, con equisumados ascienden a US$620.000 millodad social y de género, pensiones suficientes, nes, mayor que los fondos combinados de administración eficiente con costos mínimos, y 140 todas las AFP en la región; administrado por sostenibilidad financiera-actuarial asegurada.

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Anexo 1. Cobertura por Pensiones de la PEA y de la Población de 65 años y más en los Nueve Sistemas Privados, 2009 a 2018 Cobertura(%) Chile 2009 2017 Contribuyentes/PEA 58.4 65.3 Trab.Autónomos 25.7 24.0 Pensionados/pop 65+ 83.7 88.9 Hombres Mujeres Hombres Mujeres 61.2 67.1 54.3 63.0 83.8 89.1 83.6 88.7 Rural Urbano Rural Urbano Pequeña Mediana Grande Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 48.0 56.0 59.7 68.5 87.8 91.8 83.0 88.4 32.1 20.9 75.3 57.1 85.2 86.2 45.7 44.8 53.7 60.5 59.3 65.8 64.0 72.0 67.9 78.0 Baja(0-8 años) Media(9-13) Superior(14+) 43.6 51.4 58.0 63.6 73.0 74.3 Baja(0-8 años) Media(9-13) Superior(14+) 85.7 91.4 78.8 81.5 78.8 81.7 Colombia 2009 2018 28.2 35.2 9.7 13.2 21.5 54.0 28.5 35.8 27.9 34.3 26.6 58.2 17.2 50.6 9.8 15.1 33.1 40.1 6.7 57.5 26.6 53.0 7.7 10.4 53.4 62.1 89.6 94.0 3.8 7.4 16.8 22.8 20.8 27.5 34.5 43.7 51.8 58.5 12.1 15.4 32.3 36.3 64.5 66.6 16.7 51.4 45.5 53.0 65.7 78.0 Costa Rica 2009 2018 65.5 67.4 46.2 47.8 42.0 65.5 69.7 71.4 58.9 61.5 54.8 73.3 55.6 59.2 61.2 59.7 70.4 69.5 29.5 64.2 48.4 67.0 40.9 46.2 73.7 81.2 89.4 95.4 46.8 38.8 62.6 62.7 59.7 66.2 68.3 73.2 78.3 83.1 54.0 55.7 67.5 67.7 87.0 86.2 37.1 62.7 57.9 64.2 74.9 83.0 El Salvador México 2010 2018 2010 2016 General 28.0 28.1 32.7 29.6 3.0 2.1 1.6 0.6 14.0 14.0 50.1 75.0 Género Contribuyentes/PEA 28.2 29.7 32.3 30.6 27.6 26.0 33.3 28.2 Pensionados/pop 65+ 19.4 17.1 56.2 77.6 9.7 11.5 44.9 72.7 Localidad Contribuyentes/PEA 11.1 15.0 16.6 10.8 36.1 35.0 40.9 34.8 Pensionados/pop 65+ 2.8 10.0 56.4 78.8 19.7 16.0 46.1 73.7 Tamaño empresas 5.0 4.0 7.8 5.5 45.7 44.4 53.1 45.5 87.5 82.0 81.9 78.8 Ingreso hogar/EAP 0.2 6.3 3.8 4.0 5.4 24.0 17.2 16.4 22.9 23.7 27.3 23.6 31.6 32.6 37.3 33.3 47.6 44.9 50.3 46.8 Educación Contribuyentes/PEA 10.4 10.0 14.8 11.4 38.0 35.8 34.5 30.2 69.3 56.0 57.4 51.8 Pensionados/pop 65+ 7.3 9.5 49.0 75.2 57.3 33.0 51.4 69.5 64.8 42.3 58.0 75.2 Panama 2009 2017 49.0 50.6 8.8 7.6 44.8 80.8 49.7 50.2 47.9 51.2 52.0 82.7 38.3 79.3 26.9 28.9 59.3 58.9 20.0 80.6 59.5 81.0 10.2 10.3 56.0 61.7 88.4 93.7 14.6 13.8 38.7 40.0 47.2 49.5 58.9 62.2 70.5 70.4 26.2 27.2 52.0 50.5 77.3 74.2 32.1 80.6 32.1 78.8 87.8 85.6 Peru 2009 2018 16.9 21.0 0.3 0.3 25.6 49.2 19.8 23.7 13.5 17.9 33.5 53.9 18.6 45.1 3.5 4.2 21.6 25.4 5.0 62.9 34.3 44.8 0.9 1.4 16.7 30.1 71.6 78.6 0.1 0.0 4.4 3.7 14.2 16.1 21.4 25.3 29.9 38.0 3.2 4.3 14.0 16.7 44.0 47.2 17.3 49.3 45.7 40.4 73.1 68.6 R. Dominicana 2009 2017 Uruguay 2009 2018 31.5 38.3 64.6 70.6 0.0 1.6 41.0 44.3 12.7 18.9 84.5 86.8 28.8 35.4 66.9 70.7 36.4 42.4 62.0 71.4 16.7 21.3 84.8 88.1 8.9 16.8 84.3 86.0 19.6 29.4 62.8 66.5 36.7 40.3 64.9 71.8 5.4 12.2 84.2 86.9 17.6 20.7 84.6 86.8 1.2 0.0 41.5 48.2 52.3 10.3 83.8 91.0 86.2 95.8 97.9 99.3 19.6 24.3 20.7 22.5 25.3 34.3 32.2 37.9 29.2 34.9 57.5 65.3 33.5 40.6 72.1 78.7 42.0 51.9 83.4 88.3 18.5 21.0 51.3 54.7 32.6 40.5 68.1 72.3 61.2 65.6 87.2 90.0 9.8 18.4 85.7 88.5 25.7 28.1 78.9 81.6 53.3 59.7 84.0 87.0 Notas: Costa Rica contribuyentes/PEA y pensionados/pop. 65+ rural 2010, urbano 2017. Rep. Dominicana educación pensionados/pop. 65+ 2017. Uruguay contribuyentes/ PEA rural y urbano 2017. Fuente: Mesa-Lago, Cruz-Saco y Gil(en prensa), basado en BID-SIMS, 2019. 151

Anexo 2. Cobertura por Pensiones de la PEA y de la Población de 65 años y más en Ocho Sistemas Públicos, 2009 a 2018 Cobertura(%) Argentina 2009 2018 Contribuyentes/PEA 45.0 45.4 Trab.Autónomos Pensionados/pop 65+ 90.1 84.2 Hombres Mujeres Hombres Mujeres 45.4 46.0 44.6 44.6 88.1 81.8 91.4 85.9 Rural Urbano Rural Urbano Pequeña Mediana Grande Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 45.0 45.4 90.1 84.2 14.2 11.7 67.4 68.9 89.9 89.8 2.1 39.1 19.2 24.2 41.9 31.4 52.1 49.1 61.5 63.2 Baja(0-8 años) Media(9-13) Superior(14+) 29.5 28.3 43.9 42.1 61.4 60.8 Baja(0-8 años) 91.2 88.4 Media(9-13) 89.6 83.6 Superior(14+) 85.4 75.0 Bolivia 2009 2018 15.0 19.6 2.6 3.9 96.7 96.8 16.8 21.0 12.9 17.8 96.5 96.9 96.8 96.8 6.1 7.5 19.6 25.2 95.5 96.9 97.6 96.7 2.4 4.6 23.3 56.2 66.4 84.4 1.6 3.7 10.7 14.1 12.6 16.2 18.5 21.4 23.7 33.1 3.4 4.7 10.5 11.9 48.2 52.4 96.4 97.5 96.1 98.2 100.0 90.9 Brasil Ecuador 2009 2018 2009 2018 General 51.5 56.0 30.1 40.4 26.5 39.3 13.9 22.0 89.0 87.8 51.7 53.6 Género Contribuyentes/PEA 53.5 56.2 30.6 40.3 48.9 55.9 29.3 40.5 Pensionados/pop 65+ 92.3 90.9 53.1 55.8 86.4 85.5 50.4 51.7 Localidad Contribuyentes/PEA 26.5 35.8 22.8 34.0 56.2 58.6 33.4 43.4 Pensionados/pop 65+ 94.8 94.8 61.9 61.0 87.8 86.6 45.0 49.9 Tamaño empresas 32.1 36.3 14.1 22.8 70.7 74.8 38.1 53.5 89.6 92.1 83.3 95.5 Ingreso hogar/EAP 21.5 16.4 16.1 26.3 41.8 46.2 21.2 28.5 51.4 59.0 23.3 38.3 62.1 71.2 30.2 40.7 73.5 65.3 46.2 46.6 Educación Contribuyentes/PEA 37.5 42.1 18.2 27.6 59.5 55.7 24.4 37.9 80.3 76.1 59.3 70.0 Pensionados/pop 65+ 88.4 88.6 50.1 50.3 84.5 83.5 56.8 55.3 85.6 86.4 66.2 77.5 Guatemala 2010 2018 20.1 19.2 0.2 0.3 10.4 12.2 19.2 19.6 22.1 18.2 12.9 14.6 8.0 10.1 11.2 9.5 27.7 29.0 4.9 3.2 15.1 21.7 2.3 2.4 35.6 36.1 70.5 76.2 0.7 0.5 11.0 7.0 23.2 13.7 28.8 18.0 50.7 40.2 9.4 8.1 39.8 33.0 57.2 62.4 9.0 12.4 40.3 57.7 59.6 56.6 Honduras 2009 2018 17.7 16.8 0.8 0.9 6.6 9.8 15.2 15.8 22.0 18.4 7.5 11.5 5.7 8.3 6.5 5.1 29.2 25.7 1.9 1.5 12.2 16.1 1.0 1.3 33.1 32.1 68.4 65.4 0.8 1.8 8.2 6.0 13.1 11.4 20.2 19.3 35.5 34.6 8.5 6.8 33.7 26.1 62.6 56.9 3.4 4.7 49.6 40.2 46.1 47.2 Nicaragua 2010 2014 17.3 22.3 0.1 1.5 20.0 24.1 16.8 20.0 18.0 25.9 23.0 24.3 17.6 23.9 7.0 8.7 23.8 30.8 8.1 4.4 27.8 36.2 2.0 1.7 42.2 40.4 83.2 84.2 1.2 3.9 8.8 17.5 15.0 18.9 22.2 25.1 35.8 33.8 8.0 10.3 23.2 26.7 50.1 56.4 16.8 19.0 46.8 42.9 70.6 80.8 Paraguay 2009 2018 16.3 22.8 1.4 1.1 16.6 50.8 16.8 23.0 15.3 22.8 15.8 48.6 17.3 53.0 6.5 13.0 22.4 28.4 4.6 59.4 26.3 45.3 5.0 3.9 38.7 45.4 76.6 74.3 1.1 3.8 10.1 14.0 12.6 18.5 20.0 28.1 27.0 36.6 4.7 7.6 17.5 21.6 50.8 50.8 11.5 53.5 38.1 35.0 67.9 51.2 Notas: Los espacios en blanco significan que no hay cifras disponibles. Los trabajadores autónomos en Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras y Paraguay son de 2016. En Brasil varios indicadores son de 2017. En Nicaragua el tamaño de la empresa es de 2013. Fuente: Mesa-Lago, Cruz-Saco y Gil(en prensa), basado en BID-SIMS, 2019. 152

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