A N A LY S E FRIEDEN UND SICHERHEIT FRANKREICHS MITTELMEER­ POLITIK Ambitionierte Initiativen, überschaubare Resultate Didier Billion Juni 2020 • Der erste Versuch einer Mit­ telmeerpartnerschaft wurde 1995 als Barcelona-Prozess ins Leben gerufen. Neu war an dieser Partnerschaft, dass die wirtschaft­lichen, ökologischen, politischen, sozialen und sicher­ heitspolitischen Parameter ein­ bezogen wurden. Schnell stieß sie jedoch an ihre Grenzen. • Die Union für das Mittelmeer (UfM) wurde 2008 gegründet, um der Zusammenarbeit im Mit­ telmeerraum neuen politischen Schwung zu verleihen. Drei Pro­ bleme verhinderten dies: der ungelöste israelisch-palästinen­ sische Konflikt, die Finanzkrise der EU und die politische Insta­ bilität in den arabischen Län­ dern seit 2011. • Es ist zu befürchten, dass arabische Staaten in Zukunft Partner wie die Vereinigten Staaten, Russland oder China bevorzugen werden. Daher hat Frankreich den Gipfel der zwei Küsten in die Wege geleitet.

FRIEDEN UND SICHERHEIT FRANKREICHS MITTELMEER­ POLITIK Ambitionierte Initiativen, überschaubare Resultate

Inhalt ZUSAMMENFASSUNG 2 DER MITTELMEERRAUM ALS GEFAHRENHERD UND ORT NOTW­ ENDIGER ZUSAMMENARBEIT 3 DIE GRENZEN DES BARCELONA-­PROZESSES 4 NICOLAS SARKOZY: VON DER MITTELMEERUNION ZUR UNION FÜR DEN MITTELMEERRAUM 4 EMMANUEL MACRON UND DER»SOMMET DES DEUX RIVES DE LA MÉDITERRANÉE« (GIPFEL DER ZWEI MITTELMEERKÜSTEN) 6 ZWISCHEN MILITÄRISCHER ESKALATION UND POLITISCHER OHNMACHT IN DEN KONFLIKTEN IN LIBYEN UND SYRIEN 7 EINIGE SCHWERPUNKTE UND PRINZIPIEN ZUR NEUGRÜNDUNG DES MITTELMEERPROJEKTS 7 SCHLUSSFOLGERUNGEN 9 1

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Frankreichs Mittelmeer­politik Zusammenfassung Neben den bilateralen Beziehungen besteht ein Großteil der Beziehungen zwischen der Europäischen Union(EU) und den Ländern des südlichen und östlichen Mittelmeerraums aus multilateralen Partnerschaften. Der Mittelmeerraum, der meist nur als bedrohlicher Krisenherd betrachtet wird, stellt auch einen geografischen und gedanklichen Rahmen dar, der schlüssige Lösungen für die Herausforderungen der An­ rainerstaaten bieten kann. Die erste Mittelmeerpartnerschaft in der jüngeren Geschichte wurde 1995 unter dem Namen Barcelona-Prozess zwischen den damals 15 EU-Mitgliedstaaten und 12 Staaten des öst­ lichen und südlichen Mittelmeerraums, darunter acht ara­ bische Länder, ins Leben gerufen. Diese Partnerschaft um­ fasste drei Tätigkeitsschwerpunkte: Politik und Sicherheit, Wirtschaft und Finanzen sowie Soziales und Kultur. Hinter­ gedanke war, dass diese drei Elemente untrennbar mitein­ ander verbunden sind und es unmöglich ist, ausgewogene Partnerschaftsbeziehungen zwischen beiden Seiten des Mit­ telmeers aufzubauen, wenn eines dieser grundlegenden Ele­ mente fehlt. Schnell ist diese Partnerschaft jedoch an ihre Grenzen gesto­ ßen, vor allem weil man nicht in der Lage war, den israelisch-­ palästinensischen Konflikt zu lösen, aber auch durch die Ein­ führung der Europäischen Nachbarschaftspolitik(ENP) im Jahr 2004, die den Rahmen der Beziehungen zwischen den EU-Ländern und ihren unmittelbaren Nachbarn grundlegend verändert hat: Ihr Ziel war es, durch bilaterale Abkommen ein Umfeld von Staaten mit einer – von den Europäern kon­ zipierten –»guten Regierungsführung« zu schaffen. Damit rückte das Vorhaben, eine multilaterale Zusammenarbeit auf der Grundlage gemeinsamer Ziele zu errichten, in den Hin­ tergrund und die an die EU grenzenden Länder waren nun nicht mehr»Partner«, sondern»Nachbarn«. Diese Verschie­ bung ist nicht bloß semantischer Natur. Die ENP, die schritt­ weise an die Stelle des Barcelona-Prozesses trat, beschränkt sich auf die zwei Aspekte Sicherheit und Handelsliberalisie­ rung, die nur noch wenig mit den Anliegen der südlichen und östlichen Mittelmeerländer zu tun haben, denn die Öffnung des Handels allein lässt sich kaum als Entwicklungsstrategie bezeichnen. Der Barcelona-Prozess wurde daher sehr schnell wirkungslos. Vor diesem Hintergrund wurde 2008 die Union für den Mit­ telmeerraum(UfM) gegründet, um der Zusammenarbeit in der Mittelmeerregion einen neuen politischen Impuls zu ver­ leihen. Auf der Grundlage von Vorhaben mit variabler Geo­ metrie gelang es der UfM jedoch nicht, den erwarteten Im­ puls zu erzeugen. Drei Hindernisse kamen hier zusammen: der nach wie vor ungelöste israelisch-palästinensische Kon­ flikt, der die Entwicklung effizienter Vorhaben blockierte; die Wirtschafts- und Finanzkrise, die die EU weitgehend lahm­ legte; sowie die politische Instabilität infolge der Aufstände in mehreren arabischen Ländern ab 2011, die die Pläne der UfM de facto zunichtemachte. Damit gelang es der Mittelmeerpolitik der EU nicht, eine echte Partnerschaft aufzubauen. Da die EU nicht in der Lage ist, sich als strategischer Akteur zu positionieren, und die Länder südlich des Mittelmeers Mühe haben, den Weg ei­ ner entschlossenen wirtschaftlichen Entwicklung einzuschla­ gen, schwindet diese Perspektive zunehmend. Dies gilt umso mehr, als die arabischen Staaten südlich des Mittelmeers sich zwar immer mehr anstrengen sollen, um den europäischen Anforderungen gerecht zu werden, sie im Gegenzug aber nicht von bedeutenden Fortschritten in den für sie lebens­ wichtigen Fragen profitieren. In dieser Situation ist zu befürchten, dass die beiden Seiten des Mittelmeers sich immer weiter davon entfernen, eine gemeinsame Vision und gemeinsame Vorhaben zu entwi­ ckeln, und dass die arabischen Staaten die Vor- und Nachteile abwägen und in Zukunft Partner wie die Vereinigten Staa­ ten, Russland oder China bevorzugen könnten. Das würde aber bedeuten, dass es nicht mehr die – am unmittelbarsten betroffenen – regionalen Akteure selbst sind, die die Her­ ausforderungen in Sachen Sicherheit, Politik und Wirtschaft konsequent angehen. Die an der Mittelmeerpartnerschaft beteiligten Staaten müssen aber auf lange Sicht strategisch autonom werden, um in der Lage zu sein, sich den gemein­ samen Herausforderungen zu stellen, ohne sich dem Diktat fremder Mächte beugen zu müssen. Diese Probleme werden so lange bestehen bleiben, wie die Mittelmeerpartner die ursprüngliche dreigliedrige Herange­ hensweise des Barcelona-Prozesses nicht wiederbeleben. Dessen Besonderheit lag in seinem ganzheitlichen Hand­ lungsansatz, der wirtschaftliche, ökologische, politische, so­ ziale und sicherheitspolitische Aspekte umfasste. Leider gibt es zum jetzigen Zeitpunkt keine solche strategische Vision und die beiden Seiten scheinen sich eher immer weiter von­ einander zu entfernen als sich anzunähern. Vor diesem Hintergrund hat Frankreich beschlossen, dem Mittelmeerprojekt durch ein Gipfeltreffen beider Seiten ei­ nen neuen Impuls zu verleihen. Dieser setzt mehrere Schwer­ punkte, mit denen die Fallstricke früherer Initiativen umgan­ gen werden sollen. Dennoch ist es jetzt wichtig, gemeinsame methodische Grundlagen für den weiteren Prozess festzule­ gen, um nicht die Fehler der Vergangenheit zu wiederholen. 2

Der Mittelmeerraum als Gefahrenherd und Ort not­wendiger Zusammenarbeit Der Mittelmeerraum stellt heute sicherlich eine der Bruch­ linien in den internationalen Beziehungen dar. Denn die Län­ der des südlichen und östlichen Mittelmeers sind sowohl mit starken internen Spannungen(schwache Legitimation der meisten Regime, autoritärer Stillstand, Unterdrückung der Meinungsfreiheit der radikalen Opposition) als auch mit re­ gionalen Konflikten konfrontiert, die zwar von unterschied­ licher Intensität sind, aber zum Teil noch andauern und sich sogar verschlimmern(Israel-Palästina, Marokko-Algerien, Streitigkeiten in der Ägäis, Zypern usw.). Darüber hinaus ist die Region auch ins Visier zahlreicher globaler Akteure gera­ ten – der Vereinigten Staaten, Russlands und immer stärker auch Chinas – , die insbesondere hinsichtlich der wichtigen Energiefrage in der Region miteinander konkurrieren. All diese Faktoren zusammen machen den Mittelmeerraum zu einer instabilen Region, in der politische und geopolitische Faktoren entscheidend sind, will man die aktuellen Entwick­ lungen verstehen. Bevor wir zum Kern des Themas kommen, ist eine Bemer­ kung zur Wortwahl angebracht. Üblicherweise wird der Be­ griff»euro-mediterran« verwendet, um die hier behandelte Region zu bezeichnen. Der Begriff ist jedoch zumindest mehr­ deutig. Er könnte nämlich andeuten, dass Europa als solches nicht Teil des Mittelmeerraums sei bzw. dass nur die Länder südlich des Mittelmeers die Mittelmeerregion darstellten und Europa ein zusätzlicher Akteur sei. Über die Frage der Begriff­ lichkeiten hinaus zeichnen sich dabei natürlich grundlegende politische Probleme ab. Deshalb soll hier von einer»Mittel­ meerpartnerschaft« die Rede sein, um damit die Länder nörd­ lich und südlich des Mittelmeers als vollwertige Partner mit gleichen Rechten und Pflichten zu umfassen. DER MITTELMEERRAUM ALS GEFAHRENHERD UND ORT NOT­ WENDIGER ZUSAMMENARBEIT Zu Beginn der 1990er Jahre erhält die Zusammenarbeit im Mittelmeerraum einen politischen Inhalt. Zu diesem Zeitpunkt steht in den Beziehungen zwischen Europa und den südli­ chen und östlichen Mittelmeerländern zunehmend die Kon­ frontation im Vordergrund. Mehrere Entwicklungen tragen zur Destabilisierung bei: der erste Golfkrieg; die Algerienkrise, die zu einem Bürgerkrieg mit fast 200.000 Toten und 15.000 Vermissten führt; der Zustrom von Einwanderern aus dem Maghreb, der in den Ländern nördlich des Mittelmeers zu­ nehmend zu einem innenpolitischen Thema wird. Der Mittelmeerraum beunruhigt die Europäer und wird als ein dauernder Krisenherd betrachtet. Sie empfinden das Mittelmeer, das Menschen, Ideen und Waren nach Europa transportiert, als beängstigend. Aber gleichzeitig erscheint die Mittelmeerregion als ein geografischer und gedanklicher Rahmen, in dem eine schlüssige und umfassende europäi­ sche Lösung dafür gefunden werden kann, was als Bedro­ hung empfunden wird. Diese Überzeugung ist der Ursprung für die Reform der europäischen Mittelmeerpolitik. Nachdem die Mittelmeerpolitik zunächst von den südlichen EU-Staaten vorangetrieben worden war, wird sie nun schritt­ weise vergemeinschaftet, und die Europäische Kommission entscheidet sich mit der Einführung der Europa-­MittelmeerPartnerschaft(EMP bzw. Euromed) im Jahr 1995 für eine grundlegende Erneuerung der Ziele und Instrumente ihrer Mittelmeerpolitik. Die Neuausrichtung Europas ist daher in erster Linie eine strategische Entscheidung, da sich nach dem Fall der Berliner Mauer die Sorge um die äußere Sicherheit breit macht und sich potentielle Bedrohungen vom Osten in den Süden verlagert zu haben scheinen. Die EMP wird im November 1995 in Barcelona beschlossen – daher der Begriff»Barcelona-Prozess«, der allgemein zur Be­ zeichnung aller damals errichteten Institutionen, Instrumente und Projekte verwendet wird – und besteht aus dem Drei­ klang Politik und Sicherheit, Wirtschaft und Finanzen sowie Soziales und Kultur. Es ist ein mutiges Vorhaben, das eine umfassende Bewältigung aller Herausforderungen zum Ziel hat, indem es die untrennbare Verbindung zwischen Sicher­ heit, wirtschaftlicher Entwicklung und politischer Demokratie betont. Aus der Sicht der Begründer ist es auch ein Versuch, die Risiken einer gewalttätigen Konfrontation zu begrenzen, die sich aus der allzu ungleichen Entwicklung zwischen den beiden Seiten des Mittelmeers ergeben könnte. Mit anderen Worten steht die Besorgnis über einen drohenden Flächen­ brand – also Sicherheitsfragen – schon zu Beginn der EMP im Vordergrund, während sie gleichzeitig versucht, eine um­ fassende Antwort auf die im gesamten Mittelmeerraum an­ stehenden Herausforderungen zu finden. Unter dem Druck Washingtons vereinbaren die Europäer jedoch bereits 1995 – zu einer Zeit, als der Oslo-Prozess noch praktikabel erschien – , die EMP von der Frage des Nah­ ost-Friedensprozesses loszulösen. Der Kontext verändert sich allerdings im Laufe der Jahre radikal: Die Vereinigten Staaten bauen vor allem nach dem 11. September 2001 ihren stra­ tegischen Einfluss auf die Region aus und Sicherheitsfragen stehen deutlich im Vordergrund, wie die Stärkung der NATO im Rahmen des Ende 1994 gegründeten Mittelmeer­dialogs zeigt, an dem Ägypten, Israel, Jordanien, Mauretanien, Marokko, Tunesien und ab 2000 auch Algerien teilnehmen. All dies schwächt die EMP – zumindest hinsichtlich ihrer si­ cherheitspolitischen Komponente. Trotz des veränderten strategischen Gleichgewichts steht die Europäische Union(EU) damals mehr denn je in der politi­ schen Pflicht, – schon allein zur Wahrung ihrer eigenen In­ teressen – einen Prozess anzustoßen, der sämtliche Heraus­ forderungen der Region berücksichtigt. Obwohl die EMP als ein einheitliches Ganzes gedacht ist, gelangen die beiden Sei­ ten des Mittelmeers nicht zu einer gemeinsamen Auffassung über die genannten Sicherheits- und Entwicklungsfragen. Dass der Bereich Sicherheit von dem in Barcelona vereinbar­ ten umfassenden Prozess abgekoppelt wird, beschleunigt noch die Fliehkräfte innerhalb der EMP, insbesondere durch die Zustimmung der EU, den Vereinigten Staaten über den Umweg der NATO in dieser Frage den Vorrang einzuräumen, was dem Eingeständnis gleichkommt, dass die EU selbst nicht 3

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Frankreichs Mittelmeer­politik in der Lage ist, ein autonomes Sicherheitskonzept aufzu­ bauen – nicht einmal in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft und mit Partnern, mit denen sie in vielerlei Hinsicht eng ver­ bunden ist. Abgesehen von diesen Schwierigkeiten, die auch mit den ho­ hen Ansprüchen des Vorhabens zusammenhingen, hat die EMP dennoch viele Hoffnungen geweckt. Die Mittelmeer­ region wurde plötzlich verklärt und als ein Raum idealisiert, in dem nichts anderes als gegenseitiger Austausch, ein bun­ tes Völkergemisch und eine gemeinsame Entwicklung denk­ bar sind. Die Erklärung von Barcelona wurde zu einem laut ausgesprochenen Wunschtraum, einem euphorischen Mo­ ment grenzenloser politischer Versprechungen. In Wirklich­ keit aber war die EMP den Menschen in Europa und Nordaf­ rika kaum bekannt und es gelang ihr nicht, die Herzen und Köpfe zu gewinnen, schon weil es an konkreten Ergebnissen und gemeinsamen Fortschritten fehlte. Ohne ausreichende Mittel und ohne greifbare Ergebnisse höhlte sich die EMP all­ mählich aus. DIE GRENZEN DES BARCELONA-­ PROZESSES Auch wenn die Erfolgsbilanz der EMP nicht nur negativ war, sind sich alle Beobachter einig, dass die konkreten Ergebnisse nicht den ursprünglichen Erwartungen entsprachen. Dies be­ wies auch das offenkundige Scheitern des zehnten Jahresta­ ges der EMP im November 2005, an dem nur zwei der zehn Staats- und Regierungschefs der nordafrikanischen Länder teilnahmen. Die damals vorherrschende Stimmung lässt sich erahnen, wenn man sieht, wie Europa immer wieder der Versuchung erlag, einseitige Entscheidungen zu treffen. Es lässt sich zum Beispiel kaum rechtfertigen, dass die EU ihren Nachbarn eine völlig neue Art der Zusammenarbeit im Mittel­ meerraum aufgezwungen hat, als sie auf dem Europäischen Rat im Juni 2003 beschloss, die Beziehungen zu ihren Nach­ barländern durch die Einführung der Europäischen Nachbar­ schaftspolitik(ENP) neu zu gestalten und dabei insbesondere bilaterale Aktionspläne zu unterzeichnen. Die ENP umfasste die drei Regionen Mittelmeer, Kaukasus, Osteuropa und da­ mit insgesamt 17 Staaten 1 . Man kann sich berechtigterweise fragen, ob es strategisch sinnvoll ist, Moldawien und Algerien oder die Ukraine und Marokko in einer einheitlichen Partner­ schaftspolitik über einen Kamm zu scheren. Ein multilateraler Prozess wie die EMP sollte nicht mit einem bilateralen Pro­ zess auf der Grundlage nationaler Aktionspläne wie der ENP in Wettbewerb treten. Auf diese Weise wurde die so einzig­ artige EMP im Grunde ihrer Substanz beraubt. Die Verschiebung in der Wortwahl vom Konzept der»Part­ nerschaft« hin zu dem der»Nachbarschaft« war übrigens sehr bezeichnend und barg ein doppeltes Risiko. Erstens be­ stand die Gefahr, dass die Kooperationsprojekte im Mittel­ meerraum merklich an Fahrt verlieren würden, wenn die EU 1 Armenien, Aserbaidschan, Weißrussland, Georgien, Moldawien, Russ­ land, Ukraine, Algerien, Ägypten, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Marokko, Palästinensische Autonomiebehörde, Syrien, Tunesien. und die Länder südlich des Mittelmeers keine gemeinsamen Ziele mehr verfolgen. Die EMP stand so vor dem Problem der Verwässerung des Konzepts der»Partnerschaft« durch das der»Nachbarschaft«, da Vorhaben nur noch»à la carte« und damit im völligen Widerspruch zu der integrativen Methode umgesetzt werden konnten, wie sie ursprünglich in Barcelona für die Beziehungen im Mittelmeerraum konzipiert worden war. Zum zweiten entstand die Gefahr, dass Europa sich ab­ schottet, indem es versucht, eine Art Sicherheitsgürtel um die EU herum aufzubauen, um sich vor den Unruhen im Nahen Osten und in(Nord-)Afrika zu schützen. Diese Situation er­ schwerte natürlich die gemeinsame Entwicklung von Sicher­ heitsprojekten. Nach etwa zehn Jahren ihres Bestehens sah sich die EMP daher mit dem Widerspruch konfrontiert, einer­ seits den vom Barcelona-Prozess vorgegebenen Kurs beibe­ halten, aber andererseits ganz neue Methoden der Zusam­ menarbeit anwenden zu müssen. Schließlich muss an die zentrale Bedeutung des israelisch-­ palästinensischen Konflikts erinnert werden. Dass die Errun­ genschaften der EMP insgesamt recht begrenzt sind, ist zum großen Teil auch auf das Scheitern des Friedensprozesses un­ ter ausschließlich amerikanischer Regie zurückzuführen. Da­ her scheint eine Wiederbelebung der EMP weitgehend von der Lösung der Palästina-Frage abhängig zu sein, denn alle Gefahren weltweiter und regionaler Konflikte sind letztend­ lich mit dieser Frage verflochten und verdichten sich in ihr: die Missachtung des Völkerrechts; ein Dauerkonflikt zwischen den Völkern der Region, die ihn jeweils als gemeinsame Sache empfinden; und eine Konfrontation, die den vermeintlichen »Kampf der Kulturen« symbolisiert. Die aufgetretenen Schwierigkeiten waren also immens, zu­ mal sich auch die ENP, die den Barcelona-Prozess nach und nach ablöste, allmählich nur noch auf Sicherheitsfragen und die Liberalisierung des Handels beschränkte, was mit den Sor­ gen der Länder südlich des Mittelmeeres nur noch wenig zu tun hatte. Denn eine Öffnung des Handels allein kann keine Entwicklungsstrategie darstellen. Gleichzeitig kritisierten die nordafrikanischen Länder immer wieder die mangelnde Transparenz und Gleichberechtigung in den Entscheidungs­ prozessen der EMP, indem sie Brüssel regelmäßig vorwarfen, Entscheidungen allein zu treffen und sie vor vollendete Tat­ sachen zu stellen. NICOLAS SARKOZY: VON DER MITTELMEERUNION ZUR UNION FÜR DEN MITTELMEERRAUM Ein Verdienst der Idee zur Mittelmeerunion, die vom damali­ gen französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy vorangetrie­ ben wurde, ist es, dass sie die Debatte über die zentrale Rolle des Mittelmeerraums in der Außenpolitik Frankreichs und der EU erneut auf die Agenda gesetzt hat, genauso die Debatte darüber, ob die europäische Politik den vielfältigen Heraus­ forderungen gerecht wird, vor denen nicht nur die Anrainer­ staaten des Mittelmeers stehen, sondern auch deren Nach­ barn, d. h. die Staaten der Sahelzone, der Sahara und zum Teil auch südlich der Sahara. 4

Nicolas Sarkozy: von der Mittelmeerunion zur Union für den Mittelmeerraum In seiner Rede am 7. Februar 2007 in Toulon während des französischen Präsidentschaftswahlkampfs bekräftigte der Bewerber Sarkozy die Idee einer Mittelmeerunion. Er erklärte, dass»Europa und Frankreich, als sie dem Mittelmeerraum den Rücken kehrten, dachten, sie würden der Vergangen­ heit den Rücken kehren«, obwohl sie in Wirklichkeit»ihrer Zukunft den Rücken gekehrt haben«, denn»die Zukunft Europas liegt im Süden« 2 . Wenige Minuten nach der Be­ kanntgabe der Ergebnisse der Präsidentschaftswahlen im Mai 2007 forderte er die Schaffung einer»Mittelmeerunion, die ein Bindeglied zwischen Europa und Afrika sein wird«, und erklärte, dass dieses Projekt eine der wichtigsten Zielsetzun­ gen seiner Amtszeit werde. Einige Zeit später konkretisierte Sarkozy seine Idee und erklärte seine Absicht, eine von den Gründervätern Europas inspirierte Politik zu betreiben, also durch konkrete Aktionen zu ganz bestimmten Themen ge­ lebte Solidarität zu erzeugen und so eine Union aus Projekten mit variabler Geometrie zu schaffen. Nach Ansicht von Sarkozy sollte die Mittelmeerunion jedoch nur die unmittelbaren Anrainerstaaten des Mittelmeers um­ fassen. Deshalb zeigte sich die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel besonders verärgert über dieses Vorhaben und wehrte sich dagegen, dass Deutschland zu Mittel- und Osteuropa und Frankreich zum Mittelmeerraum gerechnet wurde, da sie befürchtete, dass eine solche Rollenverteilung gefährliche Fliehkräfte innerhalb der EU auslösen könnte. Ih­ rer Auffassung nach durfte es keinen Rückfall in das System der in Einflusszonen aufgeteilten Welt des 19. Jahrhunderts geben: Europäische Vorhaben sollten alle Mitgliedstaaten der EU betreffen. Abgesehen von dieser Grundsatzposition konnte die Bundes­ kanzlerin auch nicht akzeptieren, sich an der Finanzierung von Projekten zu beteiligen, an deren Entwicklung Deutsch­ land politisch nicht mitgewirkt hat. Die Spannungen zwi­ schen Frankreich und Deutschland wuchsen und Sarkozy musste schließlich nachgeben. Aus dem Projekt der Mittel­ meerunion wurde schließlich die Union für das Mittelmeer (UfM), die letztlich von der EU und nicht nur von den Anrai­ nerstaaten getragen wurde. Die UfM sollte konkrete Projekte umsetzen, die ersten be­ trafen die Bekämpfung der Meeresverschmutzung, die Er­ richtung von Hochgeschwindigkeitsseewegen und Autobah­ nen, den Ausbau des Katastrophenschutzes, die Entwicklung alternativer Energien und eines Mittelmeer-Solarplans, die Gründung einer Europa-Mittelmeer-Universität und schließ­ lich eine Initiative zur Wirtschaftsförderung im Mittelmeer­ raum, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) 3 . Allerdings konnte die Mittelmeerunion, so wie sie ursprünglich von Sarkozy geplant war, die finanziellen He­ rausforderungen gar nicht stemmen, die die Durchführung solcher Vorhaben bedeutet hätte. Zudem hatte die Idee des französischen Präsidenten strukturell den falschen Ansatz: 2 Rede von Toulon von Nicolas Sarkozy, 2007, https://www.daily motion.com/video/x1djxc 3 Gemeinsame Erklärung des Mittelmeergipfels in Paris, 13. Juli 2008. So erklärte er mehrfach, man müsse im Mittelmeerraum das­ selbe tun wie in Westeuropa nach dem Zweiten Weltkrieg, nämlich die Wirtschaft als Faktor für den Frieden nutzen. Der Vergleich hinkt jedoch, denn die ersten konkreten europäi­ schen Vorhaben, insbesondere die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl(EGKS), entstanden erst, nachdem der Frieden zwischen den Konfliktparteien, insbesondere zwi­ schen Frankreich und Deutschland, hergestellt worden war. Es sind also durchaus politischer Wille und politische Entschei­ dungen, die den wirtschaftlichen Errungenschaften voraus­ gehen müssen. Eine solche Situation bestand 2008 im Mit­ telmeerraum aber nicht, und besteht auch heute noch nicht. Es wäre auch völlig illusorisch zu glauben, man könne ohne die Lösung der aktuellen Konflikte, vor allem zwischen Israelis und Palästinensern, eine funktionierende Mittelmeerpartner­ schaft aufbauen. Aus diesem Grund ist eine Partnerschaft, die sich nur auf Einzelprojekte stützt, nicht ausreichend. Trotz dieser widersprüchlichen Rahmenbedingungen wurde schließlich am 13. Juli 2008 die Initiative»Barcelona-Prozess – Union für den Mittelmeerraum« offiziell ausgerufen. Es war ein unbestreitbarer organisatorischer Erfolg für die französi­ sche Diplomatie, die doch von Sarkozy im Wahlkampf stark kritisiert und oft als altmodisch und unfähig dargestellt wor­ den war, da es ihr gelang, 43 Staaten für diese Initiative zu gewinnen. Einzig Libyens Machthaber Gaddafi hatte die Teil­ nahme abgelehnt. Es muss jedoch erwähnt werden, dass die Abschlusserklä­ rung viel leeres Gerede enthielt, es kein sogenanntes Fami­ lienfoto gab und die Entscheidungen über den Sitz der Ini­ tiative, die künftigen Ko-Vorsitze und das Generalsekretariat schlicht vertagt wurden. Aber vielleicht ist das gar nicht das Entscheidende. Wirklich zu kritisieren ist die Zeit und Energie, die aufgewendet wurde, um dahin zu kommen, womit hätte begonnen werden sollen: die entschlossene Wiederbelebung des Barcelona-Prozesses. Sicherlich hatte dieses Projekt zahlreiche Mängel, aber im­ merhin wurde es überhaupt ins Leben gerufen. Allerdings brachte es ebenfalls nicht die erwarteten Ergebnisse. Un­ geachtet des Willens seiner Urheber waren zugegebener­ maßen die damaligen regionalen und internationalen poli­ tischen Rahmenbedingungen auch ein zu großes Hindernis für die Durchführung der geplanten Vorhaben der UfM. Für diese Misserfolge gab es zahlreiche Gründe. Zunächst einmal konnten durch die internationale Wirtschafts- und Finanz­ krise und ihre heftigen Auswirkungen auf die EU nicht die für die Durchführung von Strukturvorhaben erforderlichen Mittel freigegeben werden. Zum anderen hat auch die große politische Erschütterung, die die arabische Welt ab 2011 er­ lebte, der UfM sehr geschadet: Nicht nur hatten die Bürger in dieser Situation ganz andere Sorgen. Auch wurden die beiden Hauptpartner südlich des Mittelmeers, Mubarak und Ben Ali, beide von ihrem eigenen Volk abgesetzt. Schließlich gab es zwei weitere, noch wesentlichere Gründe für diese Misserfolge. Erstens die offene Palästinenserfrage, die jedes Kooperationsvorhaben zwischen den beiden Seiten des Mit­ telmeers, das diesen Namen verdient, unmöglich machte, und zweitens die oft herablassende Haltung, die die europäi­ 5

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Frankreichs Mittelmeer­politik schen Politiker gegenüber ihren Partnern im Süden nach wie vor einnahmen. Durch diese Kombination aus aktuellen und grundsätzlichen Gründen war es nicht möglich, eine wirkliche Partnerschaft aufzubauen – die natürlich trotzdem objektiv wünschenswert bleibt. Jedes ernsthafte politische Vorhaben im Mittelmeerraum schien zunächst auf Eis gelegt zu sein. Es dauerte bis zum Juni 2019, bis eine neue Initiative entstand, diesmal unter der Regie von Emmanuel Macron. EMMANUEL MACRON UND DER »SOMMET DES DEUX RIVES DE LA MÉDITERRANÉE«(GIPFEL DER ZWEI MITTELMEERKÜSTEN) Präsident Macron hat im August 2018 in seiner Rede auf der traditionellen jährlichen Botschafterkonferenz seinen Wunsch zum Ausdruck gebracht,»eine andere Mittelmeer-Politik zu entwerfen, die berücksichtigt, was in der Vergangenheit ge­ lungen und was nicht gelungen ist, die alle Zivilgesellschaften mit einbezieht, und die zweifellos notwendig für die Konso­ lidierung der Maghreb-Staaten sein wird« 4 . Diese Absichts­ erklärung nahm mit der Vorbereitung des»Sommet des deux Rives« Gestalt an, der zwei Besonderheiten hatte. Erstens be­ schränkte sich das Format des Gipfels auf den sog. 5+5-Dia­ log 5 , der zehn Länder des westlichen Mittelmeerraums um­ fasste 6 . Zweitens sollte ausdrücklich die Zivilgesellschaft auf breiter Basis in den Vorbereitungsprozess einbezogen wer­ den. Diese beiden Besonderheiten zeigen aber auch, wie Macron versuchte, den grundlegenden politischen Proble­ men auszuweichen, um eine direkte Konfrontation mit den Unruhen des östlichen Mittelmeerraums einerseits und der Trägheit und dem Widerstand der regionalen staatlichen In­ stanzen andererseits zu vermeiden. Er zog die Lehren aus den erfolglosen Vorgängerinitiativen und beschloss, sich von den starken politischen Zwängen zu lösen und sich auf den Ver­ such zu konzentrieren, mit einer projektorientierten Zusam­ menarbeit eine neue Dynamik in Gang zu setzen. Darüber hinaus ging der französische Präsident davon aus, dass sich der westliche und der östliche Teil des Mittelmeer­ raums stark voneinander unterscheiden – zum einen auf­ grund der Geschichte der Region, zum anderen aufgrund der jüngsten politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen. Nach Auffassung von Macron und seinem Stab ist es leichter, Partnerschaften im westlichen Mittelmeerraum zu schließen, da die größten Spannungen im östlichen Mittelmeerraum be­ 4 Rede des Staatspräsidenten auf der Botschafterkonferenz, Paris, 27. August 2018, https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/ 2018/08/27/discours-du-president-de-la-republique-a-la-conferencedes-ambassadeurs 5 Der 5+5-Dialog ist ein informelles politisches Dialogforum, das zehn Anrainerstaaten des westlichen Mittelmeers umfasst. Er wurde 1990 ins Leben gerufen, im Folgejahr unterbrochen und erst 2001 wieder aufgenommen. Seither stellt er einen wirksamen Mechanismus für den Meinungsaustausch zwischen den Ministern der zehn beteiligten Länder über sektorspezifische Fragen dar(Migration, Sicherheit, Tou­ rismus, Wirtschaft usw.), mit dem Ziel, die Entwicklung einer Mittel­ meerpartnerschaft zu fördern. 6 Spanien, Frankreich, Italien, Portugal, Malta, Algerien, Libyen, Marokko, Mauretanien, Tunesien. stehen. Dabei bleiben allerdings die Westsahara-Frage und der Zerfall Libyens unberücksichtigt, für den Frankreich im Übrigen eine große Verantwortung trägt. In diesem begrenzten Rahmen des westlichen Mittelmeer­ raums, in dem die zwischenstaatlichen Verbindungen die stabilsten waren, wie es einige Fortschritte des 5+5-Dialogs belegen, fand also der»Sommet des deux rives« statt. Die verstärkten subregionalen Nord-Süd-Partnerschaften stellen einen dieser Fortschritte dar, da die Verbindungen und Ver­ flechtungen auf lokaler Ebene meist am ausgeprägtesten sind. Die Hoffnung ist nun, dass sich dieser Ansatz bewährt, indem er so weit wie möglich zur Integration des Maghreb beiträgt und langfristig eine Dynamik zu einer umfassende­ ren Zusammenarbeit im Mittelmeerraum erzeugt. Wenn man eine Bestandsaufnahme früherer Mittelmeerprojekte macht, erweist sich die Umsetzung verstärkter subregionaler Partner­ schaften als sinnvoll, da sie ein notwendiger Zwischenschritt sind, um anschließend die umfassende Zusammenarbeit als Ganzes voranzubringen. In diesem ambitionierten Rahmen ist es dann denkbar, dass sich Vorhaben innerhalb einer um­ gestalteten EMP in unterschiedlichem Tempo entwickeln, da­ bei aber den allgemeinen Rahmen und die Ziele, die 1995 in Barcelona festgelegt wurden, beibehalten. Macrons Strategie, politische Auseinandersetzungen zu ver­ meiden, birgt allerdings die Gefahr, dass die erklärten Ziele nicht erreicht werden. Die Entscheidung, die Zivilgesellschaft in den Vordergrund zu stellen, ist nachvollziehbar. Aber trotz der gewaltigen Probleme in vielen Anrainerstaaten des Mit­ telmeers wird man um den notwendigen politischen Dialog mit sämtlichen Staaten nicht herumkommen. Für diesen Weg gibt es auch keine Abkürzung – die mageren Ergebnisse des »Sommet des deux rives« sind ein schlagkräftiger, wenn auch bedauerlicher Beweis dafür. Dass acht weitere nationale und institutionelle Akteure zur Teilnahme am Gipfel vom 23. und 24. Juni 2019 in Marseille eingeladen worden waren 7 , än­ derte daran nichts, zumal nur ein einziges Staatsoberhaupt teilnahm – der Initiator des Gipfels Emmanuel Macron. Der auf dem Gipfel beschlossene Text mit dem Titel»Zusa­ gen für eine neue Vision im Mittelmeerraum« umfasst etwa fünfzehn Vorhaben, die in fünf Kategorien zusammenge­ fasst sind: Bildung und Mobilität, nachhaltige Entwicklung, Multikulturalität, Digitalisierung/Innovation/Wirtschaft, sowie Städte und Lokales 8 . Die Herangehensweise ähnelt verblüf­ fend der Methode bei der Gründung der UfM: Konzentration auf konkrete Vorhaben und Vertagung der Lösung wesentli­ cher politischer Probleme auf einen späteren Zeitpunkt. An­ 7 Deutschland, die Europäische Union(EU), die Union für den Mittel­ meerraum(UfM), die Anna-Lindh-Stiftung, die Weltbank, die Europäi­ sche Investitionsbank(EIB), die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung(EBWE) und die Organisation für wirtschaftliche Zu­ sammenarbeit und Entwicklung(OECD). Siehe:»Sommet des deux ri­ ves, forum de la Méditerranée: présentation générale«, France Diplo­ matie, 23. und 24. Juni 2019, https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/ pdf/presentation_ge_2__cle8417b2.pdf 8»Engagements pour une nouvelle ambition en Méditerranée«, France Diplomatie, 23. Juni 2019, https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/ engagements_de_marseille_fr_cle0b11b2.pdf 6

Einige Schwerpunkte und Prinzipien zur Neugründung des Mittelmeerprojekts gesichts der Lehren aus der jüngsten Vergangenheit kommen Zweifel an dieser Methode auf und es ist zu befürchten, dass der»Sommet des deux rives« kaum bessere Ergebnisse brin­ gen wird als frühere Initiativen. ZWISCHEN MILITÄRISCHER ESKALATION UND POLITISCHER OHNMACHT IN DEN KONFLIKTEN IN LIBYEN UND SYRIEN Dass die Umsetzung der Ziele des Barcelona-Prozesses bzw. der Union für den Mittelmeerraum gescheitert ist, hat in den letzten Jahren in zwei akuten regionalen Konflikten, die die EU und damit auch Frankreich direkt betreffen, zu schwer­ wiegenden Folgen geführt. Weder in Syrien noch in Libyen konnten die unmittelbar betroffenen Staaten der Region ei­ nen positiven Einfluss auf die Lösung der Konflikte ausüben oder politische Vorschläge zu deren Entspannung vorlegen. Das Ergebnis ist, dass heute – neun Jahre nach Ausbruch der beiden Konflikte – die regionalen Akteure nur noch hilflose Zuschauer des Geschehens sind. Frankreich hat in Syrien eine ganze Reihe an Fehlern gemacht: Es hat die politischen Strategien und die Funktionsweise des Systems nicht begriffen und wiederholt den baldigen Sturz von Baschar al-Assad vorausgesagt, es hat im März 2012 seine diplomatische Vertretung in Damaskus geschlossen und damit jede direkte Kommunikation mit der Regierung un­ möglich gemacht, und es hat schließlich Rebellengruppen unterstützt, die es für eine politische Alternative zum syri­ schen Regime hielt, während diese nach und nach unter den Einfluss dschihadistischer Kräfte gerieten, die jede Form von Kompromiss ablehnen. Die Entscheidung für die – vermeint­ liche – militärische Lösung des Konflikts anstelle der Suche nach einer politischen Verhandlungslösung veranschaulicht deutlich, dass man die verschiedenen Konfliktursachen nicht voneinander trennen kann, will man den Konflikt lösen. Der Fall Libyen ist geradezu eine Karikatur der Fehler, die man nicht begehen sollte. Bekanntlich führten nach der Ab­ stimmung vom 17. März 2011 über die Resolution 1973 im Sicherheitsrat vor allem Frankreich und Großbritannien die darauf folgende militärische Intervention durch. Das Man­ dat der UNO-Resolution enthielt nicht das Ziel, Gaddafi zu stürzen. Daher war die Militärintervention ein Verstoß gegen den Wortlaut und den Geist der Resolution, denn es stellte sich schnell heraus, dass sie auf die Zerstörung des libyschen Regimes abzielte. Die Auswirkungen dieser Militäroperation sind verheerend: Zersetzung der libyschen Gesellschaft, Ent­ stehung einer Kultur des Krieges, Fehlen jeglicher politischer Ansätze zur Versöhnung, Herausbildung eines»failed state«, Machtlosigkeit der Staaten in der Region und der internatio­ nalen Gemeinschaft. Die Liste der verhängnisvollen Auswir­ kungen der 2011 getroffenen Entscheidungen ist lang. Beide Länder hätten einen wichtigen Platz beim Aufbau von Mittelmeerpartnerschaften einnehmen können, illustrieren nun aber beispielhaft die Sackgasse, in die die militärische Option führt. Deshalb muss jetzt wieder die Methode des Barcelona-P­ rozesses auf der Grundlage des oben beschrie­ benen Dreiklangs zur Anwendung kommen. Der Mittelmeer­ raum stellt eine der Bruchlinien in den internationalen Be­ ziehungen dar und ist voll von Widersprüchen, die unsere Gesellschaften zu Beginn dieses 21. Jahrhunderts unter Druck setzen. Daher müssen dringend neue Methoden und Rege­ lungen für die internationalen Beziehungen entwickelt wer­ den. Dies ist umso wichtiger, als sich innerhalb der interna­ tionalen Gemeinschaft eine regelrechte Trennlinie zwischen den Verfechtern des Unilateralismus und denen des Multila­ teralismus herausgebildet hat. Es sollte also klar geworden sein, dass keine regionale Sicher­ heitsfrage mit rein militärischen Mitteln gelöst werden kann und es daher notwendiger denn je ist, Ansätze zu fördern, die alle politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturel­ len Aspekte einbeziehen. Deshalb muss die 1995 in Barce­ lona eingeführte Methode wiederbelebt werden, wenn die zahlreichen Krisen im Mittelmeerraum wirkungsvoll gelöst werden sollen. EINIGE SCHWERPUNKTE UND PRINZIPIEN ZUR NEUGRÜNDUNG DES MITTELMEERPROJEKTS Die vorangegangenen Bemerkungen haben deutlich ge­ macht, dass Frankreich zwar mehrfach große Entschlossen­ heit bei den Mittelmeerprojekten bewiesen hat, die Ergeb­ nisse im Verhältnis zu den unternommenen Anstrengungen jedoch nicht überzeugen konnten. Die objektiven politischen Gründe, die potenzielle Partnerstaaten davon abhielten, sich mehr in diese Initiativen einzubringen, wurden bereits dar­ gestellt. Allerdings muss auch die Frage gestellt werden, ob diese wiederholten Misserfolge in Wirklichkeit nicht auch da­ rauf zurückzuführen sind, dass ein gemeinsames Mittelmeer­ projekt nie wirklich gewollt war. Gibt es, grob ausgedrückt, überhaupt den Wunsch nach einer Mittelmeerpartnerschaft? Viele politisch Verantwortliche in Frankreich sind noch immer davon überzeugt; daher müssen sie akzeptieren, sich an eini­ gen Leitlinien zu orientieren und diese ständig als Richtschnur im Bewusstsein haben, wenn sie überhaupt eine Chance auf Erfolg haben wollen. Erste Leitlinie: Es muss deutlich in Erinnerung gerufen wer­ den, dass unter den Parteien der Mittelmeerpartnerschaft der Grundsatz gleicher Rechte und Pflichten gilt. Das mag selbst­ verständlich erscheinen, muss aber dennoch ausdrücklich wiederholt werden, wenn man bedenkt, wie oft die Länder südlich des Mittelmeers angemahnt haben, dass die Zentren der politischen Entscheidungsfindung ihrer Ansicht nach fast immer in den europäischen Ländern lagen. Natürlich stimmt diese Kritik nicht immer mit der Realität überein, aber die Frage der Wahrnehmung ist in internationalen Beziehungen oft von großer Bedeutung. Es ist daher entscheidend, auch die Wahrnehmung aller Parteien schon von Beginn jeder neuen Partnerschaft an möglichst umfassend zu berücksich­ tigen. Gelingt dies nicht, kann die Umsetzung eines solchen Vorhabens nicht erfolgreich vorangetrieben werden, da sich dann weder die Staaten südlich des Mittelmeers noch ihre Zivilgesellschaften wirklich einbringen würden. 7

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – Frankreichs Mittelmeer­politik Zweite Leitlinie: Initiativen, die die souveränen Vorrechte von Staaten betreffen, müssen mit solchen, die in die Zustän­ digkeit regionaler oder lokaler Autoritäten/Verwaltungseben oder von Nichtregierungsorganisationen(NGOs) fallen, ver­ knüpft werden. Denn man sollte sich weder mit abstrakten allgemeinen Erklärungen zufrieden geben – auch wenn diese notwendig sind – noch mit einer bloßen Addierung von loka­ len Projekten ohne einen klaren gemeinsamen Rahmen. Zwei Dinge müssen hier austariert werden: die Förderung lokaler Initiativen einerseits und deren Verknüpfung durch einen gemeinsamen Rahmen andererseits. Sich hier nur auf einen dieser beiden Aspekte zu konzentrieren, würde das gesamte Vorhaben schwächen und die auf lokaler Ebene gemachten Anstrengungen ins Leere laufen lassen, wodurch ein Schei­ tern vorprogrammiert wäre. Die lokalen Initiativen sollten also so gekennzeichnet werden, dass sie als ein Ganzes sichtbar werden und bei jedem einzelnen das Bewusstsein geschaf­ fen wird, Teil eines gemeinsamen Gesamtkonzepts zu sein. Dritte Leitlinie: Der Begriff»Zivilgesellschaft« muss klar de­ finiert werden. Da der Ausdruck in den nordafrikanischen Staaten oft missbräuchlich verwendet wird, ist es unerlässlich, seine konkrete Bedeutung in den betreffenden Gesellschaf­ ten – die durch die herrschenden Regime stark eingeschränkt werden, jedoch eine unbestreitbare kreative Energie besit­ zen – zu definieren. Dafür sollte man auf dem bereits Vorhan­ denen aufbauen: Handelskammern, Gewerkschaften und/ oder Berufsverbände, Unternehmerverbände, Presse­organe und Medienverlage, NGOs usw. Diese Definition ist umso notwendiger, als damit die erwünschte Ausgewogenheit zwi­ schen den beteiligten Partnern nördlich und südlich des Mit­ telmeers erreicht werden kann. Vierte Leitlinie: Es muss bekräftigt werden, dass die Mittel­ meerpartnerschaft eine Angelegenheit der gesamten Euro­ päischen Union ist. Die beiden Seiten des Mittelmeers sind in ihrem Schicksal untrennbar miteinander verbunden und diese Solidarität ist sowohl eine politische Notwendigkeit als auch eine politische Herausforderung. Dieses Leitlinie impli­ ziert allerdings, dass wir uns darüber im Klaren sind, was das europäische Projekt selbst bedeutet: Wenn der Mittelmeer­ raum Sache der gesamten EU ist, ist keine neokoloniale Kon­ kurrenz unter ihren Mitgliedern zu rechtfertigen, da eine der Errungenschaften des Barcelona-Prozesses gerade darin be­ steht, deutlich zu machen, dass die Zukunft der Mittelmeer­ anrainer Sache aller Europäer ist. Die Mittelmeerpartnerschaft ist ein Projekt der gesamten Europäischen Union und daher kein Nullsummenspiel: Ein geringeres Engagement im Mittel­ meerraum würde nicht zu einem größeren Engagement in Mittel- oder Osteuropa führen – und umgekehrt. Fünfte Leitlinie: Trotz dieser vierten Leitlinie wäre es unre­ alistisch und illusorisch, nun zu versuchen, sämtliche EUMitglieds­taaten und sämtliche Länder des südlichen und östlichen Mittelmeers in einem gemeinsamen Rahmen zu vereinen. Es kann durchaus sinnvoll sein, sich zunächst auf den 5+5-Dialog zu konzentrieren. Dieses Format hat sich trotz seiner Begrenztheit bereits bewährt. Jetzt geht es darum, dass mehr Länder in diesen Dialog einbezogen und mehr Vorha­ ben umgesetzt werden. So könnten mittelfristig Griechen­ land, Ägypten und die Türkei aufgenommen werden. Sechste Leitlinie: Die Mittelmeerpartnerschaft muss vorrangig ein politisches und nicht in erster Linie ein sicherheitspoliti­ sches Anliegen sein. Allzu oft haben europäische Politiker aus innenpolitischen Gründen und um vermeintlich ablehnende Stimmen zu überzeugen, das Argument der Sicherheit der EU und insbesondere der Kontrolle der Migrationsströme vorgebracht. Doch dieser rein sicherheitspolitische Ansatz ist unzureichend und kurzsichtig. Die angestrebte Mittelmeer­ partnerschaft besteht nicht in erster Linie darin, die gemein­ samen Mauern zu verstärken und die Europäische Union in einen Bunker zu verwandeln, sondern muss im Gegenteil vom Willen zur Öffnung getragen sein. Siebte Leitlinie: Die Mittelmeerpartnerschaft sollte ein ge­ meinsam in Gang zu setzender Entwicklungsmotor sein. Es geht darum, die enormen wirtschaftlichen Unterschiede zwi­ schen Europa und Nordafrika zu verringern. Die nordafrikani­ schen Länder haben sich häufig bereit erklärt, die von Europa geforderten Strukturanpassungen umzusetzen, und haben ihre Märkte für die europäischen Volkswirtschaften geöffnet. Doch ihre wirtschaftliche Entwicklung lässt noch immer auf sich warten und die klassischen Rezepte des Neoliberalismus bieten hier keine Garantie – im Gegenteil erweisen sie sich oft als verheerend. Die Rehabilitierung des Staates in seiner Rolle als steuernder und intervenierender Staat ist unerlässlich und erfordert auch, dass das von den Europäern und den oft korrupten nordafrikanischen Machthabern aufrechterhaltene heimliche Einverständnis beendet wird, das einer effektiven Wachstumsdynamik entgegensteht. Es geht also darum, um­ fassende Wirtschaftsvorhaben anzustoßen und weiterzuent­ wickeln, mit denen die Volkswirtschaften Europas und Nord­ afrikas wieder stärker miteinander verbunden werden. Achte Leitlinie: Für das Mittelmeerprojekt müssen die euro­ päischen Staaten ihr Verhältnis zum Islam überdenken. Die Islamfeindlichkeit, die sich dort zunehmend breit gemacht hat, hat einen sehr starken Einfluss auf die Gesellschaften in Nordafrika und trägt dazu bei, dass der Diskurs dort ent­ sprechend auf eigene Abschottung setzt. Der Aufbau einer partnerschaftlichen Gemeinschaft im Mittelmeerraum erfor­ dert einen respektvollen Umgang mit dem Islam. In Europa achtet die überwiegende Mehrheit der Muslime die rechts­ staatlichen und demokratischen Grundsätze und fordert vor allem das Recht auf Indifferenz ein. Dieselbe Überlegung muss auch für die nordafrikanischen Partner gelten, die kultu­ rell muslimisch sind, und wohl auch für einige der Kräfte, die sich zum politischen Islam bekennen, wenn sie sich bereit er­ klären, eine pluralistische und kompetitive Politik zuzulassen. Werden diese Leitlinien nicht bei sämtlichen Überlegungen und Initiativen der Mittelmeerpartner ständig berücksichtigt, werden diese kaum Erfolg haben. Auch wenn es etwas ver­ 8

Schlussfolgerungen einfachend erscheinen mag, lassen sich für die Region zwei mögliche Zukunftsszenarien skizzieren. 9 Das erste Szenario wäre, dass der Mittelmeerraum politisch so unbeständig bleibt wie er aktuell ist: Er befindet sich im Zen­ trum besorgniserregender internationaler Spannungen und steht vor vielen großen Herausforderungen, die er aber nicht selbst lösen kann. Diese Situation zeigt sowohl die Schwierig­ keit der Europäischen Union, sich als globaler strategischer Akteur zu positionieren, als auch die Unfähigkeit der nord­ afrikanischen Länder, endlich den Weg einer entschlossenen, nachhaltigen und fairen Entwicklung einzuschlagen. Eines der aktuellen Probleme besteht darin, dass die nordafrikani­ schen Staaten sich zwar immer mehr anstrengen sollen, um den europäischen Anforderungen gerecht zu werden, sie im Gegenzug aber nicht von bedeutenden Fortschritten in für sie lebenswichtigen Fragen profitieren. Zu denken ist insbe­ sondere an die Frage des Personenverkehrs und das damit zu­ sammenhängende symbolträchtige Thema der Visavergabe. In diesem Szenario ist zu befürchten, dass es den beiden Sei­ ten des Mittelmeers immer weniger gelingt, eine gemein­ same Vision und gemeinsame Vorhaben zu entwickeln, und dass in einem sich rasch verändernden internationalen Kon­ text die nordafrikanischen Staaten nach einer Abwägung der Vor- und Nachteile in Zukunft Partner wie die Vereinig­ ten Staaten, Russland oder China bevorzugen könnten. Das würde bedeuten, dass die regionalen Akteure, die ja am un­ mittelbarsten betroffen sind, nicht aus eigener Kraft in der Läge wären, die Herausforderungen in Sachen Sicherheit, Politik, Wirtschaft und Soziales konsequent anzugehen. Das zweite, optimistischere Szenario ist das eines erfolgrei­ chen Mittelmeerraums, der aus einer langfristigen Zusam­ menarbeit zwischen der EU und den nordafrikanischen Staa­ ten entstehen könnte. Dafür muss ein Partnerschaftspakt gegründet werden, der sich auf einige wesentliche, nach­ folgend skizzierte strategische Ziele stützt. Dieses Szenario erfordert die Schaffung eines politischen Rahmens und das Setzen von Zielen für eine gemeinsame nachhaltige Entwick­ lung. Zudem darf die EU die sie umgebenden Staaten nicht mehr als bloße Nachbarschaft betrachten, sondern muss die Möglichkeiten von Synergien und gegenseitiger Ergänzung erkennen. Es geht darum, dass die an dieser Partnerschaft be­ teiligten Staaten langfristig strategisch autonom werden und in der Lage sind, sich den gemeinsamen Herausforderungen zu stellen, ohne sich dem Diktat fremder Mächte beugen zu müssen. Der Mittelmeerraum und der Nahe Osten sind Re­ gionen, die geprägt sind von einer starken geopolitischen Konkurrenz zwischen den Vereinigten Staaten – die oft den Fehler machen, in Unilateralismus zu verfallen – und einer Europäischen Union, die großen Wert auf ihre Partner legen und den Multilateralismus fördern sollte. Gelingt dies der EU, könnte der Mittelmeerraum zu einem Experimentierfeld für neue Formen von internationalen Beziehungen werden und es könnten sich positive Synergieeffekte ergeben. SCHLUSSFOLGERUNGEN Das Mittelmeerprojekt darf nicht als eine einfache Addierung von Initiativen verstanden werden oder, schlimmer noch, auf ausufernde Regeln und bürokratische Zwänge reduziert wer­ den. Die verschiedenen Initiativen müssen stets in einen um­ fassenden Rahmen eingebettet und vom politischen Willen getragen sein, eine regionale Partnerschaft aufzubauen, die sowohl die vorhandenen Spannungen abbauen als auch Per­ spektiven in einer globalisierten Welt aufzeigen kann. Das Projekt ist ehrgeizig. Die sozialen und wirtschaftlichen Unterschiede, die Instrumentalisierung von Wahlen und die starke Ungleichheit zwischen den Zivilgesellschaften machen es schwierig, ein gemeinsames Konzept zu entwickeln. Und doch haben die beiden Seiten des Mittelmeers gemeinsame Interessen. Es ist zwar durchaus notwendig und legitim, sich mit Fragen der Sicherheit zu befassen, aber es ist auch zwin­ gend erforderlich, diese in einen politischen Zusammenhang zu stellen, d. h. sich stets die politische und soziale Dimen­ sion der anstehenden Herausforderungen(Islamismus, Mig­ ration, Umweltprobleme, Strukturreformen usw.) vor Augen zu führen. Machen wir uns nichts vor: Wenn die Beteiligten des Mittelmeerprojekts nicht in der Lage sind, die ursprüng­ liche dreigliedrige Herangehensweise von Barcelona wieder­ zubeleben, werden auch die rein sicherheitspolitischen Pro­ bleme nicht gelöst werden können. Dies gilt umso mehr, als die große politische Erschütterung, die die arabische Welt ab 2010/2011 erlebte, die Karten weitgehend neu gemischt hat. Die Besonderheit der Europa-Mittelmeer-Partnerschaft lag im Wesentlichen in ihrer Idee, einen umfassenden Ansatz zu för­ dern, der wirtschaftliche, ökologische, politische, humanitäre und soziale Aspekte einbezog. Leider fehlt uns heute, anders als 1995, diese strategische Weitsicht für die Mittelmeerre­ gion und die beiden Seiten scheinen sich eher voneinander zu entfernen als sich anzunähern. Die hier dargestellten Szena­ rien zeigen, wie sich der Mittelmeerraum künftig entwickeln könnte. Die Zeit drängt, wenn man die These vom Kampf der Kulturen widerlegen, die Region einen statt spalten und sich endgültig aus der imperialen Sehnsucht und der Wahn­ vorstellung der drohenden Migrationsgefahr befreien will. 9 Für differenziertere Szenarien siehe der interessante Beitrag von Sébastien Abis 2007:»Jahr Null für den Mittelmeerraum?« in Futuribles, Nr. 321, Juli-August 2006, SS. 47–65. 9

IMPRESSUM ÜBER DEN AUTOR IMPRESSUM Didier Billion ist Politikwissenschaftler und stellvertretender Direktor des Institut des Relations Internationales et Stratégiques(IRIS); seine Forschung konzentriert sich auf die Türkei und den Nahen Osten. Friedrich-Ebert-Stiftung| Internationale Politikanalyse Hiroshimastr. 28| 10785 Berlin| Deutschland Verantwortlich: Catrina Schläger| Referatsleiterin Internationale Politikanalyse Redaktion: Marius Müller-Hennig| Internationale Politikanalyse Redaktionsassistenz: Sabine Dörfler| Internationale Politikanalyse www.fes.de/ipa Bestellungen / Kontakt: info.ipa@fes.de Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-­ Stiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schrift­ liche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-­Ebert-Stiftung. ISBN 978-3-96250-595-0

FRANKREICHS MITTELMEERPOLITIK Ambitionierte Initiativen, überschaubare Resultate • Die mediterrane Region wird oft als Epi­ zentrum bedrohlicher Krisen gesehen. Sie erscheint aber auch als geographi­ scher und konzeptioneller Rahmen für eine kohärente Reaktion der Anrainer­ staaten auf die Herausforderungen die vor ihnen liegen. Die erste zeitgenös­ sische Mittelmeerpartnerschaft wurde 1995 als Barcelona-Prozess ins Leben ge­ rufen. Neu war an dieser Partnerschaft, dass die wirtschaftlichen, ökologischen, politischen, sozialen und sicherheitspoli­ tischen Parameter einbezogen wurden. Ihre Grenzen wurden jedoch schnell er­ reicht, insbesondere wegen der Unfä­ higkeit, den israelisch-palästinensischen Konflikt zu lösen, aber auch wegen der Einführung der Europäischen Nachbar­ schaftspolitik(ENP) im Jahr 2004: Län­ der an der europäischen Peripherie wur­ den nicht mehr als»Partner«, sondern als»Nachbarn« betrachtet. • Die Union für den Mittelmeerraum (UfM) wurde 2008 als eine Union von Projekten gegründet um der Zusam­ menarbeit im Mittelmeerraum neue politische Impulse zu geben. Dennoch hat die UfM aufgrund von drei Fakto­ ren nie die erwartete Dynamik entfal­ tet: wegen des ungelösten israelisch-­ palästinensischen Konflikts; wegen der Wirtschafts- und Finanzkrise der EU; und wegen der politischen Instabilität als Folge der Aufstände in mehreren arabischen Ländern ab 2011. • Es ist zu befürchten, dass arabische Staaten in Zukunft Partner wie die Ver­ einigten Staaten, Russland oder China bevorzugen werden. Dies würde be­ deuten, dass sicherheitspolitische, politische oder wirtschaftliche Her­ ausforderungen nicht von den am un­ mittelbarsten betroffenen regionalen Akteuren bewältigt würden. Leider fehlt es derzeit an einer strategischen Vision, und die beiden Küsten scheinen sich eher weiter voneinander zu ent­ fernen. Daher hat Frankreich beschlos­ sen, das Mittelmeerprojekt durch das Format eines Gipfels der beiden Küsten neu zu beleben. Letzterer muss durch mehrere Leitlinien strukturiert werden und die Fallstricke meiden, an denen frühere Initiativen gescheitert sind. Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier: www.fes.de/stiftung/internationale-arbeit