Wer regiert das Internet? Die aktualisierte und erweiterte Neuauflage! Impressum 12/2019 Friedrich-Ebert-Stiftung Politische Akademie FES Medienpolitik Godesberger Allee 149 53175 Bonn www.fes.de/medienpolitik Für diese Publikation sind in der FES verantwortlich Dr. Johanna Niesyto, Leiterin der FES Medienpolitik, und Katrin D. Dapp, Referentin in der FES Medienpolitik Für diese Publikation ist beim iRights.Lab verantwortlich Philipp Otto, Geschäftsführer www.irights-lab.de Autoren Henning Lahmann, Jan Engelmann Redaktion Anne Lammers, Jana Maire Gestaltung und Satz tigerworx Berlin Verlag Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn ISBN: 978-3-96250-429-8 Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Creative-Commons-Lizenz: CC BY-NC-ND 4.0 Die Texte dieses Werks sind unter der Creative-Commons-Lizenz vom Typ „Creative Commons Namensnennung – Nicht kommerziell – Keine Bearbeitungen 4.0 International Lizenz“ lizenziert. Um eine Kopie dieser Lizenz einzusehen, besuchen Sie https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. Diese Lizenz beinhaltet unter anderem, dass die Texte bei Nennung des/der Autor_innen und dieser Publikation als Quelle ohne Veränderung veröffentlicht und weitergegeben werden dürfen. Ausgenommen von dieser Lizenz sind alle Nicht-Text-Inhalte wie Fotos, Grafiken und Logos. Wer regiert das Internet? Die aktualisierte und erweiterte Neuauflage! 4 Inhalt FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 16 6 22 36 8 5 Vorwort 6 Internetregulierung geht uns alle an! 8 Was bedeutet„Regulierung des Internets“? 16 Regulierungsansätze und Gestaltungsmöglichkeiten 22 Akteure im Bereich der Internetregulierung 36 Einschätzung und Ausblick 39 Glossar 40 Literaturhinweise und Links 41 Weiterführende Informationen im Internet 42 Über die Autoren Fotos(v.l.n.r.): Mario Sixtus/ CC BY-NC-SA 2.0; Kristian Niemi/ CC BY-NC-ND 2.0; icannphotos/ CC BY-SA 2.0; Gregor Fischer, re:publica/ CC BY 2.0; Mario Sixtus/ CC BY-NC-SA 2.0 WER REGIERT DAS INTERNET? 5 Vorwort D as Internet ist angetreten als ein ­ globales Freiheitsversprechen. Der Erfolg des weltweiten Kommunikations­ netzes basiert auf dessen freiheitlicher und offener Architektur. Die Frage, wer das Internet regiert, ist die Schlüssel­ frage der digitalen Gesellschaft(en). Da­ bei sind wir noch immer auf der Suche, wie bestimmte Bereiche des Internets besser geregelt werden können und wer dafür zuständig sein soll. Dies hat sich seit der ersten Auflage dieser Publikati­ on nicht geändert: Internet Governance, die globale Regulierung des Internets, ist und bleibt eine Suche ohne Ende. Bereits 2005 definierte Jeanette Hof­ mann Internet Governance als ergebnis­ offenen kollektiven Suchprozess,„[…] der darauf abzielt, eine globale regulato­ rische Leerstelle konzeptionell und ins­ titutionell in legitimer Weise zu füllen“. Eine zentrale Bedeutung auf dieser Su­ che kommt dem Internet Governance Forum(IGF) zu. Das IGF wurde im Jahr 2006 vom Generalsekretär der Vereinten Nationen(UN) ins Leben gerufen und ging aus dem UN World Summit on In­ formation Society(WSIS) hervor. Die UN veranstaltete diesen Gipfel zwischen 2002 und 2005. Das ursprüngliche Ziel war es, die digitale Spaltung zu über­ winden. Inzwischen hat sich das IGF zum zentralen internationalen Forum über die Zukunft von Internet Gover­ nance und Digitalpolitik entwickelt. Es geht um die grundlegenden Fragen der Offenheit und der Freiheit des In­ ternets und um den Zugang zum Netz. Das IGF ist eine offene Diskussionsplatt­ form zu zentralen rechtlichen, politi­ schen, sozialen und technischen Fragen des Internets. Der Multi-StakeholderAnsatz bringt dabei alle rele­vanten ge­ sellschaftlichen Gruppen an einen Tisch, insbesondere auch bislang unterreprä­ sentierte Vertreter_innen aus Entwick­ lungs- und Schwellenländern. Unter dem Motto„One World. One Net. One Vision“ fand das 14. IGF im N­ ovember 2019 erstmalig in Deutschland statt. Im Gegensatz zu anderen UN-For­ maten fasst das IGF keine bindenden Entscheidungen. Vorrangiges Ziel ist es, den gleichberechtigten und konstruk­ tiven Dialog zwischen Interessenvertre­ ter_innen aus Staaten, internationalen Organisationen, Wissenschaft, Wirt­ schaft und Zivilgesellschaft zu fördern. Der grundsätzliche Ansatz des IGF ist es also, dass die verschiedenen Akteu­ re aus unterschiedlichen Weltregionen schaft(en) geht es nämlich um viel. Es geht um Zugang zum Netz, um Men­ schen- und Bürgerrechte, um so­ziale, gesellschaftliche, kulturelle und wirt­ schaftliche Teilhabe aller, um gerech­ ten globalen Handel und darum, dass das„Netz der Netze“ jederzeit sicher ist. ­Digitalpolitik ist und bleibt Gesell­ schaftspolitik. Ich danke der FriedrichEbert-Stiftung, die mit dieser Publika­ tion Engagierte in der Zivilgesellschaft, Wie soll das Internet reguliert werden, damit es Teil guter Gesellschaften ist? Und wer soll dafür zuständig sein? ihre je eigenen Perspektiven einbrin­ gen, miteinander diskutieren und so den Entscheidungsprozess in anderen Gremien­ – zum Beispiel den UN, der Internet Society(ISOC), der Internet Engineering Task Force(IETF), der Or­ ganisation für die Vergabe von Domain­ namen(ICANN), der Europäischen Union oder der Internationalen Fern­ meldeunion(ITU) – voranbringen. Die freiheitliche und offene Archi­ tektur des Internets stand selten so mas­ siv unter Druck wie heute. Nach den Enthüllungen über die Ausspähaktivi­ täten verschiedener Geheimdienste und angesichts der massiv zunehmenden Cyberangriffe ist die Diskussion um die Rückerlangung und den Erhalt der di­ gitalen Souveränität zwingend ge­boten. Die digitale Souveränität darf aber nicht dahingehend umgedeutet werden, das offene und freie globale Netz infrage zu stellen und Überwachungs- und Zensurinfrastrukturen zu etablieren. Internet Governance geht uns alle etwas an. Für die digitale(n) Ge­sell­ Politiker_innen, Wissenschaftler_innen und Bürger_innen weiterhin ermuti­ gen will, sich an dieser Suche zu beteili­ gen und auf der Suche zu bleiben – um ­dieses Freiheitsversprechen einzulösen. Dr. Jens Zimmermann, MdB Sprecher der SPDBundestagsfraktion Foto-AG Gymnasium Melle / CC BY-SA 4.0 6 Internetregulierung geht uns alle an! WER REGIERT DAS INTERNET? 7 D as Internet ist mit uns, im Grunde­ überall. Während stationäre­ PCs nahezu nur noch im Büroumfeld ihr kümmerliches Dasein fristen, sind Smart­phones auf dem Schulhof, ­Tracking Watches beim Jogging und Spracha­ssistenzsysteme wie Alexa oder Siri in der Küche oder im Wohnzimmer längst vertraut. In nahezu allen Bereichen des täg­ lichen Lebens verlassen wir uns auf das Internet und digitale Hilfsmittel. Doch zu den zahllosen Vorteilen, die uns das Netz bietet, gesellen sich fast ebenso vie­ le Herausforderungen für die Gesell­ schaft – in den einzelnen Ländern auf verschiedene Weise und in unterschied­ lichem Ausmaß. Eines gilt jedoch für alle gleichermaßen: Das Internet ent­ wickelt sich nicht von selbst, kann nicht von sich aus den Bürger_innen e­inen Raum zur freien Entfaltung bieten. Um zu funktionieren, in technischer wie auch politisch-gesellschaftlicher Hin­ sicht, bedarf es menschlicher Interven­ tion und Steuerung. Das Internet muss reguliert, verwaltet und regiert werden. Die Gesetze, an die wir uns halten müssen, stammen vom deutschen Ge­ setzgeber oder von den Institutionen der EU. Was für Internetnutzer_innen in Deutschland gilt, muss daher nicht auch für Brasilianer_innen gelten, die von Rio de Janeiro aus auf Inhalte im Netz zugreifen.­ Das Internet ist weltumspannend, aber dezentral organisiert und rechtlich fragmentiert. Je nachdem, von wo aus man online geht, gelten unterschied­ liche Regeln. Aber auch die Zugangs­ möglichkeiten oder die Sicherheit bei der Nutzung des Internets sind keines­ wegs für alle Bürger_innen auf der Welt gleich. Die Situation im Netz spiegelt die politische Situation des jeweiligen Landes. Freiheitsrechte, die zum Bei­ spiel Bürger_innen der EU wie selbst­ verständlich auch online genießen, mö­ gen für Nutzer_innen in einem Staat mit einem autoritären Regime uner­ reichbar sein. Das Politikfeld der Internetregulie­ rung lässt sich in verschiedene Hand­ lungsfelder aufgliedern: Infrastruktur und Entwicklungszusammenarbeit, ­Sicherheitspolitik, Menschen- und Bür­ gerrechte sowie Rechtsentwicklung. Dabei ist die Frage relevant, wie die verschiedenen Ziele der Internetregu­ lierung umgesetzt werden sollen: Durch Abkommen zwischen Staaten oder un­ ter Einbeziehung aller Anspruchs­ gruppen(engl. Stakeholder)? Durch verbindliche Verträge oder lose Verstän­ digungspapiere? Neben diesen inhaltlichen Aspek­ ten ist insbesondere von Bedeutung, wer für die Internetregulierung verant­ wortlich sein soll: Internationale Orga­ nisationen, in denen Staaten das Sagen haben, oder vielmehr offenere Foren, die auch Vertreter_innen der Privat­ wirtschaft und der Zivilgesellschaft ein­ beziehen? Diese Publikation beantwor­ tet die wichtigsten Fragen: Wer regiert das Internet, auf welche Weise und be­ züglich welcher Hand­lungsfelder? Ein angefügtes Glossar erläutert die wich­ tigsten Fachbegriffe, die im Text vor­ kommen. Zentrale Leitfragen der Internetregulierung sind: Wie können die Freiheitsrechte im Netz möglichst für alle gewährleistet werden? Wie soll der globale Handel über das Internet aussehen? Wer sorgt dafür, dass die technische Infrastruktur des Internets auch in Zukunft einwandfrei funktioniert? Foto: Mario Sixtus. Boy in a Bubble (2) / CC BY-NC-SA 2.0 8 Was bedeutet „Regulierung des Internets“? WER REGIERT DAS INTERNET? 9 W ovon sprechen wir, wenn wir uns mit der gegenwärtigen und zu­ künftigen Gestaltung des Internets be­ fassen? Im Englischen hat sich für den in der Einleitung beschriebenen Poli­ tikbereich der Begriff„Internet Gover­ nance“ durchgesetzt. Er läss­t sich nicht ohne Weiteres ins Deutsche übersetzen. Denn im hiesigen Verständnis umfasst das durch ihn bezeichnete Feld sowohl das„Regieren“, das„Regulieren“ als auch das„Verwalten“ des Internets. Die zwei Kernfragen der Internetregulierung Es ist sinnvoll, das Thema in zwei Kern­ fragen aufzuspalten. Zum einen geht es um die Frage, wer das Internet reguliert, wer also überhaupt dafür zuständig ist (oder sein soll), Entscheidungen in Be­ zug auf das Netz zu treffen, die dann für alle gelten beziehungsweise auf sämt­ liche Nutzer_innen des Internets Aus­ wirkungen haben. Hierfür ist es wichtig zu verstehen, dass es sich beim Internet keineswegs um eine in sich abgeschlos­ sene, einheitliche Struktur handelt. Vielmehr verbirgt sich hinter diesem Begriff nichts anderes als ein globa­ les„Netzwerk der Netzwerke“, also der Zusammenschluss sehr vieler einzel­ ner Netzwerke, die auf elektronischem Wege miteinander kommunizieren. Ge­ nau aus diesem Grund hat das Internet auch für sich genommen keine zentra­ lisierte Verwaltung oder Steuerung. Wer also für Entscheidungen bezüglich der übergreifenden Struktur zuständig ist, bedarf einer Klärung und versteht sich keineswegs von selbst. Die wichtigsten Player auf dem Gebiet der Internetre­ gulierung werden mit ihren jeweiligen Rollen im dritten Teil dieser Publikation vorgestellt. Neben dem„Wer“ der Internetregu­ lierung geht es zweitens um die Frage, was durch die verschiedenen Beteiligten eigentlich genau geregelt werden soll. Zunächst einmal handelt es sich beim Internet ja lediglich um eine technische Struktur. Wie aber bereits einleitend er­ wähnt, existiert heute wohl kaum eine andere Technologie, die unseren Alltag und unser berufliches Leben so nach­ haltig verändert hat. Die Regulierung des Internets auf die Verwaltung, den Ausbau und die technische Überwa­ chung der zugrundeliegenden Infra­ struktur zu reduzieren, würde daher zu kurz greifen. Die vier Ebenen der Internetregulierung Um die unterschiedlichen inhaltli­ chen Dimensionen der Regulierung des Inter­nets zu verdeutlichen, bietet es sich an, vier verschiedene Ebenen zu betrachten, aus denen sich das Inter­ net zusammensetdie infrastrukturelle, die logische, die anwendungsorientierte und die inhaltliche Ebene. — Die infrastrukturelle Ebene umfasst die Hardware, die die Grundstruktur des globalen Netzes bildet, also zum Beispiel sämtliche Router, Switches, Server sowie die datenleitenden Vor­ richtungen wie Kupfer- oder Glasfaser­ kabel. Foto: Mario Sixtus. The Center / CC BY-NC-SA 2.0 Kernfragen der Internetregulierung: Regulierung des Internets Wer setzt die Regeln ? Was  wird reguliert ? 10 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG — Die logische Ebene des Internets be­ zieht sich auf die technischen Normen und Standards, die Voraussetzung dafür sind, dass die Kommunikation im globa­ len Maßstab überhaupt möglich ist. Dies sind beispielsweise Ressourcen wie das Internet-Protokoll(IP), die Weba­ dressen und Domain-Namen sowie das dazuge­ hörige Domain Name System(DNS). — Die Anwendungsebene ist der Be­ standteil des Internets, der in erster Li­ nie jene Software-Anwendungen um­ fasst, anhand derer die Nutzer_innen miteinander sowie mit Systemen und Webseiten interagieren. Die bekanntes­ te und wichtigste dieser Anwendungen ist das World Wide Web, auf das mittels Internetbrowsern wie Firefox, Chrome oder Safari zugegriffen werden kann. — Die inhaltliche Ebene ist für Nut­ zer_innen zentral. Sie umfasst all das, was wir vor uns auf dem Computer­ bildschirm sehen bzw. womit wir am Screen interagieren, also Text, Ton, Bil­ der, ­Videos oder sonstige MultimediaInhalte, Virtual-Reality-Umgebungen oder Chat Bots, die mit uns einen Dia­ log führen. Die vier Ebenen der Internetregulierung: 4 Die inhaltliche Ebene Nutzerinhalte: Text, Ton, Bilder, Videos, Virtual-Reality-Umgebungen.. . 3 Die anwendungsorientierte Ebene Software -Anwendungen: World Wide Web und dazugehörige Browser... 2 Die logische Ebene Technische Normen und Standards: Internet-Protokoll(IP), Domain Name System(DNS)... 1 Die infrastrukturelle Ebene Hardware: Router, Switches, Server, Kupfer- oder Glasfaserkabel... Von der technischen zur politischen Regulierung des Internets In den Anfangstagen des Netzes befass­ te sich die Regulierung des Internets fast ausschließlich mit den ersten bei­ den Ebenen, also der infrastrukturellen und der logischen. Das Internet wur­ de vor allem als rein technische Infra­ struktur betrachtet. Probleme, die einer Regul­ierung bedurften, waren daher in erster Linie technischer Natur. Mit der Öffnung des Netzes für kommerziel­ le und sonstige allgemeine Nutzungen und seiner Relevanz in immer mehr ge­ sellschaftlichen Bereichen ist eine solche enge Auffassung der Regulierung des Internets nicht mehr ausreichend. Die meisten politischen Herausforderun­ gen im Umgang mit dem Internet spie­ len sich inzwischen auf der inhaltlichen Ebene ab, wie zum Beispiel bei Fragen des Zugangs zu Wissen und Kultur oder der Menschen- und Bürgerrechte im Netz. Deshalb ist heute allgemein an­ erkannt, dass sich die Regulierung des Netzes auf alle vier Ebenen bezieht. Da­ bei können durchaus unterschiedliche Akteure für die einzelnen Ebenen pri­ mär zuständig sein. Mit Bezug auf alle vier Ebenen des Internets versuchte sich der von der UN beschlossene und von der Interna­ tionalen Fernmeldeorganisation(ITF) durchgeführte Weltgipfel zur Informa­ tionsgesellschaft im Jahr 2005 in Tunis, auf dem sich etwa 17.000 Teilnehmer_ innen aus 175 Ländern mit der Zukunft des Internets befassten, erstmals an ei­ ner umfassenden Definition der Regu­ lierung des Internets, die bis heute weit­ hin Verwendung findet: Sie umfasst„die durch Regierungen, den Privatsektor und die Zivilgesellschaft in ihren jewei­ ligen Rollen vorgenommene Entwick­ lung und Anwendung von einheitlichen Prinzipien, Normen, Regeln, Entschei­ dungsfindungsprozessen und Program­ men, die die Evolution und Benutzung des Internets formen“. WER REGIERT DAS INTERNET? 11 Foto: Centre for International Governance Innovation ­Drei Fragen an Prof. Dr. Laura DeNardis Fakultätsleiterin des Internet Governance Lab an der American University in Washington, D.C. „Das Ökosystem der Akteure erweitert sich“ Hat sich die vielfältige Ökologie des Internets schleichend dahin­gehend entwickelt, dass sie maßgeblich durch wenige Techno­logieunternehmen beeinflusst wird? Laura DeNardis: Die digitale Welt ist von 2D zu 3D übergegangen, und auch die Internet Governance muss diesen Schritt vollziehen. Die komplexesten u­n­­­­ d folgenreichsten Kämpfe um die Internet Governance treten nun in der cyber-physischen Welt auf. Das Internet ist von menschlichen Bildschirmen in die materielle Welt der medizinischen Instrumente, Haushaltsgeräte und die sogenannte Industrie 4.0 gesprungen. Dieser Wandel verkompliziert die Frage, was denn als Technologieunternehmen zählt, da alle Unternehmen jetzt gewissermaßen Technologieunternehmen darstellen. Und damit wird auch die Beantwortung der Frage schwierig, welche Governance-Institutionen und Normungsinstitutionen am relevantesten sind. Welche Auswirkungen hat diese Situation auf den fairen Zugang zu Informationen oder die Meinungsfreiheit? Anstatt sich zu verkleinern, erweitert sich das Ökosystem der Akteure tatsächlich. Dies erschwert auch die Frage nach der Internetnutzung, da es sich bei vielen„Menschen“ im Internet tatsächlich um Bots handelt und wir längst vom Internet der Dinge sprechen. Die Einbettung des Internets in die physische Welt verschärft die bereits bestehenden Probleme in Bezug auf Privatsphäre, Sprache, nationale Sicherheit, Demokratie und Verbraucher_innenschutz. Worin sehen Sie die größte Herausforderung für eine gute Governance des Internets? Bei einem Netzausfall geht es nicht mehr darum, den Zugang zu Kommunikation und Inhalten oder die Strukturen der vernetzten Wirtschaft zu verlieren, sondern möglicherweise um den Verlust von Menschenleben bzw. die Fähigkeit, über das Internet Krieg zu führen und die zivile Infrastruktur zu treffen. Gleichzeitig ist die Sicherheit des Internets der Dinge in der Regel unzureichend. Die Praxis und die Analyse der Internet Governance müssen sich steigern, um diese Herausforderung einer Generation zu meistern.­ Prof. Dr. Laura E. DeNardis ist Professorin und Interimsdekanin der School of Communication an der American University in Washington, D.C. Dort ist sie auch Fakultätsleiterin des Internet Governance Lab. Mit einem Hintergrund in Informationstechnik und in Wissenschafts- und Technologiestudien hat sie sechs Bücher und zahlreiche Artikel zu den politischen Auswirkungen der technischen Architektur und Governance des Internets veröffentlicht. Ihr neuestes Buch,„The Internet is Everything“, nimmt verstärkt das Internet der Dinge in den Blick. Die komplexesten u­­­­­nd folgenreichsten Kämpfe um die Internet Governance treten nun in der cyber­physischen Welt auf. 12 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Eine kurze Geschichte des Internets und seiner Regulierung Die technische Struktur, die wir heute unter dem Namen„Internet“ kennen, begann in den späten 60er Jahren des letzten Jahrhunderts zunächst als For­ schungsprojekt des US-amerikanischen Verteidigungsministeriums und eini­ ger Universitäten vor allem in Kalifor­ nien. Zwischen 1984 und 1986 wurde die Struktur durch die National Science Foundation(NSF) zu einem allgemei­ nen Forschungsnetzwerk ausgebaut, die die lokalen Netzwerke amerikanischer Universitäten zum Zwecke des Infor­ mationsaustausches miteinander ver­ knüpfte. Zu dieser Zeit kam auch erst­ mals der Name„Internet“ in Gebrauch. Die weltweite Verbreitung des Internets de über. Bis Ende des Jahrhunderts fand das ­Internet immer größere Ver­ breitung und kommerzielle Anwen­ dungen hielten Einzug. Auf Betreiben der USA wurde 1998 schließlich die In­ ternet Corporation for Assigned Names and Numbers(ICANN) in Kalifor­nien gegründet. Diese gemeinnützige Gesell­ schaft ist bis heute für die Koordinie­ rung des Domain Name System(DNS) und die Zuteilung der IP-Adressen – also für die Pflege der technischen Grundstruktur des Internets – zustän­ dig. Als Untereinheit von ICANN hat sich die Internet Asssigned Numbers Authority(IANA) seit Jahrzehnten um administrative und technische Grund­ funktionen gekümmert, indem sie etwa Root-Nameserver und neue Standards registriert und veröffentlicht. 2016 lief der Vertrag zwischen dem US-Handels­ ministerium und ICANN zur Erfüllung dieser Verwaltungsfunktionen aus, und die Aufsicht über IANA wurde auf den privaten Sektor übertragen. In den 80er Jahren schloss man erst­ mals weitere Länder an das Internet an, darunter auch europäische Staaten wie die Niederlande, Italien und Deutsch­ land. Während die NSF noch bis 1991 kommerzielle Nutzungen des Netzes untersagt hatte, l­ockerten sich die Re­ striktionen in den folgenden Jahren. Bis Mitte des Jahrzehnts ging das In­ ternet nach und nach in private Hän­ Die Entwicklung der Regulierung auf zwischenstaatlicher Ebene Im Zuge der Kommerzialisierung des Netzes prägten zunächst zwischen­ staatliche, multilaterale Abkommen die ­Regulierung verschiedener Teilberei­ che des Internets. So verabschiedete die Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) bereits 1996 die beiden soge­ Im Zuge der­ Kommerzialisierung des Netzes prägten zunächst zwischenstaatliche, multilaterale Abkommen die Regulierung verschiedener Teilbereiche des Internets. nannten Internet-Verträge: den WIPOUrheberrechtsvertrag(WCT) und den WIPO-Vertrag über Darbietungen und Tonträger. Diese Abkommen hatten den Zweck, die Urheberrechtsgesetze der Mitgliedstaaten an das Internetzeitalter anzupassen. Auch im Rahmen der Welt­ handelsorganisation(WTO) schlossen Staaten völkerrechtliche Verträge, die die Internetregulierung mitbestimmten. So insbesondere das 1995 in Kraft ge­ tretene GATS-Abkommen, das den glo­ balen Markt der Telekommunikations­ dienstleistungen behandelt. Als weiterer Meilenstein kam das 2001 unterzeich­ nete, im Rahmen des Europarats ausge­ handelte Budapester Übereinkommen hinzu, in dem sich die Staaten zum ers­ ten Mal umfassend mit der Problema­ tik der Cyberkriminalität auseinander­ setzten. Vom UN-Weltgipfel zum IGF Gleichzeitig zeigte sich zu Beginn des 21. Jahrhunderts endgültig die zentrale Bedeutung des Internets für die Welt­ gesellschaft jenseits rein kommerzieller Interessen. Um dieser Entwicklung ge­ recht zu werden, wurde die ITU vom damaligen UN-Generalsekretär Kofi Annan damit beauftragt, einen Weltgip­ fel zur Informationsgesellschaft(World Summit on the Information Society, WSIS) auszurichten. Dieser fand in zwei Teilen statt, 2003 in Genf und 2005 in Tunis. Wichtigster Beschluss des Gipfels war die Gründung des IGF als perma­ nente Diskussionsplattform zu Fragen der Regulierung des Internets. Daraus sind jährliche Veranstaltungen hervor­ gegangen, die seit 2006 an wechselnden Standorten stattfinden und mittlerwei­ le unabhängig von der UN geplant und durchgeführt werden. Beim ersten Tref­ fen IGF in Athen(2006) waren die Dis­ kussionsstränge noch auf vier zentrale Aspekte ausgerichtet: Offenheit, Sicher­ heit, Diversität und Zugang. Im Verlauf der Jahre hat sich das thematische Feld noch wesentlich ausdifferenziert. WER REGIERT DAS INTERNET? 13 Foto: Jason Krüger / CC BY-SA 4.0 ­Drei Fragen an Prof. Dr. Jeanette Hofmann Politikwissenschaftlerin und Internetforscherin am Wissenschaftszentrum Berlin „Es gibt immer Experimentierräume für das Andere” Sie untersuchen seit Jahren die Akteure und Macht­ mechanismen in der Netzpolitik und haben festgestellt, dass bei jeder institutionellen Herausbildung eines neuen Politikfeldes bestimmte Schutzgüter im Zentrum stehen. Wie ließe sich das für das Feld der Internet Governance beschreiben? Jeanette Hofmann: Zunächst mal wäre zu klären, ob man im Falle von Internet Governance überhaupt von einem Politikfeld sprechen kann. In den Grundzügen lassen sich einige Merkmale eines beginnenden Politikfeldes erkennen: Es wird ein Problem wahrgenommen, und eine Reihe von Akteuren finden dieses Problem so wichtig, dass sie sich darum kümmern und deshalb immer wieder aufeinandertreffen und über gute Lösungen streiten. Dieses Problem bestand in der offenen Frage, wer die Regeln für das Internet setzen soll. Auch wenn die Akteure fundamental unterschiedlicher Meinung über die Antwort auf diese Frage sind, bilden sie doch eine Subkultur heraus, die sie als Akteure erkennbar macht. Dazu gehört ein Fachjargon, eine bestimmte Expertise, selbst der Humor wird irgendwann speziell. Es hat im Bereich von Internet Governance ja auch anhaltende Prozesse der Institutionenbildung gegeben: ICANN, das IGF und seine nationalen Ableger und entsprechende Zuständigkeiten in Verbänden und nationalen Ministerien. Trotzdem sehe ich bis heute kein verbindendes Schutzgut, das breite gesellschaftliche Unterstützung mobilisieren könnte. Im Gegenteil, den meisten Menschen ist dieser Handlungsbereich entweder unbekannt oder einigermaßen egal. Viele Menschen sehen die Snowden-Enthüllungen rück­ blickend als eine Art Kipppunkt in der Internet­geschichte. Stecken wir nun in einer neuen Phase, in der es eher um Gefahrenabwehr als um die freiheitlichen Potenziale eines globalen Kommunikationsraums geht? Wie wir in unseren Interviews ermittelt haben, betrachten viele Expert_innen rückblickend die Snowden-Enthüllungen tatsächlich als Wendepunkt, weil es der kritischen Netzgemeinde in Deutschland nicht gelungen ist, die massenhafte und systematische Verletzung von Grundrechten durch staatliche Organisationen politisch zu nutzen. Ein Bundestagsabgeordneter sagte dazu, man habe als Bürgerrechtler_in versagt, da es nicht gelungen sei,„unser Fukushima umzusetzen“. Aus Politikfeldperspektive gesprochen, dominieren derzeit die Ideale der angrenzenden Politikfelder: Industrie 4.0, KI-Strategien, aber auch die nationale Sicherheit sowie neuerdings wieder Medienpolitik. Das Schutzgut„Freies und offenes Internet“ wird zwar in besonderen Momenten beschworen, zuletzt etwa in der Auseinandersetzung um die Urheberrechtsreform, aber es fehlt die Kraft, um damit einen öffentlichen Diskurs zu ­bestimmen. Derzeit wird viel über die Anwendungspotenziale neuer Technologien gesprochen, z.B. Künstliche Intelligenz oder Blockchain. Inwiefern gibt es für die Zivilgesellschaft die Chance, abweichende Perspektiven abseits der rein ökonomischen stark zu machen? Es gibt ja schon eine kritische Diskussion um den Einsatz von KI, z.B. die Diskriminierungspotenziale durch verzerrte Trainingsdaten. Bei der Blockchain wiederum herrscht Skepsis gegenüber der libertären Vorstellung, durch sie werde wirtschaftliche oder politische Macht eingeebnet. Die kritischen Stimmen werden von der Wirtschaft durchaus gehört, wenn auch vielleicht nicht so interpretiert, wie sich viele das wünschen würden. Ich glaube, das zivilgesellschaftliche Potenzial liegt derzeit vor allem im Aufzeigen von Alternativen. Nicht alle Suchmaschinen, Plattformen und Expert_innensysteme folgen der gleichen Logik. Im Schatten der großen Anbieter gibt es immer Experimentierräume für das Andere und Unerwartete, das im Erfolgsfall dazu beiträgt, dem linearen und eigenlogisch verstandenen Fortschrittsdenken der Politik ein Schnippchen zu schlagen. Prof. Dr. Jeanette Hofmann, Professorin für Internetpolitik an der Freien Universität Berlin, forscht am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung(WZB) zu den Themen Global Governance, Regulierung des Internets und Digitaler Wandel. Sie ist außerdem Leiterin der WZB-Projektgruppe„Politik der Digitalisierung“, die die Deutung, Aushandlung und Regelung der digitalen Transformation erforscht. Von 2010 bis 2013 war sie Sachverständige in der Enquete-Kommission„Internet und digitale Gesellschaft“ des Deutschen Bundestages. Im Jahr 2017 trug sie zur Gründung des Deutschen Internet-Instituts, dem Weizenbaum-Institut für die vernetzte Gesellschaft, bei. 14 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Politische und inhaltliche Ebenen der Internetregulierung Unter der Maßgabe, dass sich die Regu­ lierung des Internets nicht auf die tech­ nische Administration der Netzwerk­ infrastruktur beschränkt, sondern vielmehr auf alle vier Ebenen des Inter­ nets bezieht, lassen sich einige Aspekte identifizieren, die Gegenstand gegen­ wärtiger Internetregulierung sind. Stabilität der Infrastruktur und Entwicklungs­zusammenarbeit Auf technischer Seite geht es zunächst um den weiteren Ausbau und die Siche­ rung der Infrastruktur. Um als globales Kommunikationsnetzwerk zu funktio­ nieren, muss das Internet zuverläs­ sig und vertrauenswürdig ausgestaltet sein, wie es das 2014 im Anschluss an die genannte Konferenz in São Paulo veröffentlichte Multistakeholder-State­ ment der NETmundial-Initiative for­ muliert hat. Hierbei kommt es insbe­ sondere auch auf die Zusammenarbeit mit Ländern des globalen Südens beim Auf- und Ausbau der Infrastruktur an. Ziel muss es dabei sein, den sogenann­ ten Digital Divide zwischen entwickel­ ten und sich entwickelnden Ländern zu überwinden. Denn noch immer können sehr viele Menschen nicht auf das Inter­ net zugreifen. Dadurch leiden die Mög­ lichkeiten dieser Gesellschaften, sich in wirtschaftlicher Hinsicht fortzuent­ wickeln. Ein freier und stabiler Zugang zum Netz kann zudem dafür sorgen, dass die Bürger_innen jener Länder ­Zugang zu mehr politischen Informa­ tionen haben, was sich positiv auf die Entwicklung demokratischer Struktu­ ren auswirken kann. Internet-Sicherheitspolitik Sicherheitspolitische Anliegen haben in den vergangenen Jahren die Regu­ lierung des Netzes auf internationaler und natio­naler Ebene zunehmend ge­ prägt. Hacker-Angriffe auf die Server des Deutschen Bundestags und die ITStruktur von DAX-Konzernen, sowie die Diskussion um die Spionagegefahr durch den chinesischen Technologieko­ nzern Huawei beim 5G-Breitbandaus­ bau haben die nationalen Geheim­ dienste zu Planungen für mögliche Abwehrstrategien und Gegenschläge (Hackbacks) mitangetrieben. Die Rele­ vanz des Themas steigt, die damit ver­ bundene Unsicherheit bezüglich geeig­ neter Maßnahmenkataloge auch. Eine Studie der Unternehmensberatung ­Deloitte von 2019, für die deutsche Füh­ rungskräfte und Mandatsträger_innen aus Bundestag, Landtagen und dem EU-Parlament befragt wurden, ergab, dass die Manipulation der öffentlichen Meinung durch gezielte Desinformati­ on mittlerweile als wichtigstes Cyber-­ Risiko angesehen wird – noch vor ­Datenbetrug im Internet(70 %), dem Diebstahl privater Daten bzw. Infor­ mationen durch Cyber-Angriffe(67  %) oder Computerviren und Schadsoft­ ware(65 %). Regulatorisch ist das Feld bereits sehr ausgebaut und umfasst natio­ nale IT-Sicherheitsgesetze sowie di­ verse Richtlinien und Verordnungen auf EU-Ebene. Bei der UN sind im Be­ reich der Cybersicherheit zwei parallele ­Arbeitsgruppen eingesetzt worden: die von den USA initiierte UN Group of Governmental Experts(UNGGE) sowie die von Russland vorgeschlagene OpenEnded Working Group(OEWG). Beide­ sollen überprüfen, wie völkerrechtli­ che Prinzipien – z.B. das in Artikel 51 in der UN-Charta aufgeführte Recht auf Selbstverteidigung – auch im Inter­ net angewendet werden können. Wenn­ gleich viele der düsteren Szenarien von tödlichen„Cyber-Kriegen“ bislang bloße­Fiktion geblieben sind, gehen die meisten Expert_innen davon aus, dass über das Netz ausgetragene Konflikte zwischen Staaten ebenso wie zwischen Staaten und nichtstaatlichen politischen Gruppen in den kommenden Jahren weiterhin zunehmen werden. Menschen- und Bürgerrechte im Netz Darüber hinaus hat sich insbesonde­ re das Thema Menschen- und Bürger­ rechte als Handlungsfeld der Regulie­ rung des Internets in den Vordergrund Handlungsfelder der Internetregulierung: Infrastruktur und Entwicklungs­ zusammenarbeit Menschen- und Bürgerrechte Sicherheitspolitik Rechtsentwicklung WER REGIERT DAS INTERNET? 15 Foto: Cayambe / CC-BY-SA-3.0 geschoben. Als Katalysator der Debatte dienten hierbei in besonderem Maße die Enthüllungen des NSA-Whistle­ blowers Edward Snowden im Sommer 2013, die die internationale Öffentlich­ keit für die Überwachungstätigkeit der Nachrichtendienste im Internet sensibi­ lisierten. Die durch Snowden ans Licht gebrachten geheimen Dokumente zeig­ ten, dass die Überwachung von Bür­ ger_innen inzwischen eine völlig neue ­Dimension angenommen hat. Das Recht auf Privatheit ist das Recht, auch online nicht willkürlich und permanent durch Regierungen und privatwirtschaftliche Akteure über­ wacht zu werden. Es ist im digitalen Zeitalter zum Abwehrrecht gegen die Datenaggregation und-auswertung von staatlicher oder unternehmerischer Sei­ te geworden und wurde durch die Da­ tenschutz-Grundverordnung der EU von 2018 in besonderer Weise gestützt. Daneben treten noch weitere men­ schen- und bürgerrechtliche Prinzi­ pien der Internetregulierung. Zu die­ sen Rechten gehören insbesondere die Meinungs- und Meinungsäußerungs­ freiheit, die Versammlungs- und Verei­ nigungsfreiheit und die Informations­ freiheit. All diese Bürgerrechte sind im Internet in besonderer Weise gefährdet, vor allem in jenen Ländern mit autokra­ tischen oder sonstigen nicht demokra­ tisch-freiheitlichen Regimen. Auch das Recht auf Zugang zum Netz sowie das damit verbundene Men­ schenrecht auf Entwicklung gilt es zu gewährleisten. Denn das Internet spielt eine entscheidende Rolle für die wirt­ schaftliche und soziale Entwicklung von Staaten und Gesellschaften. Wie kaum eine andere technologische Neu­ erung kann es beispielsweise Menschen in ­Armut helfen, sich aus dieser zu be­ freien. Rechtsentwicklung Als übergreifendes Handlungsfeld, das sich auf alle bisher genannten Aspek­ te bezieht, kann schließlich die Fort­ entwicklung des Rechts in Bezug auf das Internet gesehen werden. Zwar sind sich die meisten Expert_innen darin ­einig, dass fast alle der für die„OfflineWelt“ geschaffenen Regeln auch im In­ ternet Geltung beanspruchen können. Trotzdem weist das Netz insbesondere durch seine technische Beschaffenheit einige Besonderheiten auf, die eine blo­ ße Übertragung der Normen schwierig machen. Deshalb erscheint es – jeden­ falls in Teilbereichen – notwendig, neue bzw. angepasste Regeln zu schaffen. Viele Beobachter_innen bezwei­ feln, dass es den Staaten in näherer Zu­ kunft gelingt, ein völkerrechtliches Ver­ tragsregime zu schaffen, das umfassend sämtliche rechtlichen Verhältnisse im Netz für alle Beteiligten und Stakehol­ der verbindlich regelt. Bisherige kon­ krete Vorschläge für Verträge, die insbe­ sondere von der Russischen Föderation und der Volksrepublik China unterbrei­ tet worden sind, erwiesen sich als un­ vereinbar mit den genannten Freiheits­ rechten der Bürger_innen und standen daher im Konflikt mit bereits geltenden völkerrechtlichen Regeln. Sie wurden deshalb vom Großteil der Staatenge­ meinschaft zurückgewiesen. Trotzdem sollte die völkerrechtliche Ausgestaltung der Internetregulierung als Ziel nicht aufgegeben werden. Eine entsprechen­ de Entwicklung kann einerseits durch die Entstehung von Gewohnheitsrecht – also ohne die Vereinbarung völkerrecht­ licher Abkommen – geschehen. Bei so entstandenen Regeln handelt es sich um gleichwertiges Völkerrecht. Andererseits ist nicht ausgeschlossen, dass politische Teilbereiche der Internetregulierung durch Verträge zwischen Staaten recht­ lich gestaltet werden. Der erfolgreiche Abschluss der Budapester Konvention gegen Datennetzkriminalität hat bei­ spielsweise bereits gezeigt, dass solche internationalen Abkommen zumindest für spezifische Felder des Internets sehr wohl im Bereich des Möglichen liegen. Selbstverständlich sind völkerrecht­ liche Normen aber ohnehin nur ein Weg, die Rechtsentwicklung auf dem Feld der Internetregulierung voranzu­ treiben(s. dazu auch die FES-Publikati­ on„Völkerrecht in Zeiten des Netzes“). Die verschiedenen Ansätze werden im nächsten Teil im Detail dargestellt. 16 Regulierungsansätze und Gestaltungsmöglichkeiten WER REGIERT DAS INTERNET? 17 A lle Staaten und sonstigen Akteure der Internetregulierung sind sich darüber einig, dass das Internet als glo­ bale Kommunikationsstruktur inter­ nationaler Regulierung bedarf. Wie das geschehen soll und insbesondere durch wen, ist hingegen keineswegs geklärt. Im Folgenden werden verschiedene An­ sätze der Internetregulierung anhand von Begriffspaaren vorgestellt. Dabei kommt es durchaus zu Überschneidun­ gen zwischen den Paaren. Zum Beispiel ist der Multistakeholder-Ansatz eine bottom-up-Variante, die für gewöhn­ lich transnationalen Mechanismen folgt und zumeist zur Schaffung von Soft Law führt. Dennoch sind diese Be­ griffe keineswegs deckungsgleich. Zum besseren Verständnis der verschiedenen Ansätze der Regulierung des Internets ist eine getrennte Darstellung daher sinnvoll. Intergouvernemental vs. Multistakeholder Die beiden Grundansätze für die Rege­ lungsfindung in Bezug auf das Internet sind die intergouvernementale Ebene auf der einen und der MultistakeholderAnsatz auf der anderen Seite. Regulierung auf zwischen­­staatlicher Ebene Intergouvernemental bedeutet, dass sich Staaten beziehungsweise deren Regie­ rungen untereinander auf Regelungen verständigen. Dies ist der klassische Weg internationaler Politik – Staaten­ vertreter_innen kommen auf Konferen­ zen oder Gipfeln zusammen und be­ sprechen die Problemlage in einem bestimmten politischen Handlungsfeld. Im Anschluss folgen Lösungsvorschläge­ und Verhandlungen darüber, wie die­ se Vorschläge in Regelungen gegos­ sen werden können. Die meisten heu­ te geltenden völkerrechtlichen Verträge sind auf diese Weise entstanden, so bei­ spielsweise die Satzung der UN, das See­ rechtsübereinkommen oder die Genfer Flüchtlingskonvention. Aber auch Re­ solutionen der UN-Generalversamm­ lung oder des Sicherheitsrates kommen so zustande. Fast alle relevanten supra­ nationalen Organisationen wie der Eu­ roparat, die Afrikanische Union oder die WTO arbeiten in diesem Modus. Auch der Funktionsweise der EU liegt dieses Modell zugrunde. Die Staaten haben hier die volle Kontrolle über das Ver­ fahren der Regelsetzung sowie dessen Ausgang. Auf dem Feld der Internetre­ gulierung ist an erster Stelle die ITU als Beispiel für das intergouvernementale Modell zu nennen. Wer s etzt die Regeln ? Staat Staat Die Staaten ? Staat Staat Wirtschaft Staaten oder alle Stakeholder ? Internationale Organisationen Zivilgesellschaft Wissenschaftliche+ technische Gemeinschaften Foto: Kristian Niemi. Creativity / CC BY-NC-ND 2.0 18 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Das Multistakeholder-Modell: Einbeziehung aller Handelnden Der im Vergleich noch sehr junge Mul­ tistakeholder-Ansatz hingegen versucht, alle Akteure, die von einer Sachlage oder einem politischen Handlungsfeld betrof­ fen sind, als gleichberechtigte Beteiligte in die Entscheidungsfindung einzubezie­ hen. Wer diese Stakeholder sind, ist von dem jeweiligen Politikfeld abhängig. Auf dem Gebiet der Internetregulierung sind hier insbesondere die Regierungen al­ ler Staaten, die mit dem Internet befass­ ten privatwirtschaftlichen Unternehmen, die Zivilgesellschaft und internationale Orga­nisationen zu nennen. Das Multis­ takeholder-Modell war zum ersten Mal durch die Working Group on Internet Governance im Anschluss an den ersten Teil des Weltgipfels zur Informationsge­ sellschaft 2003 in Genf angeregt worden. Es sollte als Kompromiss zwischen den beiden Alternativen einer rein privatwirt­ schaftlichen und einer ausschließlich öf­ fentlich-staatlichen Regulierung des In­ ternets dienen. Heute wird dieser Ansatz sowohl bei der ICANN als auch beim In­ ternet Governance Forum weiterverfolgt. Ein fortwährender Streit Während eine rein privatwirtschaftliche Verwaltung des globalen Netzes auch an­ gesichts der ökonomischen Dominanz von US-amerikanischen IT-Unterneh­ men heute nicht mehr ernsthaft disku­ tiert wird, herrscht ein durchaus beacht­ licher Disput darüber, welcher der beiden genannten Ansätze auf dem Gebiet der Internetregulierung letztlich zu bevor­ zugen ist. Während sich insbesondere die westlichen Staaten mit Nachdruck für das Multistakeholder-Modell aussprechen, möchte eine Gruppe von Staaten um die Länder China, Indien, Russland, Iran und Saudi-Arabien das Mandat der ITU auf die allgemeine Verwaltung des Inter­ nets ausweiten. Dieser Vorschlag war auf der ITU-Konferenz 2014 in Busan unter­ breitet worden. Die genannten Staaten vertraten die Ansicht, dass eine interna­ tionale Organisation, die das intergou­ vernementale Modell verfolgt, am besten geeignet sei, ihre Interessen zu wahren. Gerade aber der Abstimmungsmodus in der ITU bereitete den Vertreter_i­nnen der westlichen Länder Unbehagen, da nicht-demokratische Regierungen pro­ Wie soll reguliert werden ? Topdown? Regierung/Parlament Regelsetzung Regeladressaten Regelsetzung oder bottomup? Verhandlungen Staaten Internationale Organisationen Zivilgesellschaft ... Wirtschaft WER REGIERT DAS INTERNET? 19 Foto: Leo Hidalgo. Futuristic place / CC BY-NC-ND 2.0 gressive Regelungen im Hinblick auf die Durchsetzung von Freiheitsrechten der Bürger_innen im Internet mit ih­ ren Stimmen relativ leicht blockieren ­könnten. Jedoch äußern nicht nur autoritä­ re Regimes Bedenken gegenüber dem Multistakeholder-Ansatz. Viele Regie­ rungen von Ländern des globalen Sü­ dens haben angemerkt, dass die meis­ ten der repräsentierten Stakeholder aus reichen Industrieländern stammen. Wer nicht die nötigen finanziellen Mit­ tel aufbringen könne, um beispielweise an den entsprechenden Veranstaltun­ gen teilzunehmen, werde nicht ausrei­ chend in den Multistakeholder-Prozess eingebunden. Entscheidungen, die alle Nutzer_innen des Internets beträfen, könnten so ohne die notwendige Reprä­ sentation der ärmeren Staaten geschlos­ sen werden, wodurch ihnen Nachteile entstehen könnten. Regulierung von oben Eng verknüpft mit dem soeben darge­ stellten Begriffspaar sind die zwei An­ sätze zur Regelfindung,„top-down“ einerseits und„bottom-up“ anderer­ seits.„Top-down“, wörtlich übersetzt „von oben nach unten“, sind solche Entscheidungsprozesse, die von einer übergeordneten, mit Autorität ausge­ statteten Instanz durchgeführt werden. Das klassische Beispiel für solche Pro­ zesse in der Politik sind Gesetze, die durch die gesetzgebende Gewalt – in Deutschland also Bundestag und Bun­ desrat – beschlossen werden. Die Bun­ desorgane haben zwar„von unten“ das Mandat zur Gesetzgebung verliehen bekommen, also durch die Bürger_in­ nen in periodisch abgehaltenen Wahlen. Der eigentliche Prozess der Regelfin­ dung findet jedoch in stark formalisier­ ten Prozessen auf der Regierungsebene statt. Die beschlossenen Gesetze wirken dann lediglich„nach unten“ – an den eigentlichen Beschlüssen sind die Bür­ ger_innen nicht direkt beteiligt. Dieses Modell, verbindliche Regeln zu schaf­ fen, ist kennzeichnend für die reprä­ sentative Demokratie. Auf dem Gebiet der Regulierung des Internets kommt es immer dort zum Tragen, wo die Staaten selbst und ausschließlich an den Ent­ scheidungsprozessen beteiligt sind. Das gilt wiederum insbesondere für inter­ gouvernementale Foren und internatio­ nale Organisationen, in denen Normen erzeugt werden, die die Staaten und so­ mit mittelbar deren Staatsbürger_innen binden und verpflichten. Für die Inter­ netregulierung ist auch hier die Inter­ nationale Fernmeldeunion das typische Beispiel. Der Multistakeholder-Ansatz als klassisches„bottom-up“ Im Gegensatz dazu ist„bottom-up“ der charakteristische Prozess des Multista­ keholder-Ansatzes. Die an der Entschei­ dungsfindung beteiligten Stakeholder treten als gleichberechtigte Handeln­ de auf. Das bedeutet im Bereich der Internetregulierung, dass auch Vertre­ ter_innen der Zivilgesellschaft oder der Wirtschaft unmittelbar Einfluss auf den Ausgang der Verhandlungen nehmen können, auch ohne vorherige Übertra­ gung des Mandats auf demokratisch gewählte Vertreter_innen. Diese eher basisdemokratische Variante der Regel­ findung hat den Vorteil, dass im Idealfall diejenigen, die von der Entscheidung betroffen sind, während des Prozesses 20 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG eine eigene Stimme bekommen. Kriti­ siert wird an dem Ansatz jedoch mitun­ ter, dass auf diese Weise wirtschaftlich oder anderweitig stärkere Akteure einen unverhältnismäßig großen Einfluss be­ kommen könnten – eine Gefahr, die in der repräsentativen Demokratie jeden­ falls gemindert sei. Zudem neige das letztlich beschlossene Regelwerk dazu, fragmentiert und mitunter in sich nicht widerspruchsfrei zu sein. meist den Abschluss eines zweiseitigen Abkommens zum Ziel. Aufgrund der globa­len Struktur des Internets sind bi­ laterale Vereinbarungen, die sich kon­ kret auf dem Gebiet der Internetregulie­ rung bewegen(und beispielsweise nicht nur Fragen zwischenstaatlichen Infra­ strukturausbaus im Grenzbereich be­ treffen), eher selten. Die entscheidenden Arrangements werden in multilateralen Foren ausgearbeitet – wiederum bietet die ITU hier ein gutes Beispiel. Umfeld mehr für den transnationalen Ansatz an als das Internet, ist es doch strukturell schon staatenübergreifend angelegt. Zwar spielen nationale Gren­ zen im Netz durchaus eine Rolle – etwa beim Geoblocking von territorial lizen­ sierten Streaming-Inhalten. Viele der Grundstrukturen des Internets sind aber transnational angelegt, so dass rein nationale Lösungen oft unzureichend bleiben müssen. Multilateral oder bilateral? Ein weiteres Begriffspaar, das mit den beiden bereits genannten eng verknüpft ist und sich eignet, Prozesse der Rege­ lungsfindung auf dem Gebiet der Inter­ netregulierung zu unterscheiden, ist „multilateral“ bzw.„bilateral“ auf der einen und„transnational“ auf der ande­ ren Seite. Multilateral oder bilateral sind Ent­ scheidungsprozesse, die von Regie­ rungen auf zwischenstaatlicher Ebene durchgeführt werden; entweder unter Beteiligung mehrerer Staaten wie bei internationalen Konferenzen oder in­ nerhalb internationaler Organisatio­ nen oder aber auch lediglich zwischen zwei Staaten. Bilaterale Prozesse haben Transnational: über- statt zwischenstaatlich Als transnational bezeichnet man dem­ gegenüber solche Prozesse, die nicht zwischen Staaten, wohl aber auf über­ staatlicher Ebene stattfinden. Sie über­ schreiten staatliche Grenzen, ohne dass die Regierungen der Staaten allein das Heft in der Hand hätten. Es geht also erneut um die Einbeziehung zivilgesell­ schaftlicher Akteure in den Entschei­ dungsprozess. Die MultistakeholderModelle der ICANN und des IGF sind in diesem Sinne paradigmatische Bei­ spiele für transnationale Mechanismen in der Internetregulierung. Zudem bie­ tet sich kaum ein regelungsbedürftiges Hard Law vs. Soft Law Schließlich können Regelungen auf dem Gebiet der Verwaltung des Inter­ nets entweder dem sogenannten„Hard Law“ oder aber dem„Soft Law“ zuzu­ ordnen sein. Unter Hard Law werden alle diejenigen Normen verstanden, die als eigentliches,„echtes“ Recht zu defi­ nieren sind. Das bedeutet, dass sie die jeweiligen Normadressaten tatsächlich zu einem bestimmten Handeln zwin­ gen können beziehungsweise dazu, be­ stimmte Handlungen zu unterlassen. Dieser Zwang ist auf verschiedenen Wegen durchsetzbar. Die Verurteilung durch ein Gericht ist die naheliegende, Wie  soll reguliert werden ? Soft  Law Übereinkünfte Absichtserklärungen Resolutionen Gebräuche Statements Grundsatzvereinbarungen .. . kann sich entwickeln zu Hard  Law Gesetze Satzungen Verordnungen Völkerrechtliche Verträge... WER REGIERT DAS INTERNET? 21 Prinzipien, Stellungnahmen, Resolutionen beeinflussen Gesetze ­­Verordnungen Richtlinien (Hard Law) „Codes of Conduct“ Technische Standards Normierungen Kodizes Selbstverpflichtungen (Soft Law) durchgesetzt werden können. Gerade auf internationaler Ebene ist Soft Law sehr häufig anzutreffen. Viele Konfe­ renzen oder sonstige Zusammentreffen von Staatenvertreter_innen enden nicht mit verbindlichen Beschlüssen oder gar völkerrechtlichen Verträgen, sondern mit Absichtserklärungen oder Grund­ satzvereinbarungen, die einen Konsens zum Ausdruck bringen, ohne dass dar­ aus auch konkretes, anwendbares Recht entstehen würde. Aber auch Resolutio­ nen der UN-Generalversammlung sind zum Beispiel hier einzuordnen. Ihnen fehlt, im Gegensatz zu Resolutionen des Sicherheitsrates, der Zwangscharakter. Cybersicherheit Datenschutz Urheberrecht Internet Governance Haftung von Intermediären Internet der Dinge Künstliche Intelligenz... Grafik angelehnt an:„Digitalpolitik. Eine Einführung“(2017) aber keineswegs einzige Variante. Ge­ rade bei völkerrechtlichen Regelungen gibt es oft keine gerichtliche Instanz, die für deren Durchsetzung zuständig ist. Daraus folgt aber gerade nicht, dass es sich bei diesen Normen nicht um Hard Law handelt. Verstöße gegen eine Regel sind eben auch auf andere Weise sankti­ onsfähig, zum Beispiel durch einen Be­ schluss des Sicherheitsrates der UN. Um das Internet zu regulieren, be­ darf es durchaus einer Vielzahl von Ver­ trägen, Gesetzen und sonstiger Rege­ lungen, die dem Hard Law zuzuordnen sind. Ein Beispiel für einen völkerrecht­ lichen Vertrag auf dem Gebiet der Regu­ lierung des Internets ist das bereits ge­ nannte Budapester Übereinkommen zu Computerkriminalität, das im Jahr 2001 im Rahmen des Europarates zustande gekommen ist und eine Reihe von Re­ geln zur internationalen Bekämpfung von Cyberkriminalität aufstellt. Bemer­ kenswert an dem Abkommen ist zudem, dass es zwar unter der Federführung des Europarates entstanden, aber dennoch offen in dem Sinne ist, dass auch solche Staaten den Vertrag unterzeichnen kön­ nen, die nicht Mitglied dieser internati­ onalen Organisation sind. So haben sich bis heute beispielsweise auch die Verei­ nigten Staaten, Kanada, Japan oder Isra­ el dem Übereinkommen angeschlossen und die darin enthaltenen Regelungen als für sich verbindlich erklärt. Soft Law hingegen bezeichnet sol­ che Übereinkünfte oder Erklärungen, die zwar Handlungsanweisungen für die Adressaten des Dokuments beinhalten, darüber hinaus aber nicht zwingend Die Vorteile des Soft Law Gerade auch aufgrund solcher funda­ mental unterschiedlicher Wertvorstel­ lungen haben unverbindliche Regel­ werke häufig weit höhere Chancen, zum Abschluss gebracht zu werden. Daraus sollte man jedoch gerade nicht folgern, dass Soft Law aufgrund seiner Unver­ bindlichkeit keinerlei Steuerungswir­ kung hätte. Oft wirken sich erst einmal vereinbarte Prinzipien nachhaltig auf die Handlungsweisen der Adressaten aus. Wenn sich die Regeln erst einmal etabliert haben und sich immer mehr Handelnde an ihnen orientieren und als bindend erachten, kann Soft Law sogar nach und nach Verbindlichkeit erlangen und somit zu Hard Law werden. 22 Akteure im Bereich der Internetregulierung WER REGIERT DAS INTERNET? 23 V iele unterschiedliche Akteure tum­ meln sich auf dem Feld der Inter­ netregulierung. Das hat der vorangegan­ gene Abschnitt bereits gezeigt. Vor allem, wenn man sich dem MultistakeholderModell zuwendet, ist es unausweichlich, auch zu untersuchen und zu benennen, wer denn eigentlich die Stakeholder des Internets sind, die bei Fragen der Regu­ lierung Beachtung finden und beteiligt werden sollten. Die wichtigsten werden daher im Folgenden vorgestellt. Staaten Als grenzüberschreitende und tatsäch­ lich globale technische Struktur ist das Internet in jedem Land auf staatliche Regulierung angewiesen. Für Internet­ nutzer_innen gelten stets die Gesetze und sonstigen Regeln desjenigen Lan­ des, in dem sie sich befinden, wenn sie online gehen. Jeder Staat schafft inso­ fern zunächst einmal für sein eigenes Staatsgebiet die für die Internetregulie­ rung spezifischen Gesetze. Darüber hinaus werden auch die grenzüberschreitenden Internet-Infra­ strukturen wie beispielsweise die gro­ ßen transatlantischen Unterseekabel für den interkontinentalen Datenverkehr von den beteiligten Staaten in Zusam­ menarbeit bereitgestellt und unterhal­ ten. Befürworter_innen des intergouver­ nementalen Modells sehen die Staaten – zusammen mit den internationalen Organisationen, die jedoch erst durch die Staaten und mit ihnen als Mitglie­ der überhaupt gebildet werden – als al­ lein verantwortlich für die Verwaltung des Internets an. Aber auch die Anhän­ ger_innen des Multistakeholder-An­ satzes gehen für gewöhnlich wie selbst­ verständlich davon aus, dass die Staaten wichtige Anspruchsgruppen bilden. Ab­ gesandte der Staaten sitzen also im Re­ gelfall mit am Tisch, wenn über Inter­ netregulierung diskutiert wird. Das gilt zum Beispiel für Sitzungen des Advisory Committee der ICANN ebenso wie für Tagungen des IGF. Zivilgesellschaftliche Akteure Innerhalb Deutschlands existiert eine Reihe von Interessenverbänden, Think Tanks und Nichtregierungsorganisa­ tionen(NGO), die sich im Bereich der Internetregulierung engagieren und als zivilgesellschaftliche Stakeholder iden­ tifiziert werden können. Dazu gehören beispielsweise die deutsche Sektion der Internet Society, der Chaos Computer Club oder die Digitale Gesellschaft. Die­ se gemeinnützigen Vereine befassen sich mit allgemeinen politischen Fragen des Internets und bringen sich in die Debat­ ten beispielsweise dadurch ein, dass sie Studien erstellen, Expert_innenrunden ausrichten oder öffentlichkeitswirksa­ me Aktionen durchführen. Als europä­ ische NGO-Dachorganisation in Brüs­ sel betätigt sich European Digital Rights (EDRi), deren historische Wurzeln vor allem bei Datenschutz- und Überwa­ chungsthemen liegen. In den letzten Jahren haben sich auch die nationalen Sektionen und Freiwilligen-Commu­ nities von Wikimedia und der Open Knowledge Foundation immer wieder zu politischen Fragen rund um Freies Wissen und Urheberrecht zu Wort ge­ meldet. Vielfalt nimmt zu Eine kampagnenfähige NGO ist Access­ Now, die sich vor allem für Meinungs­ freiheit, Verschlüsselungstechnolo­gien und Netzneutralität einsetzt. Sie arbeitet auch mit Telekommunikationsunter­ nehmen beim Thema Transparenzbe­ richterstattung zusammen. Die eben­ falls amerikanische Electronic Frontier Foundation, die in Brüssel ein Verbin­ dungsbüro unterhält, geht gerichtlich gegen Verstöße gegen Verbraucher_­ innenrechte oder die Privatsphäre von Internetnutzer_innen vor. Diese Form der strategischen Prozessführung ge­ hört auch in Deutschland zum Reper­ toire von NGOs, etwa bei der Gesell­ schaft für Freiheitsrechte. Foto: ICANN 2019 Montreal, icannphotos / CC BY-SA 2.0 24 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Daneben sind aber auch Akteure­ zu nennen, die nicht spezifisch auf Themen des Internets fokussiert sind. Inter­nationale NGOs wie Amnesty ­International oder Human Rights Watch beispielsweise haben es sich zur Aufgabe gemacht, die Einhaltung der Menschen- und Bürgerrechte im Netz zu überwachen, zu analysieren und einzuordnen – und Alarm zu schlagen, wenn sich die Lage in bestimmten Staa­ ten verschlechtert. Zudem gibt der Wa­ shingtoner Think Tank Freedom House den jährlichen Bericht„Freedom on the Net“(„Freiheit im Netz“) heraus, der den weltweiten Status der Freiheit im Internet zusammenfasst und bewertet. Initiativen aus dem Globalen Süden wie z.B. das Centre­for Internet& Society oder IT for Change, beide im indischen Bengaluru beheimatet, kümmern sich selbstverständlich ebenso um Fragen der Internet Governance und die Aus­ wirkungen technologischer Innovatio­ nen auf demokratische Gesellschaften. Akteure der Privatwirtschaft Neben den zivilgesellschaftlichen Ak­ teuren sind auch Unternehmen der ­Privatwirtschaft sowie ihre Interessen­ verbände unzweifelhaft Stakeholder der Verwaltung des Netzes. Schließlich lie­ gen die Infrastrukturen des modernen Internets größtenteils und in den meis­ ten Staaten in privater Hand. Das gilt für Zugangsprovider – in Deutschland zum Beispiel die Deutsche Telekom, 1&1 Drillisch oder Vodafone – eben­ so wie für große Internetunternehmen wie Google, Facebook oder Amazon. Sie alle haben ein Interesse daran, bei Fragen der Regulierung des Netzes mit am Tisch zu sitzen. Auch die privatwirt­ schaftlichen Interessenverbände – in Deutschland z.B. der Bitkom oder eco – nehmen an den Prozessen der Internet­ regulierung teil. Besonders große und wichtige pri­ vate Player, die aufgrund ihrer wirt­ schaftlichen Stellung eine herausragen­ de Bedeutung für die Nutzung des Internets besitzen, sind mitunter selbst und unmittelbar mit Fragen in Teilbe­ reichen der Internetregulierung kon­ frontiert, die sie entweder aus Eigen­ initiative oder infolge von staatlichen Interventionen wie Gerichtsentschei­ dungen oder Beschlüssen von Kartell­ behörden autonom zu regeln haben. So wies der Euro­päische Gerichtshof Google im Mai 2014 an, das sogenann­ te„Recht auf Vergessenwerden“ zu im­ plementieren, also Suchergebnisse, die das Recht auf Privatheit von Einzelper­ sonen verletzen, auf Antrag aus dem In­ dex zu entfernen. Google rief daraufhin ein Advisory­Council ins Leben, in dem zwei Vertreter der Geschäftsführung und acht externe Expert_innen(u.a. Wikipedia-Gründer Jimmy Wales und die ehemalige deutsche Justizministerin Sabine Leutheusser­-Schnarrenberger) Richtlinien für die Löschpraxis erarbei­ ten sollten und in schwierigen Einzel­ fällen hinzugezogen wurden. Im Sep­ tember 2019 machte der Europäische Gerichtshof in einer Folgeentscheidung klar, dass Google nur EU-weit auslisten müsse. Hierbei zeigte sich einmal mehr der ­Widerspruch zwischen territorial begründeten Rechtskulturen und dem Versuch der Internet Governance, uni­ verselle Regeln und allgemeine Verfah­ renssicherheit zu schaffen. Foto: James Cridland. Crowd / CC BY 2.0 Regulierte Selbstregulierung In Deutschland gab es anlässlich der Verabschiedung des Netzwerkdurchset­ zungsgesetzes(2017) eine Kontroverse darum, ob die darin verankerten star­ ren Löschfristen und hohen Bußgelder für soziale Plattformen nicht am Ende dazu führen könnten, dass diese die als problematisch identifizierte Beiträge im Zweifelsfall lieber direkt entfernen, um den schwierigen Prozessen einer Fest­ stellung der Verletzung der Menschen­ würde oder der Abwägung zwischen Meinungsfreiheit und Ehrschutz zu ent­ gehen. WER REGIERT DAS INTERNET? 25 Foto: Privat ­Drei Fragen an Ioannis Kouvakas Legal Officer bei Privacy International in London „Niemand hat Zeit, täglich hunderte ­Einwilligungserklärungen zu lesen“ Datenmissbrauchsskandale werden in den Medien vor allem anhand großer Internet-Plattformen diskutiert. Ist dieser Fokus Ihrer Ansicht nach gerechtfertigt? Ioannis Kouvakas: Ja und nein. Im Allgemeinen konzentriert sich die öffentliche Aufmerksamkeit auf große Unternehmen wie Google,­Facebook und Amazon, und vielleicht noch um ihre chinesischen Konkurrenten Tencent, Alibaba und Baidu – und das zu Recht. Diese Firmen sind alle in den letzten Jahren unglaublich groß und mächtig geworden. Der Sicherheitsexperte Bruce Schneier hat es einmal schön formuliert:„Bei jedem Artikel über Facebooks unangenehmes Stalker-Verhalten seufzen Tausende von anderen Unternehmen gemeinsam vor Erleichterung auf; darüber, dass Facebook – und nicht sie selbst – im Rampenlicht steht. Facebook ist zwar einer der größten Player in diesem Bereich, jedoch gibt es unzählige andere Unternehmen, die uns für Profit ausspionieren und manipulieren.“ Auch aus diesem Grund haben wir im November 2018 Beschwerden gegen Datenhändler und sogenannte AdTech-Firmen eingereicht. Die Enthüllungen rund um Cambridge Analytica haben die internationale Öffentlichkeit dafür sensibilisiert, dass Wahlen durch Datenanalysen und Microtargeting hochgradig zu beeinflussen sind. Kann uns die europäische Datenschutz-Grundverordnung(DSGVO) davor schützen? Zweitens sollten wir, wie bei den anderen Instrumenten, nicht vergessen, dass die DSGVO lediglich ein Gesetz ist – eine Verordnung, um genauer zu sein. Und obwohl sie darauf abzielt, den Schutz personenbezogener Daten zu harmonisieren, obliegt es den Regulierungsbehörden, die Rechte der Nutzer_innen durchzusetzen und zu wahren. Mit anderen Worten, das Gesetz ist nichts ohne seine Durchsetzung. Die lokalen Datenschutzbehörden müssen ihre Befugnisse ausüben und diese Methoden der Datenverarbeitung verurteilen. Welche Möglichkeiten haben Verbraucher_innen, ihre Privatsphäre gegen den technologisch immer weiter verfeinerten Datenkapitalismus zu schützen? Wir leben in turbulenten Zeiten – viele Menschen wissen nicht, ob und wie sie ihre Miete bezahlen sollen, ob sie morgen noch einen Job, oder ein Bleiberecht haben. Niemand hat Zeit, täglich hunderte Einwilligungserklärungen zu lesen. Für den Einzelnen ist es derzeit extrem schwierig nachzuvollziehen, was mit den eigenen Daten geschieht, aber ohne starke Datenrechte wird es fast unmöglich, einflussreiche Unternehmen zur Rechenschaft zu ziehen. Datenrechte schützen nicht nur Daten. Sie helfen auch dabei, die Machtungleichgewichte zwischen Menschen, dem Staat und dem Markt auszubalancieren – eine Beziehung, die derzeit durch große Asymmetrien geprägt ist. Es ist wichtig, hier zwei Aspekte zu beachten. Erstens ist die so genannte DSGVO nicht neu. Ja, sie bringt ein höheres Niveau an Transparenz, schafft strengere Garantien für die Zustimmung der Nutzer_innen und die Kontrolle ihrer personenbezogenen Daten und sieht strengere Geldbußen vor. Es ist jedoch nicht das erste Datenschutzi­nstrument. Der Datenschutz war schon lange vorher vorhanden, und die Datenschutzgesetze in Europa wurden bereits vor Jahrzehnten verabschiedet. Mit anderen Worten: Der Schutz der personenbezogenen Daten der Nutzer_innen ist gegeben, nicht nur wegen der DSGVO, sondern auch wegen einer Reihe anderer oder früherer Rechtsinstrumente. Ioannis Kouvakas ist als Jurist bei Privacy International(PI) tätig und arbeitet an einer Vielzahl von Projekten an der Schnittstelle von staatlicher bzw. kommerzieller Überwachung und Datenmissbrauch. Seine Interessen umfassen nationale Sicherheit, Cybersicherheit, Datenschutz, Technologie und Menschenrechte. Bevor er zu PI kam, arbeitete er als Jurist für noyb(europäisches Zentrum für digitale Rechte) und für die Europäische Agentur für Grundrechte(FRA) in Wien. 26 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Foto: Privat ­Drei Fragen an Dr. Matthias C. Kettemann Rechtswissenschaftler und Spezialist für die normative Ordnung des Internets „Die kooperative Stoßrichtung ist vielversprechend“ Ist unsere demokratische Öffentlichkeit überhaupt noch ohne sogenannte Informationsintermediäre wie Facebook oder Twitter denkbar? Matthias C. Kettemann: Ganz zweifellos stellen Informationsintermediäre wichtige Kommunikationsräume zur Verfügung, in denen Beiträge zur öffentlichen Debatte geleistet werden. Besonders die – zumindest in interessierten Kreisen – wahrnehmbare Präsenz einzelner Politiker_innen auf sozialen Medien ermöglicht eine neue Intensität der Interaktion. Koordinierte politische Aktivität, die dann auch offline Ergebnisse zeitigt – man denke an die#metoound die Fridays for Future-Bewegungen –, wird durch Online-Kommunikation stark befördert. Entscheidend sind allerdings auch die sozialen Praktiken und das wirkliche Mediennutzungsverhalten der Menschen. Der Reuters Institute Digital News Report 2019 für Deutschland hat etwa gezeigt, dass auch internetaffine Bevölkerungsteile überwiegend andere Quellen nutzen, um sich zu informieren. Wie auch bisher ist das Fernsehen für 45 Prozent der erwachsenen Internetnutzer_ innen die Hauptquelle für Nachrichteninformationen. Nur ein verschwindender Anteil informiert sich ausschließlich online. Wie könnte man – unterhalb der Schwelle einer gesetzlichen Regelung und jenseits intransparenter Filterpraktiken – die Informationsintermediäre dazu bewegen, verantwortlicher mit ihrer kuratierenden Rolle zwischen Fakten, Behauptungen und Rezipient_innen umzugehen? Viele Intermediäre würden sich nicht als Kuratoren von Meinungen sehen, da sie sonst sehr schnell in die redaktionelle Verantwortung kämen und ab Kenntnis der Inhalte in Haftung genommen werden könnten. Ihre Algorithmen und Regeln, die bestimmen, welche Inhalte von wem wie gesehen werden können, müssen sich auf Menschenrechte und Grundwerte gründen. Dies kann auch über effektive(regulierte) Selbstregulierungsmechanismen geschehen. Den Rahmen hierzu gab etwa der Europarat, der 2018 über die Empfehlung des Ministerkomitees zu Rolle und Verantwortlichkeiten von Internet-Dienstleistern wichtige Leitlinien für die künftige Ausgestaltung von Regeln für soziale Netzwerke setzte. Besonders der Schutz der Integrität von Wahlen und die Bekämpfung von Hassrede haben innerhalb der EU zu einem Verhaltenskodex zur Selbstregulierung großer Anbieter geführt. Wenn dieser auch mangels klarer Erfüllungskriterien und Selbstkontrollmechanismen defizitär scheint, ist die normative Stoßrichtung, in Feldern, in denen bindendes Recht alleine die gewünschten Ziele nicht erreichen kann, durch kooperative Regulierungsansätze einzugreifen, prinzipiell vielversprechend. Gegenwärtig sprechen wir über die Einhegung von Desinformation und Hassrede, weil wir sie als potenziell demokratiegefährdend ansehen. Müssten sich die unterschiedlichen Governance-Akteure dabei nicht verstärkter um die Normbildung zu KI und algorithmischen Entscheidungssystemen kümmern? Es ist empirisch nicht belegt, dass Desinformationen und Hassrede­ eine Gefahr für„die Demokratie“ darstellen. Gefährlicher sind die Verschiebungen von gesellschaftlichen Referenzrahmen, die Desensibilisierung der politischen Kultur, die Attraktivität antiaufklärerischen Verhaltens und die Nutzung menschenverachtender ­Terminologie durch Politiker_innen. Diesen Entwicklungen kann alleine durch die stärkere Reglementierung des Einsatzes von Algorithmen bei Intermediären nicht Einhalt geboten werden. Zwar sind komplexe Algorithmen nicht einfach steuerbar, doch haben sich zumindest einzelne Intermediäre dazu bekannt, algorithmisch gesteuert der menschlichen Tendenz entgegenzuwirken, sich mit „Borderline“-Inhalten stark zu beschäftigen(was letztlich dazu führte, dass diese Inhalte oft empfohlen wurden). Im Feld der normativen Steuerung von Algorithmen liegt zurzeit angesichts der Vielzahl von Erklärungen zur ethisch sensiblen Gestaltung von Algorithmen eher das Problem des Standardisierungsüberschwangs vor. Zu viele Normen können auch schaden, wenn nicht klar ist, welche Regulierung individuelle Freiheitsräume schützt und gesellschaftlichen Zusammenhalt fördert. Dr. Matthias C. Kettemann, LL.M.(Harvard) ist Leiter des Forschungsprogramms„Regelungsstrukturen und Regelbildung in digitalen Kommunikationsräumen“ am Leibniz-Institut für Medienforschung| Hans-Bredow-Institut(HBI), Hamburg, sowie Vertretungsprofessor für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Menschenrechte an der Universität Heidelberg. WER REGIERT DAS INTERNET? 27 Diese(betriebswirtschaftliche) Hand­lungsweise wird nicht nur von Netzaktivist_innen als faktisch private­ Gerichtsbarkeit angesehen. Viele Be­ obachter_innen befürchten gar ei­ nen sogenannten„chilling effect“(auf Deutsch etwa: entmutigende Wirkung) auf die Freiheit der Meinungsäußerung, sobald immer mehr Nutzer_innen von kritischen Äußerungen im Netz abse­ hen und sich somit in der Ausübung ihrer Grundrechte vorauseilend selbst­ beschränken. Auch wenn sich die Gefahr eines solchen„Overblockings“ in der ersten Umsetzungsphase empirisch nicht be­ stätigen ließ, wurde zwei Jahre nach In­ krafttreten des Gesetzes im Rahmen der Evaluierung erneut darüber diskutiert, ob es im Falle einer Löschung rechts­ konformer Inhalte nicht auch ein„PullBack-Verfahren“ geben müsse, um den äußerungsrechtlichen Ansprüchen der Geschädigten zu genügen. Zudem wur­ de die reine Löschung von Inhalten, die Offizialdelikte wie z.B. Volksverhetzung oder eine Morddrohung darstellen, als ungenügend kritisiert. In der Folge hat die Große Koalition neben weiteren Än­ derungen und Klarstellungen auch die Festschreibung einer Meldepflicht an Strafverfolgungsbehörden im Gesetz angekündigt(Stand 11/2019). Ein Grundproblem, das sich bei der Rechtsdurchsetzung stellt, ist allerdings das Leerlaufen von Auskunftsansprü­ chen bei erwiesenen Straftaten, da sich die Firmensitze von Facebook und Co. zumeist außerhalb Europas befinden und auf die entsprechenden Rechtshil­ feabkommen verweisen. Auch hier hat die Große Koal­ition eine gesetzliche Klarstellung der Auskunftsverpflichtung angekündigt. Zudem hat die EU-Kom­ mission eine Revison der europäischen Rechtsgrundlagen der e-CommerceRichtlinie in einem Digital-Service-Act angekündigt(Stand 11/2019). Es ist deshalb davon auszugehen, dass eine verschärfte Plattformhaftung für Hetze und Hassrede mit entsprechenden Aus­ kunftsverpflichtungen ein regulatori­ scher Konfliktpunkt zwischen den USA und der EU bleiben wird, auch im Kon­ text der Beratungen der europäischen eFoto: ITU, R.Farrell / CC BY-SA 2.0 Evidence-Richtlinie und des amerikani­ schen Cloud-Acts. Diskutiert wird im Rahmen der Eva­ luierung des NetzDG auch eine Weiter­ entwicklung der Vorgaben hinsichtlich der regulierten Selbstregulierung. Das hier angewandte Grundprinzip ist das einer gesetzlichen Rahmensetzung für die Selbstverpflichtung von Unterneh­ men, die sogenannte regulierte Selbstre­ gulierung. Dieses Prinzip kommt auch in anderen Politikfeldern zum Einsatz. Im Kontext der Internet Governance lässt sich bereits beobachten, dass kom­ merzielle Anbieter einen verbindlichen Kodex für ihre Plattformen entwickeln und bei Verstößen zu Maßnahmen grei­ fen, die dann vonseiten einer unabhän­ gigen Aufsicht regelmäßig überprüft werden. In diesem Zusammenhang wurde Mark Zuckerbergs öffentliche Ankündigung einer Verschärfung der hauseigenen„Community Standards“ und der Einsetzung eines unabhängi­ gen Beirats im November 2018 zwar als Schritt in die richtige Richtung begrüßt, gleichzeitig aber als weitere Maßnahme zur Privatisierung der Rechtedurchset­ zung kritisch bewertet. Inter- und supra­­nationale Organisationen Neben den für Telekommunikation im Allgemeinen oder das Internet im Spe­ ziellen ins Leben gerufenen Organisati­ onen, die auf inter- oder transnationa­ len Ebene angeordnet sind, spielen auch weitere inter- und supranationale Or­ ganisationen eine Rolle bei der Regulie­ rung des Internets. Die Rolle der UN Die Vereinten Nationen wiederum ha­ ben seit Anfang des 21. Jahrhunderts, nachdem die weltweit herausragende Rolle des Internets für das zivile, wirt­ schaftliche und politische Leben nach und nach offensichtlich geworden war, versucht, eine Vorreiterrolle bei der In­ ternetregulierung einzunehmen. Auf Initiative der Organisation wurde der Weltgipfel zur Informationsgesell­ schaft(WSIS) in zwei Teilen in Genf (2003) und Tunis(2005) ausgerichtet. 28 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Im ­Anschluss an die Z­ usammenkunft in Genf ernannte der damalige UN-Gene­ ralsekretär Kofi Annan die Arbeitsgrup­ pe zur Internet Governance(WGIG), die Grundsatzfragen zum Politikfeld klären und Vorschläge für das weitere Vorgehen erarbeiten sollte. Die Ergeb­ nisse der Arbeitsgruppe wurden an­ schließend in Tunis erörtert. Der zwei­ te Teil des Gipfels führte zur Gründung des IGF, mit dem Ziel, den Diskurs zur Regulierung des Internets zu formalisie­ ren und zu verstetigen. Aber auch innerhalb der UN selbst spielen Fragen der Regulierung des In­ ternets immer wieder eine Rolle. Be­ sonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang die von Deutschland zusammen mit Brasilien im Dezember 2013 in die UN-Generalversammlung eingebrachte Resolution„Das Recht auf Privatheit im digitalen Zeitalter“. Sie stellte als Reaktion auf den NSA-Skan­ dal nach den Enthüllungen des Whistle­ blowers Edward Snowden in erster Linie klar, dass die Privatsphäre des Individu­ ums auch im Internet vor willkürlichen Foto: Nizarus / CC BY 2.0 ­Drei Fragen an Moez Chakchouk stellvertretender Generaldirektor der UNESCO „Das Internet ist viel mehr als Infrastruktur und Anwendungen“ Wie ist das Selbstverständnis der UNESCO als Akteurin, was multilaterale Fragen der Internet Governance angeht? Moez Chakchouk: Die UNESCO erkennt das Potenzial des Internets zur Förderung einer nachhaltigen menschlichen Entwicklung und zum Aufbau inklusiver Wissensgesellschaften sowie zur Verbesserung des freien Informations- und Ideenflusses in der ganzen Welt an. Die UNESCO hat zusammen mit der Internationalen Fernmelde­ union(ITU) auch die Breitbandkommission für digitale Entwicklung ins Leben gerufen. Ziel der Kommission ist es, Strategien zur Beschleunigung des weltweiten Ausbaus von Breitbanddiensten zu definieren und Anwendungen zu untersuchen, mit denen Breitbandnetze die Bereitstellung einer Vielzahl von sozialen Diensten verbessern können, von Gesundheitsdiensten über Bildung bis hin zu Umweltmanagement, Sicherheit und vielem mehr. Der Ansatz der UNESCO zur Internet Governance basiert auf ihrem universellen Rahmen für das Internet. Internetuniversalität ist ein Konzept, das von der UNESCO im Jahr 2015 angenommen wurde, um die Positionen der Organisation zum Internet zusammenzufassen. Das Konzept erkennt an, dass das Internet viel mehr ist als Infrastruktur und Anwendungen. Es ist ein Netzwerk von wirtschaftlichen und sozialen Interaktionen und Beziehungen, welches das Potenzial aufweist, die Menschenrechte durchzusetzen, Einzelpersonen und Gemeinschaften zu stärken und eine nachhaltige Entwicklung zu erleichtern. Das Konzept basiert auf vier Grundsätzen, nach denen das Internet menschenrechtsbasiert, offen und barrierefrei sein und auf der Beteiligung von vielen Interessengruppen beruhen sollte. Diese Grundsätze werden als R-O-A-M-Prinzipien (Anm. Akronym aus den Bestandteilen Rights-based, Openness, Accessibility, Multistakeholder participation) abgekürzt. Wenn Sie das Internet auf diese Weise verstehen, können Sie verschiedene Facetten der Internetentwicklung zusammenfassen, die sich mit Technologie, Verwaltungshandeln, Recht und Entwicklung befassen. Durch das Konzept der Internetuniversalität hebt die UNESCO vier getrennte, aber voneinander abhängige Bereiche der Internetpolitik und ­-praxis hervor, die als„Schlüssel“ für die Bewertung einer besseren Internetumgebung gelten: Zugang zu Informationen und Wissen, Meinungsfreiheit, Datenschutz, ethischen Normen und Verhaltensweisen im Netz. Der Weltgipfel zur Informationsgesellschaft(WSIS) in Tunis 2005 bedeutete für viele Beobachter_innen eine Initialzün­ dung für die tiefere Beschäftigung mit netzpolitischen Fra­ gen. Bräuchten wir neben dem IGF nicht noch mehr interna­ tionale Gesprächsformate für Themen wie Datenschutz und freien Zugang zu Informationen? Eines der eben genannten Prinzipien des Konzepts der Internetuniversalität bezieht sich auf die Beteiligung von vielen Anspruchsgruppen als wesentliches Element, um den erfolgreichen Aufbau einer auf Menschen ausgerichteten, inklusiven und entwicklungsorientierten Informationsgesellschaft sicherzustellen. Die UNESCO fördert die Entwicklung von Multi-Stakeholder-Prozessen auf natio­ naler, regionaler und internationaler Ebene, um über den Ausbau WER REGIERT DAS INTERNET? 29 oder sonst ungerechtfertigten staatli­ chen Eingriffen zu schützen ist. Das Bestreben, den Multilatera­ lismus in Fragen der Internetregulie­ rung zu stärken, ist der UN in letzter Zeit wieder deutlicher anzumerken. So legte­das Generalsekretariat im Som­ mer 2019 den Bericht„The Age of Di­ gital Interdependence“ vor, der die ein­ jährige Arbeit einer internationalen Expert_innengruppe zusammenfasst. Darin reklamiert die UN selbstbewusst ihre einzigartige Rolle und Befugnis, unterschiedliche Anspruchsgruppen zusammenzubringen und gemeinsam die Normen und Rahmenbedingungen zu schaffen, die eine gerechte digitale Zukunft für alle Menschen gewährleis­ tet. Dieser Anspruch wird im Bericht mit Handlungsempfehlungen und un­ terschiedlichen Modellen untermauert, wie das Multistakeholder-Modell künf­ tig weiterentwickelt werden könnte. Mit ihren Unterorganisationen könnte die UN tatsächlich wesentlich dazu beitra­ gen, die globale Einhaltung der globa­ len Nachhaltigkeitsziele(Sustainable Development Goals) bei der digitalen Produktionsweise zu überwachen sowie weitere Normsetzungsprozesse etwa im Bereich Cybersicherheit anzustoßen. und die Verbreitung des Internets zu diskutieren und dabei zusammenzuarbeiten. Der„International Day for the Universal Access to Information“ alljährlich am 28. September ist eine wichtige Gelegenheit, um Fragen des universellen Zugangs zu Informationen zu erörtern. Er fördert unter anderem das Bewusstsein, dass das Recht auf Informationen von wesentlicher Bedeutung für eine transparente und verantwortliche Regierungsführung und eine Voraussetzung für die Beteiligung der Öffentlichkeit an der Formulierung von Sozialpolitiken und den Entscheidungsprozessen ist. Wie erleben Sie das Wissensgefälle, was die technische Infrastruktur des Internets angeht? Infrastruktur- und Technologieentwicklung sind wesentliche Elemente beim Aufbau von Wissensgesellschaften, da Ungleichheiten beim Zugang zu Informationsquellen,-inhalten und-infrastrukturen den globalen Charakter der Informationsgesellschaft in Frage stellen und folglich das Wachstum von Wissensgesellschaften behindern. In Bezug auf die technische Infrastruktur besteht eine Wissenslücke, weshalb die UNESCO das Konzept der Medien- und Informationskompetenz fördert, das auch Fähigkeiten und Kenntnisse im Zusammenhang mit dem Internet umfasst. Das Programm„Information für alle“(IFAP) setzt sich für ein erweitertes Wissen über eine Reihe von Medien und anderen Informationsstrukturen wie das Internet ein. Die Richtlinien und Strategien der UNESCO für Medien- und Informationskompetenz befürworten auch ein grundlegendes Informationskompetenz-Training, das sich an Jugendliche und Erwachsene an weiterführenden Schulen richtet. Moez Chakchouk ist stellvertretender Generaldirektor der Organisation der ­Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur(UNESCO) sowie Leiter der Kommunikations- und Informationssektion, die auch für die Verwaltung des Internets, die allgemeine Medienentwicklung und die Entwicklung der Künstlichen Intelligenz zuständig ist. Der international anerkannte IKT-Experte ist Ingenieur, studierte in Paris und Tunis und war Spitzenbeamter im tunesischen öffentlichen Sektor. Zuvor war er Vorstandsvorsitzender und CEO der tunesischen Post. OECD und WTO Weitere internationale Organisationen, die in diesem Zusammenhang hervor­ zuheben wären, sind die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung(OECD) sowie die WTO. Unter der Ägide der 1995 ge­ gründeten WTO ist unter anderem das Übereinkommen zur Informations­ technologie(ITA) geschaffen worden, das fast den gesamten Welthandel mit IT-Produkten in Bezug auf Zölle und Handelshemmnisse reguliert, was je­ denfalls mittelbar der Internetregulie­ rung zugeordnet werden kann. Das All­ gemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen(GATS) der WTO wiederum regelt auch grenzüberschrei­ tende Dienstleistungen im Bereich der Telekommunikation. Die OECD hat sich verschiedent­ lich mit Themen der Regulierung des Internets befasst. Bereits 2010 wurden im OECD-Bericht„The Economic and Social Role of Internet Intermediari­ es“ wegweisende Definitionen und Ein­ schätzungen zum heute allgegenwärti­ gen digitalen„Plattform-Kapitalismus“ abgegeben. Bei der Ministerkonferenz der Organisation im Juni 2019 in Paris stand denn auch vor allem die digitale Wettbewerbspolitik auf der Agenda. Die EU Die Europäische Union ist in unter­ schiedlichen Handlungsfeldern der Re­ gu­lierung des Internets aktiv, vor allem 30 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG durch ihr gesetzgeberisches Handeln in Bezug auf den europäischen Binnen­ markt. Hervorzuheben ist in diesem Zu­ sammenhang die Digitale Agenda für Europa aus dem Jahr 2010, die den in­ haltlichen Bezugsrahmen dafür bildet. So ist denn auch in den letzten Jahren das Bemühen der EU Kommission um ordnungspolitische Eingriffe und Har­ monisierungsschritte immer deutlicher hervorgetreten. Dabei wurde die wirt­ schaftspolitische Optik der Mitgliedstaa­ ten im Rat des öfteren durch eine stär­ ker auf Verbraucher_inneninteressen und Beteiligungsrechte hin orientierte Sichtweise des Parlaments ausbalanciert. Die wichtigsten einschlägigen Rechtsak­ te aus den letzten Jahren waren die Da­ tenschutz-Grundverordnung(2018), die Urheberrechtsrichtlinie(2019) sowie die noch in der Diskussion befindliche e-Privacy-V­ erordnung. Die neue Kom­ mission unter Führung der deutschen Präsidentin Ursula von der Leyen hat mit der digitalpolitischen Kompetenzzuwei­ sung an die dänische Wettbewerbskom­ missarin Margrethe Vestager das Zeichen gesetzt, dass weitere Regulierungsschritte folgen werden, etwa bei der Ausarbeitung der geplanten Plattformgesetzg­ebung („Digital Services Act“) oder beim The­ ma Digitalsteuer, das intern für einige Kontroversen sorgen dürfte. International Telecommunication Union(ITU) Die Internationale Fernmeldeunion, die bereits 1865 unter dem Namen Internati­ onaler Telegraphenverein gegründet wur­ de, ist seit 1947 eine Sonderorganisation der UN mit Sitz in Genf. Ihr Mandat um­ fasst in erster Linie die technischen Aspek­ te der Telekommunikation. Dazu gehört beispielsweise die globale Koordination der Verteilung der Radiofrequenzen, die internationale Kooperation in Bezug auf Foto: ITU, D. Woldu / CC BY-SA 2.0 WER REGIERT DAS INTERNET? 31 Foto: Privat ­Drei Fragen an Laura-Kristine Krause Co-Vorsitzende von D64 und Geschäftsführerin von More in Common „Den größten Hebel sehe ich auf europäischer Ebene“ Gibt es eigentlich ein spezifisch sozialdemokratisches Augenmerk auf bestimmte Aspekte der Internetregulierung? Laura-Kristine Krause: Freiheit, Gerechtigkeit, Solidarität – all das sind Werte, die auch und gerade im Internetzeitalter zu wahren sind. Deshalb ist ein sozialdemokratisches Augenmerk auf Digitalisierung sehr wichtig, bedeutet aber auch, dass neu verhandelt werden muss, was die Wahrung dieser Werte in der Praxis bedeutet. Denn eine digitalisierte Welt braucht in Teilen neue Rezepte und Ansätze, um diese alten(aber hochaktuellen!) Werte zu verwirklichen. Das gilt zum Beispiel für das gesellschaftliche Miteinander in einer digitalen Gesellschaft und den Umgang mit einem digitalen Kapitalismus, aber besonders für die digitalisierte Arbeitswelt: Die Digitalisierung erlaubt Menschen eine größere Flexibilität und Eigenständigkeit in ihrer Erwerbstätigkeit und lässt zum Beispiel mit Solo-Selbstständigkeiten etwas zur Normalität werden, was auf den ersten Blick wie ein Rückschritt hinter sozialdemokratische Errungenschaften wirken mag. Aufgabe von Sozialdemokratie ist es aber sicherzustellen, dass soziale Standards gewahrt bleiben, ohne sich gegen gesellschaftliche Veränderungen zu sperren. Was sollte Deutschland Ihrer Meinung nach tun, um eine möglichst breite Teilhabe an den Diskussionen um die Zukunft des Internets sicherzustellen? Glauben Sie angesichts der Globalität des Internets an die Wirksamkeit nationalstaatlicher Einzelgesetze, die – zumindest potenziell – einen Wettbewerb um die besten Lösungen in Gang setzen können? Natürlich ist es wichtig, Regulierungsansätze zu digitalpolitischen Fragen auch auf nationalstaatlicher Ebene zu verfolgen, allerdings immer mit besonderem Blick darauf, was sinnvoll ist und tatsächlich die Chance hat, die avisierten Ziele zu erreichen. Den potenziell größten Hebel für einen Wettstreit um die besten Lösungen sehe ich nicht auf der nationalstaatlichen, sondern auf der europäischen Ebene, da hier das Potenzial besteht, aufgrund der Größe des digitalen Binnenmarktes tatsächlich prägende und richtungsweisende Dinge auf den Weg zu bringen. Bestes Beispiel dafür ist die in Deutschland ja wenig geschätzte Datenschutz-Grundverordnung, die aufgrund ihrer Wirkbreite einen Regulierungsmaßstab weit über die Grenzen der EU gesetzt hat, an den sich auch zahlreiche Akteure zum Beispiel in den USA nun halten. Um diese Rolle der EU als„Pionierreguliererin“ aber tatsächlich zu stärken und auszubauen, wäre es aber nötig, dass sich nationalstaatliche Regulierer noch viel stärker konstruktiv an den digitalp­ olitischen Debatten auf EU-Ebene beteiligen. Hier ist – gerade was den Wettbewerb um beste Lösungen angeht – noch viel Luft nach oben, wie auch die Verabschiedung der EU-Urheberrechtsrichtlinie gezeigt hat. In erster Linie sollte die Zukunft des Internets noch viel selbstverständlicher im Rahmen von fachpolitischen Debatten mitgedacht werden. Viel zu oft noch werden digitalpolitische Fragen„separat“ unter Digitalpolitiker_innen diskutiert, anstatt als Teil von Zukunftsdebatten in den jeweiligen fachpolitischen Strängen mitbearbeitet zu werden. Hinsichtlich der möglichst breiten Teilhabe von Menschen an diesen Diskussionen ist es außerdem wichtig, Zukunftsdebatten zur Digitalisierung nicht als technisch-abstrakte Debatten aufzubauen, die möglicherweise abschreckend wirken, sondern als das, was sie im Grunde sind: wichtige Beiträge zu unserer aller Zukunft, zur Zukunft unserer Gesellschaft und zur Zukunft unseres Wohlstandes. Laura-Kristine Krause ist Co-Vorsitzende des SPDnahen Think Tanks D64 – Zentrum für digitalen Fortschritt. Daneben ist sie ehrenamtliches Mitglied des Landesrats für Digitalisierung und Kultur des Landes Rheinland-Pfalz und des Digitalbeirats Brandenburg. Hauptberuflich ist Krause Gründungsgeschäftsführerin von More in Common Deutschland. Zuvor war sie als Programmleiterin des Think Tanks Das Progressive Zentrum und als Senior Associate bei einer Strategieberatung tätig. Frühere berufliche Stationen absolvierte sie u.a. im Wahlkampfteam von Hillary Clinton. 32 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG die Umlaufbahnen der Telekommuni­ kationssatelliten, die Entwicklung welt­ weiter technischer Standards oder auch die Koordination der Zusammenarbeit mit Ländern des globalen Südens beim Ausbau ihrer kommunikationstechni­ schen Infrastruktur. Der Organisation steht seit 2015 der Chinese Houlin Zhao als Generalsekretär vor. Die ITU steht allen Staaten of­ fen und hat 193 Mitglieder. Obwohl neben den Staaten selbst auch priva­ te Unternehmen und Organisationen wie Netzbetreiber, Hersteller techni­ scher Geräte oder auch Forscherver­ bände Mitglied werden können, folgt die ITU dem intergouvernementalen Modell und nicht dem Multistake­ holder-Ansatz. Die nichtstaatlichen Mitglieder haben lediglich beraten­ den und beobachtenden Status, sind jedoch nicht stimmberechtigt. Ab­ stimmungen erfolgen im Normalfall nach dem Mehrheitsprinzip. Oberstes Organ der ITU ist die Konferenz der Regierungsbevollmächtigten, die alle vier Jahre stattfindet. Foto: re:publica / CC BY-SA 2.0 ­Drei Fragen an Prof. em. Wolfgang Kleinwächter Deutscher Doyen des Themas Internet Governance „Es gibt keine Alternative zu einem kollektiven Ansatz“ Inwieweit steht der„digitale Autoritarismus“, der sich etwa in Ländern wie China oder Russland zeigt, im Gegensatz zu den Ambitionen der UN, neue Architekturen für eine globale digitale Zusammenarbeit zu schaffen? den zu blockieren. Und Regierungen in vielen Entwicklungsländern setzen das gesamte Internet außer Betrieb, sobald etwas passiert, was ihnen nicht gefällt. 22 von 51 afrikanischen Staaten haben in den letzten fünf Jahren die Konnektivität unterbrochen. Wolfgang Kleinwächter: Die neue Komplexität der InternetGovernance spiegelt den politischen Mainstream Ende der 2010er Jahre wider: Der digitale Neo-Nationalismus wächst. The Freedom House hat seinen Jahresbericht 2018 mit dem Titel„The Rise of Digital Authoritarianism“ versehen. Immer mehr Regierungen betrachten globale internetbezogene politische Fragen hauptsächlich aus nationaler Sicht. Sie wollen den grenzüberschreitenden Datenfluss kontrollieren, da sie befürchten, dass die grenzenlose Kommunikation die nationale Sicherheit, die heimische digitale Wirtschaft oder die lokale Kultur untergräbt. Stichworte sind„Cyber-Souveränität“, „Nationale Internet-Segmente“ oder„Mein Land zuerst“. Ziel ist es, die Grenzen wieder einzuführen, die die Informationsrevolution beseitigt hatte, als TCP/ IP- und DNS-basierte Netzwerke den gesamten Globus umfassten. Viele Regierungen glauben nicht mehr an globale Lösungen zur Bekämpfung von Cyberterrorismus, grenzüberschreitender Cyberkriminalität oder digitaler Dominanz. Sie bevorzugen einseitige Aktionen innerhalb ihrer eigenen Gerichtsbarkeit. Russland hat ein staatlich kontrolliertes DNS aufgebaut, China filtert schädliche Inhalte. Iran, Saudi-Arabien und Indien führen strenge Gesetze zur Datenlokalisierung ein. Die USA schließen Huawei vom Aufbau von 5G-Netzwerken aus. Frankreich strebt eine digitale Digitalsteuer an. Deutschland drängt Facebook, gefälschte Nachrichten und HassreBedeutet das, dass wir Rückwärtsschritte machen und Barrieren wieder einführen, die durch die digitale Revolution eigentlich beseitigt wurden? Ein fragmentiertes Internet würde den Wert des globalen Netzwerks verringern, zu Instabilität im Cyberspace führen, Innovation und Wirtschaftswachstum verringern, nationalen Protektionismus fördern, lokale Zensur und Überwachung anregen. Es würde Türen für neue Formen der Konfrontation zwischen nationalen Internet-­ Segmenten öffnen, einschließlich Netzwerkkriegen mit einer neuen Generation von Cyberwaffen. Heutzutage sehen einige Regierungen das globale Internet weniger als Chance für eine Win-Win-Situation, sondern eher als Nullsummenspiel mit Gewinner_innen und Verlierer_innen. Sie glauben, dass sie die nationale politische Stabilität gewinnen(und die lokale Macht stärken) können, wenn sie das Internet regulieren, indem sie die damit verbundenen wirtschaftlichen und sozialen Aktivitäten in ihrem Hoheitsgebiet einschränken. Aber dieser Ansatz hat eine Kehrseite. Die Wiedereinführung natio­ naler Grenzen in den globalen Cyberspace schafft nicht wirklich mehr S­ icherheit. Sie führt zu einer Illusion von Kontrolle, entspricht jedoch nicht den Realitäten des Informationszeitalters. Wie bei der Umwelt löst isoliertes Handeln die globalen Probleme der Menschheit nicht. WER REGIERT DAS INTERNET? 33 Seit Anfang des Jahrhunderts hat sich die ITU darum bemüht, auf dem Ge­ biet der Regulierung des Internets Fuß zu fassen. So war sie eine der vier UNOrganisationen, die 2003 und 2005 den Weltgipfel zur Informationsgesellschaft ausrichtete. Trotzdem ist die Rolle der ITU bislang größtenteils auf technischinfrastrukturelle Fragen beschränkt. Die ITU als Hauptverwalterin des Internets? Auf Initiative von Russland, China und Indien wurden auf der Weltkonferenz zur internationalen Telekommunika­ tion 2012 in Dubai erstmals konk­ rete Vorschläge zur Änderung des ITUGründungsvertrages unterbreitet, um Der französische Präsident Macron hat beim IGF 2018 in Paris einen„innovativen Multilateralismus“ in Fragen der Internetregulation ausgerufen. Würde das nicht zwingend bedeuten, eine noch stärkere Einbeziehung von nicht-staatlichen Akteuren in den wichtigsten Foren der internationalen Politik – UN, WTO, G20 – zu sichern? Das UN High Level Panel on Digital Cooperation spricht über das Zeitalter der digitalen Interdependenz. Interdependenz meint, dass kein Land mehr isoliert leben kann. Dies bedeutet auch, dass Lösungen nur durch eine verstärkte Zusammenarbeit aller Beteiligten, d.h. Regierungen, Unternehmen, Zivilgesellschaft und der technischen Community, gefunden werden können. Dies wiederum heißt, dass Lösungen nur gefunden werden können, wenn die Sektoren Cybersicherheit, digitaler Handel, Menschenrechte und Technologie – die vier Bereiche der digitalen Welt – miteinander verknüpft sind. Es gibt keine Alternat­ive zu einem ganzheitlichen und kollektiven Ansatz. Innovativer Multi­­ lateralismus braucht Weisheit und Mut, aber vor allem politisch guten Willen, der in unserer Zeit selten geworden ist. Digitaler Unilateralismus bietet niedrig hängende Früchte. Aber diese Früchte sind vergiftet. Digitaler Unilateralismus kann die Aufrüstung des Cyberspace, digitale Handelskriege und massive Menschenrechtsverletzungen im Internet auslösen. Er kann die Stabilität im Cyberspace untergraben – ein Raum, der heute von mehr als der Hälfte der Menschheit genutzt wird. Der Cyberspace wurde vom Menschen gemacht. Für zukünftige Generationen ist der Cyberspace jedoch Teil des gemeinsamen Erbes der Menschheit, ihres Ökosystems als natürliche Umwelt. Und man sollte keinen Zweifel daran haben, dass Instabilität im Cyberspace genauso gefährlich ist wie der Klimawandel. Wolfgang Kleinwächter ist emeritierter Professor für Internet Policy an der Universität Aarhus. Er ist Mitglied der Global Commission on Stability in Cyber­ space, war Mitglied des ICANN Board(2013 bis 2015) und Sonderbotschafter der Net Mundial Initiative(2014 bis 2016). Außerdem berät er zahlreiche ­Gremien und Institutionen zum Thema Internet Governance und Sicherheit – ­darunter die Vereinten Nationen, das Internet Governance Forum und die EU. das Mandat der Organisation unter an­ derem auf jene Funktionen auszuwei­ ten, die bislang von der ICANN über­ nommen worden waren. Die genannten Staaten brachten als Hauptargument die Sorge zum Ausdruck, die Vereinig­ ten Staaten würden zu viel Einfluss auf die private kalifornische Organisation ausüben. Der Vertragsentwurf wurde nicht nur von den westlichen Ländern und vom Europäischen Parlament, sondern auch von Akteuren der Pri­ vatwirtschaft scharf kritisiert. So ver­ öffentlichte beispielsweise Google eine Erklärung, die die Vorschläge als einen Angriff auf das freie und offene Inter­ net verurteilte. Auf der ITU-Konferenz 2014 im südkoreanischen Busan versuchten die genannten Staaten, das Mandat der Organisation entsprechend auszuwei­ ten und sogar Themen wie das Recht auf Privatheit und staatliche Überwa­ chungstätigkeit einzubeziehen. Die Vorhaben wurden von der Gruppe der westlichen Staaten unter Federführung der USA mit Verweis auf das befürwor­ tete Multistakeholder-Prinzip verhin­ dert. Bei der ITU-Konferenz 2018 in Dubai stellten die ITU-Mitgliedstaaten einen Fahrplan für 2020 bis 2023 auf und diskutierten vor allem über grund­ legende Fragen des digitalen Wettbe­ werbs wie Marktzutrittsbarrieren oder Fusionskontrollen. Internet Corporation for Assigned Names and Numbers(ICANN) Die ICANN wurde 1998 auf Initiative des US-amerikanischen Handelsminis­ teriums gegründet. Ihr Sitz ist im kali­ fornischen Los Angeles. Sie ist eine pri­ vate gemeinnützige Organisation, die im Auftrag des Handelsministeriums das Domain Name System des Inter­ nets verwaltet. Das DNS ist ein globa­ les Netzwerk von Datenbanken, das die Domain Names und die ihnen zugeord­ neten IP-Adressen verzeichnet. Daher 34 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Foto: Kranich, pixabay.com / CC0 Internet Governance Forum(IGF) wird das DNS auch als das Telefonbuch des Netzes bezeichnet. Die ICANN untersteht keiner direk­ ten staatlichen Kontrolle. Sie hat aber auch keine staatlichen Kompetenzen. Geltungskraft erlangen ihre Regelun­ gen in Bezug auf das Netz daher, indem zivilrechtliche Verträge mit anderen Organisationen, vor allem in anderen Staaten, abgeschlossen werden. Wie be­ reits wiederholt angemerkt, ist die Or­ ganisation eines der Hauptbeispiele für das Multistakeholder-Modell. Zentra­ les Organ ist das 21-köpfige Board of Directors, das die wichtigen Entschei­ dungen nach Beratungen mit einem Komitee trifft. Es setzt sich aus Vertre­ ter_innen von Regierungen von insge­ samt 110 Staaten zusammen. An den Entscheidungsprozessen wirken darü­ ber hinaus Vertreter_innen aus der Pri­ vatwirtschaft, der Tech-Community, der Wissenschaft und der Zivilgesellschaft mit. Kompatibilität mit EU-Recht? Kurz nach Inkrafttreten der europä­ ischen Datenschutz-Grundverord­ nung(DSGVO) im Mai 2018 klagte die ICANN vor dem Landgericht Bonn ge­ gen einen deutschen Domain-Registrar. Es ging um die juristische Klärung, ob das Unternehmen weiterhin dazu ver­ pflichtet werden könnte, vollständige administrative und technische Kontakt­ informationen – sogenannte WHOISDaten – für neue Registrierungen zu sammeln, so wie dies grundsätzlich im Rahmen einer Registrar-Akkreditierung bei der ICANN vereinbart wird. Das Gericht stellte dazu fest, dass eine da­ tensparsamere Handhabung ausreiche, um etwaigen Missbrauch zu verhin­ dern. Zu der Frage, ob die von ICANN geforderte Datenübermittlungspraxis einen Verstoß gegen die DSGVO dar­ stelle, äußerste das Gericht sich jedoch nicht. Daraufhin kündigte die ICANN an, die Gespräche mit der Europäischen Kommission und den europäischen Da­ tenschutzbeauftragten im Hinblick auf die Integrität der WHOIS-Dienste fort­ zusetzen. Das Internet Governance Forum ist als der Inbegriff des Multistakeholder-An­ satzes auf dem Gebiet der Internetregu­ lierung beschrieben worden. Gegrün­ det im Jahr 2006 als Hauptergebnis der Weltgipfel zur Informationsgesellschaft 2003 und 2005, stellt das IGF das ers­ te tatsächlich global ausgerichtete und verstetigte Forum für Debatten um die Regulierung des Netzes dar. Die Initia­ tive der UN zur Gründung des IGF war auch dadurch motiviert, dass ein Ge­ gengewicht zur von den USA dominier­ ten ICANN geschaffen werden sollte. Im Gegensatz zur ICANN hat das IGF je­ doch kein Mandat, um verbindliche Be­ schlüsse zu treffen. Das IGF kommt zu jährlichen Tref­ fen zusammen und lädt Vertreter_in­ nen der Regierungen sowie der ande­ ren oben aufgezählten Stakeholder ein, sich an den Diskussionen zur Regulie­ rung des Internets zu beteiligen. Im No­ vember 2019 fand das IGF erstmalig in Deutschland statt. Organisatorisch unterteilt sich das IGF in ein Sekretariat, das seinen Sitz in den UN-Gebäuden in Genf hat, und die Multistakeholder Advisory Group (MAG), die mit der Aufgabe betraut ist, die jährlichen Treffen organisato­ risch und inhaltlich vorzubereiten. Da­ bei wird sie vom Sekretariat unterstützt. Die Gruppe kommt zu diesem Zweck dreimal jährlich für jeweils zwei Tage zusammen. Die MAG besteht heute aus insgesamt 56 Mitgliedern und setzt sich zusammen aus Vertreter_innen aller Stakeholder. Es wird versucht, in jedem Jahr ungefähr ein Drittel der Vertreter_ innen aus jeder der einzelnen Stakehol­ der-Untergruppen auszutauschen. Da­ neben gibt es derzeit 17 regionale und subregionale IGFs. Das übergeordnete Ziel dieser Ableger ist die Schaffung zu­ sätzlicher Dialogräume, in denen ver­ schiedene Akteure Fragen zum Internet diskutieren können, die den Bedürfnis­ sen ihrer jeweiligen Communities ent­ sprechen. Einen dieser Gesprächszu­ WER REGIERT DAS INTERNET? 35 sammenhänge bildet der Europäische Dialog über Internet Governance(Eu­ roDIG), der versucht, nationale Pers­ pektiven zusammenzuführen und euro­ päische Leitbilder und Haltungen zum Internet zu formen. Institutionalisierung des Internet Governance Forum Deutschland Seit Gründung des IGF wurden nati­ onale Foren gegründet. Das deutsche ­Forum des IGF, das Internet Gover­ nance Forum Deutschland(IGF-D), besteht als lose Struktur seit 2008. Es fördert die offene Meinungsbildung im Sinne des Multistakeholder-Ansat­ zes und organisiert eine jährliche Kon­ ferenz, die die nationalen Akteure im Bereich der Internetregulierung zu­ sammenbringt. Wie das internationale Forum hat es die Aufgabe, den Dialog bezüglich der Regulierung des Internets – nur eben auf nationaler ­Ebene – vor­ anzutreiben. Seit Anfang 2016 wird das IGF-D von einem Beirat begleitet und durch ein Sekretariat unterstützt. Der Beirat besteht aus Vertreter_innen aus Poli­ tik, Wissenschaft, Wirtschaft und Zivil­ gesellschaft. Er berät das IGF-D bei seiner Arbeit und stellt diese öffentlich­ keitswirksam dar. Das Sekretariat ist in der Geschäftsstelle von Reporter ohne Grenzen angesiedelt. Wohin geht die Entwicklung? Die UN schlägt in ihrem Bericht„The Age of Interdependence“ drei Ent­ wicklungspfade vor, wie eine geeigne­ te Architektur für die globale digitale Koopera­tion aussehen könnte: — Das Modell„IGF plus“ geht davon aus, dass die Einbindung von mehr Re­ gierungs- und Unternehmensvertre­ ter_innen zu konkreteren Ergebnissen führen würde, wenn man die Diskus­ sionsstränge entsprechend moderiert. Dazu könnten neue Gremien(Adviso­ ry Board, Trust Fund) und neue Funk­ tionalitäten eingerichtet werden. Ein „Cooperation Accelerator“ soll die the­ menzentrierte Zusammenarbeit in ei­ ner Vielzahl von Institutionen, Organi­ sationen und Prozessen beschleunigen, indem er Konvergenzpunkte zwischen bestehenden Koalitionen ermittelt und Fragen identifiziert, um die neue, mög­ lichst multidisziplinäre Gruppen gebil­ det werden. Ein„Policy Incubator“ soll das derzeit fehlende Bindeglied zwi­ schen den Dialogplattformen zur Er­ mittlung von Regelungslücken und zu verstetigen. Ein„Network of Net­ works“ hätte demgegenüber die koor­ dinierende Rolle, wiederkehrende Fo­ ren für den Austausch zu organisieren. Sobald Normen verfügbar sind, könn­ ten die jeweiligen Regierungsbehörden Durchsetzungsmechanismen festlegen und diese als Blaupausen verwenden. — Das Modell„Digital Commons ­Architecture“ orientiert sich an der Allmende-Bewegung, die Gemeingü­ ter nach bestimmten Prinzipien schüt­ zen und aufrechterhalten möchte. Die­ se Perspektive wird zunehmend auch in datenethischen Debatten oder beim Thema KI in Stellung gebracht. Pro­ Drei Modelle für die globale digitale Kooperation schlägt die UN vor: IGF plus Distributed Co-Governance-­ Architecture Digital Commons den bestehenden politischen Entschei­ dungsgremien bilden, indem er die Dis­ kussion in Schwung hält, ohne selbst rechtsverbindliche Entscheidungen treffen zu können. — Das Modell„Distributed Co-Gover­ nance-Architecture“ will die erprob­ te Praxis horizontaler Netzwerke dazu nutzen, um die drei Stufen von Rege­ lungsbedarf, Implementierung und Rechtsdurchsetzung voneinander zu entkoppeln und arbeitsteilig zu behan­ deln. Die selbstverwalteten, offenen „Digital Cooperation Networks“ sollen sich um die Gestaltung digitaler Nor­ men kümmern. Die„Network Support Platforms“ dürfen sich dabei nicht in­ haltlich einmischen, sondern lediglich die Netzwerke dabei unterstützen, effi­ zient zu arbeiten und die Partizipation zedural sollen diese Debatten durch „Multistakeholder Tracks“ und jährli­ che Treffen, unterstützt durch ein Se­ kretariat bei der UN, kanalisiert werden. Dieses Vorgehen legt keine technischen Lösungen fest, sondern schlägt ledig­ lich Modelle und Standards für Verant­ wortlichkeiten vor. Es könnte potenzi­ ell auch die Sammlung und Diskussion von weltweiten Lösungswegen bei der Umsetzung bestehender Normen in be­ stimmten Bereichen befördern. Die drei genannten Modelle weisen als Grundmuster das MultistakeholderPrinzip auf und könnten flexibel mit­ einander kombiniert werden. Es wird interessant sein zu beobachten, ob die­ se Vorschläge ihren Niederschlag in der praktischen Ausgestaltung der Internet Governance finden. 36 Einschätzung und Ausblick WER REGIERT DAS INTERNET? 37 I n immer schnelleren Zyklen verän­ dern digitale Innovationen das Leben in unserer Gesellschaft. Neue Technolo­ gien aus dem Bereich des maschinellen Lernens und der KI oder BlockchainAnwendungen stellen bisherige regula­ torische Paradigmen auf den Prüfstand. Viele dieser Anwendungen wandern schnell in andere Sektoren – von Land­ wirtschaft, Bankenwesen, Klimaschutz über digitale Bildung, e-Government und e-Health bis hin zu intelligenten Verkehrs- und Energieleitsystemen. Lösungen für gesellschaftliche He­ rausforderungen werden selten in ab­ gegrenzten Wissenssilos gefunden. Das Nachdenken über die digitale Gesell­ schaft ist daher international, interdis­ ziplinär und internet-basiert. Zumin­ dest sollte es das sein. Die internationale ­Politik hat sich indes HöhenkammEvents wie die alljährlichen Treffen in Davos geschaffen, um die großen Lini­ en der Wirtschaftspolitik und Wettbe­ werbsbedingungen im Bereich der digi­ talen Wertschöpfung zu zeichnen. Dort wird deutlich: Im Hinblick auf das In­ ternet befinden wir uns längst nicht mehr in einer regulatorischen Wüste, sondern in einem zunehmend kartier­ ten Gebiet, in dem viele Claims bereits abgesteckt sind. Internet Governance in all ihren Fa­ cetten war schon immer ein umkämpf­ tes Terrain. Jahrelang drehte sich die Debatte um die Frage, ob die internatio­ nale Netzpolitik eher durch MultiStake­holder-Vereinbarungen oder mul­ ti­laterale Verträge geregelt werden sollte. Der hohe Ausstoß nationaler Rechts­ vorschriften zu Cybersicherheit, Über­ wachung, Inhaltsfilterung oder der Besteuerung von datengetriebenen Un­ ternehmen hat zu neuen Kontroversen geführt. Zur Bearbeitung dieser Kon­ fliktlinien braucht es Akteure, die ein­ ander vertrauen und lösungsorientiert miteinander diskutieren. Und genau an dieser Stelle hakt es gegenwärtig. Eine alte Debatte, neu entfacht Die USA, die jahrzehntelang eine Vor­ reiterrolle für die Freiheit des Internets innehatte, hat unter der Trump-Regie­ rung ihren„America First“-Ansatz in eine nationale Cyber-Strategie über­ setzt. Diese Robustheit ähnelt der Hal­ tung von China und Russland, die dem von Emmanuel Macron auf dem IGF 2018 geforderten„innovativen Multi­ lateralismus“ einen neo-nationalisti­ schem Unilateralismus entgegensetzen. „Diese globale Debatte“, schreibt Wolf­ gang Kleinwächter,„hat bereits An­ fang der neunziger Jahre begonnen. Sie kreiste in den ersten Jahren um das Ma­ nagement kritischer Internetressourcen. Aber seit der Tunis-Agenda von 2005, die den Multistakeholder-Ansatz ein­ führte, hat sich die Diskussion auf alle Bereiche der globalen Politikgestaltung ausgeweitet: von Sicherheit über Han­ del bis hin zu Menschenrechten. Vor 20 Jahren war das Internet ein technisches Problem mit politischen Auswirkungen. Jetzt ist es eine politische Frage mit ei­ ner technischen Komponente.“ Das Nachdenken über die digitale Gesellschaft ist international, interdisziplinär und internet-basiert. Foto: Gregor Fischer, re:publica / CC BY 2.0 38 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG Aus Sicht der Europäer_innen bil­ dete der Fall Snowden eine Art„Rea­ litätsschock“(Sascha Lobo), in jedem Fall eine mentale Zäsur. Spätestens mit den NSA-Enthüllungen ist klar gewor­ den, dass das freie und offene Internet eine Struktur darstellt, die immer neu erkämpft werden muss. Die erste mit und im Internet aufgewachsene Alters­ kohorte musste erkennen, dass das Leit­ bild einer informa­tionellen Selbstbe­ stimmung und damit die Abwesenheit von Zensur, Repression und Überwa­ chung keine Selbstverständlichkeiten sind. Und so handelt sie, teilweise mit ganz analogen Mitteln: Jugendliche Eu­ ropäer_innen gingen zu Hunderttau­ senden auf die Straße, um den Arti­ kel 17 der EU-Urheberrechtsrichtlinie oder das Handelsabkommen ACTA zu bekämpfen, weil sie ihren Freiraum im Netz bedroht sahen. Eigentlich eine fruchtbare Zeit für Internet Gover­ nance, so möchte man meinen. Kontrollverlust und Gestaltungsmut Das Gegenstück zur Freiheit bildet die Angst vor Kontrollverlust. Und diese umfasst längst nicht mehr nur jene In­ dustrien, deren Geschäftsmodelle im Zuge der Digitalisierung obsolet gewor­ den sind. Auch diejenigen, die im In­ ternet eine zweite, zusätzliche Schicht demokratischer Öffentlichkeit zu er­ kennen glaubten, sehen nun mit Sorge die Häufung von Desinformationskam­ pagnen auf sozialen Plattformen. Der traditionelle Journalismus in redakti­ onellen Medien muss mit neuen Re­ cherche- und Vermittlungsformen da­ gegenhalten, will er den Zeitenwechsel überstehen. Alle Akteure der Internetregulie­ rung sind aufgerufen, sich an der Quad­ ratur des Kreises zu versuchen: der Versöhnung von Meinungs- und Infor­ mationsfreiheit mit der Verhinderung justiziabler Inhalte oder Falschbehaup­ tungen. Diese komplexe Herausforde­ rung könnte bereits mittelfristig zum Lackmustest der gerade erst erwachten digitalen Öffentlichkeit mit ihren inter­ aktiven Rückkanälen, Beschleunigungs­ zwängen und Beteiligungsmöglich­ keiten werden. Zudem gilt es, die Diversität im Ökosystem des Internets zu erhalten. Die gegenwärtige Marktdominanz der US-amerikanischen„Gang of Four“ (Google, Amazon, Facebook, Apple) und dem alten Riesen Microsoft ver­ birgt den Blick darauf, dass es neben diesen„Kontinenten“ auch ganz ande­ re viele kleine Inseln gibt, deren Grün­ dungsidee nichts mit Datenaggregation und deren kommerzieller Verwertung zu tun hatte. Eigentlich ein Wunder, dass die spendenfinanzierte Online-­ Enzyklopädie Wikipedia sich bis heute unter den TOP 10 der meistbesuchten Internetseiten weltweit hält. Das MultistakeholderModell ausbauen? Tendenzen von autoritären Regi­ men wie China, das sich eine„Great Firewall“ für unliebsame Inhalte schuf, muss energisch widersprochen werden. Vor allem aber gilt es, die zugrundelie­ gende Struktur des Internet stabil zu halten und seine Aufspaltung in ein so­ genanntes„Splinternet“, das durch geo­ grafische Grenzen verschiedener Länder aufgeteilt und durch lokale Gesetze re­ glementiert wird, zu vermeiden. Denn dies wäre unzweifelhaft das Ende seiner ursprünglich universalen Idee. Die Kräfte für ein offenes und frei­ es Internet sind nach wie vor vorhanden und wachsen sogar. Dies ist ablesbar am Wachstum der zivilgesellschaftlichen Akteure und auch den Bemühungen im privaten Sektor(mitsamt den politi­ schen und unternehmensnahen Stiftun­ gen), zu neuen Beteiligungsverfahren und erhöhter Transparenz zu kommen. Selbst die UN, deren Entscheidungs­ kraft im Sicherheitsrat seit Jahren ge­ lähmt ist, ruft zu neuen Initiativen auf. Im UN-Bericht„The Age of Interdepen­ dence“ heißt es: „Eine effektive digitale Zusammen­ arbeit erfordert, dass der Multilateralis­ mus trotz der gegenwärtigen Belastun­ gen gestärkt wird. Dazu gehört auch, dass der Multilateralismus durch Mul­ tistakeholderismus ergänzt wird – eine Zusammenarbeit, an der nicht nur Re­ gierungen, sondern auch ein weitaus breiteres Spektrum anderer Akteure aus Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Techno­ logie und Privatsektor beteiligt sind. Wir müssen die unterschiedlichsten Stimmen einbringen, insbesondere aus Entwicklungsländern und traditionell marginalisierten Gruppen wie Frauen, Jugendlichen, Indigenen, ländlichen Be­ völkerungsgruppen und älteren Men­ schen.“ Für die Beibehaltung des Multi­ stakeholder-Modells sowohl bei der ICANN als auch in Diskussionsforen wie dem IGF sprechen also gute Grün­ de. Denn nur dieser Ansatz kann ge­ währleisten, dass die Stimmen der ge­ samten Netzcommunity Gehör finden. Transnationale Entscheidungsprozesse und Bottom-up-Regelsetzungsmecha­ nismen entsprechen der diversifizierten Stakeholder-Struktur des Internets und werden den tatsächlichen Interessensge­ flechten besser gerecht als multilatera­ le, allein durch Regierungen top-down ­oktroyierte Normsetzungen für die Re­ gulierung des Netzes. WER REGIERT DAS INTERNET? 39 Glossar ACTA(Anti-Counterfeiting Trade Agreement): ein geplantes multilaterales Handelsabkommen auf völkerrechtlicher Ebene, mit dem u.a. internationale Standards im Kampf gegen Produktpiraterie und Urheberrechtsverletzungen gesetzt werden sollten. Nach viralen Kampagnen im Internet und Massendemonstrationen in zahlreichen europäischen Städten lehnte das EU-Parlament ACTA im Juli 2012 mit großer Mehrheit ab. Advocacy: Aktivität einer Person bzw. Gruppe, die darauf abzielt, Entscheidungen in politischen, wirtschaftlichen und sozialen Systemen und Institutionen indirekt – im Gegensatz zu direktem Lobbying – zu beeinflussen, indem Fakten und Botschaften zur Aufklärung der Öffentlichkeit genutzt werden. Instrumente dieser„Themenanwaltschaft“ durch NGOs oder Verbände können Medienkampagnen, Preise, öffentliche Auftritte oder Forschungsergebnisse sein. Afrikanische Union(AU): Internationale Organisation mit Sitz in Addis Abeba(Äthiopien) und Johannesburg(Südafrika), die sich für die Kooperation der Staaten Afrikas einsetzt. Ihr gehören sämtliche Staaten des Kontinents mit Ausnahme Marokkos an. Browser: Computerprogramm mit der Hauptaufgabe, Webseiten des World Wide Web auf dem Gerät des Endnutzers darzustellen. Webbrowser dienen als Benutzeroberfläche für die meisten Webanwendungen. Bekannte Browser sind Google Chrome, Microsoft Internet Explorer, Mozilla Firefox oder Apple Safari. Confidence Building: bezeichnet in der internationalen Politik alle solchen Maßnahmen, die dem Zweck dienen, Spannungen zwischen Staaten abzubauen, die ansonsten die Gefahr politischer Krisen bis hin zu bewaffneten Konflikten in sich bergen würden. Cyber-Angriff: bezeichnet als Oberbegriff sämtliche schädlichen Handlungen, die mittels Informationstechnologie im Cyberspace durchgeführt werden. Die Motive für Cyber-Angriffe können krimineller oder politischer Natur sein. Cyber- oder Computerkriminalität: Gemeint sind diejenigen Straftaten, die sich entweder gegen Infrastrukturen der Informations- und Kommunikationstechnologie richten oder aber mit Hilfe dieser begangen werden. Die„Tatwaffen“ sind also ein Netzwerk sowie ein oder mehrere daran angeschlossene Computer. Cyber-Sicherheit: Unter diesen Begriff lassen sich sämtliche Maßnahmen fassen, die dazu dienen sollen, Computer, Netzwerke und andere Infrastrukturen der Informations- und Kommunikationstechnologie vor Angriffen zu schützen. Cyberspace: Der Begriff wird oft als Synonym für das Internet verwendet. Er ist aber weiter zu fassen als Metapher für die Gesamtheit des virtuellen Raums, in dem Kommunikation zwischen Computern beziehungsweise Computernetzwerken stattfindet. Datenschutz-Grundverordnung(DSGVO): Rechtsakt der Europäischen Union, der am 25. Mai 2018 in sämtlichen Mitgliedstaaten wirksam wurde und die Regeln für die Verarbeitung personenbezogener Daten europaweit vereinheitlicht hat. Sie ersetzt die aus dem Jahr 1995 stammende Richtlinie 95/46/EG und sieht hohe Bußgelder bei etwaigen Verstößen gegen europäisches Datenschutzrecht vor. Durch das „Marktortprinzip“ wird festgeschrieben, dass auch außereuropäische Anbieter von Waren und Dienstleistungen wie z.B. Internetplattformen oder Cloud-Services, die innerhalb der EU agieren, automatisch der DSGVO unterliegen und ihre internen Verfahren und Policys dementsprechend anpassen müssen. Digital Divide: Dieser Begriff stammt aus der Politikwissenschaft und bezeichnet eine wirtschaftliche oder soziale Ungleichheit im Hinblick auf den Zugang zu modernen Informations- und Kommunikationstechnologien. Dies kann sich sowohl auf Zustände zwischen unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen und Regionen als auch auf Unterschiede zwischen Staaten beziehen. Domain-Name: derjenige Teil einer Internetadresse(wie zum Beispiel www.fes.de), der die Adresse als einer bestimmten Domain identifiziert. Domains sind administrative Einheiten im Netzwerk, die auf verschiedenen Ebenen angesiedelt sein können. Das Beispiel zeigt, dass die Webseite der Friedrich-Ebert-Stiftung der Top-Level-Domain „.de“ angehört, also der Domain der höchsten Ebene, die Webseiten in Deutschland umfasst. Domain Name System(DNS): Als eines der technischen Kernstücke der Internet-Infrastruktur ist es die Hauptaufgabe des DNS, die Domain-Namen in IP-Adressen zu übersetzen. Damit können Anfragen von Nutzer_innen in ihrem Webbrowser, die mittels Eingabe der Internetadresse erfolgen, einer ganz bestimmten IP-Adresse im Netzwerk zu geordnet werden. Europarat: 1949 gegründete internationale Organisation, die 47 europäische Staaten als Mitglieder umfasst. Ihr Sitz ist das französische Straßburg. Sie dient der regionalen politischen Kooperation der Staaten Europas. Kernstück ist die im Rahmen des Europarats abgeschlossene Europäische Menschenrechtskonvention mit dem zugehörigen Europäischen Menschenrechtsgerichtshof. GATS-Abkommen: das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen(englisch„General Agreement on Trade in Services“, GATS), ein internationales Abkommen, das im Rahmen der WTO geschlossen wurde. Es regelt den grenzüberschreitenden Handel mit Dienstleistungen und zielt darauf ab, diesen zu liberalisieren. Geoblocking: im Internet eingesetzte Technologie, mittels derer bestimmte Inhalte in festgelegten geografischen Gebieten gesperrt werden können. So ist es beispielsweise in Deutschland nicht möglich, bestimmte Videos auf der Plattform YouTube anzuschauen, obwohl diese in Dänemark oder Polen frei verfügbar sind. Hacktivismus: zusammengesetzt aus„Hacking“ und„Aktivismus“. Der Begriff bezeichnet politischen Aktivismus, der mithilfe von Computern und Netzwerken durchgeführt wird. Informationsintermediäre: Netzwerkplattformen, Suchmaschinen und andere Dienste, die Informationen im Internet sammeln, strukturieren und gewichten. Insofern erbringen sie eine zentrale Funktion für die Auffindbarkeit von Inhalten im Netz. Für Nutzer_innen bieten sie wertvolle Orientierung, faktisch agieren sie aber auch als vorselektierende Filter. Die dabei zum Einsatz kommenden algorithmischen Systeme sind Gegenstand einer breiten Debatte, insbesondere im Zusammenhang mit der Verbreitung von Desinformation in den sozialen Medien. Internet: weltumspannendes System, das verschiedene Computernetzwerke miteinander verbindet. Auf diese Weise kann jeder an das Internet angeschlossene Computer mit jedem anderen kommunizieren. Die wichtigsten Anwendungen, die über das Internet ausgeführt werden können, sind das World Wide Web sowie E-Mail- oder Telefondienste. Internet-Protokoll(IP): das Netzwerkprotokoll, das die Grundlage des Internets bildet. Es ermöglicht, dass Datenpakete von einem ans Netzwerk angeschlossenen Computer zu einem bestimmten anderen gesendet werden können. 40 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG IP-Adresse: die jedem ans Internet angeschlossenen Computer individuell zugewiesene Adresse, die auf dem Internet-Protokoll basiert. Durch sie können an jeden Computer über das Netz einzeln Datenpakete gesendet werden. Internationale Fernmeldeunion(ITU): internationale Organisation, die sich mit den technischen Aspekten der Telekommunikation befasst. Sie hat 191 Mitgliedstaaten und ist eine Sonderorganisation der UN mit Sitz in Genf. National Security Agency(NSA): größter US-amerikanischer Geheimdienst, der mit der Aufgabe betraut ist, weltweit elektronische Kommunikation zu überwachen, zu entschlüsseln und auszuwerten. Das Ausmaß dieser Überwachung wurde 2013 durch die Enthüllungen des ehemaligen Angestellten Edward Snowden bekannt. Netzneutraliät: technische Gleichbehandlung von Daten bei der Übertragung im Internet, die einen diskriminierungsfreien Zugang für alle Nutzer_innen sicherstellt. Das sogenannte„Best-Effort-Prinzip“ soll gewährleisten, dass Zugangsprovider wie z.B. die Deutsche Telekom die jeweilige Übertragungsrate von z.B. Netflix-Filmen nicht zugunsten eigener Inhalte(z.B. Streaming von Fußballspielen) drosseln dürfen. Ein„Zero-Rating“, d.h. die kostenfreie Überlassung von Inhalten durch Dienste-Anbieter, verstößt nach Meinung von Netzaktivist_innen ebenso gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Nichtregierungsorganisation: meist abgekürzt als NGO(vom Englischen Non-Governmental Organisation), bezeichnet der Begriff sämtliche durch zivilgesellschaftliche Initiative gegründeten Vereine oder Interessengruppen, die sich im Normalfall politischen Themen wie beispielsweise der Wahrung der Menschenrechte oder dem Umweltschutz verschrieben haben. Viele größere NGOs haben Beobachtungs- oder Beratungsstatus bei den Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen. Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung(OECD): internationale Organisation mit 35 Mitgliedstaaten, die sich für Demokratie und freie Marktwirtschaft einsetzt. Die 1948 als OEEC gegründete Organisation hat ihren Sitz in Paris. Roadmap: wörtlich übersetzt„Straßenkarte“, bezeichnet der Begriff besonders in der(internationalen) Politik heute allgemein einen Projektplan für ein längerfristiges politisches Vorhaben, in dem übersichtsartig die für die Zielerreichung notwendigen Schritte aufgeführt werden. Router: Netzwerkgeräte, die Datenpakete zwischen Netzwerken oder zwischen einem Computer und einem Netzwerk weiterleiten. Sie kommen zumeist zum Einsatz, um Endgeräte wie PCs oder Notebooks an das Internet anzuschließen. Switch: Gerät in der Netzwerktechnologie, das verschiedene Teile des Netzwerks miteinander verbindet. Think Tank: gelegentlich auch„Denkfabrik“, bezeichnet ein für gewöhnlich nichtstaatlich organisiertes Institut, das sich mittels der Erstellung von Studien, Analysen und Strategien in sozialen, wirtschaftlichen oder politischen Fragestellungen beratend am politischen Meinungsbildungsprozess beteiligt. Welthandelsorganisation(WTO): 1994 aus dem GATT hervorgegangene internationale Organisation, die sich mit Handels- und Wirtschaftspolitik auf globaler Ebene befasst. Ihr Sitz ist Genf. Weltorganisation für geistiges Eigentum(WIPO): 1967 gegründete internationale Organisation mit Sitz in Genf, die den Zweck verfolgt, die Rechte an immateriellen Gütern weltweit zu sichern. Die Teilorganisation der UN hat 188 Mitgliedstaaten. Whistleblower: Hinweisgeber_in, der/die Zugang zu geheimen Informationen eines Unternehmens, einer Organisation oder einer staatlichen Stelle hat und diese öffentlich macht, mit dem Ziel, dessen bzw. deren für unrechtmäßig oder unethisch erachteten Praktiken aufzudecken. Eine EU-Richtlinie zum Schutz von Hinweisgeber_innen von 2019 muss in den nächsten Jahren von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Whois: Protokoll, mit dem Informationen zu Internet-Domains und IP-Adressen sowie deren Eigentümer_innen abgefragt werden können. Aus Datenschutzgründen können die Inhaber_innen von.de Domains bereits seit Ende des vergangenen Jahrzehnts nicht mehr über das whois-Protokoll abgefragt werden, sondern nur noch über die Homepage des DENIC(Deutsches Network Information Center), welches die Top-Level-Domain.de verwaltet. World Wide Web(WWW): 1989 vom englischen Wissenschaftler Tim Berners-Lee erschaffener Internetdienst, der Dokumente und andere Ressourcen mittels Webseiten bereitstellt, die über sogenannte Hyperlinks miteinander verbunden sind. Es wird mit Hilfe von Webbrowsern auf Endgeräten dargestellt. Das WWW ist ein Teil des Internets, aber keineswegs mit diesem deckungsgleich. Zugangsprovider: Unternehmen, das Kund_innen den Zugang zum Internet ermöglicht. Literaturhinweise und Links Balleste, Roy: Internet Governance – Origins, Current Issues, and Future Possibilities, 2015. Betz, Joachim und Kübler, Hans-Dieter: Internet Governance – Wer regiert wie das Internet?, 2013. 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Zudem war er fünf Jahre lang als wis­ senschaftlicher Mitarbeiter am Walther-Schücking-­ Institut für Internationales Recht in Kiel und an der Universität Potsdam beschäftigt. Während dieser Zeit promovierte er im Völkerrecht zu Fragen der transnatio­nalen ­Cybersicherheit und der Anwendbar­ keit völkerrechtl­icher R­ egelungen im Cyberspace. Foto: Die Hoffotografen / CC-BY-SA-4.0 Jan Engelmann arbeitet als Policy Advisor beim iRights.Lab und unterstützt die Geschäftsführung in strategischen Fragestellungen sowie bei der Organi­ sationsentwicklung. Zuvor war er als Geschäftsführer beim Whistleblower-Netzwerk, der Social Reporting Initiative und Wikimedia Deutschland tätig. Die Friedrich-Ebert-Stiftung Die Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) wurde 1925 gegründet und ist die traditionsreichste politische Stiftung Deutschlands. Dem Vermächtnis ihres Namensgebers ist sie bis heute verpflichtet und setzt sich für die Grundwerte der Sozialen Demokratie ein: Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität. Ideell ist sie der Sozialdemokratie und den freien Gewerkschaften verbunden. Als gemeinnützige Einrichtung gestalten wir unsere Arbeit eigenständig und unabhängig. Die FES fördert die Soziale Demokratie vor allem durch: – – politische Bildungsarbeit zur Stärkung der Zivilgesellschaft – – Politikberatung – – internationale Zusammenarbeit mit Auslandsbüros in über 100 Ländern – – Begabtenförderung – – das kollektive Gedächtnis der Sozialen Demokratie mit u.a. Archiv und Bibliothek www.fes.de Bestellung/Kontakt medienpolitik@fes.de www.fes.de/medienpolitik Angelehnt an den Leitsatz„Netzpolitik ist Gesellschaftspolitik“ folgt diese Publikation der Idee, dass Internet Governance alle etwas angeht. Das offene und freie globale Netz darf nicht infrage gestellt werden. Überwachungs- und Zensurinfrastrukturen dürfen nicht etabliert werden. Für die digitalen Gesellschaften hat die Regulierung des„Netzes der Netze“ längst eine politische Dimension bekommen. Menschen- und Bürgerrechte und Fragen der sozialen, gesellschaftlichen, kulturellen wie wirtschaftlichen Teilhabe aller Menschen stehen ganz oben auf der Agenda. Die Publikation gibt einen Überblick über Akteure und Handlungsfelder und verdeutlicht, dass es das kollektive Engagement mehr denn je braucht, um Internet Governance weiterzuentwickeln, das Multistakeholderprinzip und den Multilateralismus zu stärken und der Fragmentierung des Netzes zu begegnen. ISBN 978-3-96250-429-8 Umschlagfoto: Jan Zappner, re:publica / CC BY 2.0