#30 WARSZAWSKIE DEBATY O POLITYCE SPOŁECZNEJ INWESTYCJE SPOŁECZNE MICHAŁ POLAKOWSKI MACIEJ SOBOCIŃSKI DOROTA SZELEWA

#30 INWESTYCJE SPOŁECZNE MICHAŁ POLAKOWSKI MACIEJ SOBOCIŃSKI DOROTA SZELEWA

2

SPIS TREŚCI DOROTA SZELEWA: WPROWADZENIE______________________________________________________________ 4 MICHAŁ POLAKOWSKI: INWESTYCJE SPOŁECZNE – WYMIAR EUROPEJSKI________________________________ 5 ŹRÓDŁA EUROPEJSKIEGO WYMIARU INWESTYCJI SPOŁECZNYCH_________________________________________ 5 PAKIET INWESTYCJI SPOŁECZNYCH_________________________________________________________________ 8 KRYTYCZNE GŁOSY____________________________________________________________________________ 9 Bibliografia________________________________________________________________________________ 11 DOROTA SZELEWA: INWESTYCJE SPOŁECZNE – CZY MAMY DO CZYNIENIA Z NOWYM PARADYGMATEM W POLITYCE SPOŁECZNEJ?_______________________________________________________ 12 POLITYCZNY WYMIAR INWESTYCJI SPOŁECZNYCH: KONCEPCJA POLITYKI WIELOWYMIAROWEJ________________ 15 (FEMINISTYCZNA) KRYTYKA PODEJŚCIA INWESTYCJI SPOŁECZNYCH______________________________________ 18 Bibliografia________________________________________________________________________________ 19 MACIEJ SOBOCIŃSKI: INWESTYCJE SPOŁECZNE: REMEDIUM NA POLSKIE WYZWANIA DEMOGRAFICZNE?_____ 21 1. WPROWADZENIE___________________________________________________________________________ 21 2. PERSPEKTYWY DEMOGRAFICZNE POLSKI A SYSTEM EMERYTALNY_____________________________________ 21 3. OGRANICZENIA POLITYKI DEMOGRAFICZNEJ W POLSCE: REFORMY EMERYTALNE I ROZWÓJ POLITYKI RODZINNEJ________________________________________________________________ 23 4. INWESTYCJE SPOŁECZNE: REMEDIUM NA POLITYCZNY IMPAS?________________________________________ 25 4.1 Rynek pracy i równość płci_________________________________________________________________ 27 4.2 Polityka zdrowotna_______________________________________________________________________ 27 5. PODSUMOWANIE__________________________________________________________________________ 28 Bibliografia________________________________________________________________________________ 29

Wprowadzenie Dorota Szelewa Fundacja ICRA, University College Dublin Pierwsze spotkanie w ramach Warszawskich państwa opiekuńczego. Krótko omawiamy Debat o Polityce Społecznej odbyło się również to, jak postrzegamy inwestycje w październiku 2011 roku, a tematem społeczne w kontekście politycznym – także seminarium były usługi opiekuńcze dla dzieci w zestawieniu z polską sceną polityczną. poniżej trzeciego roku życia. Już wtedy Z konieczności publikacja ta ma charakter zadeklarowaliśmy, że celem Fundacji ICRA przeglądowy, postaramy się jednak przedstawić jest doprowadzenie do zmiany w debacie choćby najważniejsze pozycje, które publicznej, polegającej na zaprzestaniu ukazały się od 2011 roku i które stanowiły traktowania polityki społecznej wyłącznie ważny głos w debacie nad inwestycjami jako kosztu. Posługując się przykładem usług społecznymi. Podejście to znalazło również opiekuńczych i edukacyjnych dla najmłodszych, swoich krytyków, zwracających uwagę wskazywaliśmy na korzyści płynące z inwestycji na produktywistyczny wymiar inwestycji w instrumenty polityki społecznej, które społecznych, nastawionych na podniesienie 4 pozytywnie wpływają na podniesienie kapitału ludzkiego pracowników, którzy różnego rodzaju kompetencji, w tym muszą dostosowywać się do nowych wyzwań poznawczych, społecznych czy zawodowych. strukturalnych. Jak podkreśla Jane Jenson, W publikacji, która zapoczątkowała serię prac jedna z najczęściej krytykujących inwestycje poświęconych rozmaitym aspektom polityki społeczne badaczek, jest to polityka społeczna, społecznej, zwracaliśmy uwagę na argumenty która pracę zawodową i reprodukcyjną przemawiające za inwestowaniem w usługi kobiet traktuje instrumentalnie(Jenson 2009, opiekuńcze, posługując się wynikami badań nad 2012). Zarazem w krajach takich jak Niemcy rozwojem małych dzieci, oraz na wpływ polityki to właśnie argumentacja posługująca się rodzinnej wspierającej zatrudnienie kobiet, na argumentami o pozytywnej stopie zwrotu ich samodzielność finansową i na wkład kobiet z inwestycji w kapitał ludzki była kluczowa dla w rozwój gospodarczy(Szelewa 2011). podjęcia decyzji o wprowadzeniu kosztownych Po ośmiu latach od pierwszej debaty reform polityki rodzinnej, w tym uzgodnień pragniemy jeszcze raz spojrzeć na podejście dotyczących podniesienia dostępności usług inwestycji społecznych, tym razem wykraczając opiekuńczych dla małych dzieci. Dlatego poza politykę rodzinną i usługi opiekuńcze. w obronie inwestycji społecznych często W niniejszej publikacji krótko zastanawiamy podnosi się argument o związkach między się nad tym, czy inwestycje społeczne to polityką społeczną i polityką gospodarczą. rzeczywiście nowy paradygmat w polityce W osobnej części tego opracowania społecznej, a także nad tym, w jaki sposób Maciej Sobociński zgłębia tę problematykę może przyczynić się on do promowania w kontekście wyzwań dla Polski. Za wkład polityki społecznej w kontekście ideologii w dyskusję podczas seminarium, które wskazującej na prymat rozwiązań opartych odbyło się 15 listopada 2018, dziękujemy na silnej roli rynku i słabym zaangażowaniu Irenie Topińskiej i Maciejowi Sobocińskiemu finansowym i organizacyjnym w tworzenie i wszystkim uczestnikom tamtego spotkania.

Inwestycje społeczne – wymiar europejski Michał Polakowski Fundacja ICRA, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu Podejście oparte na inwestycjach społecznych jest nowe. Z jednej strony inspiruje się ono często określa się mianem nowego doświadczeniami wielu dekad funkcjonowania paradygmatu działania współczesnego państwa opiekuńczego w państwach państwa opiekuńczego. O ile samo podejście nordyckich, z drugiej zaś jest częściowo oparte nie jest nowe, możemy bowiem jego na paradygmacie Trzeciej Drogi, który zaznaczył współczesnych źródeł doszukiwać się być się najsilniej w Wielkiej Brytanii, ale też do może w okresie powojennym w praktyce pewnego stopnia w Niemczech. Naczelnym państw nordyckich, o tyle jego europejska celem jest w tym przypadku wzrost zatrudnienia wersja – promowana przez instytucje Unii i działanie na rzecz włączania społecznego. Co Europejskiej – jest znacznie krótsza wiekiem. istotne, aby maksymalizować efekty inwestycji Niniejszy tekst ma na celu zaprezentowanie społecznych, muszą być one dokonywane toku rozwoju dyskusji na temat podejścia w całym przebiegu życia. Oznacza to przejście inwestycji społecznych na poziomie unijnym, od tzw. pasywnych form polityki rynku pracy 5 w tym przedstawienie głosów krytycznych. i odchodzenie od modelu polityki społecznej, który oparty jest na normie męskiego Źródła europejskiego wymiaru inwestycji społecznych żywiciela rodziny(Ronchi 2018). Zdaniem jego zwolenników podejście inwestycji społecznych jest innowacyjnym sposobem radzenia sobie z niedostatkami państwa opiekuńczego, opartego na zabezpieczeniu społecznym, wynikających ze zmian społeczno-ekonomicznych. Wśród tych wyzwań wskazuje się na zmiany na rynku pracy, zmiany demograficzne (starzenie się społeczeństw i jego skutki) nierówności dochodowe, ubóstwo, procesy migracyjne jak również konieczność zreformowania systemu edukacji systemu Począwszy od lat 90. XX wieku Unia Europejska emerytalnego czy opieki zdrowotnej. zaczęła się oddalać od„tradycyjnej” polityki Zwolennicy tego podejścia uważąją, że społecznej opartej na zabezpieczeniu inwestycje społeczne jako takie są właśnie społecznym, a zaczęła promować w znacznie odpowiedzią na wyzwania stojące przed większym stopniu podejście oparte na współczesnym państwem opiekuńczym(Morel, włączaniu społecznym, aktywizacji zawodowej Palier, Palme 2011). i inwestowaniu w dzieci. Warto podkreślić, że podejście inwestycji społecznych nie Inwestycje społeczne do pewnego stopnia stanowiły niezagospodarowany obszar, jeśli

chodzi o koordynację polityki społecznej na jest niedopasowanie podaży i popytu na rynku poziomie unijnym. Dyskusje poprzedzające pracy. Palier i jego współautorzy podkreślają że wprowadzenie Pakietu Inwestycji Społecznych kwestia inwestycji społecznych ma charakter w 2013 roku doprowadziły z kolei do nie tylko polityki( policy), ale jest również zarysowania pól, na których inwestycje powinny kwestią polityczną( politics), w sensie poparcia odbywać się w jak największym stopniu. Pakiet dla tego paradygmatu. Wynika to z tego, ogłoszony 2013 roku jest rezultatem działań, że kontekst polityczny wczesnych lat kryzysu które w czasie można umiejscowić przynajmniej był silnie napędzany przez konserwatywne dekadę wcześniej(Ferrera 2017). Podkreśla się, sentymenty wyborców. że Pakiet jest wynikiem działań wielu ekspertów Według autorów opracowania i korzenie (urzędników, polityków z wizją zmiany i badaczy) podejścia inwestycji społecznych można na poziomie europejskim. Jednym z kluczowych ulokować w latach 90. XX wieku i miało ono być elementów działań na rzecz Pakietu jest książka odpowiedzią na dwa główne wyzwania stojące Gøsty Esping-Andersena, Dancana Galliego przed współczesnym państwem opiekuńczym. i Antona Hamerijcka zatytułowana Why We Po pierwsze chodzi o zmodernizowanie Need a New Welfare State(Esping-Andersen państwa opiekuńczego tak, by w lepszy sposób 2002), w której wyłożone zostały pryncypia odpowiadało na tak zwane nowe ryzyka podejścia inwestycji społecznych. Duński socjalne, jak również na zmieniające się potrzeby socjolog i współautorzy książki wskazują na społeczne(chodzi tutaj zwłaszcza o usługi konieczność przemiany dotychczasowego opiekuńcze). Po drugie chodzi o zapewnienie modelu polityki społecznej, obowiązującego stabilności finansowej i politycznej państwa w rozwiniętych państwach uprzemysłowionych. opiekuńczego w kontekście wyzwań gospodarki Uważa się, że książka ta legła u podstaw opartej na wiedzy. intelektualnych Strategii Lizbońskiej. 6 Źródeł podejścia inwestycji społecznych Założenia te zostały ponownie przedstawione na poziomie unijnym autorzy upatrują w policy paper opublikowanym przez Brunona w działaniach poprzedzających prezydencję Paliera, Franka Vandenbroucke i Antona Portugalii w 2000 roku. Sama Strategia Hamerijcka pod tytułem The EU Needs a Social Lizbońska w dużej mierze oparta była na logice Investment Pact w 2011 roku(Vandenbroucke, inwestycji społecznej, chociaż, jak podkreślają Hemerijck, Palier 2011). Pod wieloma autorzy, przejście od teoretycznych założeń względami dokument ten stanowi najlepszą do praktycznej realizacji było pod pewnymi syntetyczną prezentację diagnozy problemów względami rozczarowujące. społeczno-gospodarczych, które unaocznił Globalny Kryzys i przedstawia podejście Co ważne, autorzy, rekonstruując książkę inwestycji społecznych jako istotny komponent Esping-Andersena z 2002 roku, podkreślają, polityki publicznej, który może je załagodzić. że chodzi o przekierowanie strumienia Dlatego też omawiam ten dokument funduszy publicznych ze„starych” polityk dokładniej – wiele z postulatów tam zawartych opartych na konsumpcji, czyli świadczeń pozostaje bowiem nadal bardzo aktualnych. społecznych, na świadczenia oparte na Autorzy w swojej diagnozie podkreślają, że kryzys gospodarczy 2008 roku będzie miał znaczne długookresowe skutki, które wychodzą poza ramy dotychczasowych przesileń gospodarczych. Podkreślają także, że osiągnięcie celów Strategii Lizbońskiej będzie wymagało znacznie większych nakładów na politykę społeczną i na politykę rynku pracy niż zakładano. Pierwszym obszarem tych zmian usługach. W sposób bezpośredni nie odrzuca się tutaj polityk opartych na konsumpcji, takich jak emerytury, natomiast podkreśla się, że aby zagwarantować ich hojność, konieczne jest stabilne zatrudnienie i inwestycje w kapitał ludzki od najwcześniejszych lat życia. Autorzy podkreślają, że Esping-Andersen staje w opozycji do postulatów Trzeciej Drogi, uważając, że inwestycje

społeczne nie są bezpośrednim substytutem dostępne od wczesnego dzieciństwa przez zabezpieczenia społecznego. Konstatacja ta okres pracy zawodowej i aktywne starzenie się. wynika z konieczności warunku skutecznej Po drugie, należy podkreślić, że polityki walki z ubóstwem, który należy spełnić, aby zawarte w podejściu inwestycji społecznych są inwestycje społeczne były efektywne. Dlatego zazwyczaj politykami kosztownymi z punktu często w literaturze mówi się o tym, że widzenia finansów publicznych. Należy inwestycje społeczne i zabezpieczenie stanowią jednak pamiętać o tym, że są one kosztowną komplementarne elementy. inwestycją w krótkim okresie, natomiast zwrot Analizując okres wdrażania Strategii Lizbońskiej, czyli lata 2000–2010, autorzy stwierdzają, że pod pewnymi względami był to okres nietypowy z punktu widzenia inwestycji społecznych, ponieważ państwa europejskie stosowały specyficzny zestaw instrumentów. Były to instrumenty zarówno pozytywne, czyli takie, które dotyczyły aktywnej polityki rynku pracy, jak na przykład subsydiowane zatrudnienie, szkolenia, doradztwo zawodowe, a także rozszerzanie zakresu opieki nad małymi dziećmi. Drugą kategorię stanowiły instrumenty negatywne, które zawierały się w reformach mających na celu ograniczenie długości z tej inwestycji można obserwować dopiero w długim okresie. Z praktycznego punktu widzenia oznacza to konieczność zwiększenia nakładów na politykę społeczną jako taką. Polityka oszczędności prowadzona przez wiele państw, jak również dyscyplina budżetowa, nie mogą stanowić przeszkody dla rozwijania instrumentarium inwestycji społecznych. Zarazem, jak podkreślają autorzy, konieczne jest przekonanie opinii publicznej, że wzrost wydatków na polityki związane ze starzeniem się musi być ograniczony właśnie po to, by zwiększyć przestrzeń budżetową dla polityk kierowanych do młodszych pokoleń. okresów wypłacania świadczeń pieniężnych, Nadrzędną kwestią jest jakość usług wzrost selektywności świadczeń czy społecznych. Jest ona niezbędnym warunkiem 7 wprowadzenia sankcji za niedostosowanie się sukcesu strategii inwestycji społecznych. do wymogów administracyjnych. Państwami, Dostęp do tych usług musi być jednakowy w których najbardziej zaawansowany sposób dla wszystkich – chodzi o to, by usługi wprowadzono strategie inwestycji społecznych, edukacyjne, czy też związane z opieką nad były Holandia, Niemcy, Francja, Wielka małymi dziećmi, zmniejszały różnice społeczne Brytania i Irlandia. Z innej strony, państwami, i stymulowały mobilność w górę. Logikę tę w których najmniejszym stopniu rozwijało się można również rozciągnąć na politykę rynku podejście do kwestii społecznych, były kraje pracy przez zaakcentowanie, że nie każda śródziemnomorskie bądź państwa Europy praca może być przepustką do stabilnego Wschodniej. i dobrze płatnego zatrudnienia. Innymi słowy, Samo wprowadzanie instrumentów polityki społecznej, należących do katalogu inwestycji społecznych, jest warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym. Musi bowiem istnieć odpowiednie otoczenie stanowiące fundament należy postrzegać aktywną politykę rynku pracy jako instrument, który ma zmniejszać nierówności, nie zaś zmuszać osoby najgorzej uposażone do akceptowania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. inwestycji społecznych. Po pierwsze, jest to W dyskusjach na temat związków między stworzenie takiego sprzężenia zwrotnego instrumentami polityki społecznej opartymi na między włączaniem społecznym i emancypacją, konsumpcji i instrumentami zaliczanymi do które jest wystarczająco ambitne i spójne. podejścia inwestycji społecznych pojawia się U podstaw takiego myślenia leży refleksja, pewna niespójność, ponieważ z jednej strony że podejście inwestycji społecznych musi podkreśla się, że zabezpieczenie społeczne być traktowane jako pakiet polityk obecny jest jednym z kluczowych warunków realizacji w całym przebiegu trwania życia. Polityki te podejścia inwestycji społecznych, z drugiej mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy będą strony zaś kwestia wydatków, zwłaszcza

związanych ze starością, jest przedmiotem krytyki. Jak podkreślają autorzy, strategia inwestycji społecznych musi być osadzona w rządzeniu makroekonomicznym i finansowym ( macroeconomic governance), tak by możliwy był harmonijny rozwój. Jeszcze przed wprowadzeniem Pakietu Pakiet inwestycji społecznych Inwestycji Społecznych, kluczową kwestią było rządzenie( governance) w obszarze polityki społecznej na poziomie europejskim. Działania związane z Otwartą Metodą Koordynacji stanowią miękką odmianę governance. Dlatego, jak podkreślano, należy zrozumieć, że Otwarta Metoda Koordynacji ma swoje W 2012 roku Parlament Europejski przyjął rezolucję podkreślającą konieczność ogłoszenia paktu socjalnego, który umożliwiałby aktywizację zatrudnienia, inwestowanie w młodych i lepszą koordynację działań w obszarze polityki społecznej. ograniczenia, jednak odegrała istotną rolę Kilka miesięcy później po przedstawieniu w reorientacji celów polityki zatrudnienia. rezolucji Parlamentu Europejskiego, Komisja Istotne w tym procesie było stworzenie Europejska opublikowała Pakiet Inwestycji pewnych ram pojęciowych, nie zaś tworzenie Społecznych. Aktowi temu towarzyszyła bardzo konkretnych zaleceń dotyczących polityczna rekomendacja dotycząca szczegółowych polityk. inwestycji w dzieci, jak również wiele Jednocześnie autorzy podkreślają fiasko polityki dokumentów o charakterze roboczym. 8 włączania społecznego i zwalczania ubóstwa Komisja w dokumentach ogłaszających Pakiet podnosiła, że postanowienia w nim zawarte są jako istotnych części Strategii Lizbońskiej. odpowiedzią na wiele wyzwań strukturalnych, Oznacza to, że nie udało się odpowiedzieć na przed którymi stoi dzisiaj Unia Europejska. wyzwania strukturalnych nierówności. Wynika Należy wymienić zwłaszcza skutki zmian to z tego, że Strategia Lizbońska w sposób demograficznych(starzenia się społeczeństw), fragmentaryczny i niespójny traktowała kwestie rosnące nierówności społeczne, jak również tworzenia polityk publicznych w obszarze wzrost gospodarczy, który ma niewystarczająco społecznym i ekonomicznym. Kluczowe jest włączający charakter. jednak rządzenie oparte na wskaźnikach. Uważa się, że nie jest zatem możliwe, aby stwarzać Osią Pakietu Inwestycji Społecznych mają być wspólne cele, jednocześnie zostawiając polityki, które mają charakter aktywizujący, takie wdrażanie polityk, mających zrealizować jak aktywna polityka rynku pracy, szkolenia dla te cele, w państwach członkowskich, bez pracowników, usługi przedszkolne i żłobkowe, monitorowania ich postępu. edukacja, mieszkalnictwo, usługi rehabilitacyjne Podsumowując, debata prowadzona przez czy opieka zdrowotna(Kvist 2015). badaczy przed ogłoszeniem Paktu Inwestycji Co charakterystyczne, zwłaszcza w obliczu Społecznych wskazywała na wiele kwestii, uwag wymienionych w poprzedniej które tylko w pewnym stopniu odnosiły się do części, w Pakiecie nie wymienia się celów, konkretnych polityk, a w znacznie większym jakie należy osiągnąć za pomocą tego stopniu dotyczyły przemian otoczenia, w jakim zestawu instrumentów. Cele te miały być miały być wdrażane. Używając szerokich wskazane później. W Pakiecie zaznaczono kategorii, można mówić o stworzeniu że przynajmniej 25% środków z Funduszu przyjaznego otoczenia gospodarczego na Spójności powinno być wydane na inwestycje poziomie unijnym, ale także o legitymizacji w kapitał ludzki. Z kolei 20% środków politycznej tego paradygmatu. z Europejskiego Funduszu Społecznego

w każdym państwie członkowskim powinno dotyczyły w większym stopniu zwiększania być użyte do działań na rzecz włączenia konkurencyjności Unii Europejskiej jako takiej. społecznego i redukowania ubóstwa. Postulowano przy tym silniejszą koordynacji Komisja Europejska i Parlament Europejski polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia, zaakceptowały Pakiet w maju 2003 roku(Astor, czyli polityk dotyczących Europejskiej Unii Fransen, Vothknecht 2017). Monetarnej i Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Warto podkreślić że wiele postulatów ze środowisk eksperckich i politycznych nie zostało uwzględnionych. Postulatem, który często przewijał się w dyskusjach, było bezpośrednie włączenie tego zestawu instrumentów w procesy Semestru Europejskiego. Jednym z ważniejszych zarzutów podnoszonych przez wielu ekspertów był brak wspomnianych już powyżej wskaźników, które pozwalałyby na Zarazem dyskusji dotyczącej wzmocnienia tych dwóch obszarów polityki nie towarzyszyła debata na temat wzmocnienia roli Otwartej Metody Koordynacji jako instrumentu koordynowania szeroko rozumianego obszaru polityki społecznej. Skutkiem takiej asymetrii było wzmocnienie koordynacji polityki makroekonomicznej przy relatywnym osłabieniu Otwartej Metody Koordynacji(Ferrera 2017). mierzenie postępu w realizacji Pakietu. Uważa się, że lata 2011–2013 były okresem, Badania Caroline de la Porte i Davida Natali który można określić mianem„momentu (2018) wskazują, że z perspektywy aktorów inwestycji społecznych”(Porte, Natali 2018). zaangażowanych w tworzenie Paktu miało być W tym okresie pojawiło się wiele publikacji konstruktywną odpowiedzią na negatywną analizujących wpływ instrumentów inwestycji sytuację związaną z polityką oszczędzania społecznych na rozwój kapitału ludzkiego. zaciskania pasa. Twierdzą oni, że bardzo Co ważne, również przedstawiciele Komisji istotną rolę w tworzeniu zrębów Pakietu Europejskiej korzystali z usług badaczy odgrywali również pojedynczy politycy zajmujących się tym podejściem. Rezultatem 9 ( political entrepreneurs), w tym ci wywodzący takiego skoordynowanego działania było się z państw nordyckich. De la Porte i Natali powstanie spójnej narracji na rzecz inwestycji podkreślają także rolę intelektualistów społecznych w oparciu o naukowe argumenty. i badaczy. Wśród najważniejszych postaci Jak podkreślają de la Porte i Natali, nowością ponownie pojawiają się takie osoby jak Anton Pakietu Inwestycji Społecznych jest to, że Hamerijck, Martin Rhodes czy Maurizio Ferrera. stanowi on spójną całość, co silnie odróżnia go Co ważne, specyficzna koalicja, która zawiązała od Otwartych Metod Koordynacji. W pewnym się pomiędzy europejskimi urzędnikami sensie można mówić także o powrocie do i politykami, pozwoliła na stworzenie połączenia między Europejską Strategią odpowiednich ram polityki, dopasowania Zatrudnienia a Otwartą Metodą Koordynacji, instytucjonalnego oraz stworzenie konsensusu, które kilka lat wcześniej zostały rozłączone. które razem umożliwiły polityczną akceptację pakietu inwestycji społecznych. Działo się to we wczesnych latach 2000. W przeciągu 10 następnych lat optyka polityczna uległa zmianie wskutek rozszerzenia się Unii Europejskiej na wschód. Na poziomie Krytyczne głosy dyskusji politycznych argumenty dotyczące stabilnego wzrostu połączonego ze stabilnym zatrudnieniem zostały zastąpione argumentami dotyczącymi niskiej dynamiki wzrostu gospodarczego i społecznych skutków rozszerzenia na wschód. Debaty te zatem Jak podkreślają badacze, Pakiet nie do końca odnosi się do paradygmatu inwestycji społecznych, jaki został przedstawiony przez środowisko akademickie. Jednym z poważniejszych zarzutów jest jego

niepełność, co stoi w sprzeczności z postulatem procesie tworzenia spójności społecznej mają paradygmatu inwestycji społecznej, w którym odgrywać osoby najuboższe, które nie są inwestuje się w kapitał ludzki od wczesnych lat wystarczająco produktywne z perspektywy życia(Barbier 2017). Wynika to w dużej mierze inwestycji społecznych. Co więcej, podkreśla z tego, że paradygmat inwestycji społecznych się istotny aspekt, jakim jest nacisk na ilościowe jest w pewnym sensie uzupełnieniem już wymiar inwestycji społecznych, a w znacznie istniejącej infrastruktury państwa opiekuńczego. mniejszym stopniu na jakościowy aspekt Niski priorytet nadany tej inicjatywie może tłumaczyć to, że od momentu jego ogłoszenia Pakiet był wdrażany w ograniczonym stopniu. Jak podkreślają niektórzy badacze, to rządy inwestycji społecznych(León i in. 2019). Oznacza to, że istotny jest fakt zatrudnienia, nie zaś jakość pracy, którą wykonuje dana osoba lub jakość usług, jakie otrzymuje. poszczególnych krajów przeciwstawiały się Wielu komentatorów wskazuje, że wprowadzaniu wskaźników monitorujących, perspektywa inwestycji społecznych skupia ale zauważalna była także opozycja w stosunku się na długoterminowych wyzwaniach do Pakietu wywodząca się od samego José i ich rozwiązywaniu, natomiast w znacznie Manuela Barroso(Lundvall, Lorenz 2012). mniejszym stopniu na krótkookresowych Ponadto, pod wieloma względami Pakiet Inwestycji Społecznych przypomina los Komitetu Ochrony Socjalnej. To ciało także nie jest odpowiednio osadzone instytucjonalnie w kontekście rządzenia makroekonomicznego i jako takie ma ograniczony wpływu na rozwój polityki społecznej. Dlatego uważa się, że interwencjach, które są potrzebne już teraz. Na tej podstawie wysuwany jest argument, że na przykład w przypadku kobiet większy nacisk kładziony jest na kwestie opieki nad dziećmi i ich wkład do rozwoju gospodarczego, a kwestie równości płci znajdują się na dalszym planie(Jenson 2009). 10 koordynacja różnych aspektów polityki społecznej Uważa się, że odświeżeniem idei stojących za na poziomie unijnym powinna być silniejsza. Pakietem Inwestycji Społecznych, który tylko Podkreśla się także, że problemem Pakietu w ograniczonym stopniu zyskało polityczną i, szerzej, tworzenia agendy polityki społecznej polityczne poparcie, jest Europejski Filar Praw na poziomie unijnym jest brak przejrzystości tego Socjalnych ogłoszony w 2017 roku. Wynika procesu(Barbier 2017). Równolegle wprost to w znacznej mierze z tego, że za Filarem używany jest argument, że Pakiet jest emanacją stoi wiele osób, które odgrywały znaczną rolę neoliberalnych idei dotyczących kształtu polityki w przygotowaniu Pakietu. Filar wydaje się społecznej(Laruffa 2017). silniej skoordynowany z innymi inicjatywami na Co istotne, podkreśla się że grupa docelowa Pakietu jest bardzo szeroka, przez co w niewystarczający sposób odpowiada na potrzeby osób najuboższych. Jest to część szerszego zagadnienia, którego przejawy zarysowały się już w trakcie dyskusji na temat Strategii Lizbońskiej i później Strategii Europa 2020. Zwolennicy tego argumentu uważają, że osoby najuboższe nie są w stanie w pełni skorzystać z instrumentów aktywizacyjnych z powodu innych deficytów, jakie posiadają. Oznacza to pośrednio, że beneficjentami inwestycji społecznych są w znacznej mierze gospodarstwa domowe z dwójką pracujących dorosłych(Nolan 2013). Ponadto powstaje fundamentalne pytanie, o to jaką rolę w całym poziomie europejskim(zwłaszcza tymi, które poświęcone są konwergencji), jak również uwzględnia wiele deficytów Pakietu. Do najważniejszych kwestii należy zdefiniowanie wskaźników monitorujących postęp państw członkowskich, silniejsza integracja podejścia inwestycyjnego z walką z ubóstwem, poprawą jakości zatrudnienia, dialogiem społecznym czy równością płci. Ponadto wydaje się, że legitymizacja polityczna Filara jest silniejsza niż w przypadku Pakietu. Dodatkowo rezultatem Europejskiego Filara Praw Socjalnych są konkretne działania legislacyjne. Z tych powodów można mówić o procesie wielostronnego uczenia się aktorów obszaru polityki społecznej na poziomie europejskim.

Bibliografia • Astor, Evelyn, Lieve Fransen, Frans Vothknecht(2017). Social Investment for Cohesive and Competitive European Union. W: The Uses of Social Investment,(red.) Anton Hamerijck. Oxford: Oxford University Press. • Barbier, Jean Claude(2017).„Social investment” With or Against Social Protection? W: The Uses of Social Investment, (red.) Anton Hamerijck. Oxford: Oxford University Press. • Esping-Andersen, Gøsta(2002). Why we need a new welfare state. New York: Oxford University Press. • Ferrera, Maurizio(2017). Impatient politics and social investment: the EU as‘policy facilitator’.„Journal of European Public Policy” 24(8), s. 1233–1251. • Jenson, Jane(2009). Lost in Translation: The Social Investment Perspective and Gender Equality.„Social Politics: International Studies in Gender, State& Society” 16(4), s. 446–483. • Kvist, Jon(2015). A Framework for Social Investment Strategies: Integrating Generational, Life Course and Gender Perspectives in the EU Social Investment Strategy.„Comparative European Politics”(London) 13(1), s. 131–149. • Laruffa, Francesco(2017). Social Investment: Diffusing Ideas for Redesigning Citizenship after Neo-Liberalism?„Critical Social Policy”, grudzień. • León, Margarita, Costanzo Ranci, Stefania Sabatinelli, Zyab Ibáñez(2019). Tensions between Quantity and Quality in Social Investment Agendas: Working Conditions of ECEC Teaching Staff in Italy and Spain.„Journal of European Social Policy” 29(4), s. 564–576. • Lundvall, Bengt-Ake, Edward Lorenz(2012). From the Lisbon Strategy to EUROPE 2020. W: Towards a Social Investment Welfare State?: Ideas, Policies and Challenges,(red.) Nathalie Morel, Bruno Palier, Joakim Palme. Bristol: Policy Press. • Morel, Nathalie, Bruno Palier, Joakim Palme(2011). Towards a Social Investment Welfare State?: Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press. • Nolan, Brian(2013). What Use Is‘Social Investment’?„Journal of European Social Policy” 23(5), s. 459–468. 11 • Porte, Caroline de la, David Natali(2018). Agents of institutional change in EU policy: the social investment moment. „Journal of European Public Policy” 25(6), s. 828–843. • Ronchi, Stefano(2018).„ Which Roads(If Any) to Social Investment? The Recalibration of EU Welfare States at the Crisis Crossroads(2000–2014).„Journal of Social Policy”(Cambridge) 47(3), s. 459–478. • Vandenbroucke, Frank, Anton C. Hemerijck, Bruno Palier(2011). The EU needs a social investment pact. Bruksela: OSE.

Inwestycje społeczne – czy mamy do czynienia z nowym paradygmatem w polityce społecznej? Dorota Szelewa Fundacja ICRA, University College Dublin Jak już wielokrotnie staraliśmy się przekonywać zachęcające mężczyzn do większego w naszych publikacjach z serii Warszawskich zaangażowania w opiekę nad dziećmi, takie Debat o Polityce Społecznej, polityka społeczna jak urlopy dla ojców przebywających w domu powinna reagować na zmiany w strukturze w celu samodzielnej opieki nad dzieckiem przez społecznej, a czasem wręcz je wyprzedzać co najmniej dwa miesiące(Szelewa 2014). (Szelewa 2011, 2014). Takie zjawiska jak W związku z wszystkimi wymienionymi 12 pogłębiające się nierówności dochodowe, wyżej zmianami, państwo opiekuńcze dziedziczenie niskiego statusu społecznow różnym stopniu i w różnej formie zaczęło -ekonomicznego, powiększające się grono być poddawane reformom. Nowe kierunku tzw. pracujących biednych( working poor), rozwoju polityki społecznej określano jako koszty polaryzacji dochodów oraz niepewna rozwój społeczny( social development), sytuacja na rynku pracy stanowiły ważne impulsy państwo opiekuńcze zorientowane na rozwój dla zmiany modelu państwa opiekuńczego, ( developmental welfare state), państwo która nie oznaczała jednocześnie prostego inwestycji społecznych( social investment state), odejścia od finansowania programów polityki państwo usamodzielniające( enabling state), społecznej przez państwo. Jeszcze ważniejszą liberalizm włączający( inclusive liberalism) zmianą, która zainspirowała przemianę (Morel, Palier, Palme 2012, s. 8). „starego” w„nowe” państwo opiekuńcze, była zmiana społeczno-kulturowej roli kobiet W poszukiwaniu źródeł pojęcia inwestycji i przejście z modelu męskiego żywiciela( male społecznych sięgnąć należy do prac Gøsty breadwinner model, family wage model) do Espinga-Andersena, którego uznać można modelu dwojga żywicieli/dwojga opiekunów za jednego z największych propagatorów (więcej na temat różnych modeli polityki podejścia. Pierwszą pracą naukową, w której społecznej i rodzinnej w: Szelewa 2014). Jak przedstawiona została w spójny sposób przekonuje Silja Häusermann(2018),„nowa” wizja nowego paradygmatu, była książka wersja welfare state nastawiona jest na zatytułowana Dlaczego potrzebujemy organizację życia zawodowego i rodzinnego nowego państwa opiekuńczego, pod kobiet oraz mężczyzn tak, by wspierać równość redakcją wspominanego duńskiego badacza, płci zarówno na rynku pracy jak i w rodzinie. napisana przez niego wspólnie z ekspertami Oznacza to zatem nie tylko inwestycje w usługi zainteresowanymi nowym podejściem na opiekuńcze, ale również w instrumenty zamówienie Belgijskiej Prezydencji Rady Unii

Europejskiej w 2001 roku(Esping-Andersen redakcją Nathalie Morel, Brunona Paliera 2002). Autorzy zarysowali tutaj ogólnie potrzebę i Joakima Palme(2012, 2015) zatytułowana wypracowania nowej koncepcji państwa Polityka społeczna jako inwestycja. Autorzy opiekuńczego, inwestującego w umiejętności, opracowania przedstawiają genezę a jednocześnie odcięli się od koncepcji„trzeciej strategii inwestycji społecznych i inspiracje drogi”, która w ich przekonaniu zbyt gorliwie najważniejsze dla jej twórców, wskazują na przyswoiła postulaty neoliberalnych przepisów odmienność politycznych uwarunkowań na reformę polityki społecznej. Książka tejże strategii i na powiązanie inwestycji Espinga-Andersa pt. Niepełna rewolucja? społecznych z polityką godzenia życia O dostosowaniu[polityki społecznej] do zawodowego z rodzinnym(Morgan 2012), nowej roli kobiet(Esping-Andersen 2009) jest z aktywną polityką rynku pracy(Bonoli 2012) w zasadzie podręcznikiem do wprowadzania i polityką klimatyczną(Sommestad 2012) elementów inwestycji w ludzi, a jednocześnie (Szelewa 2016). Autorzy, podobnie jak zbiera najważniejsze dowody empiryczne ich poprzednicy w publikacji z 2002 roku, wspierające omawianą wizję polityki postanowili wykazać, że podejście inwestycji społecznej. Jeden z najczęściej przywoływanych społecznych różni się od wcześniejszych przykładów ilustrujących pozytywny wpływ paradygmatów państwa opiekuńczego: inwestycji społecznych na rozwój gospodarczy podejścia opartego na pobudzaniu konsumpcji (a przynajmniej finanse państwa) pochodzi i popytu wewnętrznego(keynesizm) oraz od właśnie z tej książki. Przygotowując proste paradygmatu neoliberalnego. Podczas gdy mikrosymulacje dla przypadku matki z dwojgiem keynesizm nastawiony był w rozbudowanej małych dzieci mieszkającej i pracującej w Danii, wersji państwa opiekuńczego na wspieranie Esping-Andersen wykazał, że dodatkowe męskiego żywiciela rodziny(co wcześniej podatki odprowadzone od pracowników, określiliśmy jako„stary” model państwa którym umożliwiono godzenie ról zawodowych opiekuńczego) i promuje instrumenty 13 i opiekuńczych dzięki opiece bardzo wysokiej pieniężne, paradygmat neoliberalny podkreśla jakości, znacznie przewyższają wydatki indywidualną odpowiedzialność jednostek za budżetowe na tę opiekę – w tym przypadku ich położenie, podkreślając to, w jaki sposób zwrot netto wyniósł 43%(Esping-Andersen państwo może przyczynić się do podniesienia 2009). „zatrudnialności”( employability) obywateli. Najbardziej kompleksowe opracowanie dotyczące szerokiego, w tym europejskiego, kontekstu funkcjonowania strategii inwestycji społecznych to publikacja zbiorowa pod Tabela 1(niżej) w sposób uporządkowany przedstawia podstawowe założenia inwestycji społecznych w zestawieniu z dwoma innymi wymienionymi podejściami. Tabela 1: Podejście inwestycji społecznych na tle dwóch innych paradygmatów: keynesizmu i neoliberalizmu Diagnoza i interpretacja zjawiska bezrobocia Keynesizm Bezrobocie i powolny wzrost ekonomiczny są konsekwencjami niewystarczającego popytu wewnętrznego. Paradygmat neoliberalny Bezrobocie i inflacja wynikają ze zmniejszonej podaży (produkcji) hamowanej ograniczeniami na rynku pracy(zbyt wysokie koszty pracy, przeregulowany rynek pracy, świadczenia społeczne zniechęcające do podjęcia zatrudnienia). Perspektywa inwestycji społecznych Bezrobocie związane jest z brakiem odpowiednich umiejętności, które potrzebne są, aby wypełnić obecne miejsca pracy i stworzyć je w przyszłości.

Polityka społeczna i gospodarka Pozytywna rola polityki społecznej w rozwoju gospodarczym: rozwój zabezpieczenia społecznego pozwoli na zwiększenie popytu wewnętrznego i pobudzi wzrost. Wpływ wydatków publicznych na zabezpieczenie społeczne oddziałuje negatywnie na rozwój gospodarczy: polityka społeczna jest kosztem i przyczyną powolnego wzrostu i inflacji. Nowe formy polityki społecznej wpływają pozytywnie na rozwój gospodarczy. Do instrumentów tych zaliczymy takie narzędzia polityki społecznej, które polegają na inwestycji w kapitał ludzki, podniesienia poziomu zatrudnialności( employability), które pozwolą na bardziej sprawne przepływy pracowników na rynku pracy( flex-security) i które przygotują pracowników na gospodarkę opartą na wiedzy ( knowledge-based economy). Polityka społeczna jest warunkiem wzrostu gospodarczego i kreowania miejsc pracy. Najważniejsze · Równość społeczna wartości i zasady · Zatrudnienie dla · Indywidualna odpowiedzialność · Włączanie społeczne · Dobrej jakości miejsca pracy wszystkich(mężczyzn) · Jakakolwiek praca to · Podejście zdolności · Dekomodyfikacja dobra praca ( capabilities) (odtowarowienie) · Aktywizacja · Równość szans pracy) · „Przygotowywać, a nie 14 naprawiać”(„ Prepare rather than repair”) Najważniejsze wartości wyznaczające ramy działania instytucji publicznych · Duża rola państwa · Planowanie centralne · Rozwój polityki społecznej · Minimalna rola państwa · Deregulacja · Ograniczanie polityki społecznej · Rola państwa polega na upodmiotowieniu · Inwestycje · Dostosowanie polityki społecznej Najważniejsze instrumenty polityki gospodarczej i społecznej · Instrumenty wspierające · Polityka monetarna pobudzenie popytu ograniczająca inflację wewnętrznego · Deregulacja rynku pracy · Rozwój zabezpieczenia · Prywatyzacja społecznego usług społecznych · Polityka społeczna inwestująca w kapitał ludzki, zwiększająca konkurencyjność i tworzenie nowych miejsc pracy · Rozwój usług społecznych ukierunkowanego na i zdrowotnych, rozwój i programów wspierających podtrzymanie poziomu programów kapitałowych rynek pracy: wczesna dochodu(w momencie finansujących emerytury edukacja i opieka, szkolnictwo wystąpienia ryzyk · Aktywizacja i nacisk na wyższe i kształcenie socjalnych) podjęcie zatrudnienia za ustawiczne, aktywna polityka · Rozwój sektora wszelką cenę( workfare) rynku pracy, wsparcie pracy publicznego zawodowej kobiet · Świadczenia pieniężne · Elastyczność w połączeniu dla bezrobotnych z bezpieczeństwem na rynku pracy( flex-security) Źródło: Morel, Paliera, Palme 2012, s. 12–13

Polityczny wymiar inwestycji społecznych: koncepcja polityki wielowymiarowej opiekuńcze, takich jak transfery pieniężne, które w przeciwieństwie do inwestycji –„przygotowujących” na wystąpienie ryzyka socjalnego –„naprawiają” sytuację jednostki, kiedy takie ryzyko już wystąpiło(takim instrumentem będzie np. świadczenie na wypadek bezrobocia)(patrz Schemat 1 poniżej). Transfery pieniężne, które mają charakter kompensacyjny, w koncepcji Häusermann wciąż znajdują wsparcie aktorów sceny politycznej, przy czym można ich podzielić na co najmniej dwie grupy. Pierwszą grupę stanowią ci eksperci/polityce/członkowie związków zawodowych i organizacji pozarządowych, którzy identyfikują się z tradycyjnymi wartościami rodzinnymi i konserwatywnym W jaki sposób poszczególni aktorzy na modelem rodziny i w związku z tym scenie politycznej odnoszą się do koncepcji wspierają szczodre świadczenia rodzinne inwestycji społecznych? Odpowiedź na to i wsparcie pieniężne dla rodzin(kobiet) pytanie jest ważna z co najmniej dwóch świadczących osobiście opiekę nad dziećmi powodów. Po pierwsze, inwestycje społeczne w domu. Drugą zaś wszyscy ci, którzy uważają, to nie tylko koncepcja wypracowana że transfery pieniężne wciąż pełnią ważną w przestrzeni akademickiej dla analizy zmian rolę w polityce społecznej jako instrument państwa opiekuńczego, ale przede wszystkim redystrybucji dochodów. Nie wystarczy jednak 15 program reform polityki społecznej i zestaw osobne porównanie tego, jak poszczególni argumentów za poświęceniem sporej aktorzy ustosunkowują się do inwestycji części wydatków społecznych na programy społecznych czy też transferów pieniężnych, inwestujące w kapitał ludzki, a więc podejście dlatego Häusermann proponuje klasyfikację właściwie z założenia mające cele polityczne. poszczególnych podejść do polityki społecznej, Po drugie, podejście inwestycji społecznych biorącą pod uwagę te dwa elementy(transfery może w różnym stopniu wpisywać się(lub nie) i inwestycje) jednocześnie. Posługując się w podstawowe założenia ideologiczne partii koncepcją„wariantów familializmu” Sigrid politycznych i w związku z tym może(lub nie) Leitner(2003), autorka wyróżnia cztery stanowić ważną, a wręcz systemową, część modele polityki społecznej(rodzinnej). W ten programu zmian polityki społecznej. sposób uzyskujemy cztery modele, które tutaj Silja Häusermann(2018) pokazuje, że trudno jest przypisać poszczególnych uzupełniam jeszcze o przyporządkowanie im konkretnych aktorów sceny politycznej: aktorów na scenie politycznej albo do grupy zwolenników, albo do grupy przeciwników inwestycji społecznych. Dlatego proponuje ona koncepcję wielowymiarowej przestrzeni, w którą wpisać się mogą stanowiska różnych partii politycznych czy innych aktorów życia społecznego. Wynika to również z tego, w jaki sposób partie odnoszą się do innych (poza inwestycjami w umiejętności) form wsparcia oferowanych przez państwo 1. Model rynkowy/liberalny, domniemany familializm: zwolennicy tego modelu nie będą wspierali aktywnej roli państwa w żadnym z tych wymiarów, traktując nierówności jako naturalne i niewymagające interwencji czy korekty. W odniesieniu do polityki rodzinnej panuje przekonanie, że pośrednio to rodzina jest odpowiedzialna za zadanie opieki nad

osobami niesamodzielnymi, w tym dziećmi. grupy socjaldemokratów przywiązanych Znajdziemy tu partie„republikańskie”, do„starego” państwa opiekuńczego, które niechętne ingerencji państwa w jakąkolwiek redystrybucji dokonywało właśnie dzięki dziedzinę życia, a jednocześnie przychylne świadczeniom pieniężnym. wartościom konserwatywnym, w tym tradycyjnej roli kobiet. 4. Model oparty na zatrudnieniu i dekomodyfikacji, familializm 2. Model zorientowany na zatrudnienie, opcjonalny: to najbardziej„szczodra” defamilizacja: znajdziemy tu grupy wersja państwa opiekuńczego, w której interesu/partie/organizacje wspierające inwestycji w kapitał ludzki nie przeszkadza aktywną rolę państwa tylko w odniesieniu jednoczesne funkcjonowanie programów do inwestycji społecznych, a więc wsparcia pieniężnego, państwo opiekuńcze wspierania rozwoju usług opiekuńczych. jednocześnie„przygotowuje” i„naprawia”. W ten sposób rodzina zostanie odciążona W opcjonalnej wersji familializmu wspiera w obowiązkach opiekuńczych(stąd: się pracę zawodową kobiet, ale inwestycje defamilizacja). Tu coraz częściej znajdziemy w usługi opiekuńcze i wczesnej edukacji organizacje pracodawców, zwłaszcza mają również na celu wyrównanie szans w krajach, w których pojawiają się deficyty i sytuacji dzieci na wczesnym etapie ich po podażowej stronie rynku pracy, jak życia, a uczestnictwo dzieci we wczesnej również niektóre partie liberalne(w Polsce – edukacji zagwarantowane jest w postaci np..Nowoczesna). uprawnienia przypisanego do dziecka, a nie 3. Dekomodyfikacja, model celowego familializmu: to model, który w największym stopniu nawiązuje do 16 „starego” welfare state, czyli modelu wsparcia rodziny prawie wyłącznie przez transfery pieniężne. Kiedy jednocześnie mamy do czynienia z niską dostępnością usług(opiekuńczych), świadczenia pieniężne stanowią mocną zachętę do rezygnacji bądź ograniczenia pracy zawodowej, najczęściej przez kobiety (z uwagi na lukę płacową i stereotypy do rodziny. Jednocześnie funkcjonowanie systemu świadczeń pieniężnych uznaje pracę opiekuńczą rodziców i daje pewnego rodzaju wybór. W szerszym ujęciu podejście to uznaje prawo bezrobotnych zarówno do skorzystania z możliwości przekwalifikowania, jak i do otrzymania wsparcia w postaci zasiłku. Ten model polityki społecznej jest często wspierany przez współczesne partie socjaldemokratyczne, lewicowe, progresywne. dotyczące ról płci), a więc bezpośrednio A jak wpisują się w tę koncepcję polscy aktorzy wspierany jest tutaj tradycyjny model sceny politycznej? Z pewnością potrzebna podziału obowiązków w rodzinie, to znaczy, byłaby osobna i dokładna analiza programów funkcja opiekuńcza przypisana kobiecie, polityki społecznej poszczególnych partii a rola żywiciela rodziny mężczyźnie. i koalicji, które wzięły udział w wyborach W grupie aktorów wpierających ten parlamentarnych w październiku 2019 roku. model welfare state znajdziemy partie Jednak choćby na podstawie pobieżnej analizy konserwatywne, chadeckie, wspierające jest możliwe orientacyjne przypisanie partii tradycyjne wartości i powołujące się często politycznych, które obecnie mają swoich na dogmaty religijne. Można tu odnaleźć przedstawicieli w polskim parlamencie, również tych zwolenników państwa do każdego z wyżej opisanych modeli, opiekuńczego, którzy co prawda nie a więc zarazem określenie w przybliżeniu wspierają bezpośrednio familializmu, ale ich stanowiska wobec rozwijania inwestycji uznają większe znaczenie dekomodyfikacji społecznych. Należy zauważyć, że rozpoznanie przez transfery pieniężne niż inwestycje stosunku poszczególnych partii do każdego w usługi. Tych ostatnich zaliczylibyśmy do z czterech wariantów państwa opiekuńczego

Schemat 1: Wielowymiarowa koncepcja przestrzeni politycznej: inwestycje społeczne i transfery pieniężne – cztery modele Źródło: Häusermann 2018 Schemat 2: Polskie partie polityczne i ich(orientacyjny) stosunek do inwestycji społecznych 17 Źródło: opracowanie własne na podstawie Häusermann 2018

nie wyklucza sytuacji, w którym na przykład tutaj wielość stanowisk i wizji rozwoju polityki partie konserwatywne będą w jakimś stopniu społecznej. Po drugie, stosunkowo niewiele również wspierać inwestycje społeczne. Chodzi partii wspiera inwestycje społeczne, jednak tu bardziej o to, jakiego rodzaju instrumenty może to stanowić okazję do sojuszy ad hoc, są przez te ugrupowania traktowane np. przy proponowaniu konkretnych reform priorytetowo. Schemat 2(na poprzedniej i w debacie nad inwestycją w usługi opiekuńcze stronie) przedstawia orientacyjne i wczesnej edukacji. Po trzecie, ujęcie to przyporządkowanie partii politycznych, obecnie wskazuje na sposób, w jaki ugrupowania (grudzień 2019) znajdujących się w polskim lewicowe mogą odróżnić się zarówno od parlamencie, do poszczególnych modeli opozycji liberalnej i centrowej, jak i od Prawa państwa opiekuńczego. i Sprawiedliwości(Zjednoczonej Prawicy) Orientacyjne przyporządkowanie poszczególnych partii politycznych do modeli polityki społecznej pokazuje wielość możliwych postaw wobec reform polityki społecznej, wynikających ze stosunku do dwóch podstawowych narzędzi państwa opiekuńczego: usług i transferów pieniężnych. Do pierwszej grupy, którą dość łatwo było wyłonić, należą ugrupowania o zdecydowanie rynkowej orientacji, jeśli chodzi o politykę – wsparcie dla transferów pieniężnych nie oznacza automatycznie wpisywania się w wizję państwa opiekuńczego proponowaną przez konserwatystów. Potrzebny jest jednocześnie nacisk na inwestycje społeczne, zorientowane na podmiotowość obywateli i obywatelek, wzmacniające kompetencje oraz umiejętności i traktujące równy, prawnie zagwarantowany dostęp do tanich i dobrej jakości usług jako priorytet. społeczną, negujące zaangażowanie państwa w redystrybucję czy usługi opiekuńcze, do 18 których zaliczyłabym Konfederację i partię (Feministyczna) Kukiz‘15. Jako zwolenników państwa opiekuńczego, wspierającego obywateli przede wszystkim poprzez transfery pieniężne, krytyka podejwskazałabym Prawo i Sprawiedliwość(PiS) (w mniejszym stopniu, ale jednak w tej grupie – Polskie Stronnictwo Ludowe, PSL). W centrum, ścia inwestycji ale jednak bliżej modelu liberalnego umieściłabym Platformę Obywatelską(PO), społecznych a ich koalicjanta –.Nowoczesną – bliżej modelu promującego inwestycje społeczne i zatrudnienie oraz wspierającego rozwój usług przy jednoczesnym braku wsparcia Strategia inwestycji społecznych została dla transferów pieniężnych. Z czwartym też poddana krytyce, choćby ze względu modelem, który uznaje konieczność na skupianie się na podażowej – nie zaś wprowadzenia różnych instrumentów polityki popytowej – stronie rynku pracy. Podejście społecznej z silnym znaczeniem inwestycji, nakazujące inwestycję w„zatrudnialność” skojarzyłabym program Lewicy(choć w ramach ( employability) uznano również za koalicji mogą pojawiać się różnice między zakamuflowaną strategię ograniczania partnerami). Choć przyporządkowanie to ma polityki społecznej, ponieważ kładzie ono charakter hipotezy, która wymaga weryfikacji nacisk na indywidualną odpowiedzialność za przez analizę i systematyczne porównanie włączanie się w rynek pracy, a samo podjęcie programów politycznych tych partii, już zatrudnienia traktuje jako najwyższy z celów teraz można wyciągnąć na jej podstawie co (Porte, Jacobsson 2012). Wspomniana już Jane najmniej trzy wnioski. Po pierwsze, widać Jenson podkreśla, że inwestowanie w„kapitał

opiekuńczy” kobiet i dzieci każe postrzegać kobiety przede wszystkim przez pryzmat ich roli jako matek i pracownic(Jenson 2009), przy czym zaniedbuje się postulaty równego rozkładu obowiązków opiekuńczych(Jenson 2012). Chiara Saraceno(2015) wskazuje na to, w jaki sposób traktowane są w ramach podejścia inwestycji społecznych rodziny z niższym statusem społeczno-ekonomicznym, a więc o niższym kapitale kulturowym. Saraceno zwraca uwagę na konsekwencje konieczności inwestycji w kapitał ludzki na wczesnym etapie życia: zgodnie z tym podejściem rodziny z omawianej grupy powinny przede wszystkim wysłać dziecko jak najszybciej do instytucji wczesnej edukacji, ponieważ samodzielna opieka nad dzieckiem „grozi” odziedziczeniem przez nie niskiego kapitału kulturowego. W obronie inwestycji społecznych wysuwa się argument politycznej skuteczności tego podejścia dla rozwoju polityki społecznej w warunkach presji na ograniczanie wydatków socjalnych. Wskazując na przykłady państw nordyckich, które poszły najdalej w inwestowaniu w umiejętności i wyrównywanie sytuacji życiowych i szans, można z pewnością stwierdzić, że państwa te opierają swój model rozwoju na polityce pełnego zatrudnienia i mobilizacji do pracy zawodowej osób nieaktywnych(zawodowo), w tym kobiet. Zarazem w przypadku tych krajów odnotowuje się najniższe wskaźniki nierówności społecznej, znajdują się one bowiem w czołówce państw pod względem wielowymiarowej polityki równości płci czy też innowacyjności i stanu rozwoju gospodarczego. 19 Bibliografia • Bonoli G.(2012). Active labour market policy and social investment: a changing relationship. W: N. Morel, B. Palier, J. Palme(red.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press. • Esping-Andersen G.(red.)(2002). Why We Need a New Welfare State. New York: Oxford University Press. • Esping-Andersen G.(2009). Incomplete Revolution: Adapting to Women’s New Roles. Cambridge, UK: Polity Press. • Häusermann, S.(2018). The multidimensional politics of social investment in conservative welfare regimes: Family policy reform between social transfers and social investment.„Journal of European Public Policy”, 25(6), s. 862–877. • Heckman J. J.(2011). The economics of inequality: the value of early childhood education.„American Educator”, vol. 35, nr 1. •—— A.(2012). Two or three waves of welfare state transformation? W: N. Morel, B. Palier, J. Palme(red.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press. • Hemerijck A.(2015). The quiet paradigm revolution of social investment,„Social Politics”, vol. 22, nr 2. • Jenson, J.(2009). Lost in translation: The social investment perspective and gender equality.„Social Politics”, 16(4), s. 446–483. • Jenson J.(2012). Redesigning citizenship regimes after neoliberalism: moving towards social investment. W: N. Morel, B. Palier, J. Palme(red.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press. • Morel N., Palier B., Palme J.(2012). Beyond the welfare state as we knew it? W: N. Morel, B. Palier, J. Palme(red.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press. • Morgan K.(2012). Promoting social investment through work-family policies: which nations do it and why. W: N. Morel, B. Palier, J. Palme(red.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press.

• OECD(1996). Beyond the new policy agenda, Paris: OECD. •——(2007). Babies and Bosses, Paris: OECD. • Porte C. de la, Jacobsson K.(2012). Social investment or recommodification? Assessing the employment policies of the EU member states. W: N. Morel, B. Palier, J. Palme(red.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press. • Saraceno, C.(2015). A critical look to the social investment approach from a gender perspective.„Social Politics”: 22(2), s. 257–269. • Sommestad L.(2012). Climate policy and the social investment approach: towards a European model for sustainable development. W: N. Morel, B. Palier, J. Palme(red.), Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press. • Szelewa D.(2012). Usługi opiekuńcze dla małych dzieci: główne argumenty za rozszerzeniem dostępu do publicznych usług opieki nad dzieckiem, Warszawa: Fundacja im. Friedricha Eberta i Fundacja ICRA. •——.(2014). Rodzicielstwo i polityka wobec rodzicielstwa w Polsce: w pułapce konserwatyzmu? Warszawa: Fundacja im. Friedricha Eberta i Fundacja ICRA. •——.(2016). Inwestycje Społeczne. W: B. Rysz-Kowalczyk i B. Szatur-Jaworska(red.), W kręgu pojęć i zagadnień współczesnej polityki społecznej. Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego. •——.(2019). Polityka opieki nad małym dzieckiem. Warszawa: Fundacja im. Stefana Batorego. 20

Inwestycje społeczne: remedium na polskie wyzwania demograficzne? Maciej Sobociński Europejski Instytut Uniwersytecki, Fundacja Kaleckiego 1. Wprowadzenie wprowadzenia w życie części reform spośród tych, które zazwyczaj postulowane są przez ekspertów. Wychodząc naprzeciw W ostatnich latach zmiany demograficzne wyzwaniom technicznym, związane ze starzeniem się społeczeństwa związanym z koniecznością reformowania stały się głównym wątkiem debaty o polityce systemu, oraz ich politycznym ograniczeniom, społecznej w Polsce. W ogólnoeuropejskim argumentuję za przeciwdziałaniem badaniu opinii publicznej z marca 2018 roku potencjalnym negatywnym konsekwencjom 21 proc. polskich respondentów wymieniło starzenia się ludności poprzez horyzontalne 21 kwestię emerytur(w ogólnym ujęciu) jako inwestycje społeczne w perspektywie cyklu jedno z dwóch najważniejszych wyzwań życia, które miałyby na celu przede wszystkim stojących przed krajem – to czwarty najwyższy zminimalizowanie indywidualnych ryzyk poziom wskazań w całej Unii Europejskiej związanych z ubóstwem w okresie starości, (Komisja Europejska 2018a). Widmo kryzysu co należy uznać za najistotniejsze wyzwanie finansów publicznych w konsekwencji związane ze zmianami demograficznym niewypłacalności powszechnego systemu w Polsce. emerytalnego i perspektywa skrajnie niskich emerytur w przyszłych dekadach należą do naczelnych tematów debaty publicznej w Polsce i kluczowych kwestii podnoszonych przez kolejne rządy i partie polityczne(Duszczyk, Lesińska, Matuszczyk 2019). W niniejszej analizie pragnę zwrócić uwagę na ograniczenia dyskursu demograficznego zawężonego do interwencji w systemie emerytalnym i polityce rodzinnej, zorientowanych na zwiększanie bieżącej i przyszłej liczby płatników składek 2. Perspektywy demograficzne Polski a system emerytalny emerytalnych. Przedstawiona przeze mnie perspektywa bierze pod uwagę obecną Według prognoz Komisji Europejskiej, dynamikę konfliktu politycznego wokół w ciągu najbliższych dwóch dekad stosunek redystrybucji i reform polityki społecznej, liczby osób w wieku powyżej 65 lat do która znacząco ogranicza możliwość liczby osób w wieku 15–64 lat w Polsce

(obciążenie demograficzne) wzrośnie niemal lat 90. XX wieku, Polki i Polacy na przestrzeni dwukrotnie, z obecnego poziomu 0,26 ostatnich dwóch dekad odłożyli bardzo do 0,46 w 2040 roku(Komisja Europejska niewiele środków na poczet przyszłych 2018b). Podczas gdy jeszcze w 2010 roku emerytur w filarze kapitałowym. Konsekwencją Polska była wśród czterech najmłodszych sprzężenia starzenia się społeczeństwa społeczeństw w Unii Europejskiej(obok Cypru, i niskich oszczędności emerytalnych – tak Słowacji i Irlandii), to w roku 2060 stanie się w systemie powszechnym jak i dobrowolnym drugim najstarszym(po Łotwie i na równi – jest perspektywa bardzo niskich emerytur, z Rumunią), kiedy to na 100 osób w wieku które w przyszłości będą otrzymywać osoby produkcyjnym przypadać będzie 65 osób uczestniczące wyłącznie w nowym systemie w wieku 65 i więcej lat( ibidem). Zachodzące emerytalnym(a więc osoby urodzone po zmiany to konsekwencja przede wszystkim roku 1968). Według obecnych szacunków dwóch głównych zjawisk demograficznych: OECD i Komisji Europejskiej w perspektywie spadku współczynnika dzietności z poziomu kilku dekad przyszli polscy emeryci i emerytki 2,06 w 1990 roku do 1,32 w 2016 roku oraz mogą spodziewać się świadczeń emerytalnych wydłużenia się średniej długości życia z 71 do zaledwie na poziomie około 30% zastąpienia. 78 lat w analogicznym okresie(Bank Światowy Jednocześnie mieszkańcy innych krajów Europy 2019). Środkowo-Wschodniej, jak np. Słowacja czy W percepcji społecznej najistotniejsze negatywne konsekwencje starzenia się społeczeństwa w przyszłości dotkną systemu emerytalnego. Konstrukcja powszechnego systemu emerytalnego Węgry – pomimo podobnie niekorzystnych perspektyw demograficznych – mogą oczekiwać znacznie wyższych emerytur na poziomie około 60–65% średnich zarobków (Komisja Europejska 2018b; OECD 2018). 22 w Polsce, zdominowanego przez funkcję repartycyjną opartą o mechanizm Wbrew rozpowszechnionym w debacie publicznej opiniom sam wzrost współczynnika zdefiniowanej składki, wiąże wysokość obciążenia demograficznego nie wpływa przyszłych świadczeń emerytalnych przede bezpośrednio na wysokość indywidualnych wszystkim z indywidualną historią zatrudnienia emerytur, jednak generuje dodatkowe (wysokość odprowadzanych składek i długość obciążenie budżetowe związane okresów składkowych, które wpływają z koniecznością pokrywania deficytu Funduszu na podstawę obliczenia emerytury) oraz Ubezpieczeń Społecznych z wpływów innych przewidywanym dalszym trwaniem życia. niż składki emerytalno-rentowe. W 2018 Jak wskazują Michał Polakowski i Krzysztof roku dotacja z budżetu państwa w celu Hagemejer, twórcy powszechnego systemu pokrycia deficytu FUS wyniosła 36 mld zł, emerytalnego obowiązującego od 1999 a w 2055 – w zależności od tego, czy spełni się roku przy jego projektowaniu kierowali się negatywny czy pozytywny scenariusz – będzie przede wszystkim potrzebą zabezpieczenia wynosić między 31 a 83 mld zł(Standerski, systemu przed ewentualnymi wstrząsami Konopczyński 2017). Jednocześnie, jak spowodowanymi oczekiwanym pogorszeniem wskazują Sawulski, Magda i Lewandowski, się współczynnika obciążenia demograficznego koszt obsługi świadczeń emerytalno(Polakowski, Hagemejer 2017). Głównym -rentowych dla budżetu państwa(łącznie bezpiecznikiem było ustalenie podstawowej środki FUS i dotacja budżetowa na pokrycie składki emerytalnej na niskim poziomie 19,52% deficytu), mierzony udziałem w PKB, będzie wynagrodzenia brutto. Dla porównania, utrzymywał się na stabilnym poziomie około składki te wynoszą 33,5% na Węgrzech 11% – negatywny efekt netto zwiększonego i 28% w Czechach(Drahokoupil, Domonkos obciążenia demograficznego w dużej mierze 2012). Zarazem, wbrew optymistycznym równoważony będzie poprzez spadek założeniom towarzyszącym reformie z końca wysokości świadczeń, jako konsekwencja

wydłużenia się oczekiwanego dalszego trwania życia po osiągnięciu wieku emerytalnego (Sawulski, Magda, Lewandowski 2019). Starzenie się społeczeństwa – w uproszczeniu mierzone zmianą współczynnika obciążenia demograficznego – oprócz konieczności stałego dofinansowania aktuarialnie niezbilansowanego systemu emerytalnego, może w średniej i długiej perspektywie czasowej na wiele innych sposobów wpływać na kondycję społeczno-ekonomiczną państw i obywateli. Po pierwsze, spadek liczby osób w wieku produkcyjnym oznacza zmniejszenie podaży pracy, obniżenie konsumpcji prywatnej i tym samym ryzyko gwałtownego spadku dynamiki gospodarczej, co w realiach silnego zadłużenia gospodarek oznaczać może trwałe pogorszenie się sytuacji fiskalnej państw(Zaidi 2012). Zmniejszenie się proporcji populacji wykazującej aktywność ekonomiczną względem osób w wieku przed- i poprodukcyjnym prowadzić będzie do zmniejszenia bazy podatkowej skorelowanej ze wzrostem wydatków publicznych per capita. Będzie to mieć negatywne konsekwencje dla finansowania m.in. systemów pomocy społecznej, służby zdrowia i edukacji, które finansowane są w większości z podatków. Zarazem wraz ze wzrostem liczby osób starszych w społeczeństwie, stopniowo rosnąć będą nominalne koszty opieki zdrowotnej, a kurcząca się podaż pracy może spowodować rosnący deficyt opieki nad osobami zależnymi. 3. Ograniczenia polityki demograficznej w Polsce: reformy emerytalne i rozwój polityki rodzinnej Na przestrzeni ostatnich trzydziestu lat w Polsce głównym narzędziem łagodzenia skutków niekorzystnych trendów demograficznych dla stanu finansów państwa były interwencje w systemie emerytalnym. Po całościowej reformie systemu ubezpieczeń społecznych 23 z drugiej połowy lat 90. XX wieku, w ostatniej dekadzie rządy PO-PSL przeprowadziły jego parametryczne modyfikacje, mające opóźnić średni wiek przechodzenia na emeryturę poprzez wprowadzenie emerytur pomostowych i podwyższenie wieku emerytalnego oraz próbę zmniejszenia obciążeń fiskalnych państwa poprzez reformę II filara. Zarazem od 2005 roku, kiedy wprowadzono jednorazowe świadczenie z tytułu urodzenia się dziecka, czyli becikowe, polscy politycy próbują oddziaływać na drugą stronę problemu – spadający współczynnik dzietności – przez stopniową ekspansję polityki rodzinnej. Pod względem tempa wzrostu wydatków, jak i zakresu reformowanych instrumentów, polityka rodzinna była w ostatnim czasie zdecydowanie najdynamiczniej rozwijającym się obszarem polskiego welfare state. Po znacznym rozszerzeniu urlopów i zasiłków związanych z opieką nad dzieckiem, zwiększeniu rodzinnych ulg podatkowych, stopniowym rozwoju instytucjonalnym opieki

żłobkowej oraz wprowadzeniu(i późniejszemu potencjalnych skutków reform, oparte na rozszerzeniu) programu„Rodzina 500+”, polska najlepszych dostępnych badaniach. Wśród polityka demograficzna opiera się dziś zarówno demografów, socjologów i ekonomistów od na polityce rodzinnej jak i emerytalnej. dawna panuje bowiem konsensus dotyczący Zarówno debata publiczna, jak i podejmowane bardzo ograniczonego bezpośredniego reformy w polityce demograficznej, skupiają wpływu zwłaszcza finansowych instrumentów się na parametrach wpływających na poziom polityki społecznej(takich jak ulgi podatkowe obciążenia systemowego, takich jak przede i zasiłki na dziecko) na decyzje prokreacyjne wszystkim liczba płatników składników (Kotowska, Magda 2017; Luci-Greulich, (obecnych i przyszłych) wobec stale Thévenon 2013). Jedynie mała część reform zwiększającej się liczby świadczeniobiorców. polityki rodzinnej w Polsce od roku 2005 miała W tym podejściu kondycja systemu w zamierzeniu zniwelować najistotniejsze emerytalnego zależy przede wszystkim od – z punktu widzenia obecnego stanu tego, w jakim stopniu finansowanie emerytur wiedzy – bariery prokreacyjne związane wymaga finansowania pozaskładkowego. Stąd z niestabilną sytuacją na rynku pracy, też dwa główne kierunki reform mających trudnościami w godzeniu ról zawodowych na celu poprawę sytuacji demograficznej i opiekuńczych oraz związanymi z nierówną w Polsce w ostatnich dziesięciu latach skupiały pozycją kobiet i mężczyzn na rynku pracy się na dwóch obszarach reform: skracaniu i w podziale obowiązków domowych okresu przebywania na emeryturze(m.in. (Muszyński, Sobociński 2016; Polakowski, ograniczenie wcześniejszych i częściowych Szelewa 2016). Jednocześnie, nawet jeśli emerytur oraz wydłużenie powszechnego zrealizuje się optymistyczny scenariusz wzrostu wieku emerytalnego do 67 lat przez rządy współczynnika dzietności do poziomu 24 PO-PSL) oraz zwiększaniu potencjalnej liczby europejskiej średniej(obecnie 1,6), nie płatników składek w kolejnych dekadach wpłynie to pozytywnie na sytuację systemu (ekspansja różnych instrumentów polityki emerytalnego i finansów publicznych rodzinnej, w zamierzeniach pronatalistycznej, w krótkim i średnim okresie, ponieważ przez wszystkie kolejne rządy od 2005 roku, ewentualne pozytywne efekty fiskalne jednak z największym naciskiem przez rząd PiS „nowego” wyżu demograficznego będą od roku 2015). zauważalne dopiero po ćwierćwieczu. Równocześnie w debacie publicznej Należy zauważyć, że dotychczasowy skupionej na podkreślaniu zbawiennej roli dwutorowy model odpowiedzi na wzrostu dzietności zasadniczo pomija się wyzwania demograficzne nie gwarantuje fakt, że w perspektywie najbliższych dwóch osiągnięcia stanu społecznego i finansowego dekad ewentualny dynamiczny wzrost zrównoważenia w polskim systemie dzietności wiązałby się z koniecznością emerytalnym w związku ze starzeniem się zwiększenia finansowania już teraz istotnie społeczeństwa. Z jednej strony wynika to niedofinansowanych obszarów polityki z błędnych przesłanek, jakimi kierują się społecznej, takich jak przede wszystkim twórcy polityk publicznych odpowiedzialni za edukacja i służba zdrowia. reformy, z drugiej strony zaś rosną polityczne ograniczenia dla potencjalnie korzystnych demograficznie reform. Z punktu widzenia ekonomii sektora publicznego reformy przenoszące ciężar dostosowania do zmieniających się warunków W tym pierwszym aspekcie należy demograficznych na jednostkę(podniesienie zauważyć, że wprowadzeniu wielu reform wieku emerytalnego, ograniczenie wzrostu motywowanych chęcią podniesienia wskaźnika realnej wartości świadczeń) są zdecydowanie dzietności nie towarzyszyły precyzyjna bardziej atrakcyjne niż kosztochłonne diagnoza barier prokreacyjnych i analiza inwestycje w niepewny wzrost liczby

przyszłych płatników składek(np.„Rodzina feedback). Co już obserwujemy i wydaje 500+”). Jednakże analiza politycznych się bardzo prawdopodobne w najbliższych konsekwencji reform społecznych z ostatniej latach, to to, że istotne kosztowo programy dekady wskazuje na drugi problem polskiej społeczne – jak„Rodzina 500+”, obniżenie polityki demograficznej, sygnalizujący wieku emerytalnego i trzynaste emerytury niemożność dalszego rozwiązywania – spowodują efekt nasycenia w wydatkach problemów demograficznych w ramach społecznych i istotnie ograniczą możliwość obecnego paradygmatu. Porażka reformy rozwijania innych, niedofinansowanych wydłużającej wiek emerytalny z 2012 roku, obszarów państwa opiekuńczego. Należy polegająca na jej niemal natychmiastowym więc uznać dynamikę konfliktu politycznego wycofaniu przez rząd Beaty Szydło w roku w Polsce za kluczowy element determinujący 2016, pokazuje skalę wyzwań związanych możliwość dalszych reform w polityce z wdrażaniem niepopularnych reform demograficznej – czyli de facto ich zamrożenia społecznych. Przypomnijmy, że na etapie – i tym samym szukać rozwiązań poza legislacji około 70% społeczeństwa było dominującym paradygmatem zorientowanym przeciwne podwyższaniu wieku emerytalnego na zwiększanie liczby płatników składek. (Szatur-Jaworska 2017). W powszechnym odczuciu obserwatorów zrównanie i wydłużenie wieku emerytalnego zostało 4. Inwestycje wprowadzone bez silnego zakorzenienia reformy w dialogu społecznym i szerokich konsultacjach społecznych. W kolejnych społeczne: latach spór o wiek emerytalny stał się ważnym elementem konfliktu politycznego w Polsce. Obietnica wycofania reformy złożona przez PiS 25 remedium w kampanii przed wyborami parlamentarnymi w 2015 roku okazała się jednym z kół na polityczny zamachowych sukcesu tej formacji politycznej. Można więc założyć, że niepowodzenie reformy – oraz polityczna cena zapłacona przez impas? jej architektów – na dłuższy czas wycofują z agendy politycznej kwestię podwyższenia wieku emerytalnego(negatywny policy feedback). Odwrotny, lecz analogiczny, proces utrwalania status quo w polityce społecznej można zaobserwować na przykładzie wprowadzenia i późniejszej ekspansji programu„Rodzina 500+”. Choć początkowo opozycja parlamentarna w większości krytykowała wprowadzenie kosztownego programu(17 mld zł w 2016 roku i 23 mld zł w 2017), to wobec jego popularności krytyka ta zmalała do tego stopnia, że główne partie opozycyjne zapowiedziały kontynuację programu w jego rozszerzonej postaci(jako świadczenia uniwersalnego na każde dziecko, kosztem około 40 mld zł rocznie) w przypadku uzyskania władzy po wyborach w roku 2019(pozytywny policy Trudności związane z reformowaniem popularnych świadczeń społecznych(przez ich rekalibrację lub cięcia wydatków) są dobrze rozpoznane w badaniach nad politycznymi aspektami reform w rozwiniętych państwach opiekuńczych(Pierson 1994; 1996). Zakorzenienie instytucjonalne powszechnych programów społecznych – od emerytur po zasiłki macierzyńskie, świadczenia zdrowotne i rodzinne – prowadzi do powstania szerokich grup beneficjentów zainteresowanych ich dalszym funkcjonowaniem, gotowych do mobilizacji politycznej na rzecz ich utrzymania. W realiach rosnącego zadłużenia państw oraz intensyfikacji tzw. nowych ryzyk socjalnych(jak np. niestabilność rynków

pracy i prekaryzacja, konieczność godzenia w większym stopniu skupić się na wspieraniu pracy z opieką nad osobami zależnymi), indywidualnych zdolności( capabilities), po to pojawia się napięcie związane z koniecznością by zminimalizować wystąpienie wspomnianych pogodzenia odpowiedzialności państwa za ryzyk socjalnych na poziomie jednostki. U obsługę nabytych praw(emerytury), polityczną podstaw myślenia inwestycyjnego o polityce wrażliwość na społeczne oczekiwania społecznej leży położenie nacisku na kluczową (utrzymanie i rozwijanie popularnych rolę wysokiej jakości usług(opiekuńczych, świadczeń) oraz funkcjonalną potrzebą edukacyjnych, zdrowotnych) jako potencjalnie znajdowania efektywnych instrumentów skuteczniejszych(niż świadczenia pieniężne) przeciwdziałania systemowym ryzykom instrumentów wsparcia jednostki(rozwój wynikającym ze współczesnych megatrendów, kapitału ludzkiego) w ramach instytucji takich jak globalizacja, zmiany technologiczne państwa opiekuńczego. czy starzenie się społeczeństw. W jaki sposób inwestycje społeczne odnoszą W krajach zachodnich od początku obecnego się do polskich wyzwań demograficznych? stulecia kierunek reform w polityce społecznej Jeśli zgodzimy się, że najważniejszym w odpowiedzi na opisane wyżej wyzwania wyzwaniem w Polsce związanym ze starzeniem wyznacza paradygmat inwestycji społecznych się społeczeństwa jest perspektywa bardzo ( social investment), symbolicznie wyrażony niskich emerytur, do których państwo w zapisach Strategii Lizbońskiej z 2000 roku. będzie musiało dopłacać, aby osiągnęły one Opiera się on na idei stopniowej reformy poziom(przyszłego) minimum socjalnego, to państw opiekuńczych w kierunku silniejszego jedynie zwiększenie średniej indywidualnej zapobiegania ryzykom socjalnym – takim produktywności w cyklu życia(a więc jak ubóstwo, zagrożenie wykluczeniem zakumulowanie większych oszczędności 26 społecznym czy bezrobocie – przez komplementarne pakiety polityk łączące emerytalnych w skali społeczeństwa) jest w stanie istotnie zniwelować systemowy ciężar zabezpieczenie socjalne, inwestycje w kapitał obsługi systemu emerytalnego. W obliczu ludzki i wysokiej jakości usługi publiczne, trwałego klinczu polityczno-instytucjonalnego, ułatwiające przejścia pomiędzy kolejnymi a więc, z jednej strony, silnego oporu etapami życia(jak np. między edukacją a pracą, wobec reform odgórnie wydłużających wiek czy też pracą a emeryturą)(Hemerijck 2013, przechodzenia na emeryturę oraz, z drugiej 2017; Morel, Palier, Palme 2011). Koncepcja strony, konsolidowania się systemu polityki inwestycyjnego państwa opiekuńczego rodzinnej opartego na dużych wydatkach wyrosła w krajach OECD na gruncie krytyki na transfery pieniężne(około 2% PKB „starego” modelu społecznego, związanego rocznie), wydaje się, że skuteczna polityka z fordowskim modelem produkcji i polityką demograficzna w Polsce powinna znacznie pełnego zatrudnienia, który opierał się przede bardziej skupić się na rozwoju innych wszystkim na świadczeniach pieniężnych obszarów polityki społecznej, przede wszystkim oraz logice„reparacji szkód”, czyli interwencji o charakterze inwestycyjnym i nakierowanym ex post, w sytuacji gdy jednostka została na usługi publiczne. Poniżej przedstawiam dotknięta ubóstwem, utratą pracy, czy chorobą skrótowo dwa główne obszary polityk, które uniemożliwiającą pracę. Założenia stojące za obecnie są na marginesie debaty politycznej postulatami inwestycji społecznych zakładają, o ekonomicznych skutkach starzenia się że w warunkach współczesnych przemian społeczeństwa, a w których podejście społeczno-ekonomicznych – fluktuującego inwestycyjne niesie nadzieję na złagodzenie bezrobocia, dynamicznych zmian na rynku długofalowych wyzwań demograficznych pracy, niestabilnego wzrostu gospodarczego, i jest jednocześnie realistyczne pod względem wydłużającej się długości życia, rosnących politycznym. nierówności – polityka społeczna powinna

4.1 Rynek pracy i równość płci Jednym z najbardziej palących problemów polskiego systemu emerytalnego jest skala nierówności świadczeń pomiędzy mężczyznami i kobietami. W styczniu 2019 roku przeciętna emerytura mężczyzny wynosiła w Polsce 2710 zł, a kobiety 1681 zł (GUS 2018). Różnica ta bierze się przede wszystkim z trzech głównych czynników: dłuższej średniej oczekiwanej długości życia kobiet(o 8 lat), wcześniejszego przechodzenia na emeryturę oraz gorszej pozycji kobiet na jak również urlopy rodzicielskie z zapisanymi kwotami przysługującymi jedynie ojcom. Dynamiczny rozwój instytucji opieki(należy docenić w tym względzie ostatnią aktywność MRPiPS) i rozszerzanie indywidualnych uprawnień ojców(impet rozwojowy pochodzi tutaj głównie ze strony instytucji Unii Europejskiej) gwarantuje stopniowe polepszanie się sytuacji kobiet na rynku pracy, a w konsekwencji w największym stopniu może przyczynić się do zwiększenia ich świadczeń emerytalnych w przyszłości. rynku pracy – niższych zarobków i przerw w karierze związanych z opieką nad dziećmi 4.2 Polityka zdrowotna i osobami zależnymi w rodzinie. Spośród Podczas gdy Polska jest krajem wysokich wszystkich krajów OECD niższy efektywny wydatków na świadczenia emerytalne wiek przechodzenia na emeryturę wśród i(od niedawna) politykę rodzinną, środki kobiet jest tylko w dwóch innych krajach przeznaczane na ochronę zdrowia należą do i wynosi niespełna 60 lat. Wycofanie najniższych w Unii Europejskiej. W roku 2016 reformy zrównującej wiek emerytalny z wydatkami na poziomie 6,5% PKB rocznie spowodowało, że w perspektywie 40 lat plasowaliśmy się na trzecim od końca miejscu odsetek kobiet otrzymujących emeryturę wśród krajów UE. Podobnie blado wypada niższą od minimalnej wzrośnie z ok 10% do Polska w innych klasyfikacjach w obszarze 65%(OECD 2018). Zarazem, pomimo że od zdrowia. Jeśli chodzi o zdrowie osób w wieku 27 ponad dekady kobiety stanowią zdecydowaną emerytalnym, to plasujemy się w okolicach większość absolwentów szkół wyższych średniej europejskiej, jednocześnie w krajach (63% w 2017 roku), różnica pomiędzy stopą o najwyższych nakładach na zdrowie, po zatrudnienia mężczyzn a kobiet wynosi osiągnięciu wieku 65 lat, przeciętna liczba 14 pkt. proc. na niekorzyść kobiet, ponadto lat pozostawania w zdrowiu wynosi około dwukrotnie częściej pracują one w niepełnym 14 w krajach skandynawskich, podczas gdy wymiarze czasu(GUS 2018). w Polsce jedynie 8 lat. Tak jak w innych krajach W perspektywie inwestycji społecznych regionu silny jest klasowy gradient zdrowia: koronne miejsce zajmuje kwestia różnica w oczekiwanej dalszej długości życia dostosowania narzędzi polityki społecznej między osobami z wyższym i podstawowym do zmieniających się ról i oczekiwań kobiet wykształceniem jest prawie najwyższa w UE w życiu zawodowym i prywatnym oraz (12 lat)(Komisja Europejska, OECD 2019). wykorzystania produktywnego potencjału Nierówności w zdrowiu są wypadkową kobiet poprzez instrumenty wyrównywania klasowo zdeterminowanych nawyków ich pozycji na rynku pracy względem żywieniowych i stylów życia. Jednocześnie mężczyzn(Esping-Andersen i in. 2002; EspingPolska wydaje proporcjonalnie bardzo dużo -Andersen 2009). Głównym elementem tej na opiekę szpitalną i ambulatoryjną, a bardzo strategii jest rozszerzanie dostępu do usług niewiele na profilaktykę zdrowotną, która publicznych oraz świadczeń ułatwiających według większości ekspertów ma największy godzenie pracy i obowiązków rodzinnych oraz wpływ na stan zdrowia publicznego. umożliwiających ich równiejszy podział między Zgodnie z dewizą inwestycyjnego państwa kobietami i mężczyznami. Podstawowymi opiekuńczego, podejście„zapobiegać zamiast instrumentami są więc usługi opiekuńcze dla naprawiać” powinno zdecydowanie mocniej dzieci w wieku do 3 lat oraz przedszkolnym, zakorzenić się w myśleniu o reformach systemu

opieki zdrowotnej w Polsce, także po to, by w innych obszarach polityki społecznej. minimalizować negatywny wpływ starzenia Zauważyć należy przy tym, że obecny model się i złego zdrowia na indywidualną sytuację polityki demograficznej wyraźnie skupia na rynku pracy, a w konsekwencji umożliwić się na ilościowych parametrach systemu jednostkom lepsze warunki materialne na emerytalnego(liczba płatników i liczba emeryturze. Dynamiczny rozwój profilaktyki beneficjentów), podczas gdy perspektywa zdrowotnej jest jednocześnie najefektywniejszą jakościowa – związana z horyzontalnymi kosztowo formą interwencji w systemie inwestycjami w kapitał ludzki – mająca na zdrowia publicznego. celu poprawę sytuacji jednostek na rynku pracy i lepsze wykorzystanie zasobów pracy, jest marginalizowana. 5. Podsumowanie Dlatego też w niniejszej analizie argumentuję za rozwojem polityki społecznej w perspektywie inwestycji( social investment) w cyklu życia( life-course). Starzenie się społeczeństwa niesie ze sobą Obok omówionych skrótowo polityk na szereg ryzyk społecznych i ekonomicznych rzecz równości płci na rynku pracy oraz w Polsce – kraju, który podlega i podlegać ochrony zdrowia, należy również zwrócić będzie intensywnym przemianom uwagę na pozytywne długofalowe efekty demograficznym. Głównym wyzwaniem wysokiej jakości inwestycji w edukację(na dla polityki publicznej w tym obszarze jest wszystkich szczeblach), szkolenia zawodowe perspektywa skrajnie niskich emerytur, do oraz aktywne polityki rynku pracy, które 28 których nabędą uprawnienia pokolenia obecnie wchodzące na rynek pracy. Wśród – działając komplementarnie – łagodzą przejścia pomiędzy kolejnymi etapami życia większości ekspertów panuje względny i kariery zawodowej, tym samym zapewniając konsensus co do pożądanych kierunków jednostkom większą podmiotowość na rynku prodemograficznych reform systemu polityki pracy i znacznie wyższe szanse na finansową społecznej. Zarazem część postulowanych niezależność na emeryturze pomimo rozwiązań – przede wszystkim podwyższanie niekorzystnych perspektyw demograficznych. wieku emerytalnego oraz ograniczanie Podsumowując, reformatorzy polityki możliwości wcześniejszego przechodzenia społecznej w Polsce powinni brać przykład na emeryturę – nie posiada obecnie poparcia z krajów nordyckich, które od kilku dekad społecznego i w aktualnych realiach konfliktu konsekwentnie ewoluują w kierunku politycznego wydaje się niemal niemożliwa inwestycyjnych państw opiekuńczych( social do przeprowadzenia. Z innej strony, ogromna investment welfare states), dzięki czemu mogą ekspansja pieniężnych instrumentów polityki zapewnić swoim mieszkańcom najwyższy rodzinnej powoduje i powodować będzie poziom zabezpieczenia przed niepewnością efekt ograniczania reform i rozwoju wydatków związaną z długofalowymi przemianami demograficznymi i ekonomicznymi.

Bibliografia • Bank Światowy(2019). Population Estimates And Projections, online: https://datacatalog.worldbank.org/dataset/ population-estimates-and-projections(dostęp: 13 czerwca 2019). • Drahokoupil, Jan, Stefan Domonkos(2012). Averting the funding-gap crisis: East European pension reforms since 2008. „Global Social Policy” 12(3), s. 283–299. • Duszczyk, Maciej, Magdalena Lesińska, Kamil Matuszczyk(2019). Upolitycznienie problemu starzenia się społeczeństwa w Polsce. Teoria i praktyka. Warszawa: Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego. • Esping-Andersen, Gøsta(2009). Incomplete Revolution: Adapting for Women’s New Roles. Oxford: Oxford University Press. • Esping-Andersen, Gøsta, Duncan Gallie, John Myles, Anton Hemerijck(red.)(2002). Why we Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press. • GUS(2018). Kobiety i mężyczyźni na rynku pracy. Warszawa: Główny Urząd Statystyczny. • KNF(2018). Indywidualne Konta Emerytalne oraz Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego w 2017 r. Warszawa: Urząd Komisji Nadzoru Finansowego. • Komisja Europejska(2018a). Standard Eurobarometer 90 – Autumn 2018: Public Opinion in the European Union, First Results. • –––(2018b). The 2018 Ageing Report: Economic& Budgetary Projections for the 28 EU Member States(2016 – 2070). • Komisja Europejska& OECD(2019). Health at a Glance: Europe in 2018: State of Health in the EU Cycle. Paryż. OECD Publishing. • Kotowska, Irena E., Iga Magda(2017). Polityka rodzinna i podaż pracy w Polsce. W: Starzenie się ludności, rynek pracy i finanse publiczne w Polsce,(red.) Piotr Lewandowski. Warszawa: Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce. • Luci-Greulich, Angela, Olivier Thévenon(2013). The Impact of Family Policies on Fertility Trends in Developed Countries. 29 „European Journal of Population” 29(4), s. 387–416. • Muszyński, Karol, Maciej Sobociński(2016). Uwagi do Programu Rodzina 500+. Fundacja Kaleckiego, online: http:// kalecki.org/pl/p/d/uwagi-do-programu-rodzina-500(dostęp: 13 czerwca 2019). • OECD(2018). OECD Pensions Outlook 2018. Paryż: OECD Publishing. • Pierson, Paul(1994). Dismantling the Welfare State? Cambridge: Cambridge University Press. • –––(1996). The New Politics of the Welfare State.„World politics” 48(02), s. 143–179. • Polakowski, Michał, Krzysztof Hagemejer(2017). Czy czeka nas emerytalna katastrofa?,„Krytyka Polityczna”, online: https://krytykapolityczna.pl/gospodarka/czy-czeka-nas-emerytalna-katastrofa/(dostęp: 13 czerwca 2019). • Polakowski, Michał, Dorota Szelewa(2016).„ 500 plus” i co dalej?: Rozmowa z Jakubem Halcewicz-Pleskaczewskim w kwartalniku„Więź”, online: http://wiez.com.pl/2016/05/16/500-plus-i-co-dalej/(dostęp: 13 czerwca 2019). • Sawulski, Jakub, Iga Magda, Piotr Lewandowski(2019). Czy polski system emerytalny zbankrutuje? IBS Policy Paper 2/2019. Warszawa: Instytut Badań Strukturalnych. • Standerski, Dariusz, Filip Konopczyński(2017). Jak uniknąć katastrofy? Perspektywy polskiego systemu emerytalnego. Analiza Fundacji Kaleckiego. Warszawa: Fundacja Kaleckiego. • Szatur-Jaworska, Barbara(2017). Debata publiczna o wieku emerytalnym w Polsce.„Problemy Polityki Społecznej. Studia i Dyskusje” 37(2), s. 91–115. • Zaidi, Asghar(2012). Population aging and financial and social sustainability challenges of pension systems in Europe: a cross-national perspective. W: The future of multi-pillar pensions,(red.) Ary L. Bovenberg, Casper van Ewijk, E. W. M. T. Westerhout. Cambridge: Cambridge University Press.

Warszawskie Debaty o Polityce Społecznej to wspólne przedsięwzięcie Fundacji im. Friedricha Eberta i Fundacji Międzynarodowe Centrum ds. Badań i Analiz ICRA. Celem projektu jest popularyzacja progresywnych idei w obszarze polityki społecznej przy użyciu argumentów naukowych. Przewodnim motywem cyklu jest wielowymiarowa analiza polityki społecznej: w kontekście międzynarodowym, w stosunku do innych obszarów polityki publicznej oraz w różnych horyzontach czasowych. Każdemu tematowi poświęcane jest seminarium z gościem-ekspertem, które jest otwarte dla szerokiej publiczności, oraz ekspercka publikacja, zawierająca rekomendacje dla polityki społecznej. www.icra.pl www.feswar.org.pl Wydawca: Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce wspólnie z Fundacją Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz(ICRA) Nieodpłatna dystrybucja: Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce ul. Podwale 11, 00-252 Warszawa lub Fundacja Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz(ICRA) ul. Skarbka z Gór 132E/61, 03-287 Warszawa © 2019 by Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce ul. Podwale 11, 00-252 Warszawa www.feswar.org.pl Wszelkie prawa zastrzeżone. Komercyjne użycie materiałów wydanych przez Fundację im. Friedricha Eberta jest zabronione bez pisemnej zgody Fundacji. Redakcja: Maciej Kropiwnicki, Michał Polakowski, Dorota Szelewa, Bastian Sendhardt Layout, skład i druk: MUFU.pl, Warszawa Autorzy ponoszą odpowiedzialność za swoje wypowiedzi zawarte w tej publikacji. Wypowiadane twierdzenia nie muszą w całości korespondować ze stanowiskiem Fundacji im. Friedricha Eberta(Friedrich-Ebert-Stiftung). Printed in Poland 2019 ISBN 978-83-64062-37-7