Минск О правовых гарантиях участия граждан в реализации местного самоуправления ПЛИСКО М.К. Минск, 2017 г.

Плиско М.К. О правовых гарантиях участия граждан в реализации мест ного самоуправления/ М.К. Плиско.— Минск: 2017.— 54 с. В брошюре рассмотрена проблема совершенствования нормативных правовых актов, которые призваны обеспечить участие граждан в реа лизации местного самоуправления. Нормативная правовая база проана лизирована в контексте каждой из трех основных форм участия граждан в реализации власти на местном уровне, а именно: непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления; участия насе ления в осуществлении местного самоуправления и выявления мнения населения. Анализ показал, что большинство законодательных норм носят декларативный характер и не обеспечивают участия граждан в реализации местного самоуправления. Брошюра адресована активистам гражданского общества, интересу ющимся проблемами местного самоуправления, депутатам местных Советов, а также преподавателям общественных дисциплин и юристам.

Содержание ВВЕДЕНИЕ...................................................................................................................4 Классификация форм участия граждан в реализации местного самоуправления................................................................................................... 4 ГЛАВА 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления............................................................................... 6 1.1. Участие граждан в выборах посредством выдвижения кандидата в депутаты и отзыв избранных депутатов местных Советов.................................................................................................................... 6 1.2. Местный референдум................................................................................. 9 ГЛАВА 2. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления................................................................................................. 17 2.1. Местное собрание...................................................................................... 17 2.2. Территориальное общественное самоуправление........................23 2.3. Участие граждан в финансировании и(или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели(самообложение граждан)................................................................................................................ 31 2.4. Инициатива граждан по принятию решений Совета депутатов (правотворческая инициатива).....................................................................32 2.5. Инициатива по созыву сессии местного Совета депутатов.......34 2.6. Инициатива граждан по организации встречи с депутатом местного Совета и право требовать отчета депутата о своей деятельности.......................................................................................................35 ГЛАВА 3. Формы выявления мнения населения.....................................37 3.1. Общественные обсуждения(слушания).............................................37 3.2. Массовые мероприятия...........................................................................45 3.3. Обращения граждан..................................................................................48 3.4. Опрос граждан............................................................................................50 ЗАК ЛЮЧЕНИЕ...................................................................................................... 51 Список рекомендуемой литературы...........................................................52

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВВЕДЕНИЕ Общество не развивалось бы, если бы в нем не было социально активных граждан, которые участвуют в форми ровании и деятельности органов госу дарственной власти и местного само управления. Однако многие социально активные люди в условиях дефицита демократии и демократических выбор ных процедур не хотят идти во власть и делать карьеру на этом поприще. Но это не означает, что они обречены на пас сивное ожидание и полное отсутствие возможностей реализовать свою ини циативу и энергию. Законодательство разных стран, в том числе и нашей, предусматривает множество различ ных форм, имеющих непосредственное отношение к реализации местного са моуправления, дающих возможность достойно проявить свою гражданскую позицию. Иногда мы, сами того не осоз навая, стихийно, без оглядки на пропис ные истины, содержащиеся в учебниках, творим историю в месте своего прожи вания во имя лучшей и благоустроен ной жизни— не столько для самих себя, сколько для детей и внуков. Тот, кто не равнодушен, кто хочет сделать нашу жизнь лучше и содержательнее, всегда найдет способ реализовать себя в раз решении многочисленных социальных проблем на местном уровне. Задача данной брошюры— проанали зировать правовые основания и орга низационные способы(формы) участия граждан, в первую очередь людей с активной гражданской позицией, в ре ализации местного самоуправления, а цель— сформировать у них навыки гражданской инициативы и помочь за крепить уже имеющиеся умения. Брошюра адресована активистам фор мирующегося гражданского общества, интересующимся проблемами местного самоуправления, заботящимся о сво ей малой родине и желающим сделать жизнь граждан более комфортной и безопасной. Небезынтересна она будет и депутатам местных Советов, которые в условиях отсутствия полноценного местного самоуправления не всегда мо гут реализовать свой потенциал, рабо тая непосредственно в Совете, а также преподавателям общественных дисци плин и юристам. Объем данной публикации позволил за тронуть только основные правовые и организационные моменты, касающи еся многочисленных форм реализации местного самоуправления. Те, кто хочет углубить свои знания и ознакомиться с другими подходами к рассмотрению данной темы, могут сделать это само стоятельно, изучив литературу из прила гаемого списка. Классификация форм участия граждан в реализации местного самоуправления Любые происходящие явления или со бытия требуют определенной система тизации и классификации. Не являются исключением в этом плане и различные формы деятельности, при помощи кото рых граждане реализуют свое право на 4

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ местное самоуправление. Главное при этом— найти какой-нибудь объектив ный критерий, позволяющий избежать субъективизма в решении тех или иных проблем. С нашей точки зрения, в основе клас сификации должна лежать близость формы к принятию значимых правовых решений, имеющих обязательный харак тер. Это и будет основным объективным критерием эффективности и результа тивности той или иной формы участия граждан в реализации местного самоу правления. Вряд ли кто-то станет возра жать, что, например, местное собрание является более значимой формой, неже ли инициатива по созыву сессии мест ного Совета депутатов. И уж конечно, нецелесообразно начинать изложение материала с описания таких форм уча стия, которые совсем не урегулированы или недостаточно полно нормированы законодательством о местном само управлении, например, опросов граждан или правотворческой инициативы. В случае тождественности характери стик по основному критерию в расчет должны приниматься дополнительные основания. Например, хотя на местном референдуме и могут быть приняты ре шения, имеющие обязательный харак тер, однако он не может быть значимее института местных Советов депутатов, избираемых регулярно и всегда на тер ритории всей страны, поскольку без местных Советов депутатов террито риальное сообщество граждан суще ствовать не может, в то время как ре ферендум может и не проводиться или проводиться от случая к случаю. Поэтому все рассматриваемые в этой брошюре формы участия граждан в реа лизации местного самоуправления раз делены на три большие группы: 1) формы непосредственного осу ществления населением местного самоуправления: „ „ участие граждан в выборах посред ством выдвижения кандидата в депута ты и отзыв избранных депутатов мест ных Советов; „ „ местный референдум; 2) формы участия населения в осущест влении местного самоуправления: „ „ местное собрание; „ „ территориальное общественное само управление; „ „ участие граждан в финансировании и (или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели(самообложение граждан); „ „ инициатива граждан по принятию ре шений Совета депутатов(правотворче ская инициатива); „ „ инициатива по созыву сессии местного Совета депутатов; „ „ инициатива граждан по организации встречи с депутатом местного Совета и право требовать отчета депутата о своей деятельности; 3) формы выявления мнения населения: 5

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ „ „ общественные обсуждения(слушания); „ „ массовые мероприятия; „ „ обращения граждан; „ „ опрос граждан. Кроме классификации форм участия, важны также принципы, на которых они базируются. В данном случае их можно выделить четыре: 1. Естественность и неотъемлемость права граждан на местное самоуправ ление. Это означает, что граждане, жи вущие на территории коммуны, общины, гмины, грамады и т.п., изначально имеют право на местное самоуправление, и это право не нуждается в специальных до казательствах. Оно должно закреплять ся в Основном законе страны и не мо жет быть отменено. Именно на принципе естественности и неотъемлемости ба зируется право граждан участвовать в решении разнообразных задач на мест ном уровне. 2. Добровольность. Это означает, что никто не может принуждать граждан к участию или неучастию, использованию или неиспользованию различных форм реализации местного самоуправления. Следование этому принципу позволит свести на нет псевдогражданские фор мы участия, которые создаются государ ством на местном уровне и полностью им контролируются. 3. Открытость. Это означает, что деятель ность органов местной власти должна носить открытый(транспарентный) для населения характер. Любой гражданин, проживающий на территории действия органа местного самоуправления(муни ципалитета), должен иметь возможность не только знакомиться с принимаемыми решениями и получать их на руки, но и присутствовать на заседаниях различ ных органов местного самоуправления. 4. Законность. Это означает, что все субъекты местного самоуправле ния обязаны действовать в рамках Конституции Республики Беларусь, норм Избирательного кодекса Республики Беларусь, Закона«О местном управ лении и самоуправлении в Республике Беларусь», Закона«О статусе депутата местного Совета депутатов», Закона«О республиканских и местных собрани ях», Закона«Об обращениях граждан и юридических лиц» и иных нормативных правовых актов. ГЛАВА 1. Формы непосредствен ного осуществления населением местного самоуправления 1.1. Участие граждан в выборах посредством выдвижения кан дидата в депутаты и отзыв из бранных депутатов местных Советов В соответствии со ст. 3 Конституции Республики Беларусь единственным ис точником власти в стране является на род, который осуществляет свою власть 6

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ как непосредственно, так и через пред ставительные и иные органы«в формах и пределах, определенных Конституцией». Отсюда следует, что основной формой участия граждан в реализации местного самоуправления и их основным полити ческим правом, несомненно, являются выборы депутатов местных Советов де путатов. Во-первых, выборы являются неотъемлемым атрибутом существо вания беларусского общества, т.е., в от личие от других форм участия граждан, их не может не быть. В соответствии со ст. 65 Избирательного кодекса(в редак ции Кодекса от 04.06.2015 года) они обя зательно проводятся один раз в четыре года. Во-вторых, по общему правилу, вы боры депутатов должны проводиться на всей территории страны одновременно, а решения, принимаемые избранными на выборах органами местного самоуправ ления, носят для населения обязатель ный характер. Следует, однако, сказать, что хотя выборы как институт и являют ся неотъемлемым атрибутом общества, Закон(ст. 5 Избирательного кодекса) не предписывает гражданам принимать в них участие в обязательном порядке. В соответствии с Избирательным ко дексом в период проведения выборов граждане могут воспользоваться как активным, так и пассивным избира тельным правом. Активное избира тельное право— это право гражданина избирать, т.е. лично участвовать в вы борах органов публичной власти, в том числе и в органы местного самоуправ ления, пассивное— это право гражда нина быть избранным, т.е. установлен ное законом право быть кандидатом в выборные органы публичной власти. Гражданин не может сам себя выдви нуть кандидатом в депутаты, но может дать согласие на этот статус. Чтобы стать кандидатом в депутаты местного Совета, гражданин должен выполнить некоторые обязательные правила, пред усмотренные законодательством. В со ответствии со ст. 69 Конституции и ст. 60 Избирательного кодекса помочь ему в этом могут политические партии, трудо вые коллективы и такие же, как и он сам, граждане путем сбора подписей. С 2007 года у нас в стране на выборах в органы местного самоуправления при меняется мажоритарная система отно сительного большинства. При такой си стеме кандидат считается избранным, если на выборах он получил больше голосов, чем любой из его соперников. Правда, если выборы проводятся при одном зарегистрированном кандидате, то в этом случае для победы ему необ ходимо заручиться поддержкой более 50% избирателей, принявших участие в выборах. Порога явки избирателей, необходимого для признания выборов в местные Советы депутатов состояв шимися, Избирательный кодексом не устанавливает. Узаконивает избрание того или иного кандидата депутатом со ответствующая избирательная комис сия. Стоит отметить, что до недавнего времени у нас существовала неприем лемая с точки зрения права практика, в соответствии с которой полномочия вновь избранного депутата подлежали утверждению еще и депутатами вновь избранного Совета депутатов(см., на пример, ст. 4 Закона«О статусе депутата местного Совета депутатов» №14-З в ре дакции Закона от 7 мая 2009 г.). 7

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В последнее время все настойчивее раздаются голоса в поддержку пропор циональной системы выборов, правда, пока только на выборах в Палату пред ставителей. Одним из преимуществ этой системы голосования является лучший учет мнения небольших групп населе ния и отдельных избирателей, поскольку здесь, в отличие от мажоритарной систе мы, не действует принцип«победитель получает все». Однако, по мнению про властных юристов и других экспертов, переходу к этой системе голосования, хотя бы частичному, препятствует ст. 72 Конституции, которая предусматривает право отзыва депутата, а изменение ста тьи Конституции, по их словам,— дело хлопотное и требующее много време ни. Действительно, в соответствии со ст. 139 Конституции необходимо при нять Закон об изменении и дополне нии Основного закона. Причем данный Закон должен быть принят после двух обсуждений и одобрений парламентом с промежутком не менее трех меся цев. Правда, в СМИ были опубликованы предложения по переходу к пропорцио нальной системе голосования и без из менения ст. 72 Конституции(для этого достаточно внесения изменений только в Избирательный кодекс 1 ), но они оста лись невостребованными. В целом же правовые и организацион ные аспекты участия гражданина в вы борах в качестве кандидата в депутаты в достаточной мере прописаны в за конодательстве и известны, впрочем, как и предложения по их изменению, 1. См.: Михаил Плиско. Так можно ли ввести в Беларуси пропо рциональную систему, не меняя Конституции? // Народная воля.— 2016.— 4 лістапада.— №83(4130). поэтому мы не будем на них подробно останавливаться. В отличие от большинства стран, в Беларуси узаконена практика(ст.ст. 129142 Избирательного кодекса) отзыва депутата 2 , к которой избиратели могут прибегнуть, если посчитают, что избран ный депутат не оправдал их доверия или совершил дискредитирующие его как депутата действия. В действитель ности реализация этого права трудноо существима— в процедурно-организа ционном и правовом отношении это те же выборы, только наоборот, особенно если эту процедуру будут пытаться осу ществить граждане или организации, противостоящие политической силе, контролирующей власть. К тому же, ре ализация этого права связана с больши ми финансовыми затратами, которые могут оказаться бессмысленными из-за низкой явки избирателей: в отличие от выборов депутатов местных Советов, голосование по отзыву депутата будет считаться несостоявшимся, если в нем примет участие менее половины изби рателей, включенных в избирательные списки(ч. 2 ст. 141 Избирательного кодек са). Неслучайно в независимой Беларуси за годы существования этой правовой нормы она так ни разу и не была реа лизована. Фактически непереизбрание депутата на новый срок по сути своей и есть не что иное, как его отзыв, поэтому 2. Впервые право отзыва депутатов было установлено совет ской властью в Декрете от 4 декабря 1917 г.«О праве отзыва делегатов». Право отзыва депутатов стало одним из важнейших принципов советской избирательной системы, подчеркивавшим «природу Советского государства как государства нового типа». Оно было закреплено в первой Конституции РСФСР 1918 года, а также в ст. 69 Конституции БССР 1927 года:«Избиратели, послав шие в совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы». 8

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ никакого отдельного закона об отзыве депутатов, по нашему мнению, не нужно. Российский Закон о местном само управлении(ст. 24), кроме голосования по отзыву депутата, предусматривает еще и голосование по вопросам измене ния границ муниципального образова ния и преобразования муниципального образования. 1.2. Местный референдум Принято считать, что родиной референ думов является Швейцария, где этот институт как форма волеизъявления народа практикуется с конца XIII века. В независимой Беларуси прошло 3 обще республиканских референдума— в 1995, 1996 и 2004 гг.— и ни одного на мест ном уровне, несмотря на многочислен ные попытки различных политических и неполитических сил инициировать их проведение. Но ситуация может изме ниться и процесс с их проведением, как говорится, может пойти. Поэтому акти вистам гражданского общества и про сто активным гражданам будут полезны знания о правовых и организационнопроцедурных сторонах организации и проведения местных референдумов, тем более что решения, принимаемые на подобного рода референдумах, могут носить не только факультативный, но и обязательный характер. Основными правовыми документами, регулирующими проведение местных референдумов в Беларуси, являют ся Избирательный кодекс Республики Беларусь в редакции от 4 июня 2015 года(гл. 22, ст.ст. 111-112 и гл. 25, ст.ст. 125-128, 128-1) и Закон«О мест ном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2016 года. Согласно ст. 111 Избирательного кодекса референдум является спосо бом принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим во просам государственной и обществен ной жизни. К сожалению, в Законе«О местном управлении и самоуправле нии» вопросу проведения местных ре ферендумов посвящена только одна статья— 34. Это означает, что порядок организации и проведения местных референдумов, а также перечень во просов, которые не могут быть выне сены на местный референдум, факти чески регулируются и определяются Избирательным кодексом. В связи с тем, что после восстановле ния независимости в Беларуси прово дились только республиканские рефе рендумы и все они были инициированы сверху, а не снизу, т.е. не самими граж данами, говорить о накопленной право применительной практике не приходит ся. Поэтому судить о том, насколько совершенно законодательство о рефе рендуме, трудно, так как пробелы за конодательной базы, как бы тщатель но она ни прорабатывалась в тишине кабинетов, как правило, выявляются только в ходе правоприменительной практики. Именно она обуславливает внесение изменений и дополнений в за конодательство, а также принятие под законных актов. Поэтому недостаток правоприменительной практики нельзя компенсировать ничем. 9

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В соответствии с ч. 2 ст. 112 Избирательного кодекса на местный рефе рендум могут выноситься вопросы, имеющие важнейшее значение для населения соответствующих админи стративно-территориальных единиц и отнесенные к компетенции соответ ствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Что считать важнейшими во просами для населения, а что— нет, за кон, естественно, не раскрывает, да и не может этого сделать в правовых терми нах в силу неизбежной субъективности этого понятия. Поэтому законодателю правильнее было бы ограничиться про стой констатацией, что местные рефе рендумы могут проводиться по вопро сам, которые отнесены к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распо рядительных органов. Таким образом, можно сказать, что«важнейшесть» мо жет стать первым серьезным препят ствием для инициаторов из народа на их долгом пути к проведению местного референдума. В соответствии с ч. 3 ст. 112 Избирательного кодекса на местный, как и на республиканский, референдум не могут выноситься вопросы, имеющие зна чение для Республики Беларусь в це лом— о территориальной целостности Республики Беларусь, об амнистии, о по миловании, а также вопросы: „ „ связанные с избранием и освобождени ем должностных лиц, назначение(избра ние, освобождение) которых относится к компетенции: а) Президента Республики Беларусь, б) палат Национального собра ния Республики Беларусь, в) местного исполнительного и распорядительного органа, а также руководителей местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя(кадровые вопросы); „ „ о принятии и изменении бюджета, уста новлении, изменении и отмене налогов, сборов(пошлин). Кроме этого, на референдум, по общему правилу, не выносятся вопросы чрезвы чайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасно сти населения), а также такие вопросы, ответ на которые известен заранее(на пример, повышение заработной платы, пенсий и т.п.). В соответствии с ч. 1 ст. 126 Избирательного кодекса инициировать про ведение местного референдума могут два субъекта: „ „ местные представительные органы в лице местных советов депутатов; „ „ не менее 10% граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Вряд ли местные Советы депутатов в их нынешнем составе станут иницииро вать проведение референдума, поэтому мы остановимся только на вопросах, связанных с порядком организации и проведения всенародного голосования, если его инициируют граждане. 10

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Подготовка и проведение референдума требуют от граждан четкого соблюде ния ряда организационных и юридиче ских процедур, которые условно можно разбить на семь последовательно сме няющих друг друга стадий(этапов). 1. В соответствии с ч. 2 ст. 126 Избирательного кодекса начальной стадией на пути к местному плебисциту являет ся образование инициативной группы из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве: „ „ в области и г. Минске— не менее 50 человек; „ „ в районе, городе, районе в городе— не менее 20 человек; „ „ в поселке, сельсовете— не менее 10 человек. На собрании по созданию инициативной группы должны присутствовать более 50% граждан, давших согласие войти в ее состав. Решения собрания прини маются большинством его участников. Собрание инициативной группы оформ ляется протоколом в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в государственных органах и организаци ях Республики Беларусь, утвержденной Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 г. №4 (в редакции от 30.12.2015 г. №225). Например, если количество присутство вавших на заседании инициативной группы— более 15 человек, то список присутствовавших не указывается на первой странице(«в шапке»), а составля ется отдельно и прилагается к протоколу с проставлением соответствующей от метки на первой странице:«список при сутствующих прилагается к протоколу». Список участников собрания, прилагае мый к протоколу, подписывается пред седателем и секретарем собрания. В протоколе собрания инициативной группы в обязательном порядке должны быть рассмотрены и приняты решения по следующим вопросам: 1) решение о выдвижении инициативы о проведении референдума; 2) решение об образовании инициатив ной группы; 3) решение о формулировке вопро са(проекта решения), выносимого на референдум; 4) решение об избрании руководителя инициативной группы. Вопрос(проект решения), выносимый на референдум, должен быть сформу лирован четко и ясно, чтобы на него был возможен однозначный ответ. Если следовать аналогии с республиканским референдумом, то в соответствии с ч. 5 ст. 114 Избирательного кодекса форму лировка вопроса, предлагаемого на ре ферендум, может быть уточнена с согла сия инициативной группы, о чем должен свидетельствовать протокол собрания группы. Правда, как технически и когда будет осуществляться уточнение фор мулировки, законодатель не уточняет. Собственноручные подписи всех граж дан, давших согласие быть членами 11

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ инициативной группы, с указанием фа милии, имени, отчества, их места жи тельства, года рождения, серии и номера паспорта и гражданства, должны быть нотариально засвидетельствованы. Законодатель ничего не говорит о внеш ней форме данного списка, т.е. должен ли список членов инициативной группы быть засвидетельствован весь и сразу в одной нотариальной конторе, например по месту проведения собрания инициа тивной группы или по месту проживания ее руководителя, или засвидетельствова ние можно осуществить по отдельности в разных нотариальных конторах по месту жительства каждого из членов инициа тивной группы. Также законодатель не дает ответа на вопрос: могут ли членами инициативной группы быть граждане, ко торые не принимали участия в собрании инициативной группы, но согласны войти в ее состав, и наоборот, все ли граждане, участвующие в собрании, должны быть включены в список членов инициативной группы, ведь некоторые из них могли го лосовать против принятой формулиров ки вопроса и по этой причине отказаться войти в состав инициативной группы. 2. После подготовки всех необходимых документов руководитель инициатив ной группы направляет в соответству ющий исполком заявление с просьбой о регистрации инициативной группы и вопроса, предлагаемого ею на рефе рендум. Лучше это сделать лично, а не по почте. В этом случае есть возмож ность убедиться, что ваше заявление зарегистрировано, и можно записать его регистрационный номер. Если уж и посылать документы по почте, то только заказным письмом и с уведомлением. К заявлению, по аналогии с республи канским референдумом, прилагаются: а) протокол собрания инициативной группы, на котором были приняты ре шения о выдвижении инициативы о проведении референдума, об образова нии инициативной группы, о принятии формулировки вопроса, выносимого на референдум, и об избрании ее руководи теля, б) нотариально заверенный список членов инициативной группы. Следует отметить, что законодатель не устанавливает временные рамки обра щения инициативной группы в исполком после даты проведения собрания иници ативной группы. Документы, полученные от руководите ля инициативной группы, исполком на правляет в соответствующий областной (Минский городской) орган юстиции для получения заключения. 3. Областной(Минский городской) ор ган юстиции дает заключение о со ответствии вопроса, выносимого на референдум, требованиям законода тельства, а также о соблюдении поряд ка образования инициативной группы. Формулировка«о соблюдении порядка образования инициативной группы» на практике означает, что орган юстиции может проверить порядок проведения собрания инициативной группы(место проведения, наличие кворума, право мочность принятых решений, правиль ность оформления протокола), добро вольный характер включения в список членов инициативной группы, а также достоверность данных обо всех лицах, вошедших в инициативную группу. 12

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 4. При положительном заключении ор гана юстиции соответствующий мест ный исполком в течение 30 дней со дня обращения инициативной группы за ре гистрацией регистрирует вопрос, пред лагаемый на местный референдум, и состав инициативной группы. Это озна чает, что исполком выдает инициативной группе(ее руководителю) свидетельство о ее регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы— соответствующие удостоверения. Если местный исполком отказывает в регистрации инициативной группы, то отказ может быть обжалован в месяч ный срок в районный, городской суд(ч. 6 ст. 126 Избирательного кодекса). Причем среди судов, перечисленных в ч. 6 ст. 126 Избирательного кодекса, почему-то от сутствует указание на областной суд. 5. На этой стадии инициативная группа осуществляет сбор подписей не менее 10% граждан Республики Беларусь, по стоянно проживающих на территории соответствующей области, района, го рода, района в городе, поселка, сель совета. Сбор подписей могут вести только члены инициативной группы. По аналогии со сбором подписей граждан под предложением о проведении респу бликанского референдума(ч. 1 ст. 115 Избирательного кодекса) на сбор под писей должно отводиться 2 месяца со дня регистрации инициативной группы. Законодатель не дает ответа на вопрос, каковы будут действия исполкома, если члены инициативной группы смогут, на пример, в течение месяца собрать требу емое количество подписей,— начнет ли он досрочно проверять достоверность собранных подписей или будет ждать истечения двухмесячного срока и толь ко потом примется за эту процедуру. 6. По аналогии со сбором подписей граждан под предложением о проведе нии республиканского референдума(ч. 1 ст. 116 Избирательного кодекса) на уста новление исполнительным органом фак та сбора необходимого количества до стоверных подписей отводится 10 дней. Проверка подписей осуществляется в порядке, предусмотренном ст.ст. 61 и 116 Избирательного кодекса. После того как по итогам проверки исполком уста новит, что собрано необходимое количе ство достоверных подписей, инициатив ная группа составляет заключительный акт о сборе подписей и представляет его в соответствующий исполнительный ор ган, который, в свою очередь, передает его в местный Совет депутатов. К со жалению, законодатель— сознательно или по недосмотру— не установил сро ка, в течение которого исполком должен передать заключительный акт о сборе подписей в соответствующий Совет де путатов: это может занять у него 10 дней, а может и целый месяц. Закон также не разъясняет выражение «заключительный акт», которое содер жится в ч. 7 ст. 126 Избирательного ко декса. Видимо, в заключительном акте должна содержаться информация для Совета депутатов о том, что инициа тивная группа выполнила все условия, определенные законодательством для процесса инициирования местного ре ферендума. Это значит, что она собра ла не менее 10% действительных под писей граждан Республики Беларусь, 13

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ постоянно проживающих на территории соответствующего Совета, что соот ветствующее управление юстиции под твердило правильность и корректность формулировки вопроса, выносимого на местный референдум, и что теперь Совет депутатов может непосредствен но приступить к рассмотрению инициа тивы о проведении референдума. Следует отметить, что законодатель ство оставляет без ответа вопрос о том, может ли инициативная группа обжало вать в суде отказ исполкома признать факт сбора ею не менее 10% действи тельных подписей граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на соответствующей территории. 7. Решение о назначении областного (Минского городского), районного, го родского, поселкового, сельского рефе рендума, в соответствии с ч. 1 ст. 127 Избирательного кодекса, должно быть принято на сессии соответствующего местного Совета депутатов в течение не более чем 30 дней со дня внесения ис полкомом такого предложения. Решение о назначении районного референдума в городе с районным делением(г. Минск и др.) принимает в те же сроки городской Совет депутатов. Могут ли присутствовать на сессии де путатов местного Совета, на которой будет приниматься решение о прове дении референдума, члены инициатив ной группы или ее руководитель, Закон обходит молчанием. Поэтому возмож ность их присутствия на сессии будет решаться в соответствии с регламентом соответствующего Совета депутатов. Присутствие членов инициативной груп пы или ее руководителя на сессии пред ставляется очень важным, так как в со ответствии с ч. 2 ст. 127 Избирательного кодекса юридическая сила решения, принятого местным референдумом, определяется не инициаторами прове дения местного референдума, а мест ным Советом депутатов, принимающим решение о назначении референдума. Следует сказать, что первоначально Избирательный кодекс не содержал прямого указания на орган, устанавли вающий юридическую силу принятого на референдуме решения(рекоменда тельная или обязательная). Но в 2006 г. законодатель, по аналогии с порядком назначения и проведения республи канского референдума, определил, что юридическую силу решения, принятого референдумом, будет определять орган, принимающий решение о назначении местного референдума, т.е. соответству ющий местный Совет депутатов. Кроме этого, в законе нет ясного и одно значного ответа на вопрос, может ли местный Совет депутатов не назначить дату проведения референдума, если все предшествующие стадии инициативная группа по проведению референдума благополучно преодолела, т.е. выполни ла все требования Закона. По крайней мере, при инициировании республикан ского референдума у президента такое право есть(ч. 6 ст. 117 Избирательного кодекса). Дата проведения референдума устанав ливается местным Советом депутатов не позднее трех месяцев со дня принятия 14

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ решения о назначении референдума. Решение местного Совета депутатов о назначении референдума публикуется в печатных средствах массовой инфор мации и обнародуется в других СМИ. Местный Совет, принимая решение о на значении референдума, обеспечивает оз накомление граждан с содержанием во проса(проекта решения), вынесенного на референдум. Представляется, что срок «не позднее трех месяцев» утвержден за конодателем по аналогии с проведением выборов депутатов. На самом деле он мог бы быть намного меньшим. Для об разования комиссий по референдуму и проведения агитации вполне хватило бы 45 дней. Ведь комиссиям по референду му не нужно регистрировать кандидатов в депутаты, проверять достоверность подписей граждан в поддержку лиц, предлагаемых для выдвижения канди датами в депутаты. Но тогда надо было бы менять содержание не только ст. 34 Избирательного кодекса, но и других. Впрочем, на наш взгляд, дело не только в нежелании законодателя утяжелять Избирательный кодекс. Основная причи на искусственного удлинения сроков при проведении местных референдумов со стоит как в стремлении местных властей погасить референдумный запал членов инициативной группы, так и в скрытой надежде, что вопрос, выносимый на ре ферендум, потеряет свою актуальность. Действительно, если учесть максималь ные сроки всех процессуальных дей ствий, то вся процедура организации и проведения местного референдума мо жет растянуться на период до 8 месяцев. Повторное инициирование гражданами проведения референдума по одному и тому же вопросу по аналогии с респу бликанским референдумом допускается не ранее чем через год после отклоне ния предложения о проведении рефе рендума и не ранее чем через три года после проведения референдума по это му вопросу(ч. 14 ст. 116 Избирательного кодекса). Все финансовые затраты по подготов ке и проведению референдума(кроме расходов, связанных с образованием и работой комиссий по референдуму в день голосования и установления ре зультатов) несут его инициаторы, т.е. инициативная группа. Однако с 2013 года финансирование этих затрат должно осуществляться ею, в соответствии со ст. 128 1 Избирательного кодекса, только за счет средств фонда инициативной группы. Открытие специального счета фонда инициативной группы, внесение пожертвований в фонд, а также возврат пожертвований, прекращение банков ских операций по специальному счету и представление финансовых отчетов должны осуществляться инициатив ной группой в строгом соответствии со ст. 114 1 Избирательного кодекса. В соответствии со ст. 128 1 Избирательного кодекса предельная сумма всех рас ходов из средств фонда инициативной группы по проведению областного и Минского городского референдума не может превышать 500 базовых величин; районного и городского(в городе област ного подчинения) референдума— 100 базовых величин, а городского(в горо де районного подчинения), поселкового и сельского референдума— 50 базовых величин. Субъекты, которые не вправе 15

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ вносить пожертвования в фонд инициа тивной группы, указываются в ч. 4 ст. 48 1 Избирательного кодекса. Следует также отметить, что на пути ре ализации инициативы по проведению референдума могут возникнуть трудно сти и с обеспечением финансирования деятельности комиссий по референду му, так как местные бюджеты, утвержда емые Советами депутатов, не предусма тривают подобной статьи расходов. Как следует из вышесказанного, глав ным субъектом, с которым придется иметь дело инициативной группе, яв ляется соответствующий исполком. Он регистрирует инициативную группу, во прос(проект решения), выносимый на референдум, организовывает проверку действительности собранных ею под писей граждан и направляет необхо димые документы в соответствующий местный Совет для принятия решения, т.е. местный Совет депутатов появляет ся только на завершающей стадии. При инициировании гражданами республи канского референдума основным орга ном государственной власти, с которым инициативной группе приходится иметь дело, выступает не правительство, а Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению ре спубликанских референдумов, которая, в отличие от комиссий по референду му, является постоянно действующим органом. В заключение следует отметить, что за конодательство, регулирующее прове дение местных референдумов, не про работано на должном уровне— в нем, как мы видели, имеется много правовых пробелов и неясных моментов, могущих приводить к спорам в случае приме нения норм на практике, а временны́е рамки проведения референдума не оправданно растянуты. Неприемлемым представляется и положение о том, что юридическая сила решения по вопро су, выносимому на референдум, факти чески определяется на завершающем этапе, т.е. после того, как инициативная группа совершила все процессуальные действия, на выполнение которых она, может быть, и не пошла бы, если бы за ранее знала, что решение референду ма так и не приобретет обязательного характера. В целом местный референдум как один из основных институтов непосред ственной демократии обладает рядом достоинств: „ „ предоставляет гражданам возмож ность проявить собственную волю и вы сказаться по злободневным вопросам; „ „ служит политико-правовому просве щению населения; „ „ позволяет гражданам предложить ор ганам власти новые идеи; „ „ способствует развитию местного са моуправления; „ „ укрепляет позиции местного сообще ства. Вместе с тем нельзя не отметить и отри цательные черты местного референду ма. Это и дороговизна его проведения, и 16

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ возможная подмена представительных органов власти, и одновременное сня тие ими с себя ответственности за при нимаемые на референдуме решения. ГЛАВА 2. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления 2.1. Местное собрание Одной из основных форм участия граж дан в реализации местного самоуправ ления является право граждан уча ствовать в подготовке и проведении местных собраний. Однако инициаторам их проведения следует иметь в виду, что решения, принимаемые на местных собраниях, в соответствии с ч. 8 ст. 23 Закона Республики Беларусь«О респу бликанских и местных собраниях» от 12 июля 2000 г.(в редакции Закона от 20 апреля 2016 №358-З), носят рекоменда тельный характер, кроме решений, свя занных с созданием, упразднением и де ятельностью органов территориального общественного самоуправления(далее — ОТОС). Поэтому если инициаторы про ведения местного собрания ставят сво ей целью создание ОТОС и воздействие на него, то в этой ситуации, безуслов но, инициативу стоит реализовывать, в других случаях— следует хорошенько подумать, стоит ли браться за проведе ние этого трудоемкого в организацион ном плане мероприятия, если на нем не могут быть приняты обязательные для населения и местных исполнительных и распорядительных органов власти решения. Практика проведения местных собраний досталась нам от советских времен, когда этот формальный инсти тут должен был свидетельствовать о во влечении народных масс в управление делами государства. Фактически правовую основу для подго товки и проведения местного собрания предоставляют два законодательных акта: Закон Республики Беларусь«О ре спубликанских и местных собраниях» от 12 июля 2000 г.(в редакции Закона от 20 апреля 2016 г., которая существенным образом отличается от редакции, приня той 3 июня 2011 г.) и краткой статьи 33 Закона Республики Беларусь«О мест ном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. (в редакции Закона от 4 января 2014 г.), в которой дается определение понятия «местное собрание». С точки зрения за конодателя, местное собрание— это со вместное присутствие группы граждан, собравшихся для обсуждения вопросов государственной и общественной жизни республиканского или местного значе ния, основная форма непосредственно го участия граждан в управлении дела ми общества и государства. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона местные собрания могут проводиться на территории административно-тер риториальной единицы в целом или ее отдельной части— на территории микрорайона, квартала, улицы, двора, агрогородка, поселка, деревни и др. При этом законодатель исправил«недоста ток» первоначальных редакций Закона (2000 и 2011 гг.), которым зачастую пользовались активисты гражданского 17

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ общества, и записал в ч. 1 ст. 13 Закона, что местные собрания должны прохо дить только в закрытых помещениях, но не под открытым небом. Закон предусматривает две фор мы участия граждан в местном со брании— непосредственное и через уполномоченных. В соответствии с ч. 2 ст. 13 Закона в случае невозможности проведения местного собрания на территории со ответствующей административно-тер риториальной единицы(ее части) с уча стием одновременно всех имеющих право участвовать в местных собраниях граждан этой административно-терри ториальной единицы(ее части) местные собрания могут проводиться на отдель ных частях соответствующей террито рии. В этом случае определение общих результатов будет осуществляться на основании решений всей совокупности проведенных местных собраний на со ответствующей территории. Если местное собрание проводится в форме собрания уполномоченных, то в этом случае его участниками явля ются граждане, уполномоченные пред ставлять интересы других граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях. Чтобы местное собрание являлось пра вомочным, Закон(ч. 2 ст. 5) устанавлива ет, что в нем должны принимать участие не менее 25% граждан, имеющих право участвовать в местном собрании, или не менее двух третей уполномоченных, из бранных для участия в соответствующем местном собрании. Конечно, эти цифры, определяющие правомочность органа, который имеет право принимать только рекомендательные решения, явно завы шены, но что есть, то есть. В соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона в мест ном собрании имеют право участвовать граждане, достигшие 18 лет, зарегистри рованные по месту жительства на тер ритории административно-территори альной единицы(ее части), на которой проводится местное собрание, а также граждане, не зарегистрированные по месту жительства на данной террито рии, но являющиеся собственниками недвижимого имущества, расположен ного на этой территории, либо владею щие указанным имуществом на иных основаниях, предусмотренных законо дательством или договором. Положение о том, что в местном собрании могут принимать участие собственники не движимого имущества, является зако нодательной новеллой, которую нельзя не приветствовать, однако как она будет реализовываться на практике, пока не ясно. Инициаторами созыва местных собра ний могут быть: „ „ местные Советы депутатов; „ „ местные исполнительные и распоряди тельные органы; „ „ органы территориального обществен ного самоуправления(ОТОС); „ „ не менее 10% граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях. 18

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В случае, когда инициаторами местного собрания являются граждане, инициа тивная группа, созданная ими, в течение трех месяцев до предполагаемой даты проведения мероприятия собирает под писи не менее 10% граждан в поддерж ку своего предложения и оформляет их в виде подписных листов. В этом случае оказание инициативной группе инфор мационно-статистической помощи при сборе необходимого количества подпи сей имеющих право участвовать в мест ном собрании граждан, достаточного для проведения правомочного местного собрания в границах административнотерриториальной единицы в целом или на ее части, Закон(ч. 9 ст. 15) возлагает на местные Советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы, а также иные государственные организации. Само по себе это пра вильное законодательное положение. Действительно, инициативная группа не может обладать сведениями, сколько же граждан, имеющих право участвовать в местном собрании, проживает в грани цах административно-территориальной единицы в целом или на ее отдельно взятой части, однако законодатель не дает ответа на вопрос, что делать ини циативной группе, если местный Совет депутатов, местный исполнительный и распорядительный органы откажутся предоставлять подобного рода сведе ния или же данные окажутся неполными или неточными. В отличие от выборов депутатов местных Советов депутатов, инициативную груп пу по проведению местного собрания не нужно регистрировать в каком-либо ор гане государственной власти; кроме того, в законодательстве не оговаривается ее численный состав. Это означает, что граждане на заседании собрания с соот ветствующей повесткой дня должны при нять решение о проведении такого-то чис ла в таком-то месте местного собрания с вынесением на его рассмотрение тех или иных злободневных общественных во просов. Кроме этого протокол заседания должен содержать решение о создании инициативной группы, ее персональном составе и об избрании ее председателя, а также решение о форме участия граждан в местном собрании— непосредствен ном или через уполномоченных. Ход засе дания собрания и решения, принимаемые на нем, в обязательном порядке оформ ляются протоколом в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в государственных органах и организаци ях Республики Беларусь, утвержденной Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 г. №4 (в редакции Постановления от 30.12.2015 №225). Сведения, которые должен содержать подписной лист, указаны в ч. 4 ст. 15 Закона. Гражданин, имеющий право уча ствовать в местном собрании, вправе подписаться в поддержку предложения о проведении одного и того же местно го собрания только один раз. Каждый подписной лист заверяется подписью члена инициативной группы, осущест вляющего сбор подписей граждан, с указанием даты заверения, фамилии, собственного имени, отчества(если та ковое имеется), даты рождения, серии и номера паспорта, места жительства или места нахождения имущества данного лица. В соответствии с ч. 7 ст. 15 и ч.ч. 1-2 19

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ст. 18 Закона подписные листы вместе с уведомлением о проведении мест ного собрания, составленным по фор ме, утвержденной Советом Министров Республики Беларусь 27 января 2014 года №72, подаются не позднее чем за 15 календарных дней до предполагаемой даты проведения местного собрания в местный исполнительный и распоря дительный орган. Форма уведомления, утвержденная Советом Министров, со держит 7 пунктов, которые фактически повторяют положения, указанные в ч.3 ст.18 Закона: „ „ наименование административно-тер риториальной единицы(ее части), на тер ритории которой предполагается прове дение местного собрания; „ „ цель местного собрания и вопросы, вы носимые на его обсуждение; „ „ дата, время начала и окончания мест ного собрания, место его проведения; „ „ предполагаемое количество участни ков местного собрания; „ „ характеристика помещения, в котором будет проводиться местное собрание; „ „ источники финансирования проведе ния местного собрания; „ „ фамилия, собственное имя, отчество (если таковое имеется), дата рождения, серия и номер паспорта, место житель ства или место нахождения имущества каждого члена инициативной группы или лица, ответственного за подготовку и проведение местного собрания; „ „ дата подачи уведомления о проведе нии местного собрания. Представленное инициативной группой уведомление о проведении местного собрания регистрируется местным ис полнительным и распорядительным ор ганом в день его подачи. Затем руководитель местного исполни тельного и распорядительного органа (его заместитель) рассматривает само уведомление о проведении местного собрания и не позднее чем за семь ка лендарных дней до даты проведения местного собрания в письменной форме сообщает членам инициативной груп пы об отсутствии либо о наличии пре пятствий для проведения местного со брания. Это означает, что законодатель отказался от заявительного принципа проведения местного собрания, факти чески имевшего место в первоначаль ных версиях данного Закона, и перешел на разрешительный. Препятствия к про ведению местного собрания указаны в ч. 2 ст. 15 и в ч. 2 ст. 19 Закона. Таким препятствием может стать, например, со стояние помещения, где предполагается проводить местное собрание, если оно не соответствует санитарным, техническим, противопожарным требованиям или тре бованиям, обеспечивающим безопас ность участников местного собрания или других лиц, сохранность их имущества. К сожалению, Закон обходит стороной такой важный и принципиальный для инициативной группы момент: под лежат ли обязательной проверке под писные листы, собранные в поддерж ку инициативы проведения местного 20

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ собрания, поскольку, как сказано в ч. 2 ст. 15 Закона, проведение местных со браний не допускается, если в поддерж ку предложения о проведении местно го собрания высказались менее 10% граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях. Если они подлежат проверке, то возникают вопросы, как эта проверка должна осуществляться, можно ли будет ознакомиться с ее ре зультатами и в каком порядке можно их оспорить. Однако законодатель не дает на них ответа. Отдельная статья Закона посвящена созыву местного собрания с участием уполномоченных. В соответствии с ч. 2 ст. 16 Закона нормы представительства и порядок выдвижения уполномоченных для участия в местном собрании уполно моченных устанавливаются инициатив ной группой. Нормы представительства устанавливаются пропорционально численности населения административ но-территориальных единиц(их частей) либо пропорционально количеству ад министративно-территориальных еди ниц(их частей) одного уровня на соот ветствующей территории. Выдвигаются уполномоченные на местных собрани ях административно-территориальных единиц(их частей), расположенных на территории области, района, города (района в городе) или органами терри ториального общественного самоуправ ления, созданными на соответствующей территории(территории микрорайона, квартала, улицы, двора, агрогородка, по селка, деревни и др.), из числа граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях(ч. 1 ст. 16 Закона). Для определения правомочности мест ного собрания перед его открытием Закон(ч. 1 ст. 20) требует проведения обязательной регистрации присутству ющих граждан, желающих участвовать в местном собрании, с указанием фами лии, собственного имени, отчества(если таковое имеется), даты рождения, серии и номера паспорта, места жительства или места нахождения имущества каж дого гражданина, а также окончательно го уточнения списка участников местно го собрания. В соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона мест ное собрание открывает и ведет пред седатель местного собрания— один из членов инициативной группы. Повестка дня и регламент работы утверждают ся местным собранием. Лицо, ответ ственное за подготовку и проведение местного собрания, а также члены ини циативной группы обязаны иметь отли чительные знаки(нарукавную повязку, бейдж и т.п.; ч.2 ст.21 Закона). До начала местного собрания лицо, ответственное за его подготовку и проведение, по при глашению руководителя(его заместите ля) соответствующего местного испол нительного и распорядительного органа или территориального органа внутрен них дел должно являться к ним для уточ нения вопросов, связанных с проведени ем местного собрания(ч. 2 ст. 21 Закона). Отдельная статья Закона— 22-я— посвя щена прекращению местного собрания. Местное собрание, а также подготовка к нему должны быть прекращены по тре бованию руководителя(его заместите ля) соответствующего местного испол нительного и распорядительного органа, 21

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ территориального органа внутренних дел, лица, ответственного за подготовку и проведение местного собрания, и даже члена инициативной группы в случае: „ „ если не было подано уведомление о проведении местного собрания либо ру ководитель местного исполнительного и распорядительного органа(его заме ститель) в письменной форме сообщил о наличии препятствий для проведения местного собрания, „ „ если возникла опасность для жизни и здоровья участников местного собрания или других лиц; „ „ если помещение, где предполагается проводить местное собрание, не соответ ствует санитарным, техническим, проти вопожарным требованиям, требованиям, обеспечивающим безопасность участни ков местного собрания или других лиц, сохранность их имущества(ч.2 ст.15 За кона); „ „ если собрание представляет угрозу на циональной безопасности, общественно му порядку, правам и свободам участни ков местного собрания или других лиц (ч.2 ст.15 Закона). Кроме этого, работа местного собрания не может быть начата, если в нем при нимают участие менее 25 процентов граждан, имеющих право участвовать в этом местном собрании, или менее двух третей уполномоченных имеющих право участвовать в местном собрании уполномоченных(ч.2 ст.5 Закона). Среди участников местного собрания не долж но быть лиц в состоянии алкогольного опьянения или в состоянии, вызванном употреблением наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, ток сических или других одурманивающих веществ(ч.2 ст.8 Закона). Лица, ответственные за подготовку и проведение местного собрания, а также члены инициативной группы в соответ ствии с ч. 2 ст. 22 Закона имеют право об жаловать требование руководителя(его заместителя) соответствующего мест ного исполнительного и распорядитель ного органа, территориального органа внутренних дел о прекращении подго товки местного собрания и о прекраще нии проведения местного собрания в соответствии с законодательством. Правда, как это можно осуществить на практике, пока не ясно. Решения на местном собрании принима ются простым большинством голосов его участников. Порядок голосования устанавливается местным собранием: оно может быть открытым или тайным. Закон(ч. 1 ст. 23) не допускает принятия решения путем проведения заочного голосования. Решение местного собрания подписы вается председателем местного собра ния с указанием фамилии, собственного имени, отчества(если таковое имеется), даты рождения, серии и номера паспор та, места жительства или места нахожде ния имущества. Оно может направлять ся в государственный орган или иную организацию, к компетенции которых относится решение вопроса, обсуждав шегося местным собранием. Обращения местных собраний рассматриваются в 22

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ порядке, установленном законодатель ством об обращениях граждан и юри дических лиц(ч. 3 ст. 6 Закона). В соответствии с ч. 8 ст. 23 Закона при нятое местным собранием решение распространяется на граждан, имею щих право участвовать в местных со браниях, и исполняется ими на добро вольной основе. Однако если решение местного собрания касается вопросов создания и упразднения коллегиаль ного органа территориального обще ственного самоуправления, а также рассмотрения вопросов, связанных с его деятельностью, то для органа тер риториального общественного само управления оно носит обязательный характер(ч. 9 ст. 23 Закона«О респу бликанских и местных собраниях» и п. 2 ст. 28 Закона«О местном управле нии и самоуправлении»). В соответствии со ст. 25 Закона, если участники местного собрания во время его подготовки и проведения своими действиями нарушили законодатель ство о местных собраниях, то они несут ответственность в соответствии с зако нодательными актами, а если они при чинили вред государству, гражданам и организациям, то он подлежит возмеще нию в порядке, установленном законо дательством(ст. 26 Закона). Осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законо дательства о местных собраниях Закон возложил на прокуратуру(ст. 24 Закона). Анализ нормативных положений Закона«О республиканских и местных собраниях» однозначно свидетельству ет о том, что его следует отнести к разря ду запретительных Законов, поскольку документ основан на разрешительном принципе и содержит ряд мелочных ограничений(запрет на пользование незарегистрированной символикой, помещения должны соответствовать санитарным, техническим, противопо жарным требованиям, требованиям, обе спечивающим безопасность участников и т.п.), дающих местным органам власти возможность не допустить проведения местного собрания, если оно иницииро вано неугодными им политическими и общественными организациями. 2.2. Территориальное общественное самоуправление Из всех форм, через которые, по опре делению законодателя, осуществляется местное самоуправление, в Законе«О местном управлении и самоуправле нии» особое место отводится органам территориального общественного само управления. Это находит свое выраже ние в том, что они, как и местные Советы депутатов, в отличие от других форм— местных собраний, инициативы граж дан по принятию решений Советов и т.д. — непосредственно включены в систе му органов местного самоуправления (п. 2 ст. 1 Закона«О местном управлении и самоуправлении» в редакции от 04 ян варя 2016 года, далее— Закон). В советское время множествен ность форм осуществления местного 23

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ самоуправления должна была свиде тельствовать о демократизме советско го строя, о том, что чуть ли не все насе ление страны причастно к управлению государством. Сегодня же сохранение этих положений в тексте Закона гово рит о непонимании законодателем сути местного самоуправления, его правовой и публично-властной природы. Дело в том, что территориальное обществен ное самоуправление, а также его органы (советы и комитеты микрорайонов, до мов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, агрогородков, поселков, деревень и др.) не являются органами публичной власти, так как принимаемые ими решения не носят обязательного ха рактера и не являются нормативными актами, т.е., в отличие от решений мест ных Советов депутатов, могут и не ис полняться гражданами. Кроме этого, в отличие от Советов депутатов, создание ОТОС является делом добровольным, т.е. они могут и не создаваться гражда нами на местном собрании, в то время как местные Советы являются обяза тельным атрибутом системы властных отношений на местном уровне, т.е. их не может не быть. Следовательно, ОТОС в силу своей правовой природы не могут непосредственно включаться в систему органов местного самоуправления. Правовую основу создания и деятельно сти ОТОС составляют ст.ст.25-32 Закона«О местном управлении и самоуправлении», ст.ст. 15, 18, 23 Закона«О республиканских и местных собраниях», а также многочис ленные локальные нормативные акты областных, городских и районных мест ных Советов депутатов, касающиеся дея тельности коллегиальных и единоличных органов территориального общественно го самоуправления(например, Примерное положение об органах территориально го общественного самоуправления в го роде Минске, утвержденное решением Минского городского Совета депутатов от 03.04.2013 г. №321 и т.п.). С точки зрения законодателя(п.1 ст. 25 Закона«О местном управлении и само управлении»), территориальное обще ственное самоуправление— это деятель ность граждан на добровольной основе по месту их жительства на части терри тории административно-территориаль ной единицы(территории микрорайо нов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, агрогородков, поселков, деревень и др.) в целях решения вопро сов местного значения непосредствен но или через органы территориального общественного самоуправления. Это означает, что создаваемые на местном собрании органы территориального об щественного самоуправления являются организационной формой осуществле ния гражданами территориального об щественного самоуправления. Причем на соответствующей части администра тивно-территориальной единицы может быть создан только один орган террито риального общественного самоуправле ния(п. 2 ст. 25 Закона). В п. 2 ст. 26 Закона«О местном управ лении и самоуправлении» достаточно подробно перечисляются задачи, стоя щие перед органами территориального общественного самоуправления: „ „ содействие в реализации прав, свобод и законных интересов граждан; 24

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ „ „ оказание помощи исполнительным и распорядительным органам, Советам в работе с гражданами; „ „ изучение, анализ и учет мнения граж дан по вопросам экономического и соци ального развития, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; „ „ привлечение граждан к решению во просов улучшения сохранности, эксплу атации, ремонта, благоустройства жилых домов и придомовых территорий; „ „ участие в мероприятиях по социальной поддержке семей и различных категорий граждан, нуждающихся в такой поддерж ке(детей, молодежи, пожилых людей, ин валидов и других); „ „ содействие в организации досуга граж дан; „ „ участие в организации работы с небла гополучными семьями; „ „ содействие благотворительности; „ „ содействие возрождению и сохране нию культурных ценностей, националь ных обычаев и традиций, развитию худо жественного и технического творчества; „ „ содействие уполномоченным органам в осуществлении деятельности по про филактике правонарушений; „ „ содействие в осуществлении нормот ворческой инициативы граждан по во просам местного значения; „ „ содействие в решении иных вопросов местного значения. Кроме этого, органы территориального общественного самоуправления право мочны решать задачи, которые пере даны им в соответствии с п. 1.25 ст. 17, пп. 3.2 и 4 ст. 61 Закона«О местном управлении и самоуправлении» местны ми Советами депутатов. Безусловно, решение этого обширного перечня задач невозможно без тесно го взаимодействия ОТОС с профсою зами, политическими партиями, обще ственными объединениями граждан, товариществами собственников жилья, объединениями предпринимателей, бла готворительными фондами, активиста ми других формальных и неформальных структур гражданского общества. Кроме этого, ОТОС должен стремиться осве щать свою деятельность как в печат ных и электронных средствах массовой информации, так и через другие формы информирования граждан(устройство информационных стендов, подготовка и распространение среди граждан ин формационных материалов, буклетов, изготовление и распространение про мопродукции и т.д.). Руководители ОТОС должны не забывать, что председатели местных Советов всех уровней облада ют правом приглашать на заседание сес сии Совета представителей ОТОС(п. 2.7 ст. 22 Закона«О местном управлении и самоуправлении») и должны стремиться воспользоваться этой возможностью. В соответствии с п. 1 ст. 27 Закона«О мест ном управлении и самоуправлении» ор ганы территориального общественного 25

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ самоуправления бывают двух видов: коллегиальные и единоличные. В свою очередь, коллегиальные ОТОС подразде ляются на два вида: обладающие права ми юридического лица и не обладающие правами юридического лица. Что каса ется единоличных ОТОС, то Закон напря мую не говорит, обладают они правами юридического лица или нет. Все ОТОС независимо от вида, являют ся некоммерческими организациями, поскольку не ставят целью извлечение прибыли из своей деятельности. Порядок создания, деятельности и пре кращения деятельности коллегиального органа территориального общественно го самоуправления, созданного в виде юридического лица, определяется за конодательством о юридическом лице соответствующей организационно-пра вовой формы(ч. 3 ст. 44, ч. 3 ст. 46, ч. 1 ст. 48, ч. 2 ст. 57 Гражданского кодекса), а также соответствующими статями Закона«О местном управлении и самоу правлении». Исходя из смысла ч. 1 ст. 48 Гражданского кодекса, в случаях, пред усмотренных законодательством, юри дическое лицо, не являющееся коммер ческой организацией, т.е. и ОТОС, может действовать на основании общего поло жения об организациях данного вида, а не устава. Порядок создания, деятельности и пре кращения деятельности коллегиального органа территориального общественно го самоуправления, созданного без об разования юридического лица, осущест вляется в соответствии с Законом«О местном управлении и самоуправлении» и положением об органе территориаль ного общественного самоуправления, утверждаемым местным собранием на основе Примерного положения, утверж даемого, в свою очередь, Советом об ластного уровня. В соответствии со ст. 30 Закона«О мест ном управлении и самоуправлении» для регистрации коллегиального органа территориального общественного само управления его члены в течение месяца после учреждения ОТОС должны подать в соответствующий исполнительный и распорядительный орган: „ „ заявление, оформленное в порядке, установленном Советом областного уровня; „ „ положение о коллегиальном органе территориального общественного само управления; „ „ протокол местного собрания, содер жащий сведения об учреждении органа территориального общественного само управления, утверждении положения о нем и избрании его членов; „ „ список участников местного собрания с указанием фамилии, собственного име ни, отчества, года рождения, граждан ства, места жительства; „ „ список членов органа территориально го общественного самоуправления с ука занием фамилии, собственного имени, отчества, даты рождения, гражданства, места жительства и номера домашнего (мобильного) телефона, места работы (учебы) и номера рабочего телефона, 26

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ должности в органе территориального общественного самоуправления. Регистрация коллегиального органа территориального общественного само управления осуществляется соответ ствующим исполнительным и распоря дительным органом в течение десяти дней после предоставления указанных выше документов(п. 2 ст. 30 Закона). После принятия решения о регистрации коллегиального ОТОС исполнительный и распорядительный орган в пятидневный срок сообщает об этом председателю органа территориального обществен ного самоуправления в письменной форме и выдает ему свидетельство о регистрации коллегиального орга на территориального общественного самоуправления. В соответствии с п. 3 ст. 30 Закона«О местном управлении и самоуправлении» основаниями для отказа в регистрации коллегиального органа территориаль ного общественного самоуправления являются: „ „ противоречие положения об органе территориального общественного самоу правления законодательству, примерно му положению о коллегиальном органе территориального общественного само управления, утвержденному Советом об ластного уровня; „ „ несоответствие цели и задач деятель ности органа территориального обще ственного самоуправления, указанных в положении о нем, цели и задачам террито риального общественного самоуправле ния, определенным ст. 26 данного Закона; „ „ несоблюдение норм представитель ства, а также несоблюдение установлен ного порядка выдвижения гражданами уполномоченных для участия в местном собрании, установленного порядка уча стия граждан в таком собрании, избра ния членов органа территориального общественного самоуправления на мест ном собрании. Коллегиальный орган территориального общественного самоуправления счита ется созданным со дня его регистрации (п. 4 ст. 30 Закона). Решение о создании единоличного ор гана территориального общественного самоуправления в лице старост, старей шин и других принимается на местном собрании. Обычно старосты(старейши ны) избираются на местном собрании на срок не менее года из числа граждан, проживающих на соответствующей тер ритории и обладающих навыками орга низационной работы. Предложения по кандидатурам старосты(старейшины) могут вноситься гражданами, участни ками местного собрания, а также мест ными Советами, исполнительными и рас порядительными органами первичного уровня. Единоличный орган действует в соответствии с Законом«О местном управлении и самоуправлении» и поло жением, утверждаемым соответству ющим Советом на основе примерного положения, утверждаемого Советом областного уровня. Специальной реги страции единоличного ОТОС Законом «О местном управлении и самоуправ лении» не предусматривается. Вместо регистрации соответствующие испол нительные и распорядительные органы 27

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ первичного уровня осуществляют учет единоличных органов территориального общественного самоуправления. Создавая ОТОС, участники местного собрания должны сознавать плюсы и минусы каждого из его видов и пом нить, что на одной и той же территории может действовать только один орган территориального общественного само управления, т.е. прежде чем создать но вый ОТОС, нужно будет ликвидировать существующий. Создание коллегиального ОТОС без ста туса юридического лица, с точки зрения его создания и управления, является более простым вариантом, но с более ограниченными возможностями, так как в этом случае затрудняется процедура получения денежных средств в виде до бровольных взносов и пожертвований граждан и организаций, а также через проекты в рамках международного со трудничества. Правда, ч. 1 ст. 44 Закона «О местном управлении и самоуправле нии» предоставляет исполкомам пер вичного уровня право поощрять органы территориального общественного само управления за активное участие в ре шении вопросов местного значения. На практике эта норма чаще всего применя ется в отношении старост(старейшин), т.е. единоличных ОТОС. Создание коллегиального ОТОС со ста тусом юридического лица расширяет его потенциальные возможности, но требует определенных управленческих навыков персонала и дополнитель ных административных расходов(на личие юридического адреса, ведение бухгалтерии и т.д.). Плюсом подобного рода ОТОС является и то, что в соответ ствии с ч. 3 ст. 46 Гражданского кодекса они могут быть учредителями коммер ческой организации, а доходы, получен ные от предпринимательской деятель ности, могут направлять на решение уставных задач ОТОС. В соответствии со ст. 28 Закона«О мест ном управлении и самоуправлении» местное собрание обладает немалыми полномочиями в отношении ОТОС. Так, местное собрание: „ „ принимает решение о создании и упразднении органа территориального общественного самоуправления; „ „ утверждает положение об органе тер риториального общественного само управления и вносит в него изменения и (или) дополнения; „ „ избирает членов органа территориаль ного общественного самоуправления(с их согласия) из числа участников мест ного собрания и принимает решение о прекращении членства в органе террито риального общественного самоуправле ния; „ „ определяет организационную структу ру органа территориального обществен ного самоуправления; „ „ рассматривает вопросы, относящие ся к компетенции органа территориаль ного общественного самоуправления, и вносит по ним предложения в этот орган территориального общественного само управления. 28

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Кроме этого, в своей деятельности ор ган территориального общественного самоуправления подотчетен местному собранию(п. 6 ст. 27 Закона). Однако при создании ОТОС и избрании его членов трудно себе представить, как на практи ке местное собрание будет контролиро вать его деятельность: ведь, например, чтобы переизбрать кого-либо из членов ОТОС, надо созывать новое местное со брание, а сделать это, если инициатива исходит от граждан, очень непросто. Поэтому, прежде чем принимать какоелибо решение по вопросам создания и деятельности ОТОС, участники местного собрания должны его тщательно проду мать, так как отменить или изменить его потом будет очень непросто. В соответствии с п. 1 ст. 29 Закона чле нами коллегиального органа террито риального местного самоуправления могут быть избраны граждане, достиг шие восемнадцатилетнего возраста, по стоянно проживающие на части админи стративно-территориальной единицы, на которой создается этот орган террито риального общественного самоуправле ния. Кандидаты в члены коллегиального органа территориального общественно го самоуправления могут выдвигаться гражданами, а также городскими(го родов с районным делением, городов районного подчинения), поселковыми, сельскими Советами, исполнительны ми и распорядительными органами пер вичного уровня. По решению местного собрания члены коллегиального орга на территориального общественного самоуправления могут избираться от крытым или тайным голосованием. При этом срок полномочий членов органа территориального общественного само управления не может превышать срока полномочий местного Совета соответ ствующей административно-территори альной единицы(п. 3 ст. 29 Закона). Закон не определяет количественный состав коллегиального ОТОС. В соответ ствии с п. 5 ст. 29 Закона председатель коллегиального ОТОС и его заместитель избираются и освобождаются от обя занностей на заседании коллегиального органа территориального общественно го самоуправления из числа его членов по согласованию с соответствующим местным Советом. Это означает, что фактически председателем созданного на местном собрании ОТОС может быть избран только тот гражданин, который будет угоден соответствующему мест ному Совету депутатов. Председатель коллегиального ОТОС по всем вопросам своей деятельности подотчетен органу территориального общественного само управления, избравшему его, местному собранию и соответствующему местно му Совету депутатов(п. 6 ст. 29 Закона). Закон«О местном управлении и само управлении» устанавливает основные рамки организационной деятельности коллегиального ОТОС(ст. 31 Закона). Так, заседания коллегиального ОТОС про водятся по мере необходимости, но не реже одного раза в полугодие. Заседание правомочно, если в нем принимает уча стие не менее двух третей его членов. Граждане имеют право свободного до ступа на заседания коллегиального органа территориального обществен ного самоуправления, участия в его ра боте с правом совещательного голоса. 29

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Решение коллегиального ОТОС прини мается открытым голосованием про стым большинством голосов от общего числа присутствующих на заседании его членов. Решения ОТОС распростра няются только на граждан, постоянно проживающих на части администра тивно-территориальной единицы, на которой создан орган территориаль ного общественного самоуправления, и исполняются ими на добровольной основе. Коллегиальный орган территориально го общественного самоуправления мо жет быть упразднен по решению мест ного собрания, а также местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства. К сожалению, Закон «О местном управлении и самоуправле нии» не дает прямого ответа на вопрос, можно ли в судебном порядке оспорить решение местного Совета об упраздне нии коллегиального ОТОС. В завершение рассмотрения Закона«О местном управлении и самоуправле нии» следует отметить: основным его недостатком является то, что он фак тически не наделяет ОТОС никакими публично-властными полномочиями. Возможно, сама по себе это правиль ная позиция, но тогда законодателю не нужно было включать территориаль ное общественное самоуправление не посредственно в систему органов мест ного самоуправления(п. 2 ст. 1 Закона), которые обладают публично-властны ми полномочиями. К недостаткам Закона можно отнести и то, что он не указывает источники и по рядок финансирования деятельности ОТОС, сводя тем самым на нет их фак тическую способность самостоятельно решать вопросы местного значения. По сути, для большинства ОТОС един ственным источником финансирования может являться только самообложение граждан. Неприемлемой представляется и за конодательно закрепленная полная подконтрольность деятельности ОТОС государственному представительному органу— местному Совету депутатов, в том числе в вопросе избрания пред седателя ОТОС, а также упразднения ОТОС. Кроме этого, следует отметить что, к со жалению, в последних редакциях Закона «О местном управлении и самоуправле нии», начиная с редакции от 4 января 2010 года, не нашлось места нормам, которые имелись в прежних редакциях: например, ОТОС имел право вносить на рассмотрение местного Совета депута тов и его органов, исполкома и местной администрации предложения по всем вопросам местного значения; имел пра во участвовать по приглашению госу дарственных органов в рассмотрении ими вопросов местного значения; при нимать от Советов, исполкомов, иных юридических лиц во владение и поль зование строения, помещения, игровые и спортивные площадки, клубы, иные объекты социально-культурного назна чения, историко-культурные ценности. 30

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2.3. Участие граждан в финансировании и(или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели (самообложение граждан) Статья 36 Закона«О местном управ лении и самоуправлении Республики Беларусь»(начиная с редакции от 4 ян варя 2010 г.) содержала новацию, кото рая предусматривала участие граждан в финансировании и(или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели. В литературе это участие зачастую именуется самообложением граждан. Следует сказать, что практика самооб ложения граждан не является принципи ально новым явлением. В Беларуси пра вовым основанием для самообложения сельского населения длительное время являлся Указ Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 18 ноя бря 1983 г.«О самообложении сельского населения», который с изменениями и дополнениями действовал до 27 ноября 2006 года. В России решение о разовом сборе средств принимается на местном референдуме(сходе граждан) и, в отли чие от Беларуси, является обязатель ным для всех граждан соответствую щей территории. В соответствии с ч. 1 ст. 36 указанного Закона на территории города районно го подчинения, поселка городского типа и сельсовета по решению местного со брания или органа территориального общественного самоуправления, т.е. не Совета депутатов или исполкома и их должностных лиц, может проводиться сбор средств на финансирование и (или) возмещение расходов соответ ствующего местного бюджета на цели, определенные местным собранием или органом территориального обществен ного самоуправления. Размеры отчис лений средств самообложения, сроки их уплаты и категории граждан, уча ствующих в отчислении этих средств, определяются местным собранием или органом территориального обществен ного самоуправления. Однако следу ет иметь в виду, что в соответствии с ч. 4 ст. 36 Закона«О местном управ лении и самоуправлении Республики Беларусь» отчисления средств самооб ложения являются добровольными, а не обязательными. Прием платежей возлагается на соот ветствующий исполком первичного уровня. Средства самообложения вклю чаются в соответствующий местный бюджет и расходуются исключительно на цели, определенные местным собра нием или органом территориального общественного самоуправления. Хотя законодательно перечень целей, на ко торые эти средства могут быть израс ходованы, не установлен, однако они не могут быть направлены на соблюдение государственных минимальных соци альных стандартов, установленных од ноименным Законом от 11 ноября 1999 г. (в редакции Закона от 10 июля 2012 г. №426-З). В систему государственных минимальных социальных стандартов включены соответствующие стандарты в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохра нения, культуры, социальной поддержки и социального обслуживания, а также 31

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ жилищно-коммунального обслужива ния. Дело в том, что ст. 13 Закона«О го сударственных минимальных социаль ных стандартах» устанавливает полное финансовое обеспечение этих социаль ных стандартов только из средств ре спубликанского и местного бюджетов, а также из государственных внебюджет ных страховых фондов. Поэтому сред ства, полученные от самообложения, могут быть направлены на решение других первоочередных и злободнев ных проблем граждан, финансирование которых не предусмотрено ни респу бликанским, ни местными бюджетами, например на уличное освещение, изго товление и окраску ограждений, ремонт колодцев и т.п. Кроме этого, за счет та ких средств может финансироваться деятельность органа территориального общественного самоуправления(ОТОС), расположенного на территории соот ветствующего Совета первичного тер риториального уровня. Обеспечивает проведение мероприя тий за счет средств самообложения ис полком первичного уровня, он же отчи тывается о расходовании этих средств перед местным собранием или органом территориального общественного са моуправления, которые после этого ут верждают отчет исполкома первичного уровня об использовании средств само обложения. Это означает, что местные Советы депутатов первичного уровня фактически исключены из процесса са мообложения граждан. Средства самообложения, не исполь зованные в текущем финансовом году, остаются на счету соответствующего местного бюджета и используются в очередном финансовом году на эти же либо иные цели, определенные местным собранием или органом территориаль ного общественного самоуправления. Общий контроль за порядком отчисле ния средств самообложения и целевым использованием собранных средств осуществляется исполкомами базово го уровня. 2.4. Инициатива граждан по принятию решений Совета депутатов(правотворческая инициатива) Одной из форм реализации граждана ми своего права на местное самоуправ ление является инициатива граждан по принятию решений Совета депу татов(правотворческая инициатива). Правотворческая инициатива граждан — это предоставление определенному числу граждан права непосредствен но вносить проект правового акта по вопросам местного значения на рас смотрение местного Совета депутатов. Она законодательно закреплена в ст. 35 Закона«О местном управлении и само управлении»(в редакции от 4 января 2016 года). В соответствии с п. 1 ст. 35 Закона граж дане имеют право по вопросам местного значения в установленном порядке вно сить в Совет депутатов проекты реше ний или мотивированные предложения 32

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ о необходимости принятия, изменения, дополнения, толкования, приостанов ления действия, признания утративши ми силу, отмены решений Совета либо их отдельных положений. В принципе, предметом правотворческой инициа тивы может быть практически любой вопрос местного значения, входящий в сферу ведения местного Совета депу татов. К сожалению, Закон не устанав ливает сроков рассмотрения местным Советом депутатов правотворческой инициативы после внесения ее в Совет, равно как не затрагивает и финансовую сторону осуществления этой инициати вы. Очевидно, что все финансовые за траты будут нести инициаторы. Важно отметить, что проекты решений по вопросам местного значения, вне сенные гражданами в Совет депутатов, подлежат обязательному рассмотре нию на сессии Совета с участием пред ставителей граждан, которым должна быть обеспечена возможность изложе ния своей позиции, а результаты рас смотрения должны быть опубликованы в местных средствах массовой инфор мации(п. 2 ст. 35 Закона). Реализация гражданами данной формы права на местное самоуправление сдер живается тем обстоятельством, что ни законодатель, ни местные Советы депутатов не определили порядок ее реализации. Единственным местным Советом депутатов, который сделал шаг в этом направлении, является Минский городской Совет. Так, в ст. 39 Устава г. Минска(в редакции Устава от 18 июня 2008 г. №133) говорится, что«жители города, достигшие восемнадцати лет, в количестве 3000 человек имеют право на правотворческую инициативу по во просам городского значения». Однако и в этом случае порядок реализации гражданами правотворческой инициа тивы Минский городской Совет депута тов не определил. Данная статья Устава не дает ответа на ряд важных вопросов, неизбежно возникающих перед всяким, кто захочет ее реализовать на практике. Например, нужно ли инициаторам пра вотворческой инициативы создавать оргкомитет, проводить собрание, изби рать руководителя и оформлять прото кол собрания; какова необходимая фор ма подписных листов в поддержку этой инициативы и будут ли они подвергать ся проверке; должен ли предлагаемый проект решения проходить юридиче скую экспертизу и т.п. Поэтому иници ативу граждан по принятию решений Совета депутатов как форму местного самоуправления фактически нельзя ре ализовать без принятия дополнитель ных нормативных актов и разъяснений и в г. Минске. Исходя из общего смысла ст. 35 Закона «О местном управлении и самоуправ лении», правотворческая инициатива, вероятно, может быть реализована не только путем сбора инициативной груп пой необходимого количества подпи сей, но и через принятие соответству ющих решений местными собраниями граждан по месту жительства(ст. 33 Закона) и органами территориального общественного самоуправления(п. 2.11 ст. 26 Закона), поскольку они являются представительными органами тех са мых граждан. 33

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Конечно, правотворческая инициатива не может стать распространенной фор мой реализации гражданами своего пра ва на местное самоуправление хотя бы потому, что легче внести проект норма тивного акта на рассмотрение местного Совета депутатов через депутата этого Совета, нежели прибегать к организаци онно обременительной и финансово за тратной процедуре сбора подписей. В России минимальная численность инициативной группы граждан уста навливается нормативным правовым актом представительного органа му ниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муни ципального образования, обладающих избирательным правом, срок рассмо трения правотворческой инициативы — в течение трех месяцев со дня его внесения в представительный орган му ниципального образования. 2.5. Инициатива по созыву сессии местного Совета депутатов В современной литературе по пробле мам местного самоуправления некото рые авторы относят инициативу по со зыву сессии местного Совета депутатов к формам реализации гражданами сво его права на местное самоуправление. Однако действующий Закон«О местном управлении и самоуправлении» напря мую, как, например, правотворческую инициативу или местное собрание, не относит инициативу по созыву сессии местного Совета депутатов к формам реализации гражданами своего права на местное самоуправление, так как в данном случае речь идет только о про цедурной стороне реализации этого права, но не о его содержании. Действительно, в соответствии с п. 3.1 ст. 12 Закона граждане имеют право инициативы по созыву сессии местного Совета депутатов. Для этого необходи ма поддержка не менее 10% избирате лей от списочного состава, проживаю щих на территории соответствующей а д м и н и с т р а т и в н о-те рр и т о р и а л ьн о й единицы. Реализовать это право если и возможно, то только на территории деятельности местных Советов депута тов первичного уровня. Для реализации этой инициативы, например, в г.Минске необходимо было бы заручиться под держкой около 132 тыс. избирателей (10%), в то время как для реализации минчанами правотворческой иници ативы необходимо собрать подписи только 3 тысяч граждан. Не случайно прецедентов реализации инициативы по созыву сессии местного Совета де путатов в Беларуси нет, и вряд ли ког да-нибудь таковые будут. Для созыва внеочередной сессии местного Совета депутатов вполне достаточно тех субъ ектов, которые на сегодняшний момент в соответствии с п. 3 ст. 12 Закона обла дают этим правом. 34

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2.6. Инициатива граждан по организации встречи с депутатом местного Совета и право требовать отчета депутата о своей деятельности Как уже говорилось, основной непо средственной формой участия граждан в реализации местного самоуправления являются выборы депутатов местных Советов депутатов. В советское время для избранных депутатов применялся императивный(связный) мандат, и их деятельность была тесно связана с так называемыми наказами избирателей. Депутат обязательно, как правило, 2 раза в год, должен был отчитываться пе ред своими избирателями о ходе выпол нения наказов, и в случае невыполнения взятых на себя обязательств мог быть отозван с должности депутата. В настоящее время у нас сложилась в некотором смысле парадоксальная си туация. С одной стороны, Законом от 20 марта 1996 г. №134-XIII обязатель ный институт наказов избирателей (глава IV.«Организация работы с нака зами избирателей») был исключен из Закона«О статусе депутата местного Совета депутатов», а с другой стороны, в Избирательном кодексе(ст.ст. 129-142) сохранились положения об отзыве де путата. Это значит, что депутат в случае невыполнения своих обязательств, со держащихся в предвыборной програм ме(хотя она и не носит обязательного характера), а также в случае неактивной деятельности на территории своего из бирательного округа все же может быть отозван с должности. По этой причине многие исследователи, занимающиеся проблемами местного самоуправления, рассматривают инициативу граждан по организации встречи с депутатом мест ного Совета и их право требовать отчета депутата о своей деятельности как одну из форм участия граждан в реализации местного самоуправления. К формам деятельности депутата в из бирательном округе ст. 18 Закона«О статусе депутата местного Совета де путатов» от 27 марта 1992 г.(в редакции Закона от 31.12.2014 г.) относит: „ „ рассмотрение обращений граждан и юридических лиц, личный прием граж дан, их представителей и представителей юридических лиц; „ „ проведение встреч с гражданами; „ „ участие депутата Совета в установ ленном порядке в работе комиссий по общественному обсуждению в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности; „ „ отчеты перед избирателями. В соответствии со ст. 19 Закона депутат, как и любое другое должностное лицо, обязан рассматривать полученные им обращения граждан и юридических лиц и принимать меры для их полного, объ ективного, всестороннего и своевре менного рассмотрения в соответствии с законодательством. Письменные от веты даются гражданам и юридиче ским лицам, обратившимся к депутату, в сроки, предусмотренные Законом«Об 35

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ обращениях граждан и юридических лиц»(в редакции от 15 июля 2015 года). Кроме этого, ст. 19 Закона обязывает де путата изучать причины, порождающие обращения граждан и юридических лиц, и направлять предложения, в том числе об их устранении, в Совет и его органы, соответствующий местный исполни тельный и распорядительный орган, дру гие организации. Эта же статья Закона обязывает народ ного избранника регулярно, но не реже одного раза в месяц, осуществлять лич ный прием граждан. Закон предусматри вает возможность проведения личного приема граждан с участием должност ных лиц соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа, а также организаций, располо женных на территории избирательного округа(за исключением республикан ских государственных органов). Однако эта норма Закона не носит императив ного характера. Если чиновник не захо чет, то он может отказаться от участия в приеме. При этом депутату необходимо помнить, что должностное лицо должно получить соответствующее приглаше ние с указанием даты, времени и места проведения не позднее чем за три дня до начала личного приема граждан. Кроме этого, депутат Совета может при нимать участие в осуществлении контро ля за исполнением решений, принятых по обращениям граждан и юридических лиц, направленным депутатом Совета организациям, к компетенции которых относится решение вопросов, изложен ных в этих обращениях. В целях информирования граждан о сво ей деятельности в Совете и его органах, изучения общественного мнения по во просам, рассматриваемым на сессиях Совета и заседаниях его органов, выяв ления потребностей населения депутат, в соответствии со ст. 20 Закона«О статусе депутата местного Совета депутатов», имеет право по своей инициативе про водить встречи с гражданами. Закон не содержит конкретного механизма про ведения подобных встреч и не устанав ливает периодичности их проведения. Помещение, необходимое для прове дения встречи депутата Совета с граж данами, выделяется в соответствии со ст. 22 Закона соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом, он же заблаговременно изве щает граждан о дате, времени и месте ее проведения. Важно отметить, что инициаторами про ведения встреч с депутатом могут высту пать граждане, проживающие на терри тории соответствующего избирательного округа(ст. 20 Закона). К сожалению, Закон не регламентирует порядок реализации гражданами инициативы по проведению подобных встреч, но эта процедура может быть прописана в регламентах, прини маемых местными Советами депутатов. Кроме этого, инициировать встречу с де путатом может и руководство соответ ствующего местного исполнительного и распорядительного органа. В этой же статье Закона говорится, что депутат может осуществлять деятель ность, направленную на развитие раз личных форм местного самоуправления. Это значит, что он может предложить, 36

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ например, провести местный референ дум, созвать местное собрание, создать на территории своего избирательного округа комитет территориального об щественного самоуправления или под держать правотворческую инициативу граждан по общественно значимым местным вопросам. В соответствии со ст. 21 Закона«О стату се депутата местного Совета депутатов» депутат Совета обязан периодически, но не реже двух раз в год, отчитываться перед избирателями о своей деятель ности, ходе выполнения предвыборной программы, о работе Совета и его орга нов, в состав которых он избран или вхо дит по должности. Он должен делать это как по собственной инициативе, так и по требованию группы избирателей чис ленностью, установленной регламентом Совета(ч. 3 ст. 21 Закона). Для этого груп па избирателей должна обратиться в письменном виде к руководству Совета. В этом случае председатель Совета или президиум Совета принимают меры по организации внеочередного отчета де путата Совета и не позднее чем за месяц до его проведения уведомляют депутата Совета о дате, времени и месте проведе ния, а также о причинах, послуживших основанием для этого. Отчеты депутата проводятся на созываемых с этой це лью специальных собраниях избирате лей либо их делегатов. В соответствии с ч. 5 ст. 21 Закона собрание, на котором заслушивается отчет депутата, может принимать решение, содержащее пред ложения и замечания депутату Совета, которые доводятся до сведения граж дан через средства массовой информа ции или иным путем. ГЛАВА 3. Формы выявления мнения населения 3.1. Общественные обсуждения (слушания) В современной литературе по пробле мам деятельности органов местного самоуправления общественные слуша ния принято рассматривать как одну из форм реализации гражданами сво его права на местное самоуправление. Следует, однако, сказать, что в Законе «О местном управлении и самоуправ лении» от 4 января 2010 г. законодатель не применяет словосочетание«обще ственные слушания». Термин«слуша ния» в беларусском законодательстве употребляется только в связи с деятель ностью парламента(«парламентские слушания»), что юридически закрепле но в главе 10 Регламента Палаты пред ставителей Национального собрания в редакции от 18 декабря 2015 г.(статьи 77–86), а также в главе 9 Регламента Совета Республики Национального со брания Республики Беларусь в редакции от 03 апреля 2017 г.(статьи 126-136)�. Так, в ст. 77 Регламента Палаты представи телей дается следующее определение: парламентские слушания— форма де ятельности Палаты представителей, состоящая в заслушивании сообщений и мнений депутатов Палаты представи телей, представителей государственных органов и общественных объединений, экспертов и специалистов по конкрет ной проблеме или вопросу, относящимся к компетенции Палаты представителей. Очевидным недостатком такого опреде ления является то, что парламентские 37

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ слушания объявляются правовой фор мой деятельности только Палаты пред ставителей. Но если в отношении парла мента это ограничение в какой-то мере оправдано, то на местном уровне обще ственные слушания должны являться не только формой деятельности мест ного Совета депутатов или исполкома, но и формой участия жителей всей ад министративно-территориальной еди ницы или ее части. Поэтому определе ние понятия«общественные слушания» могло бы звучать следующим образом: «Общественные слушания— это форма деятельности местных Советов депу татов, исполкомов, общественных объ единений, а также жителей всей адми нистративно-территориальной единицы или ее части с привлечением экспертов и специалистов по обсуждению злобод невных вопросов местного значения с целью выявления и обязательного учета их(жителей) мнения». В Законе«О местном управлении и са моуправлении» понятие«общественные слушания» заменено более расплывча той правовой нормой, которая вменяет президиумам Советов депутатов и ис полкомам в обязанность организовы вать обсуждение гражданами проектов решений Совета и иных важных вопро сов местного значения(п. 3.8 ст. 15 и ст. 41 Закона). Это означает, что при менительно к деятельности органов местного самоуправления и управления вместо словосочетания«общественные слушания» можно употреблять с опре деленной долей условности словосо четание«общественное обсуждение». В связи с тем, что в Законе«О местном управлении и самоуправлении» понятие «общественные слушания» не употре бляется, то и в регламентах, принятых местными Советами депутатов и ре гулирующих порядок их деятельности, оно также заменено на достаточно без ликое словосочетание—«обсуждение гражданами проектов решений Совета и иных важных вопросов местного зна чения». К сожалению, ввиду отсутствия достаточной информации трудно ска зать, как часто и по каким конкретно «важным вопросам местного значения» проходили подобного рода обсуждения в местных Советах депутатов и исполко мах. Единственное, что можно сказать с большой долей уверенности,— что ис полкомы(администрации в городах с районным делением) чаще, чем прези диумы Советов депутатов, правда, под давлением граждан и общественных объединений, выступали инициаторами проведения подобных обсуждений. По меньшей мере в нескольких законах — Законе«Об архитектурной, градостро ительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» от 5 июля 2004 г.(в редакции Закона от 18 июля 2016 г.), Законе«Об охране окружающей среды» от 26 ноября 1992 г.(в редакции Закона от 17 июля 2017 г.) и Законе«О государ ственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду» от 18 июля 2016 г.— закреплено право физических и юридических лиц (общественных объединений) на уча стие в общественных обсуждениях. Так, в п. 3 ст. 4 Закона«Об архитектурной, градостроительной и строительной де ятельности» говорится, что«решения местных Советов депутатов, местных 38

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ исполнительных и распорядительных органов по вопросам планирования и застройки населенных пунктов, жилищ ного строительства принимаются после проведения общественных обсужде ний». Это означает, что, независимо от желания местных властей и жителей, обсуждение обязательно должно быть проведено. Кроме этого, республикан ские органы государственного управле ния, местные исполнительные и распо рядительные органы обязаны проводить общественное обсуждение градостро ительных проектов с организацией экс позиций и выставок(п. 6 ст. 4 Закона). До утверждения градостроительной до кументации физические и юридические лица имеют право вносить предложения, участвовать в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности и даже проводить про фессиональные независимые экспер тизы градостроительной документации за счет собственных средств(п. 7 ст. 4 Закона). Несмотря на то, что в Законе«О местном управлении и самоуправлении» президиумы Советов депутатов указаны в качестве субъекта, который«органи зует обсуждение гражданами проектов решений Совета, иных важных вопросов местного значения»(п. 3.8 ст. 15 Закона), Закон«Об архитектурной, градострои тельной и строительной деятельности» отводит эту роль только местным ис полнительным и распорядительным ор ганам(п. 2 ст. 17 Закона). Детальный порядок проведения обще ственных обсуждений в области архи тектурной, градостроительной и строи тельной деятельности, основанный на принципе выбора удобного для граждан времени и места проведения в соот ветствии с п. 8 ст. 4 Закона, устанавли вается Советом Министров Республики Беларусь. Соответствующее Положение —«О порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной дея тельности»— было утверждено Советом Министров 10.02.2014 г. №109(в редак ции от 13 января 2017 года). Так в п. 3 данного Положения дается определение понятия«общественное обсуждение». Согласно Положению, общественное об суждение— это«комплекс мероприятий, проводимых организатором обществен ного обсуждения и обеспечивающих информирование физических и юриди ческих лиц об архитектурной, градостро ительной и строительной деятельности, а также возможность выражения участ никами общественного обсуждения сво его отношения к решениям, заложенным в проектах, в целях учета общественных интересов и соблюдения прав физиче ских и юридических лиц». Общественное обсуждение должно осуществляться до проведения государственных экспер тиз, причем по инициативе участников общественного обсуждения за счет их средств может быть проведена профес сиональная независимая экспертиза со ответствующего проекта. В Положении(п. 14) особо оговаривает ся, что замечания и предложения участ ников общественного обсуждения, не соответствующие требованиям нор мативных правовых актов, в том числе технических, не могут служить осно ванием для внесения изменений и до полнений в соответствующий проект. По общему правилу, срок проведения 39

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ общественного обсуждения составля ет 25 календарных дней, в том числе срок проведения экспозиции(выставки) проекта— 15 календарных дней(п. 10 Положения). Организаторами общественных об суждений могут выступать областные, районные, городские, поселковые, сель ские исполнительные комитеты, а так же местные администрации района в городе. В отличие от версии 2011 года в действующем Положении(п. 4) четко обозначены формы проведения обще ственных обсуждений: „ „ информирование физических и юриди ческих лиц и анализ общественного мне ния; „ „ работа комиссии по общественному обсуждению. Согласно п. 19 Положения обществен ные обсуждения в форме информиро вания физических и юридических лиц и анализа общественного мнения прово дятся в случае рассмотрения: „ „ схем комплексной территориальной организации областей и иных админи стративно-территориальных и террито риальных единиц; „ „ генеральных планов городов, иных на селенных пунктов и территориальных единиц; „ „ схем проектов планировки районов индивидуального жилищного строитель ства; „ „ детальных планов, разрабатываемых на территории, свободной от застройки; „ „ детальных планов, разрабатываемых на территории с застройкой, подлежащей сносу; „ „ архитектурно-планировочных концеп ций объектов строительства(при отсут ствии детальных планов); „ „ проектов архитектурных конкурсов (по решению местных исполнительных и распорядительных органов). Согласно пп. 21–22 Положения, замеча ния и/ или предложения участников об щественного обсуждения, поступившие в письменной или электронной форме, регистрируются организатором обще ственного обсуждения и направляются им для рассмотрения, обобщения и под ведения итогов на специально формиру емых архитектурно-градостроительных советах, которые составляют итоговый протокол общественного обсуждения в форме информирования физических и юридических лиц и анализа обществен ного мнения. Общественные обсуждения в форме работы комиссии проводятся в случае рассмотрения: „ „ детальных планов, разрабатываемых на территории существующих микрорай онов и кварталов жилой застройки, под лежащих реконструкции; „ „ проектной документации на благо устройство дворовых территорий. 40

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С этой целью организатор общественно го обсуждения создает комиссию, в ко торую включаются: „ „ депутат соответствующего местного Совета депутатов(с его согласия); „ „ представители местного исполнитель ного и распорядительного органа, пре имущественно курирующие вопросы строительства, архитектуры и градостро ительства, природных ресурсов и охраны окружающей среды, гигиены, эпидемио логии и общественного здоровья; „ „ представитель разработчика проекта; „ „ представитель заказчика проекта. Кроме этого, в соответствии с п. 25 Положения дополнительно в состав ко миссии должны включаться предста вители так называемой инициативной группы(не более трех человек), прожи вающие на территории соответствую щего микрорайона, квартала или дворо вой территории. Правда, механизм этого включения в Постановлении не был про писан, да и не факт, что в ее состав будут включены участники обсуждения, явля ющиеся противниками обсуждаемого проекта. Комиссия должна рассмотреть зарегистрированные организатором общественного обсуждения замечания и/ или предложения участников обще ственного обсуждения, поступившие в письменной или электронной форме (п. 26 Положения), подготовить на них подробные, аргументированные ответы и разместить их на официальном сайте местного исполнительного и распоряди тельного органа и на информационных стендах. Результаты работы комиссии оформляются в виде протокола, подпи сываемого ее членами в количестве не менее двух третей от ее состава. В слу чае возникновения противоречий при подписании протокола члены комиссии вправе письменно изложить свое осо бое мнение. Таким образом, в отличие от экологиче ских проектов по защите окружающей среды, законодатель не предусмотрел в Положении«О порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» проведе ние собрания местной общественности. Правда, в п. 7 Положения говорится, что на организатора общественного об суждения налагается обязанность пре зентации предложенного к реализации архитектурного проекта. Согласно п. 11 Положения данная презентация про екта«осуществляется в информацион ном центре местного исполнительного и распорядительного органа либо в по мещении, доступном для посещения фи зическими лицами и представителями юридических лиц». На практике данные презентации проектов зачастую пере растают в собрания общественности, но без ведения протокола подобного меро приятия и каких-либо голосований. Правовое обеспечение прав граждан и общественных объединений в области экологии разработано более деталь но, и оно тесным образом связано с международным правом, в частности с Орхусской конвенцией«О доступе к ин формации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к 41

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», принятой 25 июня 1998 года в г. Орхусе(Дания). Беларусь подписала Конвенцию 16 декабря 1998 г., а 14 декабря 1999 г. она была утверж дена Указом Президента Республики Беларусь. В законную силу для Беларуси Орхусская конвенция вступила 30 ок тября 2001 года. Это значит, что с это го момента все законодательные акты страны должны соответствовать поло жениям этой Конвенции. Для граждан и общественных объединений, занима ющихся защитой окружающей среды, особенно важной является ст. 6 данной Конвенции«Участие общественности в принятии решений по конкретным ви дам деятельности». Под конкретными видами деятельности в Конвенции по нимаются виды деятельности, которые осуществляются хозяйствующими субъ ектами и которые являются потенциаль но наиболее опасными для окружающей среды и здоровья человека. Они пере числены в Приложении №1 к Конвенции и к ним относится, например, строитель ство атомных станций; установок, пред назначенных для хранения на период более чем 10 лет радиоактивных отхо дов; установок для производства ас беста и изготовления асбестосодержа щих продуктов; химических установок для производства фосфорных, азотных или калийных минеральных удобрений; установок для сжигания коммунальнобытовых отходов; установок для произ водства целлюлозы, бумаги и картона; установок для интенсивного выращива ния птицы или свиней и т.д. Кроме это го, данная статья Конвенции определяет рамочные условия участия обществен ности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, в том числе путем проведения общественных слушаний(обсуждений). Кроме Орхусской конвенции, важное место в развитии беларусского законо дательства в области защиты окружа ющей среды и роли в ней обществен ности занимает Конвенция«Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», принятая в Эспо(Финляндия) 25 февраля 1991 года. Для нашей страны она вступила в силу 8 февраля 2006 года. С данной Конвенцией тесно связан Закон«О государственной экологической экспертизе, стратегиче ской экологической оценке и оценке воз действия на окружающую среду» от 18 июля 2016 года, который закрепляет два близких по содержанию понятия:«оцен ка воздействия на окружающую среду» (п. 7 ст. 1 Закона) и«стратегическая эко логическая оценка»(п. 10 ст. 1 Закона). Оценка воздействия на окружающую среду— это«определение при разра ботке предпроектной(предынвестици онной), проектной документации воз можного воздействия на окружающую среду при реализации проектных реше ний, предполагаемых изменений окру жающей среды, прогнозирование ее состояния в будущем в целях принятия решения о возможности или невозмож ности реализации проектных решений, а также определение необходимых ме роприятий по охране окружающей сре ды и рациональному использованию природных ресурсов», а стратегическая экологическая оценка— это«определе ние при разработке проектов государ ственных, региональных и отраслевых 42

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ стратегий, программ(далее— програм мы), градостроительных проектов воз можных воздействий на окружающую среду(в том числе трансграничных) и изменений окружающей среды, которые могут наступить при реализации про грамм, градостроительных проектов с учетом внесения в них изменений и(или) дополнений». Закон«О государственной экологиче ской экспертизе, стратегической эколо гической оценке и оценке воздействия на окружающую среду»(п. 1.2. ст. 12) наделяет местные Советы депутатов, местные исполнительные и распоря дительные органы правом организо вывать и совместно с заказчиками при участии проектных организаций прово дить общественные обсуждения отче тов об оценке воздействия на окружаю щую среду, экологических докладов по стратегической экологической оценке. В соответствии со ст. 24 Закона граждане и юридические лица имеют право при нимать участие в общественных обсуж дениях отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, экологических докладов по стратегической экологи ческой оценке, знакомиться со сводкой отзывов и протоколом общественных обсуждений данных отчетов, а также обжаловать в судебном порядке отчет об оценке воздействия на окружающую среду, экологический доклад по страте гической экологической оценке, заклю чение государственной экологической экспертизы. Детальный порядок проведения трех видов общественных обсуждений— отчетов об оценке воздействия на окружающую среду(ОВОС), экологиче ских докладов по стратегической эко логической оценке(СЭО), а также про ектов экологически значимых решений, т.е. концепций, программ, схем, проектов нормативных правовых актов— приво дится в принятом Советом Министров Республики Беларусь 14 июня 2016 года Положении«О порядке организации и проведения общественных обсужде ний проектов экологически значимых решений, экологических докладов по стратегической экологической оценке, отчетов об оценке воздействия на окру жающую среду, учета принятых экологи чески значимых решений»(в редакции Постановления от 13 января 2017 года). Согласно п. 5 ст. 1 данного Положения срок общественных обсуждений проек тов программных документов, проектов нормативных правовых актов, экологи ческих докладов по СЭО и отчетов об ОВОС не может составлять менее 30 ка лендарных дней. Даты начала и оконча ния общественных обсуждений указы ваются в уведомлении об их проведении, которое размещается организатором на своем официальном сайте в глобальной компьютерной сети Интернет в разделе «Общественные обсуждения». В случае проведения общественных обсуждений отчетов об ОВОС уведомление, кроме размещения на официальном сайте ор ганизатора(при наличии такого сайта) в соответствующем разделе, должно быть опубликовано и в печатных сред ствах массовой информации(п. 5 ст. 1 Положения). По каждому из трех упомянутых видов общественных обсуждений их органи затор создает специальную комиссию, 43

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ в состав которой могут быть включены представители так называемой заинте ресованной общественности(не более трех человек), а также назначает пред седателя комиссии. Указанные комис сии в течение 10 рабочих дней со дня окончания общественных обсуждений анализируют замечания и предложения, поступившие в ходе обсуждений, гото вят сводку отзывов, включающую эти замечания и предложения, а также ар гументированные ответы на них и пере дают их организатору общественных обсуждений. Если имеется инициатива заинтересо ванной общественности в лице граждан и юридических лиц, то организатор об щественных слушаний должен провести собрание местной общественности, на котором обсуждаются отчеты об оцен ке воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологические доклады по стра тегической экологической оценке(СЭО), а также проекты экологически значи мых решений, т.е. концепции, программы, схемы, проекты нормативных правовых актов. В этом случае комиссия готовит протокол данного собрания, который за тем вместе с другими документами пе редается организатору общественных обсуждений. По результатам общественных обсуж дений экологического доклада по СЭО в соответствии с п. 41 Положения го сударственный орган, планирующий разработку документации, принимает решение о необходимости доработки документа планирования, для которого проводилась стратегическая экологиче ская оценка, либо нецелесообразности его доработки или решение об отказе от дальнейшей разработки и реализации документа планирования. По результатам общественных обсуж дений отчета об ОВОС в соответствии с п. 52 Положения заказчик планируемой хозяйственной и иной деятельности и проектные организации вырабатывают согласованное решение о возможности и целесообразности реализации плани руемой хозяйственной и иной деятель ности на предполагаемой территории исходя из экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий ее реализации. При необ ходимости соответствующий местный исполнительный и распорядительный орган и/ или заказчик планируемой хо зяйственной и иной деятельности(п. 53 Положения) могут приостанавливать процедуру общественных обсуждений отчета об ОВОС в целях внесения изме нений и дополнений в отчет об ОВОС по результатам общественных обсужде ний, анализа поступивших замечаний и предложений для получения дополни тельных сведений, проведения допол нительных исследований и изысканий, в том числе на территории затрагиваемых сторон(для планируемой на территории Республики Беларусь хозяйственной и иной деятельности, которая может ока зывать трансграничное воздействие). После доработки проектных решений по планируемой хозяйственной и иной де ятельности общественные обсуждения отчета об ОВОС возобновляются для рассмотрения других не учтенных ранее воздействий и последствий. При этом организатор общественных обсуждений при необходимости может проводить 44

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ консультации с гражданами и юридиче скими лицами. Сказанное означает, что государствен ные органы, заказчики и проектные ор ганизации вместе с органами власти, принимающими окончательные реше ния по этим вопросам, могут положить под сукно все устные и письменные предложения, высказанные экологи ческой общественностью в ходе обще ственных обсуждений, в том числе и на собраниях, экологических докладов по СЭО и отчетов по ОВОС, занесенные в соответствующие протоколы собра ний и другие документы, если сочтут их нецелесообразными. Таким образом, беларусское законода тельство не исключает возможности ре ализации гражданами и юридическими лицами прав на участие в обсуждении и принятии отчетов об оценке воздей ствия на окружающую среду(ОВОС), эко логических докладов по стратегической экологической оценке(СЭО), а также проектов экологически значимых реше ний, т.е. концепций, программ, схем, про ектов нормативных правовых актов эко логически значимых решений, решений в области архитектурной, градострои тельной и строительной деятельности, но не дает гарантий, что их предложения будут в обязательном порядке учтены местными Советами депутатов, местны ми исполнительными и распорядитель ными органами, а также заказчиками и проектными организациями. Поэтому если и рассматривать общественные об суждения(слушания) как одну из форм реализации гражданами своего права на местное самоуправление, то только с весьма значительными оговорками, хотя само участие в них, безусловно, является для гражданских активистов хорошей школой по приобретению на выков организационной работы и опыта работы с населением. 3.2. Массовые мероприятия Правовая база для проведения массо вых мероприятий определена в таких документах, как: 1) Закон Республики Беларусь«О массовых мероприятиях в Республике Беларусь»(в редакции Закона от 20.04.2016 года); 2) Избирательный кодекс Республики Беларусь(в ре дакции Кодекса от 04.06.2015 года); 3) Положение о порядке организации взаимодействия правоохранительных органов, организаторов массовых меро приятий и представителей обществен ности, выполняющих обязанности по охране общественного порядка, по во просам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопас ности при проведении массовых меро приятий(принято Советом Министров Республики Беларусь 05.03.2012 года); 4) Кодекс Республики Беларусь об ад министративных правонарушениях, принятый 21 апреля 2003 г.(в редакции Кодекса от 09.01.2017 года) и другие. В соответствии со ст. 2 Закона«О мас совых мероприятиях в Республике Беларусь»(в редакции Закона от 20.04.2016 года) к массовым мероприя тиям относятся: „ „ собрание— совместное присутствие в 45

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ заранее определенном месте под откры тым небом либо в помещении в установ ленное время граждан, собравшихся для коллективного обсуждения и решения вопросов, затрагивающих их интересы; „ „ митинг— массовое присутствие в определенном месте под открытым не бом граждан, собравшихся для публич ного обсуждения и выражения своего отношения к действиям(бездействию) лиц и организаций, событиям обще ственно-политической жизни, а также для решения вопросов, затрагивающих их интересы; „ „ уличное шествие— организованное массовое движение группы граждан по пешеходной или проезжей части улицы (дороги), бульвара, проспекта, площади в целях привлечения внимания к какимлибо проблемам или публичного выра жения своих общественно-политических настроений либо протеста; „ „ демонстрация— организованное мас совое движение группы граждан по пеше ходной или проезжей части улицы(доро ги), бульвара, проспекта, площади, в том числе с использованием автотранспорт ных средств и иных средств передви жения, в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам или публичного выражения своих общественно-полити ческих настроений либо протеста с ис пользованием плакатов, транспарантов и иных средств; „ „ пикетирование— публичное выраже ние гражданином или группой граждан общественно-политических, групповых, личных и иных интересов либо протеста (без шествия), в том числе путем голо довки, по каким-либо проблемам с ис пользованием или без использования плакатов, транспарантов и иных средств. К пикетированию приравнивается со вместное массовое присутствие граждан в заранее определенном общественном месте(в том числе под открытым небом) в установленное время для совершения заранее определенного деяния, органи зованное(в том числе через глобальную компьютерную сеть Интернет или иные информационные сети) для публичного выражения своих общественно-полити ческих интересов или протеста; „ „ иное массовое мероприятие— спор тивное, культурно-зрелищное, иное зре лищное мероприятие, религиозное ме роприятие, проводимые в специально не предназначенных для этой цели местах под открытым небом либо в помещении. Действие данного Закона(ст.3) не рас пространяется на: „ „ собрания коллективов работников, по литических партий, профессиональных союзов, религиозных и иных организа ций, проводимые в помещениях в соот ветствии с законодательством Респу блики Беларусь, уставами указанных организаций(положениями о них); „ „ собрания, проводимые в соответствии с законодательством Республики Бела русь о республиканских и местных со браниях; „ „ пикетирование для сбора подписей из бирателей по выдвижению кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в 46

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ депутаты, проводимое в местах, не за прещенных для этой цели местными ис полнительными и распорядительными органами; „ „ собрания, митинги и пикетирование, организуемые кандидатами в Президен ты Республики Беларусь, в депутаты, их доверенными лицами в порядке, предус мотренном статьей 45-1 Избирательного кодекса Республики Беларусь, а также на массовые мероприятия, проводимые по решению государственных органов. В соответствии со ст. 4 Закона орга низаторами собрания, митинга, улич ного шествия, демонстрации, пикети рования, в котором предполагается участие до 1000 человек, и иного мас сового мероприятия независимо от ко личества предполагаемых участников могут выступать граждане Республики Беларусь, а также политические пар тии, профессиональные союзы и иные организации Республики Беларусь, при нявшие на себя письменное обязатель ство по его организации и проведению в соответствии с настоящим Законом. Организаторами собрания, митинга, уличного шествия, демонстрации, пике тирования, в котором предполагается участие свыше 1000 человек, могут вы ступать только политические партии, профессиональные союзы и иные орга низации Республики Беларусь. Во всех случаях необходимо подавать заявление в местный исполнительный и распорядительный орган, на территории которого планируется проведение массо вого мероприятия. В г. Минске заявление подается в Мингорисполком. Заявление подается в письменной форме не позднее чем за 15 дней(5 дней по предвыборной тематике в период проведения выборов) до предполагаемой даты проведения массового мероприятия. В нем указыва ются цель, вид, место проведения, дата проведения, время его начала и оконча ния, а также источник финансирования массового мероприятия. Причем в со ответствии с ч. 3 ст. 10 Закона организа торы массового мероприятия в течение не более чем 10 дней после проведения массового мероприятия обязаны произ вести оплату услуг по охране обществен ного порядка, расходов, связанных с ме дицинским обслуживанием и уборкой территории, в соответствии с решением местного исполнительного и распоряди тельного органа, на территории которо го проводилось массовое мероприятие. Кроме этого, им запрещено привлекать граждан к участию в массовых меропри ятиях за материальное вознаграждение. Несмотря на желание законодателя по ставить массовые мероприятия в кон кретные правовые рамки, на практике сделать это трудно. Зачастую они но сят характер стихийных протестов без конкретной правовой формы, четко вы раженных руководителей и организато ров. Большую роль в их организации и проведении играют так называемые со циальные Интернет-сети. Большинство таких массовых мероприятий носят про тестный характер и являются публичной реакцией населения на изменения, про изошедшие в законодательстве и обще ственной жизни, например, весенние выступления 2017 года во многих горо дах страны против Декрета Президента Республики Беларусь от 2 апреля 2015 г. 47

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ №3«О предупреждении социального иж дивенчества», многочисленные собра ния против незаконного строительства и уплотнения застройки, массовые пике ты против строительства Беларусской АЭС в г. Островце и т.п. В целом же беларусское законодатель ство о массовых мероприятиях носит сугубо разрешительный, а не уведо мительный характер, как, впрочем, и правоприменительная практика их про ведения. Как правило, местные испол нительные и распорядительные органы власти если и разрешают проведение массовых мероприятий, то только на окраинах города, вдали от многолюдных мест. За нарушение Закона о массовых мероприятиях законодательство пред усматривает драконовские штрафы. Так, за нарушение установленного порядка проведения массового мероприятия, в том числе за публичные призывы к его проведению, в соответствии со ст. 23.34. Кодекса об административных правона рушениях на участника массового ме роприятия может быть наложен штраф в размере до тридцати, а на организа тора— до пятидесяти базовых величин. Поэтому говорить о массовых меропри ятиях как одной из действенных форм участия граждан в реализации местного самоуправления не приходится. 3.3. Обращения граждан Многие исследователи относят обра щения граждан к одной из форм реали зации их права на местное самоуправ ление. Конечно, влиять на решения, принимаемые Советами, исполнитель ными и распорядительными органами, посредством обращений гражданам не так-то просто, но, как показывает прак тика, это вполне возможно. Тем более что п. 2.1 ст. 5 Закона«О местном управ лении и самоуправлении» обязывает Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции в порядке, установ ленном законодательством, рассма тривать обращения граждан, включая индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в том числе с выездом на место, а также вести книгу замеча ний и предложений. К сожалению, среди многих граждан обращение как форма отстаивания своих прав не очень попу лярно, так как в силу сложившегося сте реотипа оно считается неэффективным средством борьбы, а также у заявителей есть опасение прослыть жалобщиками в глазах окружающих. И все же многие вынуждены прибегать к нему, особенно когда не остается иных средств повли ять на позицию властей при решении каких-либо личных или местных обще ственно значимых проблем. Граждане не всегда могут рассчитывать и на под держку избранного от их избиратель ного округа депутата, особенно если он придерживается провластной позиции. Основным правовым документом, ре гулирующим рассмотрение обращений, является Закон«Об обращениях граж дан и юридических лиц» от 18 июля 2011 года(в редакции Закона от 15.07.2015 года). Порядок ведения делопроизвод ства по обращениям граждан и юриди ческих лиц регулируется Положением«О порядке ведения делопроизводства по 48

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ обращениям граждан и юридических лиц в государственных органах, иных органи зациях, у индивидуальных предпринима телей», утвержденным Постановлением Совета Министров 30.12.2011 г. №1786(в редакции Постановления от 07.10.2015 г. №836). С 2011 года наряду с письменными ин дивидуальными обращениями граждане могут направлять в организации элек тронные обращения. В соответствии с ч. 7 п. 1 ст. 1 Закона электронное обра щение— это обращение заявителя, по ступившее на адрес электронной почты организации либо размещенное в специ альной рубрике на официальном сайте организации в глобальной компьютер ной сети Интернет. В соответствии с ч. 2 п. 5 ст. 25 на элек тронные обращения письменные отве ты даются в случаях, если заявитель в своем электронном обращении просит направить письменный ответ либо в электронном обращении указан адрес электронной почты, по которому по тех ническим причинам не удалось доста вить ответ(уведомление). По общему правилу срок рассмотрения обращений граждан, независимо от их формы,— один месяц, а обращений, не требующих дополнительного изучения и проверки, — не более 15 дней. Следует иметь в виду, что в соответствии с п. 3 ст. 6 Закона руководители органи заций и уполномоченные ими должност ные лица обязаны проводить личный прием не реже одного раза в месяц в установленные дни и часы. Кроме этого, по решению руководителя организации могут быть организованы выездной личный прием, а также предварительная запись на такой прием(п. 7 ст. 6 Закона). Для гражданских активистов большой интерес могут представлять положения ст. 22 Закона«Об обращениях граждан и юридических лиц», в соответствии с ко торой«коллективные обращения трид цати и более заявителей в организации по вопросам, входящим в их компетен цию, подлежат рассмотрению с выез дом на место, если иное не вытекает из этих обращений». Информация, время от времени появляющаяся в СМИ, сви детельствует о том, что эта форма обра щения становится все более популярной у граждан, особенно при решении спор ных вопросов, связанных с дворовой территорией в городах, идет ли речь о ее благоустройстве или о строительстве на ней каких-либо объектов. Говоря об участии граждан в реализации самоуправлении, многие делают акцент на таких формах обращения, как жалоба и заявление, и зачастую забывают о та кой форме, как предложение. В соответ ствии с ч. 3 п. 1 ст. 1 Закона предложе ние— это«рекомендация по улучшению деятельности организаций, индивиду альных предпринимателей, совершен ствованию правового регулирования отношений в государственной и обще ственной жизни, решению вопросов эко номической, политической, социальной и других сфер деятельности государства и общества». И хотя в этом определении непосредственно ничего не говорится об органах местного самоуправления, тем не менее, как уже отмечалось, п. 2.1. ст. 5 Закона«О местном управлении и 49

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ самоуправлении» обязывает Советы де путатов и исполнительные органы рас сматривать обращения граждан. Как правило, в местных Советах депутатов этим занимаются президиумы област ного и базового уровней, а также пред седатели местных Советов депутатов, которые в соответствии с п. 2.11. ст. 22 данного Закона организуют«работу Совета по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц, ведению книги замечаний и предложений, осу ществлению административных проце дур». При необходимости председатель Совета депутатов может внести пред ложения по таким обращениям прямо на рассмотрение сессии Совета. В последнее время предложение как форма обращения стало значительно чаще использоваться гражданами при отстаивании своих прав на местное са моуправление. К ней часто прибегают жители городов, когда необходимо, на пример, добиться изменения расписа ния общественного транспорта, благоу строить дворовую территорию или зону отдыха, открыть мини-рынок или спор тивную площадку, оборудовать стоянку для личных автомобилей и т.п. Правда, при этом граждане обращаются не в Совет депутатов, являющийся их выбор ным органом местного самоуправления, а в исполком, который они не избирают и который в существующей ныне модели самоуправления фактически является органом власти, подчиненным выше стоящему исполкому, правительству и Президенту, а не Совету депутатов. И наконец, следует отметить, что в со ответствии с п. 6 ст. 20 Закона ответ на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по суще ству организации, не имеющей выше стоящей организации, а также индиви дуального предпринимателя могут быть обжалованы в суд в порядке, установ ленном законодательством. Также мож но обжаловать в суде после обжалова ния в вышестоящую организацию, если таковая есть, отказ в предоставлении книги замечаний и предложений(п. 3 ст. 24 Закона). С другой стороны, граж данам следует знать, что с 2015 года ор ганизации и индивидуальные предпри ниматели в соответствии со ст.ст. 8 1 и 19 Закона получили право обращаться в суд за возмещением расходов, которые они понесли в связи с рассмотрением систематически направляемыми в их адрес(три и более раза в течение года) необоснованных обращений, а также об ращений, содержащих заведомо ложные сведения. К расходам могут быть отне сены документально подтвержденные суммы, подлежащие выплате экспертам и другим специалистам, привлекаемым к рассмотрению обращений, почтовые расходы, расходы, связанные с выездом на место рассмотрения обращения и т.п. Порядок расчета подобных расходов регулируется Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 5 ноября 2015 г. №922. 3.4. Опрос граждан В некоторых постсоветских странах (Россия, Казахстан) к формам реали зации гражданами своего права на местное самоуправление правомерно 50

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ относят опросы граждан. Для того что бы это действительно было так, необхо дима соответствующая правовая база. Оговоримся сразу, что у нас ее нет, и в обозримом будущем она вряд ли появит ся. Естественно, проводимые в стране опросы граждан регулируются норма тивными правовыми актами, однако они не связаны напрямую с деятельностью местных Советов депутатов. Впрочем, не существует и запрета проведение ка кого-либо опроса населения по инициа тиве или заказу какого-нибудь Совета депутатов или исполкома. По крайней мере, подобного рода практика была до статочно широко распространена в кон це 1990-х гг. В России проведение опроса граждан предусмотрено ст. 31 Федерального за кона«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сам же опрос рассматри вается законодателем в качестве фор мы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. В соответ ствии с п. 1 ст. 31 Закона«опрос граждан проводится на всей территории муни ципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии ре шений органами местного самоуправ ления и должностными лицами местно го самоуправления, а также органами государственной власти». Результаты опроса носят рекомендательный харак тер. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и/ или нормативными правовыми актами представительного органа муниципаль ного образования(п. 4 ст. 31 Закона). Следует отметить, что жители муници пального образования должны быть проинформированы о проведении опро са не менее чем за 10 дней до его прове дения(п. 6 ст. 31 Закона). ЗАКЛЮЧЕНИЕ Без самоорганизации людей для ре шения различных проблем на местном уровне невозможно существование и развитие гражданского общества. Поэтому многие исследователи спра ведливо именуют способность и умение граждан к самоорганизации обществен ным капиталом, который необходимо беречь и приумножать. Но нередко поли тологи, говоря, что одна из задач граж данского общества— недопущение по глощения его государством, забывают, что и на местном уровне органы само управления, создаваемые в рамках тер риториальных коллективов, нуждаются в гражданском контроле со стороны общества. В противном случае ни о ка ком самостоятельном участии граждан в решении проблем на местном уровне говорить не приходится. Способы осу ществления гражданами территори альных коллективов контроля над ор ганами местной власти, то есть формы участия граждан в реализации местного самоуправления, как мы увидели, могут быть самыми разнообразными— от вы боров и местных референдумов до об щественных обсуждений и опроса граж дан. Более весомой формой участия в обеспечении конечного результата 51

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ — благоустроенной и безопасной жизни — безусловно, являются выборы депута тов, но об этом можно говорить только тогда, когда выборы являются свобод ными и демократическими. Если это ус ловие в полной мере не соблюдается, то на первый план для общественно актив ных граждан могут выдвинуться и дру гие формы реализации их права на мест ное самоуправление, например местные собрания и общественные обсуждения. Конечно, использование тех или иных форм во многом зависит от предпочте ний, социального опыта гражданских активистов, а также от конкретных об щественно-политических и социальных особенностей и условий той террито рии, где их собираются использовать. Активистам гражданского общества также следует иметь в виду, что многие из форм уже«застолблены», если так можно выразиться, местными органа ми представительной и исполнитель ной власти. В данном случае речь идет о большом количестве коллективных и единоличных органов общественного территориального самоуправления, соз данных по инициативе местных властей. И поскольку в соответствии с законода тельством на одной и той же террито рии может существовать только один коллективный или единоличный ОТОС, гражданские активисты могут и не успеть инициировать создание подоб ного органа. В настоящее время, если судить по информации, появляющейся в электронных и печатных СМИ, наиболее часто используемой формой реализа ции гражданами своих прав на местное самоуправление являются обществен ные обсуждения. Автор не ставил перед собой цели рас смотреть все существующие формы участия граждан в реализации местного самоуправления(например, массовые мероприятия, товарищества собствен ников жилья). В законодательстве не случайно сказано, что возможны и дру гие формы участия граждан. Не ставил автор перед собой и задачу изложить все аспекты возможного использова ния той или иной формы. Например, местное собрание как форма участия граждан в реализации местного само управления(как, впрочем, и другие) рассматривалось только через призму инициирования его гражданами, а не ор ганами местной власти. Автор прежде всего стремился к тому, чтобы заинтере совавшийся той или иной формой граж данский активист мог реализовать ее на практике. О результатах же будут судить читатели. СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Бабун Р.В. Организация местного самоу правления: учебное пособие/ Р.В. Бабун. — 3-е изд., перераб. и доп.— М.: КНОРУС, 2016.— 280 с. Бабун Р.В. Самая близкая к народу власть (о местном самоуправлении для всех). Пособие для населения и общественных организаций/ Р.В. Бабун, Н.В. Мальковец. — Новосибирск: Межрегиональный об щественный фонд«Сибирский центр поддержки общественных инициатив», 2009.— 110 с. 52

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Бокий М. Опросы в городе и для горо да/ М. Бокий, Л. Шапиро, Ю. Кириллов. — Обнинск: Институт муниципального управления, 2002.— 146 с. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону«Об общих прин ципах организации местного само управления в Российской Федерации» (постатейный)/ А.Н. Борисов.— Москва: Деловой двор, 2010.— 527 с. Бурылова Л.А. Проблемы и перспекти вы реального участия граждан в осу ществлении местного самоуправления / Л.А. Бурылова // Вестник Пермского национального исследовательского по литехнического университета. Культура, история, философия, право.— 2016.— №1.— С. 90-98. Васильев В.И. Муниципальное пра во России: учебник.— 2-е изд., пере раб. и доп./ В.И.Васильев.— Москва: Юстицинформ, 2012.— 680 с. Винник Н.В. Правотворческая инициа тива и опрос граждан как формы уча стия населения в осуществлении мест ного самоуправления/ Н.В. Винник // Государственная власть и мест ное самоуправление.— 2015.— №10. — С. 43-45. Губская Н.С. Общественные слушания как элемент механизма участия обще ственности в принятии экологически значимых решений: проблемы правово го закрепления[Текст]/ Н.С. Губская // Право.by: научно-практический журнал. — 2009.— №1.— С. 88-92. Губская Н.С. Участие общественности в принятии экологически значимых ре шений как элемент механизма защи ты и обеспечения экологических прав граждан/ Н.С. Губская // Право в со временном белорусском обществе: сб. науч. тр. Вып. 4/ Редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.), Г.А. Василевич(зам. гл. ред.)[и др.]; Национальный центр законодатель ства и правовых исследований Респ. Беларусь.— Минск: Право и экономика, 2009.— 668 с.— С. 393-408. Гусев А.П. Я— собственник жилья!: ТСЖ, ЖКХ, самоуправление/ А.П.Гусев.— Изд.2-е.— Ростов-на-Дону: Феникс, 2013. — 222 c. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник/ И.В. Выдрин.— 4-е изд., перераб.— Москва: НОРМА; ИНФРА-М, 2012.— 255 с. Местное самоуправление и муници пальное управление: учебник/ Под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского.— Москва: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012.— 399 с. Местное самоуправление: энциклопе дия. 2-е изд., доп. и перераб./ Под общ. ред. В.Б. Зотова.— Москва: РМА, 2014.— 936 с. Мицык Г.Ю. Форма осуществления вла сти органами местного самоуправления / Г.Ю. Мицык // Научно-методический электронный журнал«Концепт».— 2015. — №12(декабрь).— С. 121-125.— Режим доступа: http://e-koncept.ru/2015/15431. htm. Дата доступа: 02.10.2017. 53

О ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЯХ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Общественные советы в Беларуси: пра вовое регулирование и практика/ Авт. исслед. О. Смолянко, Ю. Чаусов.— Минск: Медисонт, 2011.— 64 с. Пособие для депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь/ М.В. Кобаса[и др.]; под ред. М.В. Кобасы. — Минск: Издатель Логвинов И.П., 2010. — 160 с. Потапских О.А. Участие населения в пра вотворчестве органов местного самоу правления. Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук./ О.А. Потапских. — Тюмень, 2011.— 26 с. Раздъяконова Е. В. Институционализация ТОС в системе местного самоуправ ления/ Е.В. Раздъяконова // Вестник Новосибирского государственного уни верситета.— Сер.«Право».— 2011.— Т. 7. — Вып. 1.— С. 177-180. Ратькова Ю.В. Территориальное обще ственное самоуправление в совре менной России: социологический ана лиз. Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. социолог. наук./ Ю.В. Ратькова.— Москва, 2007.— 25 с. Соловьев С.Г. Концептуальные и право вые аспекты проведения публичных слушаний в Российской Федерации/ С.Г.Соловьев // Административное и муниципальное право.— 2016.— №10. — С. 824-831. Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граж дан при осуществлении местного само управления в Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук./ Д.Ю. Устинов.— Саратов, 2000.— 18 с. Филиппова Н.А. Территориальное обще ственное самоуправление: полномо чия или гражданские инициативы?/ Н.А. Филиппова // Вестник СурГУ.— 2015. — Вып. 1(7).— С. 96-100. Холопов В.А. Эффективность организа ционно-правового регулирования про ведения публичных слушаний как фак тор обеспечения легитимности решений органов местной власти/ В.А. Холопов // Государственная власть и местное са моуправление.— 2015.— №7.— С. 20-24. Червонюк В.И. Институт гражданских инициатив в системе народовластия: современная концепция и формы реа лизации в конституционной практике/ В.И. Червонюк // Вестник Московского университета МВД России.— 2015.— №8.— С.30-35. Яковлева М.А. Местное самоуправле ние как социальный институт развития самоуправления и самодеятельности местного сообщества. Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. социолог. наук/ М.А. Яковлева.— Москва, 2012.— 23 с. 54

Контакты: Фонд им. Фридриха Эберта, Р ул. Пушкинская, 34 01004 Kиев Украина телефон:+38 044 234 00 38 факс:+38 044 45140 31 http://www.fes.kiev.ua| mail@fes.kiev.ua Точки зрения, выраженные в этих статьях, принадлежат авторам и не обязательно отражают позицию организации или институции, с которой они связаны. Точка зрения автора не обязательно отража ет позицию Фонда Фридриха Эберта. Любое использование материалов допускается только с письмен ного разрешения его правообладателя. ISBN 978-617-7157-48-8