ANÁLISE Nº 47/2018 Renda Básica de cidadania: a política social do século XXI? Lições para o Brasil Lena Lavinas N OVEMBRO DE 2018 Entre uma direita libertária e radical e os muitos tons do campo progressista, a ideia de uma renda básica de cidadania formou unanimidade e, ao mesmo tempo, revelou seus muitos matizes. Estará ela livre de senões? Tamanho consenso estaria ocultando diferenças profundas entre os que a apoiam, para além do seu desenho? Que dilemas, antes ausentes, podem desqualificar a imagem de uma ideia cuja oportunidade parece fortemente marcada por conjunturas de crise? Considerando ser a política social funcional a um regime de acumulação, parece legítimo indagar se novos desenhos como o de uma renda universal poderiam atender aos problemas de ordem estrutural, que se colocam hoje: obsolescência da mão de obra em razão das sucessivas revoluções tecnológicas; pobreza extrema em expansão; armadilhas dos sistemas de proteção social, inclusive em suas formas de financiamento; privatização acelerada da provisão do bem-estar, com custos crescentes para as famílias; uma mobilidade humana de amplitude internacional, rompendo fronteiras e fazendo da imigração uma realidade a ser enfrentada com humanidade e respeito; etc. Estamos assistindo à transformação da política social num colateral, sob a lógica do capitalismo financeirizado. Não por acaso, cresce o peso das transferências monetárias no âmbito dos sistemas de proteção social, enquanto encolhe a provisão pública desmercantilizada, coberta crescentemente por uma oferta privada. Transferências condicionadas ou incondicionais, aposentadorias e pensões, e outras modalidades de benefícios monetários são fluxos de renda regular que, ao servirem de colateral, transformam-se em ativos à disposição do sistema financeiro. No limite, são direitos que são transformados em ativos. No Brasil, em 2004, exatas 24 horas antes de ser instituído o Programa Bolsa Família, passou a garantir a cada cidadão, residente legal no país há mais de cinco anos, uma renda,“não importando a sua condição socioeconômica”. Foi feito, porém, com duas restrições que invalidam, na própria origem da lei, o princípio do direito a uma renda monetária incondicional e universal: a focalização e sua subordinação à avaliação do governo federal acerca da oportunidade e do ritmo de sua implementação, ambos à mercê do equilíbrio das contas públicas.

Sumário Contextualizando 3 Experimentos: uma estratégia controversa 8 Na busca de inovação, diversidade de formatos, conceitos frouxos 11 Brasil: uma ideia sequestrada, uma lei bastarda e um debate inexistente 14 Pode a renda cidadã sobreviver à lógica da financeirização? 17 À guisa de conclusão 21 Bibliografia 22

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? Contextualizando 1 Há pouco mais de três décadas, a ideia da renda básica de cidadania saía dos bastidores do debate acadêmico para ganhar as manchetes das grandes causas, arrebatando, nessa largada, mentes e corações. Filósofos veem nela o pilar central para a construção de uma sociedade verdadeiramente livre, aquela onde a liberdade é real e não a formal de que desfrutam apenas os muito poucos(Van Parijs & Vanderborght 2017). Liberdade real para todos(Van Parijs 1995) é a premissa que sustenta e legitima o direito a uma renda monetária, paga regularmente a todos os membros de uma comunidade política, em base individual, sem quaisquer controles ou contrapartidas de trabalho. “É um direito individual , pois independe da situação do domicílio; é o que é comumente denominado universal , pois desvinculado da renda ou de controle de meios; e é livre de obrigações, pois dissociado da obrigação de trabalhar ou de comprovar sua disponibilidade para tal”(Van Parijs& Vanderborght 2017:8). Numa síntese expressiva, cunhada por um de seus mais ferrenhos, ilustres e eminentes porta-vozes, Van Parijs, esse é um direito duty-free (Van Parijs 2018:14), estritamente individual, logo, a ser pago a todo cidadão de qualquer idade, sexo, credo, origem, classe ou qualquer outro marcador social. A renda básica de cidadania é contrária a qualquer fator discriminante. Embora não se trate de uma ideia propriamente nova, há que reconhecer que, agora, caiu no gosto de cientistas sociais, economistas, policymakers , ávidos por encontrar saídas 1. A parte final deste artigo, seção 6, reproduz algumas ideias desenvolvidas na conferência que proferi em Tampere(Finlândia), em agosto de 2018, no XVIII Congresso Mundial da Rede Mundial de Renda Básica(BIEN). para as profundas transformações que o capitalismo vem impondo em ritmo frenético, com ônus crescentes para os chamados“ have nots ” e para as classes médias em geral. Há quem diga que o Speenhamland System, criado na Inglaterra em 1795, foi uma das primeiras modalidades de renda básica(Barr 2004), ao assegurar a cada trabalhador, ocupado ou desempregado, livre de exigências, um abono salarial para enfrentar a carestia e a fome decorrentes do aumento do preço do pão. O valor do benefício variava em função do tamanho da família, considerando cada membro. Foi abolido com a Reforma da Lei dos Pobres de 1834, quando são reintroduzidos severos controles e penalidades a quem solicitasse assistência ao Estado, para reprimir a demanda. São tempos revolucionários e é nesse caldo, entre um mundo que desaparece e outro que desponta, que surge a primeira justificativa consistente em favor do pagamento de uma renda, por quem se apropria de parte da natureza, a quem nela trabalha para seu sustento. No seu clássico Agrarian Justice, de 1797 , o filósofo inglês Thomas Paine, amante das grandes revoluções, inaugura um projeto utópico de sociedade que, desde então, suscita paixões. Thomas Spence segue-lhe os passos e, no mesmo ano, concebe uma proposta preliminar de renda básica a ser paga trimestralmente, proposta essa retomada por Joseph Charlier em 1848. Em ambos os casos, o combate à pobreza é o argumento central. Entre idas e vindas, o primeiro debate público sobre um“bônus estatal”(Van Parijs 2018) ressurge novamente na Inglaterra no imediato pós-primeira guerra mundial, pelas mãos do Partido Trabalhista. De lá para cá, ganhou inúmeras definições adjacentes, que se multiplicaram emprestando e combinando termos recorrentemente compartilhados. Isso levou 3

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? a uma profusão de denominações tais como dividendo social, dividendo universal, renda universal, renda da cidadania, renda de existência, renda cidadã, renda básica universal, renda básica incondicional, demogrant entre tantas outras denominações. Ao final da década de 60, o tema reaparece desta vez nos Estados Unidos, na plataforma do Partido Democrata, bandeira empunhada por vários economistas, entre os quais James Tobin, prêmio Nobel, e John Kenneth Galbraith. O candidato à presidência em 1972, George McGovern, não-eleito, inseriu-o em sua plataforma de campanha, prometendo um demogrant mensal, no valor de US$ 1,000, financiado a partir de uma ampliação da base de incidência do imposto de renda(Atkinson 2015). Nessa mesma época, Milton Friedman (1962) lança a ideia de um imposto de renda negativo para reformar a política de mitigação da pobreza, que, aos seus olhos, engendra desincentivos ao trabalho. Tudo gira em torno à ideia de uma renda mínima garantida. Em consonância com aquele‘espírito dos tempos’, surge, inclusive, uma experiência ímpar: o MINCOME 2 ou GAI(Guaranteed Annual Income) é instituído no início dos anos 70, na cidade de Dauphin, província de Manitoba, Canadá. Por cinco anos, a população de baixa renda( working poors ) e mesmo os reconhecidamente pobres, passam a receber um cheque assegurando uma transferência monetária livre de contrapartidas. Aos olhos de muitos autores(Calnitzky 2016; Forget 2011), com o MINCOME a pobreza foi, de fato, eliminada; a estigmatização dos pobres, que era regra, desapareceu; e as melhorias do ponto de vista do bem-estar, saúde notadamente, mudaram o perfil epide3. Manitoba Basic Annual Income Experiment, apelidado de Mincome(minimum income). miológico dos habitantes. Mas a chegada de um governo conservador à frente da província (1977) e no governo federal(1979) pôs fim a uma ação considerada pelos beneficiários de então como extraordinária. Em 1986, é fundada a primeira associação europeia de promoção da renda básica de cidadania. A BIEN(Basic Income European Network) sofrerá, vinte anos mais tarde, pequena, porém significativa mudança no seu acrônimo, com o E de European sendo substituído por Earth (Terra). É o sinal de que o ativismo em defesa de uma renda universal e incondicional passa a alcançar todas as latitudes do planeta. Em inúmeros países são criadas associações nacionais para animar debates, promover reuniões e definir estratégias de ação. Paulatinamente, a renda básica de cidadania sai dos círculos intelectuais para transformar-se em demanda social e ponta de lança de uma nova geração de políticas públicas. Um dos marcos da contemporaneidade do nosso mundo globalizado parece ser a compreensão de que é chegado o tempo das grandes mudanças, aquelas capazes de permitir antever um futuro de prosperidade e segurança, com liberdade e democracia. A renda básica de cidadania parece definitivamente ancorada nesse futuro promissor. Nesse sentido, é como se estivéssemos estabelecendo uma ponte com o final do século XVIII, quando as estruturas arcaicas de uma sociedade em decomposição já não eram suficientes à construção do amanhã. Também agora o que temos é uma transição. Para trás ficou um período no qual prevaleceu, em alguns lugares do globo, uma relativa segurança socioeconômica facilitada por um regime de acumulação assentado em forte regulação e estabilidade macroeconômica, combinado com um padrão de redistribuição que reduzia 4

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? as assimetrias sociais e incluía, pelo emprego, todos na sociedade de massa, além de ampliar as proteções contra riscos e incertezas ao longo do ciclo de vida. À frente, o século XXI começa marcado por uma gravíssima crise financeira, cujas consequências dramáticas no emprego, no bem-estar e na segurança nem de longe foram estancadas. O mundo mudou e parece desgovernado. O argumento de Haagh(2018), em prol de uma renda cidadã, universal e incondicional, vai nessa direção. Mudanças globais, sublinha a autora, exigem transformações profundas, em consequência dos novos desafios que se colocam e cuja formulação carece de respostas para enfrentar esse capitalismo global em permanente mutação e em ruptura com os processos, que nosso conhecimento dominava. É chegado o momento de reinventar os regimes de bem-estar, advoga ela, e para isso, há que forjar um novo contrato social. Numa conferência recente em Tampere(Finlândia), Philip Alston, Relator das Nações Unidas para a pobreza extrema e professor da NYU(New York University), indagava se a renda básica de cidadania deveria ser elevada à condição de direito humano. A questão é legítima porque há quem reivindique, sem constrangimento e pudor, a inclusão financeira – ou o acesso ao sistema financeiro para dispor de serviços e produtos, que permitam ter dinheiro e gerenciar riscos – como um direito de cidadania(Lavinas 2018). Alston lembrou que os direitos humanos reúnem direitos trabalhistas, seguridade social e o direito a um padrão de vida adequado. Gozam, ademais, de reconhecimento universal. No entanto, a permanência da pobreza e o aumento da desigualdade em escala global sinalizam que o respeito aos direitos humanos está longe de ser hoje a régua para medir o desenvolvimento. Portanto, afirma ser imperioso discutir soluções utópicas e radicais em lugar de ceder às reformas sucessivas dos sistemas de proteção social, como vem ocorrendo. Para tal, coalizões políticas sólidas e resistentes são indispensáveis, desafio quase tão desmesurado quanto superar objeções e reticências à própria ideia de renda básica. É nesse contexto de perplexidade, com obstáculos crescentes à realização de uma vida digna, na qual a exclusão ameaça os incluídos, que uma quase unanimidade em favor da adoção da renda cidadã ganha força. E vai elevá-la à condição de política social do século XXI, por excelência. São inúmeras as adesões a uma ideia que vem carregada de esperanças. Mark Zuckerberg (Facebook) vê na renda universal a possibilidade de criar um mundo onde cada um possa encontrar sua razão de ser, com mais segurança para poder experimentar coisas novas e até falhar, se imperativo 3 . Ele também advoga a construção de“um novo contrato social para a nossa geração”, que dê sentido ao que se faz. É aí que entra a renda cidadã, para sustentar a experimentação, a tentativa e erro, e a necessidade de formação permanente para acompanhar a transição tecnológica. Concordam com ele Robert Reich, economista e ex-ministro do Trabalho na gestão Clinton, pensador de esquerda e autor de inúmeras obras de referência, em razão dos desafios colocados pela revolução robótica e pela inteligência artificial, que já invadiram nosso cotidiano 4 ; e também Yanis Varoufakis 5 , ex3. Discurso de Mark Zuckerberg no dia 25 de maio de 2017, na festa de diplomação dos estudantes da Universidade de Harvard. Para a reprodução de sua intervenção, Le Monde , edição de 28-29 de maio de 2017. 4. What if the government gave everyone a paycheck? New York Times , July 9 2018. 5. https://www.project-syndicate.org/commentary/basic-income-funded-by-capital-income-by-yanis-varoufakis-2016-10 5

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? -ministro da Economia da Grécia, para quem a obsolescência do trabalho retira dos ricos o direito exclusivo à preguiça, entendida aqui como o não trabalho (“something for nothing” ) e o estende a todos. Uma renda básica permitiria reduzir a instabilidade macroeconômica. Para Varoufakis, contudo, não se trata de a financiar através do sistema tributário, como de praxe, mas sim servindo-se dos elevados retornos alcançados no mercado de capitais. Ele sugere a criação de um“dividendo básico universal”(UBD em lugar de UBI), facilitado por legislação específica: um percentual do capital(ações) alocado a cada nova IPO seria transferido para um Fundo de Capital dos Comuns( Commons Capital Depository ), permitindo que seus dividendos financiassem o que chama de“dividendo básico universal”. Até porque, afirma,“hoje em dia, cada celular é feito de componentes desenvolvidos a partir de algum incentivo dado pelo governo, ou através de UM pooling de ideias que foram compartilhadas, sem que isso implique pagamento de dividendos à sociedade”(2016). Thomas Piketty, Anthony Atkinson são alguns dos estudiosos que consideram a renda básica como instrumento de luta contra desigualdade. Ambos convergiram em torno à ideia de ela ser um complemento de renda, em lugar de se tornar uma renda de substituição a todos os demais benefícios. Para Atkinson, o princípio da cidadania deveria ser substituído pelo da participação. Daí ter preferido como nomenclatura“renda de participação”( participation income p. 219), entendendo participação de forma ampla, isto é, qualquer tipo de contribuição social para a sociedade(emprego tempo parcial, cursos de formação e treinamento, voluntariado, cuidados dispensados a idosos, crianças ou enfermos e pessoas com deficiência, trabalho associativo, etc), efetuada por um adulto em, no mínimo, 35 horas por semana. Quem estiver disponível por menos horas, receberia proporcionalmente. Assim, estariam voluntariamente excluídos do recebimento da renda de participação aqueles que se dedicam apenas ao ócio e ao lazer 6 . Sua proposta foi resumida da seguinte forma:“Uma renda de participação deve ser introduzida em nível nacional, complementando a proteção social existente, considerando que a União Europeia deve implementar uma ampla renda básica para as crianças”(2015:223). No caso de Piketty, sua proposta figurou no programa de governo do candidato socialista à presidência da França, Benoît Hamon, em 2017, de quem foi assessor. A renda universal de existência, tal como foi chamada, deveria refundar o modelo social francês. Seu público-alvo seriam todos aqueles com renda inferior a 2,000 Euros mensais. Portanto, numa primeira etapa, seria means-tested e focalizada, destinada a complementar os rendimentos de dois grupos vulneráveis, jovens estudantes vivendo de bicos e trabalhadores mal remunerados em ocupações precárias. Os estudantes na faixa 18-25 anos passariam a receber uma renda em modalidade a ser definida, para assegurar sua autonomia no período de dedicação aos estudos. Já os trabalhadores remunerados com base no salário mínimo, à época correspondendo a 1,460 Euros brutos mensais, ou 1,150 Euros líquidos, receberiam como complementação o valor da dedução para as contribuições sociais à seguridade (310 Euros). Numa primeira fase, cada uma dessas categorias-alvo receberia um montante variando entre 200 e 500 Euros por mês, em complemento à sua renda. Progressivamente, o programa seria universalizado e o valor do 6. Atkinson se alinha, assim, ao posicionamento de John Rawls que afirmou“os que querem surfar o dia todo em Malibu devem encontrar um jeito de se financiarem, não tendo direito a fundos públicos”(1988: 251-276), nota 7. 6

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? benefício mensal elevar-se-ia até 750 Euros, sendo pago a todos os residentes do país, em bases individuais. Na visão de Piketty, estender a renda universal de existência implicaria levar adiante, em simultâneo, uma reforma fiscal e outra do sistema de proteção social. Esses são dois pontos, aliás, indissociáveis do debate sobre renda básica de cidadania, embora seja difícil aprofundá-los de forma genérica, pois pressupõe interagir com distintos sistemas tributários e formatos institucionais dos regimes de seguridade. Logo, pressupõe, mais do que reformar um e outro, reinventá-los. Entre uma direita libertária e radical e os muitos tons do campo progressista, a ideia de uma renda básica de cidadania formou unanimidade e, ao mesmo tempo, revelou seus muitos matizes. Estará ela livre de senões? Tamanho consenso estaria ocultando diferenças profundas entre os que a apoiam, para além do seu desenho? Que dilemas, antes ausentes, podem ternir desvalorizar/desqualificar a imagem de uma ideia cuja oportunidade parece fortemente marcada por conjunturas de crise? Neste artigo, meu propósito é chamar atenção para o papel que uma renda cidadã pode vir a exercer sob a égide do capitalismo financeirizado. Considerando ser a política social funcional a um regime de acumulação, parece legítimo indagar se novos desenhos como o de uma renda universal poderiam atender aos problemas de ordem estrutural, que se colocam hoje: obsolescência da mão de obra em razão das sucessivas revoluções tecnológicas; pobreza extrema em expansão; armadilhas dos sistemas de proteção social, inclusive em suas formas de financiamento; privatização acelerada da provisão do bem-estar, com custos crescentes para as famílias; uma mobilidade humana de amplitude internacional, rompendo fronteiras e fazendo da imigração uma realidade a ser enfrentada com humanidade e respeito; forças conservadoras dominando o cenário político com riscos à democracia; perda de legitimidade dos grandes partidos social-democratas e de esquerda; polarização social se acentuando; etc. Nesse mundo em mutação, mais complexo a cada dia e, por isso mesmo sempre desconhecido, quais as chances da renda cidadã fugir a ideologias tão demarcadas e se transformar na solução one size fits all para resolver contradições derivadas da flexibilização do emprego, das múltiplas modalidades de empreendedorismo, da concentração incessante da riqueza e da inovação tecnológica ilimitada? Pode ela, acidentalmente, vir a reforçar a prevalência da lógica financeira, utilizando a política social de garantia de uma renda monetária como colateral indispensável ao acesso a uma profusão de produtos e serviços financeiros? Ela viria alimentar um modo de vida assentado na produção e reprodução de dívidas? Tomando esse ângulo de reflexão, em meio a tantas outras chaves possíveis, o artigo se desenvolve em mais cinco seções, além dessa introdução. Na segunda e terceira seções, sistematizo tentativas, que se multiplicaram nos anos recentes, com o intuito de reunir resultados empíricos incontestes que demonstrassem a validade e a superioridade da renda cidadã. O caso da Finlândia servirá de ilustração. Na quarta parte, relembro a especificidade do caso brasileiro: primeiro país do mundo a tornar lei a renda básica de cidadania, para, em seguida, desacreditá-la. A quinta seção aborda, finalmente, o tema central do artigo, qual seja, a funcionalidade que uma renda universal garantida, paga pelo Estado, pode trazer à expansão do capitalismo a dominância financeira. A conclusão problematiza ideias e permite levantar questões para serem aprofundadas em debate. 7

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? Experimentos: uma estratégia controversa Alguns países tomaram a dianteira na implementação de programas-piloto de renda básica, que são, na prática, variantes do conceito original, na medida em que não estão alinhados ao modelo, digamos, ortodoxo que toma como princípios intransigentes a universalidade e a incondicionalidade. O propósito dos testes é evidenciar a estratégia de sucesso centrada na explicitação do grande diferencial que representa essa inovação social. Para tal, mostra-se indispensável reunir elementos robustos e solidamente produzidos, que afirmem a supremacia da renda básica como a política social do novo milênio. Essa foi a estratégia política costurada por vários atores para obter credibilidade. A Finlândia figura entre os casos mais recentes e apresenta algumas singularidades, uma das mais destacadas é a de ter mobilizado, num crescendo, toda uma nação em favor de uma utopia para pensar o futuro. Primeiro, a iniciativa foi liderada por uma coalizão de centro-direita, no lastro de um amplo debate que, desde a década de 1980 7 (Halmetoja, De Wispelaere e Perkió 2018), perpassa a sociedade e todo o espectro político-partidário(da Aliança de Esquerda, passando pelo Partido Verde até o Partido de Centro, sem esquecer os social-democratas que, em meados dos anos 1990, haviam se posicionado contrários à sua adoção, mas em 2018, aprovaram-na em seu programa, enquanto os conservadores preferiram defender um imposto de renda negativo). Cabe ressal7. Uma das obras precursoras nos países escandinavos sobre o tema foi R evolt from the Center , N. Meyer; H. Petersen, V. Sorensen, London/Boston: M. Boyars, 1981, publicado na Dinamarca. Na Finlândia, o governo preparou um relatório sobre renda básica. tar que os partidos, que empunharam efetivamente a bandeira da renda básica, foram a Liga Verde e a Aliança de Esquerda. Nesse élan, acabaram arrastando o Partido de Centro, quando este chega ao governo em 2015. Em segundo lugar, há que assinalar o que De Wispeleare, Halmetoja& Pulkka(forthcoming) denominam a“cultura da experimentação no campo das políticas sociais” e que se deve à grande influência de um Think Tank nacional, o Demos Helsinki. Experimentar é válido e tem respaldo da sociedade. Finalmente, cabe apontar o rigor da implementação do experimento, que, além de ter cobertura nacional, respeitou os cânones de uma avaliação de impacto, aplicando surveys ainda antes da intervenção e monitorando de perto as fases subsequentes, com os devidos grupos de controle e de tratamento. Dois problemas persistentes colocaram, de longa data, a renda básica de forma definitiva na agenda política do país: desemprego e precarização crescente do emprego, ambos herança da grave crise econômica do início da década de 1990. Ambos expressão da desestruturação do modelo exitoso de proteção social nórdico, assentado no pleno emprego e em taxas elevadas de atividade para o conjunto da população. Por três décadas, a sociedade finlandesa vinha debatendo soluções para enfrentar desafios de monta. De um lado, havia a preocupação com a preservação do estado de bem-estar nórdico, sob o fogo cruzado das políticas de responsabilidade fiscal 8 e cada vez mais inefetivo em atender a grupos não alcançados por relações 8. A recessão dos anos 90 elevou a taxa de desemprego de 3,4% em 1990 para 17,7% em 1993(Ploug 1999:82). Provocou, assim, corte de 10% no valor dos benefícios sociais. E, desde então, eles não têm sido indexados adequadamente. 8

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? de trabalho características da era fordista(emprego tempo integral). Reformar o sistema de proteção social mostrava-se tarefa urgente. Era preciso atualizá-lo. Até porque para muitos, as origens do estado de bem-estar finlandês deitam raízes no credo luterano que combina liberdade e segurança. Uma e outra mostravam-se ameaçadas. De outro, a transição da terceira para a quarta revolução industrial colocou em discussão o futuro do emprego no mundo da robótica, trazendo à tona novos conceitos como o“salário cidadão”( citizens wage ). Para 65%-75% dos finlandeses, o desemprego é a chaga social 9 Vencer o desemprego, cuja taxa atual é superior a 7%(De Wispelaere, Halmetoja& Pulkka forthcoming), por meio de uma renda cidadã, mostrava-se factível e necessário, apesar da resistência de alguns setores como os sindicatos, que temiam a perda de centralidade do trabalho nas sociedades contemporâneas, alimentando o assistencialismo. O experimento finlandês, previsto por dois anos(2017-18) a um custo de 20 bilhões de Euros, tinha por objetivo claro fortalecer a dimensão“ativação” do sistema de proteção social, estimulando todos aqueles fora do mercado de trabalho a buscar algum tipo de ocupação por conta própria. Em oposição ao seguro-desemprego tradicional, regido por controles e contribuições prévias, a renda básica vem livre de requerimentos e constrangimentos. Esse foi, aliás, um dos argumentos favoráveis à sua adoção pois, entre outras coisas, reduziria despesas administrativas, custosas e time-consuming . Perkiö(forthcoming) ressalta que, desde o momento em que foi decidida sua implementação, o drive do experimento deslocou-se para a esfera de novas formas de ativação e reinserção, 9. Notas Congresso BIEN Tampere, Finlândia, 2018. distanciando-se do que define a essência da renda cidadã, qual seja, um direito de cidadania para liberar a todos da tirania do trabalho. O experimento finlandês contemplou 2.000 desempregados 10 , na faixa etária 25-58 anos, selecionados de forma aleatória com base numa amostra nacional. Estes eram trabalhadores inelegíveis ao seguro-desemprego contributivo ( earnings-related ), de valor mais elevado, mas beneficiários de um outro tipo de complementação de renda(a saber, o seguro-desemprego básico ou subsídios de incentivo ao trabalho, ambos sujeitos a contrapartidas). Passaram a receber, por dois anos, uma renda mensal de 560 Euros 11 , incondicional, financiada por receita fiscal e administrada pelo instituto nacional de seguro social(Kela), isenta de taxação e permitindo o acúmulo de outros benefícios sociais(auxílio moradia, safety nets) e mesmo de outros rendimentos oriudos do trabalho. Em paralelo, foi instituído um grupo de controle com 178 mil desempregados, igualmente beneficiários do benefício básico e, portanto, subordinados a um conjunto de regras de controle e monitoramento. É manifesto, portanto, já no desenho do programa, o intento de impactar na elevação da taxa de atividade daqueles, cuja inserção produtiva perdia aderência, e que acabavam, também, perdendo a cobertura do seguro-desemprego contributivo no longo prazo. Nas palavras do Primeiro Ministro Juha Sipilä, que 10. O desenho inicial previa também a inclusão de pessoas ocupadas, o que acabou não acontecendo. Os partidos de oposição, que lideraram por décadas a proposta de renda básica, opuseram-se a esse desenho(sem inclusão dos estudantes e jovens, por exemplo), bem como à amostra, mas acabaram votando em favor da aprovação da lei. 11. Esse valor foi considerado baixo por muitos críticos, ao tomarem como parâmetro o valor da aposentadoria básica, não-contributiva, que alcança 750 Euros por mês. A manutenção de uma transferência de valor mais baixo foi justificada pelo fato dos beneficiários poderem continuar recebendo outros benefícios assistenciais. 9

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? lançou o programa em 2015, a meta visava reformar o sistema de seguridade social e reduzir as armadilhas, que acabavam por manter na inatividade beneficiários de certas políticas sociais. Resumidamente, o objetivo era“mudar a natureza do trabalho, aumentar os incentivos ao trabalho no interior do sistema e reduzir a burocracia”(Kangas& Pulkka 2016:4). A novidade residia, portanto, em eliminar sanções e condicionalidades, para observar eventuais mudanças comportamentais na direção de novas formas de inserção ocupacional. Halmetoja, De Wispelaere e Perkió(2018) recordam que o seguro-desemprego finlandês está assentado em três tipos de condicionalidades(Clasen& Clegg 2017): a) condição de categoria ou status, isto é, só é elegível ao benefício quem puder comprovar estar desempregado de fato; b) a condição de circunstância, ou seja, embora tendo direito ao seguro-desemprego, há que saber sob que condições, pois há 3 tipos de benefícios, em função da natureza da relação de trabalho interrompida e do tipo de contribuição(assim, pode-se receber ou um seguro básico ou valor mais alto, proporcional ao tempo de contribuição); c) finalmente, há a chamada condição de conduta, que vem aumentando suas exigências e consiste em impor restrições para acesso ao benefício, em nome dos princípios de ativação. Ora, às vésperas do lançamento do experimento em favor de uma renda de cidadania universal, o mesmo governo aprovou legislação(FINLEX 1138/2017), que apertou os requerimentos para habilitação ao seguro-desemprego de caráter contributivo: a cada 65 dias, o beneficiário tem de comprovar ter trabalhado ao menos 18 horas ou ter participado durante 5 dias em uma atividade ofertada pela agência de promoção do emprego, caso contrário, sofre uma redução de 4,65% no valor do seguro-desemprego a cada período. A conclusão dos autores é que tal legislação, na contramão dos princípios de universalidade e incondicionalidade, acabou por minar a ideia de uma renda cidadã como política de combate ao desemprego e ao emprego precário. Como mencionado, o experimento finlandês, ao ser instituído, foi acompanhado da implementação de um rigoroso sistema de avaliação de impacto dos beneficiários e grupo de controle, de forma a monitorar seus efeitos líquidos e indiretos. Os resultados oficiais e definitivos só serão publicados em 2019. Mas que lições podem ser tirados desde já? Os primeiros relatórios parciais constatam que o benefício incondicional não supriu todas as necessidades dos beneficiários, mas facilitou sua vida ao suprimir coerções administrativas. Antes mesmo de publicados os resultados definitivos, o governo já decidiu pela suspensão do programa piloto e parece inclinado a optar pelo crédito universal, nos moldes do que existe na UK 12 . Tal orientação revela um claro retrocesso, pois o universal credit britânico é focalizado e condicional, limitado por um teto 13 , sujeito à 12. O universal credit ou crédito universal é um sistema que integra um conjunto de benefícios antes dispersos em várias categorias( child benefit, housing benefit, income support, maternity allowance, incapacity benefit; jobseeker’s allowance; widow’s pensions, etc ) e prestações. Trata-se agora de um benefício único, depositado mensalmente numa conta bancária individual, e pago a pessoas ou famílias em idade ativa, estejam ou não trabalhando. A novidade reside justamente na necessidade de que cada beneficiário seja titular de uma conta em banco(há 3modalidades: conta-corrente; conta simplificada ou cartão de crédito pré-pago). O requerente pode se habilitar a ser beneficiário do crédito universal através de um sistema online que associa sua demanda a trocas regulares com centros de emprego e formação profissional, seja para entrevistas ou cursos de capacitação. 13. O teto do crédito universal é de 23,000 libras/ano para famílias monoparentais vivendo em Londres; e 20,000 libras/ano para as que moram fora da capital. Em alguns casos, famílias podem solicitar serem eximidas do teto. Na prática, as famílias pobres, que cumulavam vários benefícios distintos, agora recebem apenas um, cujo montante tende a ser inferior às prestações anteriores. Isso tem levado a um aumento significativo dos índices de pobreza na UK, em razão sobretudo da queda no valor do benefício moradia. 10

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? busca incessante por uma colocação no mercado de trabalho ou outras formas de obtenção de rendimentos derivados de uma ocupação remunerada. Inúmeros estudos apontam os efeitos bastante negativos desse programa, que levou a um crescimento do número de pobres, multiplicando o contingente de moradores de rua e levando à abertura de inúmeros centros de distribuição de alimentos (foodbanks). Na opinião de De Wispelaere, Halmetoja e Pulkka,“na verdade, o determinante principal da ascensão(e queda) do experimento de renda básica de cidadania na Finlândia foi a política”(CESifo Forum Vol 19(3) September 2018:16). Narrativas controversas se chocam. Há quem pense que o fracasso já estava anunciado dadas as contradições na formulação de políticas antagônicas durante a gestão do Partido de Centro, que teria sabotado a si mesmo. Outra leitura imputa à“presente constelação de tomadores de decisão”(De Wispeleare, Halmetoja& Pulkka 2018) as dificuldades em persistir na direção de uma renda básica, dados os impactos consideráveis(e apreciados como desfavoráveis) no cenário europeu. Na busca de inovação, diversidade de formatos, conceitos frouxos Cabe frisar que a experiência finlandesa se destaca pela sua excepcionalidade no âmbito dos países escandinavos. Na Suécia, por exemplo, os atores políticos e a sociedade organizada jamais manifestaram interesse em adotar a renda cidadã, qualquer que fosse seu formato. Lá, não vingou nem mesmo a criacão de uma rede informal da BIEN. Já na Noruega, há um debate em curso no Parlamento, com o objetivo de levar adiante um projeto-piloto. Intrigante observar que apesar do Fundo Soberano norueguês ser o maior do mundo- ultrapassou a barreira do US$ 1 trilhão em 2017 14 -, a riqueza do petróleo não justificou a criação de um programa de garantia de uma renda universal. À imagem dos demais países da região, o sistema de proteção social norueguês vem passando por transformações em que predominam o controle de meios e as condicionalidades. No caso da Dinamarca, vem crescendo o ativismo em prol da renda básica de cidadania, embora o maior obstáculo à sua penetração seja ainda de ordem moral – assegurar uma renda a quem não trabalha em troca de nada parece uma ideia perniciosa. Na Islândia, tal como na Dinamarca, a mobilização apenas começa. As dinâmicas, por conseguinte, variam muito de país para país. Na Holanda, uma iniciativa bastante descentralizada teve início em 2017, regrupando, na largada, quatro cidades(em Utretch). Ao contrário dos exemplos anteriores, aqui os defensores da renda básica procuraram opor alternativas ao modelo de workfare , vigente há anos e referência internacional. Inclusive porque, em 2015, quando da promulgação do Participation Act, aumentaram os controles e condicionalidades sobre a população pobre, público-alvo dos programas de workfare 15 . Porém, essa lei também autori14. O Fundo Soberano norueguês foi criado ao final dos anos 1990(com uma dotação inicial de US$ 300 milhões) e é administrado pelo Banco Central do país. É o maior fundo público de investimentos do planeta, tendo ultrapassado, em 2017, a barreira de 1 trilhão de dólares. Em 2018, sua valorização correspondia a um per capita de 195 mil dólares. É formado preferencialmente por ações de mais de 9 mil empresas(2/3) e também por títulos fixos e bens imóveis. Seu portfolio é regido também por princípios éticos eliminando, portanto, empresas. A rentabilidade média tem sido da ordem de 4% a.a., retirada a inflação. Sua finalidade é amealhar recursos para financiar os serviços sociais, entre eles, os benefícios previdenciários quando as reservas de petróleo se exaurirem. Segundo uma regra não oficial, o governo podia utilizar, até 2017, 4% dos recursos, percentual esse que foi reduzido a 3% em 2018. 15. Os beneficiários passaram a ter de comprovar 5 cartas de solicitação de emprego por semana ou respostas a ofertas; frequentar reuniões e participar em atividades de formação e capacitação profissional de forma regular. 11

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? zava os municípios a desenvolverem formatos inovadores no campo da política assistencial, a título experimental, por dois anos. E foi essa oportunidade que pavimentou a onda de experimentos que tomaram da renda básica o princípio da incondicionalidade. Após seleção dos beneficiários(aleatória ) , a participação é voluntária e surveys devem estimar os impactos do programa, cujo desenho varia de cidade para cidade. Na Escócia, a ideia de um piloto já foi aprovada, sob o argumento de que é urgente solucionar a progressão da pobreza, que não cede, e descobrir novas formas de promover atividades remuneradas, combatendo a insegurança econômica. Quatro municipalidades foram contempladas com recursos para levar à frente estudos e experimentos. O distrito de Besos, em Barcelona, também criou um programa de transferência de renda, com o objetivo de mitigar a pobreza. O B-MINCOME surge no final de 2017. São selecionados 2.000 participantes, todos já cadastrados nos programas assistenciais da prefeitura. Metade integra o grupo de tratamento e a outra metade o de controle. O montante do benefício varia de acordo com a composição da família e seu grau de destituição. As condicionalidades caíram. A Coreia do Sul projeta desenvolver um programa mais fiel ao perfil de uma renda básica universal. No mundo em desenvolvimento também proliferou um surto de inovações. Pipocam aqui e ali programas de garantia de renda mínima, em moldes bastante tradicionais, mas tendo eliminado contrapartidas antes obrigatórias. Quênia e Índia ilustram essa tendência. No primeiro, 300 vilarejos em áreas rurais formam a amostra. O programa, gerido e financiado por uma ONG americana(Give Directly), prevê prazos e benefícios monetários em montantes distintos(baixos), pois a proposta é, ao fim e ao cabo, testar graus de efetividade no combate à pobreza. Na Índia, o piloto, em curso na província de Pradesh, foi turbinado a partir de princípios profundamente liberais- cabe aos pobres tomarem eles mesmos suas decisões econômicas. Prevê transferências monetárias livres de exigências e de uso igualmente livre 16 . Tem o apoio de importantes associações como SEWA(Self Employed Women’s Association), UNICEF, entre outras, e coloca-se como um mecanismo de combate à corrupção endêmica que preside a gestão dos benefícios assistenciais. Há, entretanto, um conjunto de iniciativas que foram abandonadas. No embalo da febre pela renda básica, que vinha em debate desde 2012, a Suiça tentou levar adiante a ideia, não sem antes consultar a população. Foi organizado um referendum em junho de 2016. Os eleitores deveriam se manifestar sobre a oportunidade de a Confederação introduzir um benefício incondicional, de modo a que todos“pudessem viver uma vida digna e participar da vida pública”. Embora não tivesse sido estabelecido oficialmente o valor do benefício, falava-se em SFR 2.500 mensais, ou 38% do PIB per capita suiço(Van Parijs 2018). A resposta ao referendum de junho de 2016 foi inequívoca: 76,9% da população rejeitaram sua adoção. A província de Ontário, no Canadá, interrompeu em 2018 um experimento lançado 16. O grande programa de combate à pobreza na Índia destina-se à distribuição de bens subsidiados pelo governo. É o IPDS(Indian Public Distribution System), que registra elevada ineficiência decorrente da estocagem dos produtos para sua posterior distribuição, em particular, nas áreas rurais. O gasto com políticas assistenciais na Índia alcança 3,7% do PIB. 12

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? um ano antes, em virtude de uma mudança no cenário político, com a vitória de um governo conservador. Ele deveria estender-se por três anos, em três cidades, contemplando quatro mil beneficiários selecionados de forma aleatória entre famílias de baixa renda (idade entre 18-64 anos). A meta era tornar mais eficaz o combate à pobreza eliminando intermediações. Indivíduos sozinhos receberiam mil dólares canadenses por mês e casais, o dobro. Manteve-se o controle de meios, mas suprimiu-se a obrigatoriedade de trabalhar ou buscar trabalho. A breve sistematização feita acima permite, desde logo, algumas considerações. Em primeiro lugar, nota-se que todas as iniciativas, aqui elencadas, usam transferências de renda não-condicionadas como sinônimo de renda básica de cidadania, o que não procede. Elas não se pautaram por experimentos que garantissem cobertura universal no seu desenho, senão tomaram como foco um público muito específico, aquele que costuma ser cliente das políticas assistenciais: desempregados, trabalhadores precários e pobres. Isso denota que o objetivo principal a nortear tais iniciativas pautou-se pela tentativa de identificar novos mecanismos de ativação para facilitar a re- ou a inserção ocupacional dos grupos, que mais sofrem com as transformações estruturais em curso nos mercados de trabalho. Por trás da ativação da política social está o fomento ao empreendedorismo ou emprego por conta própria entre os numerosos e crescentes contingentes de excluídos, para quem oportunidades já não existem a menos que sejam, eles mesmos, capazes de criá-las para si. Essa estratégia, portanto, mira numa redefinição da política assistencial, erigida, desde fins da década de 70, sobre controles, penalidades e contrapartidas, que presidiam à lógica de disciplinamento dos setores mais vulneráveis em tempos de flexibilização e precarização do emprego. A máxima cunhada por Gilbert (2004), incentivos públicos devem estimular a responsabilidade individual, ganha, nesse contexto, quase força de lei. Isso nos leva a uma segunda consideração. Em todos os casos aqui referidos e que foram objeto de longos e calorosos debates e negociações entre a sociedade e a classe política, mobilizando ativistas, intelectuais e policymakers , a essência mesma da renda cidadã foi desvirtuada, subvertida. Deu lugar a programas focalizados e/ou means-tested , que apenas tentam justificar, com base em pilotos eloquentes, que o pilar das condicionalidades já não serve à arquitetura do novo edifício da proteção social. Seria essa uma abordagem mais modesta ou cautelosa para vencer, numa primeira etapa, resistências à ideia de uma renda de cidadania para todos, sem restrição de qualquer ordem e, ademais, incondicional? Ou essa marcha que se pretende incremental oculta outros propósitos, tal como repaginar por completo um eixo essencial da assistência, qual seja a seletividade? Essa hipótese não deve ser descartada. Estaria, assim, em jogo, menos avançar na direção da universalidade e mais na atualização das políticas de combate à pobreza, que ganham roupagem nova na era do capitalismo financeirizado. É uma mudança de l ayout : trocam sua função de complementariedade por mais centralidade no âmbito dos regimes de bem-estar, galvanizando o papel das políticas residuais. Essa transição implica dispensar controles, atenuar o peso de requerimentos e facilitar o acesso a uma renda mínima garantida. O que, 13

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? por si, basta. É uma forma de desregulação da política social na medida em que pisos mínimos monetários 17 , variando de país para país, passam a ser o quase tudo da política social. Essa prática espelha uma estratégia política de legitimação, que, ao fim, acaba desvirtuando a correta compreensão do potencial reformador da renda cidadã. Brasil: uma ideia sequestrada, uma lei bastarda e um debate inexistente Após esta breve panorâmica em nível global, cabe inquirir a quantas anda o debate sobre o tema no único país que adotou, até hoje, na letra da lei 18 , a renda básica de cidadania. Sim, o Brasil, em 2004, exatas 24 horas antes de ser instituído o Programa Bolsa Família 19 , passou a garantir a cada cidadão, residente legal no país há mais de cinco anos, uma renda,“não importando a sua condição socioeconômica”. Reza a lei 20 que tal direito deve ser implementado“por etapas, a critério do Poder Executivo, priorizando-se as camadas mais necessitadas da população” 21 . Reconhece, entretanto, que“o pagamento do benefício deverá ser de igual valor para todos e 17. Vai ao encontro da proposta dos pisos de proteção social (ILO, 2011), que surgem na pós-crise financeira de 2008, estabelecendo novos marcos para a seguridade social, em conformidade com políticas de austeridade e favoráveis à privatização da provisão de tudo aquilo que excede o patamar de sobrevivência, este identificado como o padrão universal. 18. Lei 10.835/2004. 19. Lei 10.836/2004. 20. Antes de se tornar lei, porém, a renda básica universal incondicional amargou alguns anos de paralisia no Congresso, na forma de Projeto de Lei, datado de 2001, de autoria do Senador Eduardo Suplicy. Nesse Projeto de Lei não havia referência à última frase do parágrafo 2º, incluído quando da aprovação da Lei em 2004, e que estabelecia que sua abrangência seria“alcançada em etapas, priorizando-se as camadas mais necessitadas da população”. 21. www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/ lei/10.835.htm. suficiente para atender às despesas mínimas de cada pessoa com alimentação, educação e saúde”. Logo, associa dimensões que são forçosamente excludentes, como focalização, uniformidade e universalidade. Finalmente, estipula que a dotação orçamentária para assegurar sua provisão é prerrogativa do executivo federal. Significa dizer que a lei está sujeita aos senões da política macroeconômica e pode ter seu financiamento inviabilizado em função do orçamento fiscal e da conjuntura. Da mesma maneira, nenhum prazo é estipulado de modo a estabelecer um horizonte de progressão. Inexiste planejamento o que é, no mínimo, surpreendente, considerando as exigências da LOA(Lei Orçamentária Anual). Duas restrições, portanto, invalidam, na própria origem da lei, o princípio do direito a uma renda monetária incondicional e universal: a focalização e sua subordinação à avaliação do governo federal acerca da oportunidade e do ritmo de sua implementação, ambos à mercê do equilíbrio das contas públicas. Assim, embora exceção no cenário internacional, a experiência brasileira já desponta crivada por paradoxos, que colocavam em dúvida a possibilidade de se transitar da institucionalidade dos programas de transferência de renda condicionados para uma renda universal incondicional. Nesse sentido, o Brasil antecipou, por mais de uma década, a antinomia que viceja em todos os experimentos apontados acima e que se servem de um label cuja força reside num conceito quase mágico, de grande aceitação. Isso coloca o Brasil numa posição de vanguarda, na medida em que sinalizou o que seria uma tendência mais geral de aplicação de uma ideia a práticas que acionam seu contrário. Nesse percurso de direções escamoteadas, a renda básica de cidadania já surge maculada 14

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? por um desenho que vem, portanto, alienar seus princípios estruturantes. O discurso oficial velado fez crer que a expansão progressiva do Bolsa Família levaria automaticamente à sua metamorfose em renda cidadã. Seria uma questão de tempo e de recursos. Isso evidentemente não ocorreu, e tampouco evitou que a renda básica de cidadania caísse em total descrédito por ação daqueles que tornaram lei um projeto de contornos indefinidos, ainda que de grande atrativo porque“na moda”. Nem mesmo durante o longo debate parlamentar sobre a melhor utilização dos recursos extraordinários oriundos dos royalties das novas jazidas de petróleo do pré-sal, descobertas ao final da década de 2000, a renda cidadã escapou ao ostracismo. Lavinas(2012) recorda que o Fundo Social, criado com o intuito de assegurar recursos em separado às gerações futuras na forma de projetos de combate à pobreza e desenvolvimento, incorporou cultura, educação, esporte, saúde pública, C&T, meio ambiente e riscos climáticos, sem contemplar, todavia, o financiamento de uma renda básica.“Ela não foi lembrada nem pelo Congresso que aprovou a Lei em 2004, nem pelo partido que a defendeu, muito menos pelo governo que a sancionou. No limbo estava e no limbo permaneceu”(Lavinas 2012:42). A adoção da renda básica de cidadania deveria consagrar e coroar o ápice de um longo processo de inovação social, desta feita ancorado no princípio do direito universal e incondicional de todos os cidadãos usufruírem em igualdade de condições da riqueza do país. No país que lidera rankings de desigualdade, esta seria efetivamente uma prática revolucionária. Pela primeira vez, os brasileiros poderiam compartilhar algo em comum. Algo que fortaleceria laços de pertencimento, hoje esgarçados por um tecido social que não dá liga. Esse processo, porém, foi abortado pela inação. Uma lei sem força de lei. E a promessa de uma cidadania“de última geração” deu lugar apenas a alguns experimentos tímidos 22 , embora voluntaristas, de sustentabilidade duvidosa, cujas características destoam radicalmente do que é a renda cidadã. Dentre os entraves à implementação da renda básica de cidadania figuraram pressões recorrentes em prol da desconstitucionalização de tudo o que se sedimentou de tendencialmente universalizante na fase de redemocratização. A universalidade e a uniformidade, consagradas na Constituição de 88, não se tornaram valores legítimos. Ao contrário, nos últimos trinta anos, a hegemonia neoliberal deitou raízes profundas à seletividade, fortaleceu controles e condicionalidades e impulsionou a lógica privatista. O que era paradoxo resvalou paulatinamente para a indiferença, a despeito da cruzada tão excêntrica quanto arrebatadora do agora vereador Eduardo Suplicy em seus livros e palestras. Curioso é constatar que, apesar de tantos percalços, a bandeira da renda de cidadania con22. O município de Santo Antônio do Pinhal, no interior de São Paulo, com 6.500 habitantes, e uma economia baseada no turismo e na pequena e média agricultura instituiu, em 2009, um projeto piloto da renda básica de cidadania em nível municipal. O valor do benefício a ser pago a cada habitante também estaria condicionado à disponibilidade orçamentária do Fundo Municipal de Renda Básica de Cidadania. Assim como a lei 10.835, o projeto aprovado estabeleceu que o benefício fosse implantado“por etapas”, começando pelas camadas mais necessitadas da população, nos moldes da lei nacional. O fundo seria constituído de um percentual das receitas tributárias do município, doações de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, nacionais ou internacionais; transferências realizadas por outros níveis do governo(Estado ou União); e produtos de aplicação dos recursos disponíveis, dentre outros recursos. Maricá, município no Rio de Janeiro de 150 mil habitantes à época, pegou carona no exemplo paulista e criou seu projeto ao final de 2015. Residentes há pelo menos um ano deveriam receber mensalmente uma renda mínima de dez mucambas, espécie de moeda social eletrônica. 15

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? tinua sendo desfraldada aqui e ali, em particular por ocasião de novos pleitos eleitorais, como sinônimo de inovação e promessa de justiça social. A título de ilustração, vale sumarizar o ocorrido nas eleições presidenciais de 2018, quando o comprometimento frouxo com um“programa de renda mínima universal”(Rede, p. 20), por vezes enunciado como“renda básica de cidadania”(PT, p.31) ou ainda“Programa de Renda Básica de Cidadania Universal”(PSOL, p. 155-6) sinalizou a potência de um paradigma que teima em perdurar como promessa e que pode ser servido para todos os gostos . Até mesmo o PSL, porta-voz do pensamento ultraliberal, enfatizou em seu programa a pretensão de“instituir uma renda mínima para todas as famílias brasileiras.”(…)“Nossa meta é garantir, a cada brasileiro, uma renda igual ou superior ao que é atualmente pago pelo Bolsa Família”, possivelmente através da“introdução de mecanismos capazes de criar um sistema de imposto de renda negativo, na direção de uma renda mínima universal”. Enquanto o PSL insere o programa de renda mínima na seção de economia de seu programa, o PT e o PSOL citam a renda cidadã no capítulo Assistência Social e Superação da Pobreza, caso do primeiro, ou Assistência Social e Seguridade para Todos, caso do segundo. A Rede a associa a formatos novos de inclusão produtiva. Somente o PDT não emprega o qualificativo“universal” ao se comprometer em criar novos programas de garantia de renda para os menos favorecidos(capítulo 8 criar, manter e ampliar os programas sociais). A grande imprecisão que cerca o uso do conceito permite ainda assim observar que a referência a ele é empregada, via de regra, como equivalente de combate à pobreza. Não dialoga, portanto, com as ideias originais que, desde finais do século XVIII, na pluma de Thomas Paine, animaram, em tempos revolucionários, ideais radicais de igualdade na luta contra a apropriação privada e abusiva da natureza. O chamariz da renda cidadã é, assim, apossado por boa parte das agremiações partidárias, quaisquer que sejam suas vertentes ideológicas, replicando um fenômeno mais geral que, também em nível internacional, traduz uma unanimidade inusual. No entanto, fora do tempo dos pleitos não suscita um verdadeiro confronto de ideias, nem alimenta debates sobre o devir do nosso sistema de proteção social. De um lado, é peça obrigatória em todos os palanques e programas, mas, de outro, está ausente também das análises que buscam soluções para a alta informalidade que é marca registrada do nosso mercado de trabalho e que só tende a se agravar com as sucessivas reformas trabalhistas em curso. A lei continua engavetada. Em síntese, diria que, no Brasil, caminhamos na contramão do que predomina nas economias avançadas e em tantos outros países, onde a disputa em torno de um novo paradigma universalista penetra a sociedade e a mobiliza, por refletir a busca de uma estratégia com chances de minar a hegemonia neoliberal, contestar a filosofia do workfare e refundar princípios de solidariedade e justiça social. Concordo, assim, com Philippe Van Parijs(2018) quando afirma que a renda básica de cidadania é, na sua essência, um valor e uma ideia da esquerda, mesmo que se possam identificar tensões no campo progressista acerca de sua oportunidade/factibilidade e dos desafios que coloca 23 . Ela é de esquerda 23. Van Parijs identifica duas tendências no campo da esquerda que têm visões distintas sobre a renda cidadã: a esquerda trabalhista e a esquerda libertária(2018:2). A primeira alerta para eventuais efeitos perversos derivados de sua implentação; a segunda, destaca os efeitos colaterais positivos. 16

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? porque visa combater as desigualdades produzidas pelo capitalismo. Também para mim, ela é uma política do campo progressista, da esquerda, cuja radicalidade expressa um compromisso com a ideia de emancipação. Emancipação da lógica mercantil, da subserviência ao capital, das inúmeras formas de dominação que se entrelaçam na constituição do que somos. Seu objetivo primeiro é, portanto, nos permitir viver uma vida genuína, como enfatizou Amartya Sen, que equivale ao que Robert e Edward Skidelsky denominam“a good live”(2012). Estamos, contudo, diante da possibilidade de que uma versão remota e manca venha a ser empregada como a novidade de um governo recém-eleito que dela se servirá como justificativa para desmantelar o sistema de seguridade social, colocando em seu lugar um piso de renda mínima universal, em valores próximos ao benefício médio pago pelo Programa Bolsa Família(R$ 187,00 mensais). Um movimento nessa direção permitiria eliminar com uma canetada um amplo conjunto de benefícios como o seguro-desemprego, o Benefício de Prestação Continuada(BPC), o próprio Bolsa Família, o abono salarial e tantos outros, em nome de uma gestão fiscal simplificada e responsável. A Lei original não deverá ser desengavetada. E o risco de adentrarmos mais uma vez à “modernidade de fachada”(Fanjzylber 1994) é quase uma certeza. Pode a renda cidadã sobreviver à lógica da financeirização? Os exemplos acima mencionados sugerem que o paradigma em disputa carrega não apenas conteúdos diversos, mas vem sendo instrumentalizado para lastrear reformas dos sistemas de proteção social e da política social como um todo. Eles convergem na direção de eliminar condicionalidades em nome da simplificação administrativa, redução dos custos de inconveniência e da uniformização de um benefício de piso básico, característica essa assimilada como universal. Ou seja, as prerrogativas morais de disciplinamento da pobreza que justificaram por alguns séculos impor obrigações aos beneficiários da assistência pública em troca de um auxílio já não se sustentam. As condicionalidades tornaram-se anacrônicas. Ao mesmo tempo, a persistência do desemprego e a multiplicação de formas intermitentes e não assalariadas(sem registro, não contratuais) de inserção ocupacional requer remodelar os benefícios de perfil contributivo, como o seguro-desemprego. Também nesse caso, as rígidas regras de concessão e monitoramento, assentadas em medidas de ativação, mostram-se crescentemente inócuas. Nada mais distante da utopia libertária de uma renda de cidadania universal do que transformá-la em complemento de renda para compensar a degradação dos salários e a precarização do emprego, ou então para mitigar a agudização dos níveis de pobreza ou ainda para lastrear a rede de“benefícios básicos”(renda mínima; pilar básico de aposentadoria; pensão social; serviços básicos de saúde, etc) que miram a reforma dos sistemas de proteção social. Mas há outros revezes no horizonte a demandar cautela no emprego de uma solução, cuja aplicação parece tão simples quanto é eloquente o que a justifica: promover a liberdade real e um padrão radical de equidade. Vivemos hoje sob a regência do capitalismo financeirizado. Uma modesta expressão do que isso significa pode ser resumida em dois 17

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? números: em 1990, os ativos financeiros globais correspondiam a 50% do PIB mundial, o equivalente a 150 trilhões de dólares. Em 2015, tais ativos já representavam mais de 4 vezes o PIB global ou 500 trilhões de dólares (Maquire Research Estimates 2017). A financeirização é um novo estágio de desenvolvimento do capitalismo(Sawyer 2016:47), refletindo, assim, sua transformação sistêmica(Lapavitsas 2011). É uma dinâmica pela qual os mercados financeiros, as instituições financeiras e as elites financeiras passam a ter peso crescente nas políticas econômicas(Palley 2013), erodindo a autonomia do Estado, com impactos deletérios na economia real, no mundo do trabalho, no cotidiano e nas formas de pensar o futuro e a prevenção dos riscos. Foi potencializada pela desregulamentação e liberalização financeiras, que levaram a um crescimento exponencial do setor financeiro e à sua autonomização em nível global, já não mais subordinado à produção(Sweezy 1994). A financerização pode ser definida, portanto, como um novo regime de acumulação inerente ao neoliberalismo(Fine e Saad-Filho). Significa não apenas a expansão extraordinária dos ativos financeiros vis a vis a economia real, mas também, a proliferação de distintos tipos de ativos em meio à ascendência da lógica acionária; é a primazia dos imperativos financeiros e da especulação em detrimento dos interesses da produção e dos investimentos, que tendem a recuar; é o aumento da desigualdade em função dos ganhos financeiros das elites; manifesta-se nos booms de consumo das famílias com base no crédito, em particular por parte das menos afortunadas; isso leva à elevação acelerada do grau de endividamento das famílias, comprometendo parcela importante e crescente da renda disponível, que é assim desviada para o circuito financeiro. Resumindo, a financeirização é a penetração da finança em todas as dimensões da reprodução da vida, re-mercantilizando o que havia sido desmercantilizado, sobretudo com a substituição da provisão pública por uma miríade de seguros imperfeitos para os riscos que pretendem cobrir(Lavinas, Araújo, Bruno 2017). E é em tempos de primazia do capital financeirizado que a renda básica de cidadania passa a ecoar no debate público, com apoio à direita e à esquerda do espectro político, ganhando um sentido de urgência. Ela traz a promessa de desarmar os efeitos persistentes das políticas de austeridade, que reduziram o gasto social e aniquilaram a dimensão compensatória das políticas sociais, em particular sua função anti-cíclica. Sua promessa reside na garantia de uma renda permanente. Onde está o paradoxo? No capitalismo financeirizado, fluxos de renda regulares e permanentes são indispensáveis à expansão constante da finança moderna. Eles servem como colateral num mundo onde a dívida ganha centralidade, graças à multiplicação de várias formas de empréstimos e linhas de crédito, permitindo o acesso a bens duráveis, a serviços que antes constituíam o cerne da provisão pública como saúde, educação. A dívida também permite atender às necessidades básicas de cada dia, que os salários já não cobrem. É preciso financiá-las. Por isso mesmo, a explosão recente do crédito e consumo nos anos 2000, em particular nos países emergentes e em desenvolvimento, não deve ser interpretada tão somente como uma forma de potencializar a demanda agregada, mas sobretudo, como aponta Paulo dos Santos(2014), um novo tipo de provisão de bens e serviços tais como moradia, saúde, educa18

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? ção, segurança, agora através do mercado e dos circuitos financeiros. Inovações financeiras, apoiadas no crédito de consumo à pessoa física lastreado em algum tipo de renda, que se transforma em colateral, é o que vai permitir expandir, por exemplo, o mercado de securities . A securitização de dívidas é hoje mecanismo central na extensão do próprio mercado de crédito, com a redistribuição do risco, mediante a criação de novos instrumentos financeiros como as ABS e as MBS, ou seja, a criação de títulos garantidos por ativos, a partir de um pool de dívidas individuais. Produzir e reproduzir dívidas é essencial a um dos segmentos mais rentáveis dos mercados financeiros. Minha percepção é a de que estamos assistindo à transformação da política social num colateral, sob a lógica do capitalismo financerizado. Não por acaso, cresce o peso das transferências monetárias no âmbito dos sistemas de proteção social, enquanto encolhe a provisão pública desmercantilizada, coberta crescentemente por uma oferta privada. Transferências condicionadas ou incondicionais, aposentadorias e pensões, e outras modalidades de benefícios monetários são fluxos de renda regular que, ao servirem de colateral, transformam-se em ativos à disposição do sistema financeiro. No limite, são direitos que são transformados em ativos. Esse é o ponto que trago para discussão. Considero que a política social, ao assegurar um benefício monetário, torna-se uma presa da lógica financeira. Não é por acaso que um dos fronts de usurpação do capital financeiro hoje é a esfera da reprodução social. Nosso bem-estar vem sendo capturado pela lógica financeira. A pergunta que se coloca é saber o papel que cabe a uma renda básica de cidadania sob a égide da financeirização. Muda algo? O que? Ao ouvir Chris Hugues(2018), um dos co-fundadores do Facebook, defender uma variante de renda básica porque é cético com relação às elites políticas que nos governam, eu acrescentaria, como ele, que sou igualmente cética vis a vis às elites globais, às quais ele pertence e que englobam não apenas os muito ricos, mas também os representantes da grande finança moderna. Todos eles apoiam a renda básica. Não surpreende a Goldmann Sachs estar por trás do patrocínio da sua proposta. E qual é ela? Ela é means-tested e sujeita à realização de alguma atividade. Trata-se de assegurar 500 dólares por mês a todo indivíduo que não consegue obter mais de 50,000 dólares ao ano trabalhando. Isso, segundo Chris Hugues, permitiria que cada beneficiário pudesse investir em sua educação e melhorar a qualidade de seu atendimento em saúde(“ extra cash for people to invest in themselves and their families ”). Em outras palavras, essa transferência de renda, relativamente simples, iria diretamente para o setor financeiro seja para pagar um empréstimo estudantil ou para adquirir um seguro de saúde, o que evidenciaria, de imediato, um acesso fortemente segmentado pelo nível de renda, contrário do princípio da universalidade. Essa declaração por si só nos obriga a pensar como o capitalismo financerizado vem reformatando as políticas sociais e rompendo com os frameworks que as informavam baseados na regra da desmercantilização e da redistribuição. Esse era o papel por excelência da política social: permitir acesso ao bem-estar agregado, independente do status de cada um e do seu nível de renda. Nesse processo, as chances de a vocação da renda básica de cidadania ser pervertida não devem ser desprezadas. Como afirmei anteriormente, a renda básica de cidadania é revolucionária por nos emancipar das relações de mercado e nos libertar das mais distintas formas de dominação. Mas 19

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? o que acontece se ela se torna a conexão direta com o setor financeiro? Ou se, em lugar de reduzir riscos, atenuando a desigualdade e a pobreza, ela acabar se transformando numa fonte de renda estável e apropriável na marcha de expansão dos novos produtos financeiros? Como observaram Leyshon e Thrift, para sobreviver, o sistema financeiro“deve continuamente prospectar novos veios de ativos que possam ser transformados em colateral” (2007:98), através de estratégias de capitalização inovadoras. A progressão de uma renda universal mundo afora certamente seria bem-vinda ao rol das possibilidades em exame. E é mais ou menos o que já está ocorrendo, embora não nos marcos ideais. Ou seja, garantir uma renda mínima já é praxe, política pública notável, chegando às áreas e populações mais remotas. Segundo o Banco Mundial, em seu relatório The State of Social Safety Nets 2018 , 2,5 bilhões de pessoas recebem algum tipo de transferência de renda na luta contra a pobreza. Trata-se de um feito extraordinário, sob qualquer métrica, a despeito dos benefícios serem extremamente modestos, variando de 106 a 27 dólares mensais, por domicílio. São transferências pagas pelo Estado, embora em alguns poucos casos(países muito pobres), elas sejam financiadas pela ajuda internacional ou até por entidades privadas. Para que tais pagamentos tenham lugar, é preciso“bancarizar” os beneficiários, que se tornam detentores de uma conta individual, acessível sem existência de agências, graças às novas tecnologias de comunicação em celulares. Com internet, a infraestrutura é hoje dispensável. Tudo é fluxo. Numa progressão igualmente extraordinária, ampliou-se a inclusão financeira de milhões de pessoas, que até bem pouco tempo jamais haviam adentrado a uma agência bancária. Em 2017, 65% da população adulta mundial já dispunha de uma conta bancária, percentual semelhante entre os grupos mais pobres. Um dos fenômenos que acompanha o processo de inclusão financeira foi o rápido crescimento não apenas do percentual de famílias com dívidas, mas também do grau de comprometimento da renda familiar com o pagamento de dívidas ao setor financeiro (a razão dívida/renda). Não tardou para, na sequência, identificar-se um outro fenômeno pouco frequente até então: o da inadimplência em massa. Segundo o FMI(2017), enquanto nas economias avançadas as hipotecas constituem 50% da dívida das famílias, nos países do Sul Global 66% das dívidas estã vinculadas ao crédito de consumo recursos livres. Para me limitar a dois exemplos, Brasil e África do Sul ilustram essa tendência que acopla renda mínima/inclusão financeira/dívida/inadimplência. Em ambos os países, os pobres são beneficiários de programas de combate à pobreza em grande escala. Na África do Sul, são pagos mensalmente 17 milhões de benefícios e no Brasil, do ponto de vista assistencial(Bolsa Família+ PBC), algo como quase 20 milhões. Segundo o South African Reserve Bank, em 2016, mais de 70% da renda das famílias que tomaram empréstimos(sem vinculação) estavam comprometidas com pagamento de dívidas. No Brasil, esse percentual era de 64% no mesmo ano(Banco Central do Brasil 2017). A Serasa estima em 63 milhões o contingente de adultos inadimplentes. As dívidas foram majoritariamente contraídas com compra de roupas e alimentos. 20

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? Entre nós, até os beneficiários do Bolsa Família estão não apenas endividados, mas também inadimplentes. Segundo o Banco Central do Brasil, 1,4 milhão de famílias interromperam o pagamento de suas dívidas para cobrir empréstimos que correspondem, em média, a 10 vezes o valor do benefício que recebem. Esse fenômeno de grandes proporções – grande número de pessoas com dívidas contraídas, elevado comprometimento da renda pessoal com pagamento da dívida(principal e juros) e aumento acelerado da inadimplência – é hoje quase generalizado no mundo em desenvolvimento, sobremaneira naqueles países onde o quase tudo da política social se resume a assegurar uma renda mínima, paga a um contingente cada vez maior de pessoas. É uma renda garantida pelo Estado, com risco quase zero, que serve, portanto, de colateral, para vínculo com o setor financeiro, que passa a prover mais renda e serviços para tais famílias. Uma das consequências mais desconcertantes da colateralização da política social(Lavinas 2017; 2018), qualquer que seja seu desenho, tem sido o crescimento extraordinário das dívidas das famílias e de sua perda de autonomia, em função da amplitude que toma no comprometimento de seu modo de vida. E essa é a marca deste início de século XXI. Sabemos o significado da dívida, ou do que ela representa como relação de dominação e dependência. É uma causa permanente de despossessão e empobrecimento. A dívida coloca em xeque nossa autonomia, enquanto a inadimplência corrói o indivíduo física e emocionalmente. À guisa de conclusão Para fechar esta apresentação, meu último ponto consiste em estabelecer um paralelo entre os programas de transferência de renda tradicionais, de qualquer natureza, e a renda básica. Na verdade, não trago conclusões, mas perguntas que me preocupam sobremaneira: 1. Em que medida uma renda básica universal, paga pelo Estado a todos os cidadãos de um país, poderia escapar à lógica da colateralização da política social, inerente a esse estágio do capitalismo financeirizado? 2. Parece tácito que o valor de uma renda básica de cidadania, na conjuntura presente, dificilmente cobriria todas as necessidades básicas de um indivíduo, necessidades, essas, crescentes nas sociedades contemporâneas. Isso não acionaria sua função de colateral, o que acabaria por comprometer sua essência emancipatória e, na direção oposta ao esperado, nos tornaria a todos presas do capital rentista, através das dinâmicas de endividamento? 3. Ou será que ela vai acabar por fomentar, indiretamente, o processo de financeirização completa da provisão de saúde e educação, repassando às grandes seguradoras, fundos de private equity, fundos de investimento e outros agentes financeiros, recursos públicos que deveriam preservar nossa autonomia, em lugar de servir à acumulação do capital portador de juros? A política social parece-me ser hoje um elemento central na engrenagem da acumulação financeira. É possível à renda básica resistir ao papel que tal engrenagem lhe reserva? Isso seria factível, se e somente se, algumas condições forem preenchidas. Três delas me parecem incontornáveis: 1. O valor de uma renda básica deve ser estabelecido não como complemento – o 21

Lena Lavinas| RENDA BÁSICA DE CIDADANIA: A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI? que o situaria em nível baixo, como visto nas propostas que apresentamos acima-, mas em patamar condizente com a plena desmercantilização do acesso a um conjunto de necessidades básicas, incluindo alimentação, moradia, vestuário e transporte. Portanto, é provável que ela devesse se alinhar ao salário mínimo ou ao living wages , onde este já tenha sido criado. Esta é a maneira mais segura de reduzirmos as chances de ela vir a servir predominantemente como colateral. 2. Em simultâneo, três tipos de provisão pública devem ser assegurados: serviços de saúde com acesso universal; educação em todos os níveis e formação profissional permanente, ambos com máxima qualidade; e finalmente, a oferta necessária no campo dos cuidados(care). Ao mesmo tempo, políticas de moradia efetivas e de real impacto são indispensáveis, apoiadas numa regulação rigorosa dos aluguéis, bem como numa tributação progressiva e justa da propriedade, de modo a ampliar a oferta de moradia em valor compatível com os rendimentos da população, e inibir a especulação imobiliária, que tende a ocorrer em função do aumento da renda média em termos reais. 3. Nenhuma dessas condições seria possível a menos que se possa ir além dos acordos de Basileia, impondo rígidos controles e regulações sobre todo tipo de atividade financeira, além de taxar, na proporção justa, as rendas financeiras de modo a fortalecer dinâmicas associadas à expansão da economia real. Resta saber se tais pressupostos serão suficientes para opor resistência à marcha da financerização, que avança na contramão dos princípios de emancipação e igualdade que sustentam a defesa de uma renda universal. Por ora, é impossível prever se esta pode acabar por contribuir à acumulação financeira, aprofundando a dependência dos indivíduos, via endividamento constante, ao setor financeiro, ou se, ao contrário, pode facilitar maior autonomia. Talvez, ao fim e ao cabo, devamos apenas seguir em frente com essa ideia, apostar nela na falta de outra proposta melhor, quaisquer que sejam os riscos presentes e futuros que ela encubra. 22

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Autora Lena Lavinas é Professora Titular do Instituto de Economia da UFRJ. Responsável Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) Brasil Av. Paulista, 2001- 13° andar, conj. 1313 01311-931 I São Paulo I SP I Brasil www.fes.org.br Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) A Fundação Friedrich Ebert é uma instituição alemã sem fins lucrativos, fundada em 1925. Leva o nome de Friedrich Ebert, primeiro presidente democraticamente eleito da Alemanha, e está comprometida com o ideário da Democracia Social. No Brasil a FES atua desde 1976. Os objetivos de sua atuação são a consolidação e o aprofundamento da democracia, o fomento de uma economia ambientalmente e socialmente sustentável, o fortalecimento de políticas orientadas na inclusão e justiça social e o apoio de políticas de paz e segurança democrática. As opiniões expressas nesta publicação não necessariamente refletem as da Friedrich-Ebert-Stiftung. O uso comercial de material publicado pela Friedrich-Ebert-Stiftung não é permitido sem a autorização por escrito.