Gerardo Ardila/ María Fernanda Valdés  editores CIUDAD, SOSTENIBILIDAD Y POSCONFLICTO EN COLOMBIA: Montería, Pereira, Florencia, Buenaventura CIUDAD, SOSTeNIbilidad y POSCONFLICTO EN COLOMBIA: Montería, Pereira, Florencia, Buenaventura Gerardo Ardila/ María Fernanda Valdés  Editores CIUDAD, SOSTENIBilidad y POSCONFLICTO EN COLOMBIA: Montería, Pereira, Florencia, Buenaventura Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia(Fescol) Calle 71 n° 11-90 Bogotá Teléfono(57 1) 347 30 77 http://www.fes-colombia.org Foro Nacional Ambiental www.foronacionalambiental.org.co P rimera edición Bogotá, noviembre de 2018 ISBN 978-958-8677-36-1 C oordinación editorial Juan Andrés Valderrama D iseño y diagramación Ángela Lucía Vargas F otografías de la carátula Montería: Óscar García. Pereira: Rodrigo Grajales. Florencia: Camilo Prieto. Buenaventura: Augusto Gallo. I mpresión NDR Servicios Gráficos Las opiniones expresadas en este libro son de responsabilidad de los autores y no traducen necesariamente el pensamiento de la Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia(Fescol) ni de las instituciones que forman parte del Foro Nacional Ambiental. Contenido Prólogo Gerardo Ardila Calderón •21• Las ciudades en Colombia.................................................................................. 22 Los foros.............................................................................................................. 23 Agradecimientos................................................................................................. 32 Referencias.......................................................................................................... 33 La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial Roberto Lippi •35• Las ciudades requieren de reparación, porque también han sido“víctimas” del conflicto................................................................... 40 Superar la segregación socioespacial para aclimatar la paz urbana................. 43 El necesario control urbano y territorial para garantizar la paz social............. 45 El sentido de la paz territorial y la propiedad del suelo................................... 47 Un nuevo marco de relaciones urbano-rurales, hacia una visión urbano-regional.................................................................. 50 Políticas sectoriales que aboquen hacia el desarrollo rural............................. 52 La necesidad de poner en marcha una política territorial nacional de mediano y largo plazo.............................................................................. 55 7 8 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia Montería Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Aarón Espinosa Espinosa •59• Introducción....................................................................................................... 59 Las huellas del cambio urbano.......................................................................... 61 Población en el tiempo: el cambio demográfico................................................ 66 Población en el espacio: la segregación urbana................................................. 69 Las desigualdades en ingresos, activos, capacidades y oportunidades............ 74 ¿Qué explica la pobreza en Montería?............................................................... 80 Una propuesta para el desarrollo humano sostenible desde el enfoque de los derechos económicos.............................................. 83 Referencias.......................................................................................................... 88 Anexos................................................................................................................ 91 Montería, ¿una ciudad sostenible para el posconflicto? La urgencia de establecer acuerdos mínimos para una agenda común: la primera infancia y el compromiso de una generación que crezca en paz Jorge Rojas Rodríguez •109• Introducción..................................................................................................... 109 Para entender el rol de las ciudades................................................................ 114 Montería en términos sociales y ambientales................................................. 116 El Plan de desarrollo de Montería y la responsabilidad de la paz.................. 118 Las prioridades de la sostenibilidad urbana del posconflicto........................ 120 El Plan Paz Córdoba y Montería....................................................................... 125 Comentarios ¿Montería sostenible? ¿Es posible? ¿De quiénes depende? Víctor Negrete Barrera •127• Contenido | 9 Montería, cuencas Sinú y San Jorge, Ecosistemas estratégicos para la conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales y para el disfrute y progreso de sus habitantes Fabio Arjona •135• Pereira Saludo protocolario Luis Fernando Gaviria Trujillo •141• Pereira: una lectura desde la sostenibilidad Óscar Arango Gaviria •147• Introducción: Pereira hoy................................................................................. 147 Pereira y su entorno departamental: desempeño económico......................... 149 Algunos indicadores sociales........................................................................... 154 Tierras suburbanas que retornan a tierras rurales........................................... 158 Riesgos y desastres.......................................................................................... 161 La dimensión supramunicipal en la planeación de la ciudad........................ 162 Políticas y arreglos institucionales................................................................... 168 Homicidios y desplazamiento.......................................................................... 170 Desafíos político-electorales............................................................................ 173 Referencias........................................................................................................ 174 Pereira, las paradojas del desarrollo ad portas del posconflicto León Felipe Cubillos Quintero •179• Introducción..................................................................................................... 179 La Perla del Otún: los imaginarios de la inclusión social............................... 183 10 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia La integración regional, lo público y lo privado............................................. 189 Conclusiones.................................................................................................... 198 Referencias........................................................................................................ 201 Comentarios Retos de Pereira en el posconflicto Francisco A. Uribe Gómez •205• Pereira y Risaralda: cambiar la política que nos gobierna Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro •217• Florencia la visión desde la administración Andrés Mauricio Perdomo •227• Florencia en la prospectiva del posconflicto Mercedes Mejía • Roberto Ramírez • Gabriel Ríos •235• Introducción..................................................................................................... 235 Florencia, ciudad del extractivismo y el desarrollo........................................ 236 Aspectos sociodemográficos............................................................................ 249 Seguridad del territorio y ciudad sostenible................................................... 257 Florencia desde el punto de vista ambiental................................................... 260 Referencias........................................................................................................ 263 Contenido | 11 Florencia, de territorio de colonos a ciudad amazónica William Molina Clavijo • Mary Jurado Palomino • Gustavo Adolfo Cabrera Silva •265• Introducción..................................................................................................... 265 Educación, cultura ciudadana y valores.......................................................... 270 Ejes viales y ambientales.................................................................................. 271 Parque Amazónico............................................................................................ 272 Zonas de expansión y plan de renovación urbana.......................................... 274 Conclusión........................................................................................................ 277 Comentarios Florencia en el posconflicto: iniciativas y facilitadores hacia una transformación necesaria Iván Fernández Lefort •279• Desarrollo sostenible con preservación efectiva de los recursos Fidel Prieto • 287 • Buenaventura Buenaventura, la construcción de un territorio hacia el bienestar colectivo Víctor Hugo Vidal Piedrahíta • Jhon Reina Ramírez •295• Conclusiones.................................................................................................... 303 12 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia Buenaventura: ciudad-rural con un puerto marítimo internacional sostenible en el posconflicto Álvaro Javier Arroyo García •305• Presentación..................................................................................................... 305 La ruptura de la dicotomía entre lo urbano y lo rural: Buenaventura ciudad-rural.......................................................................... 307 El puerto marítimo internacional como determinante de la ciudad.............. 312 El posconflicto: oportunidad para replantear la relación urbano-rural de Buenaventura. Ciudad-rural sostenible con alcance regional............... 317 Recomendaciones de acciones y políticas....................................................... 318 Referencias....................................................................................................... 322 El reto de construir paz en medio de un desarrollo económico que profundiza la exclusión social Kenny Riascos Rentería •325• Introducción..................................................................................................... 325 Contexto............................................................................................................ 326 La búsqueda del desarrollo económico en medio de prácticas de segregación y exclusión social................................................................ 328 “El territorio es vida y la vida no es posible sin el territorio”......................... 330 Desarrollo a costa de la violación de los derechos humanos......................... 338 Referencias....................................................................................................... 340 Comentarios Una nueva oportunidad-un nuevo modelo de desarrollo económico y social para Buenaventura Alexander Micolta Sabid •343• Índice de gráficos, tablas, mapas, anexos, ilustraciones y esquemas | 13 Ordenamiento territorial en el contexto de propiedad colectiva y amenaza de economías ilegales María Alejandra Vélez •349• Hacia un ideario de educación para la paz, el posconflicto y la participación social democrática en el territorio desde las protestas bonaverenses Félix Suárez Reyes •355• Buenaventura: dos visiones del territorio Leyla Arroyo •371• Autores y comentaristas Autores.............................................................................................................. 379 Comentaristas................................................................................................... 384 Índice de gráficos, mapas, tablas, anexos, ilustraciones, recuadros y esquemas Montería Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Aarón Espinosa Espinosa Gráfico 1. Gráfico 2. Gráfico 3. Gráfico 4. Gráfico 5. Gráfico 6. Gráfico 7. Gráfico 8. Mapa 1. Mapa 2. Tabla 1 Tabla 2. Concentración del ingreso(coeficiente de Gini) en Montería y otras ciudades, 2002-2015.................................................. 62 Línea de pobreza en Montería y trece ciudades. y áreas metropolitanas, 2002-2015............................................................. 62 Índice de miseria(inflación+ desempleo) en Montería....................................... según nivel de ingresos, 2006-2016.............................................................. 62 Tasa de desempleo y de ocupación en Montería........................................... y trece ciudades, 1992-2016....................................................................... 64 Trabajo asalariado frente a no asalariado en Montería, 2001-2016........... 64 Construcción de vivienda en estratos 1 y 2(%)............................................ y total construido(m 2 ) en Montería, 2007-2016........................................ 64 Pirámides de población en Montería: 1985, 2005 y 2020.......................... 67 Población recibida, expulsada y neto producto............................................ del conflicto en Montería(a 2017)............................................................. 68 Densidad de la población afrodescendiente.................................................. en Montería(secciones),(personas/km 2 ).................................................... 70 Densidad de la población indígena en Montería.......................................... (secciones),(personas/km 2 )......................................................................... 70 Segregación espacial por raza en Montería................................................... (afrodescendientes e indígenas)................................................................. 71 Segregación espacial por raza en Montería................................................... y otras ciudades(afrodescendientes)......................................................... 71 15 16 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia Tabla 3. Mapa 3. Mapa 4. Mapa 5. Gráfico 8.1. Tabla 4. Gráfico 9. Gráfico 10. Gráfico 11. Gráfico 12. Tabla 5. Anexo 1. Anexo 2 Anexo 3. Anexo 4. Anexo 5. Anexo 6. Anexo 7. Anexo 8. Anexo 9. Anexo 10. Anexo 11. Estructura de oportunidades y activos........................................................... de las poblaciones étnicas en Montería, 2007............................................72 Porcentaje de población sin alcantarillado(manzanas).............................72 Porcentaje de la población analfabeta(manzanas)....................................73 Porcentaje de población que pasó hambre(secciones)..............................73 Ingresos per cápita en Montería según quintiles. (pesos constantes de 2012).........................................................................76 Concentración de activos y oportunidades en Montería, 2015.................76 Trabajo formal en Montería según nivel de ingreso, 2007-2015...............77 Trabajo formal en Montería según sexo, 2007-2015..................................78 Trabajo formal en mujeres según nivel de ingreso, 2007-2015.................78 Trabajo formal en hombres según nivel de ingreso, 2007-2015................79 Resultados de la estimación del modelo probit............................................ (efectos marginales), 2008, 2012, 2014......................................................81 Población de Montería y otras ciudades colombianas................................... (comparativo), 1985-2020...........................................................................91 Población urbana afrodescendiente e indígena............................................. en algunas ciudades colombianas, 2005....................................................92 Metodología de estimación de los índices de segregación(I S )...................... y disimilitud(I D )..........................................................................................93 Distribución del ingreso y de activos...... en las principales trece ciudades colombianas, 2015................................95 Desigualdades en capacidades, oportunidades.............................................. y activos en la población de Montería, 2007-2015....................................96 Concentración de activos y estructura de oportunidades............................ en Montería y ciudades colombianas, 2015.............................................102 Modelo probit de determinantes de pobreza en Montería......................103 Recaudo per cápita de Montería. y otras ciudades, 1993-2015(miles de pesos de 2012)............................104 Inversión pública en Montería y capacidad fiscal del municipio,............... 1993-2015..................................................................................................104 Ruralidad y vulnerabilidad(índices) en Montería......................................... y ciudades del proyecto Fescol-Foro Nacional Ambiental, 2011.............106 Estructura de la inversión en Montería, 2008-2016(promedio).............107 Índice de gráficos, tablas, mapas, anexos, ilustraciones y esquemas | 17 Montería, ¿una ciudad sostenible para el posconflicto? La urgencia de establecer acuerdos mínimos para una agenda común: la primera infancia y el compromiso de una generación que crezca en paz Jorge Rojas Rodríguez Tabla 1. Tabla 2. Gráfico 1. Gráfico 2. Gráfico 3. Mapa 1. Tasa de cobertura neta educativa de Montería, 2016............................... 121 Tasa de cobertura bruta educativa de Montería, 2016............................. 121 Montería, prevalencia de la desnutrición crónica......................................... en niños y menores de 5 años, 2011-2014............................................... 122 Montería, tasa de mortalidad en menores de 5 años,................................... 2011-2014.................................................................................................. 122 Usos del suelo en Montería...................................................................... 123 Conflictos por el uso del suelo................................................................. 123 Pereira Tabla 1. Mapa 1. Mapa 2. Mapa 3. Gráfico 1. Gráfico 2. Gráfico 3. Gráfico 4. Pereira: una lectura desde la sostenibilidad Óscar Arango Gaviria Pereira, valor agregado por habitante,........................................................... frente a otras ciudades, 2014.................................................................... 150 Pereira en el contexto urbano regional.................................................... 163 Pereira en el paisaje cultural cafetero....................................................... 166 Pereira, usos del suelo en el contexto ambiental.......................................... de la Ecorregión Eje Cafetero.................................................................... 166 Pereira y Colombia: número de homicidios, 1990-2003.......................... 171 Pereira y Colombia: número de homicidios, 2004-2016.......................... 171 Pereira y Colombia: tasa de homicidios, 1990-2003................................ 172 Pereira y Colombia: tasa de homicidios, 2004-2016................................ 172 Pereira, las paradojas del desarrollo ad portas del posconflicto León Felipe Cubillos Quintero Gráfico. 1 Tabla 1. Viviendas en riesgo por comuna.............................................................. 185 Barrios informales por comunas............................................................... 186 18 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia Mapa 1. Mapa 2. Tabla 2. Zonificación de barrios informales en Pereira, 2011............................... 186 Suelo suburbano del municipio de Pereira.............................................. 192 Municipios que disponen residuos............................................................... en el relleno sanitario regional La Glorita................................................ 195 Florencia Mapa 1. Mapa 2. Tabla 1. Tabla 2. Gráfico 1. Gráfico 2. Gráfico 3. Tabla 3. Gráfico 4. Tabla 4. Tabla 5. Tabla 6. Florencia en la prospectiva del posconflicto Mercedes Mejía • Roberto Ramírez • Gabriel Ríos Florencia y departamento de Caquetá: cuencas hidrográficas................ 238 Mapa de la ciudad de Florencia............................................................... 238 Florencia: datos demográficos.................................................................. 245 Caquetá, población y economía. 2015...................................................... 249 Evolución demográfica de Florencia............................................................. desde la segunda mitad del siglo veinte................................................... 250 Distribución de formas de ocupación en Florencia, 2015....................... 251 Crecimiento anual PIB nacional y Caquetá, 2002-2014............................ 251 Departamento de Caquetá y municipio de Florencia................................... Incidencia de la pobreza monetaria y la pobreza monetaria........................ extrema según sexo, 2011-2014................................................................ 252 Clasificación departamental según trayectoria de salida............................. de pobreza para orientar política pública................................................ 253 Departamento de Caquetá y municipio de Florencia:.................................. homicidios según sexo. Número de casos y tasas, 2011-2014................. 254 Departamento de Caquetá y municipio de Florencia:.................................. suicidios según sexo, 2011-2014............................................................. 254 Departamento de Caquetá y municipio de Florencia:.................................. violencia intrafamiliar. Número de casos y tasas, 2011-2014................. 256 Florencia, de territorio de colonos a ciudad amazónica William Molina Clavijo • Mary Jurado Palomino • Gustavo Adolfo Cabrera Silva Mapa 1. Mapa 2. Zonas de riesgo.......................................................................................... 270 Ejes viales, ambientales y Parque Amazónico......................................... 273 Índice de gráficos, tablas, mapas, anexos, ilustraciones y esquemas | 19 Buenaventura Buenaventura: ciudad-rural con un puerto marítimo internacional sostenible en el posconflicto Álvaro Javier Arroyo García Tabla 1. Tabla 2. Gráfico 1. Tabla 3. Gráfico 2. Población, extensión territorial y densidad poblacional.............................. de Buenaventura, 2017............................................................................. 308 Crecimiento poblacional de Buenaventura de 1951 a 2017.................... 311 Total tráfico portuario zona portuaria de Buenaventura,............................. 2012-2016(toneladas)............................................................................... 315 Distribución tráfico de carga puerto de Buenaventura, 2016.................. 316 Participación terminales en el tráfico portuario de Buenaventura,.............. 2016(toneladas)........................................................................................ 316 El reto de construir paz en medio de un desarrollo económico que profundiza la exclusión social Kenny Riascos Rentería Mapa 1. Área urbana de Buenaventura.................................................................. 327 Ilustración 1. Proyección de lo que sería el malecón de Buenaventura........................ 333 Comentarios Una nueva oportunidad un nuevo modelo de desarrollo económico y social para Buenaventura Alexander Micolta Sabid Recuadro1. Esquema 1. Buenaventura, ciudad de grandes paradojas........................................... 344 Enfoque y principios básicos para la estructuración.................................... de un esquema institucional que cree condiciones..................................... para la implementación de un plan estratégico....................................... 346 Ordenamiento territorial en el contexto de propiedad colectiva y amenaza de economías ilegales María Alejandra Vélez Tabla 1. Tipo y número de proyectos..................................................................... 353 P rólogo Gerardo Ardila Calderón L a esperanza es el motor de la vida; sin esperanza no hay futuro posible. El proceso de negociaciones para lograr el desarme y la reincorporación de las Farc(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), convertidas en un partido político, fue un bálsamo en la historia de nuestra sociedad. Fue un momento de esperanza que aún mantiene su fuerza, a pesar de las dificultades. Los miembros del Foro Nacional Ambiental( FNA ) y los directivos de la Friedrich-Ebert-Stiftung de Colombia(Fescol) quisimos contribuir a la evaluación del país en ese momento de esperanza, buscando información sobre uno de los aspectos menos considerados en los acuerdos de La Habana: la vida urbana y la sostenibilidad ambiental de las ciudades colombianas. Intentamos acercarnos a la comprensión de la diversidad de formas en que los políticos, funcionarios, académicos, los miembros de los movimientos sociales y los ciudadanos en general entienden los contextos locales de cada ciudad del país y cómo sugieren acciones para la búsqueda de una paz sostenible posible. En el Foro Nacional Ambiental somos conscientes de que la sostenibilidad ambiental es la base de la vida pero que, al mismo tiempo, las decisiones que los humanos tomamos sobre nuestro destino influyen en el mantenimiento de la vida. Sabemos que una sociedad desigual, que tiene dificultades para cubrir las necesidades básicas de la mayoría de sus miembros y para facilitar a todos el acceso a la tierra, al agua, al aire, a la convivencia con otras especies, no puede vivir en paz. En estos foros se ha hecho evidente que para hablar de sostenibilidad ambiental es necesario considerar que todas las 21 22 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia personas tengan las mismas posibilidades de acceso tanto a la naturaleza, al suelo, a la energía, como a la educación, la salud, el libre ejercicio y desarrollo de la cultura y de los derechos políticos y económicos. De igual manera, se requiere el equilibrio en el desarrollo territorial, el planteamiento de políticas regionales que articulen lo rural con lo urbano y que faciliten la concertación de planes de ordenamiento territorial y planes de desarrollo consecuentes con el respeto por los derechos de todos, incluyendo en esos derechos a la naturaleza y todos sus componentes 1 . Para cerrar este proyecto intentando darle continuidad al análisis propositivo y al debate productivo, y dado que el próximo año 2019 habrá elecciones regionales y locales en Colombia, hemos pensado hacer una serie de foros en las ocho ciudades que se incluyen en este proyecto, para presentar los documentos, análisis y resultados logrados en este recorrido por el posconflicto y la sostenibilidad urbana en Colombia. Queremos invitar a esos foros a los candidatos a las alcaldías, gobernaciones y corporaciones locales y regionales para que conozcan, discutan y se comprometan con lo que sus ciudadanos expresan y desean para sus ciudades y regiones. Las ciudades en Colombia Las ciudades son el escenario donde se forja gran parte del futuro de Colombia debido a la concentración de un porcentaje muy grande de la población en las áreas urbanas y a causa de que el ejercicio del poder está muy centralizado, haciendo invisibles los procesos intensos y definitorios que se viven en las zonas rurales convertidas en periféricas por arte de la política. 1 Este proyecto se compone de dos fases, cada una de las cuales se publicó en un volumen; el primero se llamó Ciudades sostenibles en el posconflicto en Colombia: Cartagena, Bogotá, Medellín y Bucaramanga. Este segundo volumen cambió el título debido a que en los foros regionales y en Bogotá para presentar el libro anterior, varios de los asistentes expresaron su idea de que este sugería que las ciudades mencionadas eran sostenibles, lo cual, no es cierto. Para mantener la idea general del proyecto, pero corregir la posible falta, este volumen se llama Ciudad, sostenibilidad y posconficto en Colombia. Prólogo • Gerardo Ardila Calderón | 23 El modelo se replica a las diferentes escalas regionales y locales. No obstante, las relaciones de poder en las regiones y localidades son muy complejas; sus tensiones y conflictos explican gran parte de lo que está ocurriendo hoy. Los movimientos sociales organizados desde las bases de la sociedad para reclamar lo básico(comenzando por el derecho a la tierra) y los asesinatos de los líderes que van en aumento como una estrategia macabra, son parte de esta situación. Los casos de Buenaventura y Florencia que se analizan en este volumen nos dan muchas luces para entender estas dinámicas perversas y para ver con optimismo el florecimiento de propuestas y reclamos desde la base misma de las sociedades locales, que no se aceptan periferia y que obligan al centro –a los múltiples centros– a replantearse. La fuerza de sus organizaciones y procesos mediante los mecanismos de participación y presión política y jurídica disponibles genera una reacción en el centro del poder que pretende disminuir los derechos conquistados y ejercidos desde la adopción de la Constitución política en 1991. A la vez que se viven tiempos de reconstrucción de las relaciones entre las grandes urbes y las pequeñas ciudades y entre estas y las poblaciones rurales, el peso de la globalización de la“sociedad líquida”(Bauman, 2001) puede verse como una oportunidad y un motivo de esperanza, más que como una imposición y una condena. Los documentos que se presentan en este libro nos muestran una traza clara de esa recomposición de fuerzas y, si bien los resultados al futuro son inciertos, son también una oferta de caminos novedosos que se basan en la adopción de discursos y banderas de las luchas globales por el derecho a la tierra, a la ciudad, a la decisión local sobre el destino del territorio propio. Lo que parece incertidumbre puede ser un tiempo de cambios necesarios que necesitamos entender y apoyar. Los foros Como parte de este proyecto hicimos foros en ocho ciudades, buscando que entre ellas tuvieran historias de formación y desarrollo diferentes, distintas relaciones con la guerra y con la paz, y variadas formas de relaciones entre sus habitantes y visitantes. En 2016 publicamos un primer volumen en el 24 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia que entregamos los resultados de los foros llevados a cabo en Bogotá, Bucaramanga, Cartagena y Medellín. Logramos que, en cada caso, confluyeran en el análisis perspectivas técnicas y políticas diversas, para tener un acercamiento amplio a las condiciones de cada una frente a las necesidades de la construcción de la paz, en lo que se llamó el periodo de posconflicto. Tratamos de obtener recomendaciones hechas desde el corazón de cada una de ellas para que sus gobernantes y movimientos sociales encontraran sugerencias para pensar el futuro y para trabajar en la búsqueda de una sociedad democrática y equitativa. Ahora estamos entregando el segundo volumen de este proyecto. Recoge los resultados de los foros en Montería, Pereira, Florencia y Buenaventura. Al concluir este proyecto encontramos una serie de convergencias que indican el camino necesario para una política pública urbana nacional en el posconflicto; es decir, que contribuya a la construcción de una sociedad en paz, y reconocemos las diferencias entre cada una de las ciudades: las relaciones específicas de sus gobernantes con la sociedad civil, los énfasis de cada gobierno o sus falencias, las luchas de los ciudadanos para defender sus derechos, las capacidades de organización y de diálogo entre sectores. Encontramos un estado de cosas“más urbano” en el primer bloque y en Pereira, mientras que en Florencia, Buenaventura y Montería se hacen muy visibles las interacciones urbanas y rurales, haciendo de las ciudades mismas zonas rurales dentro de los límites urbanos. En este libro, los estudiosos y generadores de opinión y de política públicas, encontrarán una mina de análisis, sugerencias, experiencias ya cumplidas tanto exitosas como fallidas, para entender mejor la vida urbana en Colombia, sus interacciones y sus características particulares. Como lo sugerí en el prólogo al primer volumen, en estos foros se ha hecho evidente la complejidad de la vida urbana y de sus interacciones y la necesidad de comprenderla para diseñar, ejecutar y evaluar las políticas públicas y los acuerdos políticos consecuentes. En estos cuatro nuevos casos también: Los autores de los documentos que se presentan, así como quienes participaron con sus comentarios, sugerencias y preguntas en cada foro, consideraron que, para alcanzar la paz, se requiere reflexionar y llegar a acuerdos de política pública Prólogo • Gerardo Ardila Calderón | 25 novedosa y creativa sobre el acceso universal a la salud, la educación, la vivienda, el refuerzo del arte y la cultura, el reforzamiento, conservación y creación de los ecosistemas urbanos y regionales, la atención de las necesidades humanas desde la infancia hasta la muerte, así como las políticas instrumentales de ordenamiento territorial, movilidad y transporte, gobernanza ambiental, seguridad integral de la sociedad, las cuales se enmarcan en –y atraviesan– los cuatro grandes temas fundamentales que delineamos como un contexto general al comienzo del proyecto . Estos temas, a su vez, forman parte de los debates urbanos generados por el intento de las Naciones Unidas de dar un guión renovado para la vida urbana por medio de su Nueva Agenda Urbana( NAU ) y sus debates(Borja et al., 2016; Cohen et al., 2016; Lippi, en este volumen). En su artículo en este libro, un documento muy valioso, Roberto Lippi, director de ONU -Hábitat, hace un balance muy completo y detallado de los retos que nos genera la búsqueda de la paz para el desarrollo de la vida urbana, luego del desarme de las Farc. Así que no es necesario repetir lo que allí se dice. Pero sí recojo los cuatro temas que establecimos como referentes de los foros desde el comienzo de este proyecto, teniendo como fondo permanente la sostenibilidad ambiental, una condición fundamental para la vida, incluyendo a los humanos(Ardila, en Valdés, 2017: 18-20): 1) la búsqueda de mecanismos para la superación de la segregación en todas sus formas; 2) el establecimiento y ejecución de políticas adecuadas y efectivas para enfrentar los impactos del cambio y la variabilidad climática; 3) la búsqueda de caminos jurídicos y administrativos que faciliten el gobierno de las regiones y áreas metropolitanas y el mejoramiento de las interrelaciones rurales y urbanas; y 4) la creación de mecanismos culturales, jurídicos, políticos y sociales para fortalecer lo público, desarrollar lo colectivo y proteger los bienes comunes y así, enfrentar la corrupción en todas sus formas. Estos cuatro temas son, en sí mismos, un programa de política urbana que parte del reconocimiento de la relación entre ellos y el fortalecimiento de la democracia. 26 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia Buenaventura: ciudad región El foro de Buenaventura nos deja enseñanzas muy importantes, tanto en las características de su organización y desarrollo, como en el contenido de los documentos: los de base, presentados por Kenny Riascos, Álvaro Arroyo, Víctor Vidal y John Reina, y los comentarios, realizados por Alex Micolta, María Alejandra Vélez, Leyla Arroyo y Félix Suárez. Un primer hecho de resaltar es la vinculación de trece organizaciones de muy diverso origen a la convocatoria, incluyendo dos importantes medios de comunicación, todo bajo la capacidad organizativa y la confianza inspirada por el Banco de la República y su directora, Yuli Ríos. Los comentarios a los tres documentos de base muestran el interés de académicos(Vélez, Suárez), empresarios y comerciantes(Micolta) y comunidades(Leyla Arroyo) por participar de manera activa en los diagnósticos, los debates y la generación de propuestas. En segundo lugar, se destaca la ausencia de los gobernantes locales y regionales y de los grandes empresarios en el foro. Aunque es necesario mencionar que la gobernadora del Valle aceptó en un comienzo nuestra invitación y se excusó a último momento y que el presidente de la Cámara de Comercio de Buenaventura nos apoyó y envió su comentario que se publica en este volumen. En tercer lugar, vale la pena llamar la atención sobre la participación decidida de los medios de comunicación en la invitación y en la transmisión del foro: Voces del Pacífico invitó por varios días a participar y transmitió en directo y RCN Radio hizo notas y avances antes y durante el foro. Casi todos los participantes de Buenaventura centraron sus intervenciones en los movimientos sociales que culminaron en paros cívicos acaecidos en tres ocasiones, concebidas como históricas por todos, pero en especial, en el importante movimiento masivo que mantuvo la ciudad en paro cívico entre el 16 de mayo y el 6 de junio de 2017(Vidal y Reina). El proceso de concertación con el gobierno nacional –y los acuerdos a los que llegaron– constituye un ejemplo de identificación de los aspectos básicos que deben considerarse en una política territorial y ambiental para lograr construir paz en un contexto de posconflicto. En cada uno de los documentos e intervenciones, el lector encontrará la claridad de las propuestas y la confluencia en Prólogo • Gerardo Ardila Calderón | 27 la identificación de los objetivos y los retos para mejorar la situación de la gente bonaverense. La expedición de la ley 1872 de 2017 llenó de esperanza a las comunidades de Buenaventura, quienes la han visto como el primer logro de los acuerdos surgidos del paro. Ojalá que su reglamentación y ejecución mantengan el camino de los acuerdos logrados por el paro y no se convierta en una nueva frustración. Después de la expedición de la ley en diciembre de 2017, dos líderes muy importantes fueron asesinados y desde las mesas de trabajo constituidas durante el paro no se registran cambios que indiquen que se avanza en lo acordado. A la vez, en su intervención, María Alejandra Vélez muestra el avance preocupante sobre Buenaventura de la“tenaza” de los cultivos y los conflictos del tráfico de narcóticos. El papel que deben cumplir los grandes empresarios, políticos y miembros del gobierno local para hacer que la ley se pueda implementar, es muy importante. Florencia: la puerta de entrada a la Amazonia En Florencia realizamos el foro con la ayuda de la Universidad de la Amazonia. Un equipo de profesores de la Universidad(Mejía, Ramírez y Ríos) hizo una aproximación académica a la situación de la ciudad y su región, mientras que un grupo conformado por la Sociedad de Arquitectos e Ingenieros del Caquetá presentó un documento mesurado y propositivo(Molina, Jurado y Cabrera). Cuando visitamos al alcalde para invitarlo a abrir las sesiones nos pidió tener una participación más activa en el foro y preparó uno de los documentos base(Perdomo). A su vez, el presidente del Consejo de Florencia nos invitó a presentar en la plenaria del Consejo nuestra invitación al foro y participó él mismo con uno de los comentarios(Prieto). El otro comentario, que permite una visión más regional, fue presentado por el director del PNUD en Florencia(Fernández). En Florencia pudimos vivir una experiencia muy interesante en el marco del posconflicto y de una agenda de paz: el Centro Democrático, en cabeza del alcalde y el Polo Democrático, al que pertenece el entonces presidente del Consejo, pudieron dialogar de manera amable y complementaria, mientras que los académicos universitarios y la sociedad civil hacían lo propio. La 28 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia historia de Florencia es un compendio de la colonización de la selva amazónica y del desbalance y desequilibrio regional en y con el resto del país. Allí llegaron colonos expulsados de otras regiones por la pobreza y la falta de oportunidades y atraídos por las“bonanzas” sucesivas del bosque ecuatorial: las maderas, el caucho, las pieles, las plantas medicinales y, entre ellas, la coca y su producto más rentable. La explotación de los productos del bosque ha dado paso poco a poco a la explotación del subsuelo en la región: el oro, el petróleo, los minerales. Asentados en el pie de monte, al borde de un río caudaloso y enmarcados entre quebradas que se crecen con las lluvias, construyeron la ciudad. El río Hacha arrasó una parte de los asentamientos más antiguos en 1962. El gobierno nacional ofreció entonces un proyecto de vivienda de bajo costo que llegó a convertirse en una promesa de urbanismo adecuado que no se concretó; la violencia, la vinculada en forma directa con el conflicto armado y la que ha sido producto de una sociedad desigual que segrega, produjeron desplazamientos constantes y abundantes de familias que llegaron a Florencia buscando rehacer sus vidas. La construcción de comunidades solidarias y la generación de identidades locales han seguido ritmos diferentes; la ciudad es extraña para una inmensa mayoría y los gobiernos locales no tienen mucha posibilidad ante las dificultades de financiación urbana, a lo cual se suman las desviaciones propias de la corrupción que solo es un espejo de la“costumbre del dinero rápido”. Sin embargo, ante el aumento de la población y las exigencias del crecimiento urbano desmedido, las rupturas de sus vínculos rurales empiezan a notarse y la especulación con el precio del suelo inicia su camino. El foro reunió a un grupo importante de los actores de la ciudad que pueden tomar decisiones, a pesar de encontrarse en posiciones distintas: el alcalde, el presidente del Consejo, los intelectuales, los arquitectos e ingenieros, los acompañantes internacionales. Reunidos para reflexionar sobre la ciudad actual y sus posibilidades y necesidades para un futuro inmediato, en el que uno de los actores importantes, la violencia armada, deja de estar presente como producto del Acuerdo de La Habana. No hay duda de que en Prólogo • Gerardo Ardila Calderón | 29 Florencia se sentirán muy pronto los efectos de la salida de las Farc del panorama cotidiano, así como de sus contrapartes directas y de los escenarios de guerra que abren nuevas perspectivas inéditas para sus pobladores rurales y urbanos. Los diagnósticos y las recomendaciones que surgen de este foro son muy importantes para seguir el curso de las transformaciones inmediatas y para construir programas de acción que permitan aprovechar las ventajas de Florencia: su juventud, su dinamismo, las experiencias de sus habitantes. Montería: ¿un modelo? En Montería contamos con la colaboración de la Universidad de Córdoba. Aarón Espinosa y Jorge Rojas prepararon los documentos que fueron comentados por Fabio Arjona, Omar Castillo y Víctor Negrete. Montería es el centro de una región que une a Urabá con el Caribe. Por eso ha sido también uno de los lugares de mayor concentración del conflicto armado. El número de víctimas de la guerra es muy grande en relación con su población, alcanzando casi el 20% de la población total de la ciudad. Aquí estuvieron las Farc, el EPL (Ejército Popular de Liberación) y el ELN (Ejército de Liberación Nacional), a la vez que los grupos paramilitares usaron a la ciudad y sus territorios aledaños para reforzar sus estructuras y coordinación. Este escenario de guerra tuvo como fondo los mayores niveles de pobreza de una ciudad en el país. El posconflicto deja ver otras caras de la región y su ciudad. Todos los participantes en el foro concuerdan en reconocer una transformación urbana importante acaecida en los últimos diez años. La ciudad ha recibido premios y reconocimientos internacionales que destacan su adecuación para la sostenibilidad ambiental. La base de estos cambios ha sido, por un lado, la aplicación de algunos de los instrumentos de captación de rentas (revisión del catastro, valorización predial) y, por el otro, la atención prestada por el gobierno nacional. Sumado a la continuidad de políticas urbanas durante más de dos periodos y a la evidente disminución de la corrupción. No obstante, Montería aún está lejos de alcanzar los niveles de calidad de vida e inclusión a los que empieza a acercarse. Las poblaciones indígenas 30 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia y afrodescendientes de la ciudad no pueden beneficiarse de las ventajas urbanas. La segregación socioespacial y la falta de opciones reales para acceder a oportunidades de trabajo obligan a estas personas a engrosar el ejército de la economía informal y las localiza en áreas del territorio monteriano sin servicios públicos ni equipamientos, sobre la margen izquierda del río Sinú. Aunque hay una reducción de las tasas de desempleo en Montería, la brecha de ingresos entre los quintiles más altos y más bajos es muy alta, dificultando la superación de la pobreza y mostrando que el ordenamiento territorial que no enfrente la segregación, la pobreza y la desigualdad contribuye a reforzarlas. Montería aparece como una de las tres ciudades más excluyentes del país (Ayala y Meisel, 2016). Los excelentes y complementarios trabajos de Espinosa y Rojas, el tamaño aún manejable de la ciudad, la continuidad en la ejecución de sus planes maestros, y sus evidentes avances en varios aspectos permiten tener un panorama muy detallado de las oportunidades y de los retos que tiene Montería. En el foro se hizo énfasis en la importancia de las interacciones entre las zonas rurales inmediatas a la ciudad y sus áreas urbanas, lo que obliga a los gobernantes a atender dos aspectos fundamentales: el primero, lograr mecanismos que permitan superar los niveles de pobreza y exclusión; el segundo, transformar las condiciones del uso del suelo rural, que en todos los análisis aparece como inadecuado y subutilizado, lo que explicaría gran parte de la pobreza, la segregación, el desplazamiento y la violencia. La transformación de Montería estará en camino de sostenibilidad cuando se logren acuerdos que permitan enfrentar estos retos. La Universidad de Córdoba ha presentado el Plan Paz Córdoba, que pone sobre la mesa un documento para el debate constructivo. Este libro pone otra serie de propuestas que ayudarán a continuar con el cambio ya iniciado. Pereira: puede haber esperanza En Pereira tuvimos la suerte de contar con la colaboración de la Universidad Tecnológica de Pereira, con un compromiso directo del rector Luis Fernando Gaviria en la organización y desarrollo del foro(ver documento en este volu- Prólogo • Gerardo Ardila Calderón | 31 men). Los documentos de base fueron preparados por Óscar Arango y León Felipe Cubillos, comentados por Carlos Crosthwaite y Francisco Uribe. Pereira es una ciudad con cerca de 500.000 habitantes, localizada en una de las zonas con más alta actividad sísmica, que produjo el terremoto de enero de 1999, considerado el mayor desastre urbano en la historia del país. El proceso de reconstrucción de la ciudad, bien evaluado por todos, no logró impedir que la segregación y la exclusión, que son fortalecidas por el modelo territorial, se dispararan en los años posteriores. El poblamiento regional y la fundación de la ciudad fueron hechos por migrantes. En Pereira la migración es parte de la historia local. Entre 1998 y 2004 aquí se vivió la más intensa etapa de migración internacional en la historia de Colombia; un número muy alto de personas jóvenes, en especial mujeres, en un alto porcentaje de la zona de Cuba, en el centro de la ciudad, emigraron en busca de oportunidades a España y otros países europeos. Sus remesas mensuales disminuyeron las tensiones políticas y sociales de la pobreza, pero su falta de presencia generó otro tipo problemas que hoy no logran ser controlados por los gobernantes, como la drogadicción y la inseguridad entre los jóvenes. A la vez, Pereira recibió cada año alrededor de seiscientas familias desplazadas por el conflicto armado, la mayoría afrodescendientes del Pacífico, seguidos por familias indígenas. Arango(en este volumen) reporta que en el año 2017 la Universidad Tecnológica de Pereira tenía“trescientos ochenta y dos alumnos reconocidos como víctimas del desplazamiento” y todos reclamaban procesos integrales de atención. Es posible que el periodo que sigue al Acuerdo de paz muestre una disminución de estos registros. Pereira es hoy la segunda ciudad del país, después de Montería, con población rural, con cerca de 73.000 habitantes rurales. Sin embargo, hay un grave proceso de despoblamiento de las áreas rurales que se manifiesta en el abandono de cerca de 5.600 viviendas; alrededor de 31% del total de las viviendas rurales. Muchos campesinos pobres son desplazados de las zonas rurales ante la conversión de sus tierras cultivables en condominios y fincas de recreo construidas por nuevos pobladores con gran capacidad de pago, con el consecuente aumento del precio del suelo rural. Como una paradoja, 32 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia la adopción del nuevo Plan de ordenamiento territorial de la ciudad reconvirtió 5.700 hectáreas clasificadas como suburbanas(una forma ya detectada de especulación con el precio del suelo rural y de elusión de las obligaciones urbanísticas) a su condición rural, en una decisión que solo tenía precedentes en Bogotá en 2013, con la reclasificación de un poco menos de 300 hectáreas. La sostenibilidad ambiental de Pereira es muy importante no solo para la ciudad y la región, sino para el país. El 26% del área total del municipio forma parte de los sistemas regional y nacional de áreas naturales protegidas. Sin embargo, la degradación ambiental de la ciudad es visible, a pesar de que hay una conciencia ambiental cada vez más amplia en la sociedad risaraldense. No hay una política clara de manejo y reciclaje de los residuos sólidos, que alcanzan cerca de 600 toneladas diarias, y no la hay tampoco para la recuperación de los ríos y quebradas que cruzan la ciudad. La suburbanización y la expansión desaforada han producido impactos irreparables sobre la biodiversidad y la complejidad de los ecosistemas regionales; es necesario evaluar el costo de estas pérdidas como costos ocultos de los proyectos inmobiliarios que hacen cierre financiero eludiendo la evaluación de sus impactos sobre la naturaleza y los pobladores locales. Aunque tanto el Plan de desarrollo como el POT vigentes incluyen acciones generales para enfrentar los impactos del cambio climático, no existe un plan que establezca la política a seguir con proyectos claros y financiación definida. Por último, Pereira necesita desarrollar políticas de urgencia para enfrentar la segregación socioespacial, un fenómeno reciente en el municipio, que trae grandes problemas sociales, excluye a grandes poblaciones urbanas y rurales y genera graves conflictos ambientales. Las ciudades que conforman el Eje Cafetero han intentado múltiples formas de organización regional y de complementariedad que no han sido exitosas; sin embargo, hoy hay una decisión plasmada en el POT de Pereira para convertir a la ciudad en la capital del Eje. La idea de crear una ecorregión del Eje Cafetero facilitará el manejo regional de los residuos sólidos, la administración ambiental que permita la recuperación de ríos, quebradas y humedales y la política regional de movilidad. Un sistema de ciudades ar- Prólogo • Gerardo Ardila Calderón | 33 ticulado en esta región como región metropolitana no solo es posible sino muy deseable. La Universidad Tecnológica de Pereira tomó ya hace años una decisión esperanzadora para la ciudad, al crear la Facultad de Ciencias Ambientales. Sus egresados son cada vez más y mejores y, con su experiencia en la administración pública, pueden ofrecer caminos novedosos que combinen el conocimiento y las prácticas académicas con la acción política mediante la participación ciudadana y del ejercicio del gobierno. En Pereira, con todos los problemas de una ciudad que crece amarrada todavía a los criterios urbanos del siglo veinte, podemos encontrar una esperanza para construir la vida urbana que exige el siglo veintiuno. Agradecimientos En todos los casos, Fescol y el Foro Nacional Ambiental contaron con socios locales fundamentales para este proyecto, por lo cual presentamos nuestra gratitud a Jairo Torres, rector de la Universidad de Córdoba en Montería; Luis Fernando Gaviria, rector de la Universidad Tecnológica de Pereira; Gerardo Castrillón, rector de la Universidad de la Amazonia en Florencia; y Félix Suárez, rector de la Universidad del Pacífico en Buenaventura. Asimismo, en Buenaventura debemos gratitud a Yuli Ríos, gerente de la Agencia Cultural del Banco de la República; Rosario Quiñónez y Liliana Chunga de Confamar; Elber Rengifo, de la emisora Voces del Pacífico; Ángel Olmedo, de la Sociedad de Arquitectos de Buenaventura; Danelly Estupiñán, del Proceso de Comunidades Negras; Lucelly Duque de RCN Radio; Luz Stella Díaz y Yesid Ome, de la Escuela Taller de Buenaventura; y Asdriel Ruiz, de Fundescodes. En Florencia, Patricia Pinilla, profesora de la Universidad de la Amazonia, fue coorganizadora muy eficiente y entregada; ella logró que un grupo tan variado de personas participaran en este foro. En Pereira, el rector de la Universidad, Luis Fernando Gaviria, acogió desde el primer momento la idea de este proyecto y participó en su organización 34 | Ciudad, sostenibilidad y posconflicto en Colombia y desarrollo, hasta el punto de pedir el ingreso de la UTP al Foro Nacional Ambiental, lo cual ya ocurrió, dando al Foro un carácter menos centralista y permitiendo el ingreso posterior de dos universidades más, en Barranquilla y Santa Marta. El rector delegó al jefe de Planeación de la Universidad, Francisco Uribe, a quien agradecemos su trabajo y entrega por el éxito del evento en su ciudad. En Bogotá, sin la convicción y ayuda permanente de Fescol, no tendríamos nada: agradecemos a Lothar Witte y Kristina Birke, directores saliente y entrante, a María Fernanda Valdés, coordinadora de proyectos de Fescol y coeditora de este volumen, a Melba García secretaria técnica del FNA y a María Paula Jiménez, quien tiene a su cargo la socialización de este proyecto a través de las redes. Una mención especial para Manuel Rodríguez Becerra, director del Foro Nacional Ambiental e inspirador de este proyecto. Referencias A yala , J ohrland y A dolfo M eisel . 2016.“La exclusión en los tiempos del auge: el caso de Cartagena”. En María Fernanda Valdés(ed.). Ciudades sostenibles en el posconflicto en Colombia: Cartagena, Bogotá, Medellín y Bucaramanga. Fescol y Foro Nacional Ambiental. Bogotá. B auman , Z igmunt . 2001. La globalización: consecuencias humanas. Fondo de Cultura Económica. México. B orja , J ordi , F ernando C arrión y M arcelo C orti (eds.). 2016 Ciudades para cambiar la vida. Una respuesta a Hábitat III . Flacso, Ecuador. Quito. C ohen , M ichael , M aría C arrizosa y M argarita G utman (eds.). 2016 Hábitat en deuda. Veinte años de políticas urbanas en América Latina. Editorial Café de las Ciudades y The New School. Buenos Aires y Nueva York. V aldés , M aría F ernanda (ed.). 2016. Ciudades sostenibles en el posconflicto en Colombia: Cartagena, Bogotá, Medellín, Bucaramanga. Foro Nacional Ambiental y Fescol. Bogotá. L a nueva agenda urbana : ruta para la construcción de una paz territorial Roberto Lippi E n octubre de 2016 los líderes de ciento sesenta y siete países, entre ellos Colombia, se congregaron en Quito en la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre desarrollo urbano sostenible-Hábitat III . En este escenario global firmaron la“Declaración de Quito”, que lanza la Nueva agenda urbana, carta de navegación para orientar el desarrollo urbano sostenible para los próximos veinte años. A la base de la Nueva agenda urbana está la consideración que, por primera vez en la historia de la humanidad, la población mundial es prevalentemente urbana y que, por tanto, es necesario un esfuerzo mancomunado y demostrable para“reorientar la manera como se planifican, se diseñan, se financian, se desarrollan, se administran y se gestionan las ciudades y los asentamientos humanos”, para reducir la pobreza y las desigualdades, promover un crecimiento económico inclusivo y sostenible, apostarle a la igualdad de género, fomentar la resiliencia y la sostenibilidad ambiental y fortalecer los vínculos urbano-rurales. La apuesta central de la Nueva agenda urbana es que la buena urbanización genera desarrollo sostenible y que por tanto las políticas urbanas, la legislación y las normativas apropiadas, la planificación y el diseño urbano, la economía local y las finanzas municipales, son pilares imprescindibles para generar nuevas oportunidades y una mejor calidad de vida para todos. Se trata de “no dejar a nadie(ni a ningún lugar) atrás” –como lo plantea la“Agenda de desarrollo sostenible 2030”– en el disfrute de los derechos, con responsabilidad hacia la biodiversidad, como fundamento para la convivencia pacífica y el buen vivir. 35 36 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial En este sentido, la Nueva agenda urbana brinda las herramientas para promover procesos de urbanización útiles para la creación de valor y de prosperidad para todos los habitantes de las ciudades, prosperidad que se concreta en crecimiento y desarrollo económico y social y que contribuye activamente a la reducción de la pobreza y de la inequidad. Estas herramientas –políticas, metodológicas y técnicas– abogan a favor de un modelo de urbanización integral –participativo en el proceso e incluyente en los resultados– que incorpora tres elementos urbanos esenciales para la“buena” urbanización: legislación urbana, diseño urbano y financiación urbana. La legislación, en cuanto a la definición de las reglas de derechos y deberes en los procesos de urbanización entre los actores implicados; el diseño urbano como mecanismo que promueve la provisión de espacio público en cantidad y calidad adecuados, aportando el valor fundamental de la urbanización; y la financiación como mecanismo para captar los beneficios asociados a la urbanización para su redistribución. Este camino hacia ciudades más vivibles, integradas con sus entornos territoriales y aptas para el disfrute de los derechos humanos se vio reforzado en la reciente“Declaración de Kuala Lumpur”, al finalizar la novena sesión del Foro urbano mundial, donde las autoridades y los más de 25.000 participantes de las labores acordaron solicitar: (…) el despliegue de todos los esfuerzos, medios y recursos disponibles para la operacionalización del concepto de ciudades para todos, garantizando que todos los habitantes, de las generaciones presentes y futuras, sin discriminación de ningún tipo puedan habitar y producir ciudades y asentamientos humanos justos, seguros, saludables, accesibles, asequibles, resilientes y sostenibles para fomentar la prosperidad y la calidad de vida para todos(…). El reto es particularmente significativo para Colombia, donde el 78% de la población vive en centros urbanos –ciudades grandes, intermedias o pequeñas– que han sido motores de crecimiento económico y de mejoramiento de las condiciones sociales del país. Además, Colombia cuenta con un sistema urbano muy desarrollado y policéntrico, con una presencia importante de ciudades intermedias(cuarenta y una ciudades de más de 100.000 habi- Roberto Lippi | 37 tantes), y un complejo“sistema”, que puede ser aprovechado como motor de desarrollo y competitividad sistémica del país. Sin embargo, la realidad urbana del país muestra por lo general un crecimiento rápido y desordenado, con acelerados fenómenos migratorios campo-ciudad –exacerbados por el conflicto interno– una baja capacidad de liderazgo de los actores políticos de“guiar” el desarrollo urbano mediante políticas y herramientas apropiadas de planeación y control urbano y una “ruptura” de las relaciones funcionales entre lo urbano y los entornos territoriales, sobre todo rurales. La mayoría de las ciudades colombianas sufren hoy de factores críticos como la segregación socioespacial, la presencia desbordada de asentamientos informales, el desaprovechamiento de las economías de aglomeración, una presión insostenible sobre los ecosistemas estratégicos y, en muchos casos, una cultura demasiado permeable al laissez faire y hasta a la ilegalidad. En este marco, la implementación de la Nueva agenda urbana puede representar una oportunidad única para aprovechar plenamente las ventajas de su red urbana para reducir las asimetrías territoriales, responder de forma sistémica a las urgencias y presiones generadas por el conflicto interno, revertir las tendencias a la segregación social y espacial en el desarrollo de las ciudades y reconstruir las relaciones urbano-rurales bajo una óptica de integración y cohesión territorial. En otros términos, la propuesta política y programática contenida en la Nueva agenda urbana puede constituirse en uno de los pilares para fortalecer la consolidación de la paz, ya que está encaminada a generar, desde lo urbano, nuevas y duraderas oportunidades económicas, sociales, culturales, ambientales y políticas para mejorar las condiciones de vida de todos sus habitantes, incluyendo a las zonas rurales. En la práctica, esto significa abordar el reto de cómo superar las profundas huellas que ha dejado el largo conflicto armado interno que por décadas ha sido determinante en la manera cómo han crecido y se han desarrollado las ciudades, así como en sus relaciones con los entornos rurales. Los fenómenos de segregación socioespacial, marginación y disgregación social (especialmente en las periferias), desaprovechamiento de las economías de 38 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial aglomeración y de las relaciones funcionales territoriales, de presión indebida sobre los ecosistemas y los recursos naturales(fruto también de la expansión urbana incontrolada), así como los niveles, inaceptables, de inequidad y de concentración en la propiedad del suelo, requieren hoy de una nueva generación de políticas urbanas y de ordenamiento territorial acordes con los principios de justicia espacial, del derecho a la ciudad y de la sostenibilidad social, económica, ambiental y cultural. En últimas, significa definir de forma democrática e incluyente dónde y cómo deben crecer las ciudades, hacia quienes se deben concentrar sus esfuerzos de desarrollo y equidad, y cómo estas se deben relacionar e integrar entre sí. Asimismo, los procesos de construcción de una nueva gobernanza urbana y territorial no pueden prescindir de la participación efectiva y activa de todos los habitantes, y en particular de las mujeres, bajo la lupa de“lo público” y de la“ética pública” cuales factores primordiales para el pleno ejercicio de los derechos individuales y colectivos. Esto implica también avanzar hacia un renovado pacto colectivo sobre el significado de“territorio”, bajo un enfoque de reducción de las asimetrías de desarrollo, cohesión y prosperidad territorial, que permita definir y concertar una“estrategia nacional de desarrollo territorial” que lleve a profundizar los márgenes de las autonomías locales –en un marco de responsabilidad y complementariedad–, reintegrar lo urbano y lo rural como dimensiones imprescindibles para la cohesión y la prosperidad y valorizar el“sistema de ciudades” de Colombia como elemento integrador del territorio y de sus interdependencias. Obviamente no es nada fácil construir un nuevo paradigma urbano y territorial, tras décadas de crecimiento descontrolado, donde el estado –a todo nivel– parece haber dejado a los desarrolladores la iniciativa del crecimiento urbano, sin ejercer efectivamente sus funciones de liderazgo, planificación y control. Tras la presión explosiva de un sinnúmero de asentamientos espontáneos, crecidos sobre oleadas sucesivas de violencia y desarraigo, sin servicios, espacio público. Tras la bonanza de recursos financieros, en muchos casos de dudosa proveniencia, que han alimentado la construcción y la concentración de suelo. Tras un campo abandonado a sí mismo, sin relacio- Roberto Lippi | 39 nes con lo urbano más allá del aprovisionamiento de alimentos, en manos de largas cadenas de intermediarios. Tras las decenas de víctimas que deja cada temporada de lluvias por la inadecuada o inexistente gestión del riesgo, que por lo general re victimiza a las últimas. Tras un discurso descentralizador que se diluye frente a prácticas cada vez más centralizadoras y re centralizadoras por parte del estado. Es así como los habitantes de Buenaventura miran con frustración, que en algunos casos estalla en exasperación, transitar la riqueza del país por sus calles destapadas y sin alcantarillado. O los de Florencia ven sus bordes urbanos llenarse de tugurios, fruto de todas las violencias sufridas por la región. O los del Eje Cafetero observan cómo su paisaje cultural, patrimonio de la humanidad, está siendo plagado por la especulación urbanística, que no respeta ni los ecosistemas ni la cultura de generaciones enteras de sus habitantes. O los alcaldes y alcaldesas lidiando entre las crecientes demandas ciudadanas –frente a presupuestos reducidos– y la cultura institucional bogotana de la “totuma y rodillera”, que les obliga a pasar en los despachos de Bogotá buena parte de sus cortos periodos de gobierno, en búsqueda de recursos y apoyos. Pese a estos escenarios retadores, es preciso que los tímidos y aun inciertos rayos del posconflicto contribuyan a abrir nuevos escenarios de esperanza y a generar una renovada fuerza moral para la transformación de las ciudades y de los territorios de Colombia. Disipar“los humos de la guerra” significa también poner una nueva mirada sobre los problemas urbanos y territoriales. Y sobre todo buscar soluciones a la altura del desafío: construir una“nueva agenda urbana” para el posconflicto en Colombia en grado de impulsar la agenda de desarrollo del país. En Colombia también existen condiciones únicas dignas de ser aprovechadas para avanzar en esta tarea. Cómo no aprovechar por ejemplo las ventajas de un sistema urbano que cuenta con numerosas ciudades en grado de asumir el reto de ser epicentros de desarrollo de entornos territoriales y regionales más vastos. Poner en valor, tomándolo en serio en sus aplicaciones y efectos, un marco normativo de desarrollo urbano y ordenamiento territorial que es de referencia en la región. Fortalecer la institucionalidad local y su 40 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial capacidad de liderar política y técnicamente los procesos de desarrollo local, de forma transparente y participativa. Es decir, el posconflicto puede transformarse en un momento propicio para hacer de las ciudades el verdadero motor de desarrollo socioeconómico del país, hasta conectarse con el campo y el territorio más allá del mero aprovechamiento de recursos naturales o de alimentos. Para desatar la fuerza creativa de las ciudades para avanzar en la economía del conocimiento y del cuidado, aprovechando las economías de aglomeración para aumentar el valor agregado de la producción de bienes y servicios, rompiendo con la excesiva dependencia de una matriz exportadora de bienes primarios, y valorizar la fuerza de las miles de organizaciones sociales y comunitarias existentes para avanzar con decisión en la senda de la cohesión y de la inclusión. Todo esto implica definir y concertar una agenda política del posconflicto desde la perspectiva de las ciudades, aún hoy grandes ausentes en las estrategias de construcción de la paz territorial. A continuación se mencionan algunos puntos de reflexión para aportar a la construcción de esta agenda nacional. Las ciudades requieren de reparación, porque también han sido“víctimas” del conflicto Los retos urbanos adquieren especial importancia en un país de ciudades formadas al calor del conflicto armado interno y de su impacto sobre el desarrollo urbano. De los más de ocho millones de víctimas registradas, casi siete millones son desplazados forzados por el conflicto 1 , y el 40% de ellos habita 1 Esta situación desbordó las capacidades de las autoridades nacionales y locales para atender los derechos de las víctimas y de los desplazados, y por ello, mediante la sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional declaró que la población desplazada por la violencia se encuentra afectada por un Estado de cosas inconstitucional, poniendo de presente además, la situación grave, masiva y sistemática de vulneración de sus derechos fundamentales. Múltiples autos de seguimiento a esta dispo- Roberto Lippi | 41 en once ciudades 2 con el consecuente impacto en la planeación, la economía y la gobernanza urbana. Estos nuevos pobladores urbanos son mayoritariamente mujeres, que en gran parte viven de actividades económicas informales o en condiciones de precariedad laboral. En las ciudades es constante la presencia de cinturones compuestos por barrios periféricos surgidos rápidamente y de manera improvisada, muchas veces en zonas de alto riesgo, con la dramática probabilidad de que sus pobladores vuelvan a ser víctimas de desastres naturales anunciados. Los servicios públicos, la infraestructura y la oferta de salud y educación se diseñaron con altos costos, bajo los presupuestos de la atención de las emergencias humanitarias y sin el tiempo para planificar su desarrollo con visión de mediano y largo plazo. La depredación de los recursos ecosistémicos, del paisaje y del espacio público, también han sido en gran parte la consecuencia de las apremiantes dinámicas urbanas y de la falta de capacidades, o voluntades, de regulación y control de las autoridades públicas. Las relaciones urbano-rurales no se consolidaron tanto por razones de seguridad (y estigmatización), como por los modelos de abastecimiento desarrollados y por la urgencia misma de atender las dinámicas señaladas. El conflicto ha dejado además sus huellas también en la forma de habitar los barrios y territorios, afectando los sentidos de“identidad” y de pertenencia, activos fundamentales para la convivencia y la cohesión social, y facilitando la entrada y el control territorial de actores ilegales en muchas áreas urbanas. En el marco del posconflicto es necesario avanzar en procesos de“reparación simbólica” en las ciudades, reconstruyendo una cultura ética que privilegie la prevalencia del bien común, el respeto a la dignidad humana y a las reglas de juego de la democracia. Y fortaleciendo los procesos de“idensiciones proferidos por la Corte, señalan que el Estado de cosas inconstitucional continua. 2 Según el sistema de registro de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas(Uariv), estas ciudades son: Bogotá, Medellín, Santa Marta, Buenaventura, Cali, Sincelejo, Valledupar, Cartagena, Barranquilla, Florencia y Montería. 42 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial tidad” y cohesión, a partir de la riqueza de culturas de los nuevos habitantes urbanos, llegados a las ciudades bajo el impulso de la violencia de las últimas décadas. Para ello, particular importancia asume la generación de espacios públicos que fomenten la convivencia, la identidad y la memoria, cuya concepción, diseño y gestión deben contar con amplios procesos de participación y apropiación ciudadana. Asimismo, la planeación no puede seguir siendo un asunto relegado a los expertos y funcionarios públicos. El ordenamiento y la gestión del territorio es función pública esencial, pero su desarrollo debe contar con la involucración activa de la ciudadanía y sus organizaciones. Para ello, es preciso fortalecer la confianza entre las comunidades y la administración pública, especialmente en los asentamientos menos consolidados y de mayor informalidad. Procesos de mejoramiento integral de barrios y de legalizaciones que involucren realmente a la comunidad y que se vinculen con el ordenamiento del territorio pueden mejorar la confianza y preparar el terreno para construir propuestas más ambiciosas de transformación urbana. Las estrategias de“reparación de las ciudades” pueden generar una gran dinámica social a favor de la paz y de las transformaciones que el país demanda para su consolidación. Dicha estrategia demanda acciones integrales y multinivel, de carácter inmediato, pero también de re direccionamiento estratégico a mediano y largo plazo. Tal vez uno de los enfoques prioritarios es evitar que haya nuevas víctimas: víctimas de los desastres naturales, víctimas del cambio climático, víctimas de la falta de oportunidades. Los planes de ordenamiento territorial y las demás normas de gestión urbana deberían incorporar estos conceptos como referentes para una nueva generación de políticas de desarrollo urbano y territorial acorde con los retos del posconflicto, poniendo al centro la equidad, la integración, el enfoque de género y el cuidado de los ecosistemas estratégicos, así como la convivencia, la memoria y la reparación colectiva. Roberto Lippi | 43 Superar la segregación socioespacial para aclimatar la paz urbana Implementar adecuadamente la Nueva agenda urbana en Colombia es particularmente importante porque, pese a los avances de los últimos años, el país sigue teniendo unos de los mayores niveles de inequidad de América Latina, a su vez una de las regiones más inequitativas del planeta. Actuar con decisión en la superación de las inequidades es fundamental para aclimatar y sostener una paz duradera y prevenir nuevas conflictividades emergentes. En las ciudades colombianas el acceso a las oportunidades, al ingreso y consumo, a los espacios y servicios públicos, a la educación y tecnología, al trabajo decente, a la recreación y el deporte, a la cultura y a la seguridad humana sigue siendo aún demasiado diferenciado por grupos sociales. Ni la educación, cuyos niveles y calidad han mejorado ciertamente en el tiempo, asegura de por sí sola los procesos de movilidad social que se requieren para romper las barreras y promover el mérito y las oportunidades para todos, especialmente para los jóvenes, las mujeres y las minorías(muchas veces mayorías minorizadas). Los fenómenos de los ninis –jóvenes que ni estudian y ni trabajan– se están expandiendo en todas las ciudades Colombia, generando un terreno fértil para la entrada de actores ilegales al territorio. Las múltiples formas de segregación socioespacial, a veces impulsadas también por políticas de planificación segregantes en términos de uso del suelo y provisión de vivienda social y servicios, o por herramientas de supuesta perecuación social como la estratificación socioeconómica, definen la forma urbana y el modo de vida de sus habitantes. La estigmatización de áreas urbanas y sus habitantes, la tugurización, la inseguridad de ciertas zonas, los tiempos crecientes de desplazamiento entre vivienda y trabajo, el desaprovechamiento de las economías de aglomeración, la presión sobre los recursos naturales no son“fenómenos naturales del desarrollo urbano”. Representan el modelo social sobre el cual se ha construido este desarrollo y una planeación insuficiente o social y territorialmente desenfocada, que está forjando ciudades escindidas y segmentadas. Y la desigualdad lleva a la frustración hacia la promesa de un estado social de derecho, consignado en 44 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial Constitución de 1991. Y la frustración genera tensiones sociales que afectan la convivencia y minan la confianza, factor social fundamental para el ejercicio de la solidaridad y el cuidado de“lo público”. Las víctimas de la violencia y los desplazados internos tienden a ubicarse en barrios periféricos de las ciudades. De esta forma, siguen siendo segregados y estigmatizados. La Corte Constitucional puso en“evidencia un vacío en la política en materia de legalización y regularización de asentamientos informales” 3 ubicados casi siempre en zonas de alto riesgo, sin infraestructura de servicios públicos y promocionales y que en su gran mayoría son habitados por desplazados por la violencia 4 . Esta situación de desprotección se encuentra acompañada, en muchos casos, de la presencia de actores ilegales que aprovechan la informalidad y la baja presencia institucional para presionar, hostigar y amenazar a sus habitantes, como parte de las estrategias de control y del territorio para tráficos ilícitos y hasta especulación inmobiliaria. Para responder a estos desafíos, la Nueva agenda urbana propone adelantar un ordenamiento territorial y urbano integrado, incluidas las ampliaciones urbanas planificadas, sobre la base de los principios de equidad, el uso eficaz y sostenible de la tierra y los recursos naturales. Propone además de planificar el territorio teniendo al centro la conectividad y las densidades adecuadas, los múltiples usos del espacio, así como los usos sociales y económicos mixtos en las zonas construidas, a fin de impedir el crecimiento urbano incontrolado, reducir los problemas y las necesidades de movilidad 3 Autos 219 de 2011 y 373 de 2016. 4 Uno de los mayores efectos perversos de la informalidad de estos asentamientos y de la falta de seguridad jurídica sobre las viviendas, al ubicar a sus habitantes en los márgenes de la legalidad y de la institucionalidad, radica en la exposición de sus habitantes a una situación de desprotección excesiva:“las comunidades asentadas en los territorios se exponen a situaciones que atentan contra su integridad: están sujetos a desalojos forzados, estigmatización social, exclusión, pobreza extrema y riesgos derivados de permanecer en zonas que no cuentan con las garantías mínimas para su subsistencia”(Opción Legal y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados(Acnur). Reporte de casos relacionados con el derecho a la vivienda para las víctimas del conflicto político, social y armado, noviembre de 2015, p. 11). Roberto Lippi | 45 y los costos per cápita de la prestación de servicios y aprovechar la densidad y las economías de escala y de aglomeración. La ciudad requiere, para un adecuado funcionamiento, de la heterogeneidad interna de las partes que la constituyen y de la dinámica interacción entre las mismas. La diversidad y la complejidad están en la base de una activa vida urbana, que por lo contrario es desestimulada por los factores de segregación socioespacial. El necesario control urbano y territorial para garantizar la paz social El control urbano es una de las acciones primordiales para asegurar la gobernanza de las ciudades y la cultura de legalidad, en procura del bien común de todos sus habitantes. Para ello, no basta con que haya un sistema institucional y un entramado normativo que regule el desarrollo urbano y el ordenamiento del territorio, si la tarea de control y vigilancia para el cumplimiento de dichas normas no se cumple, falla o está permeada por intereses particulares que obstaculizan la prevalencia del interés general en el desarrollo de las ciudades y su sostenibilidad ambiental, social y económica. La buena calidad de la legislación y del control urbano son elementos fundamentales para cumplir los propósitos de la Nueva agenda urbana y evitar el surgimiento de conflictos sociales y procesos de marginación. ONU -Hábitat ha podido corroborar que la“porosidad” de los sistemas jurídicos y la escasa eficacia de las tareas de control urbano se encuentran entre los obstáculos que impiden que en muchas áreas del planeta, incluyendo a América Latina, las administraciones locales y los gestores urbanos más innovadores promuevan reformas“estructurales” que permitan superar los desafíos apremiantes de sus ciudades y sistemas urbanos. De acuerdo con sus reportes, muchas ciudades están sobrecargadas con leyes no acordes con la realidad urbana imperante. Peor aún, a menudo carecen de capacidad para ejecutar las leyes y regulaciones que ya existen. Las autoridades municipales en muchos casos tienen acceso limitado a experiencias legislativas especializadas y fatigan para responder a estas situaciones. La multiplicidad y rigidez de las normas y regula- 46 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial ciones obliga en muchos casos a los ciudadanos a recurrir a rutas informales para conducir transacciones de suelo y propiedad, para llevar a cabo negocios, para adquirir medios de subsistencia, e incluso para acceder a servicios básicos. Como consecuencia, florecen sistemas paralelos y la informalidad jurídica urbana se convierte en lo habitual 5 . Por esta razón, ONU -Hábitat promueve globalmente enfoques innovadores y herramientas para abordar problemas concretos en la reforma de la legislación urbana y para fortalecer las capacidades institucionales, especialmente de nivel local, para que los marcos normativos se cumplan, de acuerdo con presupuestos de transparencia y accountability en la gestión pública, así como de veeduría ciudadana. En Colombia es de destacar el avance en los instrumentos que fortalecen la cultura de un desarrollo territorial y urbano planificado. ​En los asuntos de vigilancia y control urbano, la ley indica que la instancia encargada de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas es el alcalde municipal o distrital. Esta función es crucial como medida preventiva para el correcto desarrollo urbano, ya que permite al ordenamiento del territorio ser efectivo en guiar el crecimiento de forma planificada, concertada y sostenible, así como prevenir y mitigar los efectos de los desastres naturales o conservar las áreas protegidas y el paisaje. Los controles urbanos se componen de distintas dimensiones, que van desde: 1) la base reguladora y normativa, que imparte órdenes, prohibiciones y organiza el desarrollo urbano; 2) la gestión administrativa, que hace referencia a la capacidad institucional; 3) la función de justicia y de control y vigilancia, encaminadas a hacer cumplir la ley y a sancionar a los violadores, hacia 4) la“cultura de legalidad” por parte de los desarrolladores y de los ciudadanos, fundamental para el acatamiento de las normas y el autocontrol de la actividad privada; hasta 5) el control social, que deben ejercer los ciudadanos y las distintas organizaciones de la sociedad civil, para que la actividad 5 https://es.unhabitat.org/temas-urbanos/legislacion/ Roberto Lippi | 47 urbanística no afecte nocivamente el interés general o los intereses legítimos de terceros. Fallas en cualesquiera de las anteriores dimensiones generan un desarrollo urbano anárquico y graves perjuicios para las ciudades, sus habitantes y el medioambiente. Por ello, en una dimensión de reparación de las ciudades en el marco del posconflicto, el control urbano emerge como factor clave, ya que ha sido ejercido insuficientemente por los actores públicos y no ha contado con procesos reales de veeduría ciudadana. El resultado ha sido la proliferación, en el desarrollo urbano, de la máxima popular de que“es mejor pedir perdón que pedir permiso”. Para avanzar hacia una sociedad ordenada, cohesionada y en paz, es necesario“pedir permisos” y garantizar el imperio de la ley a la hora de “construir ciudad”, y ciudadanía. Para ello, es preciso aclarar las voluntades políticas, fortalecer las capacidades institucionales y técnicas de las administraciones locales y superar las porosidades normativas en las funciones de vigilancia y control del desarrollo urbanístico. Pero, sobre todo, contar con una ciudadanía comprometida con su entorno urbano y el futuro de sus ciudades y con un sector privado que le apueste a una leal competencia y a una trasformación urbana que valorice y vuelva sostenibles las inversiones a corto y largo plazo. El sentido de la paz territorial y la propiedad del suelo En una de sus novelas Thomas Mann afirmaba que“(...) si el suelo es lo único que alimenta, él es el único que concede la libertad” 6 . Esta reflexión nos lleva a plantear la importancia del acceso al suelo urbano y rural para el camino hacia ciudades y territorios inclusivos. Según estudios recientes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el 52% de tierra en Colombia 6 Thomas Mann. 1987. José y sus hermanos. Tomo IV . José el proveedor, p. 177. Ediciones B. S. A. 48 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial le pertenece al 1,5% de población 7 . El informe general del Centro Nacional de Memoria Histórica ¡Basta ya! sostiene que la apropiación, el uso y la tenencia de la tierra han sido al origen y el motor del conflicto armado y ahora al centro de las disputas de los actores del narcotráfico, la explotación minera ilegal y otros tráficos criminales, ya que la apropiación de la tierra, rural y urbana, es instrumento para el control del territorio, entendido este como unidades sociales, económicas y políticas 8 . En términos de derechos, el territorio está vinculado a la pertenencia de todo ser humano a un país, a un entorno que le procure seguridad y sentido de pertenencia. También incluye la noción del hábitat necesario para la vida, es decir todo lo que existe en un determinado espacio geográfico que le da su identidad y la configuración de espacio vital. En el caso colombiano, el uso y tenencia de la tierra es un desafío para la construcción de la paz. Por eso hace parte del punto 1 del“Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, y por eso el“enfoque territorial” permea todo el marco de la implementación de los acuerdos con las Farc. El territorio, sea urbano o rural, es en principio una compleja construcción geográfica y biológica, profundamente determinado por la historia y las acciones humanas en el campo económico, cultural y político, y por los dinámicos intercambios sociales. De ahí la gran diversidad de territorios que tiene Colombia y que a lo largo de su historia no ha podido integrar en proyecto nacional ni estructurarlos más allá de divisiones político-administrativas o como entidades territoriales. Según distintos historiadores colombianos, la débil concepción de los territorios y de su integración en un proyecto nacional tiene muy diversas 7 PNUD . 2011. Colombia rural: razones para la esperanza. Informe nacional de desarrollo humano. PNUD . Bogotá; Absalón Machado. 2017. El problema de la tierra: conflicto y desarrollo en Colombia. Penguin Random House. Bogotá. 8 Centro Nacional de Memoria Histórica. 2013. ¡Basta Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad. Centro Nacional de Memoria Histórica. Bogotá. Roberto Lippi | 49 expresiones y desafíos. Se resaltan factores como: 1) las luchas por la tierra urbana y rural, casi siempre ganadas por quienes las concentran mediante proceso de expoliación; 2) las asimetrías en el desarrollo económico y social de los territorios, generadoras de grandes inequidades y exclusión; 3) la existencia de múltiples y diversas culturas regionales que, a pesar de su riqueza, no logran incidir en la formación de una cultura nacional apta para el ejercicio de los deberes y derechos; 4) la persistencia de un centralismo real en medio de discursos políticos y jurídicos sobre la descentralización administrativa, política y fiscal, que dificulta la presencia del estado social de derecho en vastos territorios urbanos y rurales; 5) la utilización indebida de los recursos naturales renovables y no renovables que en lugar de jalonar el desarrollo regional, en muchas ocasiones son generadores de conflictos sociales y de deterioro de los ecosistemas; y, 6) la configuración de un entramado de ciudades intermedias que no dialogan entre sí ni con sus entonos rurales y regionales, así como la existencia de grandes ciudades conurbadas pero sin la institucionalidad metropolitana necesaria para abordar los desafíos comunes. Tradicionalmente, el abordaje a estos desafíos ha sido mediante programas nacionales que intentan“traer el estado a las regiones” y que no tienen en cuenta adecuadamente las capacidades de los territorios o no generan estables condiciones económicas, sociales y políticas para que las regiones sean gestoras de su propio desarrollo. Por eso, el planteamiento de la“paz territorial” está enfocado en abordar de manera integral los desafíos señalados, tal como lo expresó el entonces comisionado de Paz: Lo que necesitamos es imponer una lógica de inclusión e integración territorial, basada en una nueva alianza entre el estado y las comunidades para construir conjuntamente institucionalidad en el territorio.“Institucionalidad” entendida nuevamente no solo como la presencia de unas entidades estatales, sino como el establecimiento conjunto de unas prácticas y normas que regulen la vida pública y produzcan bienestar(…) 9 . 9 Sergio Jaramillo. 2016.“La paz territorial”. Conferencia ofrecida en la Universidad de Harvard, Estados Unidos. Oficina Alto Comisionado para la Paz. Bogotá. 50 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial Sin embargo, esta estrategia se ha concentrado en dos acciones principales: 1) la estructuración de dieciséis programas de desarrollo con enfoque territorial( PDET ) como instrumentos de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria planes sectoriales y programas en el marco de la reforma rural integral que establece el Acuerdo final suscrito con las Farc; y 2) la determinación que las nuevas empresas y sociedades que desarrollen todo el proceso productivo en los trescientos cuarenta y cuatro municipios que conforman las Zonas más afectadas por el conflicto armado(Zomac) tendrán beneficios tributarios durante un periodo de diez años. Los PDET y las Zomac hoy no“dialogan” con las otras regiones del país ni con las ciudades circunvecinas y su impacto sobre los grandes desafíos del desarrollo territorial parece aún ser parcial e insuficiente. Estas políticas territoriales aisladas, sin el marco de una“estrategia territorial nacional” que defina el sentido de territorio como eje de las políticas públicas, postergan las soluciones de fondo a los desafíos del ordenamiento territorial nacional y el diseño de audaces políticas urbanas y rurales con visión de mediano y largo plazo. Un nuevo marco de relaciones urbano-rurales, hacia una visión urbano-regional No es posible concebir un desarrollo urbano sostenible sin analizar las relaciones entre lo urbano y su entorno rural, como marco para un desarrollo armónico y equitativo del territorio. En este sentido, la relación entre lo urbano y lo rural no puede ser analizada solamente bajo el tradicional enfoque instrumental-funcionalista, que mira desde una perspectiva eminentemente económica y de provisión de bienes al entorno rural y a su relación con los mercados urbanos, sino desde una perspectiva más holística de organización del espacio y de un desarrollo territorial económico, social y ambientalmente sostenible. Es decir, la reflexión conceptual sobre las relaciones urbano-rurales ha superado la tradicional dicotomía ciudad-campo como división funcional del Roberto Lippi | 51 trabajo y, por lo tanto, como lugar de“conflicto” en la utilización de los recursos, planteando un enfoque de desarrollo que apunte a la compatibilidad entre el bienestar económico de la sociedad en su conjunto y a la capacidad productiva y reproductiva de los ecosistemas. En este sentido, los principios del desarrollo urbano sostenible responden a la necesidad de“reconectar” ciudad y territorio, superando las brechas entre lo urbano y lo rural, en donde históricamente lo primero ha primado sobre lo segundo. Esto implica esencialmente reglamentar las relaciones entre los espacios urbanos y los espacios rurales mediante una visión integrada entre los ámbitos de planeación, gobernanza y economías del territorio, bajo un enfoque de integración e interdependencia entre las diferentes vocaciones territoriales, donde la calidad de vida de las ciudades depende también y cada vez más del bienestar de quienes habitan las zonas rurales. Esta interdependencia económica, social y ambiental entre las áreas urbanas y rurales plantea a su vez la necesidad de generar un balance de apoyo mutuo para el desarrollo integral de ambas. En definitiva, para las políticas públicas de planeación estratégica, el reto es superar las perspectivas sectoriales urbana y rural y mirar el conjunto de la planeación y de la gobernanza territorial. Desde esta óptica, la cuestión de la integración urbano-rural se transforma en un tema de integración urbanoregional, donde la mirada más amplia de“región-urbana” contribuye tanto al posicionamiento competitivo de los territorios, como a la integración e inclusión de todos sus habitantes. En el caso de Colombia, aproximadamente once millones de personas viven en zonas rurales, de los cuales alrededor de siete millones son pobres, y dos de ellas indigentes. Mientras que el 30% de la población urbana colombiana es pobre, en el campo el porcentaje se eleva al 65% 10 . 10 Mientras en 2017 el ingreso promedio de un campesino era de aproximadamente 200.000 pesos, la cantidad se triplicaba en las ciudades y supera los 600.000 pesos. Más del 80% de la población rural está en el régimen subsidiado de salud, el analfabetismo en el campo supera el 18% y alrededor del 60% de las poblaciones no tiene acceso siquiera a agua potable. 52 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial Políticas sectoriales que aboquen hacia el desarrollo rural “Colombia entró en la modernización sin haber resuelto el problema agrario, porque siempre pensó que el país era más urbano que rural. Construyó un modelo de desarrollo que conlleva al fracaso del mundo rural, rindiendo más culto al mercado que al Estado, lo que amplió las brechas entre lo urbano y lo rural”, es la seca afirmación del Informe nacional de desarrollo humano para Colombia de 2011 11 . La superación de la amplia brecha entre lo urbano y lo rural, a todos los niveles, continúa siendo uno de los mayores desafíos del país, cuestión que adquiere aún más importancia de cara al proceso de paz y reconciliación. La incidencia del conflicto interno ha contribuido a profundizar la brecha urbano-rural, ya que los actores del conflicto(y de los cultivos ilícitos) han aumentado la vulnerabilidad económica, social y política de las poblaciones rurales mediante la violencia y el despojo de tierras. La consecuencia es que más del 60% de las víctimas del conflicto han sido campesinos pobres, que han venido reasentándose principalmente en las cabeceras municipales y en los cinturones urbanos y periurbanos, casi siempre perdiendo los lazos con sus comunidades y territorios de origen. Las consecuencias de estas asimetrías de desarrollo entre lo urbano y lo rural, y entre territorios, que afligen sobre todo a los pequeños productores rurales y al campesinado pobre, que difícilmente pueden entrar en esquema de agroindustria“de mercado”, inciden en la calidad de las relaciones urbanorurales. Las consecuencias más visibles están en los fenómenos de migración campo-ciudades, evidenciadas por las encuestas del Dane(Departamento Administrativo Nacional de Estadística), que muestran que más del 60% de los municipios pequeños del país ha venido perdiendo población en los últimos veinte años. Más allá de la fuerza de atracción que en todo el mundo ejercen las grandes urbes sobre sus entornos territoriales, en Colombia esta migración acelerada campo-ciudad, impulsada por el conflicto, ha erosionado el activo de su importante red de ciudades pequeñas e intermedias hacia los centros 11 PNUD , 2011.“Introducción”, p. 16. Roberto Lippi | 53 urbanos mayores, ensanchando los fenómenos de marginalidad alrededor de los principales centros urbanos. Reconstruir sobre bases distintas las relaciones entre lo urbano y lo rural en Colombia significa en primer lugar analizar bajo una perspectiva distinta la variedad de vínculos y relaciones entre los territorios, relaciones que en muchos casos van más allá de las“fronteras administrativas” del actual ordenamiento territorial. Significa también poner como elementos de análisis el territorio y sus factores culturales, demográficos, de mercado de trabajo, de servicios públicos y del medio-ambiente, en una óptica de relaciones bidireccionales campo-ciudad que abra el campo a una visión de gobernanza y de planeación enfocada en“regiones funcionales”, que requieren de cierta flexibilidad tanto en la escala territorial como en la dimensión espacial de las relaciones a considerar. Un enfoque novedoso de partenariado urbano-rural, de cooperación urbano-rural debe lograr promover el territorio y sus producciones locales, así como gerenciar de forma integral el uso del suelo y la conservación de los ecosistemas. Los ámbitos de acción atienden a distintas esferas como: 1) el desarrollo económico local: promoción territorial, cadenas productivas integradas rural-urbanas, agricultura urbana; 2) la gestión sostenible de los recursos naturales: recursos hídricos, biodiversidad, uso del suelo, conservación y valorización; 3) los servicios públicos: transporte, salud, educación, ciclo de residuos; 4) la infraestructura básica y el acceso equitativo a los recursos. En otras palabras, siguiendo un enfoque de desarrollo ciudad-región se puede potenciar la producción de bienes públicos, tanto para el entorno urbano como para el rural, facilitar las economías de escala en la prestación de servicios públicos, generar nuevas oportunidades económicas vinculadas con las aglomeraciones y fomentar la concertación multistekeholder y multinivel. En este contexto, las políticas de desarrollo productivo de las zonas rurales deben ser pensadas en su conexión con los mercados, en su mayoría urbanos, y en la forma en que los procesos de comercialización mutuamente beneficiosos para productores y consumidores, sobre todo débiles, de acuerdo 54 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial con un enfoque en que las poblaciones rurales cuenten cada vez con mayores capacidades para generar valor agregado: tutela de la calidad y tipificación de la producción, cadenas distributivas cortas, transformación agro-artesanal, medios complementarios como el turismo rural difuso, etcétera. De igual forma, hay que explorar cómo se pueden explicitar las externalidades positivas que le genera el campo a la ciudad y cómo esta puede remunerar adecuadamente dichas externalidades; el pago por servicios ambientales tales como la regulación climática y el suministro de agua pueden ser ejemplo de ello. La extensión de los servicios básicos al mundo rural es factor esencial de estas políticas, lo que implica una visión distinta de la planeación y del desarrollo territorial Esta visión de la planeación territorial, enfocada en las relaciones funcionales entre territorios, comunidades y ciudades, implica mirar a las ciudades colombianas como“sistema”, para que estas rompan con su aislamiento y escaso intercambio y de tal forma aprovechen sus mercados potenciales y complementariedades, tanto productivas como de provisión de servicios sociales. En este sentido, es clave superar la visión sectorial y emplear una nueva escala de análisis, las aglomeraciones, que permita enfocar con diversos instrumentos y estrategias el desarrollo territorial, para aprovechar al máximo las sinergias que se pueden generar entre ciudades con diversos niveles de desarrollo o con estructuras productivas disimiles, así como entre las ciudades y sus zonas rurales cercanas. Para ello, se requiere potenciar la institucionalidad y la capacidad de gobernanza y planeación para los entornos metropolitanos y regionales, dinamizando los instrumentos existentes y avanzando en el desarrollo de otros instrumentos de planeación territorial de carácter supramunicipal que permitan afianzar las relaciones urbano-rurales en óptica de integración urbano-regional. Solo así lo urbano y lo rural podrán transformarse en dos dimensiones de un único proceso de desarrollo territorial. Roberto Lippi | 55 La necesidad de poner en marcha una política territorial nacional de mediano y largo plazo Las anteriores anotaciones podrían alimentar la construcción de una política territorial nacional que integre lo urbano y lo rural, con visión de mediano y largo plazo que articule y proyecte los esfuerzos de toda la institucionalidad multinivel, la iniciativa privada y la acción de los distintos estamentos de la sociedad civil. También podría integrar los lineamientos de acción que menciona la“Declaración de Kuala Lumpur”, la cual plantea que los marcos de implementación globales, regionales, nacionales y locales de la Nueva agenda urbana formulados desde su adopción deben ser respaldados por habilitadores clave, capaces de desbloquear la transformación positiva, tales como: w w Fortalecer el papel de los gobiernos subnacionales y locales, los sistemas de gobernanza urbana que aseguren el diálogo continuo entre los diferentes niveles de gobierno y la participación de todos los actores, y el aumento de la coordinación multinivel e intersectorial, la transparencia y la rendición de cuentas. w w Alentar el intercambio de soluciones creativas y prácticas innovadoras que permitan un cambio en la mentalidad necesaria para impulsar las transformaciones que las ciudades demandan. Hacer alianzas inclusivas y fortalecer los entornos sensibles a la edad y al género para asegurar una participación significativa en todos los niveles. w w Adoptar un desarrollo territorial integrado, incluso por medio de instrumentos apropiados de planificación urbana y diseño, para garantizar la gestión y el uso sostenible de los recursos naturales y la tierra, la compactibilidad y densidad apropiadas, la diversidad de usos y la revitalización del patrimonio cultural. w w Implementar mecanismos de monitoreo e información, incluida la evaluación de los impactos, que fomenten las mejores prácticas para la formulación de políticas efectivas. Colombia, al adoptar esta acciones habilitantes en una política urbana nacional de mediano plazo, podría alentar la formulación de marcos de im- 56 | La nueva agenda urbana: ruta para la construcción de una paz territorial plementación para la Nueva agenda urbana en todos los niveles, incluidos los mecanismos de monitoreo, proporcionando un espacio coordinado para una contribución efectiva de todas las partes involucradas en el desarrollo urbano y regional, alineándose a los esfuerzos y acciones de la Agenda 2030 y otros marcos de desarrollo internacionales, regionales, nacionales, subnacionales y locales. M ontería M ontería en el posconflicto : análisis de las desigualdades en la ‘P erla que renació ’ Aarón Espinosa Espinosa M ontería , ¿ una ciudad sostenible para el posconflicto ? Jorge Rojas Rodríguez Foto: Óscar García, Universidad de Córdoba. M ontería en el posconflicto : análisis de las desigualdades en la ‘P erla que renació ’ Aarón Espinosa Espinosa 1 Esta no es mi ciudad, ésta no es la ciudad que dejé, ésta no es la ciudad que conozco. José Luis Garcés “Montería: 266 años en pos de una esperanza”, Noventaynueve, 2003: 3-5. Introducción E l Foro Nacional Ambiental( FNA ) y la Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia(Fescol) adelantan desde agosto de 2016 el proyecto de reflexión“Las ciudades y el posconflicto en Colombia”, que tiene por objeto hacer un aporte a la evaluación de las políticas urbanas que se requieren en el llamado posconflicto, una etapa trascendental en la historia de la nación en la cual urge avanzar en el fortalecimiento y la consolidación de la democracia. Esta última, según ambas entidades, se refleja cuando existan posibilidades para todos(cursivas del autor), para lo cual se debe: 1 El autor agradece especialmente a Gabriel Orlando Rodríguez, asistente de investigación, y a Jhonnatan Ballestas Avilez, por su apoyo en la elaboración de la información estadística y espacial. Agradece también a Luis Armando Galvis, Mario Giraldo García, Víctor Negrete Barrera, José Luis Garcés, Juan Arrieta Flórez y Miguel Garcés Pretelt por sus opiniones y la información suministrada. Correo electrónico: aespinosa@unitecnologica.edu.co 59 60 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ w w Buscar mecanismos para superar la segregación en todas sus formas: socio-espacial, económica, política, cultural, racial, de género y religiosa. w w Mantener y reforzar la lucha para erradicar la pobreza. w w Implementar políticas adecuadas y efectivas para enfrentar los impactos del cambio y la variabilidad climática. w w Lograr caminos jurídicos y administrativos para gobernar las regiones y áreas metropolitanas, y para mejorar las interrelaciones rurales y urbanas. w w Crear mecanismos culturales, jurídicos, políticos y sociales para enfrentar la corrupción en todas sus formas. Para cumplir con los propósitos de la misión del FNA y Fescol, este artículo presenta un diagnóstico de los principales cambios sociales y urbanos de Montería, una de las ciudades capitales con mayor pobreza en Colombia y más duramente golpeadas por el conflicto armado al abrirse paso el siglo veintiuno, y hoy reconocida como modelo urbano a seguir en la región Caribe, el país e, incluso, en el mundo en desarrollo 2 . Este diagnóstico dará sustento a un conjunto 2 La lista de galardones, para muchos una estrategia del gobierno municipal sustentada en el marketing territorial, es prolija desde 2014, cuando fue seleccionada por World Wide Fund for Nature( WWF ) como ciudad sostenible del planeta por reducir el consumo y uso de la electricidad, creando motocicletas eléctricas y otros artefactos innovadores(cursivas del autor). Ese mismo año, el exalcalde Carlos Eduardo Correa ganó el título del mejor alcalde del mundo entregado por la City Mayors Foundation, un centro de pensamiento con sede en Londres que promueve ciudades prósperas. Dos años después, y por tercera ocasión consecutiva, Montería ganó el título de capital nacional de la hora del planeta, otorgado por la misma WWF . En octubre de 2016 fue elegida entre las diez ciudades más sostenibles del planeta en la Conferencia mundial Habitat III , en Quito, un reconocimiento que en América Latina solo detentaba la capital ecuatoriana(Wikipedia, https://www.youtube.com/watch?v=s ZK 1 A x-qcUw, recuperado el 3 de marzo de 2017). Mientras el portal de noticias La Silla Vacía Caribe se ha referido a Montería con titulares como“La perla que renació”(2 de agosto de 2015), la revista Semana se preguntaba“Cuál es el cuento de Montería”(18 de abril de 2015). Producto de la valorización predial que trajo el más reciente boom de la construcción, Montería apareció en“El‘top’ de los diez municipios que más valen en el país” según el diario El Tiempo(23 de febrero de 2015); para el director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi(Igac), Juan Nieto Escalante,“Montería es otro fenómeno y esto se refleja en que ahora está costando 7,3 billones de pesos y en la pasada actualización su costo era del orden de los 4 billones”. Aarón Espinosa Espinosa | 61 de lineamientos de política pública que se proponen para apuntalar fortalezas creadas en los últimos años y superar obstáculos que impiden consolidar las transformaciones necesarias en esta urbe del Caribe colombiano. El diagnóstico parte de una premisa simple: para poder evaluarse positivamente, los cambios urbanos deben transformar las capacidades y oportunidades de las personas, a fin de garantizar el bienestar entre generaciones. Las huellas del cambio urbano Existe consenso en que algunas de las huellas más notorias de la afortunada transformación urbana de Montería en los últimos diez años se condensan en: 1. La, en general, adecuada planeación territorial que ha logrado poner a las personas y los recursos naturales –en particular, el río Sinú– en el núcleo de las decisiones de la gestión pública y privada. Esta planeación se caracteriza por ser planteada a largo plazo, multifacética y convergente 3 , y ha permitido sentar las bases para armonizar la notoria expansión inmobiliaria de la ciudad de los últimos siete años con las necesidades de un crecimiento equilibrado. Esta planeación también ha ofrecido herramientas y nuevos recursos financieros –como la contribución por valorización– que se han reinvertido en el mismo desarrollo urbano, creando a su vez confianza en lo público. 2. Logros sociales en el conjunto de la población como la reducción significativa de la pobreza(incluyendo la pobreza extrema) y la desigualdad en la distribución de los ingresos, así como de la miseria urbana 4 (ver gráficos 1, 2 y 3). 3 Dos ejemplos de ello son el Plan maestro de cambio climático-Montería ciudad verde 2019, formulado en 2011, y el Plan de acción Montería 2032. Montería sostenible de cara al río Sinú, también conocido como Plan de acciones sostenibles, diseñado en 2015 y presentado ese mismo año en 1st River City Global Forum 2015, cumbre celebrada en Montería. 4 Aquí se usa el tradicional índice de miseria propuesto por el economista estadounidense, Arthur Okun. Presupone que la inflación y el desempleo son costos sociales y económicos con amplio impacto en la población. 62 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Gráfico 1. Concentración del ingreso(coeficiente de Gini) en Montería y otras ciudades, 2002-2015 Coeficiente de Gini 0,6 0,55 0,5 0,45 0,4 0,35 0,3 2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Montería Barranquilla Cartagena 13 ciudades Bogotá Medellín AM Fuente: Dane, con base en GEIH . Gráfico 2. Línea de pobreza en Montería y trece ciudades y áreas metropolitanas, 2002-2015 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 LP-Montería LP-13 Ciudades y A. M. Fuente: Dane, con base en GEIH . Gráfico 3. Índice de miseria(inflación+ desempleo) en Montería según nivel de ingresos, 2006-2016 40 30 20 10 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Índice de miseria 2012 2013 2014 Índice de miseria 2015 2016 * La tasa de desempleo de ingresos bajos corresponde al del quintil 1 de la distribución. Fuente: cálculos del autor con base en DaneGEIH e IPC . Aarón Espinosa Espinosa | 63 3. La ampliación de oportunidades económicas, en particular, la expansión del empleo asalariado y formal, y la reducción de la tasa de desempleo (gráficos 4 y 5). 4. La mayor oferta de bienes y servicios públicos(parques, hospitales, edificios de gobierno, puentes, vías intraurbanas, cobertura de alcantarillado, entre otros) disponibles para la población, proceso que ha estado ligado al aumento sin antecedentes de la inversión pública local y nacional, y a la existencia de nuevas reglas de juego que gobiernan la interacción de sus habitantes, en particular, sobre el manejo más equitativo de su tributación 5 . El mejor ejemplo de esta inversión es el proyecto Montería amable, que cuesta$222 mil millones financiados por la nación(70%) y el municipio(30%) 6 . 5. Los avances en la garantía efectiva de derechos sociales y económicos, en particular de la educación y la propiedad, que se reflejan en los logros educativos y el acceso a la vivienda de franjas de población históricamente en desventaja(gráfico 6). 5 En 2011 se aprobó el nuevo estatuto de rentas que logró una tributación progresiva, en particular en el impuesto predial unificado. Mientras en Cartagena el estrato 6(el más alto de la distribución) paga 3,2 veces más lo que paga de tarifa el estrato 1(el más bajo), en Montería es de seis veces. En Bogotá esta diferencia es de 4,8 veces, y en Medellín de 2,8 veces( UDE , 2010). 6 La página web del proyecto señala que“contempla la reconstrucción de 33,17 kilómetros de vías, la recuperación de 122.856 metros cuadrados de andenes y espacio públicos, ciclo ruta de 1.050 metros que atravesarán la ciudad, 5 puentes peatonales, 2 puentes vehiculares,155 paraderos con cubiertas, 18 paraderos con espacio público, 6 centros descentralizados, 9 intercambiadores o soluciones viales y una central semafórica que permitirá supervisar en tiempo real todas las intersecciones semafóricas de la ciudad”. Hasta hoy se han entregado dieciocho obras de diecinueve contratadas para la transformación urbana de Montería. Información disponible en: http://www.monteriaamable.gov.co/web/index.php?option=com_content&view =article&id=18&Itemid=122. Recuperado el 25 de febrero de 2017. Tasa de ocupación (%) Tasa de desempleo 64 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Gráfico 4. Tasa de desempleo y de ocupación en Montería y trece ciudades, 1992-2016 65 20 18 60 16 55 14 50 12 10 45 8 40 1992 1994 1996 1998 2002 2004 2006 2008 2010 2012 6 2014 2016 Tasa de ocupación Tasa de desempleo * Datos de octubre-diciembre de cada año. Fuente: DaneGEIH . Gráfico 5. Trabajo asalariado frente a no asalariado en Montería, 2001-2016 120 100 80 60 40 20 Ene-Mar Ago-Oct Mar-May Oct-Dic May-Jul Dic-Feb Jul-Sep Feb-Abr Sep-Nov Abr-Jun Nov-Ene 07 Jun-Ago Ene-Mar Ago-Oct Mar-May Oct-Dic May-Jul Dic 10-Feb11 Jul-Sep Feb-Abr Sep-Nov Abr-Jun Nov 13-Ene 14 Jun-Ago Ene-Mar Ago-Oct Mar-May Oct-Dic 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Asalariado No asalariado Fuente: cálculos del autor con base es DaneGEIH . Gráfico 6. Construcción de vivienda en estratos 1 y 2(%) y total construido(m 2 ) en Montería, 2007-2016 Total metros cuadrados construidos Viviendas estratos I y II (part. % en el total) 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total Viviendas(estratos 1 y 2) 80 70 60 50 40 30 20 10 2015 2016 0 Fuente: Dane-estadísticas de construcción. Aarón Espinosa Espinosa | 65 Estos logros han dado el cariz a Montería de ser una ciudad incluyente y sostenible. La inclusión es multifacética y se expresa en aspectos como: w w La positiva, aunque aún muy insuficiente, integración económica de la población más pobre hacia nuevas oportunidades de empleo y generación de ingresos. w w La ampliación de capacidades básicas en la población como la escolaridad promedio, las nuevas infraestructuras de salud, educación y desarrollo infantil construidas en los últimos años. La disposición de mayor espacio público y amueblamiento urbano –articulados a la base de recursos naturales, en particular al río Sinú– para la movilidad y el disfrute de los ciudadanos 7 . Sin embargo, la pregunta de rigor se orienta a determinar si bajo el estado actual de cosas se puede lograr la sostenibilidad más allá de los propósitos de la planeación, es decir, si existe la capacidad de satisfacer las necesidades actuales de la sociedad monteriana sin que esta misma capacidad ceda en el futuro como fruto de las decisiones presentes. Sin duda, esto conduce a examinar los resultados del desarrollo sostenible de la capital del departamento desde sus cuatro pilares: la sociedad, el medio ambiente, la cultura y la economía, que por definición están interconectadas 8 . A nuestro juicio, la manera más eficaz de lograr un balance“en concreto” es centrando el análisis en la gente, verdadera protagonista de los procesos de desarrollo local y de las múltiples políticas públicas que han transformado a 7 Garcés y Jaramillo(2016) documentan las consecuencias y significados de la apropiación de la ronda del Sinú, construcción geourbanística alrededor del río que transformó los antiguos espacios de la Avenida Primera de Montería. La ronda no solo es una“simple obra material inmóvil”, sino que ha generado espacios sociales dinámicos e interactivos donde coexisten el encuentro y el conflicto. 8 Para información más detallada consultar: http://www.unesco.org/new/es/education/ themes/leading-the-international-agenda/education-for-sustainable-development/ sustainable-development/. Recuperado el 25 de febrero de 2017. 66 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Montería en una urbe relativamente exitosa en el contexto regional. Esta intuición lleva a examinar la población en el tiempo a partir de los procesos demográficos, a identificar las características espaciales de la localización de la población, y en particular, a establecer los patrones de distribución mediante el análisis de las capacidades humanas y la estructura de oportunidades derivadas de los procesos económicos, sociales y ambientales resultantes de la implementación de políticas públicas y de la propia dinámica productiva y social del territorio. Población en el tiempo: el cambio demográfico Durante las últimas tres décadas, en Montería se identifican diversas tendencias que han incidido en las posibilidades y los logros en su desarrollo humano. Una primera es la acelerada expansión poblacional que experimentó en la segunda mitad del siglo veinte, que ha generado a su vez cambios demográficos que elevan la demanda por servicios sociales. Estos cambios resultan de la incidencia de dos procesos: por una parte, del angostamiento de la pirámide poblacional –debida a la dinámica connatural de envejecimiento de la población(gráfico 7)–, y por otra, de los resultados del desplazamiento forzado que cuenta a Montería como el principal receptor de población en Córdoba y el cuarto en la costa Caribe colombiana(con más de 71.000 personas en términos netos), en esta situación desde mediados de los años noventa (gráfico 8) 9 . Con respecto al primer aspecto, aunque en términos relativos Montería es una de las capitales que menos ha expandido su población entre los censos de población y periodos más recientes, su aumento ha estado por encima de los promedios nacionales y de algunas de las ciudades analizadas por Fescol9 Adicionalmente, hay que señalar que al corte de 2016 Montería es, con 17%, la segunda capital de la región Caribe que cuenta con la mayor población desplazada como proporción del tamaño de su población. La primera es Sincelejo, con casi 50% del total de su población. Le siguen en orden de importancia Valledupar(11%), y Cartagena y Barranquilla, con 10% cada una. Gráfico 7. Pirámides de población en Montería: 1985, 2005 y 2020 1985 2005 2020 80 y más años 75-79 años 70-74 años 65-69 años 60-64 años 55-59 años 50-54 años 45-49 años 40-44 años 35-39 años 30-34 años 25-29 años 20-24 años 15-19 años 10-14 años 5-9 años 0-4 años Mujeres Hombres 80 y más años 75-90 años 70-74 años 65-69 años 60-64 años 55-59 años 50-54 años 45-49 años 40-44 años 35-39 años 30-34 años 25-29 años 20-24 años 15-19 años 10-14 años 5-9 años 0-4 años Mujeres Hombres 80 y más años 75-79 años 70-74 años 65-69 años 60-64 años 55-59 años 50-54 años 45-49 años 40-44 años 35-39 años 30-34 años 25-29 años 20-24 años 15-19 años 10-14 años 5-9 años 0-4 años Mujeres Hombres 15% 10% 5% 0% 5% 10% 15% 15% 10% 5% 0% 5% 10% 15% 15% 10% 5% 0% 5% 10% 15% Fuente : el autor con base en Dane-censos de población y proyecciones de población para el año 2020. Aarón Espinosa Espinosa | 67 68 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Gráfico 8. Población recibida, expulsada y neto producto del conflicto en Montería(a 2017) 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 138.311 121.391 99.206 71.634 50.886 40.544 29.681 27.098 26.246 9.790 S/lejo B/quilla C/gena Montería V/dupar Soledad Riohacha Expulsados Declaradas Neto Magangué Corozal Malambo Fuente: cálculos del autor con base en Unidad de Víctimas. Foro Nacional Ambiental(anexo 1). De hecho, desde 1985 y hasta 2016, cada año la población local ha crecido, en promedio, a un ritmo del 2%, un registro similar al de Bogotá(de 2,1%), y más del doble que en ciudades como Barranquilla y Bucaramanga(anexo 1). El mayor envejecimiento de la población se observa en la caída de la contribución de la población de 0 a 14 años, que desde 1985 ha perdido once puntos porcentuales de participación, y el aumento de 1,8 veces de la población con más de 64 años en el mismo periodo(gráfico 7). De estos hechos demográficos se desprenden al menos dos mensajes: el primero, la necesidad de implementar políticas que garanticen el goce efectivo de los derechos de los grupos en mayor desventaja a fin de lograr mayor eficiencia social de la inversión pública municipal. El segundo, derivado de aquel, se refleja en la reducción de la tasa de dependencia –las personas de la población inactiva que están a cargo de los integrantes del hogar que representan la fuerza laboral– que aumenta la presión demográfica sobre el mercado de trabajo. Esta población joven, que se encuentra en fase de transición hacia la adultez, impone al gobierno local el desafío de aprovechar el potencial productivo ante la existencia de excedentes de mano obra en la forma de‘bono demográfico’(Espinosa y Alvis, 2013). Como se verá en la sección que analiza las desigualdades en capacidades y oportunidades, la inserción laboral de los jóvenes no ha satisfecho las expectativas que impone este reto. Aarón Espinosa Espinosa | 69 Población en el espacio: la segregación urbana El objetivo de esta sección es analizar y comprender la dimensión cuantitativa de la segregación espacial de la población en Montería, usando información del censo de población de 2005, y la estadística espacial y los sistemas de información geográfica. La atención se orienta a mostrar que los grupos étnicos, especialmente afrodescendientes e indígenas, residen en mayor proporción en zonas del territorio con bajas dotaciones de recursos indispensables para el desarrollo de las personas, como bienes públicos, infraestructura y conectividad. En ciudades como Cartagena, esta vulnerabilidad se acentúa por la mayor exposición a riesgos ambientales(Moser y otros; 2011; Ayala y Meisel, 2016). Estos factores combinados han limitado las oportunidades y profundizado las brechas sociales. Los indicadores más comunes que se usan en el análisis de la segregación espacial urbana pertenecen a cuatro ramas: igualdad, concentración, exposición y centralización(Sabatini, 2006; Massey y Denton, 1988). El análisis del caso monteriano se enfoca en las dos primeras familias de indicadores, detallando en el caso de la primera medidas de segregación, similitud y desigualdad(mediante el coeficiente de Gini), y en el caso de la concentración, examinando la densidad de la población étnica en un área determinada. En el anexo 3 se explica la metodología que se sigue para el cálculo de estos indicadores de segregación espacial. Una primera mirada muestra que la población afrodescendiente es mayor que la indígena como proporción de la población total de Montería. De hecho, según el Censo de población, la población afro representa el 4,5% de la población local, mientras que la indígena contribuye con 0,4% de la misma. Ambas participaciones son menores a los registros de Bogotá, Medellín y Cartagena. También se observa que la población afro está más dispersa(o menos concentrada) en el espacio urbano de Montería, donde ocupa principalmente el centro y sur del territorio, en particular, en la margen derecha del río Sinú(mapa 1). Por su parte, la población indígena se apuesta al sur de Montería, con un alto grado de concentración(mapa 2). 70 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Mapa 1. Densidad de la población afrodescendiente en Montería(secciones),(personas/km 2 ) Fuente: el autor con base en Dane-Censo general 2005. Mapa 2. Densidad de la población indígena en Montería(secciones),(personas/km 2 ) Fuente: el autor con base en Dane-Censo general 2005. Aarón Espinosa Espinosa | 71 En todo caso, esta descripción es consistente con los mayores índices de segregación y disimilitud de la población indígena, tanto a escala de manzanas como de secciones(tabla 1). Tomando como ejemplo el análisis por manzanas, el índice de segregación de la población aborigen(0,827) indica que para lograr una participación igualitaria en cada espacio del territorio municipal habría que redistribuir el 82,7% de esta población. Si bien la segregación espacial de la población afrodescendiente es menor, presenta índices superiores a los de ciudades como Cartagena y Barranquilla(tabla 2), y en términos absolutos(por tamaño de la población) supera a la indígena. Pese a la mayor segregación espacial de este último grupo, lo cierto es que se trata de dos poblaciones notoriamente rezagadas frente a los promedios urbanos. En particular, los indígenas cuentan con ingresos muy bajos y alta incidencia de trabajo informal, poco acceso a saneamiento básico (principalmente alcantarillado) y a vivienda propia(tabla 3). Por su parte, la población afrodescendiente disfruta de menores oportunidades de trabajo y padece una elevada incidencia de la informalidad. Tabla 1. Segregación espacial por raza en Montería(afrodescendientes e indígenas) Índices(manzanas y secciones) Población afro Población indígena Por secciones Por manzanas Segregación Disimilitud Segregación Disimilitud 0,253 0,253 0,576 0,576 0,525 0,457 0,827 0,830 Tabla 2. Segregación espacial por raza en Montería y otras ciudades(afrodescendientes) Índice C/gena. Manzanas B/quilla. Montería C/gena. Secciones B/quilla. Montería Segregación 0,465 0,638 0,576 0,326 0,467 0,253 Similitud 0,466 0,638 0,576 0,327 0,427 0,252 Gini(concentración) 0,628 0,837 0,753 0,441 0,601 0,352 Fuente de las tablas 1 y 2: Espinosa y otros(2016), con base en Dane-Censo general 2005. 72 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Tabla 3. Estructura de oportunidades y activos de las poblaciones étnicas en Montería, 2007 Etnia Ingreso per cápita ($ corrtes.) Tasa de dpleo. (%) Acueducto (% cobert.) Alcantar. (% cobert.) Analfabet. (>15 años) Informalidad (% ocupados que no cotiza pensión) Viv. propia (% hogares) Indígena 411.802 5,4 94,6 17,3 17,5 85,7 44,4 Negro o mulato 516.686 13,2 93,1 16,6 8,5 76,1 60,7 Afrodescendiente 624.719 12,7 95,8 31,0 7,1 73,6 62,1 Promedio etnia 517.736 10,4 94,5 21,7 11,0 78,5 55,8 Promedio ciudad 622.627 11,0 95,7 30,1 7,0 77,6 62,1 Fuente: cálculos del autor con base en GEIH . Como se muestra a continuación, tanto grupos indígenas como de afrodescendientes habitan en áreas del territorio monteriano históricamente con bajas dotaciones de servicios públicos, en especial déficit de alcantarillado, de capacidades básicas como la educación y donde el hambre tiene alta incidencia en la población(mapas 3 al 5). Una parte de este rezago se relaciona con que se hayan situado en la margen izquierda del río Sinú, la más rezagada en términos sociales del municipio. Mapa 3. Porcentaje de población sin alcantarillado(manzanas) Fuente: el autor con base en Dane-Censo general 2005 y Espinosa y otros(2016). Aarón Espinosa Espinosa | 73 Mapa 4. Porcentaje de la población analfabeta(manzanas) Fuente: el autor con base en Dane-Censo general 2005 y Espinosa y otros(2016). Mapa 5. Porcentaje de población que pasó hambre(secciones) Fuente: el autor con base en Dane-Censo general 2005 y Espinosa y otros(2016). 74 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Las desigualdades en ingresos, activos, capacidades y oportunidades En esta sección se examinan las desigualdades en Montería en el periodo comprendido entre 2007 y 2015. La desigualdad se examina en distintos espacios y bajo distintas perspectivas: bajo la noción tradicional, el interés se pone en la distribución del ingreso y los activos de la población; bajo el enfoque del desarrollo humano sostenible que sustenta este trabajo, la mirada se enfoca en las capacidades de las personas y la estructura de oportunidades que determinan que sus logros sean efectivos y se mantengan. Como se explicó al inicio del trabajo, uno de los avances más notorios en Montería es la reducción de la tasa de desempleo y en especial de la pobreza por ingresos. Por esta razón, en este trabajo adicionalmente se plantea que las capacidades y la estructura de oportunidades guardan una estrecha relación con la situación de pobreza de quienes habitan el territorio, para lo cual se realiza un ejercicio empírico para establecer qué aspectos –de las personas y los hogares, al igual que de su entorno ambiental– son relevantes para explicar la probabilidad de ser pobres de los monterianos. Ambos análisis ofrecen elementos que ayudan a entender de mejor forma los resultados de los procesos de desarrollo humano a escala local, y suministran insumos que sustentan el tipo de intervención que se proponen en la última sección del documento. Se utilizan los datos de Montería obtenidos de la Gran encuesta integrada de hogares( GEIH ), y se inicia el análisis con la premisa de que la brecha de ingresos, capacidades y activos existente entre personas y familias locales es sustancial y no ha permitido reducir más la pobreza ni favorecer el acceso equitativo a oportunidades a toda la población. Es decir, el desarrollo que implique el logro de las capacidades humanas debe evidenciarse en un proceso de procurarlas de manera equitativa, participativa y sostenible(Espinosa y Alvis, 2013). Como plantea Sen(1999), la equidad y la libertad son características instrumentales y constitutivas del desarrollo. En tal virtud, la desigualdad se considera cuello de botella para la reducción de la pobreza y la promoción del crecimiento económico, por lo que las políticas públicas Aarón Espinosa Espinosa | 75 deben orientarse a la reducción de las inequidades en la distribución del ingreso, de la propiedad y de otros activos 10 . Como se observó en la segunda sección(gráfico 1), el coeficiente de Gini ha disminuido significativamente en Montería en los últimos años, mostrando la mayor reducción entre las trece principales ciudades del país. Este resultado se observa en el agregado, sin embargo, puede suceder que las diferencias aumenten o se mantengan dentro del territorio, o que, por el contrario, los ingresos de los grupos más rezagados crezcan más de prisa que los grupos con renta más alta. Por ello, el siguiente ejercicio se orienta a observar las diferencias en los ingresos de la población, en algunos de los activos más importantes para el desarrollo humano, y en un sentido más general, en las brechas de capacidades y oportunidades que existen entre los grupos más aventajados y los más rezagados de la ciudad. Como se evidencia, en Montería existe una marcada distancia entre los ingresos de la quinta parte de más bajo ingreso(quintil 1) y la más alta (quintil 5)(gráfico 8.1., izquierda). No obstante, la primera quinta parte –que tiene ingresos similares al umbral que define la población en pobreza extrema– presentó un aumento notable de su renta: entre 2007 y 2015 su ingreso real promedio creció, cada año, 11%(gráfico 8.1., derecho, para observar el fuerte aumento). Igual comportamiento registraron los quintiles 2 y 3, cuya renta –descontada la inflación– aumentó 12% y 11%, respectivamente. Esto demuestra que la caída del coeficiente de Gini obedeció a una acelerada convergencia de los ingresos, una situación deseable en la que la renta de los más pobres crece muy por encima del ingreso de la población con más ingresos. En adición a lo hallado con la renta, estas brechas se reflejan en el acceso a bienes y servicios básicos como la educación y en la posesión de activos y 10 En este trabajo se asumen la desigualdad y la inequidad en el sentido de Corrado Gini. Para Gini:“Igualdad y desigualdad son conceptos estadísticos; equidad e inequidad son conceptos éticos o morales. Los primeros sirven para describir una realidad, los segundos para calificarla”. Entrevista de Juan Carlos de Pablo a Corrado Gini, publicada en el diario La Nación, el 15 de abril de 2012. 76 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Pesos constantes de 2012 Ingresos del quintil 5 Ingresos del quintil 1 Gráfico 8.1. Ingresos per cápita en Montería según quintiles(pesos constantes de 2012) 5’000.000 4’000.000 3’000.000 2’000.000 1’000.000 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Quintil 1 Quintil 4 Quintil 2 Quintil 5 Quintil 3 5’000.000 250.000 4’000.000 200.000 3’000.000 150.000 2’000.000 100.000 1’000.000 50.000 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Quintil 5 Quintil 1 Fuente: cálculos del autor con base en DaneGEIH e IPC . una composición del hogar adecuada, indispensables para salir de múltiples trampas de pobreza(tabla 4). En la capital de Córdoba existen considerables diferencias de ingresos en los extremos de la distribución(décima parte de ingreso más alta frente a la más baja), siendo incluso notorias entre los grupos sociales de renta más elevada(deciles 9 y 10). Aunque esta diferencia en el ingreso más alto y bajo es menor que en ciudades como Cartagena(Espinosa y Alvis, 2011), son mayores que las observadas en el agregado de las trece principales ciudades y áreas metropolitanas Tabla 4. Concentración de activos y oportunidades en Montería, 2015 Decil de ingreso (1: más bajo; 10: más alto) Ingreso per cápita Participación en el ingreso total(%) Relativo (decil 10/x) Analfabet. (%) Educación (años promedio) Tamaño del hogar Informalidad (%) 1 52.518 0,52 122 7,1 9,49 3,82 71,03 2 325.499 3,59 20 9,5 8,22 5,38 86,18 3 487.149 4,77 13 8,7 8,53 5,39 79,17 4 644.899 6,37 10 6,7 8,85 4,97 75,93 5 825.163 7,79 8 6, 8 9,14 4,9 75,40 6 1’074.011 8,84 6 5,5 9,51 4,74 67,95 7 1’379.295 9,35 5 3,8 9,98 4,56 61,79 8 1’856.970 12,61 3 3,4 10,44 4,57 61,50 9 2’770.581 15,90 2 3,2 11,11 4,52 54,54 10 6’409.696 30,20 1 1,2 12,8 4,58 39,19 Promedio 1’582.578 5,6 9,81 4,743 67,27 Fuente: cálculo del autor con base en DaneGEIH . Tasa de dependencia 0,78 0,72 0,62 0,56 0,44 0,44 0,42 0,37 0,36 0,31 0,502 Aarón Espinosa Espinosa | 77 Trabajo formal (Porcentaje de población ocupada) Gráfico 9. Trabajo formal en Montería según nivel de ingreso, 2007-2015 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Promedio Fuente: cálculos del autor con base en DaneGEIH . (anexo 5). Según se observa en la tabla 6, la dura carga que tienen que asumir las familias más pobres es por partida doble: por hogares con más miembros (de más de cinco personas en algunos deciles), y por más integrantes inactivos a cargo de la fuerza de trabajo. Las desigualdades igualmente se manifiestan en el trabajo formal, entendido como el porcentaje de la población ocupada que cotiza pensiones (gráfico 9). Por una parte, los hombres han logrado insertarse en mejores condiciones que las mujeres(gráfico 10), y por la otra, en medio de la tendencia media a aumentar el trabajo formal en la ciudad, aún los grupos de población más pobres, en especial si son mujeres, cuentan con un bajo porcentaje de empleo de calidad(gráficos 11 y 12). Un análisis más detallado de las desigualdades muestra las fuertes brechas que aún existen en la educación en Montería, especialmente entre los grupos más pobres y los de mayor ingreso de la población. No obstante, estas brechas observan un resultado deseable: la convergencia(o igualación) en la escolaridad de hombres y mujeres, hecho que se evidencia a partir de 2013 (gráficos 13 y 14, anexo 5). Un aspecto adicional –que no menos importante– de las desigualdades se refiere a las oportunidades económicas de la población. Existen –aunque 78 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ se vienen reduciendo– fuertes brechas en la tasa de desempleo según niveles de ingreso, a favor de los hombres y de los adultos mayores de 40 años, y en perjuicio de las oportunidades de mujeres y jóvenes(gráficos 15 al 17, anexo 5). Incluso, estas brechas se presentan cuando se considera el desempleo de larga duración, que representa una quinta parte del total del desempleo de los más pobres(gráfico 18 del mismo anexo). Gráfico 10. Trabajo formal en Montería según sexo, 2007-2015 35% Trabajo formal (Porcentaje de población ocupada) 30% 25% 20% Hombres Mujeres Promedio 15% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Fuente: cálculos del autor con base en DaneGEIH . Trabajo formal (Porcentaje de población ocupada) Gráfico 11. Trabajo formal en mujeres según nivel de ingreso, 2007-2015 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Promedio Fuente: cálculos del autor con base en DaneGEIH . Aarón Espinosa Espinosa | 79 Trabajo formal (Porcentaje de población ocupada) Gráfico 12. Trabajo formal en hombres según nivel de ingreso, 2007-2015 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Promedio Fuente: cálculos del autor con base en DaneGEIH . Por último, se debe considerar la persistencia de las desigualdades en la posesión de ciertos activos claves para el desempeño económico de los grupos en mayor desventaja. A pesar de la mayor construcción de vivienda levantada en los estratos bajos(1 y 2) de Montería entre 2010 y 2013, el porcentaje de hogares propietarios en estas franjas de la población se estancó alrededor del 54% de los hogares. Una razón de por qué el boom de la construcción de vivienda VIS y VIP no ha tenido mayor impacto radica en el hecho de que este ha venido a reponer el déficit histórico de vivienda y el aumento de población y hogares por las razones planteadas en la segunda sección. Al lado de la aún persistente desigualdad en las oportunidades económicas, Montería aún presenta desigualdades considerables en la cobertura de alcantarillado(gráfico 22, anexo 5). A pesar de la considerable inversión pública destinada en los últimos años, la diferencia en la cobertura entre los grupos más pobres(quintil 1) y los de mayor ingreso(quintil 5) es de casi 30 puntos porcentuales a favor de los últimos. Como se hace manifiesto, Montería aún ostenta un rezago frente al resto de ciudades colombianas con las cuales se compara en este trabajo(anexo 6). Por último, la propiedad y el acceso de la población a ciertos activos que potencian capacidades y oportunidades, y mejoran el funcionamiento de las 80 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ personas dentro de la ciudad, como el internet, computadores, bicicletas y motocicletas, también evidencian la constreñida estructura de oportunidades (gráficos 23 a 27). En perspectiva, ante el escenario de implementación de los planes de desarrollo actual y futuros, el cumplimiento del Plan maestro de cambio climático Montería ciudad verde 2019 y del Plan de acciones sostenibles a 2032, al igual que del Sistema estratégico de transporte público Montería amable, intervenir para estimular la tenencia y acceso a este conjunto de activos es indispensable para cambiar el estado actual de desigualdades y mejorar el bienestar colectivo de los monterianos. Resumiendo, las aún notorias desigualdades en el ingreso(la más amplia de todas las consideradas) y en un conjunto de capacidades, oportunidades y activos para aprovecharlas, evidencian los resultados incompletos y discontinuos del proceso de desarrollo humano a largo plazo de Montería, una urbe que aún enfrenta grandes retos como la reducción de la pobreza y la vulnerabilidad de su población. ¿Qué explica la pobreza en Montería? En este trabajo la pobreza ocupa –y de hecho sugiere que tenga– un lugar central para identificar los efectos de las desigualdades y los retos de las políticas (públicas y privadas) que implican la sostenibilidad en el territorio de Montería. Hay una razón adicional, de corte empírica, que valida esta escogencia de la pobreza: según Meisel y Ayala(2016), la exclusión social en las ciudades colombianas está primordialmente asociada a la pobreza y la pobreza extrema, y a la presencia de grupos étnicos. En un escalafón construidos por estos autores, Montería resultó ser la tercera ciudad con mayor exclusión social, después de Cúcuta y Cartagena(p. 25) 11 . Por ello, reducir la pobreza significa avanzar en la inclusión en un sentido amplio. 11 Estos autores adoptan la definición de exclusión de Levitas y otros(2007), según la cual se trata de“un proceso multidimensional que involucra la falta de acceso a recursos, bienes y servicios, la privación de derechos y la inhabilidad para participar en las actividades económicas, sociales, culturales o políticas que se encuentran disponibles para la mayoría de la población”(Levitas, y otros, 2007). Aarón Espinosa Espinosa | 81 Por ello es necesario conocer los factores que explican la pobreza en los habitantes de Montería, para lo cual se utiliza un modelo probabilístico tipo probit(tabla 5 y anexo 7). Este modelo captura el efecto de variables cualitativas asociadas a características de personas y hogares, que aumentan(o reducen) el riesgo de ser pobre. La aplicación de este esquema de análisis permite examinar cómo las distintas situaciones de la sociedad monteriana han influido en el tipo de vida que llevan las personas. En teoría, por ejemplo, el sexo del jefe del hogar permite explicar si hombres y mujeres acceden equitativamente a las oportunidades laborales, y en esa medida, se podrá entender cómo esta característica aumenta el riesgo de caer en la pobreza de cualquiera de los integrantes del hogar. Tabla 5. Resultados de la estimación del modelo probit(efectos marginales), 2008, 2012, 2014 Variable/año de análisis Variables del hogar y del jefe Presencia de niños menores de seis años Edad del jefe del hogar Edad del jefe(^2) Escolaridad del jefe(años de educación) Sexo del jefe(1=hombre; 0=mujer) Trabajo del jefe(1=informal; 0=no informal) Jefe ocupado Jefe inactivo Jefe empleado particular Jefe empleado del gobierno Jefe empleado doméstico Jefe por cuenta propia Jefe patrón o empleador Variables laborales(otras) Desempleo de larga duración(todos) Número de ocupados en el hogar Ocupado en sector primario en el hogar (agropecuario+ minas y canteras) Ocupado en sector secundario en el hogar(industria+ construcción) Ocupado en sector terciario en el hogar Posesión de activos Financieros(ahorrando+ haciendo inversiones+ pagando seguros) Activos productivos tecnológicos (teléfono fijo+ internet+ computador) Activos productivos en el hogar(nevera+ estufa) Activos productivos de transporte (motocicleta+ bicicleta+ carro particular) Otros(vivienda propia) Ambientales Agua potable Alcantarillado Nº de observaciones R2 del conteo(% de observaciones bien clasificadas) 2008 0,015*** 0,001* -0,000 -0,000*** 0,001 0,012*** -0,040*** 0,009** -0,002 -0,009 0,002 -0,002 0,009 0,008 0,019 0,000 -0,006*** -0,025*** -0,019*** -0,002 0,002 0,001 0,0032* -0,002 -0,009*** 26,997 82,08% 2012 0,004*** 0,001*** -0,000*** -0,000*** 0,000 0,001** -0,009*** 0,002** 0,000 -0,002*** 0,001 0,001 0,001** 0,001 0,004 -0,000 -0,001** -0,005*** -0,002*** -0,001*** -0,001 0,001 0,0003 0,001 -0,002*** 25,084 85,66% 2014 0,001*** 0,0001*** -0,000*** -0,000*** 0,000* 0,001*** -0,003*** 0,000 -0,005* -0,001** -0,000 -0,001* -0,001*** 0,001* 0,0009 -0,0003** -0,0002*** -0,0016*** -0,001*** -0,002*** 0,001 -0,001 0,00002 0,002 0,001 25,116 90,32% * p<0,10. ** p<0,05. *** p<0,01. Fuentes: cálculos del autor con base en Gran encuesta integrada de hogares, varios años. 82 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Para este trabajo se estimaron tres modelos para determinar el peso explicativo del año escogido: 2008, 2012 y 2014. Cada periodo representa distintas condiciones económicas, sociales y ambientales en la ciudad(tabla 5). Por ejemplo, en 2008 se presenta la mayor pobreza del periodo, y la mayor tasa de desempleo para los miembros de la fuerza laboral de hogares vulnerables, para mujeres y jóvenes, en un contexto de desactivación económica local y nacional. El año 2012 puede representarse como la antesala(en términos de las iniciativas de política pública y el cambio del contexto socioeconómico) del mejor resultado de la reducción de la pobreza logrado en 2014. Una primera conclusión(tabla 5) del ejercicio empírico confirma el carácter de estructural de algunos de los determinantes de la pobreza por ingreso en Montería. En particular, las variables laborales(ligadas al jefe del hogar, a la actividad económica que desempeñan y especialmente a la calidad del empleo) mantienen su relevancia explicativa en los distintos años analizados. Igual se puede afirmar de un conjunto de variables como la educación y la posesión de activos(productivos y financieros) que son vitales para reducir el riesgo de pobreza y vulnerabilidad de la población. Esto último se hace evidente en 2008, un año caracterizado por la adversa situación económica de los hogares monterianos: los miembros del hogar donde se pudo ahorrar, invertir o asegurarse redujeron en 1,9 puntos porcentuales la probabilidad de ser pobres frente a aquellos hogares donde no se tomaron ninguna de las tres decisiones(tabla 5). En cuanto a la posesión de activos financieros, las brechas existentes aún se mantienen a pesar de la mejor situación de los grupos más pobres, sin embargo, la capacidad de ahorro financiero de los hogares, vital para su recuperación económica, no ha podido consolidarse en el tiempo(gráfico 28, anexo 5) 12 . 12 Se debe advertir que tanto la concentración del ingreso como la existencia de brechas en la posesión de activos financieros serían mayores si las encuestas de hogares incluyeran a las familias más ricas de Montería. El anexo 6 muestra que una persona Aarón Espinosa Espinosa | 83 Una propuesta para el desarrollo humano sostenible desde el enfoque de los derechos económicos 13 A lo largo de este trabajo se ha identificado a la superación de la pobreza como el principal desafío del desarrollo de Montería en los tiempos del posconflicto. Estudios recientes como el Ayala y Meisel(2016) la muestran como el principal factor generador de exclusión social; otros estudios, en retrospectiva, señalan la compleja situación de pobreza de la ciudad en la primera mitad de los noventas(Garcés y Negrete, 2011) y en la segunda mitad de ese mismo decenio(Giraldo y Sofán, 2000), como resultado del desplazamiento masivo de familias por la violencia armada, y la incapacidad institucional y de su economía de brindar suficientes oportunidades a sus pobladores. Nuestro análisis de las secciones“Población en el espacio: la segregación urbana”, “Las desigualdades en ingresos, activos, capacidades y oportunidades” y ¿Qué explica la pobreza en Montería?” muestra el carácter central que adquieren en el territorio monteriano la ubicación espacial de la población, las capacidades de las personas y la estructura de oportunidades –como resultado de las desigualdades– como determinantes de la persistente pobreza de la ciudad. Como se demostró, las desigualdades encontradas(analizadas por medio de brechas entre grupos humanos) en Montería son mayores en el espacio del ingreso que cuando se examinan en el espacio de las capacidades y de la posesión y acceso a activos indispensables para aprovechar las oportunidades en el mundo actual. No obstante, el análisis mostró la fuerte conexión de renta y capacidades, a pesar de que los grupos más pobres han sido los prindel quintil superior gana en promedio$3,2 millones al mes. Realmente, este ingreso corresponde al de una familia de ingresos medios. La concentración también sería más elevada si las encuestas incorporaran de manera sistemática la posesión de activos en estas mismas familias ricas. 13 Esta sección se fundamenta en la experiencia que el autor tuvo en el diseño y puesta en marcha de la Política de inclusión productiva para la población pobre y vulnerable en Cartagena en los años 2009-2011. Para mayor información ver: PNUD (2010). Política de inclusión productiva para población en situación de pobreza y vulnerabilidad. Cartagena de Indias(Colombia). 84 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ cipales beneficiados –aunque su sostenibilidad es el segundo mayor reto– de la más reciente expansión económica y la acción pública de Montería. A nuestro modo de ver, los procesos examinados en los últimos años son parciales y requieren un conocimiento más detallado de la población en situación de pobreza. Por ejemplo, se desconocen las estructuras y dinámicas demográficas propias de esta población vulnerable, así como su más reciente localización en el territorio. La segunda consideración es la gran volatilidad de la pobreza: en 2015 se registraron 111.000 personas por debajo de la línea de pobreza, 21.000 más que en 2014, el año con el más bajo registro histórico. Por su parte, el número de personas en situación de pobreza extrema aumentó en 3.000. Esta variabilidad en los resultados, que riñe con la necesidad de hacer sostenibles los logros sociales de la ciudad –que ya se empiezan a perder en pobreza y oportunidades económicas– justifican una propuesta de política pública orientada al desarrollo económico incluyente y con enfoque de derechos, tendiente a garantizar los derechos económicos mediante el acceso a la propiedad y de otros activos productivos sin los cuales se restringe la generación de capacidades. Esta política puede articularse a los grandes planes y programas ya existentes en la ciudad: por ejemplo, con el Sistema estratégico de transporte masivo para potenciar el impacto de la inversión pública en la generación de empleo e ingresos, y con el Plan maestro de cambio climático para reducir la vulnerabilidad ambiental del hábitat, una de las más persistentes trampas de pobreza extrema de la población. De hecho, aunque con menor extensión, aún subsisten en la ciudad asentamientos altamente vulnerables como Villa Jiménez, Villa Paz, Furatena, Nueva Belén y La Brígida, en la margen derecha del río Sinú, y en la margen izquierda sobresalen Los Colores, La Vid, El Níspero, El Poblado y La Turbina, asentamientos que requieren de intervenciones que permitan superar las causas estructurales de la pobreza. Las políticas con enfoque de derechos tienen, según PNUD (2010), dos características: Aarón Espinosa Espinosa | 85 1. Ponen en el centro del desarrollo el crecimiento personal y colectivo de los miembros de una sociedad, asumiendo que las personas son sujetos de derecho y no de necesidades que deben ser asistidos mediante servicios. En otras palabras, significa el logro de una autonomía efectiva de las personas para que dejen de depender de los servicios sociales del estado. 2. Exigen que las políticas y estrategias consideren de manera explícita una mirada poblacional y otra territorial para atender, en el primer caso, las características de las personas según su ciclo vital y la condición de género, etnia o discapacidad, así como su situación de pobreza o desplazamiento. Por su parte, la mirada territorial permite identificar las potencialidades y limitaciones locales y favorece la participación y empoderamiento de los actores en su territorio(p. 8). Esta mirada territorial también presupone el reconocimiento del carácter rural de Montería y la existencia de un conjunto de vulnerabilidades que superan lo ambiental, en particular, de orden demográfico, de capital humano y de violencia ( PNUD , 2011)(anexo 10). Al revisar el actual plan de desarrollo“Montería adelante”, se observa que este representa la expresión de una elección colectiva y con ello su carácter de contrato social de la sociedad monteriana( PNUD , 2010). Sin embargo, aunque el plan señala en sus fundamentos su compromiso con el desarrollo humano y el enfoque de derechos, en la línea de base no se cuenta con información pertinente. Como quiera que esta política pretende garantizar las condiciones para una adecuada integración económica de la población más pobre y vulnerable, lo hallado en este trabajo permite identificar, en primera medida, la existencia de barreras a la inclusión productiva que evidencien un desarrollo económico inclusivo. Estas barreras se reflejan en: w w La vulneración de derechos al trabajo y la propiedad, y a otros que constituyen el mínimo vital de las personas, que tienen, como se vio, un componente de desigualdad espacial. 86 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ w w Los aún bajos niveles de formación, que se reflejan en empleo precario, informalidad y acceso inadecuado a activos. w w La exclusión social y económica, reflejada en la escasa articulación de sectores como el turismo y el comercio, y del mejor posicionamiento de otros emergentes, como el cultural. Lo hallado de igual manera sustenta la oportunidad de crear eslabones que: 1. Adecúen las capacidades por medio de estrategias de formación para el trabajo. 2. Permitan el acceso a activos y recursos productivos a partir de la profundización de los programas de vivienda y la intervención del mercado local de la microfinanciación, ampliando las garantías para los agentes. 3. Generen mayores oportunidades a través de empleo y emprendimientos. A nuestro modo de ver, con las siguientes cuatro estrategias se puede empezar a desplegar una política pública que procure garantizar a medio y largo plazo los derechos económicos de los monterianos: w w Estrategia 1. Fortalecimiento institucional. Propendería a la creación de una instancia de gestión de los asuntos económicos del municipio(en la forma de una secretaría de desarrollo económico), que promueva alianzas público-privadas para la inclusión productiva y articule con los distintos sectores e instancias del gobierno local y de la sociedad civil. Hoy no se encuentra en la estructura municipal una instancia que promueva el desarrollo económico de la ciudad ni trabaje integralmente por la reducción de las brechas de distinto orden: las territoriales, las urbano-rurales, de género, entre otras. w w Estrategia 2. Referenciación de la población en pobreza y vulnerabilidad hacia oportunidades de empleo y emprendimientos. La principal acción de esta estrategia debe ser la creación de una instancia especializada en la referenciación y generación de oportunidades de empleo y autoempleo, de creación, fortalecimiento y consolidación de empresas, que se interese Aarón Espinosa Espinosa | 87 por: capacitación y transferencia tecnológica, gestión de redes y prestación de servicios, y ampliar las oportunidades de vinculación productiva. Los modelos de Barcelona activa(Cataluña, España), Bogotá emprende y el Centro de Emprendimiento Pedro Romero(Cartagena), dan cuenta de una experiencia aprovechable para la implantación de este mecanismo. w w Estrategia 3. Acceso a activos productivos. Las acciones de esta estrategia deben apuntar a la consolidación de los programas de vivienda( VIS , VIP y de clase media) y la legalización de títulos de propiedad. La evidencia indica que la expansión de este tipo de vivienda se detuvo en los últimos años. Por el lado de los activos financieros, a ampliar la bancarización y el ahorro, y crear garantías para bajar los costos de la microfinanciación. w w Estrategia 4. Producción de información para la toma de decisiones. Las acciones deben apuntar a crear espacios de articulación universidadestado-sociedad civil para el análisis y la evaluación permanente de las políticas públicas que tengan impacto en el empleo y la generación de ingresos. Igualmente, a la creación de una instancia de asesoría técnica para la toma de decisiones presidida por el alcalde del municipio, a fin de evaluar las políticas de inversión pública que aprovechen el efecto multiplicador del gasto público. Esta política de inclusión productiva no podrá implementarse sin el necesario fortalecimiento de las finanzas públicas locales. Si bien Montería ha superado las causas estructurales que la llevaron a suscribir un convenio de desempeño con el Ministerio de Hacienda a principios del siglo veintiuno, y ha fortalecido la acción pública mediante reformas que procuran la justicia tributaria y la diversificación de las fuentes de inversión(por ejemplo, con la valorización), el municipio requiere de mayor músculo financiero propio para apalancar más inversión pública con carácter redistributivo. De hecho, a pesar de los mejores resultados en el recaudo, la capacidad fiscal propia no experimenta mejoras sustanciales(anexos 8 y 9). Esta necesidad se hace aún más pertinente si se confronta la estructura de la inversión pública local con las necesidades que impone la sostenibilidad, que no reflejan las apuestas productivas novedosas –como la agroindus- 88 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ tria y las industrias culturales y creativas– de la sociedad monteriana por las estrategias de desarrollo humano local(anexo 11). En este sentido, y en resumen, en el actual escenario de posconflicto la sociedad local debe estar preparada para superar las causas estructurales que están en la base de la existencia del mismo conflicto, y afrontar los retos que demanda la mayor integración social y económica de los flujos de población que vendrán a la ciudad como resultado de su notoria transformación urbana. Referencias A yala , J. y A. M eisel . 2016.“La exclusión en los tiempos del auge: el caso de Cartagena”. Documentos de trabajo sobre economía regional. 246. Centro de Estudios Económicos Regionales( CEER ), Banco de la República, seccional Cartagena. Cartagena de Indias. D e P ablo , J uan C. 2012. Entrevista a Corrado Gini“Inequidad y desigualdad no significan lo mismo”. La Nación, 15 de abril. Buenos Aires. E spinosa , A. y J. A lvis . 2011.“Cartagena de Indias y los retos de la seguridad humana. Diagnóstico para una agenda de gobierno en la segunda década del siglo XXI ”. Economía&Región. 5(2). Instituto de Estudios para el Desarrollo( ID e), Universidad Tecnológica de Bolívar. Cartagena. ----------. 2013. Pobreza rural y desarrollo humano en Cartagena de Indias. Equion Energy-Laboratorio Iberoamericano de Investigación e Innovación en Cultura y Desarrollo(l+id)/Instituto de Estudios para el Desarrollo (ide), Universidad Tecnológica de Bolívar. Cartagena. G arcés , M. y L. J aramillo . 2016.“Avenida Ronda del Sinú: entre espacios y significados”. Revista Luna Azul. 44. doi: 10.17151/luaz.2017.44.15. 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En http://www.unesco.org/new/es/education/themes/leading-the-international-agenda/education-for-sustainabledevelopment/sustainable-development/. Recuperado el 25 de febrero de 2017. 90 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ U nidad de D esarrollo E conómico . 2010. Exposición de motivos. Proyecto de reforma al estatuto tributario, acuerdo 041 de 2006. Secretaría de Hacienda Distrital. Cartagena de Indias. Foto: Óscar García, Universidad de Córdoba. Anexos Aarón Espinosa Espinosa | 91 Anexo 1. Población de Montería y otras ciudades colombianas (comparativo), 1985-2020 Ciudad 1985 1993 2005 2016 2020 1985-1993 1993-2005 2016-2005 1985-2016 (%)(%)(%)(%) Medellín* 1’535.955 1’793.491 2’214.494 2’486.723 2’569.007 2,2 3,4 1,2 1,6 B/quilla. 926.971 1’072.677 1’146.498 1’223.616 1’239.518 2,1 2,0 0,7 0,9 Bogotá* 4’225.649 5’413.484 6’840.116 7’980.001 8’380.801 3,6 4,5 1,6 2,1 C/gena.* 554.093 725.072 893.033 1’013.389 1’057.445 3,9 4,4 1,3 2,0 Valledupar 195.314 260.034 354.582 463.219 503.453 4,2 5,6 2,7 2,9 Montería* 249.406 304.420 379.094 447.668 471.664 2,9 3,9 1,7 2,0 Riohacha 85.656 100.834 167.886 268.712 304.925 2,4 6,3 4,8 3,9 S. Marta 233.267 322.785 415.404 491.535 524.202 4,7 5,4 1,7 2,5 Sincelejo 142.152 184.499 237.639 279.031 294.650 3,8 4,8 1,6 2,3 B/manga.* 402.840 465.485 516.460 528.269 528.480 2,1 2,3 0,2 0,9 Colombia 30’802.221 36’207.108 42’888.592 48’747.708 50’911.747 2,3 3,1 1,3 1,5 * Ciudades analizadas por Fescol-Foro Nacional Ambiental. Fuente: el autor con base en Dane-censos de población y proyecciones de población para los años 2016 y 2020. 92 | Montería en el posconflicto: análisis de las desigualdades en la‘Perla que renació’ Anexo 2. Población urbana afrodescendiente e indígena en algunas ciudades colombianas, 2005 Ciudad Población afro (miles) Población indígena (miles) Porcentaje de población afro Cartagena* 281,4 1,36 33,2 Barranquilla 162,9 0,87 10,4 Montería* 12,8 1,26 4,5 Cali 547,8 25,8 Bogotá* 97,9 1,5 Medellín* 198,5 6,3 * Ciudades analizadas por Fescol-Foro Nacional Ambiental. Fuente: Espinosa y otros(2016) con base en Dane-Censo general 2005. Porcentaje de población indígena 0,2 0,1 0,4 Aarón Espinosa Espinosa | 93 Anexo 3. Metodología de estimación de los índices de segregación(I S ) y disimilitud(I D ) El índice de segregación( I S ) mide la distribución de la población afrodescendiente o indígena en el espacio urbano. El índice de segregación varía entre cero y uno, aunque también se expresa en porcentajes. Cuando se acerca a cero significa que la segregación es baja porque la población afro o indígena está igualmente distribuida en las unidades del espacio territorial(manzanas, secciones o barrios). Un valor cercano a uno refleja una distribución muy desigual de la población y muestra un escenario de máxima segregación espacial del grupo poblacional analizado. n x i t i -x i El I S se define así: Is=1/2 Σ i=1 X T X ;0