Studie W i rt sch a f t u n d Fi n a n zen 20 Jahre nach der Schulden­ erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels Was wurde aus den HIPC-Ländern? Jürgen Kaiser April 2019 Die von 1996 bis 2005 konzipierte und weitgehend umgesetzte HIPC / MDRI-Initia­ tive hat die Verschuldung der einbezogenen Länder deutlich reduziert und in einigen Fällen zu einem Neustart nach einem »Verlorenen Entwicklungsjahr­ zehnt« beigetragen. Durch die Entschuldung ha­ ben die meisten Länder wie­ der oder erstmals Zugang zum Kapitalmarkt bekommen. Die seither erfolgte neue Kredit­ aufnahme hat eine Reihe von Ländern bereits wieder in eine Schuldenkrise geführt. Eine einmalige Entschuldung kann eine erneute Überschul­ dung nicht verlässlich aus­ schließen. Deswegen ist ein institutionalisierter Entschul­ dungsmechanismus zur Bewältigung der kommen­den Schuldenkrisen unver­zichtbar.

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels W i rt sch a f t u n d Fi n a n zen 20 Jahre nach der Schulden­ erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels Was wurde aus den HIPC-Ländern?

INHALT Inhalt  funktionierte die Entschuldungs­ 2 initiative für hochverschuldete arme Länder? 1.1 Schuldensituation 1994 2 1.2 Wirklichkeitsverweigerung und eine Konferenz im Jahr 1994 2 1.3	Prinzipien der HIPC-Initiative 3 1.4 Welche Länder wurden und werden tatsächlich entlastet? 4 1.5	Nachbesserungen von 1996 bis 2005 5  2005: Nahezu vollständige Streichung der multilateralen Schulden unter der Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) 6  wirksam war die Entschuldung?  7 2.1	Umfassendster Erlass für eine größere Zahl von Ländern  7 2.2	Länderspezifika und-Typen 8 2.3 In welchen Bereichen versagte die HIPC-Initiative? 8 2.4 Weitere HIPCs? 11  hat sich die Entschuldung auf die Umsetzung von Entwicklungszielen ausgewirkt? 12  und Neuverschuldung: 13 Auf dem Weg in die nächste Krise? 3.1 IWF-Risikoeinschätzung in Post-Completion-Point-HIPCs 13  Anstieg bei den einen, anhaltend niedriges Niveau bei anderen Ländern 14 3.3	Neue Gläubiger 15 4.	Lektionen für die nächste Schuldenkrise 16 	Anhang 18 1

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels 1 Wie funktionierte die Entschuldungs­initiative für hochverschuldete arme Länder? 1.1 Schuldensituation 1994 Ende 1994 lagen die Auslandsschulden der Länder, die wir im Folgenden als die»Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs)« genauer ansehen wollen und die bis Ende 2018 den gesamten Entschuldungsprozess 1 durchlaufen haben (»Post Completion Point«), im Schnitt bei rund 660 Prozent ihrer jährlichen Exporteinnahmen. Entstanden ist dieser Schuldenberg durch den Kreditboom der siebziger Jahre und die darauf folgende Hochzinspolitik von Präsident Re­ agan Anfang der 80er Jahre. Dadurch gerieten zunächst die größeren lateinamerikanischen Länder in die Zahlungs­ unfähigkeit, später dann auch immer mehr kleinere und ärmere Länder in Lateinamerika, Asien und Afrika. Wegen deren geringen wirtschaftlichen Gewichts gelang es der internationalen Gemeinschaft zunächst, die späte­ ren HIPCs durch multilaterale Neukredite von Seiten des IWF, der Weltbank und regionaler Entwicklungsbanken zahlungsfähig zu halten. Diese Rettung war aus Sicht der privaten Gläubiger der ärmsten Länder positiv, jedoch hat­ te sie zur Folge, dass die Schulden der meisten ärmeren Länder bis Mitte der neunziger Jahre beständig auf einen völlig untragbaren Stand anwuchsen. Obwohl ihnen anhal­ tend multilaterale Finanzierungen zur Verfügung gestellt wurden, waren viele der betroffenen Länder immer weni­ ger in der Lage, ihren laufenden Schuldendienst aufzubrin­ gen: Von den rund 185 Mrd. US-Dollar Auslandsschulden, die sich in Subsahara-Afrika 1995 aufgetürmt hatten, be­ stand ein Drittel, nämlich rund 62 Mrd. US-Dollar, aus nicht gezahlten Zinsen und rückständigen Tilgungen. Zum Problem wurde aber nicht nur die Höhe dieser Schul­ den, sondern auch ihre Verteilung auf die verschiedenen Gläubigergruppen. Durch die Rettungskredite von IWF, Weltbank und regionalen Entwicklungsbanken war das Gläubigerprofil der betroffenen Länder immer»multilate­ raler« geworden. Und auch die multilateralen Institutionen 1 Sofern nicht anderes angegeben, stammen alle Daten zu Auslands­ schulden aus den jährlichen Ausgaben von World Bank: International Debt Statistics. bemerkten, dass ihre Kreditnehmer wachsende Schwierig­ keiten hatten, die zuvor gewährten Rettungskredite zu be­ dienen. 1.2 Wirklichkeitsverweigerung und eine Konferenz im Jahr 1994 Eigentlich fallen Zahlungsbilanzhilfen, die darauf abzielen, den Schuldendienst an die ursprünglich oft privaten Gläu­ biger der ärmsten Länder aufrecht zu erhalten, nicht in das Mandat der Weltbank und der regionalen Entwicklungs­ banken, sondern des IWF. In der Bewältigung der Krise erwies sich neben dieser Zweckentfremdung von Instituti­ onen, die eigentlich der zukunftsorientierten Entwick­ lungsfinanzierung dienen sollen, ein Dogma als größtes Problem: Es ist mehr oder weniger akzeptierter Konsens, dass zwar die Forderungen privater Banken im so genann­ ten Londoner Club 2 und die der bilateralen öffentlichen Gläubiger(etwa der KfW oder der Exportversicherungs­ agenturen der reichen Länder) im Pariser Club 3 umgeschul­ det werden können. Die multilateralen Forderungen hingegen seien stets und immer zu bedienen. Gegenüber einer heimischen Öffentlichkeit wird dies damit begründet, dass die multilateralen Geldgeber wesentlich mit öffentli­ chen Mitteln arbeiten oder sogar – wie im Fall des IWF – mit den Reserven der Zentralbanken der reichen Länder. Daher dürften sie auf keinen Fall einem Risiko ausgesetzt werden. Gegenüber Schuldnerregierungen oder deren Öf­ 2 Als»Londoner Club« bezeichnet man Komitees privater Banken, die sich bei Zahlungsproblemen eines Staates meist unter Führung der jeweils am stärksten in dem betreffenden Land engagierten Bank zusammenfinden, um gemeinsam eine Umschuldung auszu­ handeln. Solche Treffen müssen nicht(mehr) notwendigerweise in London stattfinden. 3 	Der»Pariser Club« ist ein informelles Kartell von Gläubigerregierun­ gen, zu dem fast alle OECD-Mitglieder und einige kreditgebenden Schwellenländer gehören, das sich i. d. R. monatlich im französi­ schen Finanzministerium trifft. Auf der Grundlage vorab formulier­ ter Regeln werden verschuldeten Ländern dort Umschuldungen auf der Grundlage von IWF-Schuldentragfähigkeitsanalysen ange­ boten, wenn die Club-Mitglieder der Meinung sind, dass das Land ohne eine Schuldenregelung nicht wieder zahlungsfähig wird. Siehe www.clubdeparis.org. 2

Wie funktionierte die Entschuldungs­initiative für hochverschuldete arme Länder? fentlichkeit wird betont, dass die multilateralen Institutio­ nen die letzte Verteidigungslinie für die ärmsten Länder vor einer ansonsten drohenden Staatspleite seien und deshalb unter allen Umständen geschützt werden müssten. 1.3 Prinzipien der HIPC-Initiative Die so entstandene Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)-Initiative baute auf folgende Prinzipien: Problematisch an dieser Konstellation war auch, dass man nicht beides gleichzeitig haben konnte: eine anhaltende Verwendung der multilateralen öffentlichen Töpfe zur Ret­ tung der Privatgläubiger und den von den kreditgebenden Institutionen und den sie tragenden Regierungen der rei­ chen Länder postulierten Exempt Creditor Status außer­ halb jeglichen Umschuldungsregimes. Wichtige öffentliche Gläubiger, darunter die damalige Bundesregierung, ver­ suchten es trotzdem. Eine bemerkenswerte Wirklichkeits­ verweigerung war die Folge: Selbst bei Schuldenständen, die dem Sechsfachen dessen entsprachen, was später von Weltbank und IWF als Tragfähigkeitsgrenze propagiert wurde, musste noch von prinzipieller Zahlungsfähigkeit ausgegangen werden. Anders wäre der sakrosankte Charakter der multilateralen Forderungen nicht aufrecht­ zuerhalten gewesen. Öffentlich begründet wurde das wahlweise mit –– der Beteuerung, dass Staaten gar nicht pleitegehen könnten, weil sie immer in der Lage sein würden, ausreichende Mittel für den Schuldendienst zu mobili­ sieren, –– der Hoffnung, die Schuldnerländer könnten sich plötz­ lich neue Einnahmequellen erschließen, etwa durch überraschende Ölfunde, –– den legitimen Interessen der Gläubiger; so wurde etwa im Falle des besonders hoch verschuldeten Nica­ ragua, das aus Leistungen der ehemaligen DDR dem wiedervereinigten Deutschland mehr als eine halbe Milliarde US-Dollar schuldete, argumentiert, man habe schließlich auch die Schulden der DDR übernommen. Wie wenig realitätsnah diese Annahmen waren, wurde erstmals Mitte 1994 zum Gegenstand interner Beratungen unter den Gläubigern. Damals organisierten die Regierun­ gen Schwedens und der Schweiz in Genf eine geschlosse­ ne Konsultation wichtiger Gläubigerländer sowie des IWF und der Weltbank 4 , bei der die Beteiligten erstmals offen ansprachen, was jeder wusste, aber bislang niemand zu sagen wagte: Auch die multilateralen Gläubiger würden angesichts der Schuldenstände und der häufig katastro­ phalen Situation der Schuldnerländer ihr Geld nicht vollum­ fänglich zurückbekommen. Klugerweise wurde dort zunächst informell vereinbart, es nicht zu einer Welle un­ geordneter Staatspleiten kommen zu lassen, sondern den Prozess der Forderungs-Abschreibung selbst zu organisie­ ren – und damit auch zu kontrollieren. Vorausdenkende Weltbank-Mitarbeiterinnen, die zuvor bereits an einer mul­ tilateralen Entschuldungsinitiative gearbeitet hatten, erhiel­ ten dadurch das Mandat, die Pläne in die öffentliche Diskussion zu bringen. 4»I nternational Seminar on External Finance for Low Income Developing Countries: Towards Resolving the Debt Problem of Severely Indebted Low Income countries« Genf, May 1994. –– Schuldenerleichterungen bei den multilateralen Gläu­ bigern sollte es wohl geben, aber nur für einen be­ grenzten, von den Gläubigern ausgewählten Kreis von Ländern. –– Zugangskriterien zur Initiative sind Armut(Kategorisie­ rung als Niedrigeinkommensland durch die Weltbank) und hoher Schuldenstand(definiert als Barwert des Schuldenstandes von mindestens 250 Prozent der jähr­ lichen Exporteinnahmen oder 25 Prozent laufender Schuldendienst im Verhältnis zu den Exporteinnah­ men). –– Schuldenerleichterungen werden nur auf der Grund­ lage eines laufenden und vom Schuldner eingehalte­ nen Wirtschaftsreformprogramms mit dem IWF gewährt, der klassischen Strukturanpassung. –– Die Entschuldung setzt eine entsprechende Bewer­ tung von IWF und Weltbank voraus. Grundsätzlich aufgenommene Länder müssen ihr Reformprogramm drei Jahre lang umsetzen, erreichen dann den Decision Point, an dem der Umfang des Schuldenerlasses fest­ gelegt wird. Nach weiteren drei Jahren der Umsetzung des IWF-Programms wird der Completion Point er­ reicht, an dem der Schuldenerlass unwiderruflich aus­ gesprochen wird. –– Der multilaterale Schuldenerlass ergänzt die Schulden­ erlasse, die der Pariser Club der öffentlichen bilateralen Gläubiger schon vor HIPC ermöglichte, und der seiner­ seits alle anderen Gläubiger über»Gleichbehand­ lungsklauseln« an der Umschuldung zu beteiligen versuchte. –– Erstmals wurden durch die HIPC-Initiative Tragfähig­ keitsobergrenzen festgelegt, über die hinaus im Rah­ men des Programms alle Schulden unabhängig von ihrem Umfang zu erlassen waren. Dieser Ansatz war ein bedeutender Fortschritt gegenüber der bis dahin gepflegten Praxis des Pariser Clubs, eigene Erlassober­ grenzen zu definieren. Wissenschaftlicher Hintergrund war die Ende der achtziger Jahre unter anderem von Paul Krugman 5 entwickelte Theorie des Schuldenüber­ hangs. Anders als das bisherige lineare Verständnis der Wirkung von Überschuldung geht sie von der Existenz eines Tipping Points aus, nach dessen Überschreiten sich Überschuldung selbst perpetuiert. Eine Rückkehr auf ein tragfähiges Schuldenniveau ist ohne Schulden­ erlass dann nicht mehr möglich. Unter den alten Regu­ larien des Pariser Clubs hingegen hatten die Gläubiger erwartet, dass die Schuldner mit einer vorgegeben maximalen Entschuldung von z. B. 50 Prozent des lau­ 5 Krugman, P.(1988): Financing vs. forgiving a debt overhang. Journal of Development Economics, 29(3), pp.253–268. Eine aktuelle Diskussion der Debt Overhang Theorie im Kontext der HIPCInitiative findet sich in Ferry,M. and M.Raffinot(2018): Curse or blessing? Has the impact of debt relief lived up to expectations? Dauphine Université Paris DT / 2018-12. 3

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels fenden Schuldendienstes wieder ein tragfähiges Ni­ veau erreichen würden – egal ob sie mit 100 Prozent oder mit 1 000 Prozent ihrer Exporteinnahmen über­ schuldet waren. –– Wie schon im Pariser Club gab es zunächst eine schar­ fe formalisierte Trennung zwischen Schulden, die in den Erlass einbezogen wurden und solchen, die nicht einbezogen wurden, weil sie jüngeren Datums waren. Im Laufe der Reformen des HIPC-Prozesses wurden diese Grenzwerte immer weiter in die Gegenwart ver­ schoben, so dass am Ende bis auf die Neu-Finanzierun­ gen, die schon im Zusammenhang mit der HIPCEntschuldung selbst standen, fast alle Schulden einbe­ zogen werden konnten. –– Die multilateralen Institutionen sollten für ihre Verluste entschädigt werden. Dazu wurden Treuhandfonds ge­ schaffen. Bestückt wurden sie hauptsächlich aus Mit­ teln der Entwicklungshilfehaushalte der reichen IWFund Weltbank-Mitglieder. Allerdings wurden auch Goldverkäufe des IWF und Gewinne der IBRD zur Ge­ genfinanzierung der Forderungsabschreibungen an HIPCs genutzt. 1.4 Welche Länder wurden und werden tatsächlich entlastet? Bis heute haben 36 Länder das HIPC-Verfahren durchlau­ fen. Drei weitere können noch in seinen Genuss kommen. Bei einem weiteren Land ist der Status unklar. Auf der ur­ sprünglichen Liste der zu überprüfenden HIPC Staaten von 1996 standen 41 Länder in Asien, Afrika und Lateinameri­ ka(siehe Tabelle 1). Schon bei der Zulassung zu der nur für Niedrigeinkom­ mensländer gedachten Initiative agierten die Gläubiger alles andere als kohärent: Bolivien und Honduras über­ schritten zum Zeitpunkt der Reform 1999(siehe nächster Abschnitt) bereits knapp die Einkommenshöchstgrenze, sollten aber im Interesse einiger Gläubiger unbedingt ein­ bezogen werden – zumal Honduras im Jahr 1998 Opfer des verheerenden Hurrikans Mitch wurde. Nigeria, welches auf der ursprünglichen HIPC-Liste stand, liegt weit unter dieser Einkommensgrenze. Es wurde dennoch 1999 ent­ fernt, als die Abacha-Diktatur durch die noch sehr schwa­ che und fragile demokratische Regierung Obasanjo ersetzt wurde. Die offizielle Begründung lautete: Das Land sei ein »Blend Country«, welches sowohl von der IDA als auch der IBRD Kredite erhalte. Das war Nigeria aber auch schon bei der Zusammenstellung der ersten HIPC-Liste, und der letz­ te IBRD-Kredit an das von der Weltbank längst als»Hoch­ verschuldetes Niedrigeinkommensland« geführte Nigeria resultierte aus den frühen achtziger Jahren. Tatsächlich wäre Nigeria 1994 mit einem damaligen Schuldenstand von rund 30 Mrd. US-Dollar mit Abstand der größte Schuldner der Gruppe gewesen. Rund 20 Mrd. entfielen zudem auf nicht-konzessionäre öffentliche Forderungen; das erschien den Gläubigern einfach zu teuer im Verhältnis zu den Gesamtkosten der Initiative. Die meisten der ursprünglichen 41 Länder haben das Ent­ schuldungsverfahren inzwischen durchlaufen. Allerdings sind insgesamt acht Staaten aus unterschiedlichen Grün­ den doch nicht unter HIPC entschuldet worden: Bei eini­ gen hat eine genauere Prüfung ergeben, dass ihre Verschuldung in den Augen von Weltbank und IWF dann doch als ohne HIPC-Erlass tragfähig war. Andere lehnten eine HIPC-Entschuldung von sich aus ab, weil sie befürchte­ ten, dadurch schlechteren Zugang zum Kapitalmarkt zu haben. Schließlich gab es diejenigen, die, wie oben be­ schrieben Nigeria, den IFIs schlicht zu teuer waren. Von der Liste gestrichen wurden: Angola, Kenia, Laos, Vietnam, Jemen, Myanmar, Nigeria, Äquatorial-Guinea Tabelle 1 41 Ursprüngliche HIPCs Angola Äquatorialguinea Äthiopien Benin Bolivien Burkina Faso Burundi Côte d‘Ivoire Ghana Guinea Guinea-Bissau Guyana Honduras Jemen Kamerun Kenia Kongo, Dem. Rep. Kongo, Rep. Laos Liberia Madagaskar Mali Mauretanien Mosambik Myanmar Nicaragua Niger Nigeria Ruanda Sambia São Tomé und Príncipe Senegal Sierra Leone Somalia Sudan Tansania Togo Tschad Uganda Vietnam Zentralafrikanische Republik Tabelle 2 36 Post-Completion Point HIPCs Januar 2019 Afghanistan Äthiopien Benin Bolivien Burkina Faso Burundi Côte d‘Ivoire Gambia Ghana Guinea Guinea-Bissau Guyana Haiti Honduras Kamerun Komoren Kongo, Dem. Rep. Kongo, Rep. Liberia Madagaskar Malawi Mali Mauretanien Mosambik Nicaragua Niger Ruanda Sambia São Tomé& Príncipe Senegal Sierra Leone Tansania Togo Tschad Uganda Zentralafrikanische Republik 4

Wie funktionierte die Entschuldungs­initiative für hochverschuldete arme Länder? Umgekehrt sind sechs Länder seither wegen bedeutsamer politischer oder wirtschaftlicher Entwicklungen nachträg­ lich aufgenommen worden: Afghanistan, Komoren, Gambia, Eritrea, Haiti, Malawi. Zwei weiteren Staaten wurde zwischenzeitlich eine HIPCEntlastung angeboten; diese wurde aber abgelehnt: letzt durch den Wechsel von der konservativen zur linksli­ beralen Koalition aus SPD und Grünen im G8-Gastgeberland Deutschland wuchs die Bereitschaft, anstelle der bis dahin vorherrschenden Logik des kleinstmöglichen Schuldener­ lasses auf eine Art Befreiungsschlag überzugehen, der die ärmsten Länder vom anhaltenden Schuldenüberhang ent­ lasten würde. Kirgisistan, Sri Lanka Schließlich gibt es ein weiteres Land, für das die eigentlich längst geschlossene HIPC-Initiative eigens noch einmal geöffnet werden könnte, wenn es sich denn dazu ent­ schließen sollte, mit den Internationalen Finanzinstitutio­ nen zusammenzuarbeiten und auch die internen politischen Umstände eine Entschuldung als sinnvoll und vertretbar erscheinen lassen: Simbabwe 6 Aus den 39 aktuell qualifizierten Staaten, abzüglich der drei Länder, die den Decision Point noch vor sich haben, ergeben sich die 36 Länder, die im Mittelpunkt der Be­ trachtung dieser Studie stehen(Tabelle 2). Allerdings ist Bolivien inzwischen aus der Qualifizierung für das Weich­ kreditfenster des IWF, den Poverty Reduction and Growth Trust(PRST) herausgefallen, so dass eine Reihe von Stan­ dardangaben wie etwa die Kategorisierung der Schulden­ risikos für Bolivien nicht mehr in gleicher Weise vom IWF erstellt werden wie für andere Länder. Wo das relevant ist, beschränken sich die jeweiligen Daten daher auf 35 Länder. 1.5 Nachbesserungen von 1996 bis 2005 Der große qualitative Fortschritt im Jahr 1996 bestand da­ rin, dass auch multilaterale Schulden gestrichen werden konnten. Das bedeutete keinesfalls, dass die Schulden auch ausreichend gestrichen wurden. Vielmehr musste die ursprüngliche Initiative über einen Zeitraum von zehn Jah­ ren hinweg mehrfach reformiert und ergänzt werden, be­ vor durch immer weitergehende Schuldenerlasse zumindest eine Mehrheit der HIPCs ein tatsächlich tragfähiges Schul­ denniveau erreichte. Zu diesem Zweck wurden die Schuldentragfähigkeitsgren­ zen in den Gipfelbeschlüssen von Köln auf 150 Prozent Barwert der Gesamtverschuldung im Verhältnis zu den jährlichen Exporteinnahmen bzw. 15 Prozent beim laufen­ den Schuldendienst im Verhältnis zu den Exporteinnahmen abgesenkt. Das milderte den bei der ursprünglichen HIPC-Initiative erfahrenen Effekt, dass eine Reihe von Län­ dern erst gar nicht als entschuldungsbedürftig angesehen wurde. Statt sechs waren plötzlich alle 41 Länder potenziell entschuldungsfähig. Zudem wurden die Verfahren zeitlich flexibilisiert: Anstelle des starren 3+3-Jahres-Rhythmus wurde den Ländern die Möglichkeit gegeben, Decision Point und Completion Point so zügig zu erreichen, wie sie eben in der Lage waren die Programmvorgaben des IWF zu erfüllen. Im Ergebnis führ­ te das dazu, dass der Spitzenreiter Uganda im Rahmen der reformierten Initiative bereits im Jahr 2000 sowohl den Decision als auch den Completion Point erreichte. Eine Reihe weiterer Länder folgte im so genannten Millennium Rush, als Weltbank und Währungsfonds zu einer deutlich groß­ zügigeren Bewertung der bis dahin erbrachten Reformbe­ mühungen übergingen, um einer möglichst großen Zahl von Ländern noch vor Ablauf des symbolkräftigen Jahres 2000 den Decision Point und damit die Entschuldung zusa­ gen zu können. Als dritte wichtige Neuerung schließlich wurde die Ent­ schuldung neben der Umsetzung eines klassischen Struk­ turanpassungsprogramms an eine zusätzliche Bedingung geknüpft: Die begünstigten Länder mussten in Kooperati­ on mit der örtlichen Zivilgesellschaft ein Armutsbekämp­ fungs-Strategiepapier( Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP) erstellen und darin verbindlich festlegen, in welchen Bereichen und mit welchen Instrumenten die aus dem Schuldenerlass frei werdenden Mittel für die Armutsbe­ kämpfung eingesetzt werden sollten. Wichtigster Reformmoment war dabei der G8-Gipfel in Köln 1999. Die 1996 geschaffene HIPC-Initiative hatte bis dahin nur sechs Länder aus dem Kreis der ursprünglich 41 entlastet – und das auch nur recht geringfügig. Nicht zu­ 6 Angesichts der schon 2006 absehbaren Insolvenz Simbabwes wurde das Land auf eine Art»Reserveliste« gesetzt( grandfathered wie es bei den Internationalen Finanzinstitutionen heißt). Das be­ deutet allerdings nicht, dass das Land nun einfach in Washington vorstellig werden und einen umfassenden Schuldenerlass beantra­ gen kann. Denn die beiden Institutionen wissen selbst nicht genau, ob die Initiative eigentlich noch offen ist oder nicht. Status Unclear heißt es im letzten Umsetzungsbericht der HIPC-Initiative von 2016 über Simbabwe. Genaueres zur möglichen Einbeziehung von Sim­ babwe siehe Abschnitt 4. Aber auch die Kölner Beschlüsse führten noch nicht dazu, dass alle Länder verlässlich die Tragfähigkeitsobergrenzen unterschritten. Beim G8-Gipfel 2002 im kanadischen Kan­ anaskis wurde deshalb die Möglichkeit zum Topping-up von bereits gewährten Schuldenerlassen eingeräumt, wenn die am Completion Point umgesetzten Schuldener­ leichterungen noch nicht dazu führten, die Tragfähigkeits­ grenzen zu unterschreiten. Dies konnte der Fall sein, wenn sich z. B. weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen negati­ ver entwickelt hatten, als der IWF in seinen damals noto­ risch optimistischen Vorhersagen 7 für die Zeit nach der 7 EURODAD(2001): What goes down might not come up. 5

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels jeweiligen Entschuldung angenommen hatte. Seit 2002 haben Burkina Faso, Niger und Ruanda, sowie Malawi und São Tomé& Príncipe in diesem Rahmen zusätzliche Ent­ schuldungszusagen erhalten. pletion Point alle ihre vor dem HIPC-Cut-off- Datum verein­ barten Schulden beim IWF, bei der IDA, dem Afrikanischen Entwicklungsfonds, und später auch der FSO 8 , erlassen be­ kommen sollten. Bis 2005 hatte es sich trotz dieser Nachbesserungen ge­ zeigt, dass es sowohl Länder gab, die mit Erreichen des HIPC-Grenzwerts nicht wieder zahlungsfähig wurden, wie auch andere, die den Grenzwert gar nicht erst erreichten. Letzteres lag vor allem daran, dass der Schuldenerlass sich zunächst auf der Grundlage von zu optimistischen Einnah­ meerwartungen des IWF und der Weltbank errechnete. Später wurden dem Barwert nicht immer realistische Ab­ zinsungsraten zugrunde gelegt. Die mit so großen Erwar­ tungen gestartete HIPC-Initiative drohte in technischen Detailfragen zu versanden, was besonders den auf spekta­ kuläre Entschuldungserfolge hoffenden Mitte-LinksRegierungen in Großbritannien und Deutschland missfiel. 1.6 Nach 2005: Nahezu vollständige Streichung der multilateralen Schulden unter der Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) Bei ihrem Gipfeltreffen 2005 im schottischen Gleneagles beschlossen die G8 deshalb nicht eine erneute, womöglich wiederum unzureichende Absenkung der Grenzwerte für ein tragfähiges Schuldenniveau, sondern einen neuen, ei­ ner gänzlich anderen Logik folgenden Ansatz: Die dort ge­ schaffene Multilateral Debt Relief Initiative(MDRI) bewirkte, dass sowohl rückwirkend als auch künftig Länder am ComWie die Darstellung des Schulden-Exporteinnahmen-Indi­ kators in Abb.1 zeigt, war(erst) mit der MDRI das Erreichen der angestrebten Schuldentragfähigkeit möglich. Deutli­ cher als mit diesem Paradigmen-Wechsel hin zu einem pauschalen und nahezu vollständigen Erlass hätten die Gläubiger kaum zugeben können, dass ihre beständigen Bemühungen im Rahmen der HIPC gescheitert waren, möglichst punktgenau ein tragfähiges Schuldenniveau zu erreichen, ohne auch nur einen Dollar zu viel oder zu we­ nig zu erlassen. Gegenüber dem geradezu feinmechani­ schen Instrument der HIPC-Tragfähigkeitsberechnung war die MDRI eher so etwas wie ein großer Besen, mit dem ein von der jahrelangen Fummelei genervter Handwerker oh­ ne weitere Rücksicht auf Verluste einfach den ganzen Krempel vom Tisch fegte. Als Ergebnis dieser erratischen Schuldenstreichungen variierten allerdings nach 2005 die Nach-Erlass-Schuldenniveaus der HIPCs sehr stark: Wer den größten Teil seiner Schulden auch nach HIPC noch bei diesen drei wichtigen Gläubigern hatte, konnte am Ende seine Auslandsschulden weit unter das Zielniveau der HIPC-Initiative drücken und hatte danach entsprechend größere Spielräume für die Entwicklungsfinanzierung und nicht zuletzt auch für die Neu-Kreditaufnahme. Wer eher bei anderen – womöglich sich gar nicht am Schuldenerlass beteiligenden – Gläubigern verschuldet war, erreichte trotz MDRI wenig mehr Entlastung als die auf das HIPC-Niveau. 8 Der Afrikanische Entwicklungsfonds(AfDF) und der Fund for Special Operations(FSO) sind die Kreditfenster für zinsgünstige oder zinsfreie Entwicklungskredite der Afrikanischen bzw. der Inter­ amerikanischen Entwicklungsbank. 6

Wie wirksam war die Entschuldung? 2 Wie wirksam war die Entschuldung? 2.1 Umfassendster Erlass für eine gröSSere Zahl von Ländern Bereits vor der HIPC-Initiative hatte es Schuldenerlasse ge­ geben. Diese waren jeweils individuell ausgehandelt wor­ den, wenn auch auf der Grundlage von standardisierten Regeln des Pariser Clubs. Im Rahmen der HIPC-Initiative wurde erstmals in der jüngeren Wirtschaftsgeschichte eine größere Zahl von Ländern mehr oder weniger uniform nach den gleichen Regeln entschuldet. Implizit haben die mächtigen Gläubiger, welche die Politik der Internationa­ len Finanzinstitutionen bestimmen, damit den systemi­ schen Charakter von Schuldenkrisen anerkannt. Betrachtet man die Gesamtheit aller 36 bereits entlasteten HIPCs, ist, wie Abb 1. zeigt, das Ergebnis eindrucksvoll: Die vollkommen absurden Schuldenhöhen der neunziger Jahre wurden erfolgreich beseitigt. Vergleicht man allerdings den Abbau beim für die Initiative zentralen Indikator »Schulden im Vergleich zu den jährlichen Exporteinnah­ men« mit der Entwicklung der absoluten Schuldenstände (Abb. 2) und des Schuldendienstes(Abb.3), so ergibt sich ein deutlich anderes Bild: Sowohl der nominale Schul­ denstand als auch der Schuldendienst gehen in erheblich geringerem Maße zurück als in der Betrachtung des Ver­ hältnisses von Schuldenstand und Exporteinnahmen. Das liegt zum einen an der Nichtberücksichtigung des Inflati­ onseffekts. Dadurch wird der tatsächliche Wertverlust des nominalen Schuldendienstes kaschiert. Zum anderen liegt es aber vor allem an der Ausweitung der Exporteinnahmen der einbezogenen Länder, die mit der Entschuldung ein­ herging. Graphisch entsteht dadurch auch die Differenz zwischen dem in der relativen Darstellung recht moderaten erneuten Anstieg des Schulden / Exporteinnahmen-Ver­ hältnisses, während absolut gesehen sowohl Schulden­ stände als auch der laufende Schuldendienst geradezu explodieren: Sie erreichen mehr als das Doppelte der Wer­ te, die im Zuge der Entschuldung erreicht worden waren. Abbildung 1 Schuldenstand im Verhältnis zu den Exporteinnahmen: 36 HIPCs % 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1994 1998 2002 2006 Quelle: World Bank:International Dept Statistics 2010 2014 2017 Abbildung 2 Verschuldung von 36 Post-Completion-Point-HIPCs in laufenden US-Dollar Million US-$ 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1994 1998 2002 2006 Quelle: World Bank:International Dept Statistics 2010 2014 2017 Abbildung 3 Laufender Schuldendienst von 36 Post-CompletionPoint in laufenden US-Dollar Million US-$ 16.000 12.000 8.000 Neben der Inflation sind dafür über den Beobachtungszeit­ raum folgende Gründe verantwortlich: –– Die in vielen Ländern erheblichen Zahlungsrückstände gegenüber bilateralen und multilateralen Gläubigern 4.000 0 1994 1998 2002 2006 Quelle: World Bank:International Dept Statistics 2010 2014 2017 7

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels Abbildung 4 Zahlungsrückstände auf langfristige Schulden bei 36 Post-Completion-Point-HIPCs Million US-$ 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1994 1998 2002 2006 Quelle: World Bank:International Dept Statistics 2010 2014 2017 Abbildung 5 Neue Kreditvergaben an 36 Post-Completion-Point-HIPCs Million US-$ 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1995 1998 2002 2006 Quelle: World Bank:International Dept Statistics 2010 2014 2017 mussten zunächst beglichen werden, was in der Regel nur durch neue Kredite oder in besonders aussichtslo­ sen Fällen durch die Bereitstellung von Zuschussfinan­ zierungen aus einigen besonders an HIPC interessierten reichen Ländern möglich war. Siehe Abb 4. –– Auch die Neu-Kreditvergabe sprang in vielen Ländern nach der Entschuldung relativ schnell wieder an, wie Abb.5 zeigt. 9 –– HIPC bewirkte vielerorts einen Wachstumsschub; das heißt, das Verhältnis von Schulden zu Wirtschaftsleis­ tung verbesserte sich vor allem infolge einer Erhöhung des Nenners. 2.2 Länderspezifika und-Typen Tab. A1 im Anhang zeigt den für die HIPC-Umsetzung zen­ tralen Indikator Schuldenstand im Verhältnis zu den jährli­ chen Exporteinnahmen, aufgeschlüsselt nach einzelnen Ländern. Die unten stehende Tabelle 3 ordnet einige länderübergrei­ fende Charakteristika des Entschuldungsprozesses den je­ weils betroffenen Ländern zu: –– Spalte(1) hebt diejenigen Länder hervor, die durch be­ sonders hohe Schuldenindikatoren vor Einsetzen des Entschuldungsprozesses den Gesamtdurchschnitt in so dramatische Höhen getrieben haben. Die Ursache für die extrem hohen Werte sind durchweg politische Um­ 9 Ausführlicher wird die Neukreditvergabe im Kapitel 3 diskutiert. stände. In der Mehrheit der Fälle handelt es sich um Länder, die während des Kalten Kriegs Schauplätze von Stellvertreterkriegen zwischen den USA und der UdSSR waren und dabei auf der Seite der UdSSR standen. Da die Sowjetunion anders als die USA ihren Verbündeten Waffenlieferungen und andere Unterstützungen haupt­ sächlich in Form von Krediten einräumte, stiegen die Schulden von Mosambik, Äthiopien, Guinea-Bissau und Nicaragua rasant. In den anderen Fällen waren in­ terne militärische oder starke zivile Konflikte wichtige Ursachen des Schuldenanstiegs. –– Spalte(2) zeigt diejenigen Länder, die schon vor Einset­ zen der MDRI dem unter HIPC postulierten Ziel einer tragfähigen Verschuldung am nächsten gekommen waren. 10 Das sind die Länder mit den im Vergleich ge­ ringsten Schulden bei IWF, IDA, IWF und AfDF bzw. FSO. Bei ihnen entfalteten der Erlass der bilateralen Schulden im Pariser Club um 90 / 100 Prozent sowie der Teilerlass der multilateralen Schulden bereits die größte Wirkung. –– 	Die Spalten(3) und(4) zeigen diejenigen Länder, die positiv(Spalte 3) oder negativ(Spalte 4) am stärksten von dem allgemeinen Trend abweichen, der in Abb. 1 beschrieben wurde. Die in Spalte(3) markierten Län­ der vermeiden den in der Graphik sichtbaren Neuan­ stieg des Schulden / Exporte-Verhältnisses ab dem Tiefpunkt dieses Indikators in den Jahren 2012 und 2013. Die Ursachen dafür sind unterschiedlich. Mehr­ heitlich handelt es sich um Länder, die weniger als an­ dere in der Lage waren, infolge der Entschuldung am internationalen Kapitalmarkt Fuß zu fassen. –– 	Unter den Ländern, die in Spalte(4) das Gegenstück zu denjenigen mit anhaltend niedrigen Schulden in Spalte (3) bilden, sticht Uganda heraus als ein Land, das vor allem durch seinen wirtschaftlichen Erfolg und seine starke regionale Stellung für ausländische Anleger hoch attraktiv geworden ist. Die anderen Fälle in die­ ser Kategorie sind überwiegend Länder, die große Kre­ ditaufnahmen im Interesse von Rohstoffexploration getätigt haben(siehe auch die genauere Diskussion der Neuverschuldungsprozesse in Abschnitt 3). 2.3 In welchen Bereichen versagte die HIPC-Initiative? HIPC wurde lanciert als eine umfassende Entschuldungs­ initiative, die den gesamten Schuldenstand eines betroffe­ nen Landes auf ein tragfähiges Niveau reduzieren sollte. Das stellte einen Paradigmenwechsel gegenüber der Praxis des Pariser und des Londoner Clubs dar, welche jeweils nur die eigenen Forderungen zum Gegenstand hatten. Im Zuge des Prozesses wurden dann Annahmen über die künftige Zah­ lungsfähigkeit eines Landes getroffen und als Leitkriterien für die Gewährung der eigenen Umschuldungskonditionen herangezogen. Problematisch war daran, dass niemand das 10 Hier ausgedrückt durch ein Verhältnis von Schuldenstand zu Ex­ porteinnahmen von< 250 Prozent. Der HIPC-Grenzwert liegt bei 150 Prozent, allerdings bezogen auf den Barwert, für den keine umfassenden Zeitreihen vorliegen. 8

Wie wirksam war die Entschuldung? Tabelle 3 HIPC-Typisierung Land(1) Hoher Ausgangswert Afghanistan Äthiopien X Benin Bolivien Burkina Faso Burundi X Côte d‘Ivoire Gambia Ghana Guinea Guinea-Bissau X Guyana Haiti X Honduras Kamerun Komoren Kongo, D.R. Kongo Rep. Liberia Madagaskar Malawi Mali Mauretanien Mosambik X Nicaragua X Niger Rwanda X Sambia Sao Tome& Principe Senegal Sierra Leone Tansania Togo Tschad Uganda Zentralafrikanische Republik (2) Schulden / Export­ einnahmen schon vor 2006< 250 Prozent (3) Anhaltender Schulden­abbau bis 2017 ohne Neu­anstieg bis 2017 (4) Schnellste Neuverschuldung X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Verhalten konkurrierender Gläubiger vorhersagen konnte. Jede Gläubigergruppe hatte einen Anreiz, möglichst wenig Zugeständnisse zu machen, während man darauf hoffte, dass andere Gläubiger verzichten und man selbst möglichst in voller Höhe bedient werden würde. Dieses klassische Prisoners Dilemma war eine der Ursachen für die Unzu­ länglichkeit der Schuldenerlasse in der Vor-HIPC-Ära, wel­ che dazu führten, dass Länder in gut zwei Jahrzehnten bis zu 14 mal im Pariser Club verhandelten. Die HIPC-Initiative stellte sich endlich diesem Dilemma, indem sie ein für alle verbindliches Tragfähigkeitsniveau definierte und alle Gläubiger verpflichtete, zum Erreichen dieses Niveaus bei­ zutragen. Problematisch war allerdings, dass die Initiative kein rechtsstaatliches Konstrukt mit der Qualität eines Insolvenzver­ fahrens war, sondern lediglich versuchte, die existierenden weitgehend informellen Verfahren von oben nach unten zu koordinieren. So entstand ein in sich logischer Verfahrensab­ lauf, der auch eine Entscheidungshierarchie beinhaltete: 9

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels  bestimmen Weltbank und IWF autoritativ die Höhe des notwendigen Schuldenerlasses auf der Grund­ lage der vorgegebenen Tragfähigkeitsgrenzen.  gewährt der Pariser Club der reichen Industrielän­ der den ohnehin aktuell vorgesehenen Schuldenerlass (67 Prozent unter Naples Terms, 80 Prozent unter Lyon Terms oder 90 Prozent unter Cologne Terms, wobei Letzterer von den meisten Club-Mitgliedern der Einfach­ heit halber auf 100 Prozent aufgestockt wurde.  sollte die bereits existierende Gleichbehandlungs­ klausel des Pariser Clubs alle bilateralen Gläubiger, die nicht Mitglieder des Clubs sind, dazu verpflichten, den gleichen Erlass zu gewähren wie der Club selbst. Das betrifft vor allem bilaterale öffentliche Gläubiger, die nicht Mitglied des Club sind bzw. waren – prominent darunter Taiwan, Kuwait, Brasilien und sogar einige an­ dere HIPCs – sowie private Banken und(in geringem Maße) Anleihegläubiger.  dem bilateralen Erlass gewähren die multilateralen Gläubiger so viele Schuldenerleichterungen wie not­ wendig sind, um das angestrebte Tragfähigkeitsziel zu erreichen. Der wichtigste Schwachpunkt in dieser in sich stimmigen Abfolge ist die Annahme einer Gleichbehandlung in Schritt(3). Der Pariser Club hat keinerlei Handhabe, irgend­ einen anderen Gläubiger dazu zu zwingen, dem Schuldner Erleichterungen zu gewähren. Deshalb verpflichtet er mit­ tels einer entsprechenden Klausel in den Agreed Minutes schlicht den Schuldner, vergleichbare Erleichterungen mit allen anderen bilateralen Gläubigern auszuhandeln. Der Club verrät dem Schuldner nicht, wie er einen unwilligen Gläubiger zu einem solchen Entgegenkommen bewegen soll. Ein Kreditgeber kann es schließlich mit einer gewissen Berechtigung inakzeptabel finden, dass andere Regierun­ gen in Paris über seine Forderungen an einen Staat ent­ scheiden, ohne ihn auch nur anzuhören. Auf der multilateralen Seite gelingt die Gleichbehandlung mit inzwischen erreichten 99 Prozent Beteiligung besser als auf der bilateralen. Das liegt allerdings auch daran, dass zu den Zeiten, da die unter HIPC zu erlassenden Schulden aufge­ nommen wurden, die Landschaft der multilateralen Instituti­ onen noch deutlich übersichtlicher war als heute. Bilaterale Nicht-Pariser-Club-Mitglieder, die 4,776 Mrd. US-Dollar (Barwert von 2015) Schuldenerlass beitragen sollten, haben bis Ende 2016 erst 2,266 Mrd. US-Dollar beigetragen. 11 Tabelle 4 Beitrag > 80 % 40 – 80 % 1–40 % kein Erlass Zahl der Länder 19 9 12 15 Erwartet (Mio US-$) 1 511 1 107 777 1 380 Geleistet (Mio US-$) 1 369 769 128 0 Nun zahlen die HIPCs in der Regel auf diese nicht erlasse­ nen Schulden seit langem keinen Schuldendienst mehr, so dass das Problem auf den ersten Blick akademisch erschei­ nen könnte. In Wirklichkeit können auch aktuell unbedien­ te Schulden ein armes Land in große Schwierigkeiten bringen, wenn nämlich der Inhaber dieser Forderungen den Rechtsweg beschreitet, um einen längst im öffentli­ chen Haushalt nicht mehr eingeplanten Schuldendienst auf dem Rechtsweg einzutreiben. In der Vergangenheit haben Gläubiger den Rechtsweg be­ schritten, um unabhängig von anderweitig gewährten Um­ schuldungen Forderungen einzutreiben – zum Teil auch gerade weil diese den Schuldner erst wieder zahlungsfähig gemacht haben. Es gibt grundsätzlich zwei Typen solcher Versuche: – – Holdouts sind ursprüngliche Gläubiger, die sich nicht an Schuldenerlassen beteiligt haben und versuchen, den ursprünglichen Betrag auf dem Rechtsweg einzu­ klagen. Die Weltbank befragt regelmäßig HIPCs nach ihren Erfahrungen mit solchen Fällen und berichtet 2017 von 15 mehrheitlich noch anhängigen Klagen ge­ gen acht HIPCs mit einem gesamten Streitwert von rund 580 Mio. US-Dollar. Es ist davon auszugehen, dass diese Angaben nicht alle tatsächlich anhängigen Verfahren erfassen, da die Rückmeldung an die Welt­ bank freiwillig ist. Und für Schuldnerregierungen kann es durchaus Gründe geben, anhängige Verfahren nicht publik zu machen. – – Geierfonds nennt man gemeinhin Investoren, die Schuldtitel unterschiedlicher Art von zahlungsunfähi­ gen Staaten auf dem Sekundärmarkt mit hohen Ab­ schlägen aufkaufen, um dann, wie Holdouts, auf volle Begleichung plus Zinsen, Gebühren und Verfahrens­ kosten zu klagen. In der Vergangenheit war Sambia das einzige HIPC, das spektakulär Opfer dieses Ge­ schäftsmodells wurde. Die Chancen, mit einem Rechts­ titel tatsächlich auf pfändungsfähiges Eigentum zugreifen zu können, sind nicht sehr hoch. Wegen der hohen Abschläge beim Ankauf der Forderungen sind die Gewinnspannen im Erfolgsfall allerdings enorm. Insbesondere Geierfonds sind nicht nur für die betroffenen Schuldnerländer eine ernste Gefahr, sondern unter zwei Aspekten auch für die Gemeinschaft der Gläubiger: –– Sie leiten die fiskalischen Spielräume, die aus dem Ver­ zicht anderer Gläubiger resultieren und die eigentlich die Rückzahlungswahrscheinlichkeit der verbliebenen Forderungen absichern sollten, in die Taschen konkur­ rierender Gläubiger um und erhöhen so das Risiko wei­ terer Zahlungseinstellungen. –– Sie erschweren jede künftige Umschuldung, indem sie einzelnen Gläubigern nahelegen, lieber auf eigene Faust eine möglichst hohe Quote herauszuschlagen, statt sich an einer umfassenden Lösung zu beteiligen. 11 IMF / IDA(2017): HIPC / MDRI Statistical Update 2017, Table AIII,15. Aus diesem Grund haben öffentliche Gläubiger Versuche unternommen, die Stellung der Schuldner in anhängigen 10

Wie wirksam war die Entschuldung? Verfahren zu stärken oder durch die Änderung nationaler Gesetze zumindest in ihren eigenen Rechtsräumen das Geierfonds-Modell zu verunmöglichen. Den erstgenann­ ten Ansatz repräsentiert die African Legal Support Facility (ALSF) der African Development Bank, eine Art Prozesskos­ tenhilfe für afrikanische Staaten, die von Geierfonds atta­ ckiert werden. Diesem Modell dienen auch die Anti-Geierfonds-Gesetze, die es inzwischen in Belgien, Frankreich und Großbritan­ nien gibt. Alle drei Länder sind wichtige Jurisdiktionen für solche Klagen. In Belgien und Frankreich begrenzen die jeweiligen Gesetze die eintreibbaren Summen auf den Preis, den der Käufer für sie aufgebracht hat. Das britische Gesetz versucht, die durch den Klageweg entstehenden Löcher in dem umfassenden Charakter der HIPC-Um­ schuldung zu schließen, indem es die einklagbaren Beträ­ ge auf die Summer deckelt, die der Gläubiger erhalten hätte, wenn er sich am HIPC-Erlass beteiligt hätte. Anders als die beiden anderen Gesetze gilt das britische somit prinzipiell nur für HIPCs. 2.4 Weitere HIPCs? Die HIPC-Initiative ist mit der Sunset Clause von 2006 im Prinzip geschlossen. Neben den 36 hier im Detail betrach­ teten Ländern gelten weitere drei bereits als qualifiziert, jedoch haben sie aus politischen oder wirtschaftlichen Gründen den Decision Point in den ersten zwanzig Jahren der Initiative nicht erreicht. Sie liegen allesamt in Ostafrika: Somalia, der Sudan und Eritrea. Jüngere politische Entwick­ lungen geben Anlass zu vorsichtigem Optimismus hinsicht­ lich der baldigen Umsetzung von HIPC / MDRI auch in diesen noch ausstehenden Ländern. Abhängig von den internen politischen Entwicklungen ist es möglich, dass die Initiative zumindest im Hinblick auf die aktuell qualifizierten 39 Länder in den kommenden Jahren zum Abschluss gebracht wird. Allerdings müssten die drei noch ausstehenden Kandidaten die bekannten Qualifizie­ rungsschritte durchlaufen:  mit den bilateralen Gläubigern, insbeson­ dere dem Pariser Club über einen weitgehenden Teiler­ lass von sehr lange nicht bedienten Altschulden;  eines Strukturanpassungsprogramms mit dem IWF; alle drei unterhalten aktuell weniger verbind­ liche Programme, die sie für einen HIPC-Erlass nicht qua­ lifizieren würden. Im Falle Somalias kommt die Frage hinzu, für welchen Teil des ehemaligen somalischen Staates eine Vereinbarung eigentlich gelten würde. Ein ähnliches Problem könnte sich beim Sudan ergeben. Die HIPC-Qualifizierung war noch für den gesamten Sudan ausgesprochen worden, doch der zunächst schuldenfrei abgespaltene Südsudan befindet sich inzwischen auch schon im Zahlungsausfall.  von Altschulden bei IWF und Weltbank, Dazu wäre der Sudan vielleicht teilweise in der Lage. Somalia und Eritrea hingegen wären dazu vollständig auf Zu­ schuss-Finanzierungen ausländischer Geber angewiesen. Neben diesen drei Ländern könnte sich ein weiteres Land zusätzlich qualifizieren, dessen Status von IWF / WB im Mo­ ment als»unklar« beschrieben wird, nämlich Simbabwe. Simbabwes Schulden standen, als die HIPC-Initiative aus der Taufe gehoben wurde, bei vergleichsweise moderaten 74 Prozent der Wirtschaftsleistung oder 183 Prozent der Exporteinnahmen. Je nach Berechnung des Barwerts hätte das zur Qualifizierung für einen HIPC-Erlass reichen können oder nicht. Unberücksichtigt blieb es aber, weil es zu der Zeit noch ein Mitteleinkommensland war. Seither ist es infolge der Misswirtschaft unter der MugabeRegierung unter die Einkommens-Grenze abgerutscht, und die Schulden haben sich auf einer kritischen Höhe einge­ pendelt. Simbabwe hat seither mehrere lebensbedrohliche Wirtschaftskrisen durchlebt, sich weitgehend von internati­ onalen Geldgebern und vielen Handelspartnern isoliert und erhält frisches Geld im Wesentlichen nur noch aus nicht im­ mer durchschaubaren privaten Quellen oder aus China. Im Oktober 2018 hat die neu gewählte Regierung Mnan­ gagwa die Zahlungsrückstände beim IWF in einem wirt­ schaftlichen Kraftakt beglichen. Planungen zur Begleichung der Rückstände bei der Weltbank sind in Vorbereitung. Da­ mit könnte die Tür für eine HIPC-Entschuldung offen sein. Aber wäre das angesichts der politischen Umstände in Sim­ babwe sinnvoll? HIPC / MDRI hätte den Vorteil, dass ein existierendes Schul­ denerlass-Instrumentarium angewandt würde, welches fast alle Gläubiger einbeziehen und nicht erst lange Verhandlun­ gen darüber erfordern würde, wer auf was verzichten müsste, damit das Land wirtschaftlich wieder handlungsfä­ hig und damit für alle wieder schuldendienstfähig wird. Nun hat allein von 2000 bis 2014 die Volksrepublik China mehr als 1,7 Mrd. US-Dollar an Simbabwe ausgeliehen, und es ist nicht klar, wie viel davon bereits zurückgezahlt worden ist. Ein Teil der chinesischen Ansprüche ist mit den Einnahmen aus dem Verkauf von Tabak, Platin und Dia­ manten besichert. Eine solche Situation hat es in den frühe­ ren HIPC-Fällen fast nicht gegeben. Sie macht eine gleichmäßige und faire Regelung, auf die sich alle Parteien verständigen könnten, außerordentlich schwierig. Und das ist nicht die einzige kritische Frage in diesem Zu­ sammenhang. Das simbabwische Entschuldungsnetzwerk ZIMCODD weist darauf hin, dass bereits 2015 von gut 8 Mrd. US-Dollar Auslandsschulden 5,5 Mrd. allein aus Zahlungsrückständen bestehen. Das meiste davon sind nicht gezahlte und kapitalisierte Zinsen. Das heißt: Mit die­ sem Geld ist nie wirtschaftliches Wachstum generiert wor­ den, aus dessen Erträgen nun Zinsen und Leistungen erbracht werden könnten. Wer auf welcher Grundlage welchen nicht-gezahlten Schuldendienst kapitalisiert, verzinst und verzinseszinst hat, müsste zunächst Gegenstand einer unabhängigen 11

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels Buchprüfung sein. Dieser käme zudem die Aufgabe zu, die jahrzehntelangen Ausleihungen an das Regime Mugabe auch zu den Zeiten der schlimmsten Menschenrechtsver­ letzungen unter die Lupe zu nehmen und hinsichtlich ihrer Legitimität oder Illegitimität zu beurteilen. In den bisher entlasteten 36 HIPCs sind IWF und Weltbank selbst fragwürdigen Regimes mit Krediten zu Hilfe gekom­ men. Aus diesem Grund ist eine solche Buchprüfung logi­ scherweise nicht Bestandteil der HIPC-Initiative. Es wäre aber wichtig, die Gläubiger nicht nur zu einem Teilverzicht auf ohnehin schon lange nicht mehr bediente Forderungen an Simbabwe zu bewegen. Stattdessen könnte demonstra­ tiv Transparenz geschaffen werden, und zwar nicht nicht nur hinsichtlich des Fehlverhaltes des Mugabe-Regimes, sondern auch seiner Geschäftspartner in Washington, Ber­ lin, London oder Peking. Das wäre für die Vermeidung künftiger Schuldenkrisen mindestens so wichtig wie ein dringend gebotener einmaliger Schuldenerlass. 2.5 Wie hat sich die Entschuldung auf die Umsetzung von Entwick­ lungszielen ausgewirkt? Mit der Reform der HIPC-Initiative beim Kölner G8-Gipfel 1999 haben die G8 versucht, zwischen Entschuldung und Armutsreduzierung eine engere Verbindung herzustellen, indem sie festlegten, dass die freiwerdenden Mittel im Rahmen von PRSP zu verwenden sind. Gefragt werden muss also zweierlei: –– Sind Mittel freigesetzt worden, welche in einem hinreichenden Ausmaß Armutsbekämpfung ermöglichen? –– Sind freigesetzte Mittel so verwendet worden, dass spürbare Armutsreduzierung bewirkt wurde? Die Weltbank beantwortet in ihrem Statistischen Update zur HIPC-Initiative von 2017 die erstere Frage für die Ge­ samtheit der HIPCs mit»ja«. Sie setzt die Ausgaben für den laufenden Schuldendienst und die für Armutsminderung zum jeweiligen Completion Point der einzelnen Länder gleich 100 und beschreibt die Entwicklung in den fünf Abbildung 6 Poverty-Reducing Expenditure and Dept Service in 36 Post-Decision-Point HIPCs,(in% of GDP) * (indexed to 100 at completion point) 140 120 100 80 60 40 20 0 t-4 t-3 t-2 t-1 Dept Service / GDP t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 Poverty Reducing Expenditure / GDP * 	Due to data constraints ´t` indicates completion point rather than decision point. As result, the effect of dept relief may be underestimated since some dept relief may have occurred prior to completion point. For detailed country data and pro­ jections, refer to Appendix III Table 2 and 3. Quelle: HIPC documents; World Bank and Fund staff estimates. Jahren davor und danach. Die Darstellung legt nahe, dass die durch Entschuldung entstandenen fiskalischen Spiel­ räume wie von den Gläubigern erhofft in armutsmindern­ de Ausgaben übersetzt worden sind. Nun gibt es bei dem Begriff»Ausgaben für Armutsbe­ kämpfung« erhebliche definitorische Unschärfen. Und leider stimmen Definitionen insbesondere vor und nach dem Jahr 2000 auch in einzelnen Ländern nicht immer überein. Schließlich muss darüber hinaus noch bedacht werden, dass nicht jede öffentliche Aufwendung in den genannten sozialen Bereichen notwendigerweise der Ar­ mutsbekämpfung dient: Die Einrichtung eines Polizeipos­ tens in einer ansonsten unsicheren ländlichen Gegend kann durchaus ein sinnvollerer Beitrag zur Armutsbe­ kämpfung sein als die Erneuerung des Fuhrparks für einen Gesundheitsminister. 12 Trotz dieser Einschränkung kann davon ausgegangen werden, dass die HIPC / MDRI-Entschuldungen zu einer spürbaren Erhöhung der Aufwendungen für die Armutsbe­ kämpfung beigetragen haben. 13 12 	Von der öffentlichen Finanzierung der Privatisierung und Zentrali­ sierung eines öffentlichen Gesundheitswesens gar nicht zu reden. Siehe exemplarisch den Fall des Queen Mamohato Memorial Hospital in Lesotho in: EURODAD: History RePPPeated; How Public Private Partnerships are Failing; S.20-22. 13 	Auch mit den oben beschriebenen Vorbehalten zeigt die Gegen­ überstellung von Schuldendienst und ArmutsbekämpfungsAufwendungen in den jährlichen Umsetzungsberichten, dass die Ausgaben mit der generellen Abnahme des Schuldendiens­ tes in fast allen Ländern angestiegen sind. Siehe die Tab. AIII.3 in IDA / IMF(2017): HIPC / MDRI Status of Implementation Report 2017. 12

Entschuldung und Neu­ver­schuldung: Auf dem Weg in die nächste Krise? 3 Entschuldung und Neuv­ er­ schuldung: Auf dem Weg in die nächste Krise? 3.1 IWF-Risikoeinschätzung in Post-Completion-Point-HIPCs Die Fehler, die der IWF in der Vor-HIPC-Ära bei der Ein­ schätzung von Schuldentragfähigkeit gemacht hat, wur­ den weltweit scharf kritisiert. 14 Aus ihnen hat er zumindest gelernt, dass ein genauerer Blick auf Schuldenstände und -dynamiken, auf den gesamten absehbaren Finanzierungs­ bedarf und auch auf politische Risiken notwendig ist, wenn die Gefahr neuer Überschuldung einzelner Länder beurteilt werden soll. 15 Entsprechend ausführlicher und tiefgründi­ ger sehen Schuldentragfähigkeitsanalysen im Vergleich zu denjenigen aus, die in Zeiten vor HIPC vorgenommen wurden. Konsequenterweise hat der IWF sich mit der besseren Einsicht in die Überschuldungsgefahren ökonomisch und politisch schwacher Staaten auch von seinem früheren »Staaten-können-nicht-pleite-gehen«-Diskurs abgewandt und in manchen Fällen zum lautstärksten und gewichtigs­ ten Warner vor allzu leichtfertiger neuer Kreditaufnahme und-vergabe gewandelt. Das gilt nicht nur für den spekta­ kulären Zusammenstoß zwischen dem IWF und den euro­ päischen Regierungen in der Frage, ob Griechenland nach 2017 weitere Schuldenerlasse benötigt. Es gilt auch im Hin­ blick auf die Zukunft der zuvor entschuldeten HIPCs. Sichtbarster Ausdruck der Sorge, die man in Washington um diese Ländergruppe hat, sind die plakativen Einschät­ zungen der Länder als niedrig- mittel- oder hochüberschul­ 14 Beim dem G7-Gipfel 2002 in Kananaskis hatten die G7 – offen­ sichtlich erbost über die wiederholten Korrekturen bei der Berech­ nung von Schuldentragfähigkeit und Entlastungsbedarf für ihre Verhältnisse sehr undiplomatisch gefordert:»…eine objektivere und transparentere Überwachungstätigkeit des IWF. Das betrifft unter anderem die Bestimmung der Schuldentragfähigkeit sowie die Mög­ lichkeit einer stärkeren Trennung zwischen der Überwachungs- und der Finanzierungsfunktion des Fonds(Übersetzung: JK). 15 	Nicht gelernt hat er, dass das eigene Monopol auf die Bewertung von Schuldentragfähigkeit eine der Hauptursachen für die drama­ tischen Fehleinschätzungen der Vergangenheit ist und deshalb Entscheidungen über die Zahlung oder den Erlass von Schulden mindestens auf einer»zweiten Meinung« beruhen müssten. dungsgefährdet bzw. bereits im Zahlungsausfall, die der Fonds in jeder seiner Tragfähigkeitsanalysen für Länder mit niedrigem Einkommen(und für kleine Inselstaaten) vornimmt. Die Rigidität dieser Einschätzungen nimmt erkennbar we­ nig Rücksicht auf das Interesse etwa der Mitglieder, die durch Initiativen wie dem Compact with Africa versuchen, ihrem nationalen Kapital zusätzliche lukrative Anlagemög­ lichkeiten im Globalen Süden zu eröffnen. In der untenste­ henden Tabelle 5 sind diejenigen Länder unterstrichen, in denen die Bundesregierung derzeit im Kontext der G20 versucht, die Bedingungen für einen Kapitalexport aus Deutschland und anderen reichen Ländern zu verbessern. Am virulentesten stellt sich der Konflikt zwischen dem Ka­ pitalexportinteresse der Bundesregierung(und anderer Ak­ teure wie der Weltbank) und dem Interesse des IWF an einer möglichst vorsichtigen Kreditaufnahme im Interesse der zu bewahrenden Schuldentragfähigkeit in Äthiopien und Ghana dar. Zum 1. Januar 2019 werden die 35 Post-Completion-PointHIPCs wie folgt eingestuft: 16 Die Einschätzung des IWF stützt sich auf die Berechnung eines Basisszenarios, welches der IWF-Stab für das wahr­ scheinlichste in den nächsten zwanzig Jahren hält, sowie mehrerer Schock-Szenarien. Bleiben die Schuldenindikato­ ren 17 in allen Fällen unter den kritischen Grenzwerten, ist das Überschuldungsrisiko»niedrig«. Überschreitet es einen Grenzwert in mindestens einem der Schock-Szenarien, gilt das Risiko als»mittel«; überschreitet auch das Basisszenario mindestens bei einem Indikator den kritischen Grenzwert, ist das Überschuldungsrisiko»hoch«. Länder, die bereits einen Teil ihrer Verbindlichkeiten nicht mehr bedienen, gel­ ten als»im Schuldenstress«. 16 Bolivien ist seit seiner Entschuldung nicht mehr PRSP-eligible; des­ wegen wird keine derartige Bewertung für Bolivien mehr angestellt. 17 	Verschiedene Verhältnisgrößen für das Verhältnis von öffentlichen bzw. Auslandsschulden zur Wirtschaftsleistung. 13

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels Tabelle 5 Überschuldungrisiken in 35 entschuldeten HIPCs Niedriges Risiko Ruanda Senegal Tansania Uganda Quelle: IMF: Debt Sustainability Analyses Mittleres Risiko Benin Burkina Faso Côte d‘Ivoire Guinea Guinea-Bissau Guyana Honduras Komoren Kongo DR Kongo Rep. Liberia Madagaskar Malawi Mali Nicaragua Niger Togo Hohes Risiko Afghanistan Äthiopien Burundi Ghana Haiti Kamerun Mauretanien Sambia Sierra Leone Tschad Zentralafr. Republik Im Schuldenstress Gambia Mosambik São Tomé& Príncipe Länder in denen die Bundesregierung derzeit im Kontext der G20 versucht, die Bedingungen für einen Kapitalexport aus Deutschland und anderen reichen Ländern zu verbessern. Abbildung 7 Überschuldungsrisiken in entlasteten HIPCs Zahl der Länder 35 30 25 20 15 10 5 0 12 / 2015 12 / 2016 12 / 2017 Im Zahlungsausfall Hoch Mittel Niedrig Quelle: IMF Dept Sustainability Analyses 12 / 2018 Diese Einschätzungen ändern sich in dem Maße wie der IWF seine jährlichen oder halbjährlichen Schuldentrag­ fähigkeits­analysen durchführt und sich die Situation verän­ dert. Ein Bild wie das obige kann deswegen nur eine Momentaufnahme sein. Die größte Besorgnis erregt an der Momentaufnahme vom Jahresende 2018 die geringe Zahl der Länder mit niedri­ gem Risiko. Die Entschuldung unter HIPC / MDRI war ein Kraftakt für alle Beteiligten. Manche verbanden damit die Erwartung, die Schuldenprobleme der einbezogenen Län­ der seien damit zumindest für lange Zeit – manche erwar­ teten gar»für immer« 18 – gelöst. Abbildung 7 zeigt, wie rasch die Länder aus den unproble­ matischen Kategorien in die problematischeren zurückge­ fallen sind. 3.2 Hoher Anstieg bei den einen, anhaltend niedriges Niveau bei anderen Ländern In Abb. 1 haben wir den(ungewichteten) Durchschnitt des Verhältnisses von Schulden zu Exporteinnahmen aller 36 entschuldeten HIPCs gesehen: die Reduzierung der absurd hohen Schuldenstände durch die Initiative, den Tiefpunkt in den Jahren 2012 und 2013 und den dann einsetzenden Wiederanstieg der Indikatoren mit Überschreiten der 150 Prozent-Grenze 2016. Im Jahr 2017 beträgt das Ver­ hältnis von Schuldenstand zu Exporteinnahmen im Schnitt das 1,3-fache des Tiefpunkts, den der Durchschnitt aller Länder in den beiden Jahren 2012 und 2013 erreicht hatte. Hinsichtlich ihrer Bewegung auf ein erneut kritisches Schul­ denniveau lassen sich die entschuldeten Länder, für die In­ dikatoren vorliegen 19 , grob in vier Kategorien einteilen: –– Länder, die diesem Trend folgen und von ihrem jewei­ ligen Tiefpunkt bis 2017 einen Anstieg aufweisen, der zwischen dem 1,2- und dem 1,9-fachen Wert des Tief­ 18 Siehe Abschnitt 4 unten. 19 Keine Daten gibt es für den Tschad und die zentralafrikanische Re­ publik. 14

Entschuldung und Neu­ver­schuldung: Auf dem Weg in die nächste Krise? punkts liegt: Benin, Bolivien, Äthiopien, Côte d‘Ivoire, Ghana, Gambia, Honduras, Malawi, Mali, Nicaragua, Ruanda, Tansania. –– Länder, deren Tiefpunkt erst im Jahr 2017 erreicht wurde oder die nur einen marginalen Neuanstieg bis zum maximal 1,1-fachen des Tiefpunkt im Jahr 2017 aufweisen: Burkina Faso, Burundi, Demokratische Re­ publik Kongo, Komoren, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana, Madagaskar, São Tomé& Príncipe. –– Länder mit einem spürbar überdurchschnittlichen An­ stieg im Bereich des 2,0- bis 2,9-fachen: Benin, Äthio­ pien, Haiti, Mosambik, Senegal, Sierra Leone, Togo, Mauretanien. –– Länder mit einer dramatischen Neuverschuldung, die über dem 3,0-fachen des Tiefpunkts liegt: Republik Kongo, Kamerun, Liberia, Niger, Kamerun, Sambia. Nicht alle Länder, die nur einen geringen oder gar keinen Schuldenanstieg aufweisen, sind deswegen automatisch Länder mit einer vorbildlich vorsichtigen Neuverschul­ dungspolitik. Diese ist in der genannten Gruppe am ehes­ ten Burkina Faso, den Komoren, Guinea, Guyana und Madagaskar zu bescheinigen. Im Falle Burundis ist der Schuldenstand immer über der Marke von 150 Prozent ge­ blieben und stagniert dort seit dem Completion Point 2009. In der DR Kongo und in Guinea-Bissau hat der sehr eingeschränkte Zugang zu Krediten außerhalb der Schat­ tenwirtschaft die(offizielle) Neuverschuldung gebremst. In São Tomé& Príncipe war der Schuldenstand am Completion Point noch so hoch, dass der schrittweise Schuldenab­ bau vor allem gegenüber bilateralen Gläubigern bis fast in die Gegenwart weiter gegangen ist. Unter den oben genannten Ländern mit deutlichen Anstie­ gen der Neuverschuldung sind die in den letzten drei Jah­ ren zwischenzeitlich zahlungsunfähig gewordenen Staaten Rep. Kongo und Mosambik die spektakulärsten Fälle, bei denen beide Faktoren zusammenkamen. Sambia weist nach wie vor funktionierende öffentliche Ins­ titutionen auf, bewegt sich aber mit hoher Geschwindig­ keit auf eine kritische Situation zu. Wie bei der Betrachtung der aktuellen Schuldenhöhen gilt auch für diejenigen Länder, deren Neuverschuldung über­ durchschnittlich ansteigt, dass über den generellen Trend des Kredittourismus aus den reichen Ländern hinaus zwei Faktoren lokal wichtige Rollen gespielt haben: – – Schlechte Regierungsführung: Persönliche Berei­ cherung von Entscheidungsträgern bis hin zur Staats­ spitze, gering entwickelte oder von der Exekutive unterlaufene parlamentarische Kontrollrechte und technisch sowie personell schwach ausgestattete Debt Management Offices sind die wesentlichen Konkreti­ sierungen dieses Faktors. – – Ressourcenfluch: Die betroffenen Länder sind ext­ rem abhängig von Weltmarktpreisschwankungen für einige wenige oder gar nur ein einziges Exportpro­ dukt. So sind sie dazu gezwungen, Haushaltslöcher durch interne und externe Kreditaufnahme zu stopfen. Zudem verstärken sich die beiden Faktoren gegenseitig: Die einseitige Orientierung auf rentenproduzierende Roh­ stoffwirtschaften verhindert das Herausbilden einer Mittel­ schicht, die als Gegengewicht zu einer kleinen Oberschicht fungieren könnte. Diese wiederum tut alles, um die Quelle ihrer Einkünfte im Rohstoffsektor gegen konkurrierende Interessen zu verteidigen. Entsprechend aussichtslos sind in solchen Ländern Bemühungen um eine Umverteilung von oben nach unten. Für den weiteren Ver- bzw. Entschul­ dungsprozess bedeutet dies, dass die klassische Konstella­ tion der siebziger und achtziger Jahre ungebrochen weiter besteht: Ausländische Anleger werden durch Renditever­ sprechen jenseits der im eigenen Land zu erzielenden Mar­ ge angelockt; lokale Eliten können oder müssen die großzügigen Kreditangebote annehmen, um ihre öffentli­ chen Institutionen handlungsfähig zu halten, und die an­ wachsende Verschuldung zwingt beide Seiten im Krisenfall zur stetigen Vertiefung des auf Kreditfinanzierung beru­ henden Entwicklungsmodells. 3.3 Neue Gläubiger Der Anhang zeigt die Entwicklung der Netto-Neuverschul­ dung in den quantitativ gewichtigsten HIPCs, die den Completion-Point bereits hinter sich haben. Gemeinsam ist allen der erhebliche quantitative Anstieg der absoluten Auslandsverschuldung. Unterschiede gibt es indes im Hinblick auf die Beteiligung der verschiedenen Gläubigergruppen: –– Länder mit anhaltendem Zugang zu konzessionären Finanzierungen gegenüber der Mehrheit, die tenden­ ziell immer stärker auf nicht-konzessionäre Finanzie­ rungen setzt; –– Länder mit anhaltend hohem oder gar wachsendem Anteil multilateraler Geber gegenüber Ländern, die besonders stark auf private(und damit teure) externe Finanzierungen zurückgreifen; –– Länder, bei denen der Staat weiterhin der einzige Agent ausländischer Kreditaufnahme ist, gegenüber solchen, bei denen auch der nationale Privatsektor auf ausländische Finanzierungen in Form von Bankkrediten oder Anleihen zugreift. 15

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels 4 Lektionen für die nächste Schuldenkrise Welche Lektionen lassen sich aus der Geschichte der HIPC / MDRI-Entschuldungen für den Umgang mit der nächsten Krise lernen? PUNKT 1 taaten können Pleite gehen. sche verschuldete Staaten auszuschließen. Folgt man die­ ser Logik, landet man indes in der gleichen Falle, die die »Schuldenkrise der Dritten Welt« in eine Katastrophe mün­ den ließ, weil als einzige Option zur Krisenbewältigung die Finanzierung des laufenden Schuldendienstes durch neue Kredite übrig bleibt. Dieser heute banal klingenden Einsicht hatten sich die Gläubiger fast zwei Jahrzehnte lang verschlossen. Das Er­ gebnis waren die exorbitanten Schuldenstände der späten neunziger Jahre, die dann in einem Kraftakt abgebaut wer­ den mussten. Wären die Schulden bereits früher in glei­ chem Maße reduziert worden wie später unter HIPC / MDRI geschehen, wäre das für die Gläubiger erheblich weniger kostspielig gewesen. Den Schuldnern hätte das möglicher­ weise ein»verlorenes Entwicklungsjahrzehnt« erspart. PUNKT 2 	Entschuldung verhindert keine erneute Überschuldung. Im Überschwang des konzeptionellen Durchbruchs formu­ lierten die Autoren eines IWF-Papiers 1999:»Die Initiative zielt auf Schuldentragfähigkeit im Einzelfall und gewähr­ leistet so einen dauerhaften Ausstieg aus der untragbaren Verschuldung.« 20 Heutzutage ist schwer nachzuvollziehen, wie erfahrene IWF-Ökonomen aus anderen als propagan­ distischen Gründen zu einer solchen Aussage kommen konnten. Eine einmal gewährte Entschuldung kann keinen verlässlichen Einfluss darauf haben, ob und wie ein Land sich erneut ver- und überschuldet. Erstaunlicherweise wird das Argument»HIPC hat nicht funktioniert, wie wir daran sehen können, dass ein so großer Teil der Länder jetzt er­ neut verschuldet ist« trotzdem in der Diskussion um den Umgang mit der nächsten Krise verwendet. 21 Vordergrün­ diges Ziel einer solchen Argumentation ist, die Möglichkeit erneuter Schuldenerleichterungen für heute(wieder) kriti­ 20 Boote,R. and K.Thugge: Debt Relief for Low Income Countries. The HIPC Initative. Washington 1999; S. 9» The Initiative targets overall debt sustainability on a case-by-case basis, thus providing a permanent exit from the rescheduling process.« Übersetzung und Hervor­ hebung: JK. 21 So ein europäischer IWF-Exekutivdirektor im Gespräch mit erlass­ jahr.de und anderen NRO bei der IWF / WB-Jahrestagung in Bali im Oktober 2018. PUNKT 3 	Die Gläubiger disziplinieren! Von den Gläubigern wird im Zusammenhang mit einer kri­ tischen Neuverschuldung gerne auf die Verantwortung und die Souveränität der Kreditnehmer-Staaten verwiesen. Den Regierungen die Verantwortung abzunehmen, sei ge­ radezu kolonialistisch. Ausgeblendet wird dabei, dass zu einem unverantwortlichen Kreditgeschäft, das zu Über­ schuldung führt, immer zwei Seiten gehören, nämlich ne­ ben dem Kreditnehmer auch ein Kreditgeber. Während die kreditnehmende Seite mehr und mehr durch Arrange­ ments wie die Debt Limit Policy des IWF reglementiert wird, agieren die Gläubiger heute unter der gleich fatalen Annahme einer immerwährenden souveränen Zahlungsfä­ higkeit wie vor der HIPC-Entschuldung. Da die öffentlichen Gläubiger auch die regelsetzenden Institutionen sind, wür­ de ein glaubwürdiges Umschuldungsverfahren, welches die Entscheidungshoheit nicht mehr in der Hand der Gläu­ biger ließe, endlich einen Anreiz zur vorsichtigeren Kredit­ vergabe schaffen. 22 PUNKT 4 Begrenzte Entschuldungs­ initiativen sind möglich und sinnvoll. Die HIPC-Initiative wurde in der Zeit ihrer Entstehung nicht zuletzt von der weltweiten Entschuldungsbewegung heftig dafür kritisiert, dass sie auf einen kleinen Kreis von Ländern beschränkt blieb, während größere Länder in vergleichbar kritischen Situationen wie etwa Nigeria oder Argentinien mit teils fragwürdigen Begründungen von ihr ausgeschlossen wurden. Dem stand indes ihre pragmatische Stärke ge­ genüber: So gelang es trotz des Fehlens einer globalen 22 	Zu Optionen, wie dieses gestaltet werden könnte, siehe: Kaiser,J.: Resolving Sovereign Debt Crises; FES Dialogue on Globalization; Oct. 2013. 16

Lektionen für die nächste Schuldenkrise Rechtsstaatlichkeit, die transnationale Schuldner-GläubigerBeziehungen geregelt hätte, einen weitreichenden Schul­ denerlass nicht nur für Einzelfälle, sondern für einen be­ trächtlichen Kreis von Ländern zu organisieren. Wenn wir uns heutige Überschuldungsgefahren ansehen, dann könnten spezifische Bedrohungen erneut Grundlage für Entschuldungsoptionen sein, etwa für Länder, die beson­ ders vom Klimawandel bedroht sind oder Opfer anderer Naturkatastrophen werden; für Länder, die Einbrüche bei Rohstoffpreisen verkraften müssen, die Demokratisie­ rungsprozesse hinter sich haben oder für Länder, deren Bevölkerung im Interesse globaler Stabilität und Demokra­ tie dringend eine»Dividende« erhalten sollte. Dies könnten zumindest solange Grundlagen für Entschuldungsoptionen sein, wie ein globales rechtsstaatliches Staateninsolvenzre­ gime am fehlenden Konsens unter den Regierungen und Finanzinstitutionen scheitert. 17

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels Anhang A1 Schuldenstand zu Exporteinnahmen in 36 Post-Completion-Point-HIPCs. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Congo, Rep. 526,7 434,7 297,3 284,8 342,4 289,7 177,0 217,7 203,8 194,9 187,6 126,3 Afghanistan........................ Benin 247,3 219,0 201,0 249,6 244,0 237,8 253,6 270,8 259,1 201,9 199,8 194,6 Bolivia 414,2 425,0 393,6 351,7 384,0 385,6 366,4 292,3 308,2 288,8 238,4 205,0 Burkina Faso 404,4.......... 573,9 547,8 501,0 448,9 331,1 343,0 Burundi 1087,4 831,6 1971,3 1101,8 1556,2 1881,6 2031,9 2364,9 3129,0 2924,7 2071,7 1304,3 Cameroon 518,5 533,6 436,8 427,7 459,6 485,9 392,2 339,7 339,8 352,5 276,8 179,9 Chad 401,8...................... Central African Republic 496,0...................... Congo, Dem. Rep....................... 388,1 Comoros 466,7 424,4.............. 452,4 509,1 484,7 Côte d‘Ivoire 491,7 417,5 376,7 300,6 275,5 244,4 267,3 249,3 195,1 176,4 167,4 137,8 Ethiopia 1420,7 1235,1 1207,3 1005,8 1064,9 581,9 547,0 579,2 607,7 570,2 382,9 313,0 Ghana 395,7 372,0 368,1 377,5 272,4 285,5 274,5 284,1 295,6 258,3 209,8 185,6 Gambia, The 192,0 237,0 202,7 187,3.......... 464,1 378,1 351,5 Guinea 461,5 456,5 420,3 470,6 437,5 415,0 408,1 356,4 405,9 436,3 414,6 362,0 Guinea-Bissau 2188,4 3020,8 3275,4 1619,9...... 1329,7 1573,0 1457,8 1315,4 1073,9 Guyana 346,1 330,3 222,0 211,7 211,9 210,7 201,0 198,9 207,4 217,2 182,7 177,8 Haiti 1131,8 435,3 482,4 282,7 225,5 230,0 238,9 289,4 304,1 290,5 259,7 222,6 Honduras 350,4 294,5 242,4 218,6 205,2 241,6 208,4 193,8 198,7 200,6 186,6 135,5 Liberia.................... 1198,9 1113,7 Madagascar 622,4 571,6 526,8 622,5 630,8 637,2 559,0 402,8 401,5 601,5 410,5 261,8 Malawi 570,9 473,0 415,9 376,4 418,6 527,0 577,1 535,8 607,0 500,1 600,2 524,6 Mali 652,1 550,2 545,4 476,4 479,1 451,9 449,2 320,3 258,4 262,2 265,0 221,5 Mozambique 1408,8 1199,0 1049,7 990,8 1135,9 875,2 730,3 330,7 302,7 279,9 246,6 200,9 Nicaragua 2504,8 1706,6 940,9 776,7 743,5 735,2 693,1 675,7 704,9 672,3 412,9 349,5 Niger 565,3 490,1 405,0 499,2 441,2 512,5 515,7 478,1 539,2 497,9 355,6 326,5 Rwanda 1895,3 1044,9 1176,8 729,9 1013,0 1093,0 911,5 749,6 1110,0 1067,6 809,8 586,8 Sao Tome and Principe...... 1921,0 2284,8 1965,0 1811,4 2493,7 2096,1 1999,8 2220,1 1873,5 Senegal 285,7 245,8 262,4 284,1 278,9 262,8 262,6 252,2 259,3 226,7 168,7 150,7 Sierra Leone 715,9 968,5 1124,6 2443,9 2284,0 3789,1 1998,3 1471,4 1209,6 882,6 795,1 675,5 Tanzania 746,2 568,3 516,2 550,1 612,1 635,2 509,3 357,4 363,2 324,0 319,9 275,5 Togo 356,2 311,5 246,9 246,3 272,2 307,6 316,7 312,8 296,4 240,8 232,4 196,8 Uganda 628,1 529,1 456,0 489,9 534,7 495,1 493,6 522,2 552,9 531,3 410,7 280,7 Zambia...... 524,8 715,1 645,3 652,0 575,1 582,4 535,6 357,6 192,2 Mauritania 529,5 473,9 479,3 542,4 605,2.............. 18

Anhang 2006 105,2 .. 66,4 136,6 155,4 1403,0 69,6 .. .. 359,3 462,1 143,4 98,5 71,3 349,3 313,3 1345,2 159,3 214,8 96,4 822,8 91,8 109,8 83,0 95,1 194,4 119,8 109,0 1578,8 75,2 485,5 116,2 204,5 72,3 52,0 101,8 2007 89,5 .. 63,7 95,2 182,2 1434,1 48,3 .. .. 189,9 374,6 146,6 95,1 82,8 276,1 272,3 775,4 99,8 199,9 64,6 672,0 103,4 98,9 92,3 99,5 164,3 135,8 131,0 819,7 84,1 147,4 119,5 202,2 65,4 54,3 105,9 2008 64,8 143,9 58,1 77,4 148,1 848,5 38,4 .. .. 159,5 346,7 111,4 80,6 76,3 126,8 234,5 638,8 93,9 207,8 69,6 404,7 94,9 96,9 77,5 103,7 158,6 85,5 95,6 677,3 75,3 182,1 105,4 134,9 72,5 54,4 97,5 2009 80,2 111,8 88,0 102,2 168,1 507,2 59,5 .. .. 259,6 354,5 118,6 156,0 95,5 185,3 298,4 703,8 146,0 136,0 88,1 391,9 146,1 84,9 100,0 142,3 207,4 106,4 143,0 738,6 113,2 225,7 144,6 136,8 81,4 76,9 139,9 2010 26,7 89,0 92,7 83,6 108,5 341,4 56,0 .. .. 68,9 307,0 91,4 156,6 96,0 196,6 218,4 603,4 117,7 91,4 79,6 116,6 127,0 83,4 97,9 152,3 196,0 116,6 129,4 690,9 114,4 218,3 136,2 91,6 84,4 54,4 116,4 2011 22,7 82,5 104,9 66,8 78,6 248,6 40,3 .. .. 53,1 266,6 92,3 147,8 76,6 199,1 217,9 95,2 135,7 57,2 69,8 104,3 104,5 75,6 102,2 126,7 178,9 156,2 121,8 740,1 106,7 191,8 132,0 29,9 75,7 54,1 90,1 2012 27,4 110,6 103,7 53,4 74,2 283,3 51,2 .. .. 62,1 270,4 71,7 174,3 76,1 196,4 65,2 178,8 111,9 83,1 75,1 124,0 104,6 96,0 89,3 114,8 176,7 141,5 113,0 593,7 116,5 107,4 131,6 37,2 75,4 55,7 113,8 2013 35,9 162,7 75,6 63,0 78,2 290,9 63,1 .. .. 51,2 135,2 74,7 205,5 100,9 209,9 70,4 137,9 144,5 97,4 108,3 77,4 91,4 111,6 101,8 173,7 193,7 146,4 130,9 393,8 116,3 78,9 153,0 38,7 174,1 55,4 118,9 2014 40,9 119,6 63,7 63,0 75,5 316,3 65,8 .. .. 43,3 117,3 69,4 264,9 119,5 195,7 66,0 98,4 166,9 113,4 107,5 93,3 83,9 100,8 103,9 198,1 187,9 144,6 142,7 213,8 122,4 94,5 164,6 46,1 175,4 84,3 157,2 2015 79,0 147,9 102,5 98,6 90,0 323,5 104,9 .. .. 50,8 126,7 89,4 349,3 122,4 201,0 73,3 92,0 120,0 116,1 108,5 160,5 95,9 111,8 114,0 243,5 204,2 205,4 144,2 257,3 139,6 196,9 173,1 56,7 201,2 142,8 222,0 2016 83,1 187,1 103,5 131,2 81,8 289,1 126,9 .. .. 50,2 137,8 95,6 401,9 120,7 210,2 55,2 94,5 99,4 128,9 109,6 239,8 88,5 151,2 110,1 276,3 211,1 241,8 177,2 241,2 159,5 170,2 172,9 63,4 196,0 207,3 227,2 2017 .. 186,7 114,5 139,2 86,0 245,5 154,3 .. .. 38,3 124,6 105,6 397,6 106,2 247,5 31,7 87,8 .. 138,4 114,3 252,9 82,2 172,9 127,6 216,5 199,1 288,5 161,4 276,3 212,6 .. 205,6 105,9 222,5 179,4 207,3 Congo, Rep. Afghanistan Benin Bolivia Burkina Faso Burundi Cameroon Chad Central African Republic Congo, Dem. Rep. Comoros Côte d‘Ivoire Ethiopia Ghana Gambia, The Guinea Guinea-Bissau Guyana Haiti Honduras Liberia Madagascar Malawi Mali Mozambique Nicaragua Niger Rwanda Sao Tome and Principe Senegal Sierra Leone Tanzania Togo Uganda Zambia Mauritania 19

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels Anhang A2 Gläubigerprofile ausgewählter Post-Completion-Point-HIPCs A2_1 Gläubigerprofil Bolivien 14.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 PS: B ÖA BK MK MNK 2017 A2_2 Gläubigerprofil Côte d‘Ivoire 13.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 A2_3 Gläubigerprofil Ghana 14.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 PS: A ÖA B 2017 BK MK & BNK MNK A2_4 Gläubigerprofil Honduras 9.000.000.000 6.000.000.000 3.000.000.000 0 2007 A2_5 Gläubigerprofil Kamerun 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 PS: B ÖA B BK 2017 BMK & MK MNK A2_6 Gläubigerprofil Mosambik 12.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 PS: B ÖA 2017 BK BMK MNK PS: B ÖA B BK MK MNK 2017 ÖA B BK BNK & MK MNK 2017 20

Anhang A2_7 Gläubigerprofil Nicaragua 11.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 A2_9 Gläubigerprofil Senegal 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 A2_11 Gläubigerprofil Uganda 11.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 A2_8 Gläubigerprofil Sambia 16.000.000.000 15.000.000.000 PS: B BK BNK & MK MNK 2017 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 PS: B ÖA BK MK MNK 2017 A2_10 Gläubigerprofil Tansania 17.000.000.000 15.000.000.000 10.000.000.000 5.000.000.000 0 2007 PS: B ÖA 2017 BK BNK & MK MNK PS: B B BK BNK MNK 2017 PS: B BK BMK & MK MNK 2017 Privatschuldner: Anleihen(PS: A) Privatschuldner: Banken(PS: B) Öffentliche Anleihen(ÖA) Banken(B) Bilateral Konzessionär(BK) Bilateral Nichtkonzessionär(BNK) Multilateral Konzessionär(MK) Multilateral Nichtkonzessionär(MNK) 21

Friedrich-Ebert-Stiftung – 20 Jahre nach der Schulden­erlass-Initiative des Kölner G8-Gipfels

Impressum Über den AuTor Impressum Jürgen Kaiser ist Geograph und Regionalplaner. Er ist Mitgründer der Erlaßjahr 2000-Kampagne, aus der das bundesweite Entschuldungsbündnis erlassjahr.de hervor­ gegangen ist. Friedrich-Ebert-Stiftung| Globale Politik und Entwicklung Hiroshimastr. 17| 10785 Berlin| Deutschland Verantwortlich: Elisabeth Bollrich| Koordinator Globalisierungsprojekt Tel.:+49-30-269-35-7514| Fax:+49-30-269-35-9246 www.fes.de/GPol Bestellungen/ Kontakt: Christiane.Heun@fes.de Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-EbertStiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Globale Politik und Entwicklung Das Referat Globale Politik und Entwicklung der FriedrichEbert-Stiftung fördert den Dialog zwischen Nord und Süd und trägt die Debatten zu internationalen Fragestellungen in die deutsche und europäische Öffentlichkeit und Politik. Es bietet eine Plattform für Diskussion und Beratung mit dem Ziel, das Bewusstsein für globale Zusammenhänge zu stärken, Szenarien zu entwickeln und politische Hand­ lungsempfehlungen zu formulieren. Diese Publikation erscheint im Rahmen des Globalisierungs­ projektes, verantwortlich als Koordinator: Elisabeth Bollrich, elisabeth.bollrich@fes.de. Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Diese Publikation wird auf Papier aus nachhaltiger Forstwirtschaft gedruckt. ISBN 978-3-96250-323-9

20 Jahre nach der SchuldenerlassInitiative des Kölner G8-Gipfels Was wurde aus den HIPC-Ländern? Bis Mitte der neunziger Jahre hatten sich aufgrund einer aggressiven Kredit­ vergabepolitik der reichen Länder und schwacher Regierungsführungen im Süden zahlreiche ärmere Länder ver­ schuldet. Unter den damals existieren­ den Entschuldungsmöglichkeiten im Pariser Club war eine Wiederherstel­ lung der fiskalischen Lebensfähigkeit nicht zu erreichen. Mitte der neunziger Jahre kam es zu einem Paradigmenwechsel. Die von 1996 bis 2005 konzipierte HIPC-Initiati­ ve ermöglichte erstmals auch den Erlass der Kredite von IWF, Weltbank und weiteren multilateralen Gebern. Zuvor war der Schuldendienst an die westli­ chen Gläubiger künstlich aufrechter­ halten worden. Die Verschuldung der in die Initiative einbezogenen 36 Län­ der wurde daraufhin deutlich reduziert und in einigen Fällen war sie Grundlage für einen wirtschaftlichen Neustart nach dem sogenannten»verlorenen Entwicklungsjahrzehnt«. Durch die Entschuldung haben die meisten Länder wieder oder erstmals Zugang zum Kapitalmarkt bekommen. Davon haben einige – in Zeiten niedri­ ger Zinsen im globalen Norden – so extensiv Gebrauch gemacht, dass die seither erfolgte neue Kreditaufnahme eine Reihe von Ländern bereits wieder in eine neue Schuldenkrise geführt hat. Die Geschichte der Initiative zeigt, dass eine einmalige Entschuldung – so not­ wendig und sinnvoll sie ist – eine er­ neute Überschuldung nicht verlässlich ausschließen kann. Deswegen ist in Zeiten erneut dramatisch wachsender Verschuldung die Schaffung eines transparenten und rechtsstaatlichen Entschuldungsmechanismus zur Be­ wältigung der nächsten Schuldenkrise unverzichtbar. Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier: www.fes.de/stiftung/internationale-arbeit