Michael Dauderstädt DIREKT 09/ 2019 EUROPAS KOHÄSION: FORTSCHRITT IM SCHNECKENTEMPO AUF EINEN BLICK Die europaweite Ungleichheit und Armutsrisikoquote sind beide zwischen 2016 und 2017 weiter leicht gesunken. Maßgeblich dafür war das starke Wachstum in den ärmeren neuen EU-Mitgliedstaaten zwischen Baltikum und Balkan. Vor allem die Anzahl der Menschen unterhalb der Armutsschwelle von 60 Prozent des mittleren europäischen Einkommens ging um mehrere Millionen zurück. Die europaweite Ungleichheit und Armutsrisikoquote liegen damit aber immer noch deutlich über dem Niveau in einzelnen EU-Mitgliedstaaten. Bei den Europawahlen drohen europaskeptische Parteien einen beispiellosen Erfolg zu erzielen. Sie mobilisieren die Enttäuschung vieler Menschen in der Europäischen Union(EU). Sie suchen die Schuld für soziale Probleme in Brüssel und in den offenen Grenzen Europas. Angst vor Zuwanderung aus anderen EU-Mitgliedstaaten – ihrerseits eine Folge großer innereuropäischer Einkommensunterschiede – trieb den Brexit Großbritanniens. In der Tat sind Ungleichheit und Armut in der EU skandalös hoch, aber es gibt gerade in jüngster Zeit wieder Fortschritte, auch wenn sie nur langsam sind. EINE EUROPÄISCHE PERSPEKTIVE AUF UNGLEICHHEIT UND ARMUT Aus nationaler Perspektive gilt: Innerhalb von Ländern sind die Einkommen ungleich verteilt und am unteren Ende der Verteilung leben Menschen in Armut. Üblicherweise werden die Haushalte als von Armut bedroht angesehen, die weniger als 60 Prozent des mittleren Einkommens erhalten. Die Armutsrisikoquote gibt an, welchen Anteil diese Menschen an der Gesamtbevölkerung ausmachen. Diese nationale Quote lag 2017 in den EU-Mitgliedstaaten zwischen 24 Prozent und elf Prozent – im gesamten EU-Durchschnitt bei 16,9 Prozent. Die Ungleichheit wird oft mit der S80 / S20-Quote gemessen, die das Verhältnis des Einkommens zwischen dem reichsten und ärmsten Fünftel(oder Quintil) eines Landes angibt. Der nationale Wert dieses Indikators lag 2017 in den EU-Mitgliedstaaten zwischen 8,2(Bulgarien) und 3,4(Slowenien). ! Wenn man die EU selbst als einen Wirtschaftsraum betrachtet, so kann man für sie die gleichen Indikatoren berechnen. Allerdings wird die Abschätzung dadurch erschwert, dass man sowohl die Verteilung innerhalb der einzelnen Mitglied staaten als auch zwischen diesen berücksichtigen muss. Dadurch verändern sich die Werte stark, da die Einkommensunterschiede zwischen den Ländern Europas erheblich sind. So ist das Bruttoinlandsprodukt(BIP) pro Kopf in Deutschland mehr als fünfmal so hoch wie in Bulgarien. Allerdings redu zieren sich die Einkommensunterschiede zwischen den Ländern, wenn man die nominalen Einkommen in Kaufkraftstärken(KKS) umrechnet. Da das Preisniveau in ärmeren Ländern niedriger ist, ist dort die Kaufkraft eines bestimmten Währungsbetrags höher. Eurostat gibt für die Ungleichheit in der EU einen Wert an, der diese Unterschiede zwischen den Ländern ausblendet. Bei Eurostat setzen sich das reichste und das ärmste europäische Quintil aus den nationalen ärmsten und reichsten Quintilen zusammen, obwohl z. B. die Haushalte im ärmsten französischen Quintil nicht zu den ärmsten der EU zählen und selbst das reichste rumänische Quintil im Durchschnitt zu den ärmsten der EU gehört. So gibt Eurostat einen methodisch falsch konstruierten Wert von 5,1 für die Ungleichheit in der EU an (unterste Linie in Abbildung 1). Um die europaweite Ungleichheit abzuschätzen, ist es für die Berechnung der S80 / S20-Quote daher notwendig, das ärmste und reichste Quintil der Gesamtbevölkerung der EU (mit jeweils etwas über 100 Millionen Menschen) zu bilden. > FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – WIRTSCHAFTS- UND SOZIALPOLITIK 2 Tabelle 1 Pro-Kopf-Einkommen nationaler Quintile 2017 in Euro in Kaufkraftstärken(KKS) und zu Wechselkursen 2017 Mitgliedstaat Bulgarien Rumänien Kroatien Lettland Litauen Polen Estland Ungarn Slowakei Tschechische Republik Portugal Griechenland Malta Spanien Slowenien Italien Zypern Deutschland Frankreich Belgien Vereinigtes Königreich Österreich Finnland Niederlande Schweden Irland Dänemark Luxemburg EINKOMMEN IN EURO(IN KKS) Q1 2.695 1.782 3.883 3.552 3.636 5.268 5.076 4.013 5.181 7.292 4.626 3.422 8.933 5.455 7.969 6.208 8.477 10.048 10.362 10.234 8.214 11.099 10.988 10.756 9.439 9.058 10.479 13.097 Q2 5.254 3.717 6.977 6.474 6.782 8.714 8.907 6.479 8.646 10.358 8.192 6.690 13.582 11.086 12.161 12.044 12.466 16.366 16.350 15.822 13.558 18.471 15.840 16.691 15.494 13.797 16.662 21.893 Q3 7.544 5.324 9.486 9.316 9.780 11.121 12.592 8.306 10.558 12.682 10.829 9.052 17.866 15.607 15.220 16.542 16.513 21.243 20.504 20.848 18.064 23.489 19.810 21.273 20.200 18.252 20.944 29.496 Q4 10.527 7.271 12.405 12.968 13.589 14.239 17.198 10.622 12.654 15.688 14.388 12.131 22.965 21.374 18.705 21.814 21.770 27.357 25.782 26.162 24.323 29.573 24.651 26.843 25.365 24.273 26.031 39.113 Q5 22.167 11.481 19.477 22.337 26.459 23.986 27.471 17.095 18.073 24.752 26.578 20.902 37.431 35.953 27.237 36.754 38.568 45.086 45.600 39.101 44.300 47.638 38.876 42.888 40.277 41.934 42.746 65.369 EINKOMMEN IN EURO(ZU WECHSELKURSEN) Q1 1.286 921 2.547 2.544 2.279 2.832 3.810 2.410 3.520 4.781 3.888 2.884 7.259 4.996 6.658 6.222 7.459 10.365 11.188 11.133 9.559 11.769 13.309 11.963 11.882 11.395 14.700 16.104 Q2 2.506 1.922 4.575 4.637 4.251 4.685 6.685 3.891 5.874 6.791 6.885 5.638 11.037 10.153 10.161 12.070 10.968 16.883 17.654 17.213 15.777 19.586 19.185 18.564 19.504 17.357 23.374 26.919 Q3 3.598 2.753 6.220 6.674 6.130 5.978 9.452 4.989 7.173 8.315 9.102 7.629 14.518 14.294 12.716 16.578 14.529 21.914 22.140 22.679 21.021 24.907 23.994 23.660 25.427 22.961 29.382 36.267 Q4 5.021 3.760 8.134 9.290 8.518 7.655 12.909 6.380 8.597 10.286 12.094 10.224 18.662 19.576 15.628 21.862 19.154 28.220 27.839 28.461 28.303 31.358 29.857 29.855 31.929 30.535 36.518 48.091 Q5 10.573 5.937 12.772 16.001 16.586 12.895 20.620 10.267 12.279 16.228 22.340 17.617 30.417 32.929 22.756 36.834 33.934 46.509 49.238 42.536 51.550 50.514 47.086 47.700 50.700 52.753 59.967 80.375 Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen. Bemerkungen: Das ärmste EU-Quintil besteht aus den rot markierten nationalen Quintilen, das reichste aus den grauen. Die anders gefärbten Quintile gehen nur anteilig ein. Dazu sortieren wir die nationalen Quintile nach ihrem ProKopf-Einkommen und addieren ihr Gesamteinkommen auf, bis die erfasste Bevölkerung dieser nationalen Quintile in ihrer Summe 100 Millionen erreicht hat(siehe die entsprechend eingefärbten Quintile mit ihrem verfügbaren Pro-Kopf-Einkommen in Tabelle 1). Die europaweite Ungleichheit ergibt sich als Quotient der Gesamteinkommen der so konstruierten reichsten und ärmsten europäischen Quintile und erreicht einen Wert von etwas über sechs zu Kaufkraftstärken(KKS) und einen Wert von etwas über neun zu Wechselkursen. Damit übertrifft sie zu Wechselkursen noch den Wert des Mitgliedstaates mit der höchsten Ungleichheit. Analog kann man eine europaweite Armutsrisikoquote abschätzen. Dazu ist zunächst das mittlere europäische Einkommen zu bestimmen. Das ist das Einkommen, bei dem genau die Hälfte aller Menschen in der EU mehr als diesen Wert und die andere Hälfte weniger als diesen Wert verdienen. Dieser Wert liegt bei etwa 16.500 Euro, womit sich die Armutsrisikoschwelle(=60 Prozent) mit knapp 10.000 Euro ergibt. Wenn man diese Werte zu Wechselkursen und in KKS berechnet, unterscheiden sich die Schwellenwerte kaum, aber die Anzahl der Menschen mit einem Einkommen unterhalb der Schwelle unterscheidet sich erheblich(siehe im Folgenden Tabelle 2). 09/ 2019 – EUROPAS KOHÄSION: FORTSCHRITT IM SCHNECKENTEMPO WISO DIREKT 3 Abbildung 1 Europaweite Ungleichheit 2005 – 2017 Tabelle 2 Armutsrisiko in der EU(Quote und Anzahl der Personen) 12 11 10 9 8 7 6 5 4 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen. EU-25 Euro EU-25 KKS EU-27 Euro EU-27 KKS Eurostat EU-28 Euro EU-28 KKS Armutsrisikoquote€ Anzahl Armutsrisikoquote KKS Anzahl Armutsrisikoquote(Eurostat) Anzahl 2016 28,2 % 142 Mio. 23,2 % 117 Mio. 17,3 % 87 Mio. Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen. 2017 26,8 % 135 Mio. 19,9 % 100 Mio. 16,9 % 85 Mio. In KKS gemessen fallen„nur“ 100 Millionen Menschen unter diesen Wert, während zu Wechselkursen 135 Millionen nur weniger als 60 Prozent des mittleren Einkommens erreichen. Die entsprechenden Werte der Armutsrisikoquote(Anteil der so definierten Armen an der Gesamtbevölkerung) sind knapp 20 Prozent(in KKS) und fast 27 Prozent(zu Wechselkursen). Beide Werte liegen deutlich über dem offiziellen Wert von Eurostat von knapp 17 Prozent. Menschen mit einem Einkommen unterhalb der Armutsrisikoschwelle sind im europaweiten Vergleich arm, auch wenn sie in ihren Heimatländern zur Mittelschicht zählen. Insofern hat dieser Befund nur eine geringe Sprengkraft in der jeweiligen nationalen Politik, aber für Europa signalisiert er potenzielle Spannungen – vor allem durch die dadurch ausgelöste Migration. DIE ENTWICKLUNG VON ARMUT UND UNGLEICHHEIT IN EUROPA So alarmierend das oben dargestellte Niveau von Armut und Ungleichheit in der EU ist, so verbergen sich dahinter doch deutliche Fortschritte gegenüber früheren Jahren. Diese Verbesserungen ergaben sich kaum durch Fortschritte innerhalb der Mitgliedstaaten(dort hat sich die Verteilung meist verschlechtert), sondern durch Aufholprozesse der ärmeren Länder gegenüber den reicheren Ländern. Vor allem das BIP der neuen Mitgliedstaaten zwischen Baltikum und Balkan wuchs zwischen 2000 und 2017 um 184 Prozent, während die Länder des reichen Zentrums nur um 53,4 Prozent wuchsen. Noch schlechter schnitt nur die südliche Peripherie der EU ab, die unter der Eurokrise und der ihr aufgezwungenen Austeritätspolitik zu leiden hatte. Allerdings schlugen sich diese Prozesse in der Entwicklung des S80 / S20-Indikators unterschiedlich nieder(siehe Abbildung 1). Vor dem EU-Beitritt Bulgariens und Rumäniens(zweier sehr armer und relativ bevölkerungsreicher Länder) im Jahr 2007 lag dieser Wert 2005 bei etwa sechs(in KKS) bzw. neun(zu Wechselkursen). Mit ihrem EU-Beitritt erhöhte er sich massiv auf über sieben bzw. elf. Aber zwischen 2007 und 2009 sank er rasch und deutlich. Dann bremste die Finanzmarktkrise und die anschließende Rezession diesen Konvergenzprozess. Nach einer kurzen Erholung 2010 blieben die Werte weit gehend unverändert und lagen etwas über sechs in KKS und über neun zu Wechselkursen. Der offizielle Eurostat-Wert von ca. fünf schwankte über den gesamten Zeitraum nur wenig und zeigte ein geschöntes Bild der Lage. Mit dem Beitritt Kroatiens im Jahr 2013 stieg die Ungleichheit nochmal minimal an. Erfreulich ist aber der Rückgang in den letzten beiden Jahren, für die schon Daten vorliegen, also 2016 und 2017. Der Austritt Großbritanniens(Brexit) dürfte den Wert kaum beeinflussen, da es zu beiden europäischen Quintilen beiträgt. Auch bei der Armutsrisikoquote ist ein ähnlich erfreulicher, wenn auch ebenfalls nur langsamer Rückgang zu beobachten (siehe Tabelle 2). Die Quote sank um über drei Prozentpunkte in KKS und um 1,4 Prozentpunkte zu Wechselkursen. Die Zahl der betroffenen Menschen ging – je nach Maßstab – um 17 bzw. sieben Millionen zurück. Bei den offiziellen EurostatWerten, die die Einkommensunterschiede zwischen den Ländern vernachlässigen, waren die Veränderungen deutlich geringer. Haupttreiber dieser erfreulichen Entwicklung ist das höhere Wachstum der Einkommen in der ärmeren europäischen Peripherie. Eine solche sogenannte Beta-Konvergenz ist schon länger zu beobachten. Seit 2000 ist das BIP in Mittel- und Osteuropa mehr als doppelt so stark gewachsen als im reichen Zentrum der EU. Auch im hier betrachteten kurzen Vergleichszeitraum 2016 – 2017 lagen die Wachstumsraten in der östlichen Peripherie der EU zwischen vier und acht Prozent, während der EU-Durchschnittswert nur 2,6 Prozent betrug. KOHÄSION BESCHLEUNIGEN! Die Kohäsion zu fördern ist offizielles Ziel der EU, das in der Präambel der europäischen Verträge verankert ist, wo sie als Konvergenz bezeichnet wird. Die EU veröffentlicht regelmäßig Kohäsionsberichte und im Zeitraum 2014 – 2020 s tehen im EU-Haushalt für die Kohäsionspolitik insgesamt 351,8 Milliarden Euro zur Verfügung. Aber unterm Strich waren die Erfolge der EU-Regionalpolitik oft bescheiden. Regionen wie der Mezzogiorno(Süditalien) oder Ostdeutschland haben zwar jahrzehntelang von großen Investitionen aus nationalen und europäischen Quellen profitiert, konnten aber letztlich nicht das Niveau der jeweils reicheren Landesteile im Norden bzw. Westen erreichen. Dagegen sieht es für die Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten besser aus. Doch auch hier würde eine schnellere Konvergenz der Einkommen zur Erleichterung europäischer Sorgen wie etwa der Migration beitragen. Doch wie lässt sich das Wachstum beschleunigen? FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – WIRTSCHAFTS- UND SOZIALPOLITIK 4 Wachstum spielt zwar eine wichtige Rolle in offiziellen Verlautbarungen, tatsächlich leidet die europäische Wirtschaftspolitik aber an einer einseitigen Angebotsorientierung und Ausrichtung auf Stabilität. Das fängt mit einem zentralen Politikfeld an, der Geldpolitik. Für die Europäische Zentralbank(EZB) hat Preisstabilität oberste Priorität und erst nach deren Gewährleistung kann sie sich um Wachstum und Beschäftigung kümmern. Im Gegensatz dazu sind diese Ziele für die US-amerikanische Zentralbank gleichwertig. In der Tat hat die EZB deshalb in der globalen Finanzmarktkrise erst spät reagiert und in der europäischen Staatsschuldenkrise zwei kostbare Jahre von 2010 bis 2012 verschenkt, bevor Mario Draghi seine bekannte„Whatever it takes“-Äußerung machte, die dann die Krise in der Eurozone entschärfte. Für den Beitritt zur Eurozone erwartet die EU von den Kandidatenländern eine niedrige Inflation auf dem unteren Niveau der Eurozone und einen festen Wechselkurs der Landeswährung gegenüber dem Euro. Das erlaubt eigentlich keine reale Aufwertung im Beitrittsland, obwohl sie für ein aufholendes Wachstum unabdingbar ist. Denn auch die Preise der nicht-handelbaren Güter und Dienstleistungen müssen ansteigen, wenn alle Sektoren einer Volkswirtschaft und die Einkommen der dort Beschäftigten am Wachstum teilhaben sollen(sogenannter Balassa-Samuelson-Effekt). Denn das Einkommen eines Friseurs muss und soll ebenfalls wie die Löhne in der Industrie wachsen, die im Zuge zunehmender Produktivität ebenfalls steigen. Da seine physische Produktivität aber nicht zunehmen kann, müssen sich seine Preise erhöhen. Eine Förderung der Nachfrage gilt in der EU oft als proble matisch. Bezeichnenderweise hält die EU ein Leistungsbilanz defizit von vier Prozent des BIP schon für gefährlich, einen Überschuss dagegen erst ab sechs Prozent des BIP. Als süd europäische Länder 2010 von einer Staatsschuldenpanik ergriffen wurden, verordnete die EU eine Sparpolitik und Lohnsenkungen, die die Nachfrage und damit das BIP massiv einbrechen ließen. Die Multiplikatoren, die angeben, um wieviel sich das BIP bei Veränderungen der Staatsausgaben und Staatseinnahmen verändert, wurden stark unterschätzt. Im Ergebnis stiegen die Schuldenstandsquoten und die Armut in den betroffenen Ländern nahm stark zu. Europa braucht eine progressive Wirtschaftspolitik, die Angebot und Nachfrage sowie Stabilität und Wachstum ausbalanciert. Die einseitige Fixierung auf Wettbewerbsfähigkeit und Exporte, die obendrein durch Lohnsenkungen erreicht werden sollen, übersieht die Bedeutung des Binnenmarktes und des Konsums, der vor allem vom Lohn abhängt. Notwendige Reformen werden zu oft auf eine Liberalisierung des Arbeitsmarktes verengt, um letztlich die Löhne zu senken. Dabei haben viele Studien gezeigt, dass das Wachstum in den meisten EU-Mitgliedstaaten lohngetrieben(„wage-led“) ist. Auch Deutschland, das sich gern mit seiner Agenda 2010 als Reformvorbild präsentiert, hat in den letzten fünf Jahren mit einer stärker auf den Binnenmarkt ausgerichteten und von der Expansion öffentlicher Dienstleistungen geprägten Nachfrage ein stärkeres und gerechter verteiltes Wachstum erreicht als in den ersten zehn Jahren nach den Reformen. 2 Europa braucht mehr Investitionen in der Peripherie, um die Kohäsion zu beschleunigen. Der Europäische Fonds für Strategische Investitionen(sogenannter Juncker-Fonds) war ein verspäteter Schritt in die richtige Richtung, aber zu wenig auf die ärmsten Länder fokussiert und zu klein. Ein einmaliger Betrag von 315 Milliarden Euro(wenn er denn erreicht wird) kann eine jährliche Investitionslücke von 450 Milliarden Euro (mit den Investitionsvolumen von 2007 als Messlatte) nicht ausgleichen. Fiskalpolitisch sollte die EU sich nicht zu eng auf die will kürlichen Zielwerte des Maastricht-Vertrages(drei Prozent maximales Budgetdefizit, 60 Prozent Schuldenstandsquote) konzentrieren, die weder theoretisch noch empirisch zu rechtfertigen sind. Die„Goldene Regel“ zur Finanzierung öffentlicher Investitionen wäre ein besserer Maßstab. Die Eurozone braucht ein Finanzministerium, das bei Nachfrageausfällen wegen zu hoher privater Ersparnis und zu geringen Investitionen kompensatorisch schuldenfinanzierte Ausgaben tätigt. Die bescheidenen Vorschläge von Emmanuel Macron hätten viel mehr Unterstützung verdient – vor allem aus Deutschland. Wichtige Institutionen und Politiken in Europa folgen dagegen überholten Politikkonzepten, die von Fachleuten in demokratisch kaum legitimierten Gremien(von der EZB bis zu den nationalen Ausschüssen für Produktivität) vertreten werden. Mehr Demokratie und weniger Technokratie würden die Akzeptanz der EU ebenfalls verbessern und Populisten den Boden entziehen. Autor Dr. Michael Dauderstädt ist freiberuflicher Publizist und Berater und war bis 2013 Leiter der Abteilung Wirtschaft- und Sozialpolitik der FriedrichEbert-Stiftung. Anmerkungen 1 – Alle Zahlenangaben von Eurostat. 2 – Vgl. Michael Dauderstädt 2019: Deutschlands unabsichtliches soziales Wachstum, in: spw – Zeitschrift für sozialistische Politik und Wirtschaft, Heft 231, S. 40ff. Impressum © 2019 Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeberin: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik Godesberger Allee 149, 53175 Bonn Fax 0228 883 9205, www.fes.de/wiso Für diese Publikation ist in der FES verantwortlich: Markus Schreyer, Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik. Bestellungen/Kontakt: wiso-news@fes.de Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. 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