INTERNATIONALE POLITIKANALYSE Korruption ist ein Symptom Wie Urbanisierung Kenias Politik verändert HENRIK MAIHACK Oktober 2018 n Korruption in Kenia ist das Symptom eines ethnischen Klientelismus. Dieses System hat es politischen Eliten bisher ermöglicht, politische Diskussionen um Umverteilung zwi­ schen reichen und armen Kenianer_innen durch eine Betonung ethnischer Gruppen­ identitäten zu verhindern. Der politische Anreiz für eine sozial gerechte Bereitstellung öffentlicher Güter war daher bisher gering. Der Anreiz für Korruption ist hingegen hoch. n Aufgrund einer Dynamik gesellschaftlicher Ausdifferenzierung, angetrieben von einer rasanten Urbanisierung, kann die bisherige ethnisch-klientelistisch orientierte Politik mittel- bis langfristig weder wirtschaftliche noch politische Stabilität garantieren. Spä­ testens 2050 wird die Hälfte aller Kenianer_innen in Städten leben. Politische Legitimi­ tät und damit Stabilität werden daher zunehmend von einer sozial gerechten Bereit­ stellung öffentlicher Güter und wirtschaftlichen Chancen für die Bevölkerung in den Städten abhängen. n Diese öffentlichen Güter und wirtschaftlichen Chancen kann das klientelistische Sys­ tem bisher nicht liefern. Ethnischer Klientelismus führt zu Korruption, die wiederum zu einer zunehmenden öffentlichen Verschuldung führt und eine Unterversorgung mit öffentlichen Gütern sowie fiskalpolitische Austerität zur Folge hat. Hierunter leidet vor allem die untere städtische Mittelklasse und prekär beschäftigte Slumbewohner_in­ nen, die immer öfter protestieren. Wie öffentliche Güter künftig fairer bereitgestellt werden können, wird daher für Kenia eine entscheidende Zukunftsfrage sein. n Kenia braucht einen politischen Paradigmenwechsel. Die demokratische Überwindung einer veralteten politischen Funktionslogik ist die entscheidendste gesellschaftspoliti­ sche Baustelle. Rechtsstaatsförderung durch externe Akteure wird hierfür nicht ausrei­ chen. Stattdessen sind neue gesellschaftliche Bündnisse entscheidend, die den Kampf gegen Korruption mit einem Kampf für soziale Gerechtigkeit, Umverteilung und die Bereitstellung öffentlicher Güter verbinden. Erfolgreiche Allianzbildungen demokra­ tischer Akteure in der Vergangenheit machen optimistisch, dass dies gelingen kann.

Inhalt HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM Korruption und Klientelismus............................................... 3 Ethnisierung der Politik seit der Kolonialzeit................................... 3 Der Korruptionsdruck ist hoch............................................... 4 Kenia ist kein Sonderfall 5 Kenias»Korruptionsmodell« ist veraltet 6 Die kenianische Gesellschaft wird urbaner 7 Mangelnde Bereitstellung öffentlicher Güter in den Städten 8 Eine Chance für demokratische Veränderungen 8 Kenia an einem Scheidepunkt 9 Literatur 11

HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM In Kenia sind 2018 mehr als 70 Millionen Euro aus der nationalen Jugendbehörde verschwunden, verbucht als Zahlungen an Zulieferer – geliefert wurde nichts, bezahlt schon. Über weitere Korruptionsskandale, wie beim Bau der prestigeträchtigen Eisenbahnlinie von Nairobi nach Mombasa, wird in den Medien ausführlich berichtet. Präsident Uhuru Kenyatta reagierte mit der Anordnung einer»Lifestyle«-Überprüfung von Regierungsbeamt_in­ nen, um zu untersuchen, inwieweit öffentliche Gehälter und Besitztümer in einem nachvollziehbaren Verhältnis stehen. Verhaftungen und Anklagen von vormals unan­ tastbaren Behördenchefs folgten. Der Präsident erklär­ te öffentlich, dass er inzwischen viele Freunde verloren habe, aber der Kampf gegen Korruption eine Priorität sei­ ner verfassungsgemäß letzten Amtszeit sei. Das löst Unsi­ cherheit und Konflikte innerhalb der politischen Elite aus. Korruption und Klientelismus Korruptionsskandale haben fast jede Regierung des Lan­ des beschäftigt; und jede Regierung nach der Einführung der Mehrparteiendemokratie 1992 sagte der Korruption den Kampf an. Geändert hat sich bisher jedoch wenig. Korruption ist oft ganz einfach persönliche Bereiche­ rung. Sie folgt aber auch einer bestimmten politischen und wirtschaftlichen Funktionsweise und stellt in Kenia ein Symptom des ethnisch-klientelistischen Systems dar. Politische und wirtschaftliche Chancen sind in Kenia histo­ risch eng miteinander verknüpft. Der postkoloniale kenia­ nische Staat repräsentiert einen Pakt zwischen transnatio­ nalem Kapital sowie der politischen und wirtschaftlichen Elite, die fast deckungsgleich sind. Um Zugang zu lukrati­ ven politischen Ämtern zu erhalten, versuchen politische Eliten die Kontrolle über ihre eigene ethnische Gruppe zu sichern – in der Regel durch das Versprechen, der eigenen Gruppe Zugang zu staatlichen Ressourcen zu verschaffen, und durch das Schüren von Angst unter den Wähler_in­ nen, was im Falle eines Machtverlusts passieren könnte. Wirtschaftliche oder soziale Interessengegensätze treten in den Hintergrund. Weil selbst der größten ethnischen Bevölkerungsgruppe in Kenia weniger als 25 Prozent der Bevölkerung ange­ hören, sind für einen Wahlgewinn auf nationaler Ebene Elitenbündnisse zwischen Anführer_innen verschiedener ethnischer Gruppen notwendig. Diese Bündnisse wer­ den vor den Wahlen ausgehandelt und sind oftmals mit Versprechungen auf weitere Bereicherungsmöglichkeiten nach einem Wahlerfolg verbunden. Dabei gilt es, sich frühzeitig auf die nächsten Wahlen vorzubereiten: Bereits 2018 ist zu beobachten, wie einflussreiche Politiker_innen erhebliche Ressourcen verausgaben, um mit Blick auf die kommenden Wahlen 2022 neue und alte Bündnisse mit regional einflussreichen Politiker_innen zu schmieden. Diese Form des horizontalen Elitenklientelismus ist gleichzeitig verbunden mit der Einrichtung politischer Parteien, welche die vertikale Verbindung der Anfüh­ rer_innen zum Wahlvolk herstellen sollen. Oftmals stel­ len erst kurz vor den Wahlen gegründete Parteien oder Parteienkoalitionen dann diejenigen Kandidat_innen für nationale und lokale Posten als Abgeordnete oder Gouverneure auf, die gegenüber den Wähler_innen und einflussreichen regionalen bzw. lokalen Eliten glaubhaft signalisieren können, dass sie wissen, wie das politische System zu nutzen sei. Hierdurch erklärt sich auch die of­ fene Zurschaustellung von Luxusgütern durch politische Eliten. Jede goldene Armbanduhr und jedes Luxusau­ to veranschaulicht gegenüber den Wähler_innen, dass man sehr genau wisse, wie das System für die eigenen Zwecke und die meist ethnisch definierte Unterstützer­ gruppe politisch zu nutzen sei. So wird politische Zustim­ mung in Kenia durch die Unterhaltung von Klient_innen auf unterschiedlichen politischen Ebenen gesichert. Um politische Loyalität zu kaufen, müssen die Ressourcen sowohl horizontal zwischen den Eliten als auch vertikal zu den Wähler_innen fließen. Zahlungen von oben nach unten erfolgen oftmals sogar ganz direkt als Einkauf von Stimmen vor dem Wahltag. Laut einer Umfrage des Afrobarometers aus dem Jahr 2017 berichten 46 Prozent aller Kenianer_innen, dass sie vor Wahlen schon einmal »electoral handouts« entgegengenommen hätten. Ethnisierung der Politik seit der Kolonialzeit Die»Ethnisierung« kenianischer Politik geht auf die Ko­ lonialzeit zurück und wurde nach der Unabhängigkeit von der politischen Elite instrumentalisiert und teilwei­ se weiter zugespitzt. Die britische Kolonialregierung erlaubte beispielsweise nur die Registrierung von poli­ tischen Parteien auf Distriktebene, was zur Gründung ethnisch eher homogener Parteien führte. Zudem wur­ den einzelne ethnische Gruppen wirtschaftlich oder in 3

HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM kolonialen Bildungseinrichtungen von den Brit_innen bevorzugt; andere wurden sogar erst durch die Koloni­ almacht bzw. in der Auseinandersetzung mit dieser als solche geschaffen. Durch eine Zuspitzung der ethnischen Polarisierung nach der Unabhängigkeit und der Betonung ethnischer Grup­ penidentitäten gelang es den Eliten, politische Diskus­ sionen um Umverteilung zwischen reichen und armen Kenianer_innen zu verhindern. Eine zunächst nur lang­ sam fortschreitende Urbanisierung und eine bis heute kaum voranschreitende Industrialisierung halfen dabei, weil hiermit die Ausbildung eines Klassenbewusstseins von z. B. in Städten lebenden Fabrikarbeiter_innen jen­ seits ethnischer Zugehörigkeit weitgehend ausblieb. Hieraus erklärt sich auch die mangelnde Programmatik von Wahlprogrammen und die Abwesenheit inhaltlicher Diskussionen vor und nach dem Wahlkampf zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien. Eine inhaltliche Zuspitzung könnte schließlich auch»inner-ethnische« Interessenkonflikte, z. B. zwischen Arbeitgeber_innen und Arbeitnehmer_innen, deutlich machen. Dies wäre eine Gefahr in Wahlkämpfen, in denen politische Eliten bisher die Zustimmung homogener ethnischer»Blöcke« anstreben. Der politische Kampf um Anerkennung eth­ nischer Identität ersetzte damit den eigentlich notwen­ digen politischen Kampf um Umverteilung. Dies war bisher eine relativ erfolgreiche Strategie für die Absicherung politischer Stabilität. Kenia erlebte seit der Unabhängigkeit 1963 keinen Putsch oder Bürgerkrieg. Ein Blick in die Nachbarländer zeigt, dass dies in der Re­ gion eine Ausnahme ist. Spätestens seit den gewaltvol­ len Unruhen im Zuge der Wahlen 2007 zeigt sich jedoch die Unzulänglichkeit dieser Strategie. Die»Ethnisierung« von Politik hat nämlich Auswirkungen auf die Art und Weise, wie der kenianische Staat Sicherheit, Bildung oder Infrastruktur bereitstellt. Diese eigentlich»öffent­ lichen Güter« werden nur selektiv zur Verfügung ge­ stellt, je nachdem welche Repräsentant_innen welcher ethnischen Gruppe Zugang zu Regierungsämtern erhält. Allerdings führt dieses Modell immer häufiger zu Protes­ ten und ist damit zunehmend instabil. Der Korruptionsdruck ist hoch Bisher sichert vor allem die vertikale Umverteilung von der Stadt aufs Land entlang klientelistischer Netzwerke Stabilität und politische Unterstützung. Auf dem Land lebt und arbeitet derzeit noch die Mehrheit der Wäh­ ler_innen; und hier befindet sich auch die Mehrzahl der Wahlkreise. Gleichzeitig hat ein ländlicher Wahlkreis im Durchschnitt ein wesentlich geringeres Einkommensni­ veau und deutlich weniger Wähler_innen als ein städti­ scher Wahlkreis. Dies führt zu einer Überrepräsentation von ärmeren Wähler_innen in ländlichen Gebieten. Der informelle Arbeitsplatz im landwirtschaftlichen Familienbetrieb ist in ländlichen Gegenden oft der Le­ bensmittelpunkt. Die in Kenia kaum länger als eine Wahlperiode bestehenden politischen Parteien sind auf dieser Ebene schlecht verankert oder treten höchstens als finanzkräftige Einzelpersonen auf. Auf lokaler Ebe­ ne vertretene zivilgesellschaftliche Organisationen sind meist abhängig von internationaler Unterstützung und erbringen dann oftmals soziale Dienstleistungen, wie z. B. im Bildungs- oder Gesundheitsbereich, die eigent­ lich Aufgabe des Staates wären. Indirekt übergibt der Staat damit ureigene Verantwortung in Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge an nichtstaatliche Akteure, deren Einforderung der demokratischen Öffentlichkeit und deren gewählter Repräsentant_innen zukommen müsste. Eine kollektive Interessenorganisation findet im ländlichen Raum auch aus diesem Grund nur begrenzt statt. Kollektiver politischer Druck gegenüber politischen Entscheidungsträger_innen kann somit nur schwer auf­ gebaut werden. Ausnahmen sind mancherorts Gewerk­ schaften und Kooperativen, die sich bemühen, politische Interessen ihrer Mitglieder auch auf lokaler Ebene zu bündeln und gegenüber politischen Entscheidungsträ­ ger_innen zu kommunizieren. Als Konsequenz ersetzen individuelle Anfragen einzelner Wähler_innen an Politiker_innen eine kollektive Nachfra­ ge nach öffentlichen Gütern. Die Erwartung der Wäh­ ler_innen, dass Politiker_innen sich um ganz individuel­ le Bedürfnisse kümmern, ist hoch: So gaben zwischen 2011 und 2013 laut Afrobarometer mehr als 35 Prozent aller befragten Kenianer_innen an, sie hätten im zurück­ liegenden Jahr eine_n Politiker_in direkt kontaktiert, um ihn oder sie um Hilfe bei der Lösung eines individuel­ len Problems zu bitten – beispielsweise in Bezug auf die Schulgebühren der Kinder oder die Kosten für die Be­ erdigung eines Verwandten. So entsteht ein Kreislauf: Da mit schnellerer Hilfe gerechnet werden kann, wenn man politische Eliten individuell um einen Gefallen bittet oder sich eine Nichtregierungsorganisation der Sache 4

HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM annimmt, bleibt der Anreiz gering, sich mit anderen zu­ sammenzutun, um gemeinschaftliche politische Interes­ sen durchzusetzen. Darüber hinaus wird dies durch die landwirtschaftliche Produktionsweise für den familiären Eigenbedarf zusätzlich erschwert. Für Politiker_innen wird es in diesem System somit zur Pflicht, Ressourcen zu sammeln, um genau diese indi­ viduellen Gefallen erfüllen zu können. Der Anreiz zur Repräsentations- und Rechenschaftspflicht gegenüber allen Wähler_innen eines Wahlkreises nimmt hingegen ab, da die individuelle Bedürfnisbefriedigung im Vorder­ grund steht. Der politische Anreiz zur breitenwirksamen Bereitstellung öffentlicher Güter im ländlichen Raum und die hierfür notwendigen Mittel sind entsprechend gering. Auch die Kosten für Klientelismus sind aufgrund des geringeren Einkommensniveaus der ländlichen Be­ völkerung vergleichsweise niedrig, sodass es Politiker_in­ nen auf dem Land leichter fällt, durch individuelle po­ litische Gefallen und kleinere Geldzahlungen politische Unterstützung zu erhalten. Infolgedessen stehen Mandatsträger_innen auf nationa­ ler und dezentraler County-Ebene ständig unter Druck, diese Ressourcen schon lange vor dem Wahltermin zu generieren, sodass potenziell konkurrierende politische Eliten bereits frühzeitig kooptiert und Zahlungen an un­ tere Ebenen per individuellem Gefallen geleistet werden können. Dies funktioniert jedoch nicht über die öffentli­ che Haushaltsplanung, sodass Parteien und deren Kam­ pagnen über die»Spenden« ihrer Mandatsträger_innen und der von ihnen ernannten öffentlich Beschäftigten, z. B. in Ministerien oder Staatsbetrieben, finanziert wer­ den. Der Druck, die Vergabe öffentlicher Aufträge an die politischen Ziele desjenigen zu binden, der einem den Job verschafft hat, ist entsprechend hoch. Korruption ist die logische Folge. Wollen Kandidat_innen aufgestellt werden, müssen sie Ressourcen aber auch an die jeweilige Parteispit­ ze zurückfließen lassen und ihre Ambitionen dadurch unter Beweis stellen, dass sie der obersten Ebene zwei Dinge zur Verfügung stellen: Geld und die Kapazität, Parteianhänger_innen und Wähler_innen zu mobilisie­ ren. Nur wer über beide Ressourcen verfügt und sie der Parteiführung anbietet, kann darauf hoffen, von seiner Partei für ein Mandat nominiert zu werden. Wer in die Politik will, muss entsprechend reich sein. Und wer in der Politik bleiben will, muss diesen Reichtum ständig weiter vermehren, um einen immer größeren Kreis von Unterstützer_innen auf verschiedenen Ebenen zu unter­ halten. Korruption zur Finanzierung klientelistischer Netzwerke ist also nicht einfach nur skrupelloses und unmoralisches Verhalten, sondern meist eine logische politische Trans­ aktion innerhalb eines bestehenden klientelistischen politischen Systems mit zahlreichen informellen Spielre­ geln. Solange Politiker_innen auf individuelle statt auf kollektive Bedürfnisse reagieren müssen, um Wahlen zu gewinnen, besteht ein gesteigerter politischer Anreiz für Korruption und ein geringerer Anreiz für eine gleichmä­ ßige und damit faire Bereitstellung öffentlicher Güter. Kenia ist kein Sonderfall Mit der beschriebenen Form des Klientelismus stellt Ke­ nia keinen Sonderfall dar. In der politikwissenschaftli­ chen Literatur zu afrikanischen Staaten wird das Neben­ einander von legal-rationalen Institutionen, politischer Patronage und Klientelismus oft als Neopatrimonialismus bezeichnet. Umstritten ist aber, wie es zu einer Verän­ derung und Ablösung neopatrimonialer Herrschaftsfor­ men kommt und ob Neopatrimonialismus zwangsläufig sozioökonomische Entwicklungen verhindert. Korruption und Klientelismus waren und sind weltweit verbreitet. Sie führen aber nicht zwangsläufig zu einer dysfunktionalen Wirtschafts- und Sozialpolitik. Viele Länder, z. B. in Asien, haben es in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts geschafft, trotz neopatrimonialer Strukturen ein höheres Wohlstandsniveau zu erreichen. Die Liste der Länder, die zunächst Korruption und Kli­ entelismus abgeschafft haben und anschließend ein breites Wohlstandsniveau erreichen konnten, ist jedoch recht kurz. Hierbei handelt es sich fast ausschließlich um asiatische Stadtstaaten wie Singapur oder Hongkong ohne Landbevölkerung, die an geographisch zentralen Handelsknotenpunkten liegen. Länger ist hingegen die Liste der Länder, die zunächst ein bestimmtes Wohl­ standsniveau erreicht und gleichzeitig bzw. im Anschluss Korruption effektiver bekämpft haben. Hierzu gehören Länder wie Südkorea, Indonesien oder auch Malaysia, deren Pro-Kopf-Einkommen Mitte der 1960er-Jahre ver­ gleichbar mit dem Kenias war, die aber erfolgreich eine strukturelle Transformation ihrer Wirtschaft einleiten konnten. 5

HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM Auch wenn solche transkontinentalen Vergleiche holz­ schnittartig bleiben und viele weitere wichtige Faktoren ausblenden, lassen sich vorsichtige Rückschlüsse mit Blick auf die Rolle von Klientelismus und Korruption zie­ hen. Entscheidend sind vor allem das Ausmaß und die Funktionsweise von Klientelismus und Korruption, bzw. ob diese eine sozioökonomische Entwicklung blockie­ ren oder diese trotz negativer Wirkungen ermöglichen konnte. So wurde in wirtschaftlich erfolgreichen Ländern in Asien sichergestellt, dass eine klientelistische und oft­ mals intransparente Bevorzugung bestimmter, politisch gut vernetzter Unternehmerfamilien bzw. einzelner Wirt­ schaftssektoren, kombiniert mit einer in einzelnen Sekto­ ren hoch protektionistischen Wirtschafts- bzw. Handels­ politik sowie einer breiteren Bereitstellung öffentlicher Güter, direkt an den Exporterfolg der Unternehmen geknüpft wurde. Ausschlaggebend war hierfür eine Zentralisierung des Klientelismus, also die Schließung dezentraler Korruptionskanäle und die langfristige Rein­ vestition der Gelder. Waren beim Industrie- und Arbeits­ platzaufbau hingegen keine Fortschritte zu verzeichnen, wurde diese Bevorzugung schnell beendet. Kombiniert wurde diese Wirtschafts- und Industriepolitik fast immer mit einer Investition in die Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft. Natürlich führte auch dieses Mo­ dell zur persönlichen Bereicherung der politischen und wirtschaftlichen Eliten, aber eben auch zum Aufbau von Industrien, einer strukturellen Transformation der Wirt­ schaft sowie einer umfassenderen öffentlichen Daseins­ vorsorge. Kenias»Korruptionsmodell« ist veraltet In Kenia verhindert bisher die historisch gewachsene Kombination aus ethnisch organisiertem Klientelismus und hoher Korruption die Schaffung arbeitsplatzintensi­ ver Industrien sowie die ausreichende Bereitstellung öf­ fentlicher Güter. Auch die Dezentralisierung politischer Entscheidungen im Zuge der neuen Verfassung von 2010 hat zwar die Orte politischer Entscheidungsfindung ver­ ändert, bisher jedoch zu selten die Art und Weise des Entscheidungsfindungsprozesses und der Verausgabung von öffentlichen Mitteln beeinflusst. Einerseits ist durch die Verlagerung der Entscheidungsfindung von der zen­ tralen auf die regionale Ebene eine Zunahme an öffentli­ cher Infrastruktur zu beobachten, z. B. beim Straßenbau, andererseits sind hierdurch auch neue Kanäle für die Fi­ nanzierung klientelistischer Netzwerke entstanden. Die aus der Kolonialzeit übernommenen wirtschaftlichen Strukturen, die auf den Export unverarbeiteter Produkte ausgerichtet war, erschweren eine strukturelle Transfor­ mation der kenianischen Wirtschaft zusätzlich. Nach wie vor liegt der Anteil von verarbeitenden Industrien unter zehn Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Diese sind je­ doch der Schlüssel zur Schaffung von Arbeitsplätzen für Menschen in den Städten. Zusätzlich bedeutet die Digi­ talisierung, dass die Arbeitsplätze in der verarbeitenden Industrie weltweit eher ab- als zunehmen. Anstatt die kenianische Wirtschaft mit einer sozial ge­ rechten Industrie-, Wirtschafts-, Fiskal- und Sozialpolitik zukunftsfest zu machen, fließt viel Geld in umstrittene Prestigeprojekte, die fast ausnahmslos von Korruptions­ vorwürfen überschattet werden. So lagen beispielswei­ se die Kosten für den Bau der neuen Eisenbahnlinie von Mombasa nach Nairobi doppelt so hoch wie für eine vergleichbare Eisenbahnlinie von Äthiopien nach Dji­ bouti. Für das Projekt verschuldete sich die Regierung mit drei Milliarden US-Dollar bei chinesischen Geldge­ bern. 200 Millionen US-Dollar müssen nun als jährliche Zinsen zurückgezahlt werden. Und der wirtschaftliche Nutzen der Eisenbahnlinie ist umstritten. Arbeitsplätze sind hierdurch nur wenige entstanden, während die Staatsverschuldung rapide zugenommen hat. Inzwi­ schen müssen insgesamt 45 Prozent der Steuereinnah­ men für die Rückzahlung von Schulden der keniani­ schen Regierung ausgegeben werden – Geld, das für andere, dringend notwendige Investitionen nicht zur Verfügung steht. Als Konsequenz ist eine neue Runde wirtschaftlicher und sozialer Austeritätspolitik absehbar. Der Internationale Währungsfonds(IWF) gibt an, dass Kenia öffentliche Ausgaben reduzieren muss, wenn es weitere, dringend notwendige Kredite erhalten will. Von den Prestige­ projekten profitieren gut vernetzte politische und wirt­ schaftliche Eliten, ohne dass diese zu einer merklichen Reduzierung der hohen informellen Arbeit und Arbeits­ losigkeit führen würden. Zudem leiden unter den dro­ henden Einschnitten in der öffentlichen Daseinsvorsorge vor allem ärmere Kenianer_innen, die keinen Zugang zu Privatkliniken und Privatschulen haben. Die Regierung kündigte bereits an, dass sie öffentliche Ausgaben in bestimmten Bereichen zurückfahren müsse, wie z. B. die Subventionen für Kerosin, das in vielen ärmeren Haus­ halten zum Kochen verwendet wird. Auch höhere Ein­ kommenssteuern für untere Einkommensgruppen ste­ 6

HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM hen zur Debatte. Höhere Steuern auf Kapitaleinkünfte oder übermäßigen Landbesitz stehen hingegen nicht zur Diskussion. Erinnerungen an die Strukturanpassungsprogramme der 1980er- und 1990er-Jahre werden wach, die in Kenia zum Abbau staatlicher Leistungen und einer rasanten Beschleunigung der Ungleichheit geführt hatten. Das erzeugt Wut, vor allem bei den 85 Prozent der Kenia­ ner_innen, die im unregulierten informellen Sektor ohne Zugang zu sozialer Sicherheit oder anderen staatlichen Leistungen ein Auskommen finden müssen. Vor allem in den Städten wächst die Unzufriedenheit schon länger. Die kenianische Gesellschaft wird urbaner Gleichzeitig wächst die Bevölkerung in den Städten: Al­ lein in Nairobi wird die Zahl der Einwohner_innen bis 2030 von heute knapp vier auf dann sechs Millionen anwachsen. Nach Zahlen der Weltbank wird spätestens 2050 die Hälfte aller Kenianer_innen in Städten leben; bereits heute sind es über 30 Prozent. Einerseits be­ schleunigen Einkommens- und Bildungschancen die Ur­ banisierung in Kenia: Einzelne Sektoren wachsen – bei­ spielweise der IT-Sektor in Nairobis»Silicon Savannah« und andere, weniger gut bezahlte städtische Dienstleis­ tungsbranchen –, das Bildungsniveau wird im Vergleich zu den Nachbarländern immer besser und Kenia ist in­ zwischen das einzige Land in Ostafrika, dem der Sprung in eine mittlere Einkommenskategorie gelungen ist. Das Land gehört also nicht mehr zur Gruppe der Least Developed Countries(LDCs). Andererseits fehlt es jedoch an einer Strategie, wie gute Arbeitsplätze für eine zu­ nehmend urbane Bevölkerung entstehen sollen. Die Ein­ kommensmöglichkeiten auf dem Land nehmen ab und fruchtbarer Boden wird rar – auch weil Kenia stark vom Klimawandel betroffen ist, der abwechselnd zu Dürre und Überschwemmungen führt. Diese kombinierten Entwicklungen verändern die Ge­ sellschaft und die politischen Erwartungen. Ebenso wie andere afrikanische Länder erlebt Kenia bisher eine Ur­ banisierung ohne eine ausreichende Industrialisierungs­ dynamik, also ohne den Aufbau einer arbeitsplatzin­ tensiven verarbeitenden Industrie. Dies führt zu einer prekären Einkommenssituation vieler neuer Stadtbe­ wohner_innen, die keine Arbeit finden können. Gleich­ zeitig wird diese Situation von der ungleich verteilten öffentlichen Infrastruktur weiter verschlimmert. Wie ungerecht die Urbanisierung in Kenia bisher verläuft, zeigen folgende Zahlen: 60–70 Prozent der Bewohner_ innen Nairobis wohnen in informellen Siedlungen, die insgesamt nur fünf Prozent der Stadtfläche einnehmen. 70 Prozent der Stadtbewohner_innen gehören also nur fünf Prozent der Stadt. Jenseits ethnischer Zuordnungen kann die kenianische Gesellschaft laut des Politikwissenschaftlers Charles Hornsby seit der Jahrtausendwende in fünf Gruppen un­ terteilt werden: 1.) wenige sehr vermögende, politisch einflussreiche Familien; 2.) eine wachsende urbane Mit­ telklasse; 3.) eine sehr kleine Arbeiterklasse in den Städ­ ten und auf dem Land; 4.) weiterhin viele Menschen, die in der familiär geprägten Landwirtschaft mit immer weniger fruchtbarem Land arbeiten; und 5.) eine stark zunehmende Zahl prekär beschäftigter Stadtbewoh­ ner_innen und landloser Menschen in den ländlichen Gebieten. Zwei dieser fünf Gruppen wachsen rasant: die städtische Mittelklasse und die prekär Beschäftigten in den Städten. 1 Darauf aufbauend diagnostiziert Hornsby eine fortlau­ fende funktionale Differenzierung der kenianischen Ge­ sellschaft, die er als Sonderfall auf dem afrikanischen Kontinent bezeichnet. Die Bedeutung der hieraus hervor­ gehenden, aber keinesfalls homogenen Mittelklasse für die Demokratisierung Kenias betont auch der Kenia-Ex­ perte Nic Cheeseman. Er verweist auf eine zunehmende Anzahl von Fällen seit Anfang der 1990er-Jahre, in denen die gemeinsamen Interessen jener Mittelklassen an de­ mokratischer Politik die politische Bedeutung ethnischer Zugehörigkeit übertrumpften. Für die politische Funkti­ onslogik des Landes bedeutet dies, dass aufgrund der politischen Interessen einer stetig wachsenden Gruppe in Kombination mit zunehmender Urbanisierung immer weniger Kenianer_innen die meist dörflich gebundenen Klientelismusleistungen anstreben bzw. hiervon profitie­ ren. Zudem sind gerade Kenianer_innen in den informel­ len Siedlungen der Städte politisch unterrepräsentiert, weil in den städtischen Wahlkreisen eine wesentlich grö­ 1. Laut Afrikanischer Entwicklungsbank gehören in Ostafrika schon Menschen zur unteren Mittelklasse, die mehr als zwei US-Dollar am Tag zur Verfügung haben. Ob die knapp 30 Prozent der Kenianer_innen, die zwischen zwei und vier US-Dollar am Tag verdienen sich der Mittel­ klasse zugehörig fühlen bzw. als solche bezeichnet werden können, ist fragwürdig. Sie sind jederzeit von einem Rückfall in die Armut bedroht. Knapp 20 Prozent der Bevölkerung gehören der Einkommensgruppe zwischen 10 und 20 US-Dollar am Tag und darüber an, mit steigender Tendenz. 7

HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM ßere Zahl von Menschen lebt als in den ländlichen Wahl­ kreisen. Der alte ethnische Klientelismus zur Erreichung einer politischen Stabilität stößt daher zunehmend an seine Grenzen. In den Städten bestehen aber verschiede­ ne neue Herausforderungen für die ihr Land verlassende Bevölkerung. So sind die Preise für Lebensmittel in den Städten beispielsweise höher als auf dem Land und es gibt keine Möglichkeiten, selbst Lebensmittel anzubau­ en. Soziale Sicherungssysteme sind unzuverlässig und das familiäre Netzwerk, das man um Hilfe bitten könnte, ist oftmals kleiner als in ländlichen Regionen. Wegen der größeren Verfügbarkeit von Medien und den Aktivitäten von Parteien und Nichtregierungsorganisationen sind sich Stadtbewohner_innen zudem eher ihrer eigenen benachteiligten wirtschaftlichen Lage bewusst. Populisti­ sche Botschaften und Aufrufe zum Protest fallen hier auf fruchtbaren Boden. Mangelnde Bereitstellung öffentlicher Güter in den Städten Urbanisierung ohne Perspektive wird damit zu einem politisch explosiven Gemisch, auch weil eine Rückkehr aufs Land keine Option ist – unter anderem weil auf­ grund des Bevölkerungswachstums und des Klimawan­ dels die landwirtschaftlich nutzbare Landfläche kleiner wird. Massive Ausschreitungen waren bei den letzten Wahlen 2017 vor allem in den Slums Nairobis, Momba­ sas und Kisumus zu beobachten. Auch nach den Wahlen kam es immer wieder zu teils gewaltsamen Protesten in den großen Städten Am 3.9.2018 kam es in mehreren Städten des Landes zu Protesten, nachdem die Regie­ rung eine höhere Besteuerung von Benzin angekündigt hatte. Der nationale Gewerkschaftsdachverband drohte sogar mit einem Generalstreik. Je weiter die Austeritäts­ politik der Regierung um sich greift, desto wahrscheinli­ cher wird die Zunahme von urbanen Protesten. Proteste gehen häufig einher mit brutalen Reaktionen der Sicherheitskräfte. Ein Kreislauf zeichnet sich ab: Weil es dem Staat nicht gelingt, ein öffentliches Gut wie Sicherheit in den wachsenden Slums Nairobis be­ reitzustellen, regt sich Protest, der wiederum durch die Polizei bekämpft wird und so weiteres Protestpotenzial und zunehmende Unsicherheit schafft. In diese Lücke stoßen bewaffnete bzw. kriminelle Gruppen vor, um Si­ cherheit und andere Dienstleistungen(z. B. Strom- und Wasserversorgung) oftmals exklusiv für eine bestimmte ethnische Gruppe anzubieten, sodass die Unsicherheit und die Polarisierung in den Städten weiter zunehmen. Es ist daher kein Wunder, dass die wachsende untere bis mittlere städtische Mittelklasse zunehmend unzufrie­ den ist. Ihre Steuerlast wächst bereits infolge der Aus­ teritätspolitik, nachdem die Regierung in der zweiten Jahreshälfte 2018 neue Einkommens- und Konsumsteu­ ern verkündet hatte. Im Gegenzug profitiert sie jedoch nicht von städtischen Dienstleistungen, da das erhöhte Steueraufkommen vor allem für die Schuldenzahlungen aufgewendet werden muss, nicht aber für städtische In­ frastruktur, öffentliche Sicherheit oder bessere Schulen und Krankenhäuser bereitsteht. Angesichts steigender Steuern und Lebensmittelpreise sowie der grassierenden Alltagskorruption nimmt die Frustration weiter zu. Die obere Mittelschicht kann sich für die persönliche Sicherheit oft private Sicherheitsfir­ men leisten, für die Gesundheit Zusatzversicherungen abschließen und in Abwesenheit eines funktionierenden öffentlichen Rentensystems auch privat vorsorgen. Für die Mehrheit der neuen Mittelschicht sind diese Auf­ wendungen jedoch zu teuer. Der Gesellschaftsvertrag geht nicht auf. Die Frustration gegenüber der mangeln­ den Bereitstellung öffentlicher Güter steigt an und führt zur Suche nach Schuldigen und Protest. Eine Chance für demokratische Veränderungen Die kenianische Politik steht vor einer doppelten Her­ ausforderung: dem Wandel von einem ländlichen zu einem zunehmend urbanen Gesellschaftsverständnis kombiniert mit einer unzureichenden Bereitstellung öf­ fentlicher Güter und zunehmender Ungleichheit. Folg­ lich werden politische Legitimität und damit Stabilität künftig enger mit der Bereitstellung öffentlicher Güter und wirtschaftlicher Chancen für die Bevölkerung in den Städten verbunden sein. Ist der Staat aufgrund der mas­ siven Korruption zu verschuldet, um diese öffentlichen Güter bereitzustellen, werden gewaltsame Proteste nicht nur im Zuge von Wahlen immer wahrscheinlicher und es droht eine Verharrung als Land im unteren Teil der mittleren Einkommenskategorie. Ein Blick auf afrikaweite Dynamiken zeigt, dass fast überall auf dem Kontinent die Städte und Protestbe­ wegungen wachsen. Von weniger als 50 Protesten pro 8

HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM Jahr zwischen 2005 und 2010 hat sich die Zahl zwischen 2010 und 2016 auf mehr als 300 Proteste pro Jahr auf dem Kontinent erhöht. Die Politikwissenschaftlerin Lisa Mueller argumentiert, dass Proteste in Afrika dann wahr­ scheinlicher werden, wenn Aktivist_innen aus der Mit­ telklasse eigene Mittel bemühen, um ärmere Menschen zu mobilisieren. In den in ganz Afrika zu beobachtenden Protesten vermischen sich laut Mueller gemäßigte For­ derungen nach mehr Demokratie und wirtschaftlicher Gleichheit schnell mit gewalttätigeren Formen von Pro­ test. So kommen die Initiator_innen von Protest meist aus der städtischen Mittelklasse, die Masse der Protes­ tant_innen hingegen aus den unteren Klassen. Beide Gruppen nehmen in Kenia an Bedeutung zu: Dass in vielen afrikanischen Ländern die große Mehrheit der Mittelklasse weiterhin öffentlich beschäftig ist, muss je­ doch hinzugefügt werden und bleibt bei Muellers Ana­ lyse unterbeleuchtet. Auch in Kenia arbeiten weiterhin viele Angehörige der Mittelschicht als Beamt_innen und Angestellte im öffentlichen Dienst und sind somit staatssowie oftmals auch klientelismusabhängig. Allerdings ist Kenia in Ostafrika insofern eine Ausnahme, als auch die Anzahl der nicht öffentlich beschäftigten Angehörigen der Mittelklassen in den Städten stärker als anderswo wächst. Genau diese Dynamik hat zu einer zunehmen­ den gesellschaftlichen Pluralisierung geführt, die den Reformdruck weiter erhöht. Der Veränderungsdruck ist spürbar. Die Frustration auf­ grund der Abwesenheit einer funktionierenden staatli­ chen Daseinsvorsorge erzeugt nicht nur Protest, sondern ändert auch das Wahlverhalten in den Städten. So wäh­ len bereits viele Wähler_innen in Nairobi bei Lokalwah­ len nicht mehr allein nach ethnischen Gesichtspunkten und auch nicht die von der bisherigen politischen Elite präferierten Kandidat_innen. In Nairobi wurde beispiels­ weise 2017 ein Gouverneur direkt gewählt, der nicht die ethnische Mehrheit repräsentiert. Der hoch umstrittene Mike Sonko setzte sich in parteiinternen Vorwahlen ge­ gen den eigentlich von der Parteispitze auserkorenen Kandidaten durch, weil er viele Wähler_innen in Nairobi davon überzeugen konnte, die chaotische Stadt besser als die bisherige politische Elite regieren zu können. Zentraler Bestandteil seiner Kampagne waren die von ihm(aus undurchsichtigen Quellen) finanzierten pri­ vaten Krankentransporte und die Erbringung weiterer (von ihm privat bezahlter) Dienstleistungen, vor allem in den Slums. Zwar folgt er damit weiterhin einem klien­ telistisch-populistischen Verständnis der Erbringung öf­ fentlicher Güter, aber eben nicht entlang des ethnischen Klientelismus. Nach der Wahl sind viele Bürger_innen jedoch enttäuscht, da auch der nun breiter aufgeschlüs­ selte Klientelismus nicht in der Lage ist, öffentliche Gü­ ter wie Sicherheit und Zugang zu öffentlichen Gesund­ heitsleistungen effektiv bereitzustellen. Die Ablösung der Wahlpräferenz gegenüber der eigenen ethnischen Identität in Lokalwahlen ist in Nairobi jedoch kaum mehr umkehrbar. Kenia an einem Scheidepunkt Da die alte Funktionslogik kenianischer Politik nicht in der Lage ist, ausreichend öffentliche Güter bereitzustellen, und auch die politische Stabilität damit mittel- bis lang­ fristig gefährdet ist, steht Kenia an einem Scheidepunkt. Es gelingt der bisherigen politischen Elite nicht(mehr), auf die Forderungen nach wirtschaftlichen Chancen und sozialer Gerechtigkeit adäquat zu regieren. Das bisherige Modell eines ethnischen Klientelismus und dessen immer deutlicher werdende Unfähigkeit, öffentliche Güter für ein urbanes und gesellschaftlich plurales Kenia bereitzu­ stellen, wird zukünftig zum Risiko für politische Stabilität weit über den Wahltag hinaus und führt zu einer blo­ ckierten wirtschaftlichen Entwicklung. Bereits jetzt hat sich ein politisch explosiver Kreislauf gebildet: Ethnischer Klientelismus führt zu Korruption, diese zu einer rapide zunehmenden öffentlichen Verschuldung und damit wiederum zu einer Unterversorgung mit öffentlichen Gü­ tern sowie fiskalpolitischer Austerität, z. B. über erhöhte Konsumsteuern, unter denen vor allem die untere städti­ sche Mittelschicht und prekär beschäftigte Slumbewoh­ ner_innen leiden, die daher immer öfter protestieren. Dieser Kreislauf trifft inzwischen in Kenia frontal auf den Megatrend Urbanisierung, was zu einer Beschleunigung des Kreislaufes führt. Diese Situation ist Risiko und Chance zugleich. Im Kern geht es um einen politischen Kampf zwischen denen, die vom aktuellen Status quo profitieren, und denen, die an dessen Ablösung interessiert sind. Die Transformati­ onsdynamik, ausgelöst durch Urbanisierung und gesell­ schaftliche Pluralisierung, spielt eigentlich denen in die Hände, die Veränderung wollen. Es fehlt ein politisches Projekt. Ein Blick auf die Einflussmöglichkeiten und die historischen Erfahrungen demokratischer Akteure in Kenia macht optimistisch, dass Veränderung möglich 9

HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM ist und die derzeitige Situation sogar eine Möglichkeit zur Vertiefung der Demokratie und für die Bildung inte­ ressengeleiteter Bündnisse zur Überwindung des Status quo bieten könnte. Dennoch müssen aus den verpass­ ten Chancen der Vergangenheit bessere Lehren gezo­ gen werden. Nach den jüngsten Korruptionsskandalen im Mai 2018 mobilisierte ein zivilgesellschaftliches Bünd­ nis zu Anti-Korruptionsprotesten in Nairobi. Der Protest verlief jedoch erstaunlich unpolitisch und schließlich im Sande, weil es an einer überzeugenden Erzählung fehl­ te, wie Korruption, Verschuldung, Austeritätspolitik und soziale Gerechtigkeit zusammenhängen, wie ein ge­ rechteres Kenia aussehen und wie dies erreicht werden könnte. Der Kampf gegen Korruption allein reicht nicht aus. Stattdessen steht die Frage im Mittelpunkt, wer von den korrupten Strukturen profitiert, wer verliert und was Kenia dadurch vorenthalten wird. Der Kampf gegen Korruption müsste folglich in eine breite Debatte über mögliche Wege zu einer gerechteren Gestaltung des so­ zioökonomischen Wandels in Kenia eingebettet und mit einer Kritik des kenianischen Kapitalismusmodells sowie einer Vertiefung von Demokratie verbunden werden. Eine Erzählung darüber, warum soziale Gerechtigkeit den Kampf gegen Korruption erfordert und damit zu einem besseren Kenia für alle führen kann, besitzt das Potenzial, ein politischer Klebstoff für neue Formen der Zusammenarbeit ganz verschiedener Akteure zu sein. Die Träger solcher Allianzen sind bekannt: einige der Kenianer_innen aus der urbanen Mittelschicht, die zu­ nehmende Anzahl gut ausgebildeter junger Menschen, die für ihre Ausbildung in die Städte gezogen sind, aber dann keine Jobs finden, sowie die prekär beschäftigten Arbeiter_innen. Mithilfe der mitgliederstarken Gewerk­ schaften in Kenia, kritischen Journalist_innen, Slumbe­ wohner_innen, die sich für ihre Rechte einsetzen und deren Stimmen aufgrund ihrer zunehmenden Zahl in Wahlen immer wichtiger werden, sowie kritische Nicht­ regierungsorganisationen, die zu einer immer lebhafte­ ren Diskussion in konventionellen und sozialen Medien beitragen, könnten diese Veränderungen voranbringen. Hierzu ist jedoch auch die Mitarbeit jüngerer Politiker_ innen auf nationaler oder County-Ebene vonnöten, die an einer Ablösung bestehender politischer Strukturen interessiert sind. Dabei wird auch eine möglicherweise unbequeme Zusammenarbeit mit reformorientierten Kräften aus der derzeitigen politischen Elite und dem öffentlichen Dienst unvermeidlich sein, die sich von ei­ ner Überwindung des derzeitigen Status quo größere Einflussmöglichkeiten erhoffen. Es gilt, taktisch klug vor­ zugehen. Der Blick in die Vergangenheit macht zuversichtlich: Viele der oben genannten Akteure haben, z. B. Mitte der 1990er-Jahre und zuletzt 2010, gemeinsam und er­ folgreich für die Einführung der Mehrparteiendemokra­ tie und für eine neue Verfassung gestritten, indem sie Brücken zwischen einzelnen Interessen bilden konnten. Zu früh sind diese Bündnisse jedoch beendet worden. Es fehlte an einer langfristig angelegten gesellschafts­ politischen Erzählung und Strategie sowie einer sozialen Verwurzelung der Allianzen. An diesen Punkten müssen die Akteure neu ansetzen und stärker als bislang an der Umsetzung von Reformen arbeiten sowie gleichzeitig Rechenschaft einfordern. Gänzlich ohne das Engage­ ment in politischen Parteien wird dies nicht gehen. Kenia braucht einen politischen Paradigmenwechsel: Politische Legitimität und damit Stabilität darf mittel- bis langfris­ tig nicht mehr mit Klientelismus eingekauft werden. Die demokratische Überwindung der veralteten politischen Funktionslogik ist daher die entscheidendste gesell­ schaftspolitische Baustelle für Kenias Zukunft. 10

Literatur HENRIK MAIHACK| KORRUPTION IST EIN SYMPTOM Afrobarometer(2018): http://www.afrobarometer.org/countries/kenya-0(1.8.2018). Chabal, Patrick/ Daloz, Jean-Pascal(1999): Africa Works: Disorder as Political Instrument, African Issues. Cheeseman, Nic(2015): Does the African middle class defend democracy? Evidence from Kenya, Working Paper 150, Afrobarometer, http://afrobarometer.org/publications/wp150-does-african-middle-class-defend-democracy(25.10.2018) Erdmann, Gero/ Engel, Ulf(2006): Neopatrimonialism Revisited – Beyond a Catch-All Concept; https://www.gigahamburg.de/en/system/files/publications/wp16_erdmann-engel.pdf(1.8.2018). Hornsby, Charles(2012): Kenya: A History Since Independence, London, I. B. Tauris. Khan, Mustaq(1998): Patron-Client Networks and the Economic Effects of Corruption in Asia, European Journal of Development Research, June(10). Khan, Mushtaq(2005): Markets, States and Democracy: Patron-Client Networks and the Case for Democracy in Deve­ loping Countries, Democratization(12) 5, S. 704–724. Mueller, Lisa(2018): Political Protest in Contemporary Africa, Cambridge University Press; https://www.cambridge.org/ core/books/political-protest-in-contemporary-africa/BF397537A3CF5CA13037CFF4A8DFB1E2(1.8.2018). Resnick, Danielle(2012): Opposition Parties and the Urban Poor in African Democracies, Comparative Political Studies, Vol. 45, Nr. 11, S. 1351–1378. Schuberth, Moritz(2018): Hybrid security governance, post-election violence and the legitimacy of community based armed groups in urban Kenya, Journal of Eastern African Studies, Vol. 12, Nr. 2, S. 386–404. World Bank(2016): Kenya urbanization review; http://documents.worldbank.org/curated/en/639231468043512906/ Kenya-urbanization-review(1.8.2018). 11

Über den Autor Henrik Maihack studierte Politikwissenschaften an der Frei­ en Universität Berlin. Nach Abschluss des Postgraduiertenpro­ gramms des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik(DIE) arbeitete er für die Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) zunächst im Büro in Indien und leitete danach die Projekte der FES in Bang­ ladesch, Südsudan und in Ruanda. Seit 2017 leitet er das Büro der FES in Nairobi / Kenia. Impressum Friedrich-Ebert-Stiftung| Referat Afrika Hiroshimastr. 17| 10785 Berlin| Deutschland Verantwortlich: Dr. Manfred Öhm, Leiter des Referats Afrika Tel.:+49-30-269-35-7442| Fax:+49-30-269-35-9217 http://www.fes.de/afrika Bestellungen / Kontakt: Svende.Eickhoff@fes.de Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustim­ mung durch die FES nicht gestattet. Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung. Diese Publikation wird auf Papier aus nachhaltiger Forstwirt­ schaft gedruckt. ISBN 978-3-96250-222-5