#23 WARSZAWSKIE DEBATY O POLITYCE SPOŁECZNEJ POLITYKA MIESZKANIOWA MICHAŁ POLAKOWSKI RYSZARD SZARFENBERG ALEKSANDRA ZUBRZYCKA-CZARNECKA KONSTANCJA ŚWIĘCICKA

#23 POLITYKA MIESZKANIOWA MICHAŁ POLAKOWSKI RYSZARD SZARFENBERG ALEKSANDRA ZUBRZYCKA-CZARNECKA KONSTANCJA ŚWIĘCICKA

2

SPIS TREŚCI POLITYKA MIESZKANIOWA: WPROWADZENIE MICHAŁ POLAKOWSKI 4 POLSKA POLITYKA MIESZKANIOWA NA ZAKRĘCIE? RYSZARD SZARFENBERG 5 NEOLIBERALIZACJA MIESZKALNICTWA 5 POLSKIE REFORMY W KONTEKŚCIE NEOLIBERALIZACJI MIESZKALNICTWA 7 NARODOWY PROGRAM MIESZKANIOWY – DOBRA ZMIANA? 8 DODATKOWE INFORMACJE I WNIOSKI 11 DEMOKRATYCZNOŚĆ POLITYKI MIESZKANIOWEJ ALEKSANDRA ZUBRZYCKA-CZARNECKA 14 WPROWADZENIE 14 POLITYKA MIESZKANIOWA JAKO POLITYKA PUBLICZNA 15 W KIERUNKU DEMOKRATYCZNOŚCI POLITYKI MIESZKANIOWEJ? 17 WYNAJEM – NOWY STANDARD W POLSKIM MIESZKALNICTWIE? KONSTANCJA ŚWIĘCICKA 22 WSTĘP 22 WYNAJEM JAKO BRAKUJĄCE OGNIWO W POLSKIM MIESZKALNICTWIE – ELEMENTY DIAGNOZY 23 ZALETY WYNAJMU 25 BARIERY ROZWOJU RYNKU NAJMU 26 NARODOWY PROGRAM MIESZKANIOWY A PRZYSZŁOŚĆ WYNAJMU W POLSCE 28 WNIOSKI 30 SPIS TABEL, SCHEMATÓW I WYKRESÓW TABELA 1 PORÓWNANIE IDEI POLITYK MIESZKANIOWYCH W ZAKRESIE NAJMU 6 TABELA 2 DWA CELE NPM: NAJEM DOSTĘPNY I NAJEM SOCJALNY 9 SCHEMAT 1 INSTRUMENTY WSPARCIA MIESZKANIOWEGO A STRUKTURA DOCHODÓW I POTRZEB WSPARCIA 8 SCHEMAT 2 NPM NA TLE SYSTEMU MIESZKANIOWEGO – WARIANT ROZWIJANIE NAJMU DOSTĘPNEGO W ZASOBACH SPOŁECZNYCH 10 SCHEMAT 3 POLITYKA MIESZKANIOWA A POLITYKA SPOŁECZNA I POLITYKA PUBLICZNA 16 WYKRES 1 POPULACJA KRAJÓW UE WEDŁUG FORMY ZAMIESZKIWANIA 24

Polityka mieszkaniowa: Wprowadzenie Michał Polakowski Fundacja ICRA, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu Polityka mieszkaniowa należy do najbardziej zaniedbanych obszarów szeroko rozumianej polityki społecznej. Z jednej strony, kwestie związane z dostępnością mieszkań są wyjątkowo ważne dla Polaków, zwłaszcza młodych. Z drugiej zaś strony, podaż mieszkań jest dalece niewystarczająca i polskie mieszkania i domy należą do najbardziej przeludnionych w Unii Europejskiej. Pojawia się zatem wyraźne napięcie między oczekiwaniami społecznymi a ich zaspokajaniem. Polityka mieszkaniowa w Polsce przechodziła dość intensywne zmiany i w ich dynamice oraz 4 rezultatach jak w soczewce widać priorytety, które przyjmowały kolejne rządy. Warto przy tym podkreślić, że mimo istotnych inwestycji budowlanych Polska wyszła z okresu socjalizmu z szeregiem niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Szacuje się, że skala niezaspokojenia tych potrzeb nie uległa zasadniczej zmianie od 1989 roku. Wczesny okres transformacji można wskazać jako fazę szybkiej liberalizacji, rozumianej jako „utowarowienie”, z wprowadzeniem mechanizmu cen rynkowych, a także stworzeniem rynku pierwotnego i wtórnego obrotu nieruchomościami. Towarzyszyło tym procesom stworzenie mechanizmu pozyskiwania funduszy zarówno na cele budowy mieszkań, jak i ich zakupu. Władze publiczne w pewnym stopniu starały się tworzyć namiastki instrumentów, które ułatwiałyby zaspokojenie potrzeb zarówno osobom niemogącym uczestniczyć w obrocie rynkowym, jak i osobom bogatszym, które w tym obrocie mogły uczestniczyć. Kolejne etapy w rozwoju budowały na tych fundamentach, różniły się przy tym skalą zaangażowania środków publicznych, które stopniowo ulegały zmniejszeniu. Ostatnia dekada to skupienie władz na instrumentach wspierających system rynkowy: programach Rodzina na Swoim czy Mieszkanie dla Młodych. Programy te skupiają się na wspieraniu popytu. Program Mieszkanie+, zgodnie z deklaracjami polityków obecnego rządu, ma stanowić odejście od tego paradygmatu przez bezpośrednie zaangażowanie władz publicznych w zwiększanie bazy mieszkaniowej. Niniejsze opracowanie dotyczy polityki mieszkaniowej w szerokim rozumieniu – zarówno samych rozwiązań, skierowanych do grup o różnym statusie, ale również tego, jak rozwiązania te się tworzy – i zostało przygotowane przez ekspertki i eksperta, którzy patrzą na te zagadnienia z różnych perspektyw.

Polska polityka mieszkaniowa na zakręcie? Ryszard Szarfenberg Instytut Polityki Społecznej, Uniwersytet Warszawski Neoliberalizacja mieszkalnictwa umieścić u podstaw ochrony socjalnej opartej na zasobach(mieszkaniowych), co również mogło zmniejszać zapotrzebowanie na redystrybucję (Aalbers, Christophers 2014, s. 385; De Decker, Dewilde 2010). W kontekście W ostatnich dziesięcioleciach polityka postkomunistycznym mogło mieć to mieszkaniowa na Zachodzie i w państwach również znaczenie, choć w tezie o socjalnej postkomunistycznych dynamicznie się ochronie dla transformacji(znaczenie zmieniała. Główny nurt reform można streścić liberalizmu rentowego i wcześniejszych 5 tak:„od mieszkalnictwa społecznego do emerytur) nie podkreślano roli prywatnej mieszkalnictwa własnościowego”. Odpowiada własności mieszkań. Pojawia się tutaj jednak on ogólniejszym trendom w reformowaniu hipoteza, że niewysokie świadczenia w postaci polityki społecznej, które oddaje hasło:„mniej rent i wcześniejszych emerytur uzupełnione państwa, więcej rynku”. Ich uzasadnieniem świadomością o posiadaniu mieszkania na była między innymi teoria zawodności własność stały się wystarczającą gwarancją państwa rozwijana w ramach ekonomii bezpieczeństwa socjalnego. wyboru publicznego(J. Buchanan i inni), a w naszym regionie również transformacja od przeetatyzowanego ustroju ku samorządności i wolnemu rynkowi. W wyniku reform zachodzą zaawansowane procesy prywatyzacji i urynkowienia usług społecznych i mieszkalnictwa. W skrócie mamy do czynienia z reformami neoliberalnymi w wielkiej skali oraz utowarowieniem mieszkania, co wpływa na dostęp do odpowiedniego i dostępnego mieszkalnictwa dla wszystkich(Rolnik 2013; Hodkinson, Watt, Mooney 2013). Od globalnego kryzysu finansowego z 2008 roku można zauważyć jednak słabnący entuzjazm, bądź rosnący sceptycyzm, wobec takiego obrotu spraw w polityce społecznej i mieszkaniowej, przynajmniej na Zachodzie. Szczególnie że to właśnie bańka cenowa na rynku nieruchomości wywołała falę kryzysu, który następnie miał liczne i poważne konsekwencje. Spadła dostępność do kredytów hipotecznych, co podważyło strategię ku własności dla mniej zamożnej części społeczeństw. Państwa i samorządy popadły Rozwojowi mieszkalnictwa własnościowego w kłopoty związane z deficytem budżetowym przypisywano ujemny wpływ na poparcie dla i ograniczyły inwestycje w mieszkalnictwo redystrybucyjnego państwa opiekuńczego społeczne i publiczne. Gospodarstwa domowe (Andre, Dewilde 2016). Próbowano je też napotkały problemy bezrobocia, spadku

dochodów i niewypłacalności. W efekcie tam, gdzie utowarowienie mieszkalnictwa wraz z finasjalizacją tego sektora było największe, tam też gospodarstwa domowe o niskich dochodach napotkały większe problemy z dostępnością i zwiększyła się nierówność w dostępie do mieszkania między nimi a gospodarstwami o dochodach średnich (Dewilde, De Decker 2016). Współczesna myśl reformatorska zdaje się więc obecnie ciążyć ku„tanim mieszkaniom na wynajem”, orientując się na gospodarstwa domowe z dolnej części rozkładu dochodów. Czy oznacza to powrót do idei rozwoju mieszkalnictwa publicznego bądź społecznego? Nie ma co do tego jasności, gdyż poza najmem społecznym w zasobach publicznych można też brać pod uwagę najem komercyjny Tabela 1: Porównanie idei polityk mieszkaniowych w zakresie najmu Najem dostępny Najem publiczny lub społeczny • Rola w szerszym systemie mieszkaniowym • Promowanie mobilności społecznej i mieszkaniowej • Zapobieganie mobilności społecznej w dół • Wsparcie dla rynku pracy • Podkreślanie stabilności konsumpcji • Zachowanie zróżnicowania dochodowego w lokalnych społecznościach • Sieć bezpieczeństwa lub przejściowe wsparcie dla osób z dużymi i złożonymi potrzebami • Przeciwdziałanie bezdomności 6 • Grupy docelowe• Gospodarstwa domowe z niskimi lub umiarkowanymi dochodami w obszarach o wysokim popycie • Niskie dochody • Duże potrzeby(np. osoby starsze i niesamodzielne, problemy zdrowotne, uzależnienia) • Dostawcy• Prywatni(nie dla zysku, dla zysku) • Spółki komunalne • Państwowe agencje mieszkaniowe • Organizacje pozarządowe(nie dla zysku) • Finansowanie• Państwowe finansowanie zalążkowe( seed funding) • Ulgi podatkowe • Inwestycje kapitałowe( private equity) i pożyczki • Dotacje państwowe • Subsydiowanie krzyżowe(budowa na zasadach komercyjnych i sprzedaż zasobu) • Finansowanie prywatne • Czynsz i najem• Czynsze poniżej rynkowego (np. o 20% mniejsze) • Najem krótko- lub średnioterminowy • Najem krótko- i średnioterminowy, najem stały • Czynsze zależne od dochodu lub poniżej czynszu rynkowego • Konkurencja między właścicielami społecznymi i prywatnymi • Konkurencja o bodźce państwowe w celu dostarczenia taniego mieszkalnictwa • Mało prawdopodobna • Współpraca między podmiotami społecznymi i komercyjnymi • Tak – z zastosowaniem regulacji lub bodźców w celu łączenia rynku społecznego i komercyjnego • Tak – częściowo partnerstwo publiczno-prywatne • Długoterminowa przystępność • Ograniczone w czasie wymogi dotyczące przystępności • Częściowo zasoby przystępne w długim okresie • W teorii trwała przystępność, ale finansowanie prywatne utrzymania może ją podważać Źródło: Blessing 2016

w zasobach prywatnych. Ten drugi nurt czasem uznawany jest za przesadną fascynację rynkiem prywatnego najmu i również podlega krytyce w dyskusji o polityce mieszkaniowej, m.in. w Wielkiej Brytanii(Field 2014; badania porównawcze nad tym rynkiem Crook, Kemp 2014). Rynek prywatnego najmu w krajach postkomunistycznych nie był w centrum uwagi ze względu na masową komunalizację i prywatyzację zasobów skomunalizowanych oraz mieszkań zakładowych. W 2000 roku określono ten obszar systemu mieszkaniowego mianem ziemi niczyjej(Priemus, Mandic 2000). Dokonano już porównania zawartości ideowej reform anglosaskich nastawionych na publiczny lub społeczny najem z tymi, w których centrum jest najem dostępny ( affordable, tabela obok, Blessing 2016). Polskie reformy w kontekście neoliberalizacji mieszkalnictwa najem, głównie komunalny(około 10%) i rynkowy(około 5%). Ideologia transformacyjna i jej konsekwencje dla stosunków mieszkaniowych spowodowały, że w polskim społeczeństwie istnieje bardzo silna preferencja dla własności (Rubaszek 2016). Była ona również wzmacniana przez programy pomocy w dojściu do własności(Rodzina na Swoim czy Mieszkanie dla Młodych). Na te preferencje odpowiadają też banki poprzez Reformy w Polsce dość dobrze odpowiadają udzielanie kredytów hipotecznych(w tym 7 wzorom typowych reform neoliberalnych tzw. frankowych). nakreślonych wyżej. W uproszczeniu duży zasób publiczny(państwowy, państwowych zakładów pracy), a także spółdzielczy, zostaje sprzedany bezpośrednio lub po komunalizacji lokatorom na własność. Prywatyzacja zachodzi również w zasobie spółdzielczym przez umożliwienie wykupu mieszkań przez lokatorów(spółdzielcze własnościowe prawo do mieszkania, preferencyjne przekształcenie w zwykłą własność). Do zarządu powołuje się wspólnoty mieszkaniowe, które działają bardziej jak spółki(głosowanie udziałami), a nie spółdzielnie(jedno mieszkanie jeden głos). Jeżeli zaś chodzi o nowe inwestycje mieszkaniowe, były i są to przede wszystkim mieszkania budowane przez wyspecjalizowane firmy, które chcą je szybko sprzedać. Drugim ważnym inwestorem są osoby indywidualne w budownictwie jednorodzinnym. W wyniku tych przemian w polskich stosunkach mieszkaniowych szybko zaczyna dominować własność bez obciążenia kredytem(około 75%), a własność z kredytem to niewielki odsetek(około 5%), reszta to przede wszystkim Jednym z niewielu przejawów polityki mieszkaniowej przyjaznej dla najmu były Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS). Jednak i tutaj pojawiła się niepewność związana z likwidacją Krajowego Funduszu Mieszkaniowego i wprowadzeniem możliwości wykupu. Okres niepewności zakończył się w 2015 roku, gdy uchwalono zmiany w ustawie regulującej funkcjonowanie TBS-ów. Poniżej zaproponowano uporządkowanie istniejących obecnie instrumentów wsparcia mieszkaniowego dla gospodarstw domowych według poziomu zamożności i potrzeby wsparcia(patrz schemat 1). Na schemacie przedstawiono ideę, że im niższy poziom dochodu i im wyższe potrzeby, tym większe zasoby społeczne są potrzebne do wsparcia. Założono też, że dopłaty do kredytów mieszkaniowych są dla osób z dochodami powyżej średniej, co niekoniecznie odpowiada rzeczywistości(osoby ze średnimi i nawet niższymi dochodami mogą mieć zdolność kredytową, Rataj 2016).

Schemat 1. Instrumenty wsparcia mieszkaniowego a struktura dochodów i potrzeb wsparcia Dochody, majątek max Bogactwo Potrzeba wsparcia Kryterium zamożności Brak potrzeby Gospodarstwa domowe Średnia Niewielka potrzeba Mediana Kryterium niedostatku Kryterium ubóstwa min Źródło: opracowanie własne Umiarkowana potrzeba Duża potrzeba Zasoby społeczne Zestaw dedykowanych instrumentów wspierających Dopłaty do kredytów mieszkaniowych Najem społeczny Najem komunalny Najem socjalny Mieszkania chronione Schroniska, noclegownie Wsparcie dla osób w trudnej sytuacji z kredytem Obniżki czynszu komunalnego Dodatki mieszkaniowe wyżej strategii reformatorskich. Właściwie pokrywają też dużą część Narodowy Pro8 instrumentów wsparcia mieszkaniowego przedstawionych na schemacie wyżej(poza dopłatami do kredytów gram Mieszkamieszkaniowych uwzględniono jednak dojście do własności przez niowy – dobra najem). Porównanie tych celów wraz z działaniami umieszczone zostało w kolejnej tabeli. zmiana? Nasuwa się pytanie, czy nowy rząd proponuje radykalną zmianę dotychczasowego kierunku polityki mieszkaniowej? Niedawno przyjęty Narodowy Program Mieszkaniowy(NPM) przedstawiano w materiałach promocyjnych m.in. jako„Tanie mieszkania dla polskich rodzin”(BGK 2016). Pojawia się więc idea dostępności cenowej(taniość), chodzi przy tym o najem lub najem z dojściem do własności. To ostatnie rozwiązanie to hybryda, która Grupy docelowe pierwszego i drugiego celu zachodzą na siebie, gdyż dochody uniemożliwiające obecnie nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych obejmują również niskie dochody. Możliwe, że mamy tu do czynienia z różnicowaniem na osoby i rodziny z dochodami sprawiającymi, że wzięcie kredytu lub najem rynkowy przeciążają budżet rodziny, ale nie tak niskie, że zagrażają wykluczeniem. łączy dwie idee: najmu, który daje w dłuższym Cel pierwszy zakłada zwiększenie podaży okresie własność(np. wyższy czynsz płacony mieszkań na wynajem o niskim czynszu. przez dłuższy czas). Niski czynsz zdefiniowano kwotowo jako W NPM postawiono przed polityką mieszkaniową trzy cele. Dwa pierwsze wydają się oddawać sens dwóch opisanych przedział między 10–20 zł za metr kwadratowy bez podania uzasadnienia. Dolna granica przedziału jest nieco wyższa niż obecne stawki

Tabela 2. Dwa cele NPM: najem dostępny i najem socjalny Cel 1: Zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających obecnie nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych przez: • zwiększenie podaży mieszkań o niskim czynszu oraz aktywizację podmiotów dostarczających tego typu mieszkania; • obniżenie kosztów budowy mieszkań, w szczególności przez tworzenie warunków regulacyjnych, wykorzystanie podaży dostępnych gruntów publicznych pod budownictwo mieszkaniowe oraz upowszechnianie optymalnych technologii i projektów architektonicznych w zakresie szeroko rozumianego społecznego budownictwa; • aktywizację systematycznego oszczędzania na cele mieszkaniowe; • ułatwienie podmiotom instytucjonalnym inwestowania na rynku mieszkań na wynajem; • zwiększenie możliwości finansowych rodzin(w tym program Rodzina 500+). Cel 2: Zwiększenie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych osób zagrożonych wykluczeniem społecznym ze względu na niskie dochody lub szczególnie trudną sytuację życiową przez: • zwiększenie możliwości gmin w zakresie dostarczania lokali socjalnych/mieszkań komunalnych; • rozwój mieszkalnictwa wspomaganego (np. chronionego); • redukcję skutków bezdomności przez zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc w noclegowniach i schroniskach dla bezdomnych; • wypracowanie i wdrożenie strategicznego podejścia polityki mieszkaniowej do potrzeb • mieszkaniowych grup o specjalnych potrzebach mieszkaniowych, w szczególności osób starszych i niepełnosprawnych; • pomoc osobom znajdującym się w przejściowo trudnej sytuacji finansowej, wpływającej m.in. na możliwość obsługi opłat za mieszkanie lub spłat kredytu hipotecznego. Źródło: NPM komunalne w dużych miastach(bazowe a stawki czynszu urealnione, czyli wzrosną 9 5–7 zł), a górna nieco wyższa niż stawki w stosunku do obecnej sytuacji. maksymalne stosowane jeszcze niedawno w Towarzystwach Budownictwa Społecznego (4% wartości odtworzeniowej, w zależności od województwa 11–19 zł). Wniosek jest taki, że chodzi o zwiększanie podaży mieszkań w tym samym segmencie, w którym operują już TBS-y. W celu drugim nie przewidziano zwiększenia podaży mieszkań komunalnych. Zmiana polega więc na tym, by doprowadzić do zwiększenia podaży mieszkań na wynajem po tańszym czynszu, ale nie komunalnych i nie o najniższym czynszu. Zasób komunalny będzie więc wsparciem tymczasowym i tylko dla ubogich zagrożonych wykluczeniem i w trudnych sytuacjach. W ten sposób zostanie potwierdzony i wzmocniony socjalny wymiar zasobu komunalnego(socjalna pomoc mieszkaniowa, Przymeński 2016). Obecnie również stosuje się kryteria dochodowe w dostępie do niego, ale nie są one weryfikowane po zawarciu umowy. W ramach tego zasobu obecnie funkcjonuje jeszcze substandardowa część nazywana lokalami socjalnymi 1 z jeszcze W jaki sposób nastąpi więc zwiększenie niższym czynszem, ale z umową na czas możliwości gmin w zakresie dostarczania określony. Po reformie straci sens podział na mieszkań komunalnych? Przewidziano tu mieszkania komunalne i lokale socjalne pod zestaw działań(proponowanych zresztą względem charakteru czasowego umowy już przez poprzedni rząd), które są istotną(na czas nieokreślony a na czas określony). zmianą w stosunku do obecnej sytuacji. Z NPM nie wynika, aby chciano zlikwidować Ograniczona zostanie zasadniczo pewność status lokali socjalnych, a więc pozostanie najmu komunalnego(umowy na czas określony i stosowanie kryteriów dochodowo-majątkowych nie tylko dla kandydatów na lokatorów, ale i dla lokatorów podczas najmu), 1 Lokal ten może być o obniżonym standardzie, poza tym nie mniej niż 10 m.kw. na jednoosobowe gospodarstwo i nie mniej niż 5 m.kw. na gospodarstwo wieloosobowe, czyli matka z trójką dzieci może być na przestrzeni 20 m.kw.

zapewne dualizm z różnicami w standardach, poziomie czynszu(urealnionego w lokalach komunalnych) i ewentualnie czasie trwania umowy. Nacisk na socjalny charakter zasobu komunalnego w dłuższym okresie spowoduje, że będzie on mniej dostępny dla osób nieubogich, które jednak nadal są w strefie dochodów poniżej średniej. Dla nich pozostanie najem społeczny(maksymalne stawki czynszowe TBS-ów wzrosły do 5% wartości odtworzeniowej), rynkowy lub droga do własności. Jeżeli promowany będzie dostępny najem, to w jakich i czyich zasobach? Możliwości są co najmniej dwie: albo w zasobach publicznych z regulowanym czynszem(wyższym jednak od komunalnego, patrz czynsz maksymalny TBS), albo w zasobach prywatnych z dopłatami do czynszu rynkowego(wymagałoby to zmian w dodatkach mieszkaniowych, które mają ograniczenia do wysokości wymiaru czynszu komunalnego). 10 NPM koncentruje politykę wsparcia mieszkaniowego na publicznych zasobach czynszowych. Jeżeli podzielimy je na komunalno-socjalne i społeczne, to reforma ma przynieść bardziej socjalny charakter tych pierwszych przez regulację i zwiększyć podaż drugich przez dodatkowe zasoby(działki skarbu państwa). W obszarze pomocy dla szczególnych grup (osoby niepełnosprawne, osoby bezdomne) postawiono na dwa instrumenty: mieszkania chronione oraz schroniska i noclegownie. Cel w przypadku mieszkań chronionych, które przypisano wyłącznie osobom niepełnosprawnym, jest niższy niż trend przyrostu mieszkań w ostatnich kilku latach (Zawisny 2017) 2 . Z kolei w przypadku osób bezdomnych przewidziano wzrost liczby miejsc w schroniskach i noclegowaniach. Założono prawdopodobnie, że potrzeby na miejsca w tych placówkach nie są w pełni zaspokojone, albo przyjęto, że zwiększy się liczba bezdomnych. Realizacja NPM wymaga zmian prawnych. Dotychczas(styczeń 2017) zaproponowano co najmniej trzy ważne projekty ustaw o: 2 Co ciekawe, w kolejnym programie rządowym przyjętym uchwałą nr 160 Rady Ministrów z 20 grudnia 2016, w sprawie programu kompleksowego wsparcia dla rodzin„Za życiem”, zadeklarowano rozwój mieszkalnictwa chronionego o wiele bardziej dynamiczny, bo o 50 mieszkań więcej rocznie. Schemat 2. NPM na tle systemu mieszkaniowego – wariant rozwijanie najmu dostępnego w zasobach społecznych Zasoby komunalno-socjalne Zmiana regulac ji Zasoby Zasoby społeczne Działki publiczne czynszowe Narodowy program mieszkaniowy Zasoby własnościowe Zjawiska i trendy w zakresie zasobów, np. przybywa/ubywa zasobów własnościowych w stosunku do pozostałych, własnościowe zmieniają się w prywatne czynszowe itp. Zjawiska i trendy w zakresie zamieszkiwania, np. ludność przenosi się z zasobów publicznych czynszowych do prywatnych czynszowych itp. Zasoby prywatne czynszowe

1. Narodowym Funduszu Mieszkaniowym czas oznaczony, po którym przy niespełnianiu i przekazywaniu nieruchomości Skarbu kryteriów umowa będzie wypowiadana, Państwa na cele mieszkaniowe(projekt 3) usunięcie kategorii chronionych przed z 15 grudnia 2016), wyrokiem o eksmisji bez uprawnienia do 2. zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych oraz niektórych innych ustaw (projekt z 12 października 2016), 3. zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz lokalu socjalnego 4 . Alternatywne rozwiązanie dla drugiej z tych propozycji polega na tym, aby dla osób, które przekraczają kryteria podnosić czynsz, a nie wypowiadać umowę. W przypadku propozycji trzeciej rząd po interwencji RPO zapowiedział pewne rewizje 5 . W czasie pisania artykułu(styczeń 2017) stan prac nad powyższymi projektami był początkowy. Żaden z nich nie trafił do Sejmu. ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych 4 A. Nosal-Ikonowicz, PiS przywraca eksmisje na bruk, Krytyka Polityczna, http://krytykapolityczna.pl/kraj/pis(projekt z 8 listopada 2016) 3 . Niektóre z propozycji zawarte w tych przywraca-eksmisje-na-bruk/. Wystąpienie RPO w tej sprawie IV.7214.73.2016.AJ, https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/ wyst%C4%85pienie%20do%20Ministra%20Infrastruktury%20 projektach wywołały większe kontrowersje. i%20Budownictwa,%209.12.2016.pdf. Dotyczyły one przede wszystkim zmian w ustawie o ochronie lokatorów: 1) zapowiedź urealnienia czynszów w zasobie komunalnym, 5 Odpowiedź Ministra Infrastruktury i Budownictwa na wystąpienie RPO z dnia 9 grudnia 2016 r.:„rozważona zostanie zmiana art. 14 ust. 4 ustawy w kierunku zaproponowanym przez Rzecznika, tj. polegająca na ustanowieniu podstawy co oznacza ich podwyżki, 2) wprowadzenie zasady, że każdy najem komunalny jest na materialnoprawnej dla sądów do orzekania o braku prawa do lokalu socjalnego nie tylko w sytuacji, gdy osoby wymienione 11 w art. 14 ust. 4 ustawy mogą zamieszkać w innym lokalu 3 Ten projekt ma być włączony do projektu 2 ze względu na niż dotychczas używany, ale także wtedy, gdy ich sytuacja częściowe zachodzenie na siebie zmian i niespójności z tym materialna pozwala za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych związane oraz ponownie przekazany do konsultacji. we własnym zakresie”. Dodatkowe informacje i wnioski W polskim systemie mieszkaniowym dominuje zasób własnościowy bez obciążenia kredytem. Właściciele zamieszkujący własne mieszkania nie koncentrują interwencji publicznych, choć majątek mieszkaniowy niekoniecznie chroni ich przed problemami(w kontekście krajów postkomunistycznych zob. Mandic 2010). Rozwiązaniem problemów mają być dodatki mieszkaniowe i energetyczne, gdy właściciele są ubodzy i zamieszkują niewielkie metrażowo mieszkania. Stwarza to problem dla ubogich właścicieli większych mieszkań(na co odpowiedzią mogą być programy zamiany mieszkań). Nowym problemem w tym obszarze może być niedawno rozpoznane w Polsce zjawisko ubóstwa energetycznego, na które odpowiedzią nie są dodatki energetyczne(Owczarek 2016). Można przewidywać, że z czasem będzie zwiększał się udział zasobu własnościowego z kredytem hipotecznym. W tym przypadku dedykowane instrumenty wsparcia zmniejszające koszt kredytu są wygaszane, wprowadzono jednak tymczasową pomoc

wspierającą kredytobiorców w kłopotach (Fundusz Pomocy Kredytobiorcom przy BGK). Interwencja koncentruje się na publicznym zasobie czynszowym z jego komunalno-socjalną i społeczną częścią. Właścicielem mieszkań są bezpośrednio gminy lub spółki komunalne, choć pojawił się też nowy centralny właściciel, Fundusz Mieszkań na Wynajem(FMnW). Czynsze w tych zasobach są mniej lub bardziej obniżone w stosunku do rynkowych(poza FMnW). Dla lokatorów dostępne są dodatki mieszkaniowe i energetyczne, a także dodatkowe obniżki czynszu w najmie komunalnym. Stworzenie Narodowego Funduszu Mieszkaniowego wprowadzi w tym obszarze nowe instytucje i działania. Prywatny zasób czynszowy, podobnie jak własność bez kredytu, nie skupia wysiłku interwencyjnego państwa. Możliwe, że nadal jest to raczej ziemia niczyja, rozszerzenie sektora własnościowego, co było charakterystyczne dla krajów 12 postkomunistycznych. Szanse na rozwój instytucjonalny w tym obszarze są nieco bardziej skonkretyzowane po sformułowaniu modelu społecznych agencji najmu (Szarfenberg 2016 6 ). Narodowy Program Mieszkaniowy na tym tle nie wnosi nowej jakości(zob. też Herbst 2016). Skupia się na publicznych zasobach czynszowych. Regulacja ma doprowadzić do poprawienia funkcjonowania komunalno-socjalnej ich części, a wkład skarbu państwa do ilościowego wzrostu części społecznej. Pojawiają się znaki zapytania, dotyczące konsekwencji zmniejszenia pewności najmu i wzrostu czynszów w sektorze komunalnym oraz konkretnych rozwiązań w obszarze społecznej części publicznego zasobu czynszowego. Kto zbuduje mieszkania na działkach skarbu państwa i kto będzie ich właścicielem odpowiedzialnym za zarządzanie najmem? 6 Przewidziane zostały w projekcie ustawy o Narodowym Funduszu Mieszkaniowym i przekazywaniu nieruchomości Skarbu Państwa na cele mieszkaniowe jako jedna z możliwości w ramach działalności promocyjnej Funduszu, patrz art. 50 pkt. 3. Literatura · Aalbers M., Christophers B. 2014. Centring Housing in Political Economy,„Housing, Theory and Society”, 31:4. · Andre S., Dewilde C. 2016. Home ownership and support for government redistribution,„Comparative European Politics”, 14(April). · BGK 2016. Tanie mieszkania dla polskich rodzin, XII Ogólnopolska Konferencja BGK dla JST Warszawa, 22–23 czerwca. · Blessing A. 2016. Repackaging the poor? Conceptualising neoliberal reforms of social rental housing,„Housing Studies”, 31:2. · Crook T., Kemp P.(red.) 2014. Private rental housing: comparative perspectives, Cheltenham, UK: Edward Elgar. · De Decker P., Dewilde C. 2010. Home-ownership and asset-based welfare: the case of Belgium,„Journal of Housing and the Built Environment”, 25:2. · Dewilde C., De Decker P. 2016. Changing Inequalities in Housing Outcomes across Western Europe,„Housing, Theory and Society”, 33:2. · Field M. 2014. Reappraising the place for private rental housing in the UK market: Why an unbalanced economy is at risk of becoming even worse...,„Local Economy”, 29:4–5. · Herbst I. 2016. Porozmawiajmy serio o„Mieszkaniu Plus”, internet. · Hodkinson S., Watt P., Mooney G. 2013. Introduction: Neoliberal housing policy − time for a critical re-appraisal, „Critical Social Policy” 33:3.

· Mandic S. 2010. The changing role of housing assets in post-socialist countries,„Journal of Housing and the Built Environment”, 25:2. · Owczarek D. 2016. Ubóstwo energetyczne – nowe wyzwanie, nowe rozwiązania, internet. · Priemus H., Mandic S. 2000. Rented housing in Eastern and Central Europe – No man’s land?,„Journal of Housing and the Built Environment”, 15:3. · Przymeński A. 2016. Socjalna pomoc mieszkaniowa w Polsce w świetle wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2011, internet. · Rataj Z. 2016. Luki w systemie pomocy mieszkaniowej dla niezamożnych gospodarstw domowych w Polsce. Wnioski z badań krajowych, referat na III konferencji ESPAnet Polska. · Rolnik R. 2013. Late Neoliberalism: The Financialization of Homeownership and Housing Rights,„International Journal of Urban and Regional Research”, 37:3. · Rubaszek M. 2016. Preferencje Polaków dotyczące formy prawnej użytkowanej nieruchomości: opis wyników ankiety, referat na III konferencji ESPAnet Polska. · Szarfenberg R. 2016. Docelowy model Społecznej Agencji Najmu, ekspertyza dla projektu NCBiR„Społeczna Agencja Najmu jakom instrument polityki mieszkaniowej w Polsce”. · Zawisny A. 2017. Zamierzenia gmin w zakresie mieszkalnictwa wspomaganego dla osób z niepełnosprawnościami. Ogólnopolskie badanie statystyczne, praca licencjacka, Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych. 13

Demokratyczność polityki mieszkaniowej Aleksandra Zubrzycka-Czarnecka Instytut Polityki Społecznej, Uniwersytet Warszawski Wprowadzenie społecznych rządowego programu Mieszkanie Plus. Jednak w związku z tym, że od października 2016 roku rusza pilotaż tego programu(do którego wybrano 17 miast z całej Posiadanie dachu nad głową to jedna 14 z podstawowych potrzeb człowieka (Szelągowska, 2011). Godne warunki mieszkaniowe umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie jednostek, rodzin, grup społecznych. Kryzys mieszkaniowy – odczuwany w wielu państwach europejskich, np. Polsce, Hiszpanii, Portugalii, Francji, Belgii – to jednak dowód na to, że potrzeby mieszkaniowe ludności nie są zaspokajane. Jest to widoczne także w statystykach dotyczących problemu bezdomności. Sytuacja ta jawi się jako wyzwanie dla badaczy i dla praktyków związanych z mieszkalnictwem. Brakuje nie tylko zdolności kredytowej i środków budżetowych na finansowanie kosztownych inwestycji mieszkaniowych, ale przede wszystkim koncepcji rozwoju polityki mieszkaniowej w XXI wieku. Polski), w roku 2017 będą przyjmowane wnioski o mieszkania, które zostaną wybudowane do końca 2018, a sam program ruszy w 2019 roku(Albin 2016) – trudno dzisiaj rzetelnie oceniać poziom włączenia aktorów społecznych do kształtowania i realizacji tego programu. Wydaje się, że innym wartym uwagi aktualnym przykładem znaczenia tego zagadnienia dla polityki mieszkaniowej w Polsce są wydarzenia związane z lokalną polityką mieszkaniową w Warszawie. Ocenia się, że w Warszawie około 8 tysięcy nieruchomości 1 jest zagrożonych roszczeniami potomków byłych właścicieli, którym odebrano je na mocy Dekretu Bieruta z 1945 roku 2 . Sytuacja ta pokazuje, że refleksje związane z poszukiwaniem rozwiązań problemu deficytu demokracji deliberacyjnej w polityce publicznej w obszarze mieszkalnictwa są ważne nie tylko dla teorii badań mieszkaniowych, ale także dla Wielu badaczy mieszkalnictwa zwraca praktyki polityki mieszkaniowej w Polsce. uwagę na potrzebę wzmocnienia głosu interesariuszy polityki mieszkaniowej w procesie jej kształtowania i realizacji. Wskazuje się na problematyczność zbyt małej wagi, jaką przypisuje się do szerokich konsultacji 1 Źródło internetowe: http://maparoszczen.miastojestnasze. org, dostęp: 12 grudnia 2015. 2 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wydanego 26 października 1945(Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Celem artykułu jest poszukiwanie odpowiedzi na trzy pytania: Co rozumiemy przez politykę mieszkaniową? oraz Jakie jest miejsce udziału aktorów społecznych w procesie polityki mieszkaniowej, udziału, który łagodzi, a nie wzmacnia nierówności społeczne? Jakie mogą być wstępne wnioski ze spojrzenia na politykę mieszkaniową w Warszawie w perspektywie dorobku badań mieszkaniowych w omawianym zakresie, w tym zwłaszcza w odniesieniu do koncepcji demokratyczności polityki mieszkaniowej(KDPM)? Polityka mieszkaniowa jako polityka publiczna polityki publicznej(Fahey, Norris 2010) oraz administracją centralną i szczeblami samorządu terytorialnego. Na poziomie makro jest więc częściowo zbieżna z polityką społeczną(społeczne aspekty mieszkalnictwa stanowią jeden z filarów polityki społecznej) i częściowo z polityką gospodarczą(np. w zakresie rynku nieruchomości i kredytów mieszkaniowych)(Zubrzycka-Czarnecka 2011b). Z kolei w perspektywie mezo jest rozumiana jako„ogólny kierunek i metody Na potrzeby artykułu polityka mieszkaniowa elementem składowym horyzontalnej polityki i mikro polityka mieszkaniowa jest 15 działania, stosowane przez państwo lub inne miejskiej(Zubrzycka-Czarnecka 2012). podmioty publiczne, organizacje polityczne W artykule polityka mieszkaniowa jest i społeczne do osiągnięcia określonych celów traktowana jako obszar badawczy powiązany w dziedzinie mieszkalnictwa i zaspokojenia z szerszym obszarem – polityką publiczną. potrzeb mieszkaniowych. W takim sensie Powiązanie polityki mieszkaniowej z polityką mówimy o różnych programach czy systemach publiczną – rzadziej analizowane niż z polityką polityki mieszkaniowej, ustalających cele społeczną, ekonomią czy polityką miejską – i środki takiego działania w konkretnych zostało już jednak zarysowane w literaturze okolicznościach”(Andrzejewski 1978). Przyjęto przedmiotu(np. Potucek, LeLoup 2003). tzw. szeroką definicję polityki mieszkaniowej Autorzy ci przedstawili miejsce polityki (Lis 2008, s.17). W tym ujęciu polityka mieszkaniowej w relacji do polityki publicznej, mieszkaniowa obejmuje wszelkie działania posługując się dodatkowo odniesieniem do władz publicznych i współdziałających polityki społecznej. z nimi podmiotów pozarządowych, które wpływają na funkcjonowanie i wynik rynku mieszkaniowego(m.in. ceny mieszkań, liczba mieszkań, lokalizacja mieszkań, jakość mieszkań, dostępność dochodowa mieszkań, struktura własności mieszkań). Założono, że polityka mieszkaniowa jest, z natury rzeczy, polityką wielopoziomową, wielosektorową i ponadbranżową. Jej podmioty i instrumenty są„rozproszone” między wieloma obszarami Tak rozumiana polityka mieszkaniowa stanowi przedmiot badań przedstawicieli różnych dyscyplin naukowych(m.in. ekonomistów, geografów, socjologów, architektów, politologów, polityków społecznych). Rozwinięto wiele podejść badawczych, bazujących zarówno na dorobku tych poszczególnych dyscyplin, jak i ujęć inter- czy wielodyscyplinarnych. Na przykład w International Encyclopedia of Housing

Schemat 3. Polityka mieszkaniowa a polityka społeczna i polityka publiczna Polityka publiczna Polityka społeczna Polityka na rzecz praw człowieka Polityka ochrony środowiska Polityka na rzecz bezpieczeństwa Polityka migracyjna Polityka dotycząca transportu i telekomunikacji Polityka medialna Polityka gospodarcza Polityka na rzecz badań i rozwoju Polityka na rzecz innowacji Polityka ludnościowa Polityka rynku pracy Polityka mieszkaniowa Polityka zabezpieczenia społecznego Polityka edukacyjna Polityka zdrowotna Polityka rodzinna Polityka na rzecz włączenia społecznego i spójności społecznej 16 Polityka odnosząca się do zmarginalizowanych i zagrożonych grup społecznych Polityka publiczna Źródło: Potucek, LeLoup 2003, s. 13 and Home(Approaches, 2012) wyróżniono ponad 70 podejść teoretyczno-analitycznych do badania mieszkalnictwa( approaches). Jednak żadna perspektywa teoretyczna nie podejmuje dostatecznie aspektu demokratyczności procesu politycznego w obszarze mieszkalnictwa. Nawet w ramach krytycznego nurtu konstruktywistycznego w housing studies brakuje narzędzi badania deficytu udziału obywateli w kształtowaniu i realizacji polityki mieszkaniowej, przy tym polityki mieszkaniowej, która łagodzi, a nie pogłębia, nierówności społeczne. Polityka społeczna W tym kontekście zaproponowany przeze mnie schemat teoretyczno-analityczny, określany jako koncepcja demokratyczności polityki mieszkaniowej(KDPM), może przyczynić się do wypełnienia luki w teorii badań mieszkaniowych, która utrudnia całościową diagnozę, a następnie projektowanie praktycznych odpowiedzi na kryzys mieszkaniowy. Wstępny zarys tego schematu został przedstawiony w artykule opublikowanym w 2016 roku na łamach „Housing Studies”.

W kierunku demokratyczności polityki mieszkaniowej? następujących autorów: Jacobs i Manzi (1996, 2014), Gurney(1999), Flint (2015), Clapham(2012). Znalazły się w nich dyskursywne analizy wybranych aspektów polityki mieszkaniowej. Na podstawie wyników tych badań można przyjąć założenie , że w związku z kryzysem weberowskiej prawno-racjonalnej(biurokratycznej) legitymizacji władzy oraz kryzysem ekonomicznego nowego zarządzania Nawiązując do dorobku badaczy polityki publicznej, można zauważyć, że polityka mieszkaniowa jako szczegółowa polityka publiczna nie jest obszarem wolnym od walki o władzę, emocji, wartości, interesów i sporów. Polityka mieszkaniowa jest„przestrzenią” upolitycznioną. Kształtowanie i realizacja polityki mieszkaniowej są pełne konstruktów społecznych(znaczeń), przesądów oraz argumentów. Jednym ze sposobów badania publicznego(NPM), prawomocność władzy politycznej w określonym obszarze polityki publicznej opiera się na partycypacji obywateli, ich udziale w procesie sprawowania władzy(przez takie formy demokracji bezpośredniej jak głosowanie w wyborach, referenda, inicjatywa obywatelska, zapytanie obywatelskie, konsultacje społeczne itp.) oraz na ich udziale w dyskusji o treści i sposobie sprawowania władzy. procesu polityki mieszkaniowej mogą być W oparciu o to założenie opracowałam analizy dyskursywne. Traktowanie polityki autorską koncepcję demokratyczności mieszkaniowej jako dyskursu stawia nas przed polityki mieszkaniowej(KDPM). 17 pytaniem o to, kto może i powinien brać udział Demokratyczność polityki mieszkaniowej w tym dyskursie? Na jakich zasadach? – według mojej definicji – oznacza formę Zagadnienie udziału aktorów społecznych w kształtowaniu i realizacji polityki publicznej było podejmowane przez badaczy związanych z koncepcją demokracji deliberacyjnej(Bessette 1980, Żardecka-Nowak 2008, Abramowicz 2011) i partycypacji politycznej(Hajer, Wagenaar 2003,Theiss 2009, McLaverty 2011, Bevir 2011 i 2013, Przywojska 2014, Walker, McQuarrie, Lee 2015). Z punktu widzenia wpływu praktyk dyskursywnych i społecznych na legitymizację społeczną polityki mieszkaniowej należy również kształtowania i realizacji polityki publicznej w obszarze mieszkalnictwa bazującą na włączeniu obywateli w proces polityczny. W procesie tym decyzje polityczne zapadają w wyniku konsensualnego i otwartego ścierania się dyskursów i prezentowanych w nich argumentów jak najliczniejszych grup i instytucji społecznych. Efekty procesu partycypacji polegają przede wszystkim na łagodzeniu nierówności społecznych, w tym łagodzeniu nierówności w zakresie władzy społeczno-politycznej. wspomnieć o pracach poświęconych tematyce W warstwie teoretycznej KDPM dyskursu politycznego(Edelman 1988, Wilson ujmuje trzy cechy demokratyczności polityki 2001, Marston 2002). Z kolei zagadnienia mieszkaniowej: 1) Stosowanie deliberacji nierówności mieszkaniowych, w ujęciu jako modelu rządzenia mieszkalnictwem dyskursywnym, były podejmowane przez (w nawiązaniu do koncepcji demokracji takich badaczy jak Marston(2002), Sahlin deliberacyjnej oraz partycypacji politycznej); (1995), Gurney(1999), Atkinson(1999). Ze 2) Stosowanie deliberacyjnych praktyk względu na problematykę artykułu wiele dyskursywnych(form działań mających ważnych wątków przynoszą także publikacje na celu włączenie i udział obywateli

w komunikacji społeczno-politycznej pomiędzy dyskursem a władzą Jacobsa i Manzi w zakresie mieszkalnictwa). Dyskursywność(1996) oraz do konceptualizacji badań nad tych praktyk(działań) związana jest z ważną demokracją w nurcie interakcyjnym w ramach rolą, jaką odgrywa w nich język. Z jednej podejścia dyskursywnego w polityce publicznej strony za jego pośrednictwem wyrażane są(Ingram, DeLeon, Schneider(2016); Durnová, argumenty aktorów procesu politycznego. Fischer, Zittoun(2016)). Z drugiej, kształtuje on kontekst, w ramach którego odbywa się komunikacja społeczno-polityczna. Może stanowić np. instrument wzmacniania pozycji niektórych tematów w dyskusji(zjawisko kontrsepizacji), kosztem pomniejszania rangi innych(zjawisko sepizacji)(nawiązanie do dorobku w zakresie dyskursywnych badań nad mieszkalnictwem); 3) Wpływ praktyk deliberacyjnych w obszarze mieszkalnictwa na łagodzenie nierówności mieszkaniowych. W koncepcji demokratyczności polityki mieszkaniowej przyjęto, że deliberacyjne governance, w którym ważną rolę odgrywają praktyki dyskursywne, może wpływać na łagodzenie W części analitycznej koncepcji demokratyczności polityki mieszkaniowej można wyróżnić dwa etapy analizy danych: analiza treści tekstu i identyfikowanych w nim praktyk dyskursywnych oraz analiza praktyk społecznych związanych z badanym dyskursem. Po przeprowadzeniu powyższych analiz następuje etap interpretacji pochodzących z nich wniosków. Koncepcja ta znalazła zastosowanie w badaniu krajowej(Zubrzycka-Czarnecka 2016a) i lokalnej polityki mieszkaniowej w Polsce, na przykładzie Milanówka(Zubrzycka-Czarnecka 2016b). nierówności mieszkaniowych. Jednak w dotychczasowych badaniach(krajowej i lokalnej polityki mieszkaniowej w Polsce) 18 identyfikowane są także przykłady nadużyć, które te nierówności pogłębiają. Badania krajowej polityki mieszkaniowej pozwoliły ustalić, że w dyskursie politycznym aktorów społecznych związanych z największymi partiami politycznymi w Polsce dominują strategie argumentacyjne bazujące Zagadnienia te są ze sobą powiązane. Ich wydzielenie jest jedynie zabiegiem technicznym, ułatwiającym badanie każdej z wymienionych cech. W warstwie analitycznej KDPM czerpie z podejścia metodologicznego krytycznej analizy dyskursu(CDA) w ujęciu Teuna van Dijka(2006) i dwóch schematów badawczych: schematu dyskursywnego sformułowanego przez Keitha Jacobsa i Tony’ego Manzi(1996) oraz schematu politologiczno-lingwistycznego Martina Reisigla(2011). W analizie danych sięgam do koncepcji wymiarów nadawania znaczenia przez aktorów społecznych Wagenaara(2015). Analiza argumentacji oparta jest na założeniach retoryki politycznej oraz dorobku erystyki(przede wszystkim identyfikacja chwytów erystycznych). Z kolei założenia dotyczące interpretacji wyników badań nawiązują do zastosowania kategorii konwencji w ujęciu Noel Whiteside i Roberta Salais(1998), do konceptualizacji relacji na ujmowaniu mieszkania jako towaru. Polityce mieszkaniowej przypisuje się rolę regulacyjną, natomiast jako głównego aktora sfery mieszkaniowej postrzega się podmioty związane z sektorem prywatnym. Analiza ujawniła homogeniczność tego dyskursu, który pozostaje niezmienny, niezależnie od opcji politycznej(prawicowej czy lewicowej) u władzy. Badanie pozwoliło zidentyfikować bariery utrudniające włączanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego do debat społeczno-politycznych dotyczących mieszkalnictwa. Z analizowanych tekstów wynika, że organizacje społeczne są ignorowane przez podmioty związane z dyskursem politycznym głównego nurtu. Nie są informowane o działaniach podejmowanych przez polityków, a wręcz są dezinformowane. Współpracy nie ułatwia problem uwikłania władz publicznych w zjawisko klientelizmu politycznego(np. wspieranie deweloperów)

czy wielofunkcyjność i wielogłosowość mieszkalnictwa opartej na partycypacji ekspertów rządowych – występujących społecznej mieszkańców miasta i na dążeniu w podwójnej roli autorytetów naukowych oraz do łagodzenia nierówności społecznych. rzeczników określonego interesu politycznego. Brak też przejrzystości w procedurach polityki mieszkaniowej i respektowania instytucji dialogu partnerów społecznych. Wiele wskazuje jednak na to, że mieszkańcy Milanówka w najbliższych latach wybiorą drogę rozwoju ich miasta opartą na demokratyczności(np. projekt Milanówek Powyższe ustalenia zostały zinterpretowane Miasto Mieszkańców z 2016 roku). w odniesieniu do podziału władzy społeczno-polityczno-ekonomicznej w obszarze polskiego mieszkalnictwa. Wskazano, że aktorzy społeczni związani ze społeczeństwem obywatelskim pozostają na uboczu tej władzy (mieszczą się na najniższym jej poziomie). Ich dyskurs jest obecny w przestrzeni publicznej przede wszystkim za pośrednictwem środków nieformalnych jak nowe media i portale społecznościowe. W odniesieniu do Milanówka(Zubrzycka-Czarnecka 2016b) badania wskazują, że lokalna polityka mieszkaniowa może zawierać wiele elementów włączających mieszkańców w kształtowanie i realizację tej polityki publicznej. Jednak samo stworzenie praktyk wzmacniających aktywność obywateli w procesie lokalnej polityki mieszkaniowej nie gwarantuje spełnienia drugiego kryterium demokratyczności – łagodzenia nierówności społecznych. Z kolei, nawiązując do aktualnych problemów w polskim mieszkalnictwie, wstępne ustalenia 3 dla polityki mieszkaniowej w Warszawie potwierdzają część wniosków z badania dotyczącego Milanówka. Na poziomie lokalnej polityki mieszkaniowej można bowiem zidentyfikować więcej działań włączających aktorów społecznych do procesu tej polityki. Sytuacja jest jednak zróżnicowana. Można wyróżnić obszary polityki mieszkaniowej w Warszawie o wysokim poziomie demokratyczności(jak np. rewitalizacja), ale też obszary o średnim(polityka w zakresie mieszkań komunalnych) i niskim jej poziomie (jak polityka reprywatyzacyjna). Zakres 19 włączenia aktorów społecznych w proces polityki mieszkaniowej w Warszawie jest zróżnicowany w czasie, zmieniał się na różnych etapach rozwoju tej polityki, od 1990 roku 4 . Ponadto należy wskazać na zróżnicowanie przestrzenne poziomu demokratyczności Milanówek pokazuje, że mimo znacznej polityki mieszkaniowej w Warszawie. partycypacji mieszkańców miasto nie staje się W niektórych dzielnicach Warszawy udział bardziej demokratyczne. Przyjęty po 1989 roku, aktorów społecznych w kształtowaniu rynkowy paradygmat rozwoju Milanówka nie i realizacji polityki mieszkaniowej jest większy sprzyja łagodzeniu nierówności społecznych niż w innych. i podejmowaniu inicjatyw wzmacniających kreatywny potencjał miasta. Aktywność władz samorządowych w lokalnej polityce publicznej w obszarze mieszkalnictwa wskazuje zrozumienie i poparcie dla koncepcji polityki 3 Sformułowane na podstawie badań dotyczących polityki mieszkaniowej w Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy w ramach projektu badawczego pt.„Społeczna Agencja Najmu jako instrument polityki mieszkaniowej w Polsce”, włączającej mieszkańców. W dyskursie politycznym zgłaszane są liczne argumenty za wzmocnieniem udziału mieszkańców finansowanego ze środków Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz na postawie wstępnej analizy danych, związanej z przygotowywaniem wniosku grantowego o projekt badawczy dotyczący demokratyczności polityki w zarządzaniu miastem. Jednak działania mieszkaniowej w Warszawie. władz publicznych w badanym obszarze oraz 4 Decentralizacja w mieszkalnictwie została przeprowadzona szerszy dyskurs publiczny wydają się bardziej złożone i mniej jednoznacznie afirmatywne dla wizji polityki publicznej w obszarze w 1990 roku(na mocy art. 7. ustawy o samorządzie terytorialnym, wzmocnionego następnie regulacjami zawartymi art. 4. ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego).

Warto podkreślić, że problemy związane z demokratycznością polityki mieszkaniowej w Warszawie przyczyniły się, z jednej strony, do większej aktywizacji interesariuszy tej polityki, a z drugiej, wymusiły rozwój praktyk włączania aktorów społecznych do kształtowania i realizacji tej polityki. W przypadku Warszawy działania prowadzące do demokratyzacji lokalnej polityki mieszkaniowej są bardzo mocno powiązane z dążeniem do łagodzenia nierówności społecznych(np. poprawa sytuacji mieszkaniowej i społecznej osób zamieszkałych w budynkach przy ul. Dudziarskiej 5 czy poprawa sytuacji życiowej mieszkańców budynków zagrożonych reprywatyzacją). Są to jednak wnioski wstępne, które wymagają pogłębienia w badaniach. 5 Chodkowski K.(2013), Dudziarska. Smutne oblicze Warszawy,„Polityka Warszawska”, 3 września 2013, online: http://www.politykawarszawska.pl/index.php/article/178. Literatura · Abramowicz B. 2011. Koncepcja demokracji deliberacyjnej jako odpowiedź na postulaty usprawnienia demokracji przedstawicielskiej,„Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny”, 4, s. 215–229. · Albin M. 2016. Czy należy ci się Mieszkanie Plus, ile będzie kosztowało i gdzie je wybudują? Sprawdziliśmy, online: http://natemat.pl/182787,co-wiemy-o-programie-mieszkanie-plus-jesli-masz-pieniadze-a-nie-masz-dzieci-przygotuj-siena-kolejke, dostęp: 18 października 2016. · Andrzejewski A. 1978. Polityka mieszkaniowa. Warszawa: Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne. · Approaches. 2012.[Zbiór haseł][W:] International Encyclopedia of Housing and Home, S. J. Smith, M. Elsinga, O. S. Eng, L. Fox O’Mahony, S. Wachter(red.), Elsevier, Amsterdam, Boston, Heidelberg, London, New York, Oxford, Paris, San Diego, San Francisco, Singapore, Sydney, Tokyo, tom 1. 20 · Atkinson R. 1999. Discourses of Partnership and Empowerment in Contemporary British Urban Regeneration,„Urban Studies”, 36(1), s. 59–72. · Bessette J. 1980. Deliberative Democracy: The Majority Principle in Republican Government. W: R.A. Goldwin, W.A. Schambra(red.), How Democratic Is the Constitution?. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, s. 102–116. · Bevir M. 2013. Une approche interprétative de la gouvernance. Intentionnalité, historicité et réflexivité,„Revue française de science politique”, 3(63), s. 603–623. · Bevir M.(red.). 2011. The SAGE Handbook of Governance, London: Sage. · Clapham D. F. 2012. Social Constructionism and Beyond in Housing Research, W: D. F. Clapham, W. A. V. Clark, K. Gibb(red.), The SAGE Handbook of Housing Studies. Thousand Oaks, CA: SAGE Publications Ltd., s. 174–188. · Durnová A., Fischer F., Zittoun, Ph. 2016. Discursive Approaches to Public Policy: Politics, Argumentation, and Deliberation. W: B.G. Peters, Ph. Zittoun(red.), Contemporary Approaches to Public Policy Theories, Controversies and Perspectives, London: Palgrave Macmillan, s. 35–56. · Edelman M. 1988. Constructing the Political Spectacle. Chicago: University of Chicago Press. · Fahey T., Norris M. 2010. Housing. W: Obinger H., Pierson Ch., Castles F. G., Leibfried S., Lewis J.(red.), Oxford Handbook of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press. · Flint J. 2015. Housing and the Realignment of Urban Socio-Spatial Contracts,„Housing Theory& Society”, 32(1), s. 39–53. · Gurney C. 1999. Pride and prejudice: discourses of normalisation in public and private accounts of home ownership, „Housing Studies” 14, s. 163–183. · Hajer M. A., Wagenaar H. 2003. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press.

· Ingram H., deLeon P., Schneider H. 2016. Conclusion: Public Policy Theory and Democracy: The Elephant in the Corner. W: B.G. Peters, Ph. Zittoun(red.), Contemporary Approaches to Public Policy Theories, Controversies and Perspectives, London: Palgrave Macmillan, s. 140–159. · Jacobs K., Manzi T. 1996. Discourse and policy change: The significance of language for housing research,„Housing Studies” 11(4), s. 543–560. · Lee C. W., McQuarrie M., Walker E. T.(red.), 2015. Democratizing Inequalities: Dilemmas of the New Public Participation, New York: NYU Press. · Lis P. 2008. Polityka państwa w zakresie finansowania inwestycji mieszkaniowych. Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck. · Marston G. 2002. Critical discourse analysis and policy-orientated housing research,„Housing, Theory and Society” 19(2), s. 82–91. · McLaverty P. 2011. Participation. W: M. Bevir(red.), The Sage Handbook of. Governance, London: Sage, s. 402–418. · Potucek M., LeLoup L. T. 2003. Public Policy in Central and Eastern Europe: Theories, Methods, Practices. W: M. Potucek, L. T. Leloup, G. Jenei, L. Varadi(red.), Public Policy in Central and Eastern Europe: Theories, Methods, Practices. NISPAceePRESS. · Przywojska J. 2014. Nowe zarządzanie i governance w pracy socjalnej. Warszawa: Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich. · Reisigl M. 2011. Analiza retoryki politycznej. W: R. Wodak, M. Krzyżanowski(red.), Jakościowa analiza dyskursu w naukach społecznych. Warszawa: Oficyna Wydawnicza Łośgraf. · Sahlin I. 1995. Strategies for exclusion from social housing,„Housing Studies” 10, s. 381–401. · Szelągowska A. 2011. Finansowanie społecznego budownictwa mieszkaniowego. Warszawa: CeDeWu.pl Wydawnictwa Fachowe. · Theiss M. 2009. Governance i instytucje dialogu obywatelskiego – remedium na kryzys czy dowód kryzysu w polityce społecznej? W: M. Księżopolski, B. Rysz-Kowalczyk, C. Żołędowski(red.), Polityka społeczna w kryzysie. Warszawa: Aspra-Jr, s. 309–319. 21 · van Dijk T. 2006. Discourse, Context and Cognition,„Discourse Studies” 1, s. 159–177. · Wagenaar H. 2015. Transforming perspectives: the critical functions of interpretive policy analysis. W: F. Fischer, D. Torgerson, A. Durnová, M. Orsini(red.), Handbook of Critical Policy Studies. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, s. 422–440. · Whiteside N., Salais R. 1998. Comparing Welfare States: Social Protection and Industrial Politics in France and Britain, 1930–1960,„Journal of European Social Policy” 8(2), s. 139–154. · Wilson J. 2001. Political discourse. W: D. Schiffrin, D. Tannen, H. E. Hamilton(red.), The Handbook of Discourse Analysis. Oxford: Blackwell, s. 398–415. · Żardecka-Nowak M. 2008. Demokracja deliberatywna jako remedium na ponowoczesny kryzys legitymizacji władzy, Teka Komisji Politologii i Stosunków Międzynarodowych, PAN,III, s. 29–40. · Zubrzycka-Czarnecka A. 2011b. Polityka mieszkaniowa we Francji na przełomie XX i XXI wieku. Warszawa: Aspra-Jr. · Zubrzycka-Czarnecka A. 2012. Polityka miejska wobec starzenia się populacji miast – na przykładzie Polski, Francji i Kanady,„Problemy Polityki Społecznej. Studia i Dyskusje” 18, s. 119–128. · Zubrzycka-Czarnecka A. 2016a. Democracy of housing policy as exemplified by Poland. Political and linguistic analysis, „Housing Studies” 31(8), s. 916–934. · Zubrzycka-Czarnecka A. 2016b. Demokratyczność lokalnej polityki mieszkaniowej w Polsce. Analiza politologiczno-lingwistyczna, referat wygłoszony na III Międzynarodowej Konferencji ESPAnet Polska„Inwestycje społeczne a rozwój”, Warszawa.

Wynajem – nowy standard w polskim mieszkalnictwie? Konstancja Święcicka Instytut Badań Strukturalnych Wstęp gminnego zasobu mieszkaniowego. Część przedstawionych w Programie założeń budzi poważne kontrowersje wśród ekspertów, a jego realizacja rozpisana jest na wiele lat i będzie wiązała się z koniecznością zmierzenia W ostatnim czasie jesteśmy świadkami zmiany 22 paradygmatu w polskim mieszkalnictwie. się z licznymi wyzwaniami, zarówno na etapie ustawodawczym, jak i wykonawczym. Po latach wiary, że potrzeby mieszkaniowe Z tego względu powstanie dokumentu Polaków uda się zaspokoić w oparciu rządowego z całą pewnością nie kończy o własność i kredyt, do debaty głównego dyskusji o nowej polityce mieszkaniowej, nurtu przebiły się argumenty o konieczności a raczej otwiera jej nowy rozdział i daje istotny zwiększania dostępności mieszkań przez punkt odniesienia. rozwijanie rynku wynajmu. Odzwierciedleniem tej zmiany są zapisy Narodowego Programu Mieszkaniowego przyjętego przez Radę Ministrów we wrześniu 2016 roku. Program zakłada zarówno podjęcie na dużą skalę państwowych inwestycji w mieszkania na wynajem, jak i zmiany regulacyjne, które umożliwić mają m.in. lepsze zarządzanie lokalami na wynajem, należącymi do W tekście przedstawiono argumenty przemawiające za potrzebą rozwijania w Polsce segmentu mieszkań na wynajem oraz czynniki, które hamują obecnie ten proces. Postawiona diagnoza służy ocenie zmian w polityce mieszkaniowej zaproponowanych przez rząd Prawa i Sprawiedliwości w Narodowym Programie Mieszkaniowym.

Wynajem jako brakujące ogniwo w polskim mieszkalnictwie – elementy diagnozy Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przede wszystkim w oparciu o własność nie jest wyłącznie polską specyfiką. Wśród krajów Unii Europejskiej podobną sytuację można obserwować we wszystkich państwach mających za sobą komunistyczną przeszłość. Polityka masowej prywatyzacji zasobów była w tych krajach standardowym sposobem postępowania w latach 90. 1 . W państwach tzw. starej Unii sektor wynajmu jest bardziej rozwinięty, przy czym zróżnicowanie w tej grupie państw pozostaje znaczne – dla Hiszpanii odsetek osób będących lokatorami w wynajmowanych mieszkaniach wynosi około 20%, natomiast Polityka mieszkaniowa realizowana w Polsce od roku 1989 na wiele różnych sposobów w Niemczech niemal połowa populacji wybiera wynajem(wykres niżej). przyczyniła się do dominacji sektora Badacze rynku mieszkaniowego zgodnie własnościowego w zasobie mieszkaniowym. uznają, że brak rozwiniętego rynku wynajmu Główne źródło tej dominacji to prowadzona niesie ze sobą liczne zagrożenia, zarówno od lat 90. ubiegłego wieku intensywna dla jakości życia ludności jak i dla rozwoju prywatyzacja mieszkań wybudowanych gospodarczego kraju. W polskich realiach 23 w poprzednim systemie i będących własnością najbardziej oczywistym dowodem na to, że szeroko rozumianego sektora publicznego. dotychczasowy,„własnościowy” model polityki W wielu gminach proces wyzbywania się mieszkaniowej nie przyniósł pożądanych własności komunalnej trwa do dzisiaj, a lokale efektów, jest znaczny deficyt mieszkań, którego komunalne to z roku na rok coraz mniejszy nie udało się zlikwidować w ciągu ostatniego odsetek całkowitego zasobu mieszkaniowego ćwierćwiecza. Pomimo pewnej poprawy w tym w kraju. zakresie, w 2015 roku wciąż w przeludnionych Równolegle do prowadzonej prywatyzacji na przestrzeni lat pojawiały się kolejne instrumenty wsparcia nowego budownictwa własnościowego, przede wszystkim w formie mieszkaniach żyło w Polsce aż 43,4% osób, podczas gdy średnio w Unii Europejskiej zaledwie 16,7% osób doświadcza tego rodzaju trudności(w oparciu o dane Eurostatu). dopłat do indywidualnych kredytów Ilościowy przyrost tkanki mieszkaniowej przy hipotecznych. Skala działań podejmowanych niezrównoważonej strukturze własnościowej na rzecz rozwoju budownictwa na wynajem nie umożliwi rozwiązania problemów pozostawała natomiast marginalna. Wskutek mieszkaniowych ludności Polski. Na tak prowadzonej polityki w prywatnym znaczącą poprawę sytuacji mieszkaniowej sektorze najmu w roku 2015 zamieszkiwało nie mogą liczyć gospodarstwa domowe około 4,5% Polaków, a dalsze 11,8% o umiarkowanych i niskich dochodach. Teza zajmowało mieszkania należące do gmin. ta potwierdza się, jeśli przyjrzeć się wartościom Cała reszta populacji, a więc 83,7% osób, wskaźnika przeludnienia w mieszkaniach zaspokajało swoje potrzeby mieszkaniowe w grupie gospodarstw najuboższych – w oparciu o lokale posiadane na własność (Eurostat 2015). 1 Więcej o przyczynach dominacji mieszkań własnościowych w krajach postkomunistycznych: Dübel H., Brzeski J., Hamilton E.(2006).

Wykres 1. Populacja krajów UE według formy zamieszkiwania 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Rumunia Litwa Słowacja Węgry Chorwacja Bułgaria Polska Łotwa Estonia Malta Czechy Hiszpania Słowenia Grecja Portugalia Cypr Finlandia Włochy Luksemburg Belgia UE 28 Irlandia Szwecja Holandia Wielka Brytania Francja Dania Austria Niemcy w mieszkaniu wynajmowanym z obniżonym czynszem lub za darmo w mieszkaniu wynajmowanym po cenach rynkowych we własnym mieszkaniu bez obciążeń kredytowych we własnym mieszkaniu obciążonym kredytem Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu, 2015 z pierwszego kwintyla dochodowego. W 2015 poświęceń, żeby mimo wszystko kredyt roku aż 59,3% osób w tej grupie mieszkało uzyskać, a następnie go spłacić. Sytuacja w przeludnionych mieszkaniach. W roku„wepchnięcia w kredyt”, gdy rata kredytu 24 2005 aż 69,1% osób najuboższych nie miało pochłania istotną część domowego budżetu, zapewnionej odpowiedniej przestrzeni do może skutkować drastycznym ograniczeniem życia. W ciągu ostatnich 10 lat nastąpił więc wydatków na inne podstawowe dobra, a także spadek tej wartości o 9,8p.p., jednak sytuacja prowadzić do wyboru mieszkania zbyt małego tej grupy poprawiała się wolniej niż przeciętnie w stosunku do potrzeb. Gdy możliwości w całej populacji, dla której spadek wyniósł dochodowe członków gospodarstwa 10,7p.p.( ibidem). domowego zwiększą się np. w związku Zła sytuacja mieszkaniowa większości osób ubogich i wolne tempo jej poprawy nie są zaskakujące, jeśli wziąć pod uwagę oszacowania NBP, zgodnie z którymi ponad 60% gospodarstw domowych w Polsce nie z rosnącym stażem pracy, zamiana mieszkania na większe okazuje się trudna ze względu na obciążenie dotychczasowego lokalu kredytem hipotecznym i konieczność poniesienia wysokich kosztów transakcyjnych. ma zdolności kredytowej. Nie tylko osoby Co więcej, w warunkach dużej niestabilności najuboższe, ale również te o przeciętnych zarówno na rynku pracy jak i na rynkach dochodach pozostają odcięte od możliwości finansowych, zobowiązanie do regularnych zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych spłat przez kilkadziesiąt lat(ale w wysokości w oparciu o kredyt hipoteczny. uzależnionej od zmian stóp procentowych Trudności wynikające z braku rozwiniętego rynku wynajmu dotyczą nie tylko grup społecznych, które nie mogą sobie pozwolić na zaciągnięcie kredytu. Usamodzielniające się gospodarstwa domowe nie całkiem i kursów walutowych) jest równoznaczne z trwałym uwikłaniem w sytuację, która w przyszłości może wygenerować niedające się przewidzieć obciążenia – ekonomiczne, społeczne i psychologiczne(Lewicki 2014). pozbawione szans na kredyt będą, ze względu Ostatnim symptomem niedopasowania na brak alternatyw, skłonne do dużych struktury własnościowej zasobu

mieszkaniowego do potrzeb ludności jest niska mobilność wewnętrzna Polaków, której towarzyszy duża skala migracji zagranicznych o charakterze ekonomicznym. W badaniach CBOS z 2010 roku, dotyczących mobilności i preferencji migracyjnych Polaków, niemal 40% osób, które wyraziły chęć zmiany miejsca zamieszkania jako główną przyczynę odkładania przeprowadzki, podało zbyt wysokie koszty wynajmu, zakupu lub budowy własnego domu bądź mieszkania(CBOS 2010). Zalety wynajmu sektorze wynajmu wskazuje się na pewne podstawowe prawidłowości przebiegu kariery mieszkaniowej(Clark i Dieleman 1996). Wśród osób młodych, usamodzielniających się na rynku mieszkaniowych, dominuje tendencja do wynajmowania niewielkich lokali. Polityka mieszkaniowa nastawiona na Skłonność do wynajmu na pierwszym wspieranie wynajmu może przyczynić etapie dorosłego życia wynika zarówno się do poprawy stanu zaspokojenia z ograniczonych zasobów majątkowych – potrzeb mieszkaniowych. Bogatsza oferta braku oszczędności i stosunkowo niskich dostępnych na rynku mieszkań na wynajem dochodów, jak również z nieustabilizowanej prowadzi do nasilenia się konkurencji między wynajmującymi, a w konsekwencji sytuacji rodzinnej i zawodowej młodych gospodarstw domowych. Wynajem jest dla 25 do obniżenia czynszów. Dla osób tej grupy atrakcyjny, gdyż ułatwia mobilność o umiarkowanych lub niskich dochodach i nie wymaga podejmowania długotrwałych zamieszkiwanie w lokalu wynajmowanym staje zobowiązań. się wówczas rozwiązaniem znacznie bardziej dostępnym finansowo niż zakup mieszkania na własność. Warto podkreślić, że nawet w dzisiejszych warunkach, charakteryzujących się stosunkowo wysokimi czynszami wynajmu w największych miastach, często podnoszony argument o równoważności raty kredytu i czynszu za wynajem zazwyczaj okazuje się fałszywy. W uproszczonych rachunkach będących podstawową tego rodzaju twierdzeń nie bierze się pod uwagę dodatkowych kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, które obciążają właścicieli, a nie dotyczą najemców. Wraz z wiekiem i rosnącym doświadczeniem zawodowym, osoby młode są w stanie zacząć gromadzić oszczędności, które z czasem pozwolą im na zakup pierwszego mieszkania własnościowego. Stabilny wynajem pozwala odkładać decyzję o zamieszkaniu „na własnym” do czasu, gdy istotną część wartości lokalu gospodarstwo domowe będzie mogło pokryć ze środków własnych, skracając tym samym okres spłaty kredytu. Starzeniu się gospodarstwa domowego towarzyszy stopniowa redukcja potrzeb mieszkaniowych, część gospodarstw zamienia w ostatniej fazie życia duże mieszkanie własnościowe Rozwinięty sektor mieszkań na wynajem na mniejszy lokal – wynajmowany lub daje również przestrzeń do rozwijania kariery własnościowy. mieszkaniowej – dopasowywania formy zamieszkiwania do zmieniających się w ciągu życia potrzeb mieszkaniowych i możliwości finansowych. W krajach o rozwiniętym Z pewnością opisane stadia kariery mieszkaniowej nie wyczerpują całego spektrum możliwych jej wariantów. W nowszych badaniach nad formami zamieszkiwania

zwraca się uwagę na współczesne procesy różnicowania się indywidualnych biografii, które modyfikują„standardową” karierę mieszkaniową( ibidem). Te procesy to m.in. wzrost udziału jednoosobowych gospodarstw domowych i par nieposiadających dzieci, spadek udziału wieloosobowych gospodarstw domowych, coraz większa grupa samotnych rodziców z dziećmi czy wzrost liczby rozwodów. Charakterystyczną cechą tych przemian jest coraz większa zmienność konfiguracji, w których osoby zamieszkują ze sobą i tworzą gospodarstwo domowe. Wynajem mieszkania ułatwia szybkie dostosowywanie się do nowych okoliczności życiowych i w tym sensie dobrze odpowiada na nowe uwarunkowania życia społecznego. Rozwinięty rynek wynajmu jest też podstawowym czynnikiem umożliwiającym mobilność zawodową. Sprzyja niwelowaniu niedostosowań na rynku pracy i może być istotnym czynnikiem zachęcającym pracowników do pozostania w kraju. W przypadku konieczności zmiany miejscowości zamieszkania zalety wynajmu wynikają z niskich kosztów transakcyjnych w porównaniu do nakładów, które trzeba ponieść przy sprzedaży dotychczasowego i kupnie nowego lokalu. Wybory dokonywane na rynku mieszkaniowym przez gospodarstwa domowe mają istotny wpływ na sytuację makroekonomiczną całej gospodarki. Polityka mieszkaniowa promująca zadłużanie się na cele mieszkaniowe może okazać się bardzo szkodliwa dla stabilności systemu finansowego w momencie wystąpienia kryzysu ekonomicznego. Wspieranie rozwiązań opartych na wynajmie mieszkań niesie więc ze sobą korzyści 26 Bariery rozwoju rynku najmu mieszkań i potencjalni inwestorzy nie postrzegają wynajmu mieszkań jako atrakcyjnej formy inwestowania środków. Bariery popytowe ekonomiczne znacznie szersze niż tylko redukcja ryzyka dotyczącego indywidualnych gospodarstw domowych. Wynajem mieszkań pozostaje w Polsce rozwiązaniem niepopularnym, mimo jego licznych wymienionych wyżej zalet. Przyczyny, ze względu na które ten segment rynku mieszkaniowego nie rozwinął się„samoistnie”, mają dwojaki charakter. Z jednej strony można mówić o barierach popytowych – grupy społeczne, dla których wynajem byłby optymalnym sposobem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, nie są nim zainteresowane ze względu na specyficzne uwarunkowania rynku wynajmu w Polsce. Z drugiej strony właściciele Wśród barier o charakterze popytowym należy wymienić przede wszystkim niestabilność stosunku najmu, która sprawia, że wynajem jest niekorzystnym rozwiązaniem na przykład dla osób planujących założyć rodzinę. Alternatywę stanowi model niemiecki, na którym standardem jest umowa najmu na czas nieokreślony. Dopóki lokatorzy wywiązują się z jej zapisów, właściciel nie może wypowiedzieć kontraktu, z wyjątkiem określonych w prawie przypadków, które sprowadzają się głównie do sytuacji, gdy sam chce zamieszkać w danym lokalu. Nawet sprzedaż mieszkania nie powoduje automatycznego rozwiązania umowy, która przechodzi wówczas na nowego właściciela. Takie warunki sprawiają, że stosunek

najmu trwa często wiele lat, lokatorzy mają którymi dysponują samorządy. W przypadku zapewnione poczucie bezpieczeństwa wyroku o eksmisji, gdy zostało przyznane i możliwość urządzenia mieszkania według prawo do lokalu socjalnego, a gmina nie własnych preferencji. Pod względem jakości może zaoferować takiego lokalu, lokator życia wynajem w Niemczech nie różni się pozostaje w wynajmowanym mieszkaniu znacząco od zamieszkiwania we własnym i oczekuje w kolejce na przydział. Właściciel ma lokalu. W polskim prawie rozwiązania prawo w tym czasie domagać się od gminy dotyczące najmu na czas nieokreślony są odszkodowania równego wysokości normalnie zbliżone do rozwiązań niemieckich, jest to pobieranego czynszu. Jego straty wynikają jednak martwy zapis ustawowy, jeśli spojrzeć jednak z samej konieczności kilkuetapowego na praktykę zawierania umów na rynku dochodzenia swoich praw w sądzie. prywatnym. Standardem pozostaje oferowanie najemcom krótkich umów na czas określony. Istotną barierę stanowi brak wzorców dużych, udanych inwestycji w mieszkania Inne czynniki, które w polskim kontekście na wynajem, które pomogłyby przekonać przyczyniają się do nieatrakcyjności wynajmu prywatnych inwestorów instytucjonalnych do z perspektywy najemcy, to stosunkowo wejścia na rynek wynajmu. Duże instytucje niezróżnicowana oferta, słabo dopasowana oferujące mieszkania na wynajem na zasadzie do preferencji i zawyżone czynsze, będące komercyjnej i posiadające na własność całe skutkiem małych rozmiarów rynku. budynki są w Polsce rzadkością. Zarazem są to ci aktorzy rynku mieszkaniowego, Bariery podażowe którzy są potrzebną alternatywą dla rozdrobnionego wynajmu obsługiwanego Pierwszy z czynników podwyższających przez indywidualnych właścicieli. Posiadając ryzyko inwestowania na rynku wynajmu stanowią przepisy dotyczące egzekwowania duży zasób mieszkań, łatwiej jest zniwelować 27 różnego rodzaju ryzyka, na przykład związane zaległości czynszowych. Droga do uzyskania z zalegającymi z czynszem lokatorami. Już na wyroku w przypadku zalegania przez lokatora etapie wstępnych kalkulacji firmy zajmujące się z czynszem jest niepotrzebnie wydłużona za wynajmem zakładają, że pewien odsetek lokali sprawą przepisu, zgodnie z którym właściciel nie będzie przynosił regularnego dochodu. może zgłosić się do sądu dopiero wtedy, Prowadzenie wynajmu na masową skalę gdy zaległości z zapłatą osiągną wysokość przyczynia się również do upowszechnienia trzech pełnych czynszów, co w praktyce może standardów korzystnych dla lokatorów, na oznaczać wydłużenie o wiele miesięcy okresu, przykład w formie oferowania najemcom w którym właściciel ponosi straty. długoterminowych umów. Właściciele mieszkań na wynajem są również pośrednimi ofiarami deficytu lokali socjalnych,

Narodowy Program Mieszkaniowy a przyszłość wynajmu w Polsce podmiotom, m.in. starostom i Agencji Nieruchomości Rolnych. Podstawowym mechanizmem służącym realizacji inwestycji ma być przekazywanie ziemi zamkniętym funduszom inwestycyjnym w zamian za certyfikaty inwestycyjne. Głównym inwestorem, realizatorem i operatorem mieszkań na wynajem, z którym NFM podejmie współpracę, zostanie Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK). Autorzy projektu zakładają, że BGK będzie realizować inwestycje komercyjne, a dochody wynikające z udostępnienia gruntów zasilą Diagnoza aktualnego stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i pożądanych NFM i umożliwią finansowanie jego działalności. kierunków rozwoju mieszkalnictwa zawarta W projekcie nie przesądzono o wysokości w Narodowym Programie Mieszkaniowym czynszów w nowych zasobach, zarazem jest bardzo zbliżona do argumentacji jednak przedstawiciele rządu wielokrotnie przedstawionej w niniejszym tekście. Autorzy podkreślali, że czynsz ukształtuje się znacznie silnie akcentują potrzebę promowania poniżej obecnych cen rynkowych. Jednoczesna wynajmu mieszkań i proponują szereg realizacja założenia o niskim czynszu instrumentów, które mają posłużyć i osiągnięcie rentowności inwestycji nie są 28 zwiększeniu oferty mieszkań tego rodzaju. W tej części tekstu przeanalizowane zostaną nierealne, jeśli wziąć pod uwagę przewagę państwowego inwestora wynikającą zarówno wybrane rozwiązania opisane w Programie ze skali przedsięwzięcia, jak i z ułatwionego w celu dokonania oceny adekwatności dostępu do kapitału i gruntów w porównaniu proponowanych narzędzi i przedstawienia do inwestorów prywatnych. potencjalnych wyzwań związanych z realizacją zamierzeń rządu. Prospołeczny charakter państwowych inwestycji został zagwarantowany przez umieszczenie w projekcie katalogu osób, które Narodowy Fundusz Mieszkaniowy Najambitniejsza z rządowych propozycji dotyczy podjęcia na dużą skalę inwestycji w mieszkania na wynajem przeznaczone dla osób o przeciętnych dochodach. W tym celu zaplanowano powołanie nowej jednostki finansów publicznych – Narodowego w pierwszej kolejności będą mogły starać się o mieszkanie w nowych zasobach. Katalog obejmuje m.in. rodziny z dziećmi, w tym w szczególności z dziećmi niepełnosprawnymi, osoby o dochodach zbyt niskich, by zaspokoić potrzeby na rynku prywatnym, a także osoby migrujące w celu podjęcia pracy. Funduszu Mieszkaniowego(NFM). Projekt Ważnym elementem rządowego pomysłu ustawy regulujący zasady funkcjonowania jest możliwość docelowego przeniesienia nowego podmiotu przeszedł przez ekspresowe własności mieszkania na najemcę, który konsultacje społeczne w grudniu 2016 roku zdecyduje się na wyższe comiesięczne i jest obecnie dalej procedowany. opłaty pozwalające w horyzoncie 30 lat Głównym zadaniem NFM będzie stworzenie, a następnie zarządzanie„bankiem ziemi”, na który złożą się grunty należące do Skarbu Państwa, podlegające obecnie innym spłacić wartość nieruchomości. Jest to rozwiązanie kontrowersyjne – autorzy projektu prawdopodobnie pragną w ten sposób wyjść naprzeciw domniemanej potrzebie

obywateli, żeby„być na swoim”. Nie wzięto analitycznej, w celu monitorowania sytuacji na jednak pod uwagę problemów, jakie pojawią rynku mieszkaniowym. się w zarządzaniu zasobem, gdy mieszkania w danym budynku przestaną być wyłączną własnością jednego operatora. Podstawową zasadą stosowaną przez dużych, prywatnych inwestorów instytucjonalnych na rynku wynajmu jest bowiem obejmowanie na własność całych budynków, co gwarantuje autonomię w zarządzaniu posiadanym zasobem. Decydowanie o lokalizacji inwestycji na szczeblu centralnym ma potencjalne zalety, mimo zagrożeń, które rodzi rozproszenie odpowiedzialności za zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych pomiędzy gminy a NFM. Jeśli, zgodnie z założeniami, polityka mieszkaniowa stanie się elementem realizacji Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, wówczas będzie możliwe projektowanie W projekcie przewidziano również rozwiązań mieszkaniowych w powiązaniu alternatywne sposoby wykorzystania z szerszą strategią rozwojową kraju. Oprócz gruntów podlegających NFM. Część z nich reaktywnego odpowiadania na bieżące będzie zbywana w przetargach po cenach potrzeby w miejscowościach przyciągających rynkowych. Kupcy będą zobowiązani do obecnie nowych mieszkańców, zasoby wybudowania na nabytych gruntach mieszkań mieszkań na wynajem będą mogły powstawać na wynajem i zastosowania kryteriów również w regionach, których rozwój zostanie pierwszeństwa dla grup społecznych opisanych przyspieszony w przyszłości dzięki innym w ustawie, nie będą jednak ograniczeni pod inwestycjom przewidzianym w SOR. względem stawek czynszów. Dopuszczenie inwestorów prywatnych do realizacji celów polityki mieszkaniowej pod pewnymi Zmiany w zasobach komunalnych względami przypomina powojenny program Narodowy Program Mieszkaniowy oprócz 29 mieszkaniowy realizowany w Zachodnich propozycji rozbudowy sektora najmu Niemczech. Jednym z historycznych źródeł komercyjnego zawiera również cały katalog rozbudowanego sektora najmu w tym kraju instrumentów ułatwiających gminom jest szeroko zakrojony program budownictwa zarządzanie posiadanymi lokalami i efektywne mieszkań na wynajem, w którym państwo tworzenie nowego zasobu ze wsparciem otwarło się na kapitał pochodzący od środków z budżetu centralnego. Część zmian inwestorów prywatnych(Voigtlander 2014). może pozytywnie wpłynąć na redukcję Ostatnim sposobem wykorzystania ziemi przez NFM może być zbywanie gruntów nienadających się do inwestycji mieszkaniowych i nabywanie w zamian działek o odpowiedniej charakterystyce, a także obrót ziemią w celu pozyskiwania środków na realizację innych celów polityki mieszkaniowej państwa. narosłych od lat nieuprawnionych przywilejów (m.in. likwidacja prawa do tzw. dziedziczenia mieszkania komunalnego), inne natomiast zagrażają bezpieczeństwu socjalnemu obywateli. Szczególnie niepokojący jest pomysł ułatwienia eksmisji grup najbardziej wrażliwych – kobiet w ciąży, dzieci, osób starszych bez zagwarantowania prawa do najmu socjalnego. Dotychczas osoby te były chronione Cechą szczególną modelu opartego na ustawowo, w Programie zaproponowano, by wspólnych inwestycjach NFM i BGK jest daleko prawo do lokalu gminnego było uzależnione idąca centralizacja polityki mieszkaniowej. od decyzji sądu. W tym kontekście pojawia się pytanie o klucz wyboru lokalizacji dla nowych inwestycji. W projekcie mówi się o potrzebie ścisłej współpracy w tym zakresie z samorządami, a także o podjęciu przez NFM działalności Szkodliwa jest również propozycja ograniczenia maksymalnego czasu, na który będzie podpisywana umowa najmu w zasobie gminnym, do 5 lat z możliwością przedłużenia tylko w przypadku dalszego spełniania

kryteriów dochodowych i majątkowych. Jeśli państwo ma promować standardy stabilnego, długoterminowego wynajmu, znacznie lepszym rozwiązaniem jest utrzymanie umów na czas nieokreślony przy jednoczesnym uprawnieniu gminy do podwyższania czynszu wraz ze wzrostem dochodów najemcy(Muział, Węcławowicz 2015). powiększania tego zasobu. Stworzona w ten sposób poduszka bezpieczeństwa da właścicielowi pewność, że w sytuacji, gdy najemca wpada w kłopoty finansowe, odpowiedzialność za zapewnienie mu godnych warunków życia weźmie na siebie państwo(nie tylko w teorii, jak to wygląda obecnie, ale również w praktyce). Zarazem rozczarowuje to, że w Programie nie Narodowy Program Mieszkaniowy a bariery rozwoju prywatnego rynpochylono się nad przepisami wydłużającymi obecnie drogę do uzyskania wyroku sądu w przypadku niewywiązywania się przez ku wynajmu Podjęcie pionierskich, wzorcowych inwestycji najemcę z warunków umowy. Warto podkreślić, że potrzebna jest taka zmiana w mieszkania na wynajem w oparciu przepisów, która nie zmniejszy ochrony o państwowe grunty i kapitał może być lokatorów, ale zlikwiduje zapisy zaburzające zachętą do zainicjowania równolegle równowagę stron umowy i umożliwiające podobnych działań przez inwestorów niepłacącemu lokatorowi pozostawanie prywatnych. Również dopuszczenie możliwości w mieszkaniu przez wiele miesięcy przy sprzedaży gruntów państwowych pod pełnej bezradności właściciela. Konsekwencje budowę mieszkań na wynajem jest czynnikiem zignorowania tego problemu mogą dotknąć sprzyjającym rozwijaniu rynku wynajmu także państwowego inwestora(BGK), który w oparciu o prywatny kapitał. Kolejnym stanie przed wyzwaniem egzekwowania 30 bodźcem dla potencjalnych inwestorów czynszów za wynajem w nowym zasobie. jest udrożnienie najmu komunalnego i plan Wnioski Nowy kierunek polityki mieszkaniowej zaproponowany w Narodowym Programie Mieszkaniowym stanowi dobrą odpowiedź na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe obywateli o umiarkowanych dochodach. Część barier, zarówno popytowych jak i podażowych, związanych z rozwojem rynku wynajmu, ma szansę zostać przełamana dzięki realizacji Programu. Zarazem jednak niektóre szczegółowe rozwiązań budzą wątpliwości i mogą utrudnić wykształcenie się w Polsce nowego standardu zamieszkiwania w postaci długoterminowego, bezpiecznego wynajmu. Dotyczy to przede wszystkim: furtki umożliwiającej zamianę mieszkania wynajmowanego od państwa na lokal własnościowy; likwidacji umów na czas nieoznaczony w zasobie gminnym; usunięcia katalogu osób uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego w przypadku eksmisji; zignorowania problemu przepisów odstraszających potencjalnych inwestorów. Otwarte pozostaje pytanie, czy realizacja Programu w jego obecnym kształcie stworzy wystarczające zachęty nie tylko dla inwestycji państwowych, ale również do

zaangażowania kapitału prywatnego na rynku wynajmu. Pobudzenie prywatnych inwestycji w mieszkania dla osób średniozamożnych pozwoliłoby dochody z obrotu ziemią zgromadzoną przez NFM w większym stopniu przeznaczać na aktywną politykę przeciwdziałania wykluczeniu mieszkaniowemu osób w najtrudniejszej sytuacji. O takiej możliwości przeznaczenia środków wspomina się w projekcie ustawy o NFM, jednak potrzeby tej grupy obywateli, m.in. osób bezdomnych, zostały uwzględnione w Programie jedynie w nikłym stopniu, na co zwracała uwagę strona społeczna podczas konsultacji dokumentu 2 . Największą zaletą całego Programu jest „odkrycie” gruntów Skarbu Państwa jako zasobu, który może przyczynić się do rozwiązania problemów mieszkaniowych Polaków. Warto jednak zadbać o wykorzystanie go na wsparcie wszystkich grup społecznych, a nie tylko gospodarstw domowych kwalifikujących się do wsparcia przy pomocy instrumentów zwrotnych. Będzie to możliwe, jeśli w pełni uwolniony zostanie potencjał prywatnych inwestorów na rynku wynajmu, którzy„odciążą” państwo z roli głównego inwestora w mieszkania dla klasy średniej. 2 Ogólnopolska Federacja na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności, pismo z dnia 19 lipca 2016 przesłane do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w ramach konsultacji publicznych Narodowego Programu Mieszkaniowego, online: http://mib.bip.gov.pl/budownictwolegislacja/projekty-uchwal-budownictwo.html, dostęp 16 lutego 2017. 31 Literatura · CBOS. 2010. Mobilność i preferencje migracyjne Polaków, Komunikat z badań nr BS/26/2010. Warszawa: CBOS. · Clark W., Dieleman F. 1996. Households and Housing: Choice and Outcomes in the Housing Market. New Jersey: Rutgers – the State University of New Jersey. · Dübel H., Brzeski J., Hamilton E. 2006. Rental choice and housing policy realignment in transition: Post-privatization challenges in the Europe and Central Asia region. World Bank Policy Research Working Paper No. 3884. Washington: World Bank. · Lewicki M. 2014. Kapitalizm na swoim. Rozwój rynku kredytów hipotecznych w Polsce jako proces finansjalizacji gospodarstw domowych,„Polityka Społeczna” 5–6, s. 35–40. · Muział-Węcławowicz A. 2015. Problemy mieszkaniowe Polaków a polska polityka mieszkaniowa. W: Salamon M., Muzioł-Węcławowicz A., Mieszkalnictwo w Polsce. Analiza wybranych obszarów polityki mieszkaniowej, Warszawa: Habitat for Humanity Poland. · Ogólnopolska Federacja na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności, Pismo z dnia 19 lipca 2016r. przesłane do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w ramach konsultacji publicznych Narodowego Programu Mieszkaniowego, online: http://mib.bip.gov.pl/budownictwo-legislacja/projekty-uchwal-budownictwo.html, dostęp 16 lutego 2017. · Voigtländer M. 2009. Why is the German Homeownership Rate so Low?,„Housing Studies” Vol. 24, No. 3.

Warszawskie Debaty o Polityce Społecznej to wspólne przedsięwzięcie Fundacji im. Friedricha Eberta i Fundacji Międzynarodowe Centrum ds. Badań i Analiz ICRA. Celem projektu jest popularyzacja progresywnych idei w obszarze polityki społecznej przy użyciu argumentów naukowych. Przewodnim motywem cyklu jest wielowymiarowa analiza polityki społecznej: w kontekście międzynarodowym, w stosunku do innych obszarów polityki publicznej oraz w różnych horyzontach czasowych. Każdemu tematowi poświęcane jest seminarium z gościem-ekspertem, które jest otwarte dla szerokiej publiczności, oraz ekspercka publikacja, zawierająca rekomendacje dla polityki społecznej. www.icra.pl www.feswar.org.pl Wydawca: Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce wspólnie z Fundacją Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz(ICRA) Nieodpłatna dystrybucja: Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce ul. Podwale 11, 00-252 Warszawa lub Fundacja Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz(ICRA) ul. Skarbka z Gór 132E/61, 03-287 Warszawa © 2017 by Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce ul. Podwale 11, 00-252 Warszawa www.feswar.org.pl Wszelkie prawa zastrzeżone. Komercyjne użycie materiałów wydanych przez Fundację im. Friedricha Eberta jest zabronione bez pisemnej zgody Fundacji. Redakcja: Maciej Kropiwnicki, Michał Polakowski, Dorota Szelewa, Bastian Sendhardt Layout, skład i druk: MyWorks Studio, Warszawa Autorzy ponoszą odpowiedzialność za swoje wypowiedzi zawarte w tej publikacji. Wypowiadane twierdzenia nie muszą w całości korespondować ze stanowiskiem Fundacji im. Friedricha Eberta(Friedrich-Ebert-Stiftung). Printed in Poland 2017 ISBN 978-83-64062-19-3