2010 年 12 月 | 第 3 期 新加坡 : 独大型政党制度下的去政治化公民社会 ?* 陈思贤 Kenneth Paul Tan 1. 概述 在新加坡，人民行动党（ PAP ）是独大型政党。该党 在新加坡长期处于中心位置，在历次定期选举中虽遭 遇竞争但终能获胜，具有强大权威。人民行动党组建 的政府一方面动员公民社会的参与，另一方面又竭力 使社会去政治化。这一努力相当成功。新媒体的出现 促进了新加坡公民社会的再政治化，并且迫使包括人 民行动党在内的各政党在网络空间吸引民众参与。新 加坡的网络虽有监管，但审查相对较为宽松。 2. 独大型政党制度 当代新加坡的政党汇总并反映社会各种需求和利益， 寻求在立法机构和政府最高层级的合法权力，而获得 该权力的正式途径是定期大选。在这一方面，新加坡 的做法并没有什么特别之处。 然而，在实践中，新加坡的民主选举并不十分 激烈。尽管新加坡有将近 20 个注册政党，但它们中的 大多数都势单力薄，即使在选举期间声势也不大。新 加坡自治伊始，人民行动党就开始执政，在始于 1959 年的历次选举中屡屡胜出。反对党候选人在 1968 年、 1972 年、 1976 年和 1980 年的选举中未能赢得任何席 位，在 1991 年选举中最多只赢得四个席位。目前，最 大的反对党是工人党 (WP) 和新加坡民主党 (SDP) 。前者 自称为“第二种选择”，认同人民行动党政府的基本 原则。后者则表现出对人民行动党的更多对立。 人民行动党在历次大选中获胜的原因如下：作 为执政党，它可以调动巨量资源，包括其间接控制的 主流媒体。新加坡报业控股集团掌控着几乎所有以新 加坡官方语言印行的大报。该控股集团将旗下报业公 司的管理股份受让给通过政府审批的个人。淡马锡控 股（强大的政府投资机构）的全资子公司新传媒集团 拥有几乎所有的广播电视台。更重要的是，虽然政府 一般不对媒体报导进行直接管控，但据称一些编辑和 记者会进行自我审查。 在新加坡，简单多数制和多议席选区制度都对 主要党有利。人民行动党政府利用自己在国会中的大 多数席位，将一系列宪法创新制度化。一些议席，如 官委议员，不需选举产生。传统议会建立在党派基础 上，而民选总统实际上倡导的是精英领导，并非民主 领导。各反对党很难同人民行动党对抗，因为它们党 内意见不合，各党之间也存在纷争。此外，多年来选 民对政府的政绩相当满意——尤其是在保障、社会和 陈思贤是新加坡国立大学李光耀公共政策学院的副教授。 * 本文基于在“政党联系民众的经验”国际研讨会，该国际研讨会由上海行政学院与德国弗里德里希 · 艾伯特基金会上海协 调项目办公室于 2010 年 6 月 11 日在上海举办。

新加坡 : 独大型政党制度下的去政治化公民社会？ 简报 2010 年 12 月 | 第 3 期 日期 1968 年 4 月 13 日 1972 年 9 月 2 日 1976 年 12 月 23 日 1980 年 12 月 23 日 席位 * 7+ （ 51 ） 57+ （ 8 ） 53+ （ 16 ） 38+ （ 37 ） 新加坡大选结果 1968-2006 1 参选党数 *** 党名 赢得席位数 2+ （ 5 ） PAP 58 6+ （ 2 ） PAP 65 7+ （ 2 ） PAP 69 8 PAP 75 PAP 77 1984 年 12 月 22 日 49+ （ 30 ） 9+ （ 3 ） SDP 1 WP 1 PAP 80 1988 年 9 月 3 日 70+ （ 11 ） 8+(4) SDP 1 PAP 77 1991 年 8 月 31 日 40+ （ 41 ） 7+(7) SDP 3 WP 1 PAP 81 1997 年 1 月 2 日 36+ （ 47 ） 6+(1) SPP 1 WP 1 PAP 82 2001 年 11 月 3 日 29+ （ 55 ） 5+(2) WP 1 SDA 1 PAP 82 2006 年 5 月 6 日 47+ （ 37 ） 4 WP 1 SDA 1 * 括号内为无竞争席位。 **1955 年立法议会由一名议长、三名当然议员、 25 名当选议员和四名任命议员组成。 *** 参选党派数。无党派候选人在括号内标明。 **** 获得选票数占全部选票数的百分比。 赢得票数 %**** 84.43 69.02 72.40 75.55 62.94 61.76 59.31 64.98 75.30 66.60 谐、经济发展和生活环境方面——而且他们从未经历 过其他类型的政府，所以不想冒险让一个毫无执政经 验的政党上台，抹杀新加坡先前的成功。 人民行动党认为自己的成功来自专家治国、精 英领导及务实的政治、政策。例如，该党国会党团的 大多数成员都不是因为对党的忠诚而被级级提拔到领 导地位上来的。他们本来就是各自领域和职业中的翘 楚，然后人民行动党对他们进行筛选和面谈，邀请他 们入党，并担任领导职位。 1 引自: 林瑞莲（ Sylvia Lim ）, “The Future of Alternative Party Politics: Growth or Extinction?“ 收入陈思贤主编 Renaissance Singapore? Economy, Culture, and Politics ,( 新加坡: 新加坡国立大学出版社, 2007) 。 2

新加坡 : 独大型政党制度下的去政治化公民社会？ 简报 2010 年 12 月 | 第 3 期 3. 去政治化的公民社会 新加坡的公民社会由一些私人的、市民的和 / 或政治 性的组织构成。人民行动党偏好“市民社会”这一说 法，而非“公民社会”。前者是一种去政治化的形 式，更贴近强调市民公共责任的市民共和模式，而非 对政府心怀疑虑的自由民主权利模式。 人民行动党政府通过若干项压制性法律来对公 民社会去政治化。《内部安全法》（ 1960 ）允许政府 不经审判即羁押被认为对国家安全构成威胁的人士。 《社会法》（ 1966 ）要求公民社团获得新加坡社团注 册局的审批，否则非法。如果某个社团附属于某国外 组织，或同国外组织有关联，社团注册局可以视该社 团为政治团体，拒绝注册。公民社团一般会避免同反 对党发生关系，以免报批不成或遭遇延误。 公民社会之所以非政治化，不仅仅是因为上述 法律让新加坡人害怕，还因为新加坡人的日常谈话、 读者来信、公共论坛讨论等都体现出一种信念，那就 是，大部分新加坡人都不是理想主义者，他们冷漠、 崇尚自我、拜金、务实。由于人民行动党政府在短短 几十年间就把新加坡从第三世界带进了第一世界，大 多数新加坡人都不认为有必要建立一个由不如目前执 政党那么唯技术、那么职业化、那么强干的组织构成 的公民社会。 新加坡的“草根界”以选区为基础，领导人、 委员会和自愿参加者形成一个紧密的网络。这种网络 可被描述为党 政结构或半国家（非政治）结构。后 者由各地区的社区发展理事会、各选区的社区中心管 理委员会和市民咨询委员会、以及各街道的居民委员 会组成。这些委员会接受人民联合会的监督和支持。 人民联合会是一个法定委员会，由总理担任主席，接 受社会发展、青年及体育部 (MCYS) 部的监督。镇议会 是地方行政单位，负责若干个选区的市政事务。 大多数新加坡工会都隶属同人民行动党的关系 密切的全国职工总会 (NTUC) 。该组织的许多高层官员 都是人民行动党党员、国会议员、乃至内阁部长。 NTUC 的领导人同政府及雇主协会形成三方机制，维 护产业和平。作为三方机制的一部分，全国工资理事 会每年开会，确定国家指导工资。二十世纪 50 、 60 年 代，工会的对抗情绪较强，但后来 NTUC 致力于稳定 新加坡的商业环境，吸引外国投资者。 新加坡有数以百计的志愿性社会福利组织 (VWOs) ，提供各种社会服务。它们中有很大一部分都 隶属于社会发展、青年及体育部 (MCYS) 下辖的国家福 利理事会 (NCSS) 。值得一提的是那些族群自助性志愿 社会福利组织：针对占新加坡总人口 75% 的华裔人士 的华社自助理事会；针对占新加坡总人口 15% 的穆斯 林马来裔人士的回教社群发展理事基金和回教专业人 士协会 ; 针对占新加坡总人口 8% 的印度裔人士的 新加 坡 印度人发展协会；针对占新加坡总人口不到 2% 的 欧亚人士的新加坡欧亚人士协会。 虽然人民行动党政府意欲公民社会去政治化， 但它也希望新加坡人能积极参与国家事务。它定期举 行国民咨商活动，例如 1988 年的“国家议程”， 1998 年的“新加坡 21 ”，和 2003 年的“改造新加 坡”。这些官方组织的举国讨论旨在激发国民的责任 感，为切身利益及国民社区献计出力。不过，议程都 是人民行动党政府设定并控制的。 新加坡也有一些倡议团体，关注特定事由，试 图通过同人民行动党政府的对话影响政策。例如，自 然协会 ( 新加坡 ) 成功引领民意，说服政府放弃开发仄 爪哇 , 也即新加坡列岛上的湿地，以保护生态系统。 与此相比，新加坡传统协会反对拆除承载了许多在快 速变化的都市环境中成长起来的普通新加坡百姓美好 记忆的国家图书馆旧楼的努力未能奏效。“客工也是 人“ (TWC2) 一直致力于维护新加坡外劳的权利。 1999 年，为了建设能力、发展社会资本，若干倡议团体走 到了一起，组建了一个名为工作委员会的网络。 1999 年因而成为新加坡倡议团体发展史上关键的一年。 4. 新媒体 从表面上看，新加坡的公民社会去政治化程度相当 高，但新加坡人的网上言论有更强烈的政治色彩，甚 3

新加坡 : 独大型政党制度下的去政治化公民社会？ 简报 2010 年 12 月 | 第 3 期 至称得上敢想敢言。公民社会积极分子利用网站、博 客、新闻门户网站、 YouTube 、脸谱网站和微博进行 批判性讨论，用另类报道挑战传统主流媒体。不同政 见常常以讽刺性文字或短片的形式在网上流传。积极 分子们能够动员大量公民采取行动。包括人民行动党 在内的新加坡各党也不甘落后，希望通过网络吸引民 众，尤其是年轻人，因为后者的价值观和判断力往往 有别于建国一代。 强势政府倾向于对新媒体进行审查，但人民行 动党政府决定放松对这一空间的管制。因为从技术角 度来说，完全监管虚拟空间很难实现，所以审查反而 会给被审查者带来更多的曝光率和更高的可信度。 5. 结论 对新加坡公民社会最恰当的描述是，它同政府的关系 不是静态的，而是动态的、一党独大的。多数公民社 会组织由人民行动党政府创建、指引和支持，同政府 合作。只有少数公民社会组织是独立、抵制或反对现 行政府的。尽管如此，双方关系并非凝固不变，也有 谈判、妥协和斗争，只是很少浮出水面。 人民行动党政府能力强，社会力量的自主程度 相对较高，但新加坡政府未能完全控制新加坡生活的 方方面面。不过，要找出政府成功塑造制度和意识形 态的案例来也不难。政府在塑造意识形态的过程中甚 至采用武力和镇压手段。这样才能鼓励维护政权的行 为、并利用政权从事在人民党看来符合国家利益的事 情。随着公民社会规模的扩大、能力的提高、积极分 子日渐诉诸新媒体，政府在维持独大地位的过程中将 会面临更多重大挑战。它必须继续同反对力量合作， 学习新的对话战略，用持续的社会政治稳定和经济增 长来吸引选民，同时严肃应对社会正义、文化多元性 和政治空间方面的诉求。人民行动党将继续执政，这 一点至少在今后十年不会改变，但它极有可能采用更 为温和的风格，变得更会安抚、更敏感、更有包容 性。 About Friedrich-Ebert-Stiftung The Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) is a private cultural non-profit institution committed to the ideas and basic values of social democracy. It was founded in 1925 and aims to further the political and social education of individuals in the spirit of democracy and pluralism. Its international cooperation connects the FriedrichEbert-Stiftung with partners in more than 100 countries all over the world. The international cooperation of the FES strives for facilitating participation, pluralism, rule of law, social justice and non-violent conflict resolution in different societies. Learn more about FES: www.fes.de Learn more about FES in China: www.feschina.net Contact Friedrich-Ebert-Stiftung(Beijing), Ta Yuan Diplomatic Compound, Building 5, Entrance 1, 12th Floor, Office 5-1-121, Xin Dong Lu 1/Chao Yang Qu, 100600 Beijing, VR China, e-mail: fesbeijing@fesbj.com Friedrich-Ebert-Stiftung(Shanghai), 7A Da An Plaza East Tower, 829 Yan An Zhong Lu, Shanghai 200040, VR China, e-mail: info@feschina.net Briefing Paper To subscribe the Briefing Papers send an e-mail to: subscribe@feschina.net To unsubscribe send an e-mail to: unsubscribe@feschina.net The opinion voiced in this publication is that of the author and does not necessarily reflect the opinion of the Friedrich-Ebert-Stiftung. Responsible: Dr. Rudolf Traub-Merz, Resident Director, FES Shanghai Coordination Office for International Cooperation 4