A N A LY S E DEMOKRATIE UND MENSCHENRECHTE EINE PERSPEKTIVE FÜR MEHR RESET­ TLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME Die Schaffung von sicheren Zugangswegen durch Reset­ tlement und humanitäre Auf­ nahme ist für das internatio­ nale Flüchtlingsschutzregime unerlässlich. Auf Grundlage von Kurz­ darstellungen zu sechs Aufnahmeländern skizziert dieses Analysepaper eine Perspektive, um Resettlement und humanitäre Aufnahme bis 2024 auszuweiten. Julian Lehmann und Marie Wagner Dezember 2021 DEMOKRATIE UND MENSCHENRECHTE EINE PERSPEKTIVE FÜR MEHR RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME Die Ausgangslage KURZZUSAMMENFASSUNG Sichere und legale Zugangswege in Aufnahmeländer sind für Flücht­ linge rar. Resettlement und humanitäre Aufnahme kommen deshalb eine besondere Bedeutung zu. Für eine(geringe) Zahl ausgewählter Personen ermöglichen sie eine sichere Einreise und langfristigen Schutz in einem Drittland. Doch die Anzahl der verfügbaren Resettle­ mentplätze ist jüngst drastisch zurückgegangen. Der Rückgang ist nicht nur ein Problem für die Flüchtlinge selbst, sondern auch für das internationale Flüchtlingsschutzregime. Denn das Regime braucht eine faire Verteilung von Lasten und Verantwortung mehr denn je. In dieser Kurzanalyse gehen wir den Gründen für die niedrigen Auf­ nahmezahlen nach und entwerfen ein politisches Szenario für mehr Resettlement und humanitäre Aufnahme in den nächsten drei Jahren. Dabei betrachten wir jene sechs Staaten, die gemeinsam die meisten Aufnahmeplätze zur Verfügung stellen: Australien, Deutschland, Frankreich, Kanada, Schweden und die USA. Trotz schwieriger poli­ tischer Rahmenbedingungen wäre in den meisten dieser Länder eine Steigerung der Aufnahmezahlen möglich. Wir legen drei Stufen dar, um Resettlement- und humanitäre Aufnahmeprogramme kurz- mit­ tel- und langfristig auszuweiten. 1. 2022 – Rückkehr zum Status quo ante: Resettlement-Länder koordinieren sich untereinander, um die Anzahl der verfügbaren Resettlement-Zahlen wieder auf das Niveau vor der COV­ ID-19-Pandemie zu bringen. Sie erklären sich für die Aufnahme von Afghan_innen im Wege des Resettlement bereit, zusätzlich zu bestehenden Evakuierungsprogrammen. DIE AUSGANGSLAGE: RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME HABEN HERBE RÜCKSCHLÄGE ERLITTEN Sichere Zugangswege in Aufnahmestaaten sind für Flüchtlin­ ge rar, das Überqueren von Grenzen wird zunehmend schwe­ rer. Vor diesem Hintergrund sind die Instrumente Resettle­ ment 1 und humanitäre Aufnahme 2 wichtiger denn je: Sie bie­ ten Flüchtlingen sichere Zugangswege und langfristige Pers­ pektiven. Doch die beiden Instrumente werden, gemessen an den weltweiten Bedarfen, kaum genutzt. Dies zeigt sich ins­ besondere beim Resettlement: Die Anzahl der von Aufnah­ mestaaten zur Verfügung gestellten Plätze ist regelrecht ein­ gebrochen(Tabelle 1) und die Differenz zwischen den benö­ tigten und den angebotenen Plätzen deutlich gewachsen. 3 In den vergangenen vier Jahren gab es für Resettlement und humanitäre Aufnahmen zwei herbe Rückschläge: Erstens kürzten die USA, die zuvor durchschnittlich 60 Prozent aller Resettlementplätze weltweit zur Verfügung stellten, unter der Trump-Regierung ihre bereits zugesicherte Kapazitäten drastisch – von 85.000 Plätzen im Jahr 2016 auf gerade ein­ mal 18.000 im Jahr 2020. Zweitens führte die COVID-19-Pandemie zu einem Rückstand in der Bearbeitung von Resettlement-Anträgen und der Ausreise der Flüchtlinge aus ihrem ersten Fluchtland. Viele Flüchtlinge, denen bereits ein Resettlementplatz zuge­ sichert war, konnten ihr Erstzufluchtsland aufgrund von Rei­ se- und Zugangsbeschränkungen nicht verlassen. 4 Auch für die Arbeit von nationalen Migrationsbehörden stellten die Mobilitätseinschränkungen eine unüberwindbare Hürde dar: Viele Verfahren zur Auswahl der Flüchtlinge für Resett­ lement- und humanitäre Aufnahmeprogramme basieren auf persönlichen Gesprächen vor Ort. Schon vor der Pandemie 2. 2023 – Verstetigung und Wachstum: Resettlement und human­ itäre Aufnahmeprogramme verzeichnen ein stabiles Wachstum; neue Aufnahmeprogramme werden geschaffen und bereits vorhandene erweitert. 3. 2024 – Nachhaltige Verantwortungsteilung im Flüchtlingsschutz: Resettlement und humanitäre Aufnahmen sind als Instrumente der gerechten Verantwortungs- und Lastenteilung etabliert; die Differenz zwischen den benötigten und den verfügbaren Plätzen verringert sich(Ziel: weltweit mindestens 200.000 Plätze pro Jahr, ohne Berücksichtigung anderer Zugangswege); durch die höhere Anzahl verfügbarer Plätze bieten sich neue Chancen, diese Instrumente strategisch einzusetzen. Dieses Papier basiert auf einer Analyse der Praxis zu Resettlement und humanitärer Aufnahme in den oben genannten sechs Ländern, durch Dokumentenanalyse und Expert_inneninterviews. Im Anhang finden sich sechs länderspezifische Kurzdarstellungen sowie eine Bib­ liografie. Das Analysepapier ist Teil einer Publikationsreihe der Frie­ drich-Ebert-Stiftung zum Thema Resettlement. * Die folgende Analyse sowie die Anhänge A, B, C und D wurden durch das Global Public Policy Institute(GPPi) bereitgestellt und von Dr. J­ulian Lehmann und Marie Wagner verfasst. Aus dem Englischen ins Deutsche übersetzt und lektoriert von Helen Bauerfeind. 1 Eine Definition von Resettlement findet sich in der Infografik ­unter https://www.fes.de/towards-a-global-resettlement-alliance:»Der UNHCR definiert Resettlement als die Umsiedlung von Flüchtlingen von einem Erstzufluchtsland in ein anderes Land, das bereit ist, diese Menschen aufzunehmen und ihnen auf lange Sicht dauerhaft Schutz zu gewähren. Resettlement soll eine dauerhafte Lösung für Flüchtlinge bieten, die sich im Erstzufluchtsland in einer besonders prekären Situa­ tion befinden, zum Beispiel Personen mit besonderem rechtlichen und physischen Schutzbedarf, medizinischem Behandlungsbedarf, Überle­ bende von Folter oder gefährdete Frauen, Mädchen und Kinder.« 2 Angesichts des breiten Spektrums an humanitären Aufnahmepro­ grammen verwenden wir den Begriff»humanitäre Aufnahme« für die Aufnahme von gefährdeten Personen, einschließlich Flüchtlingen, aus einem Land, das nicht ihr Herkunftsland ist, in ein Aufnahmeland, um ihnen für die Dauer der Gefahr Schutz zu bieten. Dieses Vorgehen kann vom Staat oder durch Private/Community Sponsorship finanziert werden. Humanitäre Aufnahmen beinhalten keine speziellen komple­ mentären Zugangswege wie Familienzusammenführung, berufliche oder Bildungszugangswege oder Evakuierungen. 3 Die Differenz zwischen den weltweit benötigten Resettlementplätzen und den Ausreisen stieg von 700.000 im Jahr 2011 auf über 1,3 Millio­ nen 2019. 4 So konnte fast ein Drittel der Flüchtlinge, denen im Rahmen aust­ ralischer Resettlement- und humanitärer Aufnahmeprogramme ein ­Visum gewährt worden war, nicht ausreisen. 1 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ Abbildung 1: Resettlement-Ausreisen weltweit, 2015–2021 5 2015 81.891 2016 126.291 2017 65.108 2018 55.680 2019 63.726 2020 22.800 2021  26.195 dauerten die Aufnahmeverfahren in den meisten Ländern mehrere Monate; derzeit schweben Flüchtlinge sogar noch länger im Ungewissen – und diese Situation verschärft sich weiter durch die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie. Der Rückgang der Plätze ist nicht nur ein Problem für die Flüchtlinge selbst, sondern auch für das internationale Flüchtlingsschutzregime. Fast überall werden die Grundsät­ ze dieses Systems in Frage gestellt oder erodieren Flücht­ lingsrechte gänzlich, darunter auch das Prinzip der Nichtzu­ rückweisung. Die Verantwortungsteilung mit Erstzufluchts­ ländern, die durch eine ungleich höhere Anzahl von Ge­ flüchteten stark belastet sind, bleibt ungenügend. Vor die­ sem Hintergrund muss verhindert werden, dass das interna­ tionale Flüchtlingsschutzregime in die Bedeutungslosigkeit stürzt. Auf internationaler Ebene bekennen sich zahlreiche Regierungen im UN-Flüchtlingspakt(Global Compact on Re­ fugees, GCR) unter der Federführung des Hohen Flücht­ lingskommissars der Vereinten Nationen(­UNHCR) dazu, die Verantwortung für den Flüchtlingsschutz stärker gemein­ sam zu tragen. Doch zwei Jahre nach Verabschiedung des GCR fehlt es trotz der Zielsetzungen noch an konkreten Maßnahmen zu Resettlement und humanitärer Aufnahme. MOMENTUM: DIE WELTWEIT WICHTIGSTEN AUFNAHMELÄNDER KÖNNTEN RESETTLEMENT UND HUMANITÄRER AUFNAHME ZU MEHR GEWICHT VERHELFEN Sollen Resettlement und humanitäre Aufnahme als Instrumen­ te aufgewertet werden stellen sich zwei entscheidende Fra­ gen: Wie sähe ein realistisches Ziel dazu aus? Und wie können unterschiedliche Akteur_innen dazu beitragen, dass das allge­ meine politische Bekenntnis zu den beiden Instrumenten auch in tatsächliche, tragfähige Maßnahmen für mehr Aufnahme von Geflüchteten mündet? Um diese Fragen zu beantworten, nehmen wir sechs der wichtigsten Länder für Resettlement und humanitären Aufnahme in den Blick: Australien, Kanada, Frankreich, Deutschland, Schweden und die USA(Tabelle 2). 6 Negative Einflussfaktoren auf Resettlement und humanitäre Aufnahme In allen sechs Ländern ähneln sich die Faktoren, die den aktuellen Umfang von Resettlement und humanitärer Aufnahme beeinflussen. Sie betreffen das Aufnahmever­ fahren, Voraussetzungen für eine erfolgreiche Aufnahme und Integration und übergeordnete politische Faktoren (siehe Tabelle 3). Übergeordnete politischen Faktoren wir­ ken nach Einschätzung der Interviewpartner_innen 7 am stärksten. ÜBERGEORDNETE POLITISCHE FAKTOREN In allen für dieses Analysepapier untersuchten Ländern ist die Aufnahme von Migrant_innen, und insbesondere von Flüchtlingen, von innenpolitischen Kontroversen be­ gleitet. Diese Debatten sind typischerweise(wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß) verschränkt mit breiteren Themen wie dem Umfang des Sozialstaats, kulturelle und religiöse Identität oder innere Sicherheit. Einige Re­ gierungen in den sechs Ländern haben in der Vergan­ genheit versucht, sich mit einer restriktiven Migrations­ politik politisch zu profilieren oder zumindest befürchtet, dass andere Parteien ihnen gegenüber durch solche res­ triktiven Positionen an Zustimmung gewinnen. Diese Dy­ namik ist nicht nur auf Ebene der Hauptstädte sichtbar, sondern wirkt auch auf föderaler/regionaler oder lokaler Ebene nach, wo sie Initiativen für eine proaktive Aufnah­ me zum Beispiel durch Städte ausbremst. Der freiwillige Charakter von Resettlement und humanitärer Aufnahme (Regierungen können nach Ermessen selbst entscheiden, ob, wie viele und welche Geflüchtete sie aufnehmen) ist eine weitere Herausforderung: Akteure, die eine Aus­ weitung von Resettlement und humanitärer Aufnahme ablehnen, können ohne weiteres auf die andern­orts niedrigen Aufnahmezahlen verweisen, sowie auf Staa­ ten, die jedwede proaktive Aufnahme von Flüchtlingen ablehnen. 5 UNHCR. o.D. Resettlement Data Finder. Online abrufbar unter: https://rsq.unhcr.org[20. Oktober 2021]. 6 Siehe Annex A 7 Liste der interviewten Expert_innen, siehe Annex C. 2 Momentum Einflussfaktoren auf den Umfang von Resettlement und humanitärer Aufnahmen Aufnahmeverfahren Personalkapazitäten für Aufnahmeverfahren, unter anderem für konsularische Fragen (Zeit-)aufwendige Verfahren Schwierigkeiten bei der Durchführung von Auswahlverfahren (z. B. Logistik, Kommunikation) Ankunft und Integration Kapazitätsbeschränkungen der an Integration be­ teiligten staatlichen oder nichtstaatlichen Institutionen, z. B. im Bereich Arbeitsmarktqualifikation Angespannte Markt­ situationen in Ballungs­ räumen, vor allem im Hinblick auf Wohnraum Individuelle Präferenzen – Flüchtlinge reisen in andere Länder oder Regionen weiter Übergeordnete politische Faktoren Kontroverse innen­ politische Debatten über Migrationsthemen Spaltung zwischen Ländern, die sich an Resettlement beteiligen, und denen, für die eine proaktive Aufnahme nicht infrage kommt. Staatszentrierte Aufnahmeverfahren, die lokale/regionale Aufnahmeinitiativen blockieren(z. B. durch Städte) AUFNAHMEVERFAHREN, ANKUNFT, INTEGRATION Sowohl beim Resettlement als auch bei der humanitären Aufnahme wählen staatliche und nichtstaatliche Akteure Flüchtlinge aktiv aus, organisieren ihren Transfer und küm­ mern sich um weitere Belange zu Aufnahme und Integrati­ on. Auch hier beeinflussen Kapazitätsengpässe, aber auch angespannte Märkte mitunter die Anzahl verfüg­barer Plätze für Resettlement und humanitäre Aufnahme. Zu nennen sind insbesondere Arbeits- und Wohnungsmärkte, aber auch Angebote zur Berufsqualifikation und dem Spracher­ werb. Mithilfe von Verteilmechanismen für Flüchtlinge ver­ suchen Aufnahmestaaten die Schwierigkeiten zu bewälti­ gen. Kapazitätsengpässe treten auch bei Behörden zu Tage, die an den Auswahl- und Aufnahmeverfahren beteiligt sind, darunter Personal in nationalen Migrationsbehörden oder konsularisch tätiges Personal in Auslandsvertretungen. An­ dere Verfahren zur legalen Zuwanderung können die Eng­ pässe verschärfen. So bearbeiten zum Beispiel deutsche Be­ amt_innen neben den Visumsverfahren für Resettlement und humanitäre Aufnahme auch vergleichsweise viele An­ träge auf Familienzusammenführung. Auch am Beispiel der USA wird der Zusammenhang zwischen Kapazitätsproble­ me und dem status quo der Aufnahmezahlen deutlich. Die Trump-Regierung reduzierte die angebotenen Resettle­ ment-Plätze so stark, dass viele der am Verfahren beteiligten privaten und gemeinnützigen Organisationen Personal ent­ lassen oder vollständig schließen mussten. Dies wiederum erschwert der Biden-Regierung aller Voraussicht nach, ihre angekündigten Ziele für Resettlement und humanitärer Auf­ nahme 8 zu erreichen. Positive Einflussfaktoren auf Resettlement und humanitäre Aufnahme Trotz der schwierigen politischen Rahmenbedingungen konnten sich Resettlement und humanitäre Aufnahme aber auch als Instrumente des Flüchtlingsschutzes behaupten. Wo die Zahl verfügbarer Aufnahmeplätze stieg, ließen sich insbesondere vier Einflussfaktoren ausmachen: POLITISCHE ZUSTIMMUNG, SOWIE UNTERSTÜTZUNG DURCH NICHT­REGIERUNGS­­ORGANISATIONEN, UNTERNEHMEN, ­GEMEINDEN, PRIVATPERSONEN UND A­ NDERE In allen untersuchten Ländern gibt es trotz kontroverser De­ batten über Migration auch parteiübergreifende Unterstüt­ zung für Resettlement und – in einem etwas geringeren Aus­ 8 Präsident Biden hat zugesichert, 2021 insgesamt 62.500 Flüchtlinge und im Haushaltsjahr 2022 sogar 125.000 Flüchtlinge aufzunehmen; siehe Kurzdarstellung USA, Annex A. 3 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ maß – humanitäre Aufnahme. Steigende Aufnahmezahlen fielen sowohl in die Regierungszeiten von liberalen Mit­ te-links-Regierungen als auch in die von konservativen Mit­ te-rechts-Regierungen. Restriktive asylpolitische Maßnahmen trafen in der Regel vor allem Asylsuchende, die irregulär bzw. »spontan« 9 einreisen. Resettlement und humanitäre Aufnah­ me hingegen war von solchen Maßnahmen zumeist ausge­ nommen, weil dabei eine Kontrolle der Aufnahmezahlen und Aufnahmekriterien(etwa das Herkunftsland der aufzuneh­ menden Personen) möglich ist. Dieser allgemeine Trend trifft allerdings nicht auf die Aufnahmeprogramme in den USA zu. Aus den untersuchten Aufnahmeländern wird auch die her­ ausragende Rolle weiterer Akteure für Resettlement und hu­ manitäre Aufnahme deutlich. Je stärker das Netzwerk von an den Verfahren beteiligten Nichtregierungsorganisatio­ nen, Unternehmen, Gemeinden, Privatpersonen und ande­ ren Akteuren(auch häufig getragen von Migrant_innen selbst) ist, desto besser können fehlende Aufnahme- und In­ tegrationsstrukturen für Flüchtlinge abgefedert werden. Mehrere Regierungen in den sechs untersuchten Ländern verfolgen die Strategie, die Unterstützung für Resettlement und humanitäre Aufnahme durch mehr private und gemein­ schaftlich getragene und finanzierte Programme zu stärken ( community-sponsored admission). Nichtregierungsorgani­ sationen, Unternehmen, Gemeinden, Privatpersonen und religiöse Organisationen können so bei der Integration ein­ gebunden werden. Regierungen, die auf die Zusammenar­ beit mit diesen Akteuren setzen, verweisen als Reaktion auf innenpolitische Kritik außerdem auf die geringeren Kosten, die dabei für staatliche Stellen entstehen. ÄNDERUNGEN IN DER ÖFFENTLICHEN ­MEINUNG UND MÖGLICHKEIT, DARAUF ­POLITISCH ZU REAGIEREN Deutlich wird in der Betrachtung der sechs Aufnahmeländer auch, wie sich sowohl die öffentliche Meinung als auch die Regierungspolitik im Einklang miteinander verändern kön­ nen. Alle sechs Länder nahmen aktiv mehr Flüchtlinge auf, als die Vertreibung aus Syrien ihren Höhepunkt erreichte und die mediale Berichterstattung, samt Bildern von ertrin­ kenden Frauen, Männern und Kindern den öffentlichen Druck erhöhten, mehr zu tun, um Menschenleben zu retten. Die meisten Staaten reagierten ad-hoc mit zusätzlichen hu­ manitären Aufnahmeprogrammen. Bei den Regierungen der Aufnahmeländer kann durchgängig eine Präferenz für solch reaktive, flexible Aufnahmeprogramme, an Stelle von langfristigen Verpflichtungen beobachtet werden(bei Migrationsbehörden ist das Interesse aus Gründen der Pla­ nungssicherheit zumeist anders gelagert). Diese Präferenz spiegelt sich auch in aktuellen Resettlement-Programmen 9 Als»spontan« bezeichnen wir Asylgesuche von Menschen, die die Grenze nicht im Rahmen eines Resettlement- oder humanitären ­Aufnahmeprogramms, sondern zum Beispiel als Tourist oder irregu­ lär übertreten haben. Wir setzen diese Bezeichnung in Anführungs­ zeichen, weil sie häufig als Gegenbegriff zu Resettlement verwendet wird und impliziert, dass solche Asylgesuche impulsiv gestellt werden. wider: Fast alle betrachteten Länder ziehen einjährige ge­ genüber mehrjährigen Aufnahmezusagen vor. Kürzlich zeigte sich ein Umschwung in der öffentlichen Mei­ nung auch in den Debatten über Afghanistan. In fast allen sechs Ländern wurden Rufe laut, Afghan_innen stärker zu unterstützen, auch durch die proaktive Aufnahme von ge­ fährdeten Personen(oft als»Evakuierungen« bezeichnet). Dabei verweisen ein breites Spektrum von Akteur_innen(da­ runter auch Kriegsveteran_innen) auf die Verantwortung für das Land und für afghanische Helfer_innen, angesichts der Präsenz der US-Streitkräfte und ihrer Verbündeten, humani­ tärer und Entwicklungshilfe-Organisationen. Die Bereitschaft zu festen Aufnahmezusagen bleibt allerdings momentan noch gering. So führte das EU High-Level Forum on providing protection to Afghans at risk im Oktober 2021 nicht un­ mittelbar zu konkreten Zusagen über weitere Aufnahmen. AUSSENPOLITISCHE INTERESSEN Die Reaktionen auf die Fluchtbewegungen aus Syrien und auf die aktuelle Situation in Afghanistan zeigen auch auf, wie unter öffentlichem Druck und Mitgefühl(und damit ei­ nem geringeren politischen Risiko für zusätzliche Aufnah­ mezusagen) humanitäre Beweggründe mit außenpoliti­ schen Interessen konvergieren. Regierungen verweisen bei Resettlement und humanitärer Aufnahme häufig auf das Teilen der Verantwortung mit den Aufnahmeländern. Dabei verfolgen sie auch weitere außenpolitische Ziele. In den sechs untersuchten Ländern gehören dazu: Die Glaubwür­ digkeit und Verlässlichkeit von staatlichen Institutionen bei lokalen Partnern(wie es in Bezug auf Afghanistan deutlich wird) zu sichern, reguläre und geordnete Formen der Auf­ nahme zu unterstützen, und irreguläre Migration einzudäm­ men. Letzteres ist in Australien besonders stark ausgeprägt: Kein anderes Land der Welt reduziert die Anzahl der für Re­ settlement und humanitäre Aufnahme verfügbaren Plätze mit jeder geflüchteten Person, die das Land»ungeordnet« erreicht. Obwohl dies nur relativ wenige Person sind befeu­ erte diese Politik in der Öffentlichkeit und Regierung einen Diskurs, der»ungeordnet« eingereiste Asylsuchende als »Vordrängler«(»queue jumpers«) brandmarkt und ihre In­ haftierung legitimiert. Abgeschwächt zeigt sich die Instrumentalisierung von Re­ settlement zur Migrationskontrolle auch bei der Aufnahme von Flüchtlingen von Niger nach Deutschland. Entscheidend für die Aufnahme waren die Bemühungen Nigers, irreguläre Migration nach Libyen einzudämmen. Auch bei der Beteili­ gung Deutschlands und anderer EU-Staaten am EU-koordi­ nierten Resettlement von Flüchtlingen aus der Türkei heraus spielt es eine Rolle, dass der Türkei die Unterstützung der EU signalisiert wird. Die Türkei bietet Syrer_innen nicht nur großzügig Schutz, sondern dämmt flankierend zur EU-Tür­ kei-Erklärung 10 auch ihre irreguläre Weiterwanderung ein. 10 EU Kommission. 2016. EU-Türkei-Statement vom 18. März 2016. Online abrufbar unter: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-relea­ ses/2016/03/18/eu-turkey-statement/#[01. November 2021]. 4 Eine Perspektive bis 2024 Tatsächlich hat das Resettlement aus der Türkei wesentlich zu den insgesamt höheren Resettlement-Zahlen in Europa beigetragen: Zwischen 2015 und 2020 war die Türkei für 27.000 der 70.000 umgesiedelten Flüchtlinge das Erstauf­ nahmeland. INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT Zusätzlich zu innenpolitischen Einflussfaktoren trug in eini­ gen Fällen auch internationale Zusammenarbeit dazu bei, dass mehr Aufnahmeplätze zur Verfügung gestellt wurden. So koordinieren Deutschland und Frankreich ihre Aufnah­ mezahlen und treiben damit auch Bemühungen für eine ge­ meinsame europäische Resettlementpolitik voran. Die finan­ ziellen Mittel der Europäischen Kommission über den Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds(AMIF) zur Förderung von Resettlement ermöglichten sowohl in»neuen« Aufnah­ meländern als auch innerhalb etablierter Programme eine Erhöhung der Aufnahmezahlen. Einen vergleichbaren, wenn auch kleinen Finanzierungsmechanismus gibt es auch auf in­ ternationaler Ebene. Im Rahmen des UN-Flüchtlingspakts und dem vom UNHCR einberufenen Globalen Flüchtlingsforum machten mehrere Staaten Zusagen zu Resettlement, humanitärer Aufnahme und anderen Zugangswegen für Flüchtlinge. Kanada führte beispielsweise Pilotprogramme ein, die Flüchtlingen die Einrei­ se zum Zweck von Ausbildung und Arbeit erleichtern sollen. Auf globaler Ebene kommen seit 1995 bei den Annual Tripartite Consultations on Resettlement(ATCR) Vertreter_in­ nen des UNHCR, von Regierungen und NGOs sowie weitere Stakeholder zum Austausch von Erfahrungen und Hand­ lungsempfehlungen zusammen, zum Beispiel über Aufnah­ meverfahren und Kapazitätsaufbau(c apacity building) für Resettlement. Weitere Foren des internationalen Austauschs sind die ATCR Resettlement Arbeitsgruppe und die Priority Situations Core Group, ein relativ neues Gremium, das sich mit einzelnen Flüchtlingssituationen(regional/länderspezi­ fisch) befasst. Plätze für Resettlement und humanitäre Aufnahme deut­ lich hinter der Nachfrage zurückbleibt, ist die Zunahme des Resettlementbedarfs überschaubar: Weltweit hat sich die Anzahl der Menschen, die laut UNHCR neu angesiedelt werden müssten, zwischen 2019 und 2021 um 17.000 er­ höht und wird im kommenden Jahr etwa um den gleichen Wert steigen. 11 Ausgehend von diesen Zahlen entwerfen wir ein dreistufi­ ges Szenario, um Resettlement und humanitäre Aufnahme zu stärken. Dabei gehen wir auf kurz-, mittel- und länger­ fristige Maßnahmen im Zeitraum von 2021/2022 bis 2024 ein. In diesem Szenario könnten den 1,4 Millionen schutzbe­ dürftigen Flüchtlingen, die UNHCR für das Resettlement er­ mittelt hat, innerhalb der nächsten zehn Jahre ein Aufnah­ meangebot gemacht werden. Auf Grundlage der Analyse positiver Einflussfaktoren schlagen wir folgende Grund- und Ansätze für das Vorgehen vor: – Multilateralismus – Eine globale Allianz, deren Teil­ nehmer sich gegenseitig unterstützen, untereinander koordinieren und zusammenarbeiten; – Flexibilität – Bekenntnis zu gemeinsamen Zielen, ohne verbindliche Aufnahmequoten vorzuschreiben; – Multi-Stakeholder – Beteiligung vieler verschiedener Akteur_innen; – Multifunktionalität – Transparenz hinsichtlich der Ziele, einschließlich außenpolitischer Interessen; – Mitgefühl – Klar öffentliche Kommunikation über hu­ manitäre Bedarfe. Rückkehr zum Status quo ante: Der Afghanistan-Moment Mithilfe eines kurzfristigen abgestimmten Vorgehens können Resettlement-Maßnahmen die Einbußen infolge der COVID-19-Pandemie ausgleichen; Regierungen verpflichten sich, über die Evakuierung von Ortskräften hinaus Afghan_innen aufzunehmen; Ziel: weltweit 130.000 Aufnahmen im Jahr 2022. EINE PERSPEKTIVE BIS 2024: DREI ETAPPEN FÜR MEHR RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME Die Analyse der Einflussfaktoren auf Resettlement und hu­ manitäre Aufnahmen zeigt, dass der politische Handlungs­ spielraum für verbindliche, längerfristige Zusagen begrenzt ist. Gleichzeitig wird deutlich, dass die Aufnahmeplätze stei­ gen können, wenn der Bedarf nach Schutz klar ersichtlich ist, wenn humanitäre und außenpolitische Interessen konvergie­ ren und eine internationale Zusammenarbeit stattfindet. Ein stärkeres Engagement für Resettlement und humanitä­ re Aufnahme könnte sich rasch auf die Gesamtpopulation derer auswirken, die am dringendsten auf eine Aufnahme und dauerhafte Lösung in einem anderen Staat angewie­ sen sind. Denn während die Anzahl der bereitgestellten Bislang hat die Zahl der Plätze für Resettlement und huma­ nitäre Aufnahme noch nicht das Niveau erreicht, dass es vor der COVID-19-Pandemie hatte. Während die Regierungen bereits ihre Aufnahmezusagen für 2022 ausarbeiteten, hat­ ten viele noch nicht ihre Quoten für 2020 und 2021 erfüllt. Dies resultiert sowohl aus einem Rückstau bei den Aufnah­ meverfahren als auch(in geringerem Maße) aus Engpässen 11 UNHCR. 2015; 2016; 2017; 2019; 2020; 2021. UNHCR Projec­ ted Global Resettlement Needs 2016; 2017; 2018; 2019; 2020; 2021. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/558019729. pdf; https://www.unhcr.org/575836267.pdf; https://www.unhcr. org/593a88f27.pdf; https://www.unhcr.org/protection/resettle­ ment/5b28a7df4/projected-global-resettlement-needs-2019.html; https://www.unhcr.org/protection/resettlement/5d1384047/pro­ jected-global-resettlement-needs-2020.html; https://www.unhcr. org/protection/resettlement/5ef34bfb7/projected-global-resettle­ ment-needs-2021-pdf.html; https://www.unhcr.org/protection/re­ settlement/60d320a64/projected-global-resettlement-needs-2022. html[15. Oktober 2021]. 5 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ Personen Abbildung 2: Globaler Resettlementbedarf(UNHCR) 11 1.500.000 1.450.000 1.400.000 1.350.000 1.300.000 1.250.000 1.200.000 1.150.000 1.100.000 1.050.000 1.000.000 0 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 bei den Ausreisen aus den jeweiligen Erstzufluchtsländern. Jetzt ist der richtige Zeitpunkt, an dem sich Regierungen und andere Stakeholder in Aufnahmeländern zu einem ko­ ordinierten Vorgehen abstimmen sollten, um Resettlement und humanitäre Aufnahmen nach der COVID-19-Pandemie zu stärken. Das Ziel für 2022 sollte sein, Resettlement- und humanitäre Aufnahmezahlen auf das Niveau von 2019 zu­ rückzubringen und darüber hinaus zusätzliche Plätze für Menschen aus Afghanistan bereitzustellen(siehe Ab­ schnitt 1.2). Im Jahr 2019 betrug die Anzahl von Resettle­ mentplätzen und humanitärer Aufnahme schätzungsweise 110.000, ausgenommen komplementäre Zugangswege ( complementary pathways) wie Familienzusammenführun­ gen. 12 Aufnahmen sollten in erster Linie aus humanitären Beweggründen erfolgen. Gleichzeitig sollten Regierungen in ihren Post-COVID-1­9-Wirtschaftsplänen auch weitere Möglichkeiten für komplementäre Zugangswege berück­ sichtigen, wie beispielsweise aktuell in Australien. Die fol­ genden Anpassungen können helfen, dieses Ziel praktisch umzusetzen, und gleichzeitig als Pilotierung für Maßnah­ men dienen, die auch nach der Pandemie fortgesetzt wer­ den könnten: 12 Diese Schätzung basiert auf dem durchschnittlichen Anteil(letzte fünf Jahre) der sechs untersuchten Länder am weltweiten Resettle­ ment, von dem der Ausgangswert 2019 bei Resettlement und hu­ manitären Aufnahmen der sechs Länder abgeleitet ist. Zur Plau­ sibilitätsprüfung wurde auch der Ausgangswert(180.000) aller komplementären Zugangswege, die der UNHCR für seine dreijährige Strategie anwendet, berücksichtigt. Siehe UNHCR. 2018. The ThreeYear Strategy(2019-2021) on Resettlement and Complementary Pa­ thways. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/5d15db254. pdf[15. Oktober 2021]. – Die bisher notwendigen persönlichen Auswahlverfah­ ren/Länderreisen und Interviews werden zugunsten von Fernbefragungen ausgesetzt. – Der Wissensaustausch wird unterstützt; Länder, die be­ reits auf Grundlage von schriftlichen Unterlagen, Fern­ befragungen und beschleunigten Sicherheitsüberprü­ fungen Resettlementplätze vergeben, teilen ihre Erfahrungen. – Ein verkürztes, vorgezogenes Aufnahmeverfahren für besonders gefährdete Personen wird pilotiert, ebenso wie ein flexibles Aufnahmekontingent, das nicht an be­ stimmte Herkunftsländer gebunden ist. – Der Personalbedarf für Resettlement und humanitäre Aufnahme in den Konsulaten wird überprüft. Auf EU-Ebene wird geprüft, ob konsularisch tätiges Perso­ nal eines Landes Verfahren in einem anderen EU-Land unterstützen kann. – Wenn Flüchtlinge aufgrund von COVID-19-Einschrän­ kungen Schwierigkeiten haben, die Erstaufnahmelän­ der zu verlassen, arbeiten Resettlementakteure weiter an pragmatischen Lösungen, damit die Menschen ihre Reise antreten können. – Die Systeme zur Fallbearbeitung werden überprüft und Pläne zur Digitalisierung von Dokumenten und Verfah­ ren erarbeitet. Angesichts der dramatischen humanitären Krise in Afghanistan sind die öffentliche Unterstützung und das politische Engage­ 6 Eine Perspektive bis 2024 ment für den Schutz von Afghan_innen in vielen Aufnahme­ ländern groß. Unter den für dieses Papier konsultierten Exper­ ten gab es unterschiedliche Einschätzungen dazu, inwiefern Regierungen neben Evakuierungsprogrammen auch zu einer Stärkung von Resettlement und humanitärer Aufnahme aus Afghanistans Nachbarländern bereit sind. Ein politisches Mo­ mentum unter den wichtigsten Aufnahmestaaten für Resettle­ ment- und humanitären Aufnahmen ist allerdings spürbar. – Wenn Resettlementländer ihre Quoten für 2022 ausar­ beiten, sollten sie dies mit ihrem Engagement für Afg­ hanistan verknüpfen und zusätzlich Afghan_innen über Resettlement- und humanitäre Aufnahmeprogramme aufnehmen, die sich im Iran und in Pakistan aufhalten. Derzeit vermittelt UNHCR keine Aufnahmen aus diesen beiden Ländern. Die an den Koalitionsstreitkräften be­ teiligten Staaten sollten 2022/23 insgesamt 40.000 Plät­ ze anbieten. Dabei sollten sich EU-Länder auf den Iran konzentrieren(aus dem die USA keine Flüchtlinge um­ siedeln), während die USA, Kanada und Australien vor­ rangig Flüchtlinge aus Pakistan umsiedeln sollten. – Staatliche und nichtstaatliche Akteure sollten strate­ gisch und transparent über die Aufnahme aus Afghanis­ tan kommunizieren. Dazu gehört eine klare Botschaft, welche Verantwortung Resettlementländer für afghani­ sche Partner tragen, die mit den Streitkräften, Entwick­ lungs- und humanitären Hilfsorganisationen zusam­ mengearbeitet haben. Außenpolitische Überlegungen sollten klar benannt werden, darunter die Wahrneh­ mung als zuverlässiger Partner und die Implikationen für die zukünftige Zusammenarbeit mit Ortskräften in Afg­ hanistan oder anderen Ländern. Dabei können auch individuelle Erfahrungsberichte helfen. – Staaten, in denen bereits eine afghanische Diaspora existiert, sollten weitere sichere Zugangswege schaffen, etwa von Individuen und Gruppen finanzierte humani­ täre Aufnahmeprogramme für Afghan_innen. Verstetigung und Wachstum: 5 Jahre UN-Flüchtlingspakt Resettlement und humanitäre Aufnahme verzeichnen ein stabiles Wachstum; neue Aufnahmeprogramme werden geschaffen und bereits vorhandene erweitert. Verantwortungsteilung wird als»hartes« außenpolitisches Interesse formuliert; Ziel: weltweit 170.000 Aufnahmen im Jahr 2023. Sobald die Instrumente Resettlement und humanitäre Auf­ nahme das Niveau erreicht haben, dass sie vor der Covid-­19Pandemie hatten, sollten sie auf einen moderaten Wachs­ tumskurs gebracht werden – beginnend mit Aufnahmezusa­ gen Ende 2022. Ziel sollte es sein, dass im Jahr 2023 welt­ weit mindestens 170.000 Menschen über Resettlementund humanitäre Aufnahmeproramme umgesiedelt werden können(ohne andere komplementäre Zugangswege wie Fa­ milienzusammenführungen mitzuzählen). In den sechs untersuchten Ländern wirken sich sowohl in­ nen- als auch außenpolitische Faktoren auf die Aufnahme­ zahlen aus. Strategien zur Stärkung von Resettlement und humanitärer Aufnahme müssen daher an den jeweiligen Länderkontext angepasst sein. In den USA scheint es bei­ spielsweise vielversprechend, private, gemeinschaftlich ge­ tragene und finanzierte Sponsorship-Programme auszuwei­ ten, um die politische Akzeptanz zu fördern. In Ländern wie Schweden hingegen könnten sich Maßnahmen darauf kon­ zentrieren, mehr/stärkere Partnerschaften auf Regierungsund EU-Ebene einzugehen: Staatliche Akteure sind hier zu­ rückhaltender, Verantwortlichkeiten an private Akteure ab­ zugeben, und auch die Öffentlichkeit sieht die primäre Zu­ ständigkeit beim Staat. Die Konvergenz von außenpolitischen Zielen und humanitä­ ren Beweggründen war in der Vergangenheit auch für Re­ settlement- und humanitäre Aufnahmeprogramme förder­ lich. Regierungen sollten daher ihre relevanten außenpoliti­ schen Ziele reflektieren und transparent kommunizieren. Außenpolitische Ziele müssen nicht im Widerspruch zu Grundsätzen des Flüchtlingsschutzes stehen. Zum fünfjähri­ gen Jubiläum des UN-Flüchtlingspakts sollte deutlich wer­ den, dass alle Staaten ein außenpolitisches Eigeninteresse an stärkerer Verantwortungs- und Lastenteilung haben, das mit höheren Aufnahmezahlen einhergehen muss. Unter den meisten Industrieländern herrscht derzeit Einvernehmen da­ rüber, die ökonomische Eigenständigkeit von Flüchtlingen und ihre Integration in nationale Bildungs-, Gesundheits-, soziale Sicherungssysteme und Arbeitsmärkte zu unterstüt­ zen. Allerdings ist genau dies in vielen Erstzufluchtsländern innenpolitisch äußerst umstritten, und das nicht allein aus Kostengründen. Deswegen ist die Aufnahme von Flüchtlin­ gen eine gewichtige Form der politischen Unterstützung. Sie erlaubt es Aufnahmeländern für Resettlement und ­humanitäre Aufnahme auch die eigene Glaubwürdigkeit zu wahren, wenn sie sich für die Aufnahme und Integration von Flüchtlingen in Erstzufluchtsländern einsetzen. Das derzeitige Resettlement-Regime macht es Regierungen und Politiker_innen leicht, den Status quo zu verfechten oder weitere Flüchtlingsaufnahmen abzulehnen, in dem sie auf geringe Aufnahmezahlen anderer Staaten hinweisen. Deshalb braucht es eine starke politische Führung, um Auf­ nahmezahlen zu erhöhen. Hierbei könnte sich die EU als zentrales Netzwerk positionieren, das die Bemühungen für eine Initiative aktiv vorantreibt. Die 2022 beginnende fran­ zösische EU-Ratspräsidentschaft sollte sich vorrangig für die Verabschiedung des European Resettlement Framework ein­ setzen, das(unter anderem) gemeinsame Verfahren und Re­ geln für die Festlegung von Prioritäten und Aufnahmezusa­ gen schafft, ohne rechtsverbindliche Quoten vorzusehen. Die neuen Regierungen in Deutschland und Frankreich soll­ ten gemeinsam auf den Ausbau von Resettlement und hu­ manitärer Aufnahme drängen. Die EU-Kommission könnte die Aufnahme aus der Türkei, Libyen und Nachbarstaaten Afghanistans als mögliche Schwerpunktländer empfehlen, da sich hier außenpolitische Interessen der EU eindeutig mit humanitären Vorteilen von Resettlement und humanitärer Aufnahme überschneiden. 7 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ Schon vorhandene Netzwerke zur Koordinierung und zum internationalen Wissensaustausch haben sich bei Resettle­ ment und humanitärer Aufnahme bewährt und können auch weiterhin genutzt werden, um den Austausch und Ka­ pazitätsaufbau voranzubringen. Eine akute Herausforde­ rung ist es, noch mehr Staaten dazu zu bringen, Plätze für Resettlement und humanitäre Aufnahme anzubieten. Nur so kann das System widerstandsfähiger gegenüber Politik­ wechseln in einzelnen Ländern werden. Um neue Aufnah­ meländer beim Aufbau von Resettlement- und humanitären Aufnahmeprogrammen zu unterstützen, sollten bis En­ de 2023 verschiedene Instrumente zur Verfügung stehen: – Ein globaler Resettlement-Fonds könnte wie der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds(AMIF) wirken, mit dessen Finanzierung die Anzahl von Resettlementpro­ grammen auf EU-Ebene gesteigert wurde. – Die Unterzeichnerstaaten des UN-Flüchtlingspakts soll­ ten eine Datenbank ins Leben rufen, die einheitliche, zu­ verlässige und transparente Zahlen für humanitäre Auf­ nahmen und alle anderen komplementären Zugangswege für 2022 umfasst. Dabei sollten sie sich auf eine einheitli­ che Terminologie sowie auf Kriterien zur Unterscheidung zwischen UNHCR-Resettlement, anderen Resettlement­ formen, humanitärer Aufnahme, Familienzusammenfüh­ rung und weitere Formen der aktiven Aufnahme von Flüchtlingen(z. B. Studierendenvisa) einigen. – Resettlementländer sollten ihr jeweiliges Wissen über hu­ manitäre Aufnahme noch gezielter austauschen, auch über Private-/Community-Sponsorship-Programme. Da­ bei sollten sie sowohl Kanada als Pionier und Fürsprecher dieses Modells als auch insbesondere Flüchtlinge selbst einbeziehen. In Ländern, die immer noch zögern, öffent­ liche Mittel in Community-Sponsorship-Programme zu investieren, könnten Programmansätze, die private Ak­ teure stärker einbeziehen, die Lücken schließen. Auch hier spielen migrantische Netzwerke und umgesiedelte Flüchtlinge und ihre Familien eine wichtige Rolle. Abbildung 3: Wachstumskurve zur Deckung des aktuellen globalen Resettlementbedarfs innerhalb von zehn Jahren Plätze 400.000 D 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 A 130.000 B 170.000 C 200.000 Ziel: +15.000 jährliches Wachstum für Resettlement +10.000 jährliches Wachstum für Humanttäre Aufnahme 50.000 0 2021 2022 2023 2024[–] 2032 A 130.000 Plätze über Resettlement und humanitäre C 200.000 Plätze über Resettlement und humanitäre Aufnahme im Jahr 2022. Das Ziel für 2022 sollte Aufnahme im Jahr 2024. Resettlement und humanisein, Resettlement- und humanitäre Aufnahmezah- täre Aufnahmen sind als Instrumente der gerechten len auf das Niveau von 2019 zurückzubringen und Verantwortungsteilung etabliert. Höhere Aufnahzusätzliche Plätze für Menschen aus Afghanistan mezahlen bieten neue Chancen, diese Instrumente bereitzustellen. strategisch einzusetzen. B 170.000 Plätze über Resettlement und humanitäre D 400.000 Plätze werden pro Jahr zur Verfügung geAufnahme im Jahr 2023. Die beiden Instrumente stellt(ohne weitere komplementäre Zugangswege werden auf einen moderaten Wachstumskurs ge- wie Familienzusammenführungen). Insgesamt werbracht. Neue Aufnahmeprogramme werden ge- den damit innerhalb von zehn Jahren 3 Millionen schaffen und bereits vorhandene erweitert. Plätze angeboten, davon 1,58 Millionen für Resettlement. 8 Eine Perspektive bis 2024 Nachhaltige Verantwortungsteilung im Flüchtlingsschutz: Zum Anlass des Global Refugee Forums Resettlement und humanitäre Aufnahme sind als Instrumente der gerechten Lastenteilung etabliert; die Differenz zwischen den benötigten und den verfügbaren Plätzen verringert sich; durch die höhere Anzahl verfügbarer Plätze bieten sich neue Chancen, diese Instrumente strategisch einzusetzen; Ziel: weltweit 200.000 Aufnahmen im Jahr 2024. um den Flüchtlingsschutz zu verbessern, als auch um Solida­ rität mit Drittländern und die Stabilisierung des globalen Flüchtlingsschutzregimes zu fördern. Innerhalb eines größe­ ren internationalen Systems für Resettlement und humani­ täre Aufnahme sollte der UNHCR den Begriff und damit das Konzept der»strategischen Nutzung von Resettlement« ( Strategic Use of Resettlement) bis Ende 2024 wieder mit Le­ ben füllen. Dafür sollte der UNHCR zudem mit allen Beteilig­ ten – auch mit umgesiedelten Flüchtlingen – Pilotprogram­ me für eine solche strategischere Nutzung erarbeiten und evaluieren. Ende 2023 wird sich beim zweiten Global Refugee Forum die Gelegenheit bieten, die eklatante Kluft zwischen den Schutzbedarfen und den angebotenen Resettlement- und humanitären Aufnahmeplätzen weiter zu verringern. Ziel sollte es sein, a) im Jahr 2024 weltweit mindestens 200.000 Aufnahmen zu garantieren(für Resettlement- und humanitäre Aufnahmeprogramme zusammen, ausgenom­ men andere komplementäre Zugangswege wie Familienzu­ sammenführungen); und b) für die Folgejahre eine breitere Zustimmung zu sichern zu gemeinsamen Zielen für Resettle­ ment und allen komplementären Zugangswegen. Es braucht dafür keinen plötzlichen Durchbruch, vielmehr sollte am 2022 eingeschlagenen Wachstumskurs beharrlich festgehalten werden. Die EU, Kanada und die USA(die vor­ aussichtlich bis dahin die Liste der Resettlementländer wie­ der anführen) sollten sich koordinieren und weitere Länder hinter gemeinsame Ziele für die Jahre bis 2032 versammeln. Denn innerhalb der nächsten zehn Jahre könnte weltweit al­ len Flüchtlingen, die aktuell auf Resettlement angewiesen sind, eine Lösung angeboten werden: wenn ab dem Jahr 2024 mindestens 100.000 Plätze für humanitäre Aufnahme (mit jährlicher Zuwachsrate von 10.000 Plätzen) und 100.000 Resettlementplätze(mit jährlicher Zuwachsrate von 15.000 Plätzen) zur Verfügung gestellt werden. Sowohl Re­ gierungen als auch der Privatsektor sollten das Global Refugee Forum nutzen, um Gelder für den im Jahr 2022 einge­ richteten globalen Resettlement-Fonds bereitzustellen und neue und weniger wohlhabende Aufnahmeländer zu unter­ stützen. Resettlement und humanitäre Aufnahme wurden oft als nicht»strategisch« genug kritisiert. Dieser recht schwammi­ ge Begriff bezog sich ursprünglich darauf, dass Resettle­ ment als Instrument Flüchtlingsrechte in Erstzufluchtslän­ dern und das gesamte Flüchtlingsschutzregime stärken soll­ te. Heute sind die Resettlement- und humanitäre Aufnah­ mezahlen jedoch so gering, dass eine solche Wirkungser­ wartung unrealistisch ist – abgesehen von dem wichtigen politischen Signal, das von Resettlement und humanitärer Aufnahme ausgeht, wenn sie weitere, insbesondere finanzi­ elle Unterstützungsmaßnahmen für Erstaufnahmeländer flankieren. Selbst die vergleichsweise hohe Anzahl an Syrer_ innen, die in den letzten Jahren umgesiedelt werden konn­ te, stellt nur einen winzigen Bruchteil aller Flüchtlinge dar. Wenn Resettlement jedoch nach 2024 erheblich ausgebaut werden sollte, könnten sich durchaus neue Chancen bieten, das Instrument strategisch einzusetzen, und zwar sowohl 9 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ ANNEX A: LÄNDERPROFILE Die folgenden sechs Länderprofile ergänzen das Analysepa­ pier»Eine Perspektive für mehr Resettlement und humani­ täre Aufnahme«. Die Länderprofile bieten eine Kurzdarstel­ lung der aktuellen Entwicklungen von Resettlement- und humanitären Aufnahmeprogrammen sowie Erklärungsan­ sätze für diese aktuellen Trends. Abschließend geben wir ei­ ne Einschätzung dazu ab, ob eine Ausweitung von Resettle­ ment und humanitärer Aufnahme im jeweiligen Land wahr­ scheinlich ist und in welcher Form eine verstärkte internatio­ nale Zusammenarbeit bei Resettlement und humanitären Aufnahmeprogrammen denkbar wäre. 13 13 Weitere Daten und Informationen zu den Verfahren und landesspezifischen Akteuren, die bei Resettlement-Vorgängen mit dem UNHCR zusammenarbeiten, finden sich hier: UNHCR. 2018. UNHCR Resettlement Handbook and Country Chapters. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/ protection/resettlement/4a2ccf4c6/unhcr-resettlementhandbook-country-chapters.html[01 November 2021]. 10 Länderprofil: AUSTRALIEN LÄNDERPROFIL: AUSTRALIEN RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHMEPROGRAMME: AKTUELLE TRENDS Die Zahl der angebotenen Plätze in Resettlementund humanitären Aufnahmeprogrammen sinken. In Australien besteht schon seit vielen Jahren ein humanitä­ res Aufnahmeprogramm, das Resettlement nach UNHCR-­ Verfahren(Auswahl/Vermittlung durch UNHCR) sowie an­ dere Arten der humanitären Aufnahme in einer gemeinsa­ men Kategorie, der sogenannten»offshore component« bündelt – im Gegensatz zu Asylgesuchen nach Erreichen des Staatsgebiets(»onshore«). Australien gehört traditio­ nell zu den drei Ländern mit den höchsten Aufnahmezah­ len, wobei der Umfang der»offshore«-Kategorie in den letzten zehn Jahren stark schwankte: 2016 gab es mit 27.625 Aufnahmen einen Höchstwert; 2011 mit lediglich 9.226 Plätzen einen Tiefstwert. Im Jahr 2019 – bevor die Ausreisen nach Australien aufgrund der COVID-19-P­an­ demie stark zurückgingen – umfasste die Offshore-Katego­ rie 18.240 Plätze. 14 Zuletzt gab Australien die Einführung einer»Obergrenze« bekannt(bislang war stets von einer»Zielvorgabe« die Rede gewesen) und deckelte die Anzahl der in den onshore und offshore-Kategorien aufgenommenen Flüchtlinge auf 13.750 innerhalb von zwei Jahren(2020–2021). Somit ge­ hen nicht nur die Aufnahmezahlen deutlich zurück, sondern es werden auch die Aussichten auf eine Steigerung getrübt (frühere Zielvorgaben wurden oftmals überschritten). Bis 2024–2025 werden diese Aufnahmezahlen voraussichtlich stabil bleiben. 14 Refugee Council of Australia. 2021. Rebuilding a Responsive and Strategic Program – Response to the Australian Government Dis­ cussion Paper on the 2021–2022 Humanitarian Program. Online abrufbar unter: https://www.refugeecouncil.org.au/wp-content/ uploads/2021/06/2021-22_Humanitarian_Program_RCOA_submis­ sion.pdf[01 November 2021]. Abbildung 1: Jährliche Zahlen zu Resettlement und humanitärer Aufnahme 2015–2020(»Offshore Humanitarian Programme«) 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 9.399 27.625 15.115 12.706 18.240 2015 2016 Quelle: Refugee Council of Australia(2021) 14 2017 2018 2019 3.520 2020 11 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ Abbildung 2: Anteil des durch UNHCR vermittelten Resettlements 100% 80% 60% 40% 20% 0 48% 20% 2016 2017 Quelle: Refugee Council of Australia(2021) 15 25% 2018 20% 2019 9% 2020 Nach der Machtübernahme der Taliban in Afghanistan im August 2021 kündigte Australien an, 3.000 schutzbe­ dürftige afghanische Staatsangehörige und solche mit fa­ miliären Bindungen nach Australien aufzunehmen. An­ ders als bei früheren humanitären ad-hoc-Aufnahmen werden diese Plätze jedoch nicht zusätzlich zum bereits bestehenden humanitären Aufnahmeprogramm bereit­ gestellt, sondern sind Teil davon. Die Regierung passt al­ so lediglich die Prioritätsrangfolge in ihrem bestehenden Programm an; derweil übersteigt die Nachfrage nach Aufnahmeplätzen die Anzahl der verfügbaren Plätze schon um das Achtfache. Verglichen mit anderen Ländern ist Australiens Anteil am vom UNHCR vermittelten Resettlement – also Neuansied­ lungen, für die keine Bindungen zum Aufnahmeland not­ wendig sind und die die Schutzbedürftigkeitskriterien des UNHCR erfüllen – außergewöhnlich gering. In den letzten fünf Jahren schrumpfte der Anteil der von UNHCR vermittel­ ten Personen an der Gesamtzahl der Aufnahmeplätze von 48 Prozent auf nur noch 9 Prozent. 15 bestehende familiäre Bindungen stärker zu berücksichtigen. Innerhalb des Special Humanitarian Program wählen Spon­ soren nicht nur die Schutzbedürftigen aus, sondern über­ nehmen auch die Verwaltungs- und Reisekosten sowie be­ stimmte Erstversorgungsleistungen. Im Besonderen sind in­ nerhalb des Special Humanitarian Program 1.000 Plätze für das Community Support Program reserviert – ein Sponsors­ hip Programm für Geflüchtete, die sofort eine Arbeitsstelle annehmen können. Hier übernehmen Einzelpersonen oder Firmensponsoren sämtliche Kosten. EINFLUSSFAKTOREN AUF RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME IN AUSTRALIEN Die politische Unterstützung für Resettlement und humanitäre Aufnahme ist relativ hoch. Durch kontrovers geführte innenpolitische Migrationsdebatten unterliegen die Instrumente aber einem ständigen Legitimationsdruck. In Australien wird ein außergewöhnlich hoher Anteil der Kosten für Resettlement und für humanitäre Aufnahmepro­ gramme durch private Investitionen gedeckt. Bei der Offsho­ re-Kategorie überwiegt die Anzahl der durch Community Sponsorship getragenen Resettlementplätze(das sogenann­ te Special Humanitarian Program) gegenüber den staatlich finanzierten Plätzen(das sogenannte Refugee Program). Nichtregierungsorganisationen(NGOs) sind ferner besorgt darüber, dass selbst das Refugee Program dazu übergeht, 15 Ebd. Australien nutzt Resettlement als tragende Säule seiner Asylpolitik – mehr als jedes andere Land, mit dem wir uns befasst haben. Resettlement und humanitäre Aufnahmeprogramme werden von den beiden großen australischen Parteien unterstützt – sowohl von der Mitte-links einzuordnenden Labor Party als auch von der Li­ beral Party(Mitte-rechts). Unter beiden Parteien in Regie­ rungsverantwortung gab es Spitzenwerte bei den angebo­ tenen Resettlement-Plätzen. Australische Politiker_innen weisen im öffentlichen politischen Diskurs immer wieder auf den historisch relativ großen Umfang australischer Resettle­ ment- und humanitären Aufnahmeprogramme hin, ohne 12 LÄNDERPROFIL: AUSTRALIEN Abbildung 3: Zahl der Permanent Protection Visa (PPV) – onshore 2015–2016 2.003 2016–2017 1.711 2017–2018 1.425 2018–2019 1.650 2019–2020 1.650 Quelle: Refugee Council of Australia(2021) 16 dies jedoch mit zukünftigen Bestrebungen oder entspre­ chenden Zusagen zu verknüpfen. In der Öffentlichkeit wer­ den Resettlement und humanitäre Aufnahmen positiv wahr­ genommen. Einige Beobachter_innen gehen davon aus, dass die Wahrnehmung von Commu­nity­­ Sponsorship als Aufnahmemodalität besonders positiv ist, weil die Kosten für die Steuerzahler_innen niedriger sind. Resettlement und humanitäre Aufnahmeprogramme müs­ sen in Australien allerdings im größeren Kontext der politi­ schen Debatten über Migration und Asyl betrachtet wer­ den. Resettlement und humanitäre Aufnahme gehen insbesondere deshalb zurück, weil im innenpolitischen Umfeld liberale Positionen zum Thema Immigration politisch kaum noch Platz haben. Für die australische Politik sind die beiden Instrumente ausdrück­ lich die einzig legitimen Formen des Zugangs für Geflüchte­ te, im Gegensatz zu irregulären, ungeregelten Einreisen ins Land. Tatsächlich ist Australien das einzige Land der Welt, das eine gemeinsame Quote für Onshore- und Offshore-Aufnahmen festlegt. Wenn also mehr Men­ schen ungeregelt in das Land einreisen, stehen weniger Plätze für die Offshore-Kategorie – Resettlement und hu­ manitäre Aufnahmeprogramme – zur Verfügung. Da je­ doch nur wenige Flüchtlinge ungeregelt ins Land einreisen und um Asyl ersuchen und diesen Menschen die niedrigste Priorität bei der Aufnahme eingeräumt wird(was dazu führt, dass sie jahrelang in Haftanstalten ausharren müssen), waren die Auswirkungen dieser Politik auf Resettlement und humanitäre Aufnahmen zuletzt relativ gering. 16 Die Politik hat allerdings zu einem politischen Diskurs beige­ tragen, in dem Asylsuchende als»Vordrängler«( queue jumpers) abgestempelt werden, parteiübergreifend eine sehr restriktive Onshore-Asylpolitik begrüßt wird und Asylsu­ chende diskreditiert werden. Resettlement wird damit auch wesentlich zur Steuerung von und zur Abschreckung vor Asylgesuchen eingesetzt. Darüber hinaus verfolgen die Aufnahmepro­ gramme humanitäre Ziele(Schaffung dauerhafter Lösun­ gen, Familienzusammenführungen) und strategische Ziele, 16 Ebd. »um zur Stabilisierung von Flüchtlingsbevölkerungen beizu­ tragen[…] und weitergehenden internationalen Schutz zu gewährleisten«. 17 Diese Ziele werden in den jährlichen An­ kündigungen der Zielvorgaben und Obergrenzen jedoch nicht weiter konkretisiert, beeinflussen aber die Wahl der Schwerpunktländer für Resettlement- und humanitäre Auf­ nahmeprogramme. Zudem zeigen Beispiele, dass die Ab­ schreckungswirkung Vorrang vor anderen strategischen Zielen hat. Im Mai 2015 hatten Indonesien und Malaysia den per Boot eingereisten Rohingya-Flüchtlingen vorläufi­ gen Schutz gewährt, unter der Voraussetzung, dass andere Staaten die Menschen umsiedeln würden. Australien lehnte eine solche Unterstützung ab – aus Sorge, einen Präze­ denzfall zu schaffen, der weitere Bootsflüchtlinge anlocken könnte. In den vergangenen Jahren gab es bei rückläufigen Resett­ lement- und humanitären Aufnahmeplätzen eine deutliche Ausnahme: 2015 gab die Abbott-Regierung bekannt, zu­ sätzlich zu den bestehenden Zielvorgaben für Resettlementund humanitären Aufnahme 12.000 syrische Flüchtlinge aufzunehmen. Diese Reaktion wird von Beobachtern häufig mit dem öffentlichen Mitgefühl auf den Tod von Alan Kurdi im September 2015 in Verbindung gebracht. Die Ankündi­ gung der damaligen Außenministerin Bishop erfolgte, nach­ dem mehrere hochrangige Politiker_innen das Land zu einer Erhöhung seiner Resettlementplätze aufgefordert hatten. Das Beispiel zeigt aber auch, dass ein umständlicher Auf­ nahmeprozess dem Umfang von Ad-hoc-Aufnahmen Gren­ zen setzt: Angesichts umfangreicher Identitäts-, Gesund­ heits-, Charakter- und Sicherheitsüberprüfungen konnte Australien zunächst nur die Hälfte seiner Aufnahmezusagen für Syrer_innen einhalten. In Bezug auf Afghanistan rechnen einige Beobachter_innen angesichts der zunehmenden öffentlichen Unterstützung und der anhaltenden Fürsprache von relevanten Akteur_innen – insbesondere aus dem Umfeld der austra­ lischen Streitkräfte – mit einer Ankündigung weiterer Auf­ nahmeplätze für Afghan_innen. 17 Australian Government, Department of Home Affairs. 2021. Discus­ sion Paper: Australia’s Humanitarian Program 2021–22. Online ab­ rufbar unter: https://www.homeaffairs.gov.au/reports-and-pubs/fi­ les/2021-22-discussion-paper.pdf[01 November 2021]. 13 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ PERSPEKTIVEN FÜR EINE STÄRKERE INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT UND HÖHERE AUFNAHMEZAHLEN Die Zahl von Resettlement- und humanitären Aufnahmeplätzen könnte moderat ansteigen sofern die Schutzbedürftigen aus bestimmten Herkunftsländern kommen, privat gesponsert werden oder sich außerhalb von Ballungsräumen ansiedeln. Die australische Regierung könnte die Zahl der angebotenen Plätze für Resettlement- und humanitäre Aufnahme mode­ rat erhöhen und ihre Rhetorik anpassen – indem sie auf die Vorteile eingeht, die Geflüchtete den australischen Kommu­ nen, dem Aufnahmeland als Ganzem und ihren Herkunfts­ ländern bieten können. Da das Thema derzeit jedoch keine große politische Unterstützung erfährt und die Regierung eine Obergrenze festgelegt hat, sind die Aussichten auf eine derartige Erhöhung der Aufnahmeplätze eher gering. Meh­ rere Szenarien sind dafür denkbar: Erstens könnte die Regie­ rung auf das internationale Momentum um die Aufnahme von Afghan_innen eingehen – vor allem angesichts Austra­ liens langjähriger militärischer Präsenz in Afghanistan und der damit verbundenen Verantwortung gegenüber den Af­ ghan_innnen, darunter den Ortskräften. Zweitens könnte die Regierung Community Sponsorship zusätzlich zu den bestehenden Resettlement- und humanitären Aufnahme­ programmen fördern, die primär besondere Schutzbedarfe berücksichtigen sollten. Drittens hat die Regierung im Rah­ men einer 2019 durchgeführten Überprüfung der Neuan­ siedlungspraxis empfohlen,»regionale Neuansiedlungen« zu prüfen, das heißt Aufnahmen in Ballungsgebieten(in de­ nen sich momentan 70 Prozent der Flüchtlinge niederlassen) zu reduzieren und stattdessen die Ansiedlung in Regionen mit einem erhöhten Bedarf an geeigneten Arbeitskräften zu forcieren. Die Regierung hat sich bereits zu»regionalen Neuansiedlungen« verpflichtet und könnte dies mit den Be­ mühungen um eine Erhöhung der Resettlementzahlen ver­ binden, um eine möglichst große Akzeptanz in der Bevölke­ rung zu erreichen. Im Hinblick auf die internationale Zusammenarbeit dürfte Australien in allen Migrationsangelegenheiten zwar auf sei­ ner Unabhängigkeit beharren, sich vermutlich aber an even­ tuellen internationalen Bemühungen zur Erhöhung der Re­ settlementplätze und humanitärer Aufnahme in anderen Ländern beteiligen – schließlich ist es beim Aufbau von Ka­ pazitäten derzeit überaus erfolgreich und zudem an den Annual Tripartite Consultations on Resettlement(ATCR) be­ teiligt. 14 Länderprofil: KANADA LÄNDERPROFIL: KANADA RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHMEPROGRAMME: AKTUELLE TRENDS Verfügbare Plätze d K u a r n ch ad Re a s b et ie tl t e e m t e b n is t u z n u d humanitäre Aufnahmeprogramme steigen langsam, 100 Plätze für aber kontinuierlich, insbesondere vorangetrieben durch Private S E p i o lv n e so rf r a s h hi r p e . n(2018) Quelle: UNHCR(2018) 18 Kanada nimmt beim Resettlement eine Pionierrolle ein – das Land bietet schon seit Langem Resettlementplätze an, ver­ fügt über ausgereifte Programme und nimmt relativ viele Flüchtlinge über diese Kanäle auf. In den vergangenen Jahr­ zehnten stieg Resettlement für unterschiedliche Flüchtlings­ gruppen stetig, wurde aber durch die COVID-19-Pandemie zurückgefahren. Grundsätzlich ist Resettlement über drei Programme mit unterschiedlichen Finanzierungsansätzen möglich:(1) die staatlich unterstützte Umsiedlung von Flüchtlingen, die vom UNHCR empfohlen werden;(2) die privat gesponserte Umsiedlung von Flüchtlingen, die von Einzelpersonen, Gruppen oder Organisationen ausgewählt und finanziert werden; und(3) über das gemischte blended visa office-referred Programm, in dem UNHCR Flüchtlinge empfiehlt, die anschließend teils staatlich, teils privat unter­ stützt werden. Kanada fasst diese drei Bereiche unter»hu­ manitärem Resettlement« zusammen. Zusammengenom­ men machen sie Kanada weltweit zu einem der engagier­ testen Länder bei der Umsiedlung von Flüchtlingen. Am vielseitigen Resettlement-Ansatz des Landes sind viele unterschiedliche Akteur_innen beteiligt. Im Jahr Maximal 5% der Plätze sind für Flüchtlinge mit besonders hohem medizinischem Betreuungsbedarf vorgesehen. Quelle: UNHCR(2018) 19 2019 kam nur ein Viertel der umgesiedelten Flüchtlinge (7.638) über eine UNHCR-Empfehlung für das rein staatlich unterstütze Programm nach Kanada. Die meisten Aufnah­ men erfolgten ohne UNHCR-Empfehlung über das Private Sponsorship Programm. Kanada möchte sein Engagement auch in Zukunft fortsetzen und international dafür werben. Die engagierte Bevölkerung trägt über das international hoch angesehene Private Sponsorship Programm maßgeb­ lich zu Kanadas Resettlementzahlen bei. 18 19 Die Regierung legt regelmäßig und transparent ihre Beweggründe für Resettlement-Programme dar, vor allem wenn es um Mitgefühl und Hilfe für Menschen in Not geht. Nach den Ereignissen in Afghanistan im Som­ mer 2021 kündigte die Regierung ein spezielles humanitäres Programm zur Umsiedlung besonders schutzbedürftiger Af­ ghan_innen an – zusätzlich zum Resettlement über die be­ stehenden Programme. Kanada bietet bis zu 100 Plätze für Eilverfahren(2018) Quelle: UNHCR(2018) 18 Generell erhalten alle umgesiedelten Flüchtlinge sofort ein dauerhaftes Bleiberecht, eine Arbeitserlaubnis sowie die Aussicht auf die kanadische Staatsbürgerschaft. Expert_in­ nen beurteilen die vor einem Resettlement notwendigen Si­ cherheitsprüfung als langwierig, aber recht flexibel. Resett­ lement-Beauftragte kön M ne a n xim sic a h l f 5 ü % r k d o e m r p P liz lä ie t r z te e re sin Fä d llen mehr Zeit nehmen und fü vo r r F R lü o c u h ti t n l e in fä g ll e en m p i r t io b ri e si s e o re n n d . e W rs ie hohem medizinischem 18 UNHCR. 2018. Resettlem B en e t t H re an u d u bo n o g k s – b C e ou d n a tr r y f Chapter Canada. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/3c5e55594.pdf [01 November 2021]. vorgesehen. 19 Ebd. Quelle: UNHCR(2018) 19 15 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ Abbildung 4: Durchschnittlicher jährlicher Anteil umgesiedelter Flüchtlinge(UNHCR-Resettlement und alle weiteren Programme) an der Gesamtbevölkerung 2015 2016 2017 2018 2019 2020 UNHCR-Resettlement Alle drei ResettlementProgramme 0,03% 0,06% 0,02% 0,05% 0,12% 0,07% Quelle: Government of Canada und UNHCR 2 0 0,02% 0,07% 0,02% 0,08% 0,01% 0,02% Durchschnitt 2015–2019 0,03% 0,08% Abbildung 5: Umgesiedelte Flüchtlinge nach Kanada 50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Aufnahmen durch Private Sponsorship Staatliche unterstütze Flüchtlinge Flüchtlinge im gemischten Sponsorship Programm 2015 9.290 2016 18.315 9.405 23.555 805 4.415 Quelle: Government of Canada 2 1 2017 16.665 8.630 1.285 2018 18.560 8.090 1.145 2019 19.140 9.950 990 2020 5.305 3.875 45 2021 1.135 2.780 15 lange diese Verfahren dauern, hängt von der jeweiligen Notsituation der schutzbedürftigen Person ab: Von der An­ tragstellung bis zur Einreise dauert ein»normales« Verfah­ ren etwa ein Jahr; Notverfahren für unmittelbar gefährdete Flüchtlinge können innerhalb weniger Tage abgewickelt werden. Seit Kurzem nutzt Kanada eine Software zur Bear­ beitung von Anträgen, mit der Sachbearbeiter_innen und Botschaftsmitarbeiter_innen weltweit Dokumente für Re­ settlement-Anträge abrufen und bearbeiten können, was Prozesse flexibler macht und Bearbeitungszeiten verkürzt. Um die Verfahren weiter zu vereinfachen und zu beschleunigen, will Kanada alle Dokumente und Abläufe digitalisieren. Es gibt keine spezifischen Teilquoten. Flüchtlinge mit hohem medizinischem Betreuungsbedarf können jedoch maximal 5 Prozent der insgesamt nach Kanada umgesiedelten Flücht­ linge ausmachen. Außerdem dürfen unbegleitete Minder­ jährige – abgesehen von Familienzusammenführungen – nicht an Resettlement-Verfahren teilnehmen. 20 21 20 Government of Canada. N.d. Monthly IRCC Updates. Online abruf­ bar unter: https://open.canada.ca/data/en/dataset/f7e5498e-0ad84417-85c9-9b8aff9b9eda; UNHCR. 2021. Resettlement data. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/resettlement-data.html[01 November 2021]. 21 Ebd. 16 LÄNDERPROFIL: KANADA EINFLUSSFAKTOREN AUF RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME IN KANADA Die parteiübergreifende Unterstützung der Regierung und der Öffentlichkeit sowie erfolgreiche Präzedenzfälle tragen zu durchweg hohen Aufnahmezahlen bei. Seit 1978 sehen die kanadischen Einwanderungsprogram­ me auch Resettlement von Flüchtlingen vor. Bereits 1979 siedelte Kanada mehr als 70.000 Flüchtlinge aus Vietnam um. Noch heute profitiert das Land von der Haltung, Flücht­ linge nicht als Last, sondern als Bereicherung anzusehen. Einwanderung und»Multikulturalismus« sind gesetzlich im Canadian Multiculturalism Act von 1985 verankert und ge­ hören zum Selbstbild, das Kanada von sich als Nation hat. Durch seine geografische Lage kann das Land den Zugang einfach kontrollieren und so verschiedenen Arten von Migration – einschließlich Wirtschaftsmigration(mit einer wesentlich höheren Anzahl angestrebter Plätze) und Resett­ lement – gut ausbalancieren. Seit 2015 sind mit Justin Tru­ deaus Wahlversprechen Flüchtlings- und generell Migrati­ onspolitik ein Teil des Markenzeichens der Liberalen Partei geworden. Dadurch wurden parteipolitische Interessen mit in die Debatte aufgenommen. Im Wahlkampf 2021 spielten diese Themen allerdings keine Rolle. Seit den Anfängen des Resettlement in Kanada wurden Private Sponsorship Programme für Flüchtlinge ermöglicht. Private Sponsorship ist in der kanadischen Bevölkerung bekannt und wird von der Öffentlichkeit unterstützt. Studien belegen, dass privat unterstützte Flüchtlin­ ge in ihren Aufnahmegemeinden und in Kanada insgesamt erfolgreich integriert sind. Oftmals werden Flüchtlinge von Familienmitgliedern nominiert, die zuvor selbst über das Private Sponsorship Programm in das Land kamen. 22 In den letzten Jahren haben insbesondere zwei Ereignisse die Zahl der verfügbaren Resettlementplätze beeinflusst: Erstens trug die sich zuspitzende Krise in Syrien, insbeson­ dere der Tod von Alan Kurdi(dessen Familie sich zum Teil in Kanada aufhielt und ihn erfolglos für das Private Sponsorship Programm vorgeschlagen hatte) dazu bei, dass Re­ settlement 2015 zu einem entscheidenden Wahlkampfthe­ ma wurde. Justin Trudeau gewann die Wahl, nachdem er versprochen hatte, in den Jahren 2015 und 2016 insge­ samt 25.000 syrische Flüchtlinge aufzunehmen. Die zu­ ständige Behörde Immigration, Refugees and Citizenship Canada(IRCC) war zunächst skeptisch, was die verfügba­ ren Kapazitäten anging, aber mit Unterstützung der Zivil­ 22 UNHCR. N. d. Resettlement Data Finder. Online abrufbar unter: ht­ tps://www.unhcr.org/refugee-statistics/download/?url=a61lXU[01 November 2021] Abbildung 6: Die Anzahl der Asylanträge(alle Antragsarten und Verfahrensstadien) stieg laut UNHCR vor der COVID-19 Pandemie 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 19.479 2015 23.618 2016 Quelle: UNHCR(o.D.) 2 2 52.710 62.611 70.129 25.975 2017 2018 2019 2020 17 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ gesellschaft wurde dieses Vorhaben in die Tat umgesetzt. Der zweite entscheidende Faktor war die US-Flüchtlings­ politik unter Donald Trump: Da die USA als Aufnahmeland quasi wegfielen, sah sich die kanadische Bevölkerung ver­ anlasst, mehr Plätze über Private Sponsorship Programme bereitzustellen. Gleichzeitig zeigte sich die Regierung we­ niger geneigt, die durch die USA entstandene Lücke bei den weltweiten Resettlementzahlen zu schließen. Statt­ dessen reduzierte sie sogar ihre Resettlementplätze, die während der Krise in Syrien einen Höchstwert erreicht hatten. Neben dem Ansatz auf nationaler Ebene folgt die Provinz Québec eigenen Vorschriften und verantwortet den Aus­ wahlprozess selbst. Québecs Aufnahmezahlen werden aber auch in den Statistiken für ganz Kanada erfasst. Die Provinz nahm laut IRCC in den Jahren 2015 bis 2019 durch­ schnittlich fast 19,9 Prozent der insgesamt im Land umge­ siedelten Flüchtlinge auf(22,7 Prozent der kanadischen Be­ völkerung leben in Québec). 23 Québec ist in der Regel eher zögerlich, die Zahl der Resettlementplätze zu erhöhen – mit der Begründung, der Großteil der irregulären Migration vollziehe sich an der Grenze der Provinz zu den USA. Meinungsverschiedenheiten zwi­ schen der nationalen und der provinzialen Regierung im Hinblick auf Resettlement beziehen sich auf diese»durch­ lässigere« Grenze und die Tatsache, dass Québec deswe­ gen über andere Programme mehr Flüchtlinge aufnimmt und die Resettlementzahlen reduzieren oder auf dem der­ zeitigen Niveau halten will. Während des starken Anstiegs der Asylgesuche von Flüchtlingen, die unter der Trump-Re­ gierung aus den USA nach Kanada einreisen wollten(von 2015 bis 2019 verdreifachte sich ihre Zahl), nahm die kana­ dische Regierung nur die Hälfte der Flüchtlinge aus den USA auf und begründete dies mit dem Safe Third Country Agreement(STCA) zwischen den beiden Ländern. Dieses Abkommen bildet die Rechtsgrundlage, um schutzsuchen­ den Flüchtlingen vom Überqueren der US-kanadischen Grenze abzuhalten(abgesehen von einigen wenigen Aus­ nahmen wie Familienzusammenführungen und unbeglei­ teten Minderjährigen). Die öffentliche Meinung zu Resettlement ist auf nationaler Ebene durchweg positiv und offen. Kaum eine Partei hat sich in den letzten Jahrzehnten gegensätzlich positioniert. Würde eine Partei Migration generell ablehnen, hätte sie bei Wahlen kaum Erfolgs­ chancen. Alle Parteien unterstützen Resettlement als Inst­ rument und diskutieren eher darüber, wie(nicht ob) man das Instrument am besten einsetzen sollte. Kritische Argu­ mente stützen sich meist nicht auf rassistische und anti­ muslimische Narrative oder bauen auf Angst vor Terroris­ mus, sondern äußern Bedenken hinsichtlich der Finanzie­ rung. Diese Meinung wird jedoch nur von einer Minder­ heit vertreten. PERSPEKTIVEN FÜR EINE STÄRKERE INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT UND HÖHERE AUFNAHMEZAHLEN Eine moderate Erhöhung der Aufnahmezahlen ist gut möglich. Kanada wird sich wahrscheinlich weiterhin aktiv für Private Sponsorship Programme einsetzen. Da Kanada bei den letzten Wahlen die Führung der Liberal Party unter Justin Trudeau bestätigte und große Hoffnun­ gen in eine stabilere neue US-Regierung gesetzt werden, dürfte die kanadische Politik in Bezug auf staatlich finanzier­ te Programme in den nächsten Jahren unverändert bleiben. Eine konservative Regierung hätte vielleicht weitere Diskus­ sionen angeregt, einen noch größeren Teil der kanadischen Resettlement-Programme zu privatisieren, aber sie hätte die Anzahl der Plätze nicht infrage gestellt. Trotz ihres gestiege­ nen Stimmanteils wurde keine_r der Kandidat_innen der kürzlich gegründeten migrationsfeindlichen Partei People’s Party of Canada ins Parlament gewählt. Angesichts der günstigen politischen Rahmenbedingungen sind die Aussichten auf höhere Aufnahmezahlen recht gut. Eine aktuelle Studie des Environics Institute for Survey Research und Refugee 613 ergab, dass rund vier Millionen Kana­ dier_innen offen dafür sind, sich am Private Sponsorship Programm zu beteiligen – meist, weil sie»den Wunsch ha­ ben, Menschen in Not zu helfen«. Nach der Übernahme Ka­ buls durch die Taliban versprach Trudeau, Kanadas Resettle­ ment-Programm auszuweiten und 20.000 Afghan_innen, die in den kommenden Monaten und Jahren zur Flucht ge­ zwungen sein würden, aufzunehmen(die Zahl wurde später auf 40.000 erhöht). Diese Plätze werden bereits bestehen­ den Resettlement-Programmen zugeordnet, schließen staatlich und privat finanzierte Aufnahmen ein und sollen auch genutzt werden, um besonders schutzbedürftige Gruppen und Einzelpersonen aus Afghanistan aufzuneh­ men. Auf internationaler Ebene wird Kanada weiterhin eine akti­ ve Rolle einnehmen. Die derzeitige Regierung engagiert sich umfangreich in internationalen Netzwerken wie den Annual Tripartite Consultations on Resettlement(ATCR), bei denen das Land 2020 den Vorsitz innehatte. Kanada wird vor allem weiterhin den Wissens- und Erfahrungsaustausch zu Private Sponsorship Programmen koordinieren. Das Land nutzt sei­ ne Pionierrolle und gesammelten Erfahrungen bereits, um sich für mehr Kooperation zu Private und Community Sponsorships einzusetzen. So übernahm Kanada eine koordinie­ rende Rolle, indem es 2016 zusammen mit dem UNHCR und unterschiedlichen zivilgesellschaftlichen Organisationen die Global Refugee Sponsorship Initiative ins Leben rief, die da­ rauf abzielt, die Reichweite von Resettlement-Programmen international zu vergrößern. 23 Kanadische Regierung. O. D. Monthly IRCC Updates. Online abruf­ bar unter: https://open.canada.ca/data/en/dataset/f7e5498e-0ad84417-85c9-9b8aff9b9eda[01 Juli 2021]. 18 Länderprofil: FRANKREICH LÄNDERPROFIL: FRANKREICH RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHMEPROGRAMME: AKTUELLE TRENDS Seit 2015 gibt es deutlich mehr Ad-hoc-Aufnahmeprogramme. Sie ergänzen Frankreichs begrenztes permanentes Resettlement-Programm. Um die Aufnahmezusagen zu erfüllen, werden die Program­ me zweigleisig organisiert. Zum einen wurde 2008 ein per­ manentes Resettlement-Programm eingeführt, das jährlich die Aufnahme von 100 Fällen(nicht Einzelpersonen) basie­ rend auf eingereichten UNHCR-Dossiers zusichert. Dieses Programm nimmt pro Jahr 150 bis 200 Einzelpersonen auf und hat keinen geografischen Schwerpunkt. 24 Das Resettlement-System in Frankreich besteht aus mehre­ ren verschiedenen Programmen mit Laufzeiten von jeweils ein oder zwei Jahren. Die Regierung gibt ihre Aufnahmezu­ sagen immer für einen zweijährigen Zeitraum bekannt. Im Jahr 2015 begann sie, die Aufnahmezahlen zu erhöhen, und sicherte zu, für jeweils zwei Jahre 10.000 Flüchtlinge umzu­ siedeln(2016–2017, 2018–2019 und 2020–2021, wobei die Kapazitäten für 2020–2021 infolge der COVID-19-Pande­ mie halbiert wurden). Der Großteil dieser Resettlement-Pro­ gramme wird im Rahmen des EU Resettlement Framework koordiniert. Die zugesicherten Zahlen verteilen sich auf ver­ schiedene Programme, wobei die meisten Plätze(7.000) für syrische Flüchtlinge in bestimmten Erstzufluchtsländern und 3.000 Plätze für Flüchtlinge aus Subsahara-Afrika vorgese­ hen sind, einschließlich denen, die aus Libyen evakuiert wer­ den. Welche Programme als Resettlement und welche als humanitäre Aufnahme gelten, unterscheidet sich zwischen der UNHCR-Datenbank und der des französischen Innenmi­ nisteriums. Außerdem hat die französische Regierung 2015 damit be­ gonnen, Flüchtlinge über verschiedene eigenständige, kurz­ fristige Ad-hoc-Resettlement-Programme aufzunehmen. Diese sind ausschließlich für vom UNHCR vorgeschlagene Personen aus bestimmten Herkunftsländern vorgesehen, die sich in bestimmten Erstzufluchtsländern aufhalten und von dort umgesiedelt werden sollen. Im Rahmen dieser Pro­ gramme werden einige Flüchtlinge über das EU-Resettle­ ment-System umgesiedelt. So nahm Frankreich zwischen Ju­ li 2015 und Juli 2017 insgesamt 2.375 syrische Flüchtlinge 24 Ministère de l’intérieur. 2021. S’engager pour l’accueil des réfu­ giés réinstallés. Online abrufbar unter: https://www.immigration. interieur.gouv.fr/content/download/102770/810993/file/REM_ Rapport-de-synthese_Reinstallation.pdf; Réseau européen des mi­ grations. 2021. Programme de réinstallation et d’admission hu­ manitaire en Europe – qu’est-ce qui fonctionne? Online abrufbar unter: https://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/down­ load/126428/1010895/file/Plaquette_Reinstallation_fev2021_format_ pageapage.pdf[01 November 2021]. Abbildung 7: Zweijährige Aufnahmezusagen für Resettlement 2015 600 2016 2017 10.000 2018 2019 10.000 2020 2021 5.000 (ursprünglich: 10.000 für 2020–2021; später gedenkt auf 5.000 für beide Jahre zusammen) Quelle: Ministère de l’intérieur(2021) 24 19 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ aus dem Libanon und Jordanien auf. Andere Programme wiederum gelten als»Spezialoperationen«, zum Beispiel die 3.000 Flüchtlinge aus Subsahara-Afrika, die Frankreich im Zeitraum 2017 bis 2019 aus dem Tschad und Niger umsie­ delte. Zudem strebte Frankreich im Rahmen des EU-Tür­ kei-Abkommens von 2016 die Neuansiedlung von insge­ samt 6.000 syrischen Flüchtlingen aus der Türkei an und schloss im gleichen Jahr ein bilaterales Abkommen mit dem Libanon, um einen humanitären Korridor für 2.000 Schutz­ suchende zu schaffen. Seit zwei Jahren weitet Frankreich nach und nach seine Verfahren aus, wodurch UNHCR- Empfehlungen etwas flexibler bearbeitet werden können. Frankreich konzentriert sich zwar nach wie vor auf einige wenige Län­ der und wählt Flüchtlinge vorrangig über Auswahlmissionen vor Ort aus, doch sind weitere Erstzufluchtsländer hinzuge­ kommen(Tschad, Ruanda, Kamerun und Äthiopien); zudem soll künftig die Auswahl über Videokonferenzen möglich werden. Darüber hinaus gibt es in Frankreich seit 2014 ein Private Sponsorship Programm für Flüchtlinge aus dem Irak, das nachträglich auch für syrische Flüchtlinge geöffnet wur­ de. 2016 erhielten mehr als 4.000 Personen über dieses Pro­ gramm ein humanitäres Visum. Es scheint noch immer fort­ geführt zu werden, hat aber keine feste jährliche Quote. Seit 2017 betreiben fünf religiöse französische NGOs ein weite­ res Private Sponsorship Programm für 500 Syrer_innen und Iraker_innen aus dem Libanon. EINFLUSSFAKTOREN AUF RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME IN FRANKREICH Da sich die Meinungen innenpolitisch spalten, steht die Asylpolitik stark unter Druck; die Regierung will in erster Linie irreguläre Migration eindämmen. Migration ist zu einem spaltenden politischen Thema geworden; bei den letzten Wahlen spielte es eine entscheidende Rolle. Auch das Ergebnis der bevorstehenden Wahlen 2022 wird durch die Themen Migration und Asyl maßgeblich beeinflusst werden – und mit ihm die französi­ sche Migrations- und Asylpolitik. Resettlement hingegen ist nur wenigen bekannt und daher kein großes Gesprächsthe­ ma. Es gibt keine eindeutigen Zahlen, die einen Zusammen­ hang zwischen der politischen Einstellung und der Befür­ wortung von mehr oder weniger Resettlement aufzeigen. Mit seinen humanitären Ad-hoc-Aufnahmeprogrammen, deren Plätze auf bestimmte Herkunftsländer begrenzt sind, räumt Frankreich auch bestimmten Erstzufluchtsländern Vorrang ein. Wie andere Länder auch wird Frankreich, wenn es darum geht, sich an Resettlement zu beteiligen, durch das Bestreben angetrieben, irreguläre Zuwanderung einzudämmen. Vor diesem Hintergrund betonte Präsident Macron unlängst, dass sich sein Land hinsichtlich der gegen­ wärtigen Lage in Afghanistan vor allem auf EU-Ebene ein­ bringen wolle. Er sprach sich für eine gemeinsame Initiative aus, die irreguläre Migration verhindern und die Zusammen­ arbeit mit Erstzufluchtsländern wie Pakistan, Iran und der Türkei fördern solle. Bezüglich Resettlement hat Frankreich keine öffentliche Ankündigung gemacht, jedoch im August 2021 etwa 2.800 Menschen evakuiert. In Frankreich unterstützt in erster Linie ein aktives Netzwerk aus Nichtregierungsorganisationen(NGOs) Flüchtlinge bei der Integration. Seit 2015 nimmt die Anzahl der beteiligten Organisationen – entsprechend dem steigenden Bedarf – zu. Die Organisationen gestalten ihre Integrationsprogramme vor allem nach dem Motto»Qualität statt Quantität«. Angesichts der zuneh­ mend komplexen unterschiedlichen Resettlement- und hu­ manitären Aufnahmeprogramme Frankreichs muss sich die Zivilgesellschaft mit den jeweiligen Verfahren und Vorschrif­ ten auseinandersetzen. Deshalb zögern zivilgesellschaftliche Organisationen eher, höhere Aufnahmezahlen zu fordern. Zudem beklagen NGOs, dass es mitunter sehr lange dauert, bis der rechtliche Status von Schutzsuchenden nach der Aufnahme geklärt ist. Mit Ausnahme der wenigen Flüchtlin­ ge, die im Rahmen des permanenten Programms umgesie­ delt werden, beinhalten die Einreisevisa aller anderen umge­ siedelten Flüchtlinge keine Arbeitserlaubnis oder sonstige Genehmigungen, solange der Antrag auf Anerkennung als Flüchtling oder auf subsidiären Schutz noch bearbeitet wird. Während der Pandemie konnten zudem zahlreiche Umsied­ lungen nicht durchgeführt werden, da Frankreich seine Aus­ wahl bisher nur durch persönliche Auswahlreisen in den Erstzufluchtsländern trifft. PERSPEKTIVEN FÜR EINE STÄRKERE INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT UND HÖHERE AUFNAHMEZAHLEN Unter einer rechtsextremen Regierung wären Resettlement- und humanitäre Aufnahmeprogramme in Gefahr. Wenn sich die Parteien der Mitte in Frankreich durchsetzen und es auf EU-Ebene unter Führung Deutschlands entsprechende Impulse gibt, könnten die Zahlen leicht steigen. Zum Vorreiter bei Resettlement und humanitärer Aufnahme wird Frankreich wohl allerdings nicht. Im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen 2022 sind die Aussich­ ten auf eine Änderung der Resettlement-Politik eher gering. Kurzfristig sind eine Erhöhung der Zahlen und Kooperationen mit größeren Verpflichtungen als den bisherigen ebenfalls unwahrscheinlich. NGOs klagen über eine fehlende Perspek­ tive für die nächsten Jahre. Da es keine rechtliche Grundlage für Resettlement gibt, könnten die Programme ohne Parla­ mentsbeschluss eingestellt werden. In den Wahlumfragen liegt die extreme Rechte auf dem zweiten Platz. Daher sind Resettlement- und humanitäre Aufnahmeprogramme in Gefahr – auch, weil eine allgemeine parteiübergreifende Unterstützung fehlt. Das permanente Programm dürfte zwar unabhängig vom Ausgang der Präsi­ dentschaftswahlen 2022 fortgesetzt werden. Die große Mehrheit der Flüchtlinge würde jedoch wahrscheinlich wei­ 20 terhin über humanitäre Aufnahmeprogramme aufgenom­ men werden, die eher von Kürzungen betroffen sind, da sie keinen langfristigen und etablierten Vereinbarungen unterlie­ gen. Bleibt die derzeitige Regierung an der Macht, könnte Frankreich seinen Kurs beibehalten und die existierenden Ver­ fahren langsam und in begrenztem Umfang ausweiten, um flexiblere Aufnahmen aus zusätzlichen Ländern zu ermögli­ chen. Da sich Frankreich aktuell eng mit Deutschland ab­ stimmt und an den Prioritäten der Europäischen Kommission orientiert, wäre die Ausweitung wahrscheinlicher, wenn es gemeinsame europäische Impulse mit einer führenden Rolle Deutschlands gäbe. LÄNDERPROFIL: KANADA 21 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ LÄNDERPROFIL: DEUTSCHLAND RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHMEPROGRAMME: AKTUELLE TRENDS Resettlement und humanitäre Aufnahmeprogramme etablieren sich als Instrumente der Asylpolitik. In den letzten zehn Jahren haben sich Resettlement und hu­ manitäre Aufnahmeprogramme immer stärker als Instru­ mente der deutschen Asylpolitik etabliert. Humanitäre Ad-hoc-Aufnahmeprogramme gibt es in(West-)Deutsch­ land schon seit den 1950er Jahren. Zuletzt wurden zudem verschiedene dauerhafte Resettlement- und humanitäre Aufnahmeprogramme aufgelegt. Diese Entwicklung erfolg­ te in mehreren Etappen: 2009/2010 gab es ein humanitäres Ad-hoc-Aufnahmeprogramm für 2.500 Iraker_innen, die vor dem Krieg in ihrem Heimatland flohen. Dieses Programm ebnete den Weg für ein Resettlement-Pilotprojekt im Jahr 2012 und ein ständiges Resettlement-Programm, das 2015 eingeführt wurde. Der Umfang dieses ständigen Programms wird jährlich von den Innenminister_innen der Bundesländer festgelegt und liegt mittlerweile bei 1.600 Plätzen. Seit 2012 wurden insgesamt 5.871 Flüchtlinge umgesiedelt. Zur weiteren Verstetigung der deutschen Aufnahmepro­ gramme trug insbesondere die Vertreibung aus Syrien bei: von 2013 bis 2016 wurden durch humanitäre Aufnahmepro­ gramm 20.000 Flüchtlinge aus Syrien und den Nachbarlän­ dern sowie aus Libyen und Ägypten aufgenommen. Zahlen­ mäßig sind die drei Aufnahmeprogramme damit sehr viel bedeutender als die Resettlement-Programme. Die humani­ tären Aufnahmeprogramme für Syrer_innen in der Türkei gemäß dem EU-Türkei-Abkommen vom März 2016(1:1-Re­ gelung) haben zwischen 2016 und 2021 zur Aufnahme von mehr als 18.000 syrischen Staatsangehörigen in Deutsch­ land geführt. 25 25 Deutscher Bundestag. 2019. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage zu Familiennachzug zu Flüchtlingen bis Mitte 2019 und diesbezügliche Prognosen, Drucksache 19/14640. Online ab­ rufbar unter: https://dserver.bundestag.de/btd/19/146/1914640. pdf; Krause, Sigrun et al. 2021. Zerrissene Familien – Praxisbericht und Rechtsgutachten zum Familiennachzug zu subsidiär Schutz­ berechtigten. Online abrufbar unter: https://www.proasyl.de/ wp-content/uploads/PRO-ASYL_JUMEN_Gutachten_Familiennach­ zug_subSchutz_03-2021.pdf; Pro Asyl. 2021. Daten, Fakten und ­Hintergründe zum Familiennachzug. Online abrufbar unter: https://www.proasyl.de/wp-content/uploads/06_02_end_Fakten­ blatt-Familiennachzug-konvertiert.pdf[01 November 2021]. Familienzusammenführungen für subsidiär Schutzberechtigte Abbildung 8: Anzahl erteilter Visa aufgrund von Familienzusammenführungen(ergänzend zu Resettlement und humanitärer Aufnahme) 2016 2017 2018 2019 2020 0 0 2.612 (Moratorium für(Moratorium für Familienzusammen- Familienzusammenführungen) führungen) 11.133 5.311 Familienzusammenführungen für Flüchtlinge Keine Daten* Keine Daten* 6.566 13.529 7.107 * Das Auswärtiges Amt begann erst vor Kurzem zwischen den verschiedenen Aufenthaltstiteln hinsichtlich Familienzusammenführungen zu unterscheiden. Quelle: Deutscher Bundestag(2019) und Krause, Sigrun et al.(2021) und Pro Asyl(2021) 25 22 LÄNDERPROFIL: DEUTSCHLAND Seit 2013 gibt es ein Aufnahmeprogramm für gefährdete Afghan_innen, die mit der Bundeswehr oder deutschen Ent­ wicklungshilfeorganisationen zusammengearbeitet haben (sogenannte»Ortskräfte«). Zuletzt gab Deutschland be­ kannt, weitere 2.600 Afghan_innen und ihre Familien zu evakuieren, die aufgrund ihrer politischen Ausrichtung und früheren Tätigkeiten als gefährdet gelten. Darüber hinaus werden 4.000 bis 5.000 einheimische Mitarbeiter_innen (und ihre Familienangehörigen) auf derselben Rechtsgrund­ lage aufgenommen. EINFLUSSFAKTOREN AUF RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME IN DEUTSCHLAND Resettlement und humanitäre Aufnahmeprogramme erfahren starke politische Unterstützung, insbesondere wenn es sich um gemeinsame EU-Maßnahmen handelt und diese Instrumente breitere außenpolitische Ziele der Migrationssteuerung stützen.] 26 Zusätzlich zu Resettlement und humanitären Aufnahme­ programmen auf Bundesebene haben fast alle Bundeslän­ der eigene humanitäre Aufnahmeprogramme für Syrer_ innen mit familiären Bindungen nach Deutschland ge­ schaffen, über die bislang mehr als 25.000 Visa ausgestellt wurden. Diese Programme funktionieren als Private Sponsorship Programme, in denen Verbindungspersonen um­ fassende finanzielle Verpflichtungen eingehen. Die Pro­ gramme benötigen die Zustimmung des Bundesinnenmi­ nisteriums. Auf Bundesebene spielt Community Sponsorship nach wie vor eine untergeordnete Rolle. So startete die Bundesregie­ rung 2019 ein Community Sponsorship Pilotprogramm (»NesT – Neustart im Team«) für 500 Personen. Die aktuellen Zahlen und Prioritäten bei den Resettlementund humanitären Aufnahmeprogrammen sind vor allem von politischen Faktoren beeinflusst. Trotz der hohen Zahl von»ungeregelten« Einreisen von Asylsuchenden blei­ ben Resettlement und humanitäre Aufnahmen Instrumente, 26 BAMF, via Statista. 2021. Asylanträge in Deutschland bis 2021. ­Online abrufbar unter: https://de.statista.com/statistik/daten/ studie/154286/umfrage/asylantraegeerstantraege-in-deutsch­ land-seit-1995/; Caritas Deutschland. N.d. Resettlement.de. Online abrufbar unter: https://resettlement.de/aktuelle-aufnahmen/; Deut­ scher Bundestag. 2020. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulrich Lechte, Alexander Graf Lambs­ dorff, Grigorios Aggelidis, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP(Drucksache 19/19808), Drucksache 19/20694. Online ab­ rufbar unter: https://dserver.bundestag.de/btd/19/206/1920694.pdf [01 November 2021]. Abbildung 9: Anzahl der Asylanträge und der Resettlementund humanitären Aufnahmeplätze 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 Asylanträge Resettlementund humanitäre Aufnahmeprogramme 2015 441.899 511 2016 722.370 1.239 2017 198.317 3.016 2018 161.931 3.200 2019 142.509 4.889 2020 102.581 1.679 Quelle: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge(2021), Caritas Deutschland(n.d.) und Deutscher Bundestag(2020). 26 23 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ die grundsätzlich von allen deutschen Parteien(mit Aus­ nahme der rechtsextremen Alternative für Deutschland, AfD) befürwortet werden. In der Legislaturperiode 2017– 2021 haben Regierungsvertreter_innen immer wieder dar­ auf hingewiesen, dass Resettlement Teil des Koalitionsver­ trages sei. Die Positionen der Parteien und Ministerien wa­ ren hier allerdings stärker ausdifferenziert: Vertreter_innen der Linken, der SPD und von Bündnis 90/Die Grünen haben sich am stärksten für eine Ausweitung der Resettlementund humanitären Aufnahmeplätze auf Bundesebene ausge­ sprochen. Die Große Koalition hat die Notwendigkeit der Koordination auf EU-Ebene und der Kohärenz zwischen den Bundeslän­ dern stets betont, selbst wenn dies auf Kosten eines größe­ ren Engagements bei Resettlement und humanitärer Auf­ nahme ging. So verweigerte das Innenministerium im Herbst 2021 die Zustimmung für ein Landesaufnahmepro­ gramm für afghanische Flüchtlinge, da es zum damaligen Zeitpunkt keine einheitliche Strategie der Bundesländer und der EU-Mitgliedstaaten gab. In der Vergangenheit hat Deutschland auch versucht, mit seinen eigenen Resettlement- und humanitären Aufnahmeprogrammen gemeinsame europäische Bemühungen zu erwirken oder zu stärken. So hat Deutschland im Jahr 2008 die Beschlüsse des Europäischen Rates zum Resettlement von Iraker_innen vorangetrieben und ist dabei selbst erhebliche Verpflichtungen eingegan­ gen. Zudem hat Deutschland das Resettlement im Rahmen der 1:1-Regelung des EU-Türkei-Abkommens massiv unter­ stützt, indem es etwa ein Drittel der vereinbarten Resettle­ mentplätze zur Verfügung gestellt hat. Die Bundesregierung betont den humanitären Aspekt von Resettlement und humanitärer Aufnahme und verweist auf den Beitrag der Instrumente zur Stärkung des internationa­ len Flüchtlingsschutzes und der Verantwortungsteilung bzw. der Unterstützung für stark betroffene Länder. In den Auf­ nahmerichtlinien werden aber auch immer wieder allgemei­ nere, nicht weiter erläuterte außenpolitische Ziele im Zu­ sammenhang mit den Kriterien für die Länderauswahl ge­ nannt. Nach dem plötzlichen extremen Anstieg»ungeregel­ ter« Einreisen 2015 und 2016 war es das vorrangige Ziel der Bundesregierung, die Kontrolle über die Zugangszahlen zu­ rückzuerlangen – in Kanzlerin Merkels Worten, die Migration »zu ordnen und zu steuern«. 27 Beim Resettlement aus Niger(600 Plätze zur Unterstützung des Emergency Transit Mechanism des UNHCR aus Libyen) lag der entscheidende Faktor für die deutsche Unterstützung in den Bemühungen des Niger, die irreguläre Migration nach Libyen einzudämmen. Ähnliche Überlegungen gab es im Hin­ blick auf die 1:1-Regelung und das Resettlement aus der Tür­ kei, ergänzend zum Ziel, die Regierungen der Aufnahmelän­ der dabei zu unterstützen, adäquate Aufnahmebedingun­ 27 Jochen Gaugele; Jörg Quoos. 2017. Merkel will einheitliche Regeln für Asylbewerber in der EU. Online abrufbar unter: https://www. morgenpost.de/politik/article211938489/Merkel-will-Grenzkontrol­ len-auf-unbestimmte-Zeit-verlaengern.html[15 Oktober 2021]. gen für Flüchtlinge zu gewährleisten. Darüber hinaus haben die jüngsten Migrationsbewegungen dem Argument Gel­ tung verschafft, die Unterstützung der von Krisen betroffe­ nen Länder Afrikas und des Nahen Ostens liege in Deutsch­ lands eigenem Interesse. Die Regierung bemüht sich um eine schlüssigere politische Reaktion auf Fluchtursachen. Sowohl das Beispiel Niger als auch das der Türkei zeigt, dass die politische Führung der damaligen Bundeskanzlerin eine entscheidende Rolle bei der Bereitstellung der Re­ settlementplätze spielte. Bereitschaft für die jeweiligen Auf­ nahmeprogramme wurde in Spitzengesprächen zwischen Kanzlerin Merkel und ihren Amtskollegen aus Niger bzw. der Türkei signalisiert. Zivilgesellschaftliche Organisationen betreiben Advo­ cacy, treiben die Koordination mit staatlichen Resettle­ ment-Akteuren voran und sind in der Lage, nach Deutsch­ land einreisende Flüchtlinge zu unterstützen. Diese Faktoren trugen zur Schaffung eines permanenten Resettlement-Pro­ gramms bei. Die Advocacy trägt ferner dazu bei, dass huma­ nitäre Aspekte und besondere Schutzbedürftigkeit bei deutschen Resettlement- und humanitären Aufnahmepro­ grammen zentrale Auswahlkriterien bleiben. Jenseits dieser politischen Faktoren beeinflussen auch begrenzte personelle Kapazitäten bei den relevanten staatlichen Akteuren und bei den an Integration beteiligten staatlichen oder nichtstaatlichen Institutionen die Aufnahmezahlen. Auch praktische Überlegungen zur Realisierbarkeit von Auswahlvertretungen, Sicher­ heitsüberprüfungen und Personalkapazitäten in den Konsu­ laten(zur Ausstellung von Visa) spielen eine Rolle. Kurzfris­ tig können die Aufnahmezahlen aufgrund der hohen Zahl von Asylgesuchen nach»ungeregelter« Einreise, den ver­ schiedenen existierenden Aufnahmeprogrammen und kom­ plementärer Zugangswege(insbesondere Familienzusam­ menführungen) zunächst nur in geringem Umfang erhöht werden. PERSPEKTIVEN FÜR EINE STÄRKERE INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT UND HÖHERE AUFNAHMEZAHLEN Denkbar sind eine leichte Erhöhung der Resettlementplätze und verstärkte politische Anstrengungen für internationale Koordinationsstrukturen Nach der Bundestagswahl im September 2021 laufen zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Textes(November 2022) die Koalitionsverhandlungen zur Regierungsbildung. Über die zukünftige Ausrichtung der Asylpolitik wurde dabei bislang noch keine Einigung erzielt. In einer Regierung unter Füh­ rung der SPD mit Beteiligung von Bündnis 90/Die Grünen und der FDP dürften Resettlement und(in geringerem Aus­ maß) humanitäre Aufnahme nicht allzu umstritten sein. ­Inwiefern die neue Bundesregierung höhere Aufnahmezah­ len befürworten wird, ist jedoch noch unklar. Da die ­Aufnahmezahlen mit den weiterhin im Amt befindlichen 24 Landesregierungen abgestimmt werden, ist mit einer gewis­ sen Kontinuität zu rechnen. Die neue Bundesregierung könnte sich jedoch durchaus als offener für humanitäre Auf­ nahmeprogramme auf Länderebene erweisen. Im Hinblick auf die internationale Zusammenarbeit würden sich höhere Aufnahmezahlen und eine bessere internationa­ le Koordinierung voll und ganz mit den politischen Zielen der Bundesregierung decken. Schon jetzt ist die deutsche Politik eng mit der EU und dem UNHCR abgestimmt. Für Programme auf Bundesebene gibt das Innenministerium in der Regel einmal jährlich eine Richtlinie heraus, in der die Anzahl der Aufnahmeplätze sowie die infrage kommenden Erstzufluchtsländer und Herkunftsländer festgelegt sind. Dabei hält sich die deutsche Regierung an die von der Euro­ päischen Kommission festgelegten Prioritäten und stimmt sich mit der französischen Regierung ab. Zudem tauschen Regierungsvertreter_innen mit dem UNHCR Informationen über Schwerpunktländer und-nationalitäten aus. Es bleibt abzuwarten, ob Deutschland bereit ist, politisches Kapital zu investieren, um eine stärkere internationale Zusammenar­ beit auch gegenüber anderen Resettlement-Ländern zu be­ werben. Im Jahr 2015 lotete das Auswärtige Amt unter sei­ nen wichtigsten Partnern das Potenzial für ein internationa­ les Resettlement-Bündnis zugunsten schutzbedürftiger Sy­ rer_innen aus, verwarf die Idee aber letzten Endes. Ange­ sichts der deutschen Anstrengungen für eine gemeinsame europäische Migrationspolitik bestünde ein realistisches po­ litisches Szenario für Deutschland in den nächsten Jahren darin, sich stärker für die Annahme des EU Resettlement Framework einzusetzen. LÄNDERPROFIL: DEUTSCHLAND 25 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ LÄNDERPROFIL: SCHWEDEN amm 0 (2021) 29 RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHMEPROGRAMME: AKTUELLE TRENDS In Schweden ist ein ständiges Resettlement-Programm für vom UNHCR empfohlene Flüchtlinge gut etabliert und sein Umfang ist seit Jahren stabil. Die Annahmequote von Das derzeitige Re U se N ttle H m C en R tP E ro m gra p m f m eh Sc l h u w n ed g e e ns n besteht bereits seit 1950. Weil das Land im Verhältnis zu seiner Bevöl­ kerungsgröße viel l e a F g lüc 2 ht 0 lin 1 g 8 e a b uf e ni i m ü m b t, e gi r lt 9 es 8 a % ls Vorreiter beim Resettlemen u t. n In d fo 2 lge 01 de 9 r b zu e ne i h ü m b en e d r en 9 Z 2 a % hl A . sylsu­ chender in Europa hob Schweden 2015 seine Aufnahmequo­ te deutlich an, die la Q ng u e ell Z e e : i U t N b H e C i R 2. ( 0 20 0 2 0 1) P 30 ersonen gelegen hat­ te. Im Jahr 2018 wurde sie auf 5.000 Schutzsuchende jährlich festgelegt. Mit dem Aliens Act von 2005 hatten die schwedi­ sche Migrationsbehörde, das Arbeitsamt und die Bezirksver­ waltungen Verteilungsquoten für die 21 schwedischen Pro­ vinzen(Län) festgelegt. Seit der Verabschiedung eines neuen Gesetzes im Jahr 2016 können Gemeinden die Aufnahme von Flüchtlingen nicht mehr verweigern. Fast alle von Schweden im Wege des Resettlement aufge­ nommenen Flüchtlinge werden durch UNHCR vermittelt. Im Jahr 2021 evakuierte die Regierung zusätzlich zur üblichen Quote 700 Flüchtlinge direkt aus ihrem Herkunftsland Afg­ hanistan. Allerdings wird Schweden in anderen bewaffne­ Schweden bietet bis zu 900 Plätze für Eilverfahren an(als Teil der jährlichen Aufnahmequote von 5.000 Personen). Quelle: UNHCR(2018) 28 Schwedens Resettlementprogramm startete bereits 1950 Quelle: Swedish Migration Agency(2021) 29 Schwede 900 Plätz an(als Te Aufnahm 5.000 Per ten Konflikten nicht zwangsläufig genauso verfahren – Schweden ist eng mit Afghanistan verbunden und hat be­ Quelle: UNHC reits relativ viele Flüchtlinge aus dem Land aufgenommen. Zudem erklärte Ministerpräsident Stefan Löfven, Schweden werde nicht so viele Asylsuchende aus Afghanistan aufneh­ men wie 2015 aus Syrien – obwohl einige Gemeinden aus­ drücklich zugesagt hatten, weitere afghanische Flüchtlinge aufzunehmen. 28 29 Schweden ermöglicht die Aufnahme mehrerer hundert Per­ sonen als»Notfälle« über die Priority Global Quota for Resettlement. Diese Kategorie umfasst UNHCR-vermitteltes Resettlement, für das keine zusätzlichen Kriterien wie Her­ kunftsland formuliert sind( unearmarked – 600 von 5.000 Plätzen im Jahr 2019 und mindestens 700 evakuierte Afghan_innen im Jahr 2021). Es ist das bislang größte Programm dieser Art ohne geografische oder zeitliche Einschränkungen und verschafft dem UNHCR eine relativ hohe Flexibilität. Wenn diese Plätze nicht für Notfäl­ le benötigt werden, werden sie in Absprache mit dem UNH­ CR mit anderen Flüchtlingen besetzt. Schweden hat keine weiteren Teilquoten festgelegt, aber der Großteil der Plätze ist für eine bestimmte Anzahl an Personen aus bestimmten Herkunftsländern oder-regionen vorgesehen. Die meisten 28 UNHCR. 2018. Resettlement Handbook – Country Chapter Sweden. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/3c5e5a219.pdf[01 November 2021]. 29 Swedish Migration Agency. 2021. The Swedish resettlement pro­ gramme. Online abrufbar unter: https://www.migrationsverket.se/ English/Aboutthe-Migration-Agency/Our-mission/The-Swedish-re­ settlement-programme.html[01 November 2021]. 26 Eine Perspektive bis 2024 EINFLUSSFAKTOREN AUF RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME IN SCHWEDEN Die schwedische Regierung setzte sich traditionell für mehr Resettlementplätze ein. Sie ist allerdings zurückhaltender geworden angesichts eines politischen Umfelds, in dem Migration seit 2015 zunehmend kontrovers diskutiert wird. Die Annahmequote von UNHCR-Empfehlungen lag 2018 bei über 98% und 2019 bei über 92%. Quelle: UNHCR(2021) 30 S F c a h s w t e a d ll e e ns Regierungsvertreter_innen befürworten Schwedens Resettlement-Programm, S un ch d w d e ie de Re n gi b e­ ietet bis zu Resettlementprogramm rung hat Resettlement bislang immer als ein 9 In 0 s 0 tru P m lä e t n z t e zu f m ür Eilverfahr s S ta ch r u te tz te vo b n e Fl r ü e c i h t t s lin 1 g 9 e 5 n 0 und zur Verantwortungsteilung an­ an(als Teil der jährlichen g Q e u p el r le ie : S s w e e n d . ish In M z ig w ra i t s io c n h A e g n enc i y st (20 d 2 i 1 e ) 29 Regierung aber zurückhalten­ der geworden, sich für eine Erhöhung der R A es u et f t n le a m h e m nt e za q h u ­ ote von len auszusprechen. Auch allgemein in ihrer 5 A . s 0 y 0 lp 0 ol P it e ik r w so ir n d en). sie vorsichtig restriktiver, nachdem die hohe Anzahl»unge­ regelter« Einreisen die öffentliche Meinung b Q e ue e l i le n : f U lu NH ss C t R( h 20 a 1 ­ 8) 28 ben und immer mehr Menschen einer liberalen Asylpolitik kritisch gegenüberstehen. umgesiedelten Flüchtlinge erhalten vor ihrer Ankunft ein dauerhaftes Bleiberecht. 30 Die Dauer der Aufnahmeverfahren von der Empfehlung des UNHCR bis zur tatsächlichen Ankunft variiert je nach Erstzu­ fluchtsland und Herkunftsland der Flüchtlinge und beträgt in der Regel etwa zwei Jahre. Abgesehen von einer Über­ prüfung durch die Sicherheitspolizei(Säkerhetspolisen, dem schwedischen Nachrichtendienst) sind in diesem Prozess kei­ ne weiteren Kontrollen notwendig. Schweden wählt Flüchtlinge nicht nur durch persönliche Auswahlreisen im Erstzufluchtsland für Resettlement aus, sondern entscheidet sich auch auf Grundlage von Dossiers, in denen der UNHCR Dokumente bereitstellt. Dadurch ist eine schnellere, flexiblere Bearbeitung möglich. In Ausnahmefällen können schwedische Bot­ schaften oder Auslandsvertretungen auch Fälle unabhängig vom UNHCR einreichen. Private Aufnahmeprogramme gibt es in Schweden nicht. Wenn Unternehmen umgesiedelte Flüchtlinge mit spezifischen beruflichen Fähigkeiten einstel­ len wollen, arbeiten sie auf Einzelfallbasis mit dem UNHCR und der Regierung zusammen. Die Zivilgesellschaft spielt bei den offiziellen Resettlement-Verfahren eine untergeordnete Rolle – allgemein wird davon ausgegangen, dass dies in einem Sozialstaat mit einem gut aufgestellten Resettlement-Pro­ gramm in die Zuständigkeit der Regierung fällt. Die schwe­ dischen Gemeinden kümmern sich um die Integration von Flüchtlingen und zögern mitunter, engagierten zivilgesell­ schaftlichen Akteuren Zuständigkeiten zu übertragen – unter anderem, um inkonsistente Vorgehensweisen zu vermeiden. 30 UNHCR. 2021. Resettlement Data. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/resettlement-data.html[01 November 2021]. Die sozialdemokratische Regierung, die seit 2014 an der Macht ist, stellte die Verfahren und die höheren Quoten niemals infrage, da die Anzahl umgesiedelter Flüchtlinge stets niedriger war als die von Flüchtlingen, die über ande­ re Asylverfahren ins Land kamen. Sie argumentiert, dass Resettlement eine vorhersehbare und geordnete Verfah­ rensweise sei, die denen Schutz biete, die sonst keinen Schutz erhalten würden, und durch die die Verantwortung weltweit geteilt wird. In Schweden sind jedoch keine Impul­ se oder ein unmittelbarer politischer Wille zu erkennen, die Quote weiter zu erhöhen, solange andere europäische Län­ der nicht mitziehen. Die Regierung zögert auch, sich zu den Themen Migration und Asyl eindeutig zu positionieren, um öffentliche Gegenreaktionen zu vermeiden und Kompro­ misse zu ermöglichen. Die Erhöhung der Aufnahmezahlen in den letzten Jahren wird als ausgleichende Maßnahme gesehen, um ein positives Signal an diejenigen Wähler_in­ nen zu senden, die Migration befürworten. Hintergrund ist, dass die Regierung gleichzeitig strengere Maßnahmen ein­ geführt hat, um die Anzahl der»ungeregelt« einreisenden Asylsuchenden zu reduzieren. Schwedens Reaktion auf die aktuelle Lage in Afghanistan(Resettlement von Flüchtlingen als Notfälle, gekoppelt an die Ankündigung, dass sich die Ereignisse von 2015 nicht wiederholen wür­ den) zeigt, dass die schwedische Regierung ihre Vorreiterrolle beim Resettlement nicht weiter ausbauen will – auch um öffentliche Gegenreaktionen zu vermeiden. Vor allem in entlegeneren Regionen Schwedens haben sich viele Gemeinden bereit erklärt, mehr Flüchtlinge aufzuneh­ men, nicht zuletzt um dem Bevölkerungsschwund in ländli­ chen Gebieten entgegenzuwirken. In einigen Gemeinden – vor allem in größeren Städten – gibt es jedoch auch Kritiker_ innen, die Bedenken hinsichtlich unzureichender Kapazitäten äußern, was ein Grund sein könnte, warum die Aufnahme­ zahlen nicht noch weiter erhöht wurden. Angesichts der Ge­ setzgebung zur Verteilung von ­Flüchtlingen im Land besteht 27 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ die Sorge, dass die unterschiedlichen Bedürfnisse der einzel­ nen Gemeinden nicht ausreichend berücksichtigt werden. Flexibilität bei Verfahren und Quoten erleichtert es der schwedischen Regierung, die gesteckten Ziele tatsächlich zu erreichen. Als zum Beispiel während der CO­ VID-19-Pandemie strikte Reisebeschränkungen herrschten, ermöglichte Schweden den Antragsstellern, Resettlement­ anträge mit einem Dossier zu begründen und verzichtete auf persönliche Befragungen im Erstzufluchtsland. Obwohl das schwedische Resettlement-Programm zwischen April und Juli 2020 vollständig zum Erliegen kam, siedelte Schwe­ den in demselben Jahr 3.599 Flüchtlinge um – fast 72 Pro­ zent seiner Quote. Die nicht genutzten Plätze wurden auf 2021 übertragen, sodass insgesamt 6.401 Flüchtlinge aufge­ nommen werden sollten. Dass die Evakuierung von Afghan_ innen mit dem Resettlement verrechnet wurde, um die Auf­ nahmequote zu erreichen, ist ein weiteres Beispiel für die Flexibilität des schwedischen Ansatzes. Die rasante, signifikante Steigerung der Resettlementzahlen seit 2015 zeigt, in welchem Tempo die Regierung in der La­ ge ist, Kapazitäten, erforderliche Finanzierung und Personal aufzustocken – wenn sie es denn will. Potenzielle administ­ rative Hürden(unzureichende Sprachkenntnisse, langsame Informationsflüsse, notwendige Verwaltungsaufgaben, die Verfahren ausbremsen) hatten vermutlich keinen Einfluss auf die Gesamtzahl der Resettlementplätze. Schweden erkennt das Engagement der USA und Kanadas als außereuropäische Partner an, sieht es jedoch nicht als di­ rekte Bezugsgröße. Gleichwohl wird sich Schweden weiter­ hin engagieren, mit anderen Aufnahmeländern zusammen­ arbeiten und sich an wichtigen multilateralen Initiativen be­ teiligen, falls diese zustande kommen. Seit ihrer Einführung 1995 nimmt Schweden an den Annual Tripartite Consultations on Resettlement(ATCR) teil; 2009–2010 übernahm das Land sowohl den Vorsitz bei diesen Konsultationen als auch in der Resettlement-Arbeitsgruppe. 31 Was den Wissensaustausch betrifft, könnte Schweden sich seine Offenheit und sein Engagement zunutze machen und sich in Zukunft auf multilateraler Ebene über Erfahrungen und inspirierende Ideen austauschen und hier beispielswei­ se auf dem EU-FRANK-Projekt aufbauen. Ein Netzwerk von Akteuren, die direkt an Integrationsprozessen beteiligt sind, könnte als neuer Einstiegspunkt dienen. Schwedische Ge­ meinden könnten zum Beispiel mit NGOs zusammenge­ bracht werden, die in anderen Ländern Erfahrungen mit In­ tegrationsprozessen gesammelt haben. Darüber hinaus könnte sich Schweden noch stärker engagieren, indem es Resettlement aktiv über seine Botschaften unterstützt und zum Beispiel Kapazitäten gemeinsam mit anderen EU-Mit­ gliedstaaten nutzt. PERSPEKTIVEN FÜR EINE STÄRKERE INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT UND HÖHERE AUFNAHMEZAHLEN Schweden wird sich weiterhin aktiv an der internationalen Zusammenarbeit beteiligen. Ob das Land künftig mehr Resettlement- und humanitäre Aufnahmeplätze anbieten wird, hängt jedoch von den Zusagen anderer europäischer Länder ab. Schweden stellt bereits vergleichsweise viele Resettlement­ plätze und gilt in dieser Hinsicht als Vorreiter. Für ein noch hö­ heres Engagement des Landes sind vermutlich gemeinsame Konzepte und Initiativen auf EU-Ebene notwendig. Wenn es um die internationale Abstimmung stärkerer Verpflichtungen geht, zum Beispiel für höhere Quoten, scheint für Schweden das Engagement anderer EU-Mitgliedstaaten als direkter Ver­ gleich entscheidend zu sein. Das Land hat sich aktiv an zahl­ reichen Initiativen beteiligt und seine Erfahrungen und Er­ kenntnisse weitergegeben, um funktionierende Ansätze aus­ zuweiten und insbesondere auf europäischer Ebene andere Staaten dazu zu motivieren, beim Resettlement aktiv(er) zu werden. So leitete Schweden unter anderem das EU-FRANKProjekt(2016–2020) und kooperierte mit seinen europäi­ schen Partnern. Das Projekt brachte Forschungsinitiativen hervor und führte zu einem multilateralen Austausch in Form von Schulungen sowie einem verbesserten Monitoring. Zu­ dem beteiligten sich mehr europäische Länder auch in kleine­ rem Umfang an Resettlement. Das Projekt führte allerdings nicht zu einem europaweiten Durchbruch. 31 UNHCR. 2019. The History of Resettlement: Celebrating 25 ­ Years of the ATCR. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.­ org/­5d1633657.pdf[01 November 2021]. 28 Länderprofil: USA LÄNDERPROFIL: USA RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHMEPROGRAMME: AKTUELLE TRENDS Die Trump-Administration reduzierte die Aufnahme von Flüchtlingen drastisch. Derzeit bemühen sich die US Z A w , is ih c r he Im n a 2 g 0 e 03 als un w d ic A ht u ig g s u t s e t s 2 A 0 u 2 f 1 nahmeland de s r i W ed e e lt lt w en ied d e ie r a U u S fz A ub 6 a 0 u ,3 e % n. aller Die USA waren sc ü h b o e n r im de m n er U w N e H lt C w R eit v S e p r i m tze it n t r e e l i t te e r n bei Re­ settlement und hu F m lü a c n h it t ä l r in er g A e u w fna e h lt m w e e – it ke u in m a . nderes Land hat bislang ebenso Qu v e ie lle l : e UN F H lü CR c 3 h 2 tlinge umgesiedelt. Ab 2017 Zwischen 1975 und 2017 wurden jedes Jahr durchschnittlich 78.865 Flüchtlinge aufgenommen. Quelle: Department of State(2021) 33 verlor das US-Resettlement-System die parteiübergreifende Unterstützung – und damit seine globale Führungsrolle – und wurde von der Trump-Regierung dings deutlich hinter diesem Ziel zurück und nahm lediglich demontiert. Seit 2017 sank die festgelegte Obergrenze für 11.411 Flüchtlinge auf. Es ist fraglich, ob das Land sein ehr­ Flüchtlingsaufnahmen kontinuierlich – von dem historischen geiziges Ziel für 2022 erreichen kann angesichts der Bedar­ Durchschnitt von fast 79.000 Personen jährlich auf 18.000 fe verschiedener Akteure beim Wiederaufbau der ausge­ im Haushaltsjahr 2020 – die niedrigste Zahl in der Geschich­ dünnten Infrastruktur des Programms: In den letzten vier te des U.S. Refugee Admissions Program(USRAP). Das oh­ Jahren mussten zahlreiche Aufnahme- und Integrationsbe­ nehin schon durch drastische Kürzungen geschwächte Pro­ auftragte – einschließlich der staatlich akkreditierten Re­ gramm erlebte durch die COVID-19-Pandemie einen weite­ settlementorganisationen( National Refugee Resettlement ren Rückschlag. So wurden im Jahr 2020 nur 5.459 Perso­ Agencies) – Personal entlassen und Dienststellen schließen. nen über den UNHCR umgesiedelt – das entspricht 8,6 Pro­ Dies führte nicht nur zu einem enormen Rückstau bei den zent der im Jahr 2016 in die USA umgesiedelten Flüchtlinge. Aufnahmen, sondern auch zum Verlust institutionellen Wissens. 32 33 Kurz nach der Amtsübernahme betonte die Biden-Regie­ rung die Bedeutung von Resettlement. Im Februar 2021 Die USA ordnen Flüchtlinge in drei Prioritätskategorien ein: sicherte Präsident Biden zu, 2021 insgesamt 62.500 Prioritätsgruppe 1(P1) umfasst Personen, die vom UNHCR Flüchtlinge und im Haushaltsjahr 2022, das am 1. Ok- oder bestimmten NGOs oder Botschaften vorgeschlagen tober 2021 beginnt, 125.000 Flüchtlinge aufzunehwerden; zu Prioritätsgruppe 2(P2) gehören Gruppen mit men. Im Haushaltsjahr 2021 blieb die US-Regierung aller­ besonderen humanitären Schutzbedarfen sowie bestimmte Nationalitäten; als Prioritätsgruppe 3(P3) gelten Familienzu­ sammenführungen. Zudem sind spezielle Aufnahmeplätze für bestimmte Länder vorgesehen, in erster Linie Special Immigrant Visas(SIV) für irakische und afghanische Staatsan­ gehörige. Seit 2017 kommt die überwiegende Mehrheit der Zwischen 2003 und August 2021 siedelten die USA 60,3% aller über den UNHCR vermittelten Flüchtlinge weltweit um. Quelle: UNHCR 32 Zw u i m sc g h e e si n ed 1 e 9 lt 7 e 5 n F u lü n c d htlinge aus der Demokratischen Republik Kongo, gefolgt von Myanmar. 2017 wurden jedes Jahr durchschnittlich 78 3 .8 2 65 UN F H l C ü R c . h N t .d li . n R g es e ettlement Data. Online abrufbar unter: aufge h n tt o ps m ://w m w e w n .u . nhcr.org/resettlement-data.html[01 November 2021]. 33 Department of State. 2021. Summary of Refugee Admissions. Online Quelle: a D b e ru pa f r b tm ar en u t n o t f e S r: ta h te tt ( p 2 s 0 : 2 // 1 w ) 33 ww.wrapsnet.org/documents/Refugee%20 Admissions%20Report%20as%20of%2030%20Sep%202021.xlsx [01 November 2021]. 29 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ Abbildung 10: Obergrenzen und tatsächliche Aufnahmen von Flüchtlingen 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 2010 Aufgenommene Flüchtlinge 73.311 2011 56.424 2012 58.238 2013 2014 69.926 69.987 2015 69.933 2016 2017 84.994 53.716 2018 22.560 2019 2020 30.000 11.814 Obergrenze 80.000 80.000 76.000 70.000 70.000 70.000 85.000 110.000 45.000 30.000 18.000 Quelle: Refugee Processing Center(2021) 34 Die Dauer der Aufnahmeverfahren von der Empfehlung bis zur tatsächlichen Ankunft variiert je nach Erstzufluchtsland und Herkunftsland der Flüchtlinge sowie US-Bundesstaat und Resettlement-Behörde und beträgt zwischen einem und drei Jahren. Der Überprüfungsprozess erfolgt aus­ schließlich in Form von Interviews und gilt als besonders um­ fangreich und zeitaufwendig. Dringlichkeitsverfahren gibt es in den USA nicht. Allerdings besteht die(eingeschränkte) Möglichkeit, Verfahren zu beschleunigen und auf vier bis sechs Monate zu verkürzen. 34 NGOs spielen im gesamten Verfahren eine wichtige Rolle, auch bei der Bearbeitung von Fällen im Ausland. Im Jahr 1980 schrieb der Kongress das Engagement vieler religions­ gebundener Organisationen formell fest; einige von ihnen gehören auch heute noch zu den insgesamt neun offiziellen Resettlement Agencies. Dieser Multi-Akteur-Ansatz wurde in den vier Jahren der Trump-Administration durch die Kür­ zung finanzieller Mittel stark behindert. Im Hinblick auf komplementäre Zugangswege existieren verschiedene Mo­ delle der Public-private-Partnership sowie Community Spon34 Refugee Processing Center. 2021. Refugee Admissions Report. ­Online abrufbar unter: https://www.wrapsnet.org/documents/ PRM%20Refugee%20Admissions%20Report%20as%20of%20 31%20Oct%202021.xlsx; Refugee Processing Center. 2021. Refugee ­Arrivals by State and Nationality. Online abrufbar unter: https://www.wrapsnet.org/documents/Refugee%20Arrivals%20 by%20State%20and%20Nationality%20as%20of%2031%20 Oct%202021.pdf[01 November 2021]. sorship Programme mit einer geteilten Verantwortung von Regierung und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Zum Bei­ spiel bieten Universitäten und Stiftungen Stipendien für Flüchtlinge an. Öffentliche und private gemeinnützige Orga­ nisationen können Flüchtlingen nach ihrer Ankunft 30 bis 90 Tage lang finanziell unterstützen und bei der Arbeitssu­ che helfen. Zuletzt hat die Lage in Afghanistan die Aufmerksamkeit wieder verstärkt auf Resettlement gelenkt. Nach der Machtübernahme der Taliban diskutiert die US-amerikanische Öffentlichkeit zunehmend über die Aufnahme afghanischer Flüchtlinge und zeigt Mitgefühl. Die Ab­ grenzung zwischen Evakuierung und Resettlement ist je­ doch nach wie vor unscharf. So bezeichnen sowohl die Öf­ fentlichkeit als auch die Regierung Evakuierungen aus dem Herkunftsland als»Resettlement von Inlandsflüchtlin­ gen«( in-country resettlement) – beispielsweise von Perso­ nen, die aus der ehemaligen Sowjetunion, Kuba oder dem Irak stammen. Die USA haben bereits über 120.000 Afg­ han_innen aus Kabul evakuiert und erklärt, weitere SIVs auszustellen. Zudem könnten bestimmte Afghan_innen als P2 eingestuft werden, wenn sie keinen Anspruch auf ein SIV haben. Des Weiteren fragten die USA verschiedene Länder – unter anderem Uganda –, ob diese Flüchtlinge aus Afghanis­ tan aufnehmen könnten, bevor sie in ein anderes Land um­ gesiedelt werden. Im Oktober 2021 ernannte die US-Regie­ rung einen Sonderbeauftragten für Resettlement und Re­ location von Afghan_innen. 30 LÄNDERPROFIL: USA EINFLUSSFAKTOREN AUF RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME IN DEN USA Jahrzehntelang herrschte im Kongress partei­ übergreifender Konsens zu Resettlement. Nun ist das Thema erstmalig von Parteiinteressen und einer einwanderungsfeindlichen Politik überlagert. Viele Jahrzehnte lang wurde Resettlement sowohl von der Gesellschaft als auch von den beiden politischen Lagern un­ terstützt. Zuletzt kam es jedoch zu Reibereien zwischen Po­ litiker_innen, und zwar eher auf bundesstaatlicher als auf nationaler Ebene und zu der Frage, ob ambitionierte Ober­ grenzen festgelegt werden sollten(die in der Realität dann nicht erreicht werden) oder die prognostizierten jährlichen Aufnahmezahlen realistisch wiedergegeben werden sollten. Seit der Wahlperiode 2015–2016 ist die parteiübergreifende Unterstützung auf nationaler Ebene zurückgegangen. Wie in anderen Ländern war die Krise in Syrien ein entscheiden­ der Moment. Doch anders als in Australien, Kanada und Eu­ ropa veranlasste das Leid der syrischen Bevölkerung die US-Regierung nicht, die Anzahl ihrer Resettlement- und hu­ manitären Aufnahmeplätze zu erhöhen. Stattdessen instrumentalisierte Präsident Trump die Vertreibung und den Aufstieg der Terrormiliz»Islamischer Staat«, um Ängste über eine Zunahme des weltweiten Terrorismus zu schüren und Resettlement erstmals zum Wahlkampfthema zu machen. Trotz hoher Standards bei der Sicherheitsprüfung von Flüchtlingen, die umgesiedelt wer­ den sollen, sank die öffentliche Bereitschaft zur Unterstüt­ zung von Resettlement immer mehr. Sowohl die öffentliche Meinung als auch die tatsächlichen Aufnahmezahlen sind auch von den Herkunftsländern der Flüchtlinge abhängig: Die Trump-Regierung siedelte deutlich weniger Flüchtlinge aus überwiegend muslimisch geprägten Ländern des Nahen Ostens sowie aus Lateinamerika um, als durch die festgeleg­ ten Obergrenzen vorgesehen war. Unter Präsident Biden dürften die Zahlen erheblich steigen, wie er es in seiner Wahlkampagne versprochen hat. Gleich­ zeitig steigt die Unterstützung für Resettlement in der Bevöl­ kerung, wenn sie mit Situationen wie der in Afghanistan 2021 konfrontiert ist, vor allem, wenn es um Flüchtlinge geht, die Bindungen zu den USA haben. In der Vergangenheit gab es ähnliche Trends: Sowohl humanitäre als auch geostrategische Erwägungen zu Herkunfts- oder Erstzufluchtsländern waren stets treibende Faktoren für Resettlement-Programme. So werden schätzungsweise 70 bis 75 Prozent der Flüchtlinge aus Herkunftsländern umge­ siedelt, in denen das US-Militär präsent ist. Militärische Füh­ rungskräfte betonen, wie wichtig es sei, die Bevölkerung vor Ort durch Evakuierungen und Resettlement in Situationen wie derzeit in Afghanistan zu unterstützen, um die Glaub­ würdigkeit der USA als zuverlässiger Partner zu bewahren und den Weg für eine zukünftige Zusammenarbeit zu ebnen. bleibt eine logistische Herausforderung, Strukturen wiederaufzubauen, Dienststellen wieder zu eröffnen und Mitarbeiter_innen einzustellen. Wenn die Aufnah­ mezahlen steigen sollen, müssen mehr Personal und finan­ zielle Mittel zur Verfügung gestellt werden als während der Obama-Regierung. Abgesehen von drohenden(verfah­ rens-)technischen Hürden nach dem Zusammenbruch unter der Trump-Administration sind weitere Probleme entstan­ den. Vor allem unzureichende Kapazitäten im Ausland und langwierige, komplizierte Sicherheitsüberprüfungen verlangsamen die Resettlement-Verfahren erheb­ lich. Gleichzeitig ermöglicht die Vielzahl verschiedener Pro­ gramme und Zugangswege, etwa die Zulassung von in-country resettlement für Schutzsuchende aus bestimm­ ten Herkunftsländern, eine gewisse Flexibilität. PERSPEKTIVEN FÜR EINE STÄRKERE INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT UND HÖHERE AUFNAHMEZAHLEN Die USA beteiligen sich bereits intensiv an internationalen Austauschforen zu Resettlement und humanitärer Aufnahme. Im Zeitraum 2021–2022 haben die USA den Vorsitz der Annual Tripartite Consultations on Resettlement(ATCR) sowie den Co-Vorsitz der Priority Situations Core Group inne. Das Land setzt sich für einen regen Erfahrungsaustausch zu Re­ settlement ein, zum Beispiel darüber, wie humanitäre und strategische Auswirkungen besser öffentlich kommuniziert werden können und wie Resettlement weltweit ausgebaut werden kann. Gleichzeitig scheinen gemeinsame Verpflichtungen zu be­ stimmten Quoten oder Zahlen für die USA nicht infrage zu kommen – weder jetzt noch in absehbarer Zukunft. Die fest­ gelegten jährlichen Obergrenzen sind nicht beeinflusst vom Engagement anderer Länder und generell eher eine ambiti­ onierte Absichtserklärung. Die USA betrachten Resettle­ ment als einen für jedes Land individuellen, selbstbestimm­ ten Ansatz und sind der Ansicht, dass sie kaum dazu beitra­ gen können, andere Länder zu Verpflichtungen zu bewe­ gen. Dies basiert auf den Erfahrungen aus dem Leaders’ Summit on Refugees, den Präsident Obama 2016 einberief. Damals versuchten die USA, andere Länder zu deutlich hö­ heren Aufnahmezahlen zu bewegen. Doch viele Länder, die zunächst höhere Zahlen zugesichert hatten, machten später einen Rückzieher. Dennoch könnten die USA – unabhängig vom UNHCR – in Zukunft weitere bilaterale Abkommen mit anderen Aufnahmeländern schließen. Dabei könnten sie auf die Erfahrungen aus dem bilateralen Abkommen mit Aust­ ralien bauen: Die im Jahr 2016 abgeschlossene US-australi­ sche Vereinbarung ist nicht bindend und betrifft das Resett­ lement von Schutzsuchenden aus Nauru und Papua-Neu­ guinea in die USA sowie von Flüchtlingen aus Costa Rica nach Australien. Biden hat zwar finanzielle Mittel zur Unterstützung von Resettlement-Programmen bereitgestellt, aber es Die nächsten Jahre werden ausschlaggebend dafür sein, ob sich die USA wieder als verlässlicher, engagierter Akteur bei 31 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ Resettlement und humanitärer Aufnahme etablieren kön­ nen. Die Aussichten für höhere Resettlement- und humani­ täre Aufnahmezahlen sind generell gut, auch wenn die je­ weils aktuelle Regierung die Möglichkeiten beeinflussen wird. Da ein parteiübergreifender Konsens nicht mehr ga­ rantiert werden kann, hängen politische Entscheidungen und ihre Umsetzung vor allem davon ab, wie schnell die Biden-­Regierung ihre Versprechen in die Tat umsetzen kann und wie die Wahlen zum Repräsentantenhaus und zum Se­ nat im November 2022 ausgehen. Zu große internationale Verpflichtungen und zu hohe Aufnahmezahlen könnten Wi­ derstände hervorrufen, vor allem bei den Republikaner_in­ nen. Die Fronten sind allerdings vermutlich nicht so verhär­ tet, wie gemeinhin angenommen wird: Auf Bundesebene wurde das Resettlement-Programm unter der Trump-Admi­ nistration weiterhin unterstützt. Dies zeigte sich an der hef­ tigen Gegenreaktion auf eine Anordnung des Präsidenten, nach der die Bundesstaaten und lokalen Regierungen ge­ zwungen wären, auf Bundesebene getroffenen Resettle­ ment-Entscheidungen zuzustimmen. Nun plant die Bi­ den-Regierung, Private/Community Sponsorship Program­ me auszuweiten(und dafür Kanadas Erfahrungen zu nut­ zen); ein Pilotprogramm soll im Januar 2022 starten. Damit könnte das Engagement von Einzelpersonen gefördert wer­ den – wenn Schulungen, Monitoring und Evaluierungen durchgeführt werden und die Programme angemessen un­ terstützt werden. 32 Annex B: Resettlement und Humanitäre Aufnahmezahlen ANNEX B: RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHMEZAHLEN Australien 36 Bevölkerung: 25,2 Mio. Kanada Bevölkerung: 37,4 Mio. Deutschland Bevölkerung: 83,5 Mio. Frankreich Bevölkerung: 65,1 Mio. Schweden Bevölkerung: 10 Mio. USA Bevölkerung: 329,1 Mio. Abbildung 1: Anteil neuer Resettlement-Aufnahmen(UNHCR Empfehlungen) im Verhältnis zur Bevölkerung des Aufnahmelandes(in Prozent) 35 2015 0.02% 2016 0.03% 2017 0.02% 2018 0.01% 2019 0.01% 2020 0.00% Durchschnitt 2015–2019 0.02% 0.03% 0.06% 0.02% 0.02% 0.02% 0.01% 0.03% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.001% 0.00% 0.00% 0.00% 0.01% 0.01% 0.00% 0.004% 0.02% 0.02% 0.03% 0.05% 0.05% 0.04% 0.03% 0.02% 0.02% 0.01% 0.01% 0.01% 0.00% 0.01% 35 UNCHR. O. D. Resettlement Data. Online abrufbar unter: https:// www.unhcr.org/resettlement-data.html[15 October 2021]. 36 Was die Bevölkerung der Länder in dieser Tabelle betrifft, so haben wir die Schätzungen der Weltbank für 2019 verwendet, da unsere Be­ rechnungen der Jahresdurchschnitte die Zeit vor dem Ausbruch der COVID-19-Pandemie betrachten. The World Bank. 2021. Population, total. Online abrufbar unter: https://data.worldbank.org/indicator/ SP.POP.TOTL[01 November 2021].. 33 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ Abbildung 2: Anteil neuer Aufnahmen durch Resettlement und humanitäre Aufnahmen im Verhältnis zur Bevölkerung des Aufnahmelandes 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Durchschnitt 2015–2019 Australien 37 0.07% 0.07% 0.09% 0.07% 0.05% 0.04% 0.07% Kanada 38 0.05% 0.12% 0.07% 0.07% 0.08% 0.02% 0.08% Deutschland 39 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.01% 0.00% 0.003% Frankreich 0.00% 0.00% 0.00% 0.01% 0.01% 0.00% 0.005% Schweden 40 0.02% 0.02% 0.03% 0.05% 0.05% 0.04% 0.03% USA 41 0.02% 0.03% 0.02% 0.01% 0.01% 0.00% 0.02% Abbildung 3: Resettlement und humanitäre Aufnahme – Länderinformationen Top 3 Aufnahmeländer (2015–2020) 42 Zusätzliche Auswahlkriterien neben UNHCR Resettlementkriterien Eilverfahren (ja/nein) Zusagen 43 (Anzahl Personen) 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Ø 2015 – 2019 Australien Kanada Deutschland Irak, Afghanistan, 44 ja, Unterkategorie des emergency 46 Demokratische Republik Ja 45 n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. 9.963 n.v. Kongo(DRK) rescue -Visa für Flüchtlinge Syrien, Irak, DRK nur 5% mit erhöhtem medizinischem Bedarf; keine unbegleiteten Minderjährigen(Ausnahme für Familienzusammenführung) 47 ja, bis zu 100 Personen im Rahmen des urgent protection Programms,(entspricht der UNHCR emergency -Kategorie) 48 14.000 49 46.000 50 11.000  – 41.000  – 25.000 51 27.000 52 29.150 53 31.700 54 27.430 Syrien, Sudan, Somalia nein, aber dringende Fälle können Ja 55 außerhalb vom Resettlement- n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. n.v. Programm aufgenommen werden 56 Frankreich Schweden USA Syrien, Sudan, Eritrea Syrien, DRK, Eritrea DRK, Myanmar, Syrien Nein 57 Nein 60 Nein 63 nein, aber dringende Fälle können priorisiert werden 58 Ja 61 Nein 64 600 59 10.000 10.000 5.000 4.120 1.900 62 1.900 3.400 5.000 5.000 5.000 3.440 70.000 65 85.000 110.000 45.000 30.000 18.000 68.000 Australien 66 Kanada 67 Deutschland 68 Frankreich Schweden 75 USA 76 Gesamt Abbildung 4: Anzahl der Plätze für Resettlement und humanitäre Aufnahme in den weltweit wichtigsten Aufnahmeländern Durchschnitt 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2015–2019  17.393 21.703   21.703 16.901    11.976  9.963 17.935  19.490 46.300 26.580  27.805   30.070  9.230 30.049 511   1.239 3.016   3 .200   4.889  1.679 2.571 700 69  1.328 70  2.505 71 5.109 72  4.544 73 1.211 74 2.837 1.808  1.868 3.346   4.871  4.993  3 .567 3.377   69.933   84.995  53.716   2  2.491  3  0.000 6.740  52.227 109.835  157.433 110.866 80.377 86.472 32.390  108.997 34 ANNEX B: RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHMEZAHLEN 37 Refugee Council of Australia. 2021. Rebuilding a Responsive and Strategic Program- Response to the Australian Government ­Discussion Paper on the 2021-2022 Humanitarian Program. O­ nline abrufbar unter: https://www.refugeecouncil.org.au/wp-content/ uploads/2021/06/2021-22_Humanitarian_Program_RCOA_submis­ sion.pdf[01 November 2021]. 38 Immigration, Refugees and Citizenship Canada. O. D. Permanent Re­ sidents – Monthly IRCC Updates. Online abrufbar unter: https://open. canada.ca/data/en/dataset/f7e5498e-0ad8-4417-85c9-9b8aff9b9eda [01 November 2021]. 39 Caritas Deutschland. O. D. Resettlement.de. Online abrufbar unter: https://resettlement.de/aktuelle-aufnahmen/; Deutscher Bundes­ tag. 2020. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulrich Lechte, Alexander Graf Lambsdorff, Gri­ gorios Aggelidis, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP (Drucksache 19/19808), Drucksache 19/20694. Online abrufbar unter: https://dserver.bundestag.de/btd/19/206/1920694.pdf [01 November 2021]. 40 UNCHR. 2021. Resettlement Data. Online abrufbar unter: https:// www.unhcr.org/resettlement-data.html[01 November 2021]. 41 National Immigration Forum. 2020. Factsheet: U.S. Refugee Resettle­ ment. Online abrufbar unter: https://immigrationforum.org/wp-cont­ ent/uploads/2020/09/Refugee-Factsheet-_Final_Updated-FY20.pdf [01 November 2021]. 42 UNCHR. 2021. Resettlement Data. Online abrufbar unter: https:// www.unhcr.org/resettlement-data.html[01 November 2021]. 43 Mehrere Länder formulieren jährliche Zielvorgaben(einige davon werden als Obergrenzen bezeichnet, was eine Maximalzahl impli­ ziert), die erheblich von den tatsächlichen Aufnahmezahlen abwei­ chen können(die in dem übergeordneten Analysepapier dargestellt werden). 44 UNHCR. 2018. UNHCR Resettlement Handbook Australia Coun­ try Chapter. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/protec­ tion/resettlement/3c5e542d4/unhcr-resettlement-handbook-coun­ try-chapter-australia.html[01 November 2021]. 45 Ebd. 46 Australien hat 2020 zum ersten Mal den Begriff der»Obergrenze« eingeführt. 47 UNHCR. 2018. UNHCR Resettlement Handbook Canada Coun­ try Chapter. Online abrufbar unter: https://www.unhcr.org/protec­ tion/resettlement/3c5e55594/unhcr-resettlement-handbook-coun­ try-chapter-canada.html[01 November 2021]. 48 Ebd. 49 Immigration, Refugees and Citizenship Canada. 2016. Annual Report to Parliament on Immigration 2016. Online abrufbar unter: https://www.canada.ca/content/dam/ircc/migration/ircc/english/pdf/ pub/annual-­report-2016.pdf[01 November 2021]. 50 Government of Canada. 2016. Notice – Supplementary ­Information 2016 Immigration Levels Plan. 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Online abrufbar unter: https://dser­ ver.bundestag.de/btd/19/206/1920694.pdf[01 November 2021]. 69 Zwischen 2015 und 2017 sind die Daten zu Resettlement und huma­ nitärer Aufnahme aus Frankreich vage und werden von verschiede­ nen Quellen, auch von der französischen Regierung, unterschiedlich gemeldet. Wir verwenden daher die Resettlement-Daten des UNHCR für 2015-2017, obwohl die französische Regierung niedrigere Auf­ nahmezahlen an Eurostat gemeldet hat. UNHCR. O. D. Resettlement Data Finder. Online abrufbar unter: https://rsq.unhcr.org/en/#Rc1c [01 November 2021]. 70 UNHCR. O. D. Resettlement Data Finder. Online abrufbar unter: https://rsq.unhcr.org/en/#Rc1c[01 November 2021]. 71 Ebd. 72 Ministère de l’Intérieur. 2021. Les chiffres clés de l’immigration 2019. Online abrufbar unter: https://www.immigration.interieur.gouv.fr/ content/­download/128480/1025014/file/2150293-Chiffres_cles_ WEB.pdf[01 November 2021]. 73 Ebd. 74 Eurostat. O. D. Eurostat Data Browser. 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Online abrufbar unter: https://immigrationforum.org/wp-cont­ ent/uploads/2020/09/Refugee-Factsheet-_Final_Updated-FY20.pdf [01 November 2021]. 35 FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – AUF DEM WEG ZU EINER GLOBALEN RESETTLEMENT-ALLIANZ ANNEX C: INTERVIEWPARTNER Land Australien Australien Kanada Kanada Kanada Kanada Frankreich Frankreich Deutschland Deutschland Schweden Schweden Schweden USA USA International International Organisation University of Melbourne Refugee Council of Australia Canadian Council for Refugees (Jesuit Refugee Service) UNHCR Canada Embassy of Canada to Germany and Immigration, Refugees and ­Citizenship Canada(Government of Canada) Université Laval Forum Réfugiés-Cosi Entraide Pierre Valdo UNHCR Germany Deutscher Caritasverband Swedish Migration Agency (Migrationsverket) Åre municipality Ministry of Justice IRC University of North Texas UNHCR UNHCR Position Assoziierte Professorin Leitende Politikberaterin Vorsitzender der Arbeitsgruppe:»Overseas Protection and Resettlement« Leitender Referent für Resettlement Leiter des Bereichs Migration und Stell­ vertretender Direktor, Internationales Netzwerk Juniorprofessorin / Projektleiter für Resettlement(Cheffe de projet reinstallation) Außerordentliche Referentin für Schutz (Associate Protection Officer) Referentin Flucht und Migration Experte, Büro des Generaldirektors, Büro für internationale Angelegenheit­ en, EMN Europäisches Migrationsnet­ zwerk Leiter der Einwanderungsbehörde und Koordinatorin für nachhaltige Integra­ tion in der Gemeinde Åre Direktorin der Abteilung für Migration Leitende Referentin Policy& Advocacy Professor Leitende Koordinatorin Resettlement Referentin Resettlement, Europabüro Name Maria O‘Sullivan Louise Olliff Hugo Ducharme Michael Casasola Vladislav Mijic Adèle Garnier /  77 Isabelle Mestre Rebecca Einhoff Katharian Mayr Bernd Parusel Kicki Lundström Persson und Anja Skålén Director Division for Migration Alice Games Idean Salehyan Michelle Alfaro Nathalie Springuel 77 Die Interviewpartner_in möchte anonym bleiben. 36 Annex D: Bibliografie  ANNEX D: BIBLIOGRAFIE  78 INTERNATIONAL Bolter, Jessica, Susan Fratzke, Maria Belen Zanzuchi, Kate Hooper, Hanne Beirens, Lena Kainz, Nathan Benson, und Eliza Bateman. 2021. 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Marie Wagner ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am GPPi und befasst sich mit humanitären Maßnahmen und Migrati­ on. Zu ihren Forschungsinteressen gehören vorausschauen­ de humanitäre Maßnahmen, vorhersagebasierte Finanzie­ rung sowie Evaluierungen in internationalen Organisationen. Herausgeberin: Friedrich-Ebert-Stiftung e.V. Godesberger Allee 149 53175 Bonn Deutschland E-Mail: info@fes.de Registernr.: VR2392 Vereinsregister Bonn Amtsgericht Bonn Vorsitzender: Martin Schulz Geschäftsführendes Vorstandsmitglied: Dr Sabine Fandrych GLOBALE UND EUROPÄISCHE POLITIK Die Abteilung Globale und Europäische Politik berät poli­ tische Entscheidungsträger, Gewerkschaften und zivilge­ sellschaftliche Organisationen in Deutschland, Brüssel und in den UN-Büros in Genf und New York zu zentralen Fragen der europäischen und internationalen Politik. Wir identifi­ zieren Gestaltungsräume, formulieren konkrete Alterna­ tiven und unterstützen unsere Partner bei der Bildung von Allianzen, um diese umzusetzen. Dabei nehmen wir sowohl die nationale als auch die europäische und internationale Politik in den Blick. Die Agenda 2030 für nachhaltige En­ twicklung mit ihrem weitreichenden politischen Anspruch, eine sozial-ökologische Transformation zu fördern, bietet ei­ nen klaren Orientierungsrahmen für unsere Arbeit. Für die Publikation verantwortliche Koordinatoren: Tobias Schmitt, Referent für Migration, Integration and EU-Grundrechte, Friedrich-Ebert-Stiftung Brüssel Tobias.Schmitt@fes-europe.eu Felix Braunsdorf, Referent für Migration und Entwicklung, Referat Globale und Europäische Politik, Friedrich-Ebert-Stiftung Berlin Felix.Braunsdorf@fes.de Inhaltliche Verantwortung und Redaktion: Renate Tenbusch, Direktorin des EU-Büros der Friedrich-Ebert-Stiftung, Brüssel Kontakt: Tobias.Schmitt@fes-europe.eu und Felix.Braunsdorf@fes.de Für weiterführende Informationen zum Projekt, besuchen Sie bitte: https://www.fes.de/towards-a-globalresettlement-alliance Design: AdGrafics Design Studio| https://www.adgrafics.eu pertext| corporate publishing| https://pertext.de/ Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten An­ sichten sind nicht notwendigerweise die der FriedrichEbert-Stiftung e. V. Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestat­ tet. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. ISBN 978-3-98628-165-6 © 2021 www.fes.de/bibliothek/fes-publikationen EINE PERSPEKTIVE FÜR MEHR RESETTLEMENT UND HUMANITÄRE AUFNAHME Resettlement und humanitäre Auf­ nahmeprogramme bieten Flüchtlingen sichere Zugangswege und langfristige Perspektiven. Doch die Anzahl der ver­ fügbaren Resettlementplätze ist jüngst drastisch zurückgegangen – ein Problem nicht nur für die Flüchtlinge selbst, son­ dern auch für das internationale Flücht­ lingsschutzregime. Um dessen Fortbe­ stehen zu gewährleisten, braucht es ge­ eignete Maßnahmen und Instrumente für eine fairere Verteilung von Lasten und Verantwortung. Diese Kurzanalyse geht den Gründen für die aktuell niedri­ gen Aufnahmezahlen in sechs der wich­ tigsten Aufnahmeländer nach: Australi­ en, Kanada, Frankreich, Deutschland, Schweden, und die USA. Trotz schwieri­ ger politischer Rahmenbedingungen ist in den meisten dieser Länder eine Stei­ gerung der Aufnahmezahlen möglich. Es werden drei Stufen vorgeschlagen, um Resettlement- und humanitäre Auf­ nahmeprogramme kurz-, mittel- und langfristig auszuweiten. Zum Ende der vorgeschlagenen Stufen könnten inner­ halb der nächsten zehn Jahre weltweit allen Flüchtlingen, die momentan auf Resettlement angewiesen sind, eine Aufnahme angeboten werden. Kurzfris­ tig können gemeinsame Bemühungen zur zügigen Aufnahme von Menschen aus Afghanistan dazu beitragen, dass sich Resettlement- und humanitäre Auf­ nahmeprogramme von den Einbußen infolge der COVID-19-Pandemie und den Kürzungen durch die letzte US-Re­ gierung erholen. Mittelfristig könnten im Rahmen des Global Refugee Forum im Jahr 2023 neue Aufnahmeprogram­ me geschaffen und bereits vorhandene erweitert werden. Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier: https://www.fes.de/towards-a-global-resettlement-alliance