ANALYSE WIRTSCHAFT UND FINANZEN CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM Tendenzen, Impulse und Folgen für Deutschland und die Europäische Union Stefan Pantekoek, Yvonne Bartmann und Hajo Lanz(Hg.) Mai 2022 Chinas Außenwirtschafts­ strategie verschiebt sich immer Mehr von Annäherung zu Divergenz. Bei laufenden Verhandlungen der WTO zeigt China Bereit­ schaft zu mehr Flexibilität, da es weiterhin direkt wie in­ direkt vom System profitiert. Hier muss Europa ansetzen. Die EU muss in der Frage eines reformbedürftigen multilatera­ len Handelssystems ihre Vermit­ tlerrolle zwischen China und den USA fortsetzen. Einseitig­ keit könnte das System implo­ dieren lassen. Gleichzeitig muss sich die EU mit einem noch brei­ teren Instrumentenkasten auf zunehmende geopolitische und -ökonomische Spannungen mit China vorbereiten.

WIRTSCHAFT UND FINANZEN CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM Tendenzen, Impulse und Folgen für Deutschland und die Europäische Union

 Inhalt VORWORT 3 1 EINLEITUNG 4 2 GESCHICHTE DER CHINESISCHEN HANDELSPOLITIK 5  AKTUELLE HANDELS- UND INVESTITIONSPOLITIK CHINAS AUF MULTILATERALER UND REGIONALER EBENE 8 3.1 WTO-Reformen 8 3.2 WTO-Verhandlungen 9 3.3 Chinas regionale Wirtschaftsordnung: Die BRI und ein Geflecht von Freihandelsabkommen 13  14. FÜNFJAHRESPLAN UND DIE VISION FÜR 2035 17 5 ZUSAMMENFASSUNG UND EMPFEHLUNGEN 19 Referenzen 22

Es ist egal, ob eine Katze schwarz oder weiß ist – Hauptsache, sie fängt Mäuse. Deng Xiaoping(1962)

Vorwort VORWORT Die Volksrepublik China war lange Zeit dem ersten Teil der außenpolitischen Empfehlung Deng Xiaopings gefolgt: »Verberge deine Kraft, warte auf deine Zeit«. Unter der Füh­ rung Xi Jinpings scheint die Zeit nun gekommen zu sein. China hat angesichts gewachsener wirtschaftlicher und po­ litischer Kraft die Logik seiner Außenpolitik verändert und Sicherheits- wie Wirtschaftsinteressen neu priorisiert. Zuvor fand Chinas Außenpolitik vorwiegend im von den USA gegründeten institutionellen Rahmen der Nachkriegsord­ nung statt. Die US-Führung wurde in vielen Bereichen, auch aus Eigennutz, nicht infrage gestellt. Nun soll die Welt ver­ mehrt mit chinesischen Vorstellungen in Einklang gebracht werden, anstatt sich internationalen Normen und Regeln ste­ tig anzupassen. Bisherige Strukturen internationaler Ordnung sollen nicht vollends ersetzt werden, die Kommunistische Par­ tei Chinas(KPCh) ist jedoch gewillt, die Weltpolitik in einem chinesischen Sinne zu formen. Interessen werden deutlicher und nachhaltiger artikuliert, sodass in den letzten Jahren der Diskurs um einen wachsenden Systemwettbewerb zwischen dem chinesischen Modell des autoritären Staatskapitalismus und dem westlichen Modell eines demokratischen Rechts­ staats und freier Marktwirtschaft an Dynamik gewonnen hat. Die vorliegende Analyse nimmt sich den Veränderungen chi­ nesischer Außenpolitik an und konzentriert sich explizit auf Chinas wachsende Rolle im multilateralen Handelssystem. Hintergrundrecherchen und eine Vielzahl von Interviews mit Akteuren aus Politik, Wirtschaft und Wissenschaft zeichnen in einem ersten Schritt nach, was die neue chinesische Au­ ßenwirtschaftspolitik antreibt:(1) Verschiebung der Außen­ wirtschaftsstrategie von Annäherung zu Divergenz;(2) selek­ tive Entkopplung von der Welthandelsorganisation(WTO) samt dem Erschließen neuer Regeln und Räume;(3) Entwick­ lung eines neuen sinozentrischen, regionalen Führungssys­ tems, das durch eine staatlich geführte Infrastrukturentwick­ lung gekennzeichnet ist. In einem zweiten Schritt werden Überlegungen aufgewor­ fen, wie die Europäische Union(EU) bilateral, innerhalb der WTO und in weiteren internationalen Foren auf Chinas neue mehrstufige Strategie, die mindestens noch fünf bis zehn Jahre anhalten wird, reagieren könnte. Europa muss auf glo­ baler Ebene eine stärkere Führungsrolle in Fragen sozialer und nachhaltiger Entwicklung einnehmen. Es muss der EU gelingen, auf Chinas Neue-Seidenstraßen-Initiative(Belt and Road Initia­tive, BRI) eine strategischere Antwort zu finden. Gleichzeitig muss die EU sich intern mit einem noch breite­ ren Instrumentenkasten auf zunehmende geopolitische und -ökonomische Span­nungen mit China vorbereiten. In der Frage einer reformbedürftigen WTO sollte Europa seine Rol­ le als Vermittlerin zwischen China und den USA in jedem Fall fortsetzen. Eine einseitige Orientierung in Richtung China oder der USA könnte das globale Handelssys­tem implodie­ ren lassen. Die Analyse unterstreicht, dass Chi­na bei laufen­ den multilateralen und plurilateralen Verhand­lungen der WTO Bereitschaft zu mehr Flexibilität zeigt, da es direkt wie indirekt vom System profitiert. Übergeordnet steht die Frage nach der Zukunft des Multila­ teralismus angesichts Chinas Aufstieg und eines zunehmen­ den Wettbewerbs um Werte und Normen. Die Analyse ist Teil einer Publikationsreihe der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES), die sich zum Ziel gesetzt hat, chinesische Handlungsansätze auf einer Bandbreite verschiedener globaler Politikfelder zu betrachten: In welcher Form kann es gelingen, einen konst­ ruktiven politischen Aushandlungsprozess zwischen Europa und China über die Rahmenbedingungen einer Weltord­ nungspolitik in die Wege zu leiten? In welchen Bereichen ist ein Mehr an Abstimmung sowie Kooperation mit China möglich? Wo muss Europa vermehrt gegensteuern, eigene Hausaufgaben erledigen, um als verlässlicher(er) Partner in Schwellen- und Entwicklungsländern wahrgenommen zu werden oder eigene Vorstellungen zur Ausgestaltung des multilateralen Handelssystem stärker durchzusetzen. Mit der Publikationsreihe möchte die FES einen Beitrag zum sachkundigen Umgang mit China leisten. Europäische Akteu­ re sollen in die Lage versetzt werden, ein tieferes Verständnis über chinesische Schlüsselbegriffe, Konzepte sowie deren Im­ plementierungen in den internationalen Beziehungen zu ge­ winnen, um Strategien zu entwickeln und im Dialog mit chi­ nesischen Partnern nachhaltiger aufgestellt zu sein. Wir wünschen Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre! Stefan Pantekoek China-Desk, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin Yvonne Bartmann Senior Program Officer, Friedrich-Ebert-Stiftung, Genf Hajo Lanz Direktor, Friedrich-Ebert-Stiftung, Genf 3

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM 1 EINLEITUNG Chinas Beitritt zur WTO 2001 hatte beispiellose wirtschaftliche Folgen. So hat sich China auf Basis der Kauf­ kraftparität(KKP) zur weltweit größten Exportnation und zweitgrößten Volkswirtschaft nach den USA entwickelt. Zu­ dem zählt China weltweit zu einem der drei Top-Standorte für ausländische Direktinvestitionen und ist in den vergan­ genen zehn Jahren zu einem der beliebtesten Reiseziele für internationale Tourist_innen geworden. Die Auswirkungen der Mitgliedschaft Chinas in der WTO gehen weit über betriebs- und volkswirtschaftliche Aspekte hinaus. In den vergangenen 20 Jahren hat China sowohl innerhalb der WTO und den Vereinten Natio­ nen(VN) als auch bei anderen Verhandlungsrunden, z. B. re­ gionalen oder bilateralen Handels- und Investitionsgesprä­ chen, enorm an politischem Gewicht gewonnen. Chinas Er­ folge nach dem Beitritt zur WTO dürfte das Vertrauen in die Organisation zweifelsohne gestärkt haben, die infolge­ dessen zu einer wichtigen Bühne zur Durchsetzung der po­ litischen und wirtschaftlichen Interessen Chinas geworden ist. Im Land selbst konnten diese Errungenschaften die Legi­ timität der KPCh weiter stärken, die anderenfalls möglicher­ weise infrage gestellt würde. dringend mehr evidenzbasierte Untersuchungen dazu be­ nötigt, was Chinas neue Außenwirtschaftspolitik antreibt und wie Chinas wachsende(wirtschaftliche) Macht inner­ halb und außerhalb des multilateralen Handelssystems künf­ tige Beziehungen mit anderen Regionen und Wirtschafts­ mächten wie der EU möglicherweise beeinflussen wird. Mit dieser Analyse soll diese Lücke geschlossen werden. Zunächst werden wir einen kurzen Blick auf die Ge­ schichte der Handels- und Wirtschaftspolitik Chinas werfen und dabei zentrale Merkmale der letzten Phase seit 2012 hervorheben. Darauf folgt eine detaillierte Analyse der aktu­ ellen Handels- und Investitionspolitik Chinas, einschließlich der verschiedenen Verhandlungen und Gespräche zur lau­ fenden Reformdebatte bei der WTO sowie der zentralen bi­ lateralen und regionalen Handelsbeziehungen. Abschließend folgt eine Diskussion über die Auswirkungen von Chinas Po­ litik und Strategien für dessen Handelspartner auf bilateraler, regionaler und multilateraler Ebene sowie ein Abschnitt mit zentralen Empfehlungen für ein mehrstufiges Engagement Deutschlands gegenüber China, in dem ebenso das bilatera­ le Verhältnis innerhalb der EU, bei der WTO und in anderen internationalen Foren adressiert wird. Die chinesische Außenwirtschaftsstrategie endete nicht mit dem Beitritt zur WTO – China hat für die internationale Wirtschaftspolitik und Regierungsführung ein zweigleisiges Paradigma entwickelt. Auf der einen Seite dieses Paradigmas hat China neue Initiativen und Einrichtungen ins Leben gerufen, wie die BRI und die Asiati­ sche Infrastrukturinvestmentbank, sowie eigene Konzepte wie die»Schicksalsgemeinschaft der Menschheit« gefördert (Mardell 2017). Auf der anderen Seite wird China zuneh­ mend zu einem aktiven Teilnehmer in bestehenden interna­ tionalen Einrichtungen, der seinen Einfluss in der globalen Ordnung beständig ausweitet – unter anderem durch das Bemühen, leitende Positionen bei den VN oder in Sonderor­ ganisationen wie der Weltbank, dem Internationalen Wäh­ rungsfonds(IMF) oder der WTO mit chinesischen Delegier­ ten zu besetzen. Dennoch existieren bisher nur wenige systematische Analysen oder ein entsprechendes Verständnis über diese Entwicklungen und die sich daraus abzeichnenden Tendenzen. Während zu Chinas WTO-Beitritt vor 20 Jahren viele Forschungsarbeiten vorhanden sind, werden 4

Geschichte der chinesischen Handelspolitik 2 GESCHICHTE DER CHINESISCHEN HANDELSPOLITIK Chinas Außenhandels- und Wirtschaftspolitik hat sich in den vergangenen drei Jahrzehnten erheblich gewandelt. Dieser Wandel beruht sowohl auf dem inneren chinesischen Reformprozess als auch auf der zunehmenden Wettbe­ werbsfähigkeit des Landes auf globalen Märkten. Seit Gründung der Volksrepublik China 1949 hat diese Poli­ tik fünf verschiedene Phasen durchlaufen: Die erste Phase – von 1949 bis 1978 – zeichnete sich durch eine staatlich do­ minierte, zentrale Kommando- und Planwirtschaft aus, in der die Außenwirtschaftspolitik vorrangig die Funktion in­ nehatte, den eigenen Markt zu schützen. Die zweite Phase fand von 1978 bis 1992 statt. In dieser Zeit förderte China Devisenmarktreformen, führte die Sonderwirtschaftszone ein und öffnete das Land allmählich gegenüber ausländi­ schen Investitionen. Die Handelspolitik blieb zwar weiterhin sehr protektionistisch, doch entstanden auch heftige De­ batten über binnenmarktorientierte Reformen sowie die Vor- und Nachteile der Einbindung in die internationale Wirtschaft. Von 1993 bis 2001 setzte China einen grundlegenden Wan­ del zur Handelsliberalisierung in Gang, der im Jahr 2001, nach 15 Verhandlungsjahren, zu Chinas WTO-Beitritt führ­ te. Hervorzuheben ist, dass China 1994 sein Außenhandels­ gesetz erließ, durch welches sich unter anderem Handels­ rechte für Privatunternehmen ergaben – zusätzlich zu ande­ ren Liberalisierungsmaßnahmen, die von den Handelspart­ nern während der Beitrittsverhandlungen zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen( General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) und der Nachfolgeorganisation WTO ge­ fordert worden waren. Neben dem Beitritt zur WTO stärkte China auch die regionale handelsbezogene und wirtschaft­ liche Zusammenarbeit und wurde somit ein aktiver Teil­ nehmer der Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftsgemeinschaft APEC(Beitritt Chinas 1991) sowie des Vertrags von Bangkok (Beitritt Chinas 2001). hocherfreut, die Bestimmungen der WTO zu erlernen und einzuhalten. Offenbar war die gesamte chinesische Gesell­ schaft in dieser Phase der Überzeugung, dass das Befolgen der WTO-Regeln und die Öffnung der Märkte mehr Vor- als Nachteile bringen würde. Funktionär_innen und Wissen­ schaftler_innen befürworteten die WTO-Regeln, betonten ihre Fortschrittlichkeit und erklärten, dass diese sich für die marktorientierten Reformen Chinas als nützlich erweisen könnten. Von offizieller Seite wurde versichert, dass die Ver­ änderungen die Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Wirt­ schaft trotz kurzzeitiger Schwierigkeiten langfristig stärken würden. Obwohl Chinas Handelspartner sowohl in bilatera­ len Gesprächen als auch im Streitbeilegungsverfahren der WTO mehrfach Beschwerden äußerten, herrschte zwischen China und den anderen großen Volkswirtschaften im Allge­ meinen ein recht freundschaftliches Einvernehmen. Alle Be­ teiligten schienen mit den Entwicklungen zufrieden, bis sich die»Flitterwochen« dem Ende näherten. 2012 trat die Handelspolitik Chinas in ihre fünfte Phase ein, in der sich das Land nach wie vor befindet. Diese Phase wird als sozialistische Marktwirtschaft mit chinesischen Charakte­ ristika bezeichnet. Die Merkmale dieser Phase lassen sich auf zweierlei Weise erklären: Zunächst begannen die USA und die EU, die Wirtschaftspolitik Chinas vermehrt zu kritisieren, die sowohl in die politische Ideologie als auch in das Wirt­ schaftsmodell des Landes eingepasst ist. Größter Kritikpunkt ist hierbei, dass der chinesische Staat erheblich in die eigene Wirtschaft eingreife und bestimmte Industriesparten so sehr subventioniere, dass der Wettbewerb auf dem Markt ver­ zerrt und ausländische Wettbewerber vor große Herausfor­ derungen gestellt würden. Zudem haben die chinesische Re­ gierung und die Forschungsgemeinschaft des Landes mehr Zutrauen in ihre eigenen politischen und wirtschaftlichen Modelle als vor der weltweiten Finanzkrise 2008/2009. Die chinesische Wirtschaft hat sich schneller von dieser Krise er­ holt und ging stärker daraus hervor als die USA und die EU. In der vierten Phase von 2002 bis 2012 trieb China die Libe­ ralisierung seines Handels auf Grundlage der WTO-Regeln weiter voran. Das Land brachte seine feste Entschlossenheit zum Ausdruck, ein regelgestütztes, freies Handelssystem einzuführen, indem der vorgegebene Rahmen der WTO ein­ gehalten und die Regeln der Organisation in nationale Ge­ setze gegossen würden. Chinesische Funktionär_innen, Wissenschaftler_innen und die Geschäftswelt gaben sich Ein zentrales Merkmal dieser letzten Phase ist der Perspektivwechsel Chinas bezüglich der Regelwerke der WTO: Anfänglich war China der Auffassung, dass die Re­ gelwerke der WTO, die aus dem Westen ins Land gebracht wurden, nützlich seien. Mit der Zeit beobachteten chinesi­ sche Wirtschaftswissenschaftler_innen und Politiker_innen jedoch, dass diese Regeln nicht immer im Interesse Chinas lagen. Westliche Länder haben ihre eigenen sozialen, finan­ 5

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM ziellen und wirtschaftlichen Probleme, wie z. B. Ungerech­ tigkeit, Rassismus und Polarisierung der Gesellschaft. Infol­ gedessen begann China sowohl Vorteile aus den westlichen Regelwerken als auch aus den eigenen Stärken des Landes zu ziehen, die im politischen und wirtschaftlichen System Chinas verankert waren. Das Medienportal The Observer 1 ist symbolisch für diesen Übergang: Dieses halboffizielle Web­ portal wurde 2012 in Shanghai gegründet; seitdem kritisiert es das westliche Freiheits- und Demokratiesystem scharf und unterstützt gezielt das derzeitige politische und wirt­ schaftliche System Chinas. Die übergeordnete Ausrichtung der neuen Strategie Chinas ist die Entwicklung einer ambitionierteren, vielschichtigen sinozentrischen Wirtschaftsordnung, die durch Investitionen in bestehende Institutionen und durch die Schaffung neuer Einrichtungen erreicht werden soll. Zum einen plant China, eine größere Rolle in bestehenden multilateralen Wirtschaftsinstitutionen zu spielen. China kann von derzeitigen internationalen Institutio­ nen direkt und indirekt profitieren und verfolgt seine Inter­ essen und Einflüsse in diesen Institutionen entschlossener. So sicherte sich das Land beispielsweise 2013 und erneut 2021 die Position eines stellvertretenden Generaldirektors bei der WTO. Zudem forciert die chinesische Regierung, dass eigene Funktionär_innen hohe Positionen bei der Welt­ bank und dem IMF erhalten. Erst kürzlich war China damit erfolgreich und erhielt Führungspositionen bei der Internati­ onalen Fernmeldeunion(ITU), der Organisation der Verein­ ten Nationen für industrielle Entwicklung(UNIDO) und der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation(FAO) der VN. Zum anderen arbeitet China daran, aufbauend auf beste­ henden internationalen Institutionen, eine ambitionierte, sinozentrische regionale Wirtschaftsordnung zu schaffen, und setzt dafür als Mittel zum Zweck Handels- und Investitionsinitiativen ein(Shaffer/ Gao 2020). Diese umfassen Absichtserklärungen zwischen Regierun­ gen, Verträge zwischen Unternehmen, Handels- und Inves­ titionsabkommen im Rahmen der BRI und viele neue Freihandelsabkommen, wie z. B. die Regionale umfassende Wirtschaftspartnerschaft(RCEP). Unter Führung von Xi Jinping beteiligt sich China zunehmend an regionalen und globalen Angelegenheiten. Zu zwei wesentlichen Handlungen zählen der Start der BRI und die erfolgreiche Gründung der Asiatischen Infra­ strukturinvestmentbank. Die Reaktionen des Westens auf diese Entwicklungen sind unterschiedlich. Einige kommen­ tieren, diese seien Teil eines»deutlich größeren ›Master­ plans‹, um eigene internationale Institutionen aufzubauen« (Raby 2015). Zudem schaffe China mit diesen zusätzlichen Ebenen ein neues sinozentrisches regionales Führungssystem, das durch eine staatlich geführte Infra1 Die chinesische Bezeichnung des Webportals lautet Guanchazhe. Es ist online abrufbar unter www.guancha.cn. strukturentwicklung gekennzeichnet sei. Dieser Ansatz spiegelt vor allem Chinas interne Entwicklungserfahrung wi­ der. Die Modernisierung Chinas begann mit der Finanzie­ rung der Infrastruktur durch staatseigene chinesische Ban­ ken und wurde später durch wirtschaftliche Reformen und die schrittweise Öffnungspolitik gestützt. Dieses neue regi­ onale System verfolgt drei Ziele: 1) den direkten Export von Überschüssen der chinesischen Stahlerzeugung, Betonher­ stellung und von anderen Produkten und Dienstleistungen; 2) den Export von chinesischen Standards für Telekommuni­ kationsnetze, Straßen, Flughäfen und Häfen, die von chine­ sischen Unternehmen gebaut wurden; 3) die Erhöhung des politischen und wirtschaftlichen Einflusses Chinas auf Part­ nerländer. Im Grunde ist der chinesische Ansatz zur globalen und regionalen Wirtschaftsordnung seit 2012 sowohl eine Wiedereinsetzung gegenwärtiger Machtstrukturen als auch das Zeigen einer revisionistischen Haltung: Einerseits entwirft China von sich selbst das Bild eines star­ ken Befürworters der WTO und des multilateralen Systems und zeigt sich in diesem Sinne als Unterstützer des Status quo. Andererseits ist das Land aber auch bestrebt, die US-amerikanische und europäische Dominanz in der WTO zu beenden und neue Institutionen sowie transnationale wirtschaftliche Verbindungen zu schaffen, was zusammen­ genommen als revisionistisch gegenüber der bestehenden Ordnung angesehen werden kann. Ein revisionistisches Modell ist auch eine Rückversicherung. Falls das multilaterale System weiter erodiert oder sogar zusammenbricht, plant China, seine eigene regionale Wirtschaftsordnung als Standard vorzugeben und zu globa­ lisieren. China hat seine Außenpolitik mit der Vision»einer Gemeinschaft für eine gemeinsame Zukunft der Mensch­ heit« versehen, die Präsident Xi Jinping erstmals bei der 70. Sitzung der VN-Generalversammlung 2015 ankündigte und dann im Büro der VN in Genf 2017 wiederholte. Ober­ flächlich betrachtet bietet dieses Konzept nichts Neues, da der gegenseitige Respekt und eine integrative Entwicklung betont werden. Diese Position vertritt China seit seiner Be­ kanntgabe der»Fünf Prinzipien der friedlichen Koexistenz« in den 1950er-Jahren. Dennoch kann dieses Konzept der ge­ meinsamen Zukunft nach Interviews mit chinesischen Ex­ pert_innen als Wiederbelebung und Fortsetzung der traditi­ onellen Auffassung des chinesischen Tianxia gesehen wer­ den, was»Alles unter dem Himmel« bedeutet – ein Weltsys­ tem, in dessen Mittelpunkt China steht. Einige Expert_innen legen nahe, dass die neue Ordnung als Version des histori­ schen chinesischen»Tributsystems« des 21. Jahrhunderts (Do ğ an 2021) betrachtet werden sollte. China fordert bereits seit Anfang 2021 einen»wahren Multilateralismus« und kritisiert gleichzeitig den»fal­ schen Multilateralismus«(Wang 2021). So rief Xi Jinping bei­ spielsweise auf der 76. VN-Generalversammlung zu wah­ rem Multilateralismus auf und betonte, dass die internatio­ nale Gemeinschaft ihre globale Regierungsführung verbes­ sern müsse. Nach Aussage von Xi Jinping bestehe der Kern eines wahren Multilateralismus aus»einer Welt des Friedens 6

und der Entwicklung, die Zivilisationen verschiedener For­ men umfasst und verschiedene Wege zur Modernisierung zulassen muss. Demokratie ist kein Sonderrecht, das einem einzelnen Land vorbehalten ist, sondern ein Recht, das die Menschen aller Länder genießen können.« Xi Jinping sagte weiter:»Wir müssen uns für Frieden, Entwicklung, Gleich­ heit, Gerechtigkeit, Demokratie und Freiheit einsetzen, wel­ ches die gemeinsamen Werte der Menschheit sind, und die Praxis des falschen Multilateralismus ablehnen, bei dem ein mächtiges Land oder eine geringe Anzahl von Ländern klei­ ne Kreise bilden, bestimmte Regeln festlegen und diese für andere Länder aufstellen.« Xi Jinping deutet an, dass sich die USA für den Multilateralismus aussprechen, aber dann einen falschen Multilateralismus an den Tag legen, da das Land Nullsummenspiele betreibe, eine ideologische Ausein­ andersetzung herbeiführe und einen De-facto-Unilateralis­ mus fördere. In seiner Rede auf der»China Import Expo« Ende 2021 führte Xi Jinping das Konzept des wahren Multilateralismus im Handelskontext weiter aus. China werde, so Xi Jinping, am wahren Multilateralismus strikt festhalten. Das multilaterale Handelsregime mit der WTO im Zentrum sei der Eckpfeiler des internationalen Handels. Er betonte, dass China die integrative Entwicklung des multilateralen Handelsregimes unterstützen werde und bezog sich dabei auf die Rechte und Interessen der Entwicklungsländer. Zu­ dem nahm er Bezug auf Chinas»aktive und offene Hal­ tung« bei Verhandlungen zu Themen wie digitale Wirt­ schaft, Handel und Umweltschutz, Industriesubventionen und staatliche Unternehmen, wodurch die chinesischen Ver­ handlungsführer_innen in Genf voraussichtlich mehr Ermes­ sungsbefugnisse erhalten werden(Xi 2021). Einleitung 7

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM 3 DIE AKTUELLE HANDELS- UND INVESTITIONSPOLITIK CHINAS AUF MULTILATERALER UND REGIONALER EBENE 3.1 WTO-REFORMEN Diskussionen über Reformen der WTO sind nicht neu. Zuletzt sollte mit der 2001 initiierten Doha-Runde versucht werden, weitere Handelshemmnisse zu beseitigen und die Regelwerke für Entwicklung und Umweltschutz zu aktuali­ sieren, darunter Fischereibeihilfen, Umweltgüter und-dienst­ leistungen. Leider sind die Verhandlungen als Ganzes fest­ gefahren und wurden ohne einen erfolgreichen Abschluss beendet. Auf der WTO-Ministerkonferenz 2015 in Nairobi wurde nur die Notwendigkeit genannt,»verbleibende Fra­ gen der Doha-Runde« anzusprechen. Das jüngste Interesse an WTO-Reformen wurde vor allem durch die Handels- und geopolitischen Spannungen zwischen den USA und China befeuert. In ei­ nem Resolutionsentwurf der USA schlug die Trump-Admi­ nistration vor, dass die WTO ernsthafte Bedenken gegen­ über nicht marktorientierten Strategien und Verfahren äu­ ßern solle, was auf China abzielte. Die USA betonten, dass derartige Strategien»zur Schädigung des Welthandelssys­ tems geführt hätten und zu einer starken Überkapazität füh­ ren, unfaire Wettbewerbsbedingungen für Arbeitnehmer_ innen und Unternehmen schaffen, die Entwicklung und Ver­ wendung innovativer Technologien behindern und das rei­ bungslose Funktionieren des internationalen Handels unter­ graben«(WTO 2020a). Die Antwort Chinas auf die Diskussionen zur WTO-Reform ist sowohl offensiv als auch defensiv: Die USA seien das Problem. Bevor der Entwurf der Trump-Adminis­ tration vorgelegt wurde, hatte China bereits 2019 ein Doku­ ment bei der WTO vorgelegt, in dem China forderte, dass die WTO-Reformen auf den zentralen Werten des multilateralen Handelssystems basieren sollten, das heißt Diskriminierungs­ verbot und Offenheit, Sicherung von Entwicklungsinteressen der Entwicklungsländer und Entscheidungsfindung im Kon­ sens. China äußerte in seinem Dokument, dass es die USA gewesen seien, die das Berufungsgremium in eine Sackgasse manövriert, die Nutzung von nationalen Sicherheitsausnah­ men missbraucht und einseitige Maßnahmen verhängt hät­ ten, die gegen die WTO-Regeln verstießen(WTO 2019a). China schlug weiterhin vor, die Vorschriften für handelspoli­ tische Rechtsmittel zu verbessern, z. B. zu Preisvergleichen bei Antidumpingverfahren oder der Kenntlichmachung von Zuschüssen sowie der Berechnung erhaltener Leistungen. Dies war die»offensive« Seite der chinesischen Antwort. Auf der»defensiven« Seite hob China die Notwendigkeit hervor, die»Entwicklungsmodelle der Mitglieder zu respektieren«. In der Praxis bedeutet dies, dass China »besonderes und diskriminierendes Verhalten gegenüber staatlichen Unternehmen im Namen einer WTO-Reform ab­ lehnt«(MOFCOM 2018). China nimmt bei dieser Frage eine unnachgiebige Position ein, da das Land staatliche Unter­ nehmen als Eckpfeiler seines politischen und wirtschaftli­ chen Systems ansieht. Unter der Kontrolle der KPCh setzen staatliche Unternehmen Billionen von Dollar um und sind nach Angaben des Berichts der Kommission des Staatsrats zur Kontrolle und Verwaltung von Staatsvermögen eines der politischen Instrumente zur Unterstützung eines»stabilen« Wirtschaftswachstums, wirtschaftlicher»Unabhängigkeit« und»nationaler Sicherheit«(SASAC 2021). China will bei seinen staatlichen Unternehmen nicht nachgeben, zeigt aber die Bereitschaft, bei Industriesubventionen Kompromisse einzugehen. China nimmt eine Trennung zwischen staatlichen Unternehmen und In­ dustriesubventionen vor, die den USA, der EU und anderen Handelspartnern Sorgen bereiten. Allerdings behandelt China diese beiden Aspekte auf unterschiedliche Weise. Auf die Vorwürfe zu den Industriesubventionen reagiert China mit drei unterschiedlichen Antworten: Zunächst sei­ en Subventionen für viele Mitglieder ein wichtiges Thema, nicht nur für China. Viele Nationen würden beispielsweise die Landwirtschaft, den Flugzeugbau, Finanzsysteme(wie z. B. staatliche Hilfsmaßnahmen während der Finanzkrise von 2008–2009), grüne Infrastruktur und andere Bereiche auf subnationaler Ebene subventionieren. Zweitens sei Chi­ na seinen Anzeigeverpflichtungen nachgekommen und ha­ be alle erforderlichen Informationen auf der Webseite und im Amtsblatt des chinesischen Handelsministeriums veröf­ fentlicht. China könne weitere Anstrengungen unterneh­ men, um die Notifizierung zu verbessern, gibt aber an, dass die Möglichkeiten, alle Subventionen auf subnationaler Ebene rechtzeitig zu melden, begrenzt seien. Drittens be­ stehe kein Konsens über den Umfang der Notifizierung von Subventionen. In Artikel 25 des aktuellen WTO-Subventi­ onsübereinkommens wird beispielsweise nicht angegeben, welche Arten von Subventionen – neben den in Artikel 1 und 2 des Übereinkommens über Subventionen und Aus­ gleichsmaßnahmen(ASCM) aufgelisteten – gemeldet wer­ den sollten. Zudem sind in diesem Übereinkommen auch keine Konsequenzen für unvollständige Notifizierungen an­ gegeben(ICTSD 2018). 8

Die aktuelle Handels- und Investitionspolitik Chinas auf multilateraler und regionaler Ebene Die EU zeigt ihre Autonomie und kooperative Haltung, indem sie die Zusammenarbeit aller Mitglieder unterstützt und versucht, Antworten zu finden. Die EU, einschließlich Deutschland, stand den Ansichten der USA wohlwollend gegenüber, unterstützte den Vorschlag jedoch nicht. Die EU-Generaldirektorin für Handel, Sabine Weyand, äußerte sich auf der Veranstaltung zum 25. Jahres­ tag der WTO zu den Spannungen zwischen den USA und China. Weyand sagte, dass die WTO nicht der Ort sei, um ei­ nen Systemwandel voranzubringen. Es gehe nicht um einen Regimewechsel, sondern um den Umgang mit den Auswir­ kungen bestimmter Wirtschaftssysteme, und darum, mit diesen so umzugehen, dass jeder damit leben könne. Dies erfordere Kompromisse auf allen Seiten(Hoekman/ Tu/ Wang 2021). Die EU konzentriert sich eher auf konkrete ne­ gative Störeffekte der nicht marktorientierten Verfahren als auf einen Regimewechsel Chinas. Die beiden Hauptgründe für die europäische Position sind folgende: Zum einen ver­ letzen die USA ebenfalls die eigenen Verpflichtungen in der WTO, zum Beispiel, als das Land unter der Trump-Adminis­ tration einseitig Zölle erhob. Zum anderen könne man ge­ gen China nicht erneut ohne eine greifbare Lösung vorge­ hen, da dies unter Umständen zu irreversiblen Schäden des multilateralen Handelssystems führen könnte. Die EU hat Maßnahmen ergriffen, um mit den staatlichen Unternehmen und den Industriesubventionen Chinas umzugehen. So wurde beispielsweise ein trilatera­ ler Prozess mit den USA und Japan aufgenommen, um die für China relevanten Themen zu besprechen. In einer Erklä­ rung vom Mai 2018 stimmten die drei Vertreter_innen ei­ nem gemeinsamen Scoping-Papier zu, das die Grundlage für die Erarbeitung strengerer Regeln für Industriesubventi­ onen und staatliche Unternehmen festlegte. Ebenfalls wur­ de auf Technologietransfers und die Nichteinhaltung von Transparenzanforderungen der WTO durch einige Regierun­ gen verwiesen(Gemeinsame Erklärung 2018). Im November 2021 trafen sich die Handelsminister der USA, der EU und Japans erneut – zum ersten Mal seit dem Amtsantritt der Bi­ den-Administration – und vereinbarten eine Erneuerung ih­ rer dreiseitigen Partnerschaft, um»den globalen Herausfor­ derungen zu begegnen, die durch nicht marktorientierte Strategien und Verfahren dritter Länder entstünden« 2 . In der Zwischenzeit gründeten die EU und China eine bilatera­ le Arbeitsgruppe zu WTO-Reformen, die zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts vier Treffen abgehalten hat(MOF­ COM 2021). Mit diesen Bemühungen baut die EU ihre führende Rolle in der WTO weiter aus. Die EU versucht, die USA und China weiter am Gestaltungsprozess der WTO-Refor­ magenda zu beteiligen, und hat sich gleichzeitig zum Ziel gesetzt, durch gemeinsame Anstrengungen mit gleichge­ sinnten Ländern, die das multilaterale Handelssystem unter­ stützen, vernünftige Ergebnisse zu finden. Ein Beispiel dafür 2 Erklärung der Handelsminister der USA, der EU und Japans zur Er­ neuerung ihrer trilateralen Partnerschaft, in: Reuters, 17.11.2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-eu-japan-trade-mi­ nisters-agree-renew-three-way-partnership-statement-2021-11-17/. ist, dass die EU die Ottawa-Gruppe aktiv unterstützt und daran beteiligt ist. Zur Ottawa-Gruppe gehören Kanada, die EU, Australien, Brasilien, Chile, Japan, Kenia, Mexiko, Neu­ seeland, Norwegen, die Schweiz, Singapur und Südkorea. Diese kleine, aber repräsentative Gruppe aus WTO-Mitglie­ dern versucht, bestimmte Herausforderungen anzugehen, die das multilaterale Handelssystem unter Druck setzen. Um die Fragen staatlicher Unternehmen und Industriesub­ ventionen für potenzielle WTO-Reformen aufzugreifen, legen europäische Expert_innen, darunter der ehemalige WTO-Generaldirektor Pascal Lamy, als eine Möglichkeit nahe, das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen der WTO(Subventionsübereinkommen) zu aktualisieren. Lamy äußerte diesen Gedan­ ken in einem Workshop 3 , der von Bruegel – einer in Brüssel ansässigen Denkfabrik – organisiert wurde. Tatsächlich war die Verhandlung dieses Subventionsübereinkommens be­ reits Teil des Mandats der Doha-Runde, aber zur damaligen Zeit wollten weder die USA noch die EU aktiv werden, da sie fürchteten, die neuen Vorschriften könnten beispielsweise gegen ihre Subventionen im Flugzeugbau verwendet wer­ den. Die neuen Bestimmungen zu staatlichen Unternehmen und Subventionen in regionalen und bilateralen Freihandel­ sabkommen könnten hingegen einen hilfreichen Ansatz­ punkt für multilaterale Gespräche zu diesen Themen bieten. 3.2 WTO-VERHANDLUNGEN MULTILATERALE VERHANDLUNGEN ZU FISCHEREIBEIHILFEN Ein Übereinkommen im Zusammenhang mit schädlichen Fi­ schereibeihilfen zu erzielen, zählt zu einer der Prioritäten von WTO-Generaldirektorin Ngozi Okonjo-Iweala – ein Be­ reich, für den die USA, die EU und China ernsthafte Ver­ handlungen zugesagt haben. Mitte Juli 2021 organisierte die neue Chefin der WTO das erste Ministertreffen; bisher haben die Mitglieder jedoch noch keine gemeinsame Linie gefunden. Als einer der größten Bereitsteller von Fischerei-Subventionen wird Chinas Rolle kritisch gesehen. Im Juli 2020 sagte der ehemalige Botschafter Zhang Xiangchen, dass China den Arbeitszeitplan für ein Abkommen befür­ worte und»bereit sei, sich vollständig in intensive Verhand­ lungen einzubringen« 4 . Auf dem Ministertreffen im Juli 2021 bestätigte der chinesische Handelsminister Wang Wentao erneut die entschlossene Unterstützung seines Lan­ des und die Bereitschaft, viele Zugeständnisse machen zu 3 Die Veranstaltung mit dem Titel China and the WTO:(How) can they live together?[China und die WTO:(Wie) kann ein Zusammenleben gelingen?] fand am 28. April 2021 statt. Video- und Tonaufzeichnun­ gen dieser Veranstaltung können online abgerufen werden unter: https://www.bruegel.org/events/china-and-the-wto-how-can-theylive-together/. 4 Farge, Emma(2020):»China agrees to ›intensive‹ WTO talks on fish­ eries«, in: Reuters, 21.7.2020, https://www.reuters.com/article/ us-trade-wto-fish-idUSKCN24M2JF. 9

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM wollen, da ein multilaterales Abkommen das Vertrauen der internationalen Gemeinschaft stärken würde. In der Zwi­ schenzeit würden die Beihilfen»hauptsächlich für arme und schwache handwerkliche Fischer« in Entwicklungs- und den am wenigsten entwickelten Ländern bereitgestellt. China beharrt jedoch weiter auf einer»bedeutenden und wirksa­ men«, differenzierten Sonderbehandlung für Entwicklungs­ länder wie China. Dies ist ein sensibles Thema für Washing­ ton und könnte eine Hürde sein. Zu einem früheren Zeit­ punkt der Verhandlungen betonte die EU ihre ehrgeizige Zielsetzung, alle schädlichen Fischerei-Subventionen zu ver­ bieten und deutete an, dass ein abgeschwächtes Abkom­ men schlimmer sein könnte als gar keine Einigung. Die EU räumte jedoch im Vorfeld der 12. Ministerkonferenz(MC12) Spielräume ein. Die Konferenz war ursprünglich vom 29. No­ vember bis 3. Dezember 2021 in Genf geplant, wurde je­ doch aufgrund der Corona-Notlage verschoben. Als Heraus­ forderung bleibt, dass sich entwickelnde Volkswirtschaften, darunter große Entwicklungsländer, für lockere Regelungen, längere Umsetzungszeiträume und mehr Flexibilität und Ka­ pazitätsunterstützung für die Umsetzung einsetzen. Eine endgültige Einigung ist nach wie vor möglich, wenn der po­ litische Wille bei der MC12 vorhanden ist. PLURILATERALE VERHANDLUNGEN 2017 entschieden sich viele WTO-Mitglieder dazu, plurilate­ rale Gespräche zu starten – ein Kurswechsel, der weg von den Verhandlungen führte, an denen stets alle Mitglieder der Organisation beteiligt waren. Bei der WTO gibt es der­ zeit»Gemeinsame Erklärungsinitiativen«( Joint Statement Initiatives, JSI) zu vier Themen: E-Commerce, innerstaatliche Regelung von Diensten, Investitionserleichterungen sowie Maßnahmen zur Unterstützung von Kleinst- und kleinen und mittleren Unternehmen. Diese Initiativen bilden eine Schnittmenge mit der WTO-Mitgliedschaft. China zählte zu den ersten Unterstützern von drei der vier JSI-Gruppen und trat der vierten Gruppe zu E-Commerce kurz nach Beginn der Beratungen bei. Auch die EU nimmt an allen vier Grup­ pen teil, wohingegen die USA derzeit nur in einer JSI-Grup­ pe(E-Commerce) vertreten ist. Aufgrund des relativ kurz zu­ rückliegenden Regierungswechsels in den USA ist es jedoch möglich, dass die USA ihre Entscheidung zum Beitritt zu an­ deren JSI-Gruppen in nächster Zeit überdenken. China beteiligt sich aus drei Hauptgründen aktiv an den JSI. Nach den Quellen, öffentlichen Reden und Inter­ views, die für diese Recherche geführt wurden, trat China den JSI bei, um sowohl die USA als auch so viele Mitglieder wie möglich einzubinden, damit die WTO handlungsfähig und aktiv bleiben kann. Angesichts der Tatsache, dass die multilateralen Gespräche der Doha-Runde festgefahren sind, könnte die WTO möglicherweise ihre Relevanz für die wirtschaftliche Realität des 21. Jahrhunderts verlieren. China erkennt jedoch den Wert für das Bestehen und die Bedeu­ tung der WTO an, da es von einem berechenbaren und libe­ ralen Weltmarkt profitiert. Zudem beteiligt sich China, weil es seine Interessen voranbringen und verteidigen kann. In der E-Commerce-Gruppe verfolgt China beispielsweise of­ fensive Interessen hinsichtlich des Marktzugangs E-Com­ merce-bezogener Dienste, wie grenzüberschreitender E-Commerce, Logistik und digitaler Zahlungsverkehr. Darü­ ber hinaus verfolgt China auch defensive Interessen, unter anderem bei der Standortbestimmung von Servern und öf­ fentlichen Sicherheitsausnahmen für den freien Datenver­ kehr. Der dritte Grund für die Teilnahme ist, dass China die JSI als Sprungbrett nutzen möchte, um die JSI-Vorschriften künftig multilateral vorzugeben. Für die JSI-Gruppe zu In­ vestitionserleichterungen, in der China Hauptunterstützer ist, haben chinesische Expert_innen als Strategie ausge­ führt, dass China mit wenig ambitionierten Vorschriften be­ ginnen will, um mehr Mitglieder ins Boot zu holen, wie z. B. die USA und Indien(wobei dies bisher noch nicht erfolgreich war). Letztendlich ist das Ziel jedoch, diese Vorschriften zu überarbeiten und dann in ein multilaterales Regelwerk zu In­ vestitionen zu überführen. Die chinesische Position zielt darauf ab, die Hauptinteressen des Landes durch Festlegen des Verhandlungsgegenstands zu seinen Gunsten voranzubringen, genauso wie es andere Handelspartner ebenfalls tun. In den Verhandlungen zum E-Commerce heben die USA Themen wie freier Datenverkehr, Datenschutz und ein Verbot zur Vorgabe von Serverstandorten als Teil der Kern­ fragen künftiger Abkommen hervor(Bloomberg 2019). Bei diesen Verhandlungen signalisiert China seine Diskussions­ bereitschaft der von den USA angesprochenen Punkte; gleichzeitig konzentrieren sich die chinesischen Vorschläge dabei auch auf»grenzüberschreitenden Handel von Waren, der durch das Internet ermöglicht wird« sowie verwandte Themen wie Zahlungsverkehr und Logistik, bei denen China Wettbewerbsvorteile besitzt und Exportinteressen bestehen (WTO 2016). DIFFERENZIERTE SONDERBEHANDLUNG Die differenzierte Sonderbehandlung von Entwicklungsländern ist ein Grundpfeiler der WTO und bedeu­ tet, dass Entwicklungsländern bei Handelsverhandlungen gewährt wird, vom vollständigen Grundsatz der Gegensei­ tigkeit gegenüber Industrieländern abzuweichen. So kön­ nen Entwicklungsländer beispielsweise geringere Zollsen­ kungen vornehmen, erhalten längere Umsetzungszeiträu­ me, oder beides. Keine dieser Vorgaben lässt jedoch erken­ nen, wie die Definition eines»Entwicklungslandes« tatsäch­ lich aussieht. Stattdessen kann sich jedes Mitglied selbst als solches bezeichnen und unterliegt dann der Überprüfung durch andere Mitglieder. Als China der WTO beitrat, erhielt das Land nur wenige der differenzierten Sonderbehandlungen, die Entwick­ lungsländern vorbehalten sind, da andere Mitglieder Beden­ ken zu Chinas Größe und dem einzigartigen Wirtschaftssys­ tem hatten. China verzichtete beispielsweise auf die Sonder­ behandlung nach Artikel 27.8, 27.9 und 27.13 des Überein­ kommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen, die mehr Entgegenkommen bei Subventionen für Entwick­ lungsländer ermöglichen. Zudem stimmte China bei Agrar­ 10

Die aktuelle Handels- und Investitionspolitik Chinas auf multilateraler und regionaler Ebene subventionen zu, den De-minimis-Schwellenwert auf 8,5 Prozent zu begrenzen, was unterhalb des für Entwick­ lungsländer zulässigen Werts von zehn Prozent liegt. Die differenzierte Sonderbehandlung ist schon länger ein Streitpunkt innerhalb der WTO(Hoekman 2012) und hat in letzter Zeit vermehrt zu einer Spaltung geführt. Unter der Trump-Administration schlugen die USA mehrere Kriterien vor, um die größeren Entwicklungsländer aus dieser Kategorie herauszunehmen und die differenzierte Sonderbehandlung endgültig aufzugeben(WTO 2019b). Nach dem US-Vorschlag würden WTO-Mitglieder, die eines von vier Kriterien erfüllen, nicht mehr als Entwicklungsland behandelt werden. Diese von den USA vorgeschlagenen Kri­ terien sind: G20-Mitgliedschaft, OECD-Mitgliedschaft, Ein­ stufung als Land mit»hohem Einkommen« durch die Welt­ bank sowie ein Anteil am globalen Warenhandel von mehr als 0,5 Prozent. Sollte dieser Vorschlag übernommen wer­ den, würden China und viele andere WTO-Mitglieder ihren Status als Entwicklungsland und folglich auch die differen­ zierte Sonderbehandlung verlieren. Ob und auf welche Wei­ se sich diese Position unter der Biden- Administration verän­ dert, lässt sich zu diesem Zeitpunkt jedoch noch nicht sagen. Die EU und Kanada haben die Ablehnung»pauschaler Freiheiten« für alle WTO-Mitglieder gefordert. Der ge­ meinsame Vorschlag sieht einen»bedarfsorientierten und faktengestützten Ansatz« vor, der»die Notwendigkeit von Freiräumen für Entwicklungszwecke anerkennt und gleich­ zeitig einräumt, dass nicht alle Länder dieselbe Flexibilität benötigen oder davon profitieren sollten«(WTO 2018). Dieser Ansatz der EU wurde auch von ehemaligen WTO-Funktionär_innen befürwortet(Low/ Mamdouh/ Rogerson 2019). Diese Expert_innen wiesen darauf hin, dass die differenzierte Sonderbehandlung über die Jahre zu ei­ nem politischen Spielball geworden ist, der zwischen»de­ nen« und»uns« in der WTO hin- und hergeworfen wird. Dies führte einerseits zu einer zunehmenden Ablehnung die­ ser Regelung und andererseits zu einem Festklammern wie an einer Glaubensfrage. Die differenzierte Sonderbehand­ lung ist ursprünglich aus einem Kompromiss hervorgegan­ gen, dessen Kontext nicht mehr gegeben ist – sofern dies überhaupt jemals der Fall war. Daher regen die Vorschläge eine Neukonzeptualisierung der differenzierten Sonderbe­ handlung an, sodass dieser negative, konfrontative Begriff möglicherweise in ein konstruktives Konzept umgewandelt werden kann, das sowohl den Fortschritt des multilateralen Handelssystems als auch die darin agierenden Entwicklungs­ länder fördert. Expert_innen legen nahe, dass es nicht prak­ tikabel wäre, den Entwicklungsstatus der Länder zu verhan­ deln(Brandi/ Cheng 2019). Besser wäre es, sich der differen­ zierten Sonderbehandlung anhand der länderspezifischen Anforderungen auf Branchen- oder Aktivitätsebene anzunä­ hern. Zudem sollte bei den Diskussionen zu diesem Thema eine umfassendere Beteiligung der Entwicklungsländer stär­ ker betont werden, statt auf die Ausnahmen vom System zu blicken. So könnten technische Unterstützung und Hilfe beim Kapazitätsaufbau zu einer Schlüsselkomponente einer umfassenderen Beteiligung werden. China verfolgt einen zweigleisigen Ansatz. Grund­ sätzlich hat China deutlich gemacht, dass eine spezielle und differenzierte Behandlung ein»Anspruch« sei und »China einer Entziehung seiner differenzierten Sonderbe­ handlung als Entwicklungsland niemals zustimmen werde« (MOFCOM 2018). Gleichzeitig hat China angeregt, statt die gegenwärtige Praxis der Selbstzuweisung für Entwick­ lungsländer zu überarbeiten, die Mitglieder mit Entwick­ lungslandstatus, die dazu in der Lage seien, vielmehr ermu­ tigt werden sollten, sich nach ihren Fähigkeiten in größe­ rem Umfang zu beteiligen, wozu China bereit wäre (WTO 2020b). China macht geltend, dass seine Beteiligung am WTO-Abkommen über Handelserleichterungen ein Beispiel dafür sei, wie sich das Land nach seinen besten Möglichkeiten umfassender einbringe. China be­ teiligte sich aktiv an den Verhandlungen des Abkommens über Handelserleichterungen( Trade Facilitation Agreement, TFA), das zum Ziel hatte, Zollabfertigungen zu be­ schleunigen, und zählte zu den ersten Entwicklungslän­ dern, die das Abkommen unterzeichneten. Chinas Umset­ zung war nahezu auf einer Stufe mit den Industrieländern; es wurde nur eine sehr geringe differenzierte Sonderbe­ handlung eingefordert. Das TFA umfasst drei Maßnahmen­ kategorien: Kategorie A umfasst die Bestimmungen, die das Mitglied bis zum Inkrafttreten des Abkommens um­ setzt; Kategorie B umfasst die Bestimmungen, die das Mit­ glied nach einer Übergangszeit nach Inkrafttreten des Ab­ kommens umsetzt; und Kategorie C umfasst Bestimmun­ gen, die das Mitglied zu einem genannten Zeitpunkt nach einer Übergangszeit nach Inkrafttreten des Abkommens umsetzt, wofür es Unterstützung und Hilfe beim Kapazi­ tätsaufbau benötigt. 5 China bestimmte keine Maßnahmen der Kategorie C und stimmte einer Umsetzung von 94,5 Prozent der Maßnahmen sofort nach Unterzeichnung zu. Alle Maßnahmen der Kategorie B wurden bis Januar 2020 vollständig umgesetzt. NOTIFIZIERUNGEN UND TRANSPARENZ Transparenz und qualitativ hochwertige Notifizierungen sind grundlegende Anforderungen der WTO. Die Abkommen der WTO enthalten Dutzende formale Anzeige­ verpflichtungen; die Einhaltung hängt vom Ausschuss und dem jeweiligen Mitglied ab. Einmalige Verpflichtungen zur Notifizierung geltender Rechtsvorschriften können einfa­ 5 Das TFA enthält Bestimmungen zur Beschleunigung des Warenver­ kehrs, der Warenfreigabe und der Warenabfertigung, einschließlich von Transportgütern. Darin festgelegt sind ebenfalls Maßnahmen für eine effektive Zusammenarbeit zwischen Zoll und anderen zuständi­ gen Behörden für Handelserleichterungen sowie die Einhaltung der Zollvorschriften. Zudem enthält es Bestimmungen zur technischen Unterstützung und zum Kapazitätsaufbau in diesem Bereich. Nach­ dem das Abkommen 2013 erfolgreich unterzeichnet worden war, zählte China zu einem der ersten Entwicklungsländer, die das Ab­ kommen ratifizierten. Weitere Informationen zu diesem Freihandel­ sabkommen sind auf der WTO-Webseite im Abschnitt zu Handel­ serleichterungen zu finden(https://www.wto.org/english/tratop_e/ tradfa_e/tradfa_e.htm). 11

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM cher sein als Ad-hoc-Vorabverpflichtungen neuer Regulie­ rungen, die wiederum einfacher zu erstellen sind als regulä­ re nachträgliche Notifizierungen von Subventionen. Unzureichende Notifizierungen von Handelspolitik sind ein altes Thema. Die Aufnahme in die Agenda der »WTO-Reform« geht zurück auf die Ministerkonferenz von 2017, als Robert Lighthizer, der damalige Handelsbeauftrag­ te der USA, sagte, dass»es unmöglich sei, neue Regeln zu verhandeln, wenn viele der aktuellen Regeln nicht befolgt würden«(Lighthizer 2017). Die USA stellten daraufhin einen detaillierten Vorschlag vor, der untersuchte, wie unbefriedi­ gend die Einhaltung der Anzeigeverpflichtungen im Rahmen der Warenhandelsvereinbarung sei. Dieser Vorschlag sah zudem Strafen für Mitglieder vor, die mit ihren Notifizierun­ gen zurückliegen(WTO 2017a). Eine überarbeitete Fassung dieses Vorschlags, der zusammen mit mehreren Unterstüt­ zer_innen entstand, darunter die EU, legt nahe, dass sowohl systemische als auch spezifische Verbesserungen in Erwä­ gung gezogen werden sollten, die den Mitgliedern dann helfen könnten, die Einhaltung ihrer Anzeigeverpflichtun­ gen zu verbessern(WTO 2020c). Auf China wird zunehmend Druck ausgeübt, die Notifizierung und Transparenz in der WTO zu verbessern. Das Hauptproblem liegt darin, dass die Gründe für die Nicht­ einhaltung einiger Anzeigeanforderungen der WTO durch China unklar sind. Einige Probleme im Zusammenhang mit den Notifizierungen könnten an einem bewussten Unwillen liegen, Informationen bereitzustellen, oder sie entstehen durch einen generell bestehenden Mangel an Transparenz der chinesischen Regierungseinrichtungen. Auf der anderen Seite könnte es unter Umständen nur wenig mit dem Han­ delsministerium in Peking zu tun haben, da einflussreichere inländische Ministerien, z. B. die Staatliche Kommission für Entwicklung und Reform oder das Ministerium für Informa­ tionsindustrie und Technologie, für sich selbst keine Vorteile darin sehen könnten, diese Informationen zusammenzustel­ len. Dies gilt umso mehr für Länder, die schwächere institu­ tionelle Kapazitäten haben als China. Sofern das Problem in mangelnden Kapazitäten begründet ist, könnte technische Unterstützung unter Umständen helfen. Falls die tatsächli­ che Schwierigkeit jedoch darin besteht, dass die Anzeigean­ forderungen überholt oder zu komplex sind, ist eine umfas­ sende Überprüfung gerechtfertigt. Strafen, wie von den USA vorgeschlagen, wären nur angemessen, wenn der Grund für eine schlechte Notifizierung böse Absicht ist. Die Meinungen der EU und der USA gehen bei den Themen No­ tifizierung und Transparenz weit auseinander. Erst kürzlich, im Juni 2021, reichten die EU, die USA und andere Mitglie­ der gemeinsam einen Vorschlag für ein»Verfahren zur Erhö­ hung von Transparenz und Stärkung der Anforderungen für Notifizierungen im Rahmen von WTO-Abkommen« 6 ein. 6 Die WTO hat ankündigt, dass die Mitglieder einen neuen gemein­ samen Vorschlag prüfen würden, der im Juli 2021 online gestellt wurde. Die Ankündigung kann hier abgerufen werden: https://www. wto.org/english/news_e/news21_e/good_09jul21_e.htm. Der voll­ ständige Vorschlag ist hier verfügbar: https://docs.wto.org/dol2fe/Pa­ ges/SS/directdoc.aspx?filename=q:/JOBs/GC/204R5.pdf&Open=True China verfolgt einen zweigleisigen Ansatz bei der Notifizierung von Subventionen. Für Entwicklungsländer schlägt China vor, dass sie ihre Verpflichtungen»dem Grundsatz folgend nach besten Kräften erfüllen[…] und sie mehr technische Unterstützung« für diesen Zweck erhalten sollten(Gao 2020). Industrieländer sollten nach Angabe von China hingegen mit gutem Beispiel vorangehen und qualita­ tiv hochwertige, sofortige und umfassende Notifizierungen einreichen. STREITBEILEGUNG UND BERUFUNGSGREMIUM Wie oben ausgeführt, stellt der US-amerikanische Vor­ schlag zu den WTO-Reformen China als Hauptursache für die Probleme der WTO heraus. China hält dem entgegen, dass die WTO durch die Blockade der USA bei der Ernennung des Berufungsgremiums in ihrer Existenz bedroht sein könnte. Bis Ende 2020 waren 16 Be­ rufungen vor dem dysfunktionalen Berufungsgremium an­ hängig und nur fünf neue Fälle wurden eingereicht – die niedrigste Zahl der vergangenen 25 Jahre. Wenn eine Be­ rufung»ins Leere« möglich bleibt, haben ausgestellte Pa­ nel-Berichte jedoch keinen rechtlichen Wert, sofern die Streitparteien nicht auf ihr Berufungsrecht verzichten und der Panel-Bericht als letztes Wort der Streitigkeit akzeptiert wird. Die vorläufige Interimsvereinbarung für Rechtsmittel­ prüfungen( Multiparty Interim Appeal Arbitration Arrangement, MPIA), welche die EU und China umfasst, bietet ei­ ne kurzfristige Alternative. Sie kann jedoch keine langfristi­ ge Lösung sein. Nach Angaben der chinesischen Expert_innen, die für die­ se Recherche interviewt wurden, wertschätzt China ein funktionierendes Streitbeilegungssystem, das dem Land einen gewissen Schutz vor anderen Handelspartnern bietet, insbesondere den USA, wo die An­ ti-China-Stimmung erheblichen Schwankungen unterwor­ fen ist. Während China weiterhin auf die dauerhafte Bele­ bung des Berufungsgremiums drängt, entschied das Land in der Zwischenzeit, der MPIA beizutreten, um die Mög­ lichkeit sicherzustellen, bei Streitigkeiten zwischen den Un­ terzeichner_innen Rechtsmittel gegen Panel-Berichte ein­ legen zu können. Nachdem China beträchtliche Anstren­ gungen unternommen hat, seine Handelsrechtsexpertise in Regierung und Wissenschaft auszubauen, ist das Land zu einem erfahrenen Anwender von Streitbeilegungen ge­ worden, um die Nutzung von Rechtsmitteln im Handel durch die USA und die EU zurückzuweisen(Shaffer/ Gao 2018). Obwohl China viele eingeleitete Verfahren verloren hat, haben die Entscheidungen des Berufungsgremiums zu zentralen Fragen, z. B. was eine öffentliche Einrichtung nach dem ASCM darstellt oder bei Entscheidungen gegen bestimmte Maßnahmen der USA bei Antidumping-Unter­ suchungen, zu einer wachsenden Frustration der USA ge­ führt(Ahn 2021). Die USA behauptet, dass das Berufungs­ gremium zu häufig»sein Mandat überschritten« und neue Verpflichtungen für Mitglieder geschaffen hätte, die nicht Bestandteil der Abkommen seien. Im Ansatz besteht dieses 12

Die aktuelle Handels- und Investitionspolitik Chinas auf multilateraler und regionaler Ebene angebliche Problem tatsächlich. Dennoch kann es keine Lösung für die Mitglieder sein, das Berufungsgremium zu bitten, alle wichtigen Streitigkeiten im Sinne der USA zu entscheiden. Krisen mithilfe des Streitbeilegungsmechanismus zu adressieren, ist für chinesische Expert_innen und Funktionär_innen besonders wichtig, da das Land – bei einem funktionierenden System – somit einen gewis­ sen Schutz gegenüber den USA erhalten würde. Zumin­ dest gibt es China einige Regressmöglichkeiten an die Hand, falls die USA einseitig handeln. Da die USA und die EU dies jedoch als nicht so dringend ansehen, könnte es ei­ ne Möglichkeit für die EU und die USA sein, als Gegenleis­ tung für die Wiederbelebung des Berufungsgremiums von China weitere Zugeständnisse bei den WTO-Reformen und -Verhandlungen zu fordern. Würde China beispielsweise Zugeständnisse machen, qualitativ hochwertigere Notifi­ zierungen seiner Subventionen einzureichen, könnten die USA und die EU grundlegende Gespräche zur Reformie­ rung des Berufungsgremiums eröffnen. 3.3 REGIONALE WIRTSCHAFTSORDNUNG: DIE BRI UND EIN GEFLECHT VON FREIHANDELSABKOMMEN Obwohl China behauptet, ein entschiedener Befürworter des multilateralen Handelssystems sowie des Multilateralis­ mus selbst zu sein, hat das Land nichts unversucht gelassen, regionale und bilaterale Initiativen aufzubauen. Diese Initiativen schaffen zusätzliche Ebenen in beste­ henden internationalen Wirtschaftsinstitutionen und bil­ den ein alternatives Ökosystem, das durch schwere staatli­ che Eingriffe gekennzeichnet ist. BELT AND ROAD INITIATIVE Die BRI wurde erstmals 2013 von Präsident Xi Jinping vorgestellt und verfolgt fünf offizielle Ziele: 1) Verbesserung der politischen Koordinierung; 2) Verbes­ serung der Anschlussfähigkeit der Infrastruktur; 3) Ver­ stärkung des ungehinderten Handels; 4) Weiterentwick­ lung der finanziellen Integration; und 5) Schaffung neuer Verbindungen zwischen Menschen. Auf diese Weise kann China ein Netzwerk strategischer Partnerschaften bil­den, das auf wirtschaftlichen Beziehungen basiert, wel­ che die regionale und globale wirtschaftliche Integration verstärken. Die BRI kann dabei helfen, Länder partnerschaftlich zu verbinden, sie ist jedoch kein philanthropisches Unterfangen. Mit der Initiative sollen neue Märkte er­ schlossen, die Sicherheit von Chinas Zugang zu Ressourcen und die Internationalisierung des Renminbi(der chinesi­ schen Währung) erleichtert werden, während gleichzeitig neue Institutionen und Lenkungsmechanismen geschaffen werden. China hat weitere implizite Absichten. Geplant ist, dass die wirtschaftliche Abhängigkeit der an der BRI beteiligten Länder von China erhöht und der politische und wirtschaft­ liche Einfluss Chinas weiter gestärkt wird. Einige der Projek­ te der BRI erlauben China, seine militärische Stärke zu zei­ gen. Die chinesische Marine erhält beispielsweise Zugang zu Tiefwasserhäfen und kann so Handelsrouten nach und von China schützen. Zudem plant China, in den BRI-Regio­ nen eine Gegenmacht zum Westen zu bilden, indem das Land politische Bündnisse, Finanzierung, Migration, Handel und kulturellen Austausch miteinander kombiniert. In der BRI setzt China auf vier Schlüsselstrategien und politische Instrumente, auf die es hinzuweisen gilt: Ers­ tens bevorzugt China bei der BRI die Unterzeichnung bilateraler Absichtserklärungen und Abkommen anstel­ le von multilateralen Abkommen, damit das Land auftre­ tende Probleme bilateral zugunsten Chinas klären kann. Insgesamt hat China 145 bilaterale Investitionsabkommen unterzeichnet, wovon 110 in Kraft sind(Investment Policy Hub 2021). Das sind, ausgenommen Deutschland, mehr als jedes andere Land vorweisen kann. Zu den Partnern zählen alle großen Volkswirtschaften der Welt, mit Ausnahme der USA. Neben Investitionsabkommen umfassen die bilatera­ len Abkommen auch Festlegungen zu Zollabfertigungen, Investitionsförderungen und-erleichterungen, Handelsund Investitionsverträge, Streitbeilegungsmechanismen, Vi­ savereinbarungen, Vermerke zur Standardisierung, Sonder­ wirtschaftszonen, besondere Steuerregelungen sowie wis­ senschaftliche und universitäre Austauschprogramme. Die­ se Abkommen richten sich vor allem auf den Infrastruktur­ aufbau, um Handel, Investitionen und Migration so zu er­ leichtern, dass sich dadurch eine komplementäre Wirkung entfalten kann. Jeder Wirtschaftskorridor der BRI weist eine andere Modalität der Zusammenarbeit und ein anderes Ko­ operationspaket auf, das lokalen Verhandlungen sowie der Anpassung an unterschiedliche geopolitische und wirt­ schaftliche Bedingungen unterliegt. Zweitens ist die Schaffung von Freihandelszonen oder Industriegebieten mithilfe der BRI eines der zentralen po­ litischen Instrumente, um den weltweiten Handel und die Produktionsnetzwerke Chinas auszuweiten. China setzt staatliche Unternehmen ein, um gewaltige Industriegebiete in neuen Wirtschafts- und Handelskooperationszonen zu fi­ nanzieren und zu errichten. Im Januar 2019 gab China be­ kannt, dass es bis zu diesem Zeitpunkt 82 dieser Zonen in BRI-Beitrittsländern mit einer Gesamtinvestitionssumme von 29 Milliarden US-Dollar errichtet habe. Durch die Schaf­ fung zentraler Infrastrukturen wie Straßen und Häfen sowie die unterstützende Umgestaltung der Zollabläufe in diesen Ländern helfen diese Projekte dabei, die zentralen Ziele der BRI zu erreichen, z. B. die Konnektivität von Anlagen und verstärkter Handel. Drittens hat der Export chinesischer Standards möglicherweise strategische und wirtschaftliche Auswirkungen. Durch Investitionen in Straßen, Häfen, Kraftwerke und Telekommunikation werden chinesische Standards in die BRI-Beitrittsländer exportiert und stellen die US-ameri­ 13

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM Abbildung 1 Offiziell an der BRI beteiligte Länder nach Beitrittsjahr 2013–14 2015–16 2017–18 2019 oder später unbekannt Hinweis: Auf dieser Karte des Independent Task Force Report des US-Thinktanks Council on Foreign Relations sind diejenigen Länder dargestellt, die der BRI beigetreten sind. Die Sortierung erfolgt nach dem Beitrittsjahr(Hillman/ Sacks 2021). Quelle: Green Belt and Road Initiative Center; Belt and Road Portal. kanische und europäische Vormachtstellung bei der Festset­ zung von Standards direkt infrage. Obwohl Standards(for­ mell gesehen) häufig rechtlich nicht verbindlich sind, kön­ nen sie dennoch fester Vertragsbestandteil sein und somit reale und langfristige Auswirkungen auf die Wirtschaftstä­ tigkeiten vor Ort haben. Da die BRI den Umfang der Infra­ strukturprojekte im Ausland erhöht, die durch chinesisches Geld gestützt werden, befindet sich China in einer guten Position, um die internationalen und regionalen Standards in der Praxis, z. B. für Infrastruktur, zu gestalten. Mit zuneh­ mendem Einfluss werden die chinesischen Standards über die Infrastruktur hinausgehen und auch für landwirtschaftli­ che Maschinen, Impfstoffe gegen Tierkrankheiten, den digi­ talen Zahlungsverkehr und weitere Bereiche gelten. Einige dieser Standards enthalten patentierte Technologien und geistige Eigentumsrechte, so dass chinesische Unternehmen Erstanbietervorteile genießen und ebenfalls vertragliche Li­ zenzeinnahmen erhalten könnten, darunter von anderen Unternehmen, die für BRI-Projekte geboten haben. Viertens basiert das System für die Streitbeilegung im Rahmen der BRI auf dem vorhandenen internationalen Rechtssystem, das umfunktioniert wurde, um Chinas staatlich geführtes Wirtschaftssystem zu unterstützen. Für eine transnationale Streitbeilegung sehen die Verträge der BRI im Allgemeinen vor, dass die Schieds­ verfahren in Knotenpunkten außerhalb Chinas durchgeführt werden. Singapur ist der vorgesehene Knotenpunkt für Ver­ träge in Asien; London und Paris für Verträge in Europa, ­Afrika und Südamerika. 2018 gründete China das Chinesi­ sche Internationale Handelsgericht( China International Commercial Court, CICC), das zwei Vertretungen in Shenz­ hen und Xi‘an hat. Anders als in Singapur erfordern die Re­ gelungen des CICC, dass die Richter_innen als Arbeitsspra­ chen sowohl Chinesisch als auch Englisch beherrschen müs­ sen(Shaffer/ Gao 2020). Ende 2018 gab das CICC bekannt, dass es eine Reihe von Fällen angenommen habe, bei denen ausländische und chinesische Unternehmen beteiligt waren. Diese Entwicklungen bilden den Teil einer zunehmenden Verlagerung nach Asien als Zentrum für die transnationale Streitbeilegung, ob durch Schiedsverfahren oder internatio­ nale Sonderhandelsgerichte, wobei China eine immer wich­ tigere Rolle übernehmen will. Chinas Interesse an der Entwicklung eigener Streitbeile­ gungsmechanismen hat drei Beweggründe: Der erste Be­ weggrund liegt in wirtschaftlichen Interessen. China bevor­ zugt chinesische Unternehmen im Gastland nicht nur aus kultureller Hinsicht, sondern zieht auch zugehörige professi­ onelle Dienste aus China nach und hilft bei der Entwicklung dieser Dienste. Der zweite Beweggrund bezieht sich auf den Aufbau und Einsatz von soft power. Dieser lehnt sich zum Teil an den US-amerikanischen und europäischen Soft-Pow­ er-Ansatz unter dem Schutz der Rechtsstaatlichkeit an. Der dritte Beweggrund ist mit Chinas aktiver Position verknüpft, sich für Verhandlungen zu Investitionserleichterungen in der WTO einzusetzen. Obwohl der Fokus in den laufenden Ver­ handlungen zu Investitionserleichterungen nur darauf liegt, 14

Die aktuelle Handels- und Investitionspolitik Chinas auf multilateraler und regionaler Ebene eine zentrale Abrufstelle für Informationen zu Verfahrens­ vorschriften für Investitionen in einem Land zu garantieren und Aspekte wie Investitionsschutz, Marktzugang oder Streitbeilegung nicht abgedeckt werden, kann die Streitbei­ legung nach Abschluss der derzeitigen Phase künftig Be­ standteil des Geschäftsabschlusses sein. Die Corona-Pandemie hatte und hat unterschiedliche Auswirkungen auf die BRI. Aufgrund der verhängten Rei­ sebeschränkungen, der Verschlechterung der finanziellen Bedingungen und Störungen des Handels wurden in den vergangenen beiden Jahren weniger Verträge unterzeich­ net. Die Anzahl der Vertragsunterzeichnungen war bereits vor Beginn der Corona-Pandemie aufgrund der anhaltenden Sorge der Empfängerländer um Verschuldung rückläufig. Chinas gängige Praxis, Umschuldungen anstelle von Schul­ denerlass zu verhandeln, ist ein weiterer Hinderungsgrund für eine Vertragsunterzeichnung. Dagegen sind im Rahmen der BRI auch neue Projekte bei der Zusammenarbeit im Ge­ sundheitsbereich entstanden, unter dem Schirm der soge­ nannten»Seidenstraße der Gesundheit«(Health Silk Road) (Mouritz 2020). FREIHANDELSABKOMMEN Der ehemalige Präsident Hu Jintao bekräftigte bereits 2012 auf dem 18. Parteikongress der KPCh ein Interesse daran,»die Umsetzung der Strategie für Freihandelsabkommen« zu beschleunigen. Als Reaktion darauf gab der Staatsrat im Jahr 2015 mehrere Stellungnahmen zur beschleunigten Umsetzung der Strategie für Freihandelsab­ kommen heraus. Diese legten den Grundstein für die um­ fassende Planung der chinesischen Handelsabkommen-Stra­ tegie. Bis November 2021 hatte China bereits 19 Freihandelsabkommen unterzeichnet. Das jüngste dieser Abkom­ men ist die RCEP. Derzeit führt China zehn laufende Ver­ handlungen – darunter mit China, Japan und Südkorea – und führt Machbarkeitsstudien zu acht Freihandelsabkom­ men durch, z. B. mit Bangladesch, Kanada und Kolumbien. Nach der Ankündigung des chinesischen Präsidenten Xi Jin­ ping auf dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs der APEC im November 2020 ziehe China es»aktiv in Erwägung«, dem Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership(CPTPP) beizutreten. Nachdem die Trump-Administration den Ausstieg der USA aus dem bereits unterzeichneten Abkommen zur Transpazifischen Partnerschaft(TPP) verkündet hatte, entschieden sich die verbleibenden TPP-Mitglieder, die Vereinbarung ohne die USA fortzusetzen. China hatte die Beziehung zwischen den USA und der CPTPP bereits beobachtet und die Vor- und Nachteile eines Beitritts zur CPTPP geprüft. Laut Analyse von Wang Huiyao, einem Berater des Staatsrats, ist dieses Unterfangen sowohl ein Ziel als auch ein Mittel. Wang argu­ mentiert, dass der Beitritt in die CPTPP zum einen die inlän­ dischen Reformen Chinas vertiefen und eine bessere Einbin­ dung in die regionalen Märkte hervorbringen könnte sowie auf einer Linie mit den hoch ambitionierten Strategien Chin­ as für Freihandelsabkommen läge. Zum anderen könnte der Beitritt zur CPTPP und das Einhalten einiger Vorgaben, die ursprünglich von der Obama-Administration aufgestellt wurden – z. B. zum digitalen Handel, zu staatlichen Unter­ nehmen sowie zu Arbeits- und Umweltrechten – eine Gele­ genheit für China und die USA schaffen, Gespräche zu die­ sen Fragen in der WTO zu führen, was wiederum förderlich für WTO-Verhandlungen zu diesen Themen sein könnte (Wang 2020b). BILATERALES INVESTITIONSABKOMMEN ZWISCHEN DER EU UND CHINA Das Comprehensive Agreement on Investment(CAI) zwischen der EU und China stellt eher eine»strategische Gelegenheit« für China und eine»strategische Autonomie« für die EU dar als eine Verfolgung wirtschaftlicher Ziele. Die Verhandlungen für das CAI zwischen der EU und China sind am 30. Dezember 2020 abgeschlossen worden, bevor die Biden-Administration im Amt bestätigt wurde. Die EU lobte es als»das ehrgeizigste Abkommen mit China«, während China es als»hochrangiges« Abkommen beschrieb, das zu den»internationalen, hochwertigen Wirt­ schafts- und Handelsregeln« passe. Das CAI spiegelt Werte und Vorschläge der EU wider, z. B. Technologietransfer und Arbeitsrechte, während es auf der anderen Seite auch Über­ schneidungen mit anderen Strategien gibt, die China auf in­ ternationaler Ebene durchgeführt hat, z. B. der BRI. Anstatt sich nur mit kommerziellen Interessen zu beschäftigen, wer­ den im CAI breitere strategische und geopolitische Betrach­ tungen, sowohl von der EU als auch von China, eingebracht. Dieses Abkommen kann ebenso wie die BRI als Teil einer Entwicklung angesehen werden, bei der China einen Para­ digmenwechsel von einer»selektiven Adaptation« zu einer »selektiven Umgestaltung« vollzieht, so die Beschreibung von Heng Wang, einem chinesischen Rechtsprofessor, der in Australien lehrt. Nach Wang»beschäftigt sich die selektive Adaptation mit dem ›Herunterladen‹ externer Normen, in Form von ›Regeln, Strukturen, Prozessen und Praktiken‹. Die selektive Umgestaltung ist das ›Hochladen‹ von chinesisch geführten Einrichtungen und der von China bevorzugten Regeln auf überregionaler Ebene«(Wang 2020a). Die Ratifizierung des CAI ist aus drei Gründen vorübergehend ausgesetzt. Der erste Grund der EU ist der Einsatz als Gegenmaßnahme gegen chinesische Sanktio­ nen. Im Mai 2021 verabschiedete das EU-Parlament mit gro­ ßer Mehrheit eine Resolution, 7 in der angegeben wird, dass sämtliche Überlegungen des Europäischen Parlaments zur CAI zwischen der EU und China sowie die Gespräche zur verbindlichen Ratifizierung durch Mitglieder des Europäi­ schen Parlaments(MdEP) aufgrund der chinesischen Sankti­ onen»berechtigterweise eingefroren« werden. Die MdEP erinnerten die Europäische Kommission ebenfalls daran, 7 Die Resolution wurde mit 599 Ja-Stimmen, 30 Nein-Stimmen und 58 Enthaltungen angenommen. 15

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM dass sie die Menschenrechtssituation in China, einschließlich Xinjiang und Hongkong, bei der Entscheidung berücksichti­ gen würden, ob das Abkommen bestätigt werde oder nicht. Zum Hintergrund: Die chinesische Regierung verhängte im März 2021 Sanktionen gegen mehrere europäische Einrich­ tungen und politische Vertreter_innen, darunter fünf MdEP und der Unterausschuss für Menschenrechte des EU-Parla­ ments. Diese Sanktionen erfolgten als Vergeltungsmaßnah­ me zur Reaktion der EU auf die Menschenrechtsverletzun­ gen in Chinas nordwestlicher Region Xinjiang. Die EU ver­ hängte restriktive Maßnahmen gegen vier chinesische Funk­ tionär_innen wegen Unterdrückung der Uiguren und ande­ ren ethnischen Gruppen in Xinjiang. Berichte über Masseninternierungen von Uiguren und ande­ ren ethnischen Gruppen in Umerziehungslagern, Zwangsar­ beit, Zwangssterilisation und weitere Menschenrechtsverlet­ zungen beherrschen die Schlagzeilen und belasten die Be­ ziehungen zwischen China und seinen Kritikern. Die chinesi­ sche Regierung rechtfertigt ihr Vorgehen hingegen als Kampf gegen Terrorismus, islamistischen Extremismus und ethnischen Separatismus. Zweitens verwendet China – rechtlich gesehen – schwache Formulierungen, wenn festgehalten wird, dass sich das Land verpflichtet, auf die Unterzeichnung der Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation(ILO) zu Zwangsar­ beit»hinzuarbeiten«. Das Thema ist zudem wegen der aktu­ ellen Anschuldigungen von Menschenrechtsverletzungen und Zwangsarbeit gegen die Minderheit der Uiguren heftig umstritten. Kritiker_innen stellen infrage, ob China ernsthaft beabsichtigt, diese ILO-Standards umzusetzen. In der Zwi­ schenzeit verhängten die USA, Großbritannien und Kanada Sanktionen gegen mögliche Verantwortliche und ergriffen Maßnahmen, um Importe von Produkten zu blockieren, die unter Umständen durch Zwangsarbeit hergestellt wurden. Drittens halten die wirtschaftlichen Überlegungen der EU für das CAI möglicherweise nicht stand. Während die EU möchte, dass chinesische staatliche Unternehmen im Rah­ men des CAI wie Privatunternehmen behandelt werden, ist dies für China ein sensibler Punkt. Dieser Konflikt lässt sich am besten am Beispiel der Subventionstransparenz verdeut­ lichen: China hat sich zu Offenheit im Dienstleistungssektor verpflichtet, beabsichtigt aber nicht, seine Subventionen für Industrie und Herstellung zu melden. Ein weiterer heikler Punkt ist die Forderung der EU an China, europäische Fir­ men, die in China arbeiten, nicht länger dazu zu zwingen, ihre Technologien freizugeben. In unbeholfener Doppeldeu­ tigkeit hat China daraufhin zugesagt, den Transfer von Tech­ nologien nicht mehr zu erzwingen und stritt gleichzeitig wiederholt ab, dass dieser Transfer überhaupt stattfinden würde(Every et al. 2021). 16

Der 14. Fünfjahresplan und die Vision für 2035 4 DER 14. FÜNFJAHRESPLAN UND DIE VISION FÜR 2035 Im März 2021 verabschiedete der chinesische Nationale Volkskongress den»14. Fünfjahresplan für die nationale und soziale Entwicklung sowie die langfristige Vision für 2035«(Xinhua 2021). Der aktuelle Fünfjah­ resplan hat 65 Kapitel und deckt 19 unterschiedliche The­ men ab. Diese Themen sind unter anderem: Innovation, Wirtschaftszweige, Binnenmarkt, Digitalisierung, marktori­ entierte Reformen, ländliche und landwirtschaftliche Ent­ wicklung, Urbanisierung,(einheimische) regionale Koordina­ tion, Kultur und soft power, ökologische Entwicklung, Öff­ nung und Kooperationen zu beiderseitigem Vorteil, öffentli­ che Dienste, Verteidigung und Militär, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit,»Ein Land, zwei Systeme« sowie die na­ tionale Vereinigung. DREI WICHTIGE SIGNALE, DIE VOM 14. FÜNFJAHRESPLAN AUSGEHEN, SIND IN BEZUG AUF DEN HANDEL, DIE WTO UND DIE INTERNATIONALE WIRTSCHAFT ERWÄHNENSWERT. Erstens: Der Plan fördert den»doppelten Wirtschaftskreislauf«(dual circulation) von Binnenmarkt und Außenmarkt. Die Formulierung» dual circulation« wurde bei einem Politbürotreffen der KPCh im Mai 2020 eingeführt. Im Anschluss wurde die neue Strategie des doppelten Wirtschaftskreislaufs(»dual circulation strategy«) weiter ausgearbeitet und reflektiert. Schließlich wurde sie in den 14. Fünfjahresplan übernommen. Hierbei handelt es sich um eine neue Strategie zur wirtschaftlichen Entwicklung, bei der die Binnenmärkte Chinas ausgebaut werden und das Land eine zu große Abhängigkeit von ex­ ternen Märkten vermeidet.»Auf der Grundlage des gro­ ßen inländischen Wirtschaftskreislaufs« und einer enor­ men Markt- und Anziehungskraft des Binnenmarktes zielt der aktuelle Plan darauf ab,»[China] als starkes Magnet­ feld für globale[Produktions-]Faktoren zu entwickeln und neue Wettbewerbsvorteile in der internationalen Zusam­ menarbeit zu stärken«(Xinhua 2021). Die beiden Haupt­ faktoren hinter der Strategie des doppelten Wirtschafts­ kreislaufs sind zum einen weltweit wachsende wirtschaftli­ che Unsicherheiten sowie eine politisch zunehmend feind­ lichere äußere Umgebung, zum anderen ein sektorbezoge­ nes Monopol sowie lokaler Protektionismus auf dem Bin­ nenmarkt. Zweitens: Der Plan arbeitet daran, multilaterale, wirtschaftliche Lenkungsmechanismen zu»erhalten und zu verbessern«. Der Plan sieht für die WTO eine zentrale Position als globales wirtschaftliches Lenkungsorgan vor und beschreibt darüber hinaus Chinas Absichten,»ein mul­ tilaterales Handelssystem beizubehalten, sich aktiv an WTO-Reformen zu beteiligen und an seinem Status als Ent­ wicklungsland entschlossen festzuhalten«. Im vorherigen 13. Fünfjahresplan wurde nur das Beibehalten und Stärken des multilateralen Handelssystems genannt. Der aktuelle Fünfjahresplan hebt hervor, dass China in den G20, der APEC sowie den BRICS-Staaten und anderen wirt­ schaftlichen Kooperationsplattformen»mehr chinesische Initiativen und chinesische Lösungen vorschlagen wird«, in der Absicht, die Stabilität und Entwicklung von»globalen Produktionsketten und globalen Finanzmärkten« zu erhal­ ten. Betont wird die Motivation des Landes,»die Festle­ gung von Vorschriften der wirtschaftlichen Lenkung in auf­ strebenden Bereichen anzuführen«. Im Plan werden die einzelnen Bereiche nicht angegeben; sie könnten das Inter­ net, die Tiefsee, Polarregionen und auch den Weltraum umfassen. Drittens: Der Plan signalisiert eine»Hochstufung« der BRI und der Vernetzung von Freihandelsabkommen. Der neue Fünfjahresplan betont drei hochrangige Grundsätze der BRI – ökologisch, offen und integer – und bezieht sich dabei jeweils auf Umweltverschmutzung, nicht transparente Abläufe und Korruption. Ziel ist es, die prag­ matische Zusammenarbeit zu vertiefen, Sicherheitszusagen zu stärken und eine gemeinsame Entwicklung zu fördern. Der Plan schlägt zudem eine»Luft-Seidenstraße« vor, zu­ sätzlich zu den bereits beschriebenen Seidenstraßen an Land und auf dem Wasser. In Bezug auf die soziale und kul­ turelle Zusammenarbeit wird von der Schaffung einer»Di­ gitalen Seidenstraße« und einer»Seidenstraße der Gesund­ heit« gesprochen. Zu Freihandelsabkommen stellt der neue Fünfjahresplan zwei Aspekte der»Hochstufungsstrategie von Freihandelsabkommen« heraus. Zudem lässt der Plan den Wunsch erkennen, Freihandelsabkommen weltweit miteinander zu vernetzen. Im 13. Fünfjahresplan wurde da­ gegen kein Fokus auf Strukturen der globalen Ebene ge­ legt. Darüber hinaus wird im neuen Plan nun von»Freihan­ 17

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM delsabkommen mit hohem Standard« gesprochen. Obwohl China auch im 13. Fünfjahresplan»Freihandelsabkommen mit hohem Standard« erwähnt hatte, basierten diese auf niedrigen Standards. Dieses Mal könnte der Begriff»hohe Standards« mehr Gewicht haben, da China nach den Anga­ ben des 14. Fünfjahresplans die Verhandlungen für die Freihandelsabkommen zwischen China, Japan und Südko­ rea beschleunigen will und den Beitritt in die CPTPP aktiv in Betracht zieht. 18

Zusammenfassung und Empfehlungen 5 ZUSAMMENFASSUNG UND EMPFEHLUNGEN China feierte im Dezember 2021 den 20. Jahrestag seiner Mitgliedschaft in der WTO. Der Wandel der chinesischen Beteiligung an der Gestaltung einer globalen Wirtschafts­ ordnung kann anhand der folgenden drei neuen wesentli­ chen Tendenzen festgemacht werden. Erstens: Die Politikstrategie Chinas zur Außenwirtschaft hat sich von Annäherung zu Divergenz verschoben. China ist gegenüber den vorhandenen WTO-Re­ geln skeptischer geworden, die von westlichen Entschei­ dungsträger_innen dominiert wurden, beispielsweise den USA und europäischen Ländern. In den ersten zehn Jahren bei der WTO hatte China Handelsliberalisierungen noch un­ eingeschränkt begrüßt, zumindest als politische Absichtser­ klärung. China setzte im eigenen Land systematisch Maß­ nahmen um, darunter die Änderung von Gesetzen und Be­ stimmungen, führte Schulungen zu WTO-Grundsätzen durch, sprach sich für diese aus und baute das wissen­ schaftliche und berufliche Know-how zu WTO-Gesetzen aus. Diese Handlungen waren Bestandteil der politischen Annäherung. Seit 2012 ist die chinesische Handelspolitik je­ doch differenzierter geworden und geht eher in Richtung politischer Divergenz. Einerseits akzeptiert China weiterhin die Regelwerke der WTO und setzt sich für eine regelba­ sierte Handelsliberalisierung ein. So hat das Land in der Ver­ gangenheit die pragmatischen Werte der WTO unterstützt, die ein berechenbares Handelsumfeld für Chinas Exporte schaffen und einen Ort bieten, um Handelsstreitigkeiten mit großen Handelspartnern, insbesondere mit den USA und der EU, beizulegen. Andererseits erkennt China an, dass Handelsliberalisierungen schwerwiegende Folgen ha­ ben können, wie sich in den USA, aber auch in China ge­ zeigt hat, und insbesondere Ungleichheit und soziale Aus­ grenzung umfassen. Bezeichnenderweise wollen die USA, die dieses System seit Jahrzehnten meisterhaft beherr­ schen, nun den Streitbeilegungsmechanismus schwächen und China als alleinigen Störenfried im System darstellen. Das hat China dazu veranlasst, sich nach Alternativen um­ zuschauen, falls das WTO-System zusammenfällt oder seine Bedeutung verliert. Zweitens: In den vergangenen zehn Jahren hat China eine selektive Entkopplung von der WTO vorgenommen und neue Regeln und neue Räume erschlossen. Als Teil der Bemühungen Chinas, die globale Wirtschafts­ ordnung zu verändern, befindet sich das Land derzeit im Übergang von der selektiven Adaptation(bei der externe Vorschriften auf eigene Vorgaben angewendet werden) zur selektiven Umgestaltung(bei der chinesische Vorschriften anderswo angewendet werden). Im Gegensatz zu den An­ fangsjahren der Mitgliedschaft Chinas in der WTO lautet die Hauptfrage Chinas nicht mehr, wie die WTO-Regeln am besten angewendet werden können, sondern welche neu­ en Regeln China benötigt, um seine Interessen sowohl in­ nerhalb als auch außerhalb der WTO voranzubringen. China ist beispielsweise bei Verhandlungen zu internen Agrarun­ terstützungsmaßnahmen passiver geworden, da es seine ei­ genen Subventionen in der Landwirtschaft deutlich erhöht hat, ganz zu schweigen von den Industriesubventionen. Chi­ na ist ein großer Importeur von Agrarerzeugnissen und kann von niedrigen Weltmarktpreisen bei Lebensmitteln profitie­ ren. Zudem setzt sich China seit dem Beitritt zur WTO für In­ vestitionsregeln ein. Diese Bemühungen waren auf dem G20-Gipfel 2016 teilweise erfolgreich, als China die G20 all­ mählich auf Investitionserleichterungen und einen internati­ onalen Investitionsrahmen umlenkte(Sauvant 2018). Auf der Ministerkonferenz der WTO 2017 starteten China und über 70 Mitglieder(darunter Argentinien, Brasilien, Russland und die EU) daraufhin eine Gemeinsame Erklärungsinitiative zu Investitionserleichterungen mit dem Ziel, multilaterale Regeln in diesem Bereich festzulegen(WTO 2017b). Inzwi­ schen beteiligen sich mehr als hundert Mitglieder an den Verhandlungen zu Investitionserleichterungen. Zu den gro­ ßen Volkswirtschaften, die sich nicht beteiligen, zählen un­ ter anderem die USA, Indien und Südafrika. China erschließt sich außerhalb der WTO neue Räume, in denen das Land die Regeln selbst festlegen kann. Die BRI basiert beispielsweise auf eigenen Bewertungen und den Anforderungen der Partnerländer und folgt nicht den Leitlinien der Bret­ ton-Woods-Organisationen, wie z. B. der Weltbank oder dem Internationalen Währungsfonds, die von Personen aus den USA und Europa geleitet werden. Drittens: China entwickelt ein neues sinozentrisches, regionales Führungssystem, das durch eine staatlich geführte Infrastrukturentwicklung gekennzeichnet ist. Die Mitwirkung Chinas an regionalen und globalen An­ gelegenheiten nimmt unter der Führung von Xi Jinping wei­ ter zu. Nennenswerte Beispiele sind der Start der BRI sowie die erfolgreiche Gründung der Asiatischen Infrastrukturin­ vestmentbank. Dieser Ansatz spiegelt größtenteils Chinas interne Entwicklungserfahrung wider. Die Modernisierung 19

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM Chinas begann mit der Finanzierung der Infrastruktur durch chinesische, staatseigene Banken und wurde durch wirt­ schaftliche Reformen und die schrittweise Öffnungspolitik gestützt. Dieses neue regionale System verfolgt drei Ziele: 1) den direkten Export von Überschüssen der chinesischen Stahlerzeugung, Betonherstellung sowie von anderen Pro­ dukten und Dienstleistungen; 2) den Export von chinesi­ schen Standards, insbesondere für Telekommunikationsnet­ ze, Straßen, Flughäfen und Häfen, die von chinesischen Un­ ternehmen nach chinesischen Standards gebaut wurden; 3) die Erhöhung des politischen und wirtschaftlichen Einflusses Chinas in Partnerländern. unter Beweis stellen möchte, eröffnet der EU Möglichkeiten. Es besteht die Chance, dass sich China teilweise an Maßnah­ men annähert, die in Europa empfohlen werden, insbeson­ dere in Bezug auf Umweltstandards. Umweltinitiativen, wie die strukturierten Diskussionen über Handel und ökologi­ sche Nachhaltigkeit( Trade and Environmental Sustainability Structured Discussions, TESSD) der WTO 8 , der Vorschlag zur Verringerung der Kunststoffverschmutzung, der von China und Fidschi unterstützt wird, und der US-amerikanische Vorschlag zur Kreislaufwirtschaft könnten beispielsweise ra­ sche Erfolge für Engagement und Zusammenarbeit von EU, China und den USA versprechen. Es ist wichtig, dass deutsche und europäische politische Ent­ scheidungsträger_innen diesen Wandel in der internationa­ len Wirtschaftspolitik Chinas sowie die treibenden Kräfte dahinter verstehen, so dass sie gegebenenfalls Maßnahmen zur Förderung der strategischen Interessen Europas und der globalen Entwicklung ergreifen können. Dabei gibt es fol­ gende vier Hauptüberlegungen: Erstens: Das zunehmend präsentere Vorgehen Chinas und dessen vielschichtige Außenwirtschaftsstrategie wird mindestens noch fünf bis zehn Jahre anhalten. Dieser Wandel ist nicht nur in der inländischen Volkswirt­ schaft verankert, sondern spiegelt auch das neue Verständ­ nis der chinesischen Eliten für die eigene Geschichte des Landes sowie die jüngsten Erfahrungen bei der internatio­ nalen, wirtschaftlichen Lenkung wider, inklusive der vergan­ genen 20 Jahre Mitgliedschaft in der WTO. Zum einen ist dem Präsidenten Xi Jinping sehr daran gelegen, eine führen­ de Rolle auf der internationalen Bühne zu spielen und sein Charisma und seine Stärke unter Beweis zu stellen, um für einen längeren Zeitraum an der Spitze von Partei und Staat bleiben zu können. Dies wird, selbstverständlich, von der Stärke und Wettbewerbsfähigkeit der chinesischen Wirt­ schaft untermauert. Damit die KPCh weiterhin die Regie­ rungspartei bleibt, muss diese zum anderen Nationalstolz aufbauen, indem das Land bei globalen Angelegenheiten angehört und respektiert wird. Das präsentere Vorgehen zeigt dem chinesischen Volk zudem die Vorteile des politi­ schen Systems Chinas im Vergleich zu den Schwachstellen des westlichen politischen Systems auf, insbesondere in der Gegenüberstellung des angelsächsischen Modells, das von den USA vertreten wird. Schließlich weist die Strategie Chin­ as sowohl multilaterale als auch regionale Ebenen auf, um seine Macht und seinen Einfluss in bestehenden Wirt­ schaftsinstitutionen zu erhöhen, die dominante Stellung der USA und Europas in diesen Organisationen zu ändern bzw. anzufechten sowie neue regionale Institutionen zu gründen, z. B. die BRI oder eine Vernetzung der Freihandelsabkom­ men, um die wirtschaftlichen und politischen Interessen des Landes zu fördern. Die EU könnte ihre geachteten sozialen Werte und Erfahrungen einsetzen, um die internationalen Strategien Chinas hin zu Frieden, Nachhaltigkeit und Integration zu beeinflussen. Die Tatsache, dass die chinesische Führung gern mehr internationale Verantwortung überneh­ men und seine Führungsstärke auf internationaler Bühne Darüber hinaus könnte die EU ernsthafte Gespräche mit seinen Mitgliedern initiieren und sich auf die Herausforderungen vorbereiten, die sich durch die neue vielschichtige Strategie Chinas ergeben. Die EU könnte sich insbesondere auf mögliche geopolitische Spannungen mit China(weiter) vorbereiten, die sich unter anderem durch das Vordringen in die Länder Zentralasiens und Europas er­ geben könnten. Zudem könnte die EU Gespräche zu wirt­ schaftlichen Herausforderungen einleiten, die sich aus dem Export von Produkten und Dienstleistungen aus China, ins­ besondere dem Export seiner Standards, ergeben. Schließ­ lich sollte sich die EU auch darauf vorbereiten, Probleme der Regierungsführung anzusprechen. Diese könnten auftreten, da China sein eigenes, staatlich geführtes Entwicklungsmo­ dell sowie die vielschichtige, sinozentrische regionale Wirt­ schaftsordnung über die BRI und die Freihandelsabkommen fördert. Der 14. Fünfjahresplan(2021–2025) priorisiert die WTO. Im Abschnitt zur globalen wirtschaftlichen Lenkung des aktuellen Plans wird die WTO vor den G20, der APEC oder den BRICS-Staaten genannt. In Bezug auf die WTO formuliert der Plan drei zentrale Absichten: das multilatera­ le Handelssystem» beizubehalten«, sich an WTO-Refor­ men» aktiv zu beteiligen« und» an seinem Status als Entwicklungsland entschlossen festzuhalten«. China wird wahrscheinlich mehr Energie und Ressourcen für die Beibe­ haltung des WTO-Systems aufbringen, da es so direkt und indirekt von diesem System profitieren kann. Zu den direk­ ten Vorteilen zählen stabile und berechenbare Handelsbe­ ziehungen mit Handelspartnern, insbesondere den USA, der EU und Japan. Die indirekten Vorteile umfassen ein möglicherweise wachsendes und erheblich stärkeres Mit­ spracherecht beim Einfluss auf das WTO-System. Dies er­ gibt sich durch das große Handelsvolumen des Landes, die zentrale Position Chinas in vielen globalen und regionalen Wertschöpfungsketten sowie den riesigen Binnenmarkt, der ausländische Investoren und Exporteure anzieht. Die 8 In der ersten Novemberwoche 2021 traten China und die USA den TESSD als neue Unterstützer bei. Die Mitglieder äußerten breite Un­ terstützung für einen Erklärungsentwurf der Minister_innen, der die künftige Erarbeitung von Initiativen, z. B. in den Bereichen Handel und Klimawandel, festlegen sowie einen Fahrplan für das Voranbrin­ gen der Gespräche 2022 vorgeben würde. Weitere Informationen zu diesen Gesprächen können dem Informationsbriefing der WTO vom 4. November 2021 zu den Strukturierten Diskussionen über Handel und ökologische Nachhaltigkeit entnommen werden. 20

Zusammenfassung und Empfehlungen WTO-Reformen sind für China hingegen ein zweischneidi­ ges Schwert: Viele von den USA aufgeworfene Bedenken zielen auf China ab, z. B. staatliche Unternehmen oder In­ dustriesubventionen. Dennoch kann China aus dieser De­ batte seinen Nutzen ziehen, um die USA im System zu hal­ ten und gleichzeitig angemessenen Druck auf die USA aus­ zuüben(wie bei den Streitbeilegungsmechanismen). Die Entscheidung über den Status Chinas als Entwicklungsland in der WTO ist nicht wirtschaftlicher Natur; sie ist politisch motiviert. China müsste eine breitere politische Unterstüt­ zung von den Entwicklungsländern erhalten. Ein leitender Politikberater, der für dieses Projekt interviewt wurde, stützt diese Strategie, indem er sagt, dass China»zwar sei­ ne Interessen einbringen kann, nicht jedoch seinen Sitz(als Entwicklungsland).« Bei den WTO-Reformen kann die EU ihre Rolle als Vermittlerin zwischen China und den USA fortsetzen, indem sie mit diesen und anderen Mitgliedern zusammenarbeitet und eine Agenda gemeinsamer Interessen entwickelt. Eine einseitige Ausrichtung auf China oder die USA könnte für das System gefährlich sein. Eine mögli­ che Liste gemeinsamer Interessen könnte Folgendes umfas­ sen: einen Zeitplan für die Gespräche zur Wiedereinsetzung des Berufungsgremiums(ein wichtiges Thema für viele Mit­ glieder, für die USA aber nur von geringer Priorität); einen Fahrplan für Neuverhandlungen der Subventionsüberein­ kommen, einschließlich staatlicher Unternehmen(Priorität ist bei den USA, China und der EU aufgrund der Komplexi­ tät unterschiedlich gelagert, aber einige Bestimmungen der Freihandelsabkommen könnten eine gute Grundlage sein, um Gespräche zu beginnen); Notifizierungen und Transpa­ renz(hohe Priorität für die EU und die USA, geringe bis mitt­ lere Priorität für China); differenzierte Sonderbehandlung (hohe Priorität für die USA, geringe bis mittlere Bedeutung für China und die EU). Drittens: China zeigt bei den laufenden multilateralen und plurilateralen Verhandlungen der WTO Bereitschaft zu mehr Flexibilität. Mit der Aussage in der Eröffnungsrede auf der»4. China International Import Ex­ po«, wonach China am»wahren Multilateralismus strikt festhalten« werde, unterstrich Xi Jinping, dass»China eine aktive und offene Haltung bei Verhandlungen zu Themen wie digitale Wirtschaft, Handel und Umweltschutz, Indus­ triesubventionen und staatliche Unternehmen einnehmen, die Position des multilateralen Handelsregimes als Haupt­ weg für die internationale Regelfestsetzung aufrechterhal­ ten und die Stabilität der weltweiten Industrie- und Liefer­ ketten sichern« werde(Xi 2021). In diesem Zusammenhang werden chinesische Verhandlungsführer_innen sehr wahr­ scheinlich erhebliche Kompromisse bei den Gesprächen zu Fischereisubventionen eingehen, neue Angebote bei E-Commerce-Verhandlungen unterbreiten sowie Gesprä­ che zu staatlichen Unternehmen und Industriesubventio­ nen eröffnen. Die EU könnte informelle Gespräche mit China, den USA und Japan zu den Fischerei-Verhandlungen führen und sich dabei insbesondere auf eine gemeinsame Linie konzentrieren sowie überlegen, wie Indien und afrikanische Länder dazugeholt werden könnten. Bei der Fischerei liegen die Herausfor­ derungen unter anderem darin, eine von allen anerkann­ te Frist festzulegen, bis zu der alle Beteiligten ihre tatsäch­ lichen Interessen offenlegen und die notwendigen politi­ schen und finanziellen Ressourcen zusammenzuführen, um die Blockaden von anderen Entwicklungsländern, ins­ besondere von Indien und einigen afrikanischen Ländern, aufzulösen. Die EU könnte mehr bilaterale Beratungen und Arbeitstreffen mit chinesischen Akteuren zu E-Com­ merce-Verhandlungen, darunter Datenverkehr und Daten­ schutz, organisieren. Das würde China helfen, Knowhow und Vertrauen in diesen Bereichen aufzubauen. Die EU könnte ebenfalls in Erwägung ziehen, das Thema Umweltstandards und arbeitsrechtliche Fragen in die WTO einzubringen. Es ist an der Zeit, die öko­ logische und menschliche Seite des Handels wiederzubele­ ben, da die relativ niedrigen ökologischen und sozialen Standards Chinas, neben den staatlichen Subventionen, zur Wettbewerbsfähigkeit des Landes in vielen Wirtschafts­ zweigen beigetragen haben. Daraus ergeben sich für Euro­ pa drei Herausforderungen: ein Wettlauf um die grundle­ genden Risiken bei Umweltschutz- und Beschäftigungs­ praktiken; ein Wettbewerb auf den EU-Märkten und Dritt­ märkten(Amerika, Asien und Afrika); sowie Auswirkungen auf die Entwicklung von Afrika(fehlende Möglichkeiten zum Produktionsaufbau). Viertens: Die sinozentrische regionale Wirtschaftsordnung erfordert auf regionaler Ebene eine weitergehende Analyse und eine strategische Antwort. An­ hand der enorm großen BRI und den weltweit vernetzten Freihandelsabkommen mit hohem Standard zeigen sich Chinas historische Anstrengungen, eine neue regionale Wirtschaftsordnung aufzubauen. Zusätzlich zu der großen geografischen Ausdehnung an Land, zu Wasser und in der Luft lässt sich diese Wirtschaftsordnung aus volkswirt­ schaftlicher Sicht anhand von drei Merkmalen charakteri­ sieren: Sie basiert auf bilateralen Abkommen und Absichts­ erklärungen der Regierungen, jedoch ohne multilateralen rechtlichen Rahmen. Die Regierungsabkommen werden durch Verträge von Privatunternehmen ergänzt, welche in den meisten Fällen von chinesischen Staatsbanken finan­ ziert werden, um chinesische Produkte, Dienstleistungen, Standards sowie chinesisches Kapital zu exportieren. Zu­ dem dient die Wirtschaftsordnung dazu, das von der chi­ nesischen Regierung gestützte Entwicklungsmodell zu »exportieren«. Es ist sehr wichtig, dass politische Entscheidungsträger_innen aus Deutschland und Europa ihre globale Führungsrolle weiterhin auf sozialen Werten und wirtschaftlicher Entwicklung aufbauen und dabei auch Afrika einbeziehen. Dafür bietet die proaktive Poli­ tik Chinas – darunter die BRI – sowohl Chancen als auch He­ rausforderungen. 21

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM Die EU könnte die positiven Auswirkungen der BRI-Investitionen in Infrastrukturen zur lokalen wirtschaftlichen Entwicklung begrüßen und sollte gleichzeitig die Notwendigkeit hervorheben, dass Risiken angesprochen werden müssen, die mit der Partnerschaft zu China und BRI-Partnerländern verbunden sind. Die Bezeich­ nung»Risiken« ist neutral, um China und die Partnerländer einzubinden. Die EU könnte ihre Institutionen und privaten Unternehmen durch den Beitritt zu BRI-Projekten schützen. Dadurch könnte die EU nicht nur von einigen wirtschaftlich rentablen Projekten profitieren, sondern auch Einblicke in unzugängliche Abläufe erhalten sowie die Geschäftsmodelle der BRI besser verstehen. Schließlich könnte die EU ihre Fürsprache bei Kernfragen stärken, die für die EU von Interesse sind und sich auf die BRI beziehen, wie z. B. eine kohlenstoffarme Infrastruktur, Inte­ roperabilität von Standards, Korruptionsbekämpfung und arbeitsrechtliche Fragen. 22

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FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM Xi, Jinping(2021):»Let the Breeze of Openness Bring Warmth to the World«; https://www.chinadaily.com.cn/a/202111/04/WS6183e82fa310 cdd39bc73672.html. Xinhua(2021): The Fourteenth Five-Year Plan for the National Economic and Social Development of the People’s Republic of China and the Out­ line of Long-term Goals for 2035, Nachrichtenagentur Xinhua, 12.3.2021. 24

Impressum ÜBER DIE HERAUSGEBER_INNEN IMPRESSUM Stefan Pantekoek hat den China-Desk im Referat Asien und Pazifik der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) inne. Zuvor war er in verschiedenen Positionen in der FES-Zentrale und im Ausland tätig, darunter die Leitung des Büros der Stif­ tung in Shanghai, VR China. Yvonne Bartmann ist Senior Program Officer für Handel und Entwicklung sowie Beschäftigung und Sozialpolitik im FES-Büro in Genf. Zuvor arbeitete sie unter anderem für ei­ nen Abgeordneten des Deutschen Bundesagas als auch für die Weltgesundheitsorganisation. Hajo Lanz ist Leiter des FES-Büros in Genf. Zuvor hatte er verschiedene Positionen in der FES-Zentrale und im Ausland inne, darunter die Leitung des Referat für Nordafrika, Naher und Mittlerer Osten als auch die Führung der FES-Büros in Kenia, Uganda, Marokko sowie Costa Rica, Panamá und Ni­ caragua. Herausgeber: Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. Godesberger Allee 149 53175 Bonn Deutschland E-Mail: info@fes.de Herausgebende Abteilung: Internationale Entwicklungszusammenarbeit, Referat Asien und Pazifik Inhaltliche Verantwortung und Redaktion: Stefan Pantekoek, China Desk, Referat Asien und Pazifik https://www.fes.de/referat-asien-und-pazifik Kontakt: Meike.Adam@fes.de Design: pertext, Berlin| www.pertext.de Covergestaltung:© Dominik Ziller| DZGN Illustrationen:© istock| SurfUpVector Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der FriedrichEbert-Stiftung e. V. Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. ISBN 978-3-98628-183-0 © 2022 www.fes.de/bibliothek/fes-publikationen

CHINAS ROLLE IM MULTILATERALEN HANDELSSYSTEM Tendenzen, Impulse und Folgen für Deutschland und die Europäische Union Chinas Außenwirtschaftsstrategie ver­ schiebt sich immer Mehr von Annähe­ rung zu Divergenz. In den vergangenen zehn Jahren wurde eine selektive Ent­ kopplung von der WTO vorgenommen und neue Regeln wie Räume wurden er­ schlossen. Im Mittelpunkt steht die Ent­ wicklung eines neuen sino-zentrischen, regionalen Führungssystems, das durch eine staatlich geführte Infrastrukturent­ wicklung gekennzeichnet ist. Das zunehmend präsentere Vorgehen Chinas und dessen vielschichtige Au­ ßenwirtschaftsstrategie wird mindes­ tens noch fünf bis zehn Jahre anhalten. Bei laufenden Verhandlungen der WTO zeigt China Bereitschaft zu mehr Flexibi­ lität, da es weiterhin direkt wie indirekt vom System profitiert. Hier gilt es für die EU anzusetzen. Die EU muss in der Frage eines reformbe­ dürftigen multilateralen Handelssystems ihre Vermittlerrolle zwischen China und den USA fortsetzen. Einseitigkeit könnte das System implodieren lassen. Gleich­ zeitig muss sich die EU mit einem noch breiteren Instrumentenkasten aufzuneh­ mende geopolitische und-ökonomische Spannungen mit China vorbereiten. Auf globaler Ebene muss Europa zudem eine stärkere Führungsrolle in Fragen sozialer nachhaltigerer Entwicklung einnehmen. Auch eine strategischere Antwort hin­ sichtlich Chinas Neuer-Seidenstraßen-Ini­ tiative ist weiterhin erforderlich. Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier: https://www.fes.de/referat-asien-und-pazifik