ANALYSE FRIEDEN UND SICHERHEIT CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE Die Festschreibung einer militä­ rischen Zweitrangigkeit Chinas ist nicht mehr möglich. Daraus ergibt sich Handlungsbedarf. Chinas Mitwirkung ist für die Aufrechterhaltung und Fort­ entwicklung der globalen Rüs­ tungskontrollarchitektur wichtig. Ungeachtet einer Vielzahl von Ambivalenzen in seiner Rüs­ tungskontrollpolitik, zeigt sich China zu einem stärkeren En­ gagement bereit. Daraus erge­ ben sich Anknüpfungspunkte für einen Rüstungskontrolldialog mit Deutschland und Europa. Oliver Meier und Michael Staack Juni 2022 Spezifität, Flexibilität und Dialogbereitschaft können die Er­ folgschancen rüstungskontroll­ politischer Dialogversuche mit China erhöhen. Regionale Ver­ trauensbildung, Verifikation, die Ums­etzung positiver Ver­ pflichtungen und Risikoreduzierung sind Themenfelder für ein solches Engagement.

FRIEDEN UND SICHERHEIT CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE

 Inhalt VORWORT  2 EINLEITUNG  3 RAHMENBEDINGUNGEN   4  Aufstieg zum globalen sicherheitspolitischen 4  in Ostasien und im 6  Sicherheits- und Rüstungskontrollpolitik gegenüber 9  und EU als sicherheits­politische und rüstungs­kontrollpolitische  POLITIK IN DER ABRÜSTUNG, RÜSTUNGSKONTROLLE UND NICHTVERBREITUNG  14  chinesischer 14 2.2 Ambivalenzen chinesischer 19  FÜR EINEN RÜSTUNGSKONTROLL­POLITISCHEN DIALOG MIT CHINA   26  Themen: Regionale Vertrauensbildung, Verifikation, positive Verpflichtungen und 27 3.2 Schwierige Themen: Governance und Strategische  32  33 C hinas Mitwirken in ausgewählten Regimen der Abrüstung, Rüstungskontrolle und 34

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE VORWORT Die Volksrepublik China gestaltet die globale Sicherheits­ ordnung des 21. Jahrhunderts aktiv mit und hat ihre bis­ herige Zurückhaltung aufgegeben. Lange Zeit war die Partei- und Staatsspitze dem ersten Teil der außenpoliti­ schen Empfehlung Deng Xiaopings gefolgt:»Verberge deine Kraft, warte auf deine Zeit«. Unter der Führung Xi Jinpings scheint die Zeit nun gekommen zu sein. China hat angesichts gewachsener politischer und wirtschaftli­ cher Kraft die Logik seiner Außen- und Sicherheitspolitik verändert und eine Vielzahl von Sicherheitsinteressen neu priorisiert. Zuvor fand Chinas Außenpolitik vorwiegend im von den USA gegründeten institutionellen Rahmen der Nachkriegs­ ordnung statt. Die US-Führung wurde in vielen Bereichen, auch aus Eigennutz, nicht infrage gestellt. Nun soll die Welt vermehrt mit chinesischen Vorstellungen in Einklang gebracht werden, anstatt sich internationalen Normen und Regeln stetig anzupassen. Bisherige Strukturen internatio­ naler Ordnung sollen nicht vollends ersetzt werden, die Kommunistische Partei Chinas(KPCh) ist jedoch gewillt, die Weltpolitik in einem chinesischen Sinne zu formen. In­ teressen werden deutlicher und nachhaltiger artikuliert, sodass in den letzten Jahren der Diskurs um einen wach­ senden Systemwettbewerb zwischen dem chinesischen Modell des autoritären Staatskapitalismus und dem westli­ chen Modell eines demokratischen Rechtsstaats und sozia­ ler Marktwirtschaft an Dynamik gewonnen hat. licherweise die Erfolgsaussichten für Rüstungskontrolle mit China erschweren. Ungeachtet dessen skizzieren die Auto­ ren in ihrer umfassenden Analyse, dass sich Beijing trotz di­ verser Zielkonflikte und Ambivalenzen zu einem stärkeren Engagement in der Rüstungskontrollpolitik bereit zeigt. Da­ raus ergeben sich Anknüpfungspunkte für einen vertieften Dialog mit Deutschland und der Europäischen Union. Oliver Meier und Michael Staack empfehlen jenseits zahlreicher Herausforderungen nachhaltigere Dialoge über Fragen der Verifikation sowie über Vertrauens- und Sicherheitsbildung, um mit Beijing ins Gespräch über kooperative Sicherheit zu kommen. Die verstärkte Einbindung Chinas in Rüstungs­ kontrollregime kann einen gewichtigen und stabilisieren­ den Beitrag zur internationalen Ordnungspolitik leisten. Die Analyse ist Teil einer Publikationsreihe der Friedrich­Ebert-Stiftung(FES), die sich zum Ziel gesetzt hat, chinesi­ sche Handlungsansätze auf einer Bandbreite verschiedener globaler Politikfelder zu betrachten. Übergeordnet steht die Frage nach der Zukunft des Multilateralismus angesichts Chinas Aufstieg und einem zunehmenden Wettbewerb um Werte und Normen: In welcher Form kann es gelingen, ei­ nen konstruktiven politischen Aushandlungsprozess zwi­ schen Europa und China über die Rahmenbedingungen ei­ ner Weltordnungspolitik in die Wege zu leiten? In welchen Bereichen ist ein Mehr an Abstimmung wie Kooperation mit China möglich? Wo muss Europa hingegen vermehrt gegensteuern und eigene Hausaufgaben erledigen? Die vorliegende Analyse nimmt sich den Veränderungen chinesischer Außen- und Sicherheitspolitik an und konzen­ triert sich explizit auf Chinas Rolle in der multilateralen Rüs­ tungskontrolle. Die beiden Autoren Dr. Oliver Meier und Prof. Michael Staack zeigen auf, dass für die Aufrechterhal­ tung und Fortentwicklung der Rüstungskontroll- und Ord­ nungspolitik eine zunehmende Mitwirkung Chinas unver­ zichtbar ist. Im Kontrast zu einer aktiven(Auf-)Rüstungspolitik steht ein eher passives Verhalten Beijings in der multilateralen Rüs­ tungskontrolle, auch der Russland-Ukraine-Krieg wird mög­ Mit der Publikationsreihe möchte die FES einen Beitrag zum sachkundigen Umgang mit China leisten. Europäische Akteure sollen in die Lage versetzt werden, ein tieferes Verständnis über chinesische Schlüsselbegriffe, Konzepte sowie deren Implementierungen in den internationalen Be­ ziehungen zu gewinnen, um Strategien zu entwickeln und im Dialog mit chinesischen Partnern sattelfest(er) zu sein. Ich wünsche Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre! Stefan Pantekoek China-Desk, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin 2

Einleitung EINLEITUNG Die Themenfelder Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nicht­ verbreitung sind besonders gut geeignet, um die mit dem Streben Chinas nach mehr Einfluss verbundenen Chancen eines Engagements zu maximieren und gleichzeitig die mit militärischem Dominanzstreben verbundenen Gefahren zu verringern. Diese Studie geht nicht primär der allgemeinen Frage nach Möglichkeiten der Begrenzung von Chinas mili­ tärischen Kapazitäten durch Rüstungskontrolle nach, son­ dern untersucht vielmehr, welche Themen aus deutscher und Sicht der Europäischen Union(EU) sinnvoll und vorran­ gig sind. Dabei werden die folgenden drei Bewertungsmaß­ stäbe zugrunde gelegt:(1) Die Signifikanz des Themenfelds: Wie bedeutsam ist das Thema für die deutsche und euro­ päische Sicherheit?(2) Die Kongruenz der Interessen: Inwie­ fern verfolgen China und Deutschland/die Europäische Uni­ on ähnliche sicherheitspolitische Interessen? Gibt es Poten­ zial für gemeinsame Beiträge zur Stärkung multilateraler Ordnungsnormen?(3) Das transatlantische und europäi­ sche Konfliktpotenzial: Wie strittig ist ein Dialog in NATO und EU? ten ordnungspolitischen Komponenten bisher nahezu all­ seitig zu wenig Aufmerksamkeit gefunden haben. Die wei­ tergehende Frage nach den Möglichkeiten, jenseits einer strategischen Konkurrenz mit China eine Politik der politi­ schen Verständigung zu etablieren, steht nicht im Mittel­ punkt der Analyse. Diese Studie geht vielmehr davon aus, dass eine Einbindung Chinas in multilaterale, regionale und bilaterale Abkommen zur Begrenzung militärischer Kapazi­ täten ein Wert an sich ist. Solche Kooperationen können zu­ dem zu einer längerfristigen Veränderung im politischen Verhältnis beitragen, wenn sie Gesprächskanäle etablieren und ein Verständnis über geteilte Interessen fördern. Darü­ ber hinaus kann durch konkretes Handeln Vertrauen gebil­ det und durch konkrete Vereinbarungen zur Stärkung der internationalen Ordnung beigetragen werden. Um zu einer differenzierten Einschätzung der Kooperations­ chancen zu kommen, werden in dieser Analyse verschiede­ ne Handlungsfelder unterschieden: Kooperationen inner­ halb multilateraler Nichtverbreitungsregime, Zusammenar­ beit im Rahmen aktueller Krisen(Iran, Nordkorea), Möglich­ keiten der Zusammenarbeit bei der Technologiekontrolle so­ wie regionale und nukleare Rüstungskontrolle. Dabei orien­ tiert sich die Studie an den folgenden Leitfragen: Wie kann es mit China gelingen, Berechenbarkeit, Transparenz und Vertrauensbildung zu stärken? Können mit China neue mili­ tärische Fähigkeiten bzw. Waffensysteme in Vereinbarun­ gen einbezogen werden? Welche Rolle können Deutschland und die EU einnehmen, um die multilaterale Rüstungskon­ trollarchitektur zu stärken? Die Studie geht von der Annahme aus, dass Herausforde­ rungen der internationalen Rüstungskontroll- und Ord­ nungspolitik – wie der Iran- und der Nordkorea-Konflikt, aber auch die generelle Fortentwicklung der brüchig gewor­ denen multilateralen Rüstungskontrollarchitektur – ohne ei­ ne konstruktive Mitwirkung Chinas nicht, oder zumindest weniger effektiv und nachhaltig, geregelt werden können. Von großer Bedeutung ist Chinas Politik in Bezug auf Rüs­ tung, Rüstungskontrolle und kooperative Sicherheit auch für die Großregion Indo-Pazifik, in der die beiden letztgenann­ 3

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE 1 RÜSTUNGSKONTROLLPOLITISCHE RAHMENBEDINGUNGEN  AUFSTIEG ZUM GLOBALEN SICHERHEITSPOLITISCHEN AKTEUR China will und wird die globale Sicherheitsordnung im 21. Jahrhundert aktiv mitgestalten. Im Ende der bisherigen Zu­ rückhaltung liegen Chancen und Risiken. China ist bereit, im Rahmen der Vereinten Nationen(VN) mehr Verantwortung zu übernehmen. So ist China mittlerweile unter den ständi­ gen Mitgliedern des Sicherheitsrates der größte Truppen­ steller bei VN-Missionen. Zudem war Chinas Unterstützung wichtig, um das Nuklearabkommen mit dem Iran 2015( Joint Comprehensive Plan of Action, JCPoA) zum Abschluss zu bringen. Es ist nicht vorstellbar, den Konflikt über das nord­ koreanische Atomwaffenprogramm ohne die konstruktive Mitwirkung Chinas einzuhegen und zu lösen. Als Mitglied der P5( permanent members des VN-Sicherheitsrates) war China bereit, den Prozess der Vertrauensbildung zwischen den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates voranzubrin­ gen. Beijing nimmt, wenn auch zögerlich, an anderen Ko­ operationsformaten gleichgesinnter Staaten teil, etwa der Creating the Environment for Nuclear Disarmament-Initia­ tive(CEND). Heute ist China Mitglied in allen wichtigen mul­ tilateralen Regimen zur Kontrolle von Massenvernichtungs­ waffen und partizipiert an einer Reihe anderer Verträge. Während China in nuklearbezogenen Regimen zur Kontrol­ le von proliferationsrelevanten Technologien mitwirkt(Nuclear Suppliers Group, Zangger Committee) und dem Arms Trade Treaty(ATT) angehört, ist es bisher bei Exportkontroll­ regimen von chemischen, biologischen und konventionellen Dual-Use-Technologien nicht dabei. Chinas Streben nach mehr Einfluss birgt aber auch Risiken, insbesondere wenn China sich auf den Auf- und Ausbau mi­ litärischer Wettbewerbsfähigkeit mit den USA konzentriert. Bis 2050 will China über ein den USA technologisch eben­ bürtiges Militär verfügen. Es entwickelt ein breites Arsenal modernster Waffensysteme, demonstriert technologische Entwicklungssprünge, tritt vermehrt als Rüstungsexporteur auf und führt anspruchsvolle wehrtechnische Kooperations­ programme durch, etwa mit Pakistan und Russland. Parallel dazu wird in Expeditionsfähigkeiten der Volksbefreiungsar­ mee(VBA) investiert, um Handelsinteressen, Investitionen und Ressourcen abzusichern. Auch hier folgt China mittler­ weile dem europäischen und US-amerikanischen Modell. Im Bemühen, seine Streitkräfte zu modernisieren, konzentriert sich China vorrangig auf die Entwicklung seiner Anti-Access/ Area-Denial-Funktionen(A2/AD), um den militärischen und sicherheitspolitischen Handlungsspielraum der USA und ih­ rer Verbündeten zu begrenzen. Hohe Prioritäten werden auch der militärischen Dimension der Raumfahrt und des Cyberspace eingeräumt. Der Schwerpunkt der militärischen Kapazitäten Chinas liegt zwar auf Ostasien, reicht in der Projektionsfähigkeit aber bereits darüber hinaus. So verfolgt Beijing in Kernregionen der Belt and Road-Initiative(BRI) auch sicherheitspolitische Interessen, während es seine mili­ tärische Präsenz im Indo-Pazifik-Raum ausbaut. Das En­ gagement Chinas in Europa folgt strategischen Interessen, mit denen aber eher geoökonomische als sicherheitspoliti­ sche Zielsetzungen verfolgt werden. Die Volksrepublik China betrachtet sich als globale Gestal­ tungsmacht, als Handelsmacht, als Großmacht in Asien und als größtes Entwicklungsland der Welt – treffender wäre wohl: sich entwickelndes Land. Als Diskursmacht will China in allen Bereichen Einfluss auf die Entwicklung der Regeln, Normen und Institutionen des internationalen Systems neh­ men und die globale Agenda aktiv mitbestimmen und mitge­ stalten. Zu diesem Zweck werden eigene Narrative und Insti­ tutionen entwickelt, die sich vor allem auf Chinas Erfolgsge­ schichte der vergangenen Jahrzehnte stützen. Chinas Auf­ stieg erfolgte grundsätzlich im Rahmen der bestehenden Ordnung, insbesondere der Sicherheits- und Wirtschaftsord­ nung. China will diese Ordnung bzw. sektorale Teilordnun­ gen nach seinen Vorstellungen verändern, aber nicht umstür­ zen. Das gilt ausdrücklich auch für den Bereich der Abrüs­ tung und Rüstungskontrolle. China strebt danach, durch Netzwerke und Strukturen ein globales Geflecht wirtschaftli­ cher Kooperation zu schaffen, welches auch ein zunehmen­ des politisches Gewicht in der Welt zur Folge haben soll. Die Maximierung von Wohlfahrt und die Sicherung dafür günsti­ ger Rahmenbedingungen stellen das wichtigste Ziel seiner Außenpolitik dar. 1 In Chinas Selbstverständnis stellt sein in Geschwindigkeit und Multidimensionalität präzedenzloser Aufstieg einen »Wiederaufstieg« dar: die Rückkehr in eine führende glo­ bale Position, die das Land in 18 von 20 nachchristlichen Jahrhunderten innegehabt habe und im langen»Jahrhun­ 1 Vgl. Noesselt, Nele(2021): Chinese Politics. National and Global Dimensions, Baden-Baden, S. 165–228. 4

Rüstungskontrollpolitische Rahmenbedingungen dert der Schande« 2 durch die Interventionen der imperialis­ tischen Mächte zerstört worden sei. Obwohl rhetorisch oft andere Akzente gesetzt werden, orientiert sich Chinas Rol­ lenverständnis und Rollenpraxis als globale Großmacht an seiner Perzeption des außenpolitischen Verhaltens der USA, z. B. in Bezug auf ein starkes Militär, die selektive Nichtbe­ achtung des Völkerrechts, militärische oder ökonomische Machtandrohung oder Machtprojektion, die Ablehnung obligatorischer Streitschlichtung sowie in der Einforderung von»Respekt«. In Bezug auf bestimmte Kerninteressen – globale Großmachtrolle, Nine Dash Line, territoriale Einheit Chinas unter Einschluss Hongkongs, Taiwans, Tibets und Xinjiangs – würde sich ein demokratisches Chinas höchst­ wahrscheinlich außenpolitisch nicht fundamental vom heu­ tigen nichtdemokratischen China unterscheiden. Die Volks­ republik will die USA nicht als Weltmacht ablösen, sondern bis Mitte des 21. Jahrhunderts als ein mit den Vereinigten Staaten in allen Politikbereichen gleichberechtigter Akteur in einem multipolaren System anerkannt werden. 3 Die Vereinigten Staaten von Amerika betrachten den weite­ ren Aufstieg der Volksrepublik China als Bedrohung ihrer globalen Vormachtstellung und als größte geopolitische He­ rausforderung des 21. Jahrhunderts. Sie sehen China als »systemischen Rivalen«, dessen Politik über Jahrzehnte hin­ weg bekämpft werden müsse. 4 Ein finales Ziel dieser Ausei­ nandersetzung wird nicht definiert. 5 Im politischen System der USA besteht, ungeachtet von Differenzen in der Strate­ gie, ein weitgehender Konsens in Bezug auf die Gegner­ schaft zu China. 6 Angesichts der tiefen strukturellen Spal­ tung des Landes ist die Bedeutung dieses Konsenses sehr groß, denn er hält die Weltpolitik, Globalstrategie und Alli­ anzbeziehungen Washingtons als»organisierendes Prin­ 2»Jahrhundert der Schande« bezeichnet im offiziellen chinesischen Sprachgebrauch den Zeitraum vom Beginn des ersten Opiumkrieges (1840) bis zur Ausrufung der Volksrepublik China(1949). 3 Vgl. Staack, Michael(2021): Chinas Selbstverständnis und die Sicherheitskonstellation in Ostasien. Gibt es(noch) eine Chance für kooperative Sicherheit?, Diskussionspapier für die Studiengruppe Europäische Sicherheit und Frieden der Vereinigung Deutscher Wissenschaftler (VDW), 2.7.2021, https://vdw-ev.de/wp-content/uploads/2021/07/ Michael-Staack-Chinas-Selbstverstaendnis-und-die-Sicherheitskons­ tellation-in-Ostasien.pdf(2.1.2022). 4 Ikenberry, G. John(2021):»Systemic Rivals. America’s Emerging Grand Strategy toward China.«, in: Global Asia, Vol. 16, Nr. 4 (Dezember 2021), S. 14–17, https://globalasia.org/v16no4/cover/ systemic-rivals-americas-emerging-grand-strategy-toward-chin­ a_g-john-ikenberry(4.1.2022). 5 Vgl. Ashford, Emma(2021):»Great-Power Competition is a Re­ cipe for Disaster«, in: Foreign Policy, 1 April 2021; https://foreig­ npolicy.com/2021/04/01/china-usa-great-power-competitionrecipe-for-­disaster/(4.1.2021). Ashford vergleicht die»Great Power Competition« mit dem ebenfalls ohne Ziel bzw. Strategie begonnenen Scheitern des mittlerweile zwanzigjährigen»War on Terror«. 6 Vgl. U.S. Congress(2021):»Strategic Competition with the Peo­ ple’s Republic of China in the Twenty-first Century«, Hearing be­ fore the Committee on Foreign Relations, U.S. Senate, 17.3.2021, https://www.congress.gov/117/chrg/CHRG-117shrg44456/CHRG117shrg44456.pdf(3.1.2022); U.S. Congress(2021):»Strategic Competition Act of 2021(Draft)«, 8.4.2021, Washington, D.C., ht­ tps://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/DAV21598%20 -%20Strategic%20Competition%20Act%20of%202021.pdf (2.1.2022).­ zip« 7 zusammen und ist als zentrales außen- wie innenpoli­ tisches Legitimationsmuster unverzichtbar. China wurde von der Entschiedenheit überrascht, mit der die USA – zuerst brachial unter Trump, dann überlegter unter Biden – zu ihrer neuen Eindämmungsstrategie, besonders bei Handel und Technologie, übergegangen sind. Seitdem hat es verschie­ dene Gegenstrategien entwickelt. 8 Zwischen den USA und der Volksrepublik hat sich seit 2017 eine umfassende Macht-, System- und Militärkonkurrenz herausgebildet. 9 Den Kern des»amerikanisch-chinesischen Weltkonflikts« 10 stellt dabei die Machtkonkurrenz dar: Die USA würden sich auch dagegen wehren, von einem demo­ kratischen China eingeholt oder überholt zu werden. 11 Die Systemkonkurrenz mit ihren drei Dimensionen(Gegensatz der Herrschafts- und Gesellschaftsmodelle, Wettbewerb über leistungsfähiges modernes Regieren im Sinne von Out­ put-Legitimität, Konkurrenz in Bezug auf die Gestaltung in­ ternationaler Ordnungspolitik) lädt die Machtkonkurrenz zusätzlich auf. Die Militärkonkurrenz stellt eine abgeleitete Funktion der Macht- und der Systemkonkurrenz dar, die sich teilweise verselbstständigen kann, aber – abhängig vom je­ weiligen Kosten-Nutzen-Kalkül und Grad der ideologischen Konfrontation – grundsätzlich offen ist für eine Einhegung durch Rüstungskontrolle. Auf dem Weg einer vollständigen Gegnerschaft wird dieses Ziel nicht zu erreichen sein. 12 Im globalen Maßstab ist China von einer militärischen Gleichrangigkeit mit den USA nach wie vor weit entfernt. 13 7 Groitl, Gerlinde/ Viola, Lora Anne(2021):»Die strategische R­ ivalität mit China«, in: Overhaus, Marco(Hrsg.): State of the Union. Langfristige Trends in der US-amerikanischen Innen- und A­ ußenpolitik und ihre Konsequenzen für Europa, Stiftung Wissenschaft und P­ olitik, ­https://www.swp-berlin.org/publications/products/studien/­ 2021S06_Overhaus_State_of_Union.pdf(2.1.2022), S. 32. 8 Vgl. Wang Dong(2021):»Reluctant Rival. Beijing’s Approach to USChina Competition«, in: Global Asia, Vol. 16, Nr. 4(Dezember 2021), S. 8–13, https://globalasia.org/v16no4/cover/reluctant-rival-bei­ jings-approach-to-us-china-competition_wang-dong(4.1.2022). 9 Zu den Begrifflichkeiten von Macht-, System- und Militärkonkurrenz vgl. Czempiel, Ernst-Otto(1991): Weltpolitik im Umbruch. Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, München 1991, S. 20–26. 10 Rudolf, Peter(2019): Der amerikanisch-chinesische Weltkonflikt, SWP-Studie 23, Stiftung Wissenschaft und Politik, https://www. swp-berlin.org/publications/products/studien/2019S23_rdf.pdf (3.1.2022). 11 Die Behauptung von Weltvorherrschaft(»Primacy«) und einer Machtstellung» Second to none« gehört zum herrschenden außen­ politischen Selbstverständnis der Vereinigten Staaten. Das schließt die Akzeptanz der Gleichrangigkeit einer anderen, auch demokratischen Macht – wie in den 1980er-Jahren Japan oder später der Europäi­ schen Union – aus. 12 Zwischen umfassend angelegter und rhetorisch hoch aufgeladener (z. B. Völkermord-Vorwurf der USA an China) Konkurrenz und dem Er­ fordernis, in(wichtigen) Einzelfragen zu einer Verständigung zu kom­ men bzw. kommen zu müssen, besteht ein Spannungsverhältnis, das derzeit noch nicht hinreichend konzeptionell reflektiert und praktisch berücksichtigt wird. Es betrifft nicht nur Rüstungskontrolle oder Kli­ maschutz, sondern z. B. auch eine mögliche Vermittlerrolle Chinas im Russland-Ukraine-Krieg. Solche Verständigungen sind nur erwartbar, wenn Konfrontation bzw. Konkurrenz partiell eingegrenzt werden, um Räume zu schaffen für»antagonistische Kooperation«. 13 Vgl. Tan, Nian/ Su, Fei(2021): A New Estimate of China’s Military Expenditure, Stockholm International Peace Research Institute, Stockholm. 5

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE In seinem Selbstverständnis als Großmacht orientiert sich die Volksrepublik, besonders in Bezug auf Marine und Spe­ zialkräfte, am Potenzial der USA. 14 Die nach Stückzahlen größte Flotte der Welt ist jedoch noch lange nicht die militä­ risch leistungsfähigste. Nach Tonnage liegt sie deutlich hin­ ter den Vereinigten Staaten, verfügt nur über zwei einsatz­ fähige Flugzeugträger gegenüber den elf Flugzeugträger­ gruppen der U.S. Navy und ist überwiegend(noch) auf regi­ onale Einsätze ausgerichtet. In Ostasien hat Chinas Aufrüs­ tung und Modernisierung die militärischen Kräfteverhältnis­ se aber bereits zu seinen Gunsten verschoben und zu Aufrüstungsbestrebungen von Nachbarstaaten wie Japan und Vietnam, aber auch Indien in Südasien beigetragen. Re­ gionale Rüstungskontrollregime sind kaum vorhanden und die Nützlichkeit von Rüstungskontrolle als Stabilisierungsins­ trument ist im Denken von Entscheidungsträger*innen nur unzureichend präsent. Die wechselseitigen Sicherheitsper­ zeptionen sind von einem beunruhigenden Worst-Case-Den­ ken geprägt. Defizite in Bezug auf Vertrauensbildung, Kom­ munikation und Informationsaustausch beeinflussen die Si­ cherheitskonstellation negativ. So fehlen insbesondere ko­ operativ definierte inhaltliche Maßstäbe, an denen sich eine multilaterale Rüstungsbegrenzung ausrichten ließe. Die Festschreibung einer militärischen Zweitrangigkeit der Volksrepublik China ist nicht mehr möglich; keinesfalls wün­ schenswert ist auch eine ungezügelte Aufrüstung des Lan­ des mit der Folge von neuen Rüstungswettläufen und Desta­ bilisierungen. Daraus ergibt sich dringender Handlungsbe­ darf, um Rüstungskontrolle und kooperative Sicherheit zu ermöglichen. Der am 24. Februar 2022 begonnene russische Angriffs­ krieg gegen die Ukraine stellt eine Zäsur nicht nur für die eu­ ropäische Sicherheit dar. Dieser Krieg entfaltet weitreichen­ de Auswirkungen auf die internationale Ordnung. Die bis­ herige Entwicklung des Konflikts und der Vergleich mit an­ deren fundamentalen Strukturbrüchen lässt erwarten, dass dieser Krieg schon vorhandene, ganz überwiegend negati­ ve, d.h. gegen Frieden, Sicherheit und Kooperation gerich­ tete Entwicklungstendenzen im internationalen System wie ein Katalysator vorantreiben wird. Dazu gehören die Ver­ schärfung und Verfestigung der Großmächtekonkurrenz USA-Russland-China, eine weitgehende Blockade von Ent­ scheidungsprozessen im System der Vereinten Nationen und insbesondere im Sicherheitsrat, ein erheblicher Aufrüstungs­ schub sowohl in Europa als auch im Indo-Pazifik, die Ver­ stärkung von Tendenzen zur ökonomischen»Entkopplung«, die Beschleunigung von Verfeindungsprozessen sowie die Geopolitisierung regionaler Konflikte und Dynamiken. Alle diese Entwicklungstrends wirken ein auf Chinas Politik bzw. seine Rolle im internationalen System und sind mit enormen Herausforderungen bzw. Risiken verbunden. Bewahrung der engen strategischen Partnerschaft mit Russ­ land und dem Bemühen, Beziehungen in der indo-pazifi­ schen Region, zur Europäischen Union und zu den Vereinig­ ten Staaten nicht weiter zu belasten, z. B. durch eine direkte Unterstützung Russlands. Zu einer Vermittlerrolle ist die Volksrepublik im Ergebnis ihrer Kosten-Nutzung-Abwägung offensichtlich derzeit nicht bereit. 15 Der Russland-Ukrai­ ne-Krieg und seine noch nicht voll absehbaren Folgewirkun­ gen können die Erfolgsaussichten für Rüstungskontrolle mit China und für Schritte zur kooperativen Sicherheit im Indo-­ Pazifik weiter erschweren.  IN OSTASIEN UND IM INDO-PAZIFIK In Ost-, Südost- und Südasien existiert keine inklusive, hinrei­ chend institutionalisierte und funktional adäquate Koopera­ tionsstruktur des Staatensystems. Im Gegensatz zu Europa wurde der Zweite Weltkrieg geschichtspolitisch äußerst un­ zureichend aufgearbeitet; sowohl zwischen den Staaten als auch innerhalb der Gesellschaften. Die Folgen und Hinterlas­ senschaften des Krieges konnten zwar eingehegt, aber nicht vertraglich geregelt und»überwunden« werden. Gleiches gilt für verschiedene Folgen der Kolonialzeit. Zahlreiche Ter­ ritorialkonflikte – auch, aber nicht nur unter Beteiligung Chinas – sind bis heute ungelöst. In vielen Ländern domi­ niert der Nationalismus. Vor allem fehlt es auf fast allen Sei­ ten an Empathie als Grundvoraussetzung jeder realistischen, friedensfördernden Außen- und Sicherheitspolitik. Kurzge­ fasst: Ostasien, aber auch große Teile des weiteren Indo-Pa­ zifik-Raums befinden sich im Zustand eines unzureichend eingehegten Sicherheitsdilemmas, das durch den zuneh­ menden Grad ökonomischer Verflechtungen und Interde­ pendenzen bisher nur in begrenzter Weise verringert wer­ den konnte(Asian Paradox). 16 Ein zielgerichtetes Handeln externer Akteure bedarf daher einer präzisen, tiefgehenden und eigenständigen Analyse des Indo-­Pazifik-Raums. Für das Verständnis der politisch-ökonomischen Entwicklun­ gen in der Großregion sind sechs Analysedimensionen von zentraler Bedeutung: – die regionalen Eigendynamiken mit ihren Prozessen von Kooperation, Konkurrenz und Konflikt; – die sino-amerikanische Machtkonkurrenz, die zu den regionalen Eigendynamiken in einem Spannungsver­ hältnis steht und diese zunehmend überlagert; – ein staatenzentriertes Politikverständnis und ein relativ geringer Grad von Verregelung und Institutionali­sierung; Die chinesische Führung laviert zwischen der grundsätzli­ chen Verurteilung des Krieges, Schuldzuweisungen an die USA und die NATO in Bezug auf die Konfliktursachen, der 14 Vgl. Fravel, M. Taylor(2019): Active Defense. China’s Military Strategy since 1949, Princeton/Oxford, S. 217 ff. 15 Vgl. Goldstein, Lyle(2022):»China-Russia Relations in the Wake of the War in Ukraine«, in: Global Asia, Vol. 17, Nr. 1(März 2022), pp. 80–83, https://www.globalasia.org/v17no1/feature/china-russia-rela­ tions-in-the-wake-of-the-war-in-ukraine_lyle-goldstein(15.4.2022). 16 In Südostasien wird eine solche Einhegung des Sicherheitsdilemmas durch die Regionalorganisation ASEAN erfolgreich betrieben. 6

Rüstungskontrollpolitische Rahmenbedingungen – die spezifisch asiatischen Wege des Umgangs mit ­Konflikten(z. B. Vorrang von Prozess vor Ergebnis, »Gesichtswahrung«); – eine konfliktbelastete und konfliktverschärfende Ge­ schichte; – die Rolle externer Akteure. Die sicherheitspolitische Zusammenarbeit im Indo-Pazifik wird gekennzeichnet durch institutionelle Vielfalt und ver­ gleichsweise geringe inhaltliche Tiefe und Verbindlich­ keit. 17 Verschiedene Institutionen, Dialog- und Kooperati­ onsformate – z. B. die Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), die Association of Southeast Asian Nations(ASE­ AN), ASEAN Plus Three(ATP) mit China, Japan und Südko­ rea, oder der East Asia Summit(EAS) – überschneiden sich nicht nur in Bezug auf ihren Teilnehmerkreis, sondern auch in Bezug auf die zu bearbeitenden Aufgaben. Die Diskussi­ on nicht traditioneller sicherheitspolitischer Herausforde­ rungen wie Verhinderung von Klima- bzw. Umweltkatast­ rophen, Drogen- und Waffenhandel oder Piraterie hat in diesen Kontexten bisher Vorrang gegenüber militärischer Sicherheit oder Rüstungsbegrenzung. Im Vordergrund die­ ser Kooperation steht der als Prozess angelegte multilate­ rale Dialog. 18 Der»europäische Weg« einer Verrechtli­ chung von Kooperation und weitergehender Integration wird vor allem von der ASEAN als Referenz benannt, spielt in der Praxis aber eine nachgeordnete Rolle gegenüber der Wahrung nationalstaatlicher Souveränität und Ad-hoc-Ko­ operationen. Für die sicherheitspolitischen Dynamiken in der Region min­ destens ebenso wichtig wie die multilaterale Zusammenar­ beit sind die bilateralen Bündnisbeziehungen der USA mit Australien, Japan, der Republik Korea, den Philippinen und – formal unterhalb des Allianzformats – mit der Republik Chi­ na auf Taiwan. 19 Diese bilateralen Bündnisse beinhalten nicht nur Sicherheitsgarantien für die jeweiligen Partner, sondern garantieren den Vereinigten Staaten auch militärische Stütz­ punkte vor den Küsten Chinas. Ähnliche Funktionen erfüllt die im September 2021 geschlossene neue Allianzverbin­ dung AUKUS zwischen Australien, Großbritannien und den USA. 20 Nach dem Austritt aus der EU hat das Vereinigte Kö­ nigreich seine Sicherheitspolitik grundlegend verändert und versteht sich erneut, anknüpfend an seine historische East of Suez-Politik, als indo-pazifische Macht. 21 Weniger formali­ siert als in klassischen Bündnissen ist die Zusammenarbeit im Format des Quadrilateral Security Dialogue(Quad) zwischen Australien, Indien, Japan und den USA. Bis zum Frühjahr 2021 ein lockerer Kooperationsrahmen wurde die Quad seit­ dem auf Initiative der Vereinigten Staaten zu einem umfas­ senderen Format ausgebaut, das Treffen der Staats- und Re­ gierungschefs oder Ressortminister, sicherheitspolitische Ko­ ordinierung sowie gemeinsame Manöver beinhaltet. 22 Der Machtgewinn Chinas, aber auch sein oftmals auftrump­ fender Machtgebrauch, haben bei vielen Staaten der Groß­ region zur Unterstützung einer deutlich verstärkten, balan­ cierenden und rückversichernden Rolle der USA geführt. Weil das Vertrauen in die Stärke und vor allem in die Zuver­ lässigkeit(credibility) des Sicherheitsgaranten USA aber schon unter Präsident Obama und dann erst recht unter dessen Nachfolger Trump zurückging, stellt sich der daraus folgende tatsächliche Sicherheitsgewinn als fragil dar. Diese Perzeption wurde durch die Umstände des westlichen Ab­ zugs aus Afghanistan im Sommer 2021 bestätigt. Die meis­ ten Staaten der Region differenzieren zudem zwischen den Politikfeldern Sicherheit und Wirtschaft. Ganz überwiegend sind sie nicht bereit und de facto auch nicht in der Lage, die gewachsene, enge ökonomische Verflechtung mit China deutlich zu reduzieren. Deshalb halten sie an einer engen wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit der Volksrepublik fest. 23 Mit Ausnahme von Japan und Australien sind sie auch nicht willens, sich klar auf eine Seite zu stellen. Die – mit Egon Bahr formuliert – unverrückbare Zugehörig­ keit zu einem gemeinsamen geografischen Raum und his­ torische Erfahrungen stellen weitere Einflussfaktoren dar. Das ideologische»Framing« des sino-amerikanischen Kon­ flikts als globaler Großkonflikt von Demokratie vs. Auto­ kratie wird als» non-starter« betrachtet. 24 Aus dieser wohl­ begründeten, strukturell fundierten Interessenlage heraus will die überwiegende Staatenmehrheit beides: Kooperati­ on mit China und den USA. Damit ist grundsätzlich eine wichtige Voraussetzung gegeben, um Schritte hin zur ko­ operativen Sicherheit zu gehen. Dementsprechend wurde die Gründung des Sicherheitspaktes AUKUS gerade in der ASEAN kritisch aufgenommen und überwiegend als eine Verschärfung der regionalen Konfliktkonstellation beur­ 17 Vgl. Bisley, Nick(2019):»Asia’s Regional Security Order: Rules, P­ ower and Status«, in: Australian Journal of Politics and History, Vol. 65, Nr. 3(September 2019), S. 361–376. 18 Vgl. Muhabat, Fiffi(2013): Evolving Approaches to Regional Security Cooperation. A Conceptual Analysis of Cooperative Security with Illustrations of Practices in East Asia, Baden-Baden. 19 Vgl. International Institute of Strategic Studies(Hrsg.)(2021): Asia-­ Pacific Regional Security Assessment 2021, London. 20 Vgl. Roggeveen, Sam(2021):»Eine Frage des Interesses. Wett­ kampf um die Vormachtstellung? Die AUKUS-Allianz wirft die Frage nach der strategischen Ausrichtung der verschiedenen Akteure in Asien auf«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, 5.10.2021; https://www.ipg-journal.de/rubriken/aussen-und-sicherheitspolitik/ artikel/eine-frage-des-interesses-5469/(4.1.2022). 21 Vgl. Niblett, Robin(2021):»AUKUS reveals much about the new global strategic context«, in: Chatham House, 18.9.2021, https://www.chathamhouse.org/2021/09/aukus-reveals-­muchabout-new-global-strategic-context(4.1.2022). 22 Vgl. Brown, Kerry(2021):»The Indo-Pacific, the Quad and the reality of Chinese Power«, in: EastAsiaForum, 23.9.2021; https://www.eastasiaforum.org/2021/09/23/the-indo-pacific-thequad-and-the-reality-of-chinese-power/(4.1.2022). 23 Vgl. Ikenberry, G. John(2016):»Between the Eagle and the Dragon: America, China, and Middle State Strategies in East Asia«, in: Political Science Quarterly, Vol. 131, Nr. 1(Frühling 2016), S. 9–43. 24 Vgl. Thu, Huong Le(2021):»Biden’s Indo-Pacific Strategy: Traps to Avoid in South East Asia.«, in: Global Asia, Vol. 16, Nr. 4(Dezember 2021), S. 48–53, https://globalasia.org/v16no4/cover/bidens-indo-­ pacific-strategy-traps-to-avoid-in-southeast-asia_huong-le-thu (4.1.2022). 7

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE teilt. 25 Hinzu kommen Bedenken in Bezug auf nukleare Proliferation. Mit Ausnahme von Singapur haben alle ASE­ AN-Staaten den Anfang 2021 in Kraft getretenen Atom­ waffenverbotsvertrag(AVV) unterzeichnet. Die Regionalorganisation ASEAN war bis in die 2000er-Jah­ re der wichtigste Motor für sicherheitspolitische Kooperati­ on und Vertrauensbildung in der Region, z. B. durch Dialog­ formate wie ATP und EAS, Normsetzungen wie den Vertrag über Freundschaft und Zusammenarbeit in Südostasien (1976), den Vertrag über eine Atomwaffenfreie Zone in Süd­ ostasien(1995), einen Code of Conduct für den Umgang mit Streitigkeiten im Südchinesischen Meer(noch nicht vertrags­ reif und rechtsverbindlich) oder das ASEAN-Regionalforum für Sicherheitsfragen(ARF), welches auch Nordkorea einbe­ zieht. 26 Angesichts der Rückkehr Chinas in eine Großmacht­ position und der zunehmenden Spannungen mit anderen großen Mächten konnte die ASEAN diese zentrale Rolle im zurückliegenden Jahrzehnt nur noch eingeschränkt wahr­ nehmen. Ursächlich dafür sind auch interne Spannungen in­ nerhalb dieser heterogenen Organisation, die beispielsweise sowohl Demokratien als auch Nichtdemokratien umfasst. An einer Politik der dichten, nicht nur wirtschaftlichen Ko­ operation mit China bei gleichzeitiger Befürwortung eines Balancing von China durch die USA halten alle zehn Mit­ gliedstaaten fest, wobei für die Philippinen und Vietnam das Balancing im Vordergrund steht, für Kambodscha, Laos und Myanmar mehr die Zusammenarbeit und für die anderen ASEAN-Staaten(Brunei, Indonesien, Malaysia, Singapur, Thailand) beide Ziele eher gleichgewichtig sind. Für die Volksrepublik China bleibt die ASEAN ein zentraler, geschätzter Kooperationspartner. Mit der ASEAN haben China, Japan, Australien, Neuseeland und Südkorea am 15. November 2020 die Regional Comprehensive Economic Partnership(RCEP) als größte Freihandelszone der Welt be­ gründet. Am 22. November 2021 werteten China und die ASEAN ihre seit 30 Jahren bestehende Kooperation zu einer »Umfassenden Strategischen Partnerschaft« auf. Die Initiie­ rung und Lenkung von Dialogformaten wie ATP, EAS und ARF eröffnet der ASEAN dabei institutionelle Möglichkeiten, um auch Kooperationsprozesse unter Einschluss von Rüs­ tungskontrolle in der Region anzustoßen. 27 Japan und Australien positionieren sich klar aufseiten der USA, während Indien versucht – an seiner Grundorientie­ rung der strategischen Autonomie festhaltend –, die Verän­ derung der Konstellation für seinen weiteren Aufstieg als Großmacht zu nutzen. Für Südkorea war hingegen bis zum Präsidentschaftswechsel im Mai 2022 das nationale Inte­ 25 Vgl. Müller, Matthias(2021):»Südostasien zeigt sich besorgt über das neue Sicherheitsabkommen zwischen den USA, Großbritannien und Australien«, in: Neue Zürcher Zeitung, 25.10.2021, https://www. nzz.ch/international/asean-aukus-legt-defizite-des-suedostasiati­ schen-buendnisses-offen-ld.1651559?kid=nl102_2021-10-26&mkt­ cid=nled&ga=1&mktcval=102&trco=(3.1.2022). 26 Vgl. Bisley, Nick(2009): Building Asia’s Security, International Institute for Strategic Studies, London. 27 Vgl. Acharya, Amitav(2021): ASEAN and Regional Order. Revisiting Security Community in Southeast Asia, London. resse an einer friedlichen Entwicklung auf der koreanischen Halbinsel handlungsbestimmend, für das ein gutes Verhält­ nis sowohl zu den USA als auch zur Volksrepublik China er­ forderlich ist. Es bleibt abzuwarten, ob der neue Präsident Yoon Suk-yeol tatsächlich den beabsichtigten, grundsätzli­ chen außenpolitischen Kurswechsel durchsetzen kann. 28 In Japan hat sich im letzten Jahrzehnt eine Politik durchge­ setzt, welche die Rolle des Landes in der Region neu defi­ nieren will und zu diesem Zweck eine sicherheitspolitische »Normalisierung« sowie die Überwindung von»pazifisti­ schen« Bestimmungen der Nachkriegsverfassung an­ strebt. 29 In Bezug auf den Zweiten Weltkrieg vertreten die Regierungen der konservativen Liberaldemokraten wieder eine offen geschichtsrevisionistische Politik. In der Region wird das Land aufgrund seiner problematischen Vergan­ genheitspolitik jedoch nur mit Einschränkungen akzeptiert und ist auch deshalb unverändert sicherheitspolitisch ab­ hängig von den USA. 30 Eine machtpolitische Zweitrangig­ keit gegenüber China wird von Japan nicht akzeptiert. 31 Gleichwohl unterstützt Japan globale Rüstungskontrollregi­ me und zeigt sich für entsprechende Schritte in der Region offen. Gleiches gilt für Australien, das einer der engsten Verbündeten der USA ist und sich an allen Kriegen Was­ hingtons beteiligt hat. Aufgrund eines Bündels von Konflik­ tursachen(strittige Einflussnahme Chinas in Politik und Wirtschaft, Migration aus China) sind die bilateralen Bezie­ hungen zwischen Canberra und Beijing seit 2018/2019 be­ sonders angespannt. 32 Auch Südkorea ist ein enger Verbün­ deter der USA, war aber bisher aus außenpolitischen und wirtschaftlichen Gründen ebenso an guten Beziehungen zu China interessiert. Aus diesen Interessenlagen heraus ge­ hörte das Land zu den stärksten Befürwortern von Rüs­ tungskontrolle und Vertrauensbildung in der Region. Die deutschen Erfahrungen mit der Entspannungspolitik sind in Seoul sehr gut bekannt. 33 28 Der am 9. März 2022 gewählte Präsident Yoon Suk-yeol hat ange­ kündigt, das Bündnis mit den USA zu vertiefen, die Dialogpolitik mit Nordkorea zu beenden, eine Annäherung an Japan unter Zu­ rückstellung der geschichtspolitischen Erblasten zu betreiben und zudem die Zusammenarbeit mit der Quad zu suchen. Auch ein tri­ laterales Bündnis Südkorea-Japan-USA hält er für möglich; zudem wird in Südkorea erneut über den Erwerb von Atomwaffen debat­ tiert. Da die bisherige sozialliberale Regierungspartei in Seoul wei­ terhin über eine Parlamentsmehrheit verfügt und das Land poli­ tisch sehr stark polarisiert ist, wird es für Yoon Suk-yeol schwer werden, alle diese Absichten umzusetzen. Vgl. Ballbach, Eric J. (2022):»Richtungswechsel in Südkorea«, SWP-Aktuell 26, Stif­ tung Wissenschaft und Politik; ­https://www.swp-berlin.org/pub­ lications/products/aktuell/2022A26_RichtungswechselS%C3%B­ Cdkorea.pdf(15.4.2022). 29 Vgl. Akimoto, Daisuke(2018): The Abe doctrine: Japan’s proactive pacifism and security strategy, Singapur. 30 Vgl. Smith, Sheila A.(2021):»The Growing Risk for Japan in the USChina Rivalry«, in: Global Asia, Vol. 16, Nr. 4(Dezember 2021), S. 30– 34; https://globalasia.org/v16no4/cover/the-growing-risk-for-japanin-the-us-china-rivalry_sheila-a-smith(4.1.2022). 31 Vgl. Choong, William(2014): The Ties That Divide. History, Honor and Territory in Sino-Japanese Relations, International Institute for Strate­ gic Studies, London. 32 Vgl. Brophy, David(2021): China Panic. Australia’s Alternative to Paranoia and Pandering, Melbourne. 33 Vgl. Moon, Chung-In(2012): The Sunshine Policy. In Defense of Engagement as a Path to Peace in Korea, Seoul. 8

Rüstungskontrollpolitische Rahmenbedingungen Die Außenpolitik Indiens ist darauf gerichtet, das Land als umfassende Großmacht und als eigenständigen weltpoliti­ schen Pol zu etablieren. 34 Indien folgt dem Konzept einer Strategischen Autonomie, was die Betonung des Prinzips der Nichteinmischung und die Ablehnung von Bündnisbe­ ziehungen einschließt. Es strebt einen ständigen Sitz im VN-Sicherheitsrat an und will die volle internationale Legiti­ mation seines Status als Atommacht erreichen; ungeachtet der Nichtmitgliedschaft im nuklearen Nichtverbreitungsver­ trag(NVV). Seine Nuklearwaffen richten sich vor allem ge­ gen Pakistan, aber auch gegen die Volksrepublik China. Die Gleichrangigkeit mit China ist ein herausragendes Ziel indi­ scher Außenpolitik. Seinem Konzept der Strategischen Au­ tonomie und aktivem Multi-alignment folgend will Indien eine Instrumentalisierung durch Dritte vermeiden und seine eigene Großmachtposition im Indo-Pazifik in der neuen Konstellation nachhaltig stärken, z. B. durch die Kooperation im Quad-Format. Beibehalten und ausgebaut wird gleich­ zeitig die Sicherheits- und Rüstungskooperation mit Russ­ land. Multilateraler und regionaler Rüstungskontrolle steht Indien nicht ablehnend, aber eher zurückhaltend gegen­ über. Der Russland-Ukraine-Konflikt hat bereits zu gravierenden Auswirkungen in der Region geführt. Von Seiten Australi­ ens, Japans und der USA wird China unterstellt, eine Invasi­ on Taiwans nach dem Muster des russischen Überfalls auf die Ukraine anzustreben. Präsident Biden hat die über 40jäh­ rige Politik der»strategischen Ambiguität« aufgegeben und Taiwan, auch ohne Bündnisvertrag, militärischen Beistand bei einem Angriff der Volksrepublik zugesagt. 35 Japan und Australien haben angekündigt, ihre Militärbudgets noch­ mals erheblich erhöhen zu wollen. Japan erwägt zudem, sich AUKUS anzuschließen. Dagegen hält Indien an seinem Kurs der Strategischen Autonomie und der jahrzehntelan­ gen Partnerschaft mit Russland fest und verbittet sich dage­ gen gerichtete Einwände der USA deutlich. 36 Während Indi­ en sich in Bezug auf die Resolution zur Verurteilung des rus­ sischen Angriffskrieges am 2. März 2022 in der VN-General­ versammlung wie China und 33 andere Staaten vor allem des Globalen Südens der Stimme enthielt, stimmten acht von zehn ASEAN-Mitgliedern dieser Resolution zu. 37 Ebenso wenig wie Indien ist ASEAN(mit Ausnahme Singapurs) aber bereit, dem Druck der Biden-Administration auf eine grund­ sätzliche Positionsbestimmung gegen Russland zu folgen, Sanktionen einzuführen oder Wirtschaftsbeziehungen zu beenden. Aufgrund dieser Differenz wurde ein Gipfeltreffen USA-ASEAN Ende März 2022 kurzfristig abgesagt und erst am 12. und 13. Mai 2022 nachgeholt. 38 Die Überlagerung der regionalen Kooperationen durch die Dynamiken der Großmachtkonkurrenz hat sich nochmals verstärkt.  SICHERHEITS- UND RÜSTUNGSKONTROLLPOLITIK GEGENÜBER CHINA Deutschland und China haben in den letzten Jahrzehnten ei­ ne stabile, aber keineswegs spannungsfreie Beziehung ent­ wickelt. 39 Beide Seiten sehen das bilaterale Verhältnis weiter­ hin als sehr wichtig an. Während über mehrere Jahrzehnte die von wirtschaftlichen Interessen bestimmte Bilateralität im Vordergrund stand, ordnet sich die deutsche China-Politik seit 2017 – zumindest rhetorisch – stärker in den Koordinie­ rungsrahmen der Europäischen Union ein. Die EU definiert ihre Beziehungen zu China seit 2019 mit dem Dreiklang von Partnerschaft, Wettbewerb und systemischer Rivalität: »China is, simultaneously, in different policy areas, a cooperation partner with whom the EU has closely aligned objectives, a negotiating partner with whom the EU needs to find a balance of interests, an economic competitor in the pursuit of technological leadership, and a systemic rival promoting alternative models of governance.« 40 Dieser Ansatz wurde im Koalitionsvertrag von SPD, Grünen und FDP vom 24. November 2021 ausdrücklich bekräftigt, die Erarbeitung einer deutschen China-Strategie angekün­ digt und das Ziel einer europäischen, zugleich transatlan­ tisch koordinierten China-Politik festgelegt. 41 Zudem war mit den Indo-Pazifik-Leitlinien der Bundesregie­ rung(1.9.2020) erstmals seit mehr als 15 Jahren eine Strate­ gie Deutschlands im Verhältnis zu dieser Großregion formu­ 34 Vgl. Destradi, Sandra(2018):»Towards a more Determined and Res­ ponsive Foreign Policy? Continuity and Change in India’s Foreign Po­ licy under Prime Minister Modi«, in: Staack, Michael/ Groten, Da­ vid(Hrsg.): China und Indien im regionalen und globalen Umfeld, Opladen/ Berlin/ Toronto, S. 143–159; Nissel, Heinz(2020):»Indien 2020 – Nicht mehr(geo-)politische Peripherie, noch nicht globale Füh­ rungsmacht«, in: Mitteilungen der Österreichischen Geographischen Gesellschaft, Vol. 162, S. 397–438. 35 Vgl. Tessa Wong(2022):»Biden vows to defend Taiwan in apparent policy shift«, in: BBC news, 23.5.2022; https://www.bbc.com/news/ world-asia-china-61548531(24.5.2022). 36 Vgl.»Indien will Handel mit Russland intensivieren«, in: n-tv.de, 2.4.2022; https://www.n-tv.de/politik/Indien-will-Handel-mit-Russ­ land-intensivieren-article23242576.html?utm_source=po­ cket-newtab-global-de-DE(15.4.2022);»India, U.S. hold broad 2+4 discussions, with Ukraine looming over talks«, in: thehinducom, 12.4.2022; https://www.thehindu.com/news/national/at-22-minis­ terial-dialogue-india-and-us-call-for-immediate-cessation-of-hostili­ ties-in-ukraine/article65314212.ece(15.4.2022). 37 Laos und Vietnam enthielten sich der Stimme. 38 Vgl.»Biden’s summit with Southeast Asian leaders postponed«, in: politico.com, 25.3.2022; https://www.politico.com/news/2022/03/25/ bidens-summit-with-southeast-asian-leaders-postponed-00020543 (15.4.2022);»ASEAN-U.S. Special Summit, 2022: Joint Vision Sta­ tement«; https://asean.org/joint-vision-statement-of-the-asean-u-sspecial-­summit-2022/(24.5.2022). 39 Vgl. Huang, Ying(2019): Die Chinapolitik der Bundesrepublik Deutschland nach der Wiedervereinigung. Ein Balanceakt zwischen Werten und Interessen, Wiesbaden. 40 Europäische Kommission(2019: EU-China – A strategic outlook, 12.3.2019; https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/communicati­ on-eu-china-a-strategic-outlook.pdf(3.1.2021), S. 4. 41 Vgl. Koalitionsvertrag zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP (2021): Mehr Fortschritt wagen. Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit, Berlin, 24.11.2021, https://www.spd.de/filead­ min/Dokumente/Koalitionsvertrag/Koalitionsvertrag_2021-2025.pdf (3.1.2022), S. 157. 9

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE liert worden. 42 Diese Leitlinien legen die folgenden zentra­ len Ziele fest: – eine stärkere und sichtbarere Rolle Deutschlands im ­Indo-Pazifik; – eine Diversifizierung von Beziehungen, vor allem wirt­ schaftlich und politisch; – eine inklusive, also auch die Volksrepublik China ein­ schließende Kooperationspolitik; – eine Ablehnung von Unipolarität und Bipolarität in der Region; – die Erweiterung der bisherigen Kooperationsformate um eine sicherheitspolitische Dimension. Alle diese Zielsetzungen sollen möglichst im Rahmen inten­ siver Koordinierung innerhalb der Europäischen Union(vgl. dazu 1.4) und in Abstimmung mit den USA verfolgt werden. Bemerkenswert ist, dass letztere Zielsetzung noch in der Amtszeit der Trump-Administration festgelegt wurde. In der Sicherheitspolitik will sich Deutschland sowohl für die Förderung von kooperativer Sicherheit und Rüstungskont­ rolle einsetzen als auch sicherheitspolitische Verbindungen zu»Wertepartnern« wie Japan, Singapur, Südkorea und auch Indien aufbauen bzw. vertiefen. 43 Als weiterer Vor­ zugspartner für eine Zusammenarbeit wird die Regionalor­ ganisation ASEAN angesehen. Die Ausgestaltung der si­ cherheitspolitischen Dimension der Leitlinien erfolgte bisher erkennbar ungleichgewichtig. Initiativen für kooperative Si­ cherheit und Rüstungskontrolle blieben aus, während die militärische Zusammenarbeit besonders mit Japan und Aus­ tralien vorangetrieben wurde. Mit beiden Staaten wurden auch sogenannte 2+2-Konsultationen der Außen- und Ver­ teidigungsminister vereinbart – ein für die deutsche Außen­ politik eher ungewöhnliches Format. Besondere symbolische Bedeutung mit»Eisbrecherfunkti­ on« 44 wurde seitens des Bundesministeriums der Verteidi­ gung einer mehrmonatigen Indo-Pazifik-Fahrt der deut­ schen Fregatte Bayern beigemessen, deren Entsendung von der damaligen Verteidigungsministerin Kramp-Karrenbauer auch als deutscher Beitrag zu einer Eindämmung Chinas 42 Vgl. Bundesregierung(2020): Leitlinien zum Indo-Pazifik, Berlin, https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2380500/33f978a9d4f­ 511942c241eb4602086c1/200901-indo-pazifik-leitlinien--1--data. pdf(3.1.2022). 43 Im Koalitionsvertrag 2021 wird Singapur nicht mehr als ein»Werte­ partner« genannt. Auch gegenüber Indien gibt es erhebliche Kritik, u. a. an der Einschränkung von Grundrechten und der Aufwertung des Hindu-Nationalismus zur staatlichen Leitidee durch die Modi-Prä­ sidentschaft. 44 Kurmayer, Nikolaus J.(2021):»German navy to send more ships into the Indo-Pacific«, in: Euractiv, 23.12.2021, https://www.euractiv.com/ section/politics/short_news/german-navy-to-send-more-ships-intoindo-pacific/?utm_source=piano&utm_medium=email&utm_cam­ paign=17736&pnespid=u7h3UztIKbIcy6HfvW62HoucsAuiWYB­ 5MOelmrM4qhRmmCCu2c0fjgoW4aJjUhIXGiPGJG1RtA(3.1.2022). dargestellt wurde. 45 Die Wirkung dieser Einlassungen wurde noch verstärkt durch Stellungnahmen des damaligen Mari­ ne-Inspekteurs über die Notwendigkeit einer Koalitionsbil­ dung Indiens, der USA, Deutschlands und Russlands gegen China sowie über seine Absicht, zu diesem Zweck die militä­ rische Präsenz Deutschlands im Indo-Pazifik Schritt für Schritt zu erhöhen. 46 Zudem zeigte er sich davon überzeugt, dass der Aufstieg Chinas nur mit Gewalt beendet werden könne. 47 Auch wenn diese Ausführungen seine umgehende Entlassung zur Folge hatten, dürfte die Reputation Deutsch­ lands als Akteur ohne» hidden agenda« in Beijing durch die­ sen Vorgang nachhaltig beschädigt worden sein. Mit der deutschen China-Politik haben solche Überlegun­ gen sehr wenig gemein. Im Jahr 2011 hatten Deutschland und China eine»Strategische Partnerschaft« vereinbart, die 2014 zu einer»Großen Umfassenden Strategischen Partner­ schaft« aufgewertet wurde. 48 Wesentlicher Bestandteil die­ ser Partnerschaft sind die bilateralen Regierungskonsultatio­ nen, deren Fortsetzung und stärkere europäische Ausge­ staltung im Koalitionsvertrag 2021 festgelegt wurde. 49 Zwar bestehen zwischen Deutschland und China seit langem Mi­ litärbeziehungen inklusive hochrangiger, aber nicht regel­ mäßiger und nicht strukturierter(Arbeitsprogramm) Dialog­ formate zwischen Bundeswehr und Volksbefreiungsstreit­ kräften(der Verteidigungsattachéstab der Deutschen Bot­ schaft Peking wird seit 2014 – wie in zentralen westlichen Hauptstädten und Russland – von einem General geleitet), eine Einbeziehung der Sicherheitspolitik bzw. der Verteidi­ gungsminister*innen in die Partnerschaft bzw. in die Regie­ 45 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung(2019): Rede der Minis­ terin an der Universität der Bundeswehr München, 7.11.2019, ht­ tps://www.bmvg.de/de/aktuelles/rede-der-ministerin-an-der-uni­ versitaet-der-bundeswehr-muenchen-146670(3.1.2022); Staack, Michael(2021):»Die Debatte fehlt«, in: Zur Sache BW, Vol. 39, Nr. 1/2021, S. 52–55, https://www.bundeswehr.de/resource/ blob/5083720/f0b94c0c6e0cb95283cfc0d6ddebf438/zur-sachebw-39-2021-data.pdf(4.1.2022). 46 Vgl. den Vortrag von Marine-Inspekteur Kay-Achim Schönbach am 22.1.2022 beim Manohar Parrikar Institute for Defense Studies and Analysis(IDSA), https://www.youtube.com/watch?v=ODmkoG­ Qw1TU(25.1.2022) 47»Das muss enden, und am Ende ist der einzige Weg, das mit Gewalt zu tun.« Vgl.»Flottenchef versenkt«, in: taz.de, 24.1.2022; https://taz. de/Vizeadmiral-Kay-Achim-Schoenbach/!5829963/(25.1.2022); so­ wie den Mitschnitt(Anm. 44). Die Äußerungen Schönbachs fielen im Rahmen einer Vortragsserie entlang der Route der Bayern. Im Nachhi­ nein erwies es sich als grober Fehler, die strategische Kommunikation des sicherheitspolitischen Teils der Indo-Pazifik-Leitlinien dem Mari­ ne-Inspekteur zu überantworten und nicht Diplomatie oder Politik. Die Marine-Führung hatte gegen einen Hafenbesuch im chinesischen Shanghai opponiert, der von der SPD-Bundestagsfraktion mit ihrem Vorsitzenden Rolf Mützenich auf die Agenda gesetzt worden war. Im September 2021 beschied China diese Besuchsanfrage negativ. Eine Aufarbeitung dieser»strategischen Kommunikation« durch Schön­ bach und die Marine z. B. durch den Deutschen Bundestag wäre an­ gemessen. Vgl. Wirth, Christian(2022):»How to Anchor Germany´s Drifting Indo-Pacific Policy«, in: GIGA Focus, No. 1, S. 12. 48 Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung(2014): Ge­ meinsame Erklärung zum Besuch von Staatspräsident Xi: Schaffung einer umfassenden strategischen Partnerschaft zwischen Deutsch­ land und China, 28.3.2014, https://www.bundesregierung.de/ breg-de/suche/gemeinsame-erklaerung-zum-besuch-von-staat­ spraesident-xi-schaffung-einer-umfassenden-strategischen-partner­ schaft-zwischen-deutschland-und-china-411848(3.1.2022). 49 Vgl. Koalitionsvertrag(2021), S. 157. 10

Rüstungskontrollpolitische Rahmenbedingungen rungskonsultationen erfolgte aber nicht bzw. nur in Ansät­ zen. Rückblickend erscheint es als Fehler, dieses Dialogfor­ mat nicht zum Zweck von Transparenz, Informationsaus­ tausch und Vertrauensbildung institutionalisiert zu haben. Themen der Rüstungskontrolle und sicherheitspolitische Fra­ gen im weiteren Sinne wurden von den Außenministern be­ handelt. Der damalige Außenminister Heiko Maas themati­ sierte Rüstungskontrolle erstmals 2018 im Rahmen eines China-Besuchs schwerpunktmäßig. Ein institutionalisiertes Format entstand daraus jedoch bisher ebenfalls nicht. Im Koalitionsvertrag heißt es nun:»Nuklearwaffenstaaten wie China wollen wir stärker in nukleare Abrüstung und Rüs­ tungskontrolle einbinden.« 50 Machtprojektion, militärischer Parteinahme und der Forcie­ rung von Konfrontationen, sondern im Eintreten für Aus­ gleich und Konsensbildung begründet. 52 Gegen China ge­ richtete oder diffus kommunizierte Marinepräsenzen dürften zur Folge haben, dass ein Rüstungskontrolldialog zumindest erheblich erschwert wird. Ebenso ist politisch in Rechnung zu stellen, dass regionale»Wertepartner« keine Bündnispartner sind. Auch eine im Sinne von Actorness(Handlungsfähigkeit) geschlossen auftretende Europäische Union kann die starken Eigendynamiken in der Großregion nur sehr eingeschränkt in ihrem Sinne beeinflussen. Deshalb sollte sie stets genau ab­ wägen, bei welchen Themen und Inhalten sie sich engagiert bzw. wo ihr Engagement einen Unterschied macht. 53 In seiner Regierungserklärung vom 15. Dezember 2021 hat Bundeskanzler Olaf Scholz das Ziel eines Rüstungskontroll­ dialogs mit China bekräftigt und in den Zusammenhang ­gestellt:  UND EU ALS SICHERHEITS­ POLITISCHE UND RÜSTUNGS­ KONTROLLPOLITISCHE AKTEURE »Wir müssen unsere China-Politik an dem China ausrichten, das wir real vorfinden. Das heißt auch, dass wir unsere Augen nicht verschließen vor der kritischen Menschenrechtslage und Verstöße gegen universelle Normen beim Namen nennen. Das ändert nichts daran, dass ein Land von der Größe und Geschichte Chinas einen zentralen Platz im internationalen Konzert der Völker hat. Deshalb bieten wir China Zusammenarbeit an bei Menschheitsherausforderungen wie der Klimakrise, der Pandemie oder der Rüstungskontrolle.« 51 Eine im Rahmen der Europäischen Union verankerte deut­ sche China- und Indo-Pazifik-Politik mit ihrem inklusiven und kooperativen Ansatz kann die Entwicklung in der Regi­ on in eingeschränktem Maße bzw. auf bestimmten The­ menfeldern beeinflussen. Rüstungskontrolle, kooperative Si­ cherheit und Vertrauensbildung gehören zu diesen Themen­ feldern; auch im Verhältnis zu China. Mit dem dreifachen Ansatz gegenüber China und der Doppelstrategie von Zu­ sammenarbeit und Balancing verfügen Deutschland und die EU über ein Konzept, das den Interessen zahlreicher Staaten der Region, insbesondere der ASEAN-Mitglieder, entspricht. Die Erfolgsaussichten einer solchen Politik nehmen zu, wenn sie eigenständig ist, also im Rahmen der Europäischen Uni­ on bzw. gemeinsam mit Like-minded countries erfolgt. Eine solche eigenständige europäische(Rolle und Politik kann auch dazu beitragen, Perzeptions- und Kommunikationsde­ fizite zu verringern. Eine bloße Wiederholung US-amerikanischer Standpunkte wird weder von China noch von anderen Staaten der Region (vor allem der ASEAN-Mitglieder) als zielführender Beitrag für kooperative Sicherheit ernst genommen werden. In Be­ zug auf die Rolle von Deutschland und der EU sind zudem stets die Rahmenbedingungen zu beachten: Der Spezialisie­ rungsvorteil und die Stärke beider liegen nicht in militärischer 50 Ebd., S. 145. 51 Deutscher Bundestag(2021): Regierungserklärung von Bundeskanz­ ler Olaf Scholz, 15.12.2021, Stenografischer Bericht, https://dserver. bundes­tag.de/btp/20/20008.pdf(3.1.2022), S. 348. Die NATO äußert sich erst seit 2019 in ihren offiziellen Ver­ lautbarungen zu China. Während es das Ziel der Hegemoni­ almacht USA ist, ihre konfrontative Politik gegenüber der Volksrepublik auch im Atlantischen Bündnis durchzusetzen, stehen viele Allianzmitglieder – darunter Frankreich, Deutschland, Italien und Spanien – dem eher zurückhaltend gegenüber. Dabei sind inhaltliche Gründe maßgeblich, denn viele NATO-Staaten wollen keine Entwicklung des Bündnis­ ses zu einer Anti-China-Koalition, aber auch rechtliche Überlegungen in Bezug auf die geografische Reichweite der NATO, die nicht als eine transpazifische Allianz begründet wurde, spielen eine Rolle. Eine ausführliche Positionierung der NATO gegenüber China wird mit dem neuen strategi­ schen Konzept erfolgen, das 2022 beschlossen werden soll. Das Abschlusskommuniqué des letzten Gipfeltreffens der NATO-Staats- und Regierungschefs vom 14. Juni 2021 ent­ hält in den Absätzen 55 und 56 bereits eine Reihe von über­ wiegend kritischen Bemerkungen über die Volksrepublik. Im Gegensatz zur Position Deutschlands und der Europäischen Union wird China von der NATO ausschließlich als ein»sys­ temischer Herausforderer« der regelbasierten Ordnung cha­ rakterisiert. Das gelte auch in Bereichen, die für die Sicher­ heit der Allianz relevant seien. Nachdem der NATO-General­ sekretär seit 2020 mehrfach vor einer steigenden Bedro­ hung der NATO durch das Nukleararsenal Chinas gewarnt hatte, stellt das Kommuniqué fest: »China is rapidly expanding its nuclear arsenal with more warheads and a larger number of sophisticated delivery systems to establish a nuclear triad.« 54 52 Vgl. Brzoska, Michael(2022):»Kooperation und Zurückhaltung. Für eine neue deutsch-europäische Sicherheitspolitik«, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, Vol. 66, Nr. 1, S. 90–96. 53 Vgl. Dunay, Pál/ Gareis, Sven Bernhard(2021):»Geostrategische ­Dilemmata: Deutschlands Beziehungen zu Russland und China«, in: Böckenförde, Stephan/ Gareis, Sven Bernhard(Hrsg.): Deutsche ­Sicherheitspolitik, 3. Auflage, Opladen/ Toronto, S. 324–336. 54 North Atlantic Treaty Oraniszation(NATO)(2021): Brussels Sum­ mit Communiqué, 14.6.2021, https://www.nato.int/cps/en/natohq/ news_185000.htm(3.1.2002). 11

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE Chinas militärische Modernisierung sei»undurchsichtig« (opaque). Negativ vermerkt wird auch Chinas militärische Zusammenarbeit mit Russland. eingeschwenkt. Es bleibt abzuwarten, welche Veränderun­ gen mit dem neuen strategischen Konzept der Allianz ein­ hergehen werden. Die Kritik der NATO am Aufbau einer nuklearen Triade er­ scheint jedoch befremdlich. In der Fachdiskussion gilt eine solche Triade nicht nur als Ausweis umfassender Nuklear­ macht, sondern auch als Grundlage einer gesicherten Zweit­ schlagfähigkeit und strategischer Stabilität. Insofern ist die Position der NATO erklärungsbedürftig. Gleichwohl erklärt sich die Allianz zur Fortsetzung des bis­ her wenig entwickelten»konstruktiven Dialogs« mit China bereit, verbunden mit Aufforderungen: »We call on China to uphold its international commitments and to act responsibly in the international system, including in the space, cyber, and maritime domains, in keeping with its role as a major power.« 55 Eine interessenbasierte Zusammenarbeit mit der Volksre­ publik sei sinnvoll, z. B. für den internationalen Klima­ schutz. Informationsaustausch, so wird im Kommuniqué festgestellt, stelle einen Wert an sich dar. Das gelte beson­ ders für die Sicherheits- und Verteidigungspolitik mit be­ sonderem Fokus auf den nuklearen Fähigkeiten und auf der Nukleardoktrin: »Allies urge China to engage meaningfully in dialogue, confidence-building, and transparency measures regarding its nuclear capabilities and doctrine.« 56 Eine direkte Aufforderung, sich an den Verhandlungen von USA und Russland über strategische Atomwaffen und stra­ tegische Stabilität zu beteiligen, enthält das Dokument be­ merkenswerterweise nicht. Dabei dürften auch Befürchtun­ gen Frankreichs und Großbritanniens eine Rolle gespielt ha­ ben, dass dann auch die Einbeziehung ihrer Nuklearpotenzi­ ale zur Debatte stehen könnte. Derartige Aufforderungen wurden jedoch mehrfach von NATO-Generalsekretär Stol­ tenberg artikuliert. 57 Das Kommuniqué vom Juni 2021 stellt erkennbar einen Kompromiss dar, der eine kritische Ein­ schätzung der chinesischen Politik, entsprechende Mahnun­ gen und die Bereitschaft zu Dialog, Vertrauensbildung und Informationsaustausch enthält. In diese Richtung geht auch der Bericht der hochrangigen Reflexionsgruppe»NATO 2030«. 58 Damit ist die NATO noch nicht vollständig auf die deutlich konfrontativer ausgerichtete China-Politik der USA 55 Ebd. 56 Ebd. 57 Vgl. North Atlantic Treaty Oraniszation(NATO)(2021):»Remarks by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the 17 th NATO Annual Conference on Arms Control, Disarmament and Weapons of Mass Destruction Non-Proliferation«, 6.9.2021, https://www.nato.int/cps/ en/natohq/opinions_186295.htm(4.1.2022). 58 Für den Wortlaut siehe: NATO 2030. United for a New Era. Analysis and Recommendations of the Reflection Group Appointed by the NATO Secretary General, 25.11.2020, https://www.nato.int/nato_ static_fl2014/assets/pdf/2020/12/pdf/201201-Reflection-Group-Fi­ nal-Report-Uni.pdf(25.1.2022). Ähnlich wie Deutschland ordnete auch die Europäische Union ihre Strategie gegenüber China in den letzten Jahren in den größeren regionalen Kontext ein. Die Zielsetzungen der EU wurden zuletzt am 16. September 2021 mit der EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific fortentwi­ ckelt. 59 Aufgrund überragender wirtschaftlicher und politi­ scher Interdependenzen, so das Dokument, sei die Zukunft der Großregionen Europa und Indo-Pazifik untrennbar mit­ einander verbunden. Daher wolle die EU ihr Engagement in und mit der Region langfristig und prinzipienorientiert ver­ stärken, Partnerschaften für die regelbasierte internationa­ le Ordnung ausweiten, gemeinsame Antworten auf globa­ le Herausforderungen finden und für ihre Wertvorstellun­ gen von Demokratie und Menschenrechten eintreten. Wie bei den Indo-Pazifik-Leitlinien der Bundesregierung wird ein inklusiver, also die Volksrepublik China einschließender Ansatz verfolgt. Ebenso übereinstimmend mit den Leitlini­ en werden Diversifizierung, Zusammenarbeit mit anderen Demokratien und ein besonderer Fokus auf die Partner­ schaft mit der ASEAN hervorgehoben. Geopolitische Dyna­ miken, militärische Aufrüstung im gesamten Indo-Pazi­ fik-Raum und die verschärften Spannungen im Ost- und Südchinesischen Meer sowie in der Taiwanstraße werden als Entwicklungen benannt, die einen direkten Einfluss auf die Sicherheit und den Wohlstand der Europäischen Union haben könnten. Zu den sieben Schwerpunkten der Indo-Pazifik-Strategie ge­ hören – genannt an sechster und siebter Stelle –»Sicherheit und Verteidigung« sowie»Menschliche Sicherheit«. Erste Adressatin für vertiefte Kooperation ist wiederum die ASE­ AN, aber auch andere sicherheitspolitische Dialogformate sollen geschaffen oder ausgebaut werden. In den EU-Dele­ gationen in Staaten des Indo-Pazifik-Raums soll die Zahl der – in China und Indonesien bereits vorhandenen – Mili­ tärberater*innen aufgestockt werden. Einen gesonderten sicherheitspolitischen EU-China-Dialog gibt es hingegen nicht. Die Fähigkeiten von regionalen Partnern, maritime Si­ cherheit selbst zu gewährleisten, sollen gestärkt werden. Zudem soll»erkundet« werden, inwiefern eine erhöhte Ma­ rinepräsenz von einzelnen Mitgliedstaaten gewährleistet werden kann,» to help protect the sea lines of communication and freedom of navigation in the Indo-Pacific«. 60 Für den Bereich der Rüstungskontrolle werden verschiedene Themen genannt, die teilweise auch eine Kooperation mit China etablieren könnten: »The EU will cooperate with partners on nuclear safety and non-proliferation of nuclear, chemical and biological weapons. It will support the implementation and uni59 Vgl. Europäische Kommission(2021): The EU strategy for cooperation in the Indo-Pacific, JOIN(2021) 24 final, Brüssel, 16.9.2021, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/jointcommunication_ indo_pacific_en.pdf(3.1.2022). 60 Ebd., S. 14. 12

versalisation of the Arms Trade Treaty, and seek to develop multilateral initiatives on arms export control and dual use export control with likeminded partners.« 61 Insgesamt stehen im Strategiedokument Themen wie » Ocean governance« oder» Green transition« im Vorder­ grund, bei denen Anknüpfungspunkte für inhaltliche Ko­ operationen unter Einschluss Chinas bestehen. Das Kapitel über Sicherheit und Verteidigung folgt überwiegend einem Verständnis kooperativer Sicherheit, weist der Rüstungskon­ trolle aber keinen hohen Stellenwert zu, was zum Beispiel mit Differenzen zwischen der Nuklearmacht Frankreich und traditionellen Rüstungskontrollbefürwortern wie Schweden oder Finnland erklärt werden kann. Insgesamt trägt die EU-Strategie deutlich die Züge eines Kompromisses, dessen Ausgestaltung und Schwerpunktsetzungen von weiteren Debatten in der Union abhängig sein dürften.»Verhand­ lungsfähig« gegenüber China oder der ASEAN ist sie damit nur bedingt. Ausgehend von einer entsprechenden Initiative von Bundes­ kanzler Scholz und des französischen Präsidenten Macron im März 2022 bemühte sich die EU-Führung bei ihrem Gip­ feltreffen mit Chinas Staats- bzw. Regierungschef am 1. Ap­ ril 2022, die Volksrepublik zu einer Vermittlerrolle im Russ­ land-Ukraine-Krieg zu drängen. Dieser Versuch blieb zu­ nächst ohne Erfolg; auch aufgrund unzureichender Vorbe­ reitung und fehlender direkter Kommunikation. 62 Rüstungskontrollpolitische Rahmenbedingungen 61 Ebd., S. 15. 62 Vgl.»Europas geopolitisches Erwachen«, in: taz.de, 1.4.2022; https://taz.de/EU-China-Gipfel/!5845774/(15.4.2022). 13

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE 2 CHINAS POLITIK IN DER ABRÜSTUNG, RÜSTUNGSKONTROLLE UND NICHTVERBREITUNG Chinas Politik in den Themenfeldern Abrüstung, Rüstungs­ kontrolle und Nichtverbreitung wird durch klare Prinzipien angeleitet und ist zugleich von widersprüchlichen Zielen und Rollenverständnissen gekennzeichnet. Diese themenüber­ greifenden Charakteristika zu identifizieren ist wichtig, um Ansatzpunkte für eine Politik des rüstungskontrollpolitischen Engagements zu identifizieren und deren Erfolgschancen be­ werten zu können.  CHINESISCHER RÜSTUNGSKONTROLLPOLITIK Drei Prinzipien leiten chinesisches Handeln in den Themen­ feldern Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung an. Erstens will China keine Einschränkungen der eigenen Rüstungspolitik durch Rüstungskontrollabkommen, jeden­ falls solange die USA nicht ähnlichen Bestimmungen unter­ worfen sind. Regionale Ansätze für vertrauens- und sicher­ heitsbildende Maßnahmen(VSBM) oder Rüstungskontrolle unterstützt China nicht bzw. nur äußerst zurückhaltend, weil sie Beijings Streben nach einer regionalen Vormachtstellung entgegenlaufen würden. 63 China verschleppt eine Regulie­ rung von militärisch nutzbaren Technologien, die es für eine asymmetrische Aufrüstung gegen die USA nutzen will oder bei denen China technologisch führend ist. 64 63 Eine wissenschaftliche, politikberatende Auseinandersetzung mit sol­ chen Konzepten findet durchaus statt. So hat das Chinese Institute of International Studies(CIIS), welches das Außenministerium berät, im Jahr 2013 eine Studie zur Perzeption von KSZE/OSZE in China und der Region vorgelegt. In der Studie werden die menschenrechtliche Di­ mension der OSZE und eine Parteinahme gegen Russland kritisch be­ urteilt. Mit Blick auf vertrauensbildende Funktionen heißt es aber: »Lack of knowledge of the CSCE/OSCE both in the official circle and in the academic community in China is of no little importance, im­ plying as it does poor understanding and poor perception. It means inter alia that the positive side and common values of the CSCE/OSCE are accorded too little awareness and recognition.« Vgl. Chinese Ins­ titute of International Studies(2013): The Relevance of CSCE/OSCE to the Asia Pacific Region, Beijing, S. 255–256. 64 Dabei agieren China und Russland in multilateralen Foren abge­ stimmt.»[The Chinese] are letting the Russians steamroll the pro­ cess, and they’re happy to hang back«, sagte die Expertin Laura No­ lan des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz über das Verhalten Chinas in den Gesprächen zur Kontrolle von autonomen Waffensyste­ men. Zitiert in: Chan, Melissa K.(2019:»China and the U.S. Are Figh­ ting a Major Battle over Killer Robots and the Future of AI«, in: Time, 13.9.2019, https://time.com/5673240/china-killer-robots-weapons (27.1.2022). Zweitens lehnt Beijing internationale Instrumente und Ver­ fahren ab, die aus seiner Sicht auf eine»Einmischung in inne­ re Angelegenheiten« hinauslaufen. Verifikations- und Trans­ parenzmaßnahmen sollen aus chinesischer Sicht möglichst wenig intrusiv sein. Eine Ausweitung der Kompetenzen inter­ nationaler Abrüstungsbehörden lehnt China ab, sobald dies staatliche Souveränität beeinträchtigen könnte. Rüstungs­ kontrolle soll intergouvernemental angelegt sein und das Konsensprinzip gewahrt bleiben. Governance-Ansätze, die auf eine Einbeziehung nichtstaatlicher oder privatwirtschaft­ licher Akteure, etwa in die Kontrolle proliferationssensitiver Technologien hinauslaufen, sieht Beijing skeptisch. Dies er­ schwert auch regionale Ansätze der Vertrauensbildung, wenn diese auf mehr Offenheit gegenüber regionalen Kon­ kurrenten hinauslaufen würden. Drittens erfüllt China finanzielle und technische Anforderun­ gen, die sich aus der Mitgliedschaft in oder dem Mitwirken an Rüstungskontrollabkommen ergeben, zwar buchstaben­ getreu, ist aber kaum bereit, über das Maß des Notwendigen hinaus größere Unterstützungsleistungen zu erbringen. Chi­ na nutzt vermehrt die Entsendung chinesischer Expert*in­ nen, um Einfluss auf die Politik multilateraler Institutionen zu nehmen, unterscheidet sich dabei aber nicht wesentlich von anderen Staaten.  als Großmacht: Rüstungs­ kontrolle auf Augenhöhe Chinas Anspruch, als gleichberechtigte Großmacht gegen­ über den USA wahrgenommen zu werden, wird in der Atom­ waffenpolitik besonders deutlich. Regionale Ansätze der nuk­ learen Rüstungskontrolle in Asien sind ebenso notwendig wie schwierig. In Asien findet ein vielseitiger, asymmetrischer nuk­ learer Rüstungswettlauf zwischen Staaten mit unterschiedli­ chen strategischen Ausrichtungen statt, bei dem China(ne­ ben den USA) zentraler Akteur ist, weil es Einflussmöglichkei­ ten auf das Verhalten aller regionalen Akteure hat. Alle vier asiatischen Nuklearmächte – China, Indien, Nordkorea und Pakistan – rüsten nuklear auf, richten ihre Abschreckungspo­ tenziale aber an jeweils anderen Bezugspunkten aus. Bislang beruhte Chinas Abschreckungsfähigkeit auf einer gesicherten Zweitschlagfähigkeit und einem Nukleararsenal von wenigen Hundert Sprengköpfen. Der US-Experte Hans 14

Chinas Politik in der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung Kristensen geht davon aus, dass China rund 350 Kern­ sprengköpfe besitzt. Indien verfügt vermutlich»nur« über rund 150 Atomwaffen und eine kleinere Vielfalt an Träger­ mitteln. Während Chinas Atomwaffen auf rund einem Dut­ zend verschiedener Typen von Raketen-U-Booten, Flugzeu­ gen und Raketen stationiert sind, operiert Indien sieben un­ terschiedliche solcher Trägersystemtypen. 65 Diese Asymme­ trien in den nuklearen Fähigkeiten werden durch unter­ schiedliche Bedrohungswahrnehmungen verschärft. Chinas Atomwaffen dienen hauptsächlich der Abschreckung der USA, Indien spielt im strategischen Kalkül hingegen eine geringe Rolle. 66 Delhi richtet seine Atomwaffenpolitik vor allem an Pakistan, aber auch an China aus. Chinas Unter­ stützung für Indiens»Erzfeind« Pakistan ist ein weiterer Faktor, der bilaterale Ansätze der Rüstungskontrolle er­ schwert. Während China und Indien – zumindest offiziell – auf den Ersteinsatz von Atomwaffen verzichten, hält das konventionell schwächere Pakistan daran fest, auf einen konventionellen Angriff Indiens auch mit einem Atomwaf­ feneinsatz reagieren zu können. China verfügt vermutlich über nicht mehr als ein Zehntel der rund 4.000 Atomwaffen, die Russland und die USA im Kriegsfall einsetzen könnten. China lehnt eine Teilnahme am bisher bilateralen nuklearen Rüstungskontrollprozess zwischen den USA und Russland ab, solange eine erhebli­ che Lücke zwischen den nuklearen Fähigkeiten der USA und Russlands einerseits sowie Chinas andererseits klafft. Obwohl sich viele Prognosen chinesischer Atomwaffenauf­ rüstung aus der Vergangenheit im Rückblick als übertrie­ ben und alarmistisch herausgestellt haben, beendet Beijing gerade die Phase seiner bisherigen nuklearen Zurückhal­ tung. Es diversifiziert sein Atomwaffenarsenal und rüstet quantitativ sowie qualitativ auf. China strebt an, über land-, see- und luftgestützte Trägermittel zu verfügen, und würde es damit den USA und Russland gleichtun, die eben­ falls über eine robuste nukleare Triade als Grundlage ihrer Abschreckung verfügen. Ein deutliches Indiz für die chinesische nukleare Aufrüstung ist der Bau von drei großen Raketenfeldern, auf denen sich künftig bis zu 300 Silos für Interkontinentalraketen befin­ den könnten. Unklar ist, in welchem Umfang China diese Kapazitäten auch nutzen will. 67 Die große Anzahl der Silos würde einen US-amerikanischen Erstschlag erschweren, selbst wenn nicht jedes Silo mit Atomwaffen bestückt wä­ re. So könnte China durch eine Art nukleares»Hütchen­ spiel« die Fähigkeit zu einem nuklearen Zweitschlag verbes­ 65 Vgl. Haynes, Susan Turner(2020):»Acrimony, asymmetry, and the Si­ no-Indian nuclear relationship«, in: The Nonproliferation Review, Vol. 26(5–6), S. 427–447, hier S. 430–435. 66 Vgl. Dalton, Toby/ Zhao, Tong(2020):»At a Crossroads? China-India Nuclear Relations After the Border Clash«, in: Carnegie Endowment for International Peace, Washington, D.C.(Working Paper), https://carnegieendowment.org/files/Dalton%20Zhao%20-%20 ­China-India%20Nuclear%20Relation.pdf(4.1.2022). 67 Vgl. Kristensen, Hans M./ Korda, Matt(2021):»China’s Nuclear Missile Silo Expansion: From Minimum Deterrence to Medium Deterrence«, in: Bulletin of the Atomic Scientist, 1.9.2021, https://thebulletin.org/2021/09/chinas-nuclear-missile-silo-expansi­ on-from-minimum-deterrence-to-medium-deterrence(27.1.2022). sern, die bisher im Kern darauf beruht, strategische Atom­ waffen so tief einzubunkern, dass sie auch nach einem Nuklearangriff für einen Vergeltungsschlag eingesetzt wer­ den könnten. Als Grund für die eigene Aufrüstung nennt Beijing an erster Stelle den Aufbau amerikanischer Raketenabwehrfähigkei­ ten. China bezweifelt – genau wie Russland – die Beteue­ rungen Washingtons, dass diese Systeme allein der Abwehr eines begrenzten Raketenangriffs durch Nordkorea oder Iran dienen sollen. Der Leiter der Abrüstungsabteilung im chinesischen Außenministerium Fu Cong nannte weitere Faktoren, die Chinas Nuklearwaffenpolitik beeinflussen, nämlich die feindliche Rhetorik Washingtons gegenüber China, militärtechnologische Fähigkeiten der USA, wie et­ wa konventionelle Waffen, die für einen Erstschlag gegen Chinas Atomarsenal einsetzbar wären, und die drohende Stationierung von amerikanischen Mittelstreckenwaffen in Reichweite Chinas. 68 Diese Vielfältigkeit der Faktoren er­ schwert eine Einbeziehung Chinas in nukleare Rüstungs­ kontrolle. Sie treibt zudem die Entwicklung von Atomwaf­ fensystemen voran, die besonders gut in der Lage wären, Raketenabwehrsysteme zu umgehen. Insbesondere bei den Hyperschallwaffen hat China gegenüber den USA einen technologischen Vorsprung, der ein Wettrüsten bei diesen destabilisierenden Waffensystemen ausgelöst hat. 69 Offen bleibt, auf welches Endstadium nuklearer Fähigkei­ ten Chinas Aufrüstung zielt. Will Beijing langfristig mit den beiden größten Atomwaffenstaaten USA und Russland gleichziehen oder strebt China eine gesicherte Zweit­ schlagfähigkeit auf einem etwas höheren Niveau an? 70 US-Geheimdienste prognostizieren, dass China in diesem Jahrzehnt bis zu 1.000 Atomwaffen stationieren könnte. 71 Dann würde Beijing über etwa ein Viertel jener rund 4.000 einsatzfähigen Sprengköpfe verfügen, die sich jeweils in den amerikanischen und russischen Arsenalen befinden. Eine schnellere nukleare Aufrüstung Chinas wird auch durch die verfügbare Menge von waffenfähigem Plutoni­ um oder hoch angereichertem Uran begrenzt. US-Ge­ 68 Vgl. Chernenko, Elena(2020):»Director-General FU Cong’s Inter­ view with Kommersant«, 18.10.2020, Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China, https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/ wjb_663304/zzjg_663340/jks_665232/jkxw_665234/202010/ t20201016_599378.html(27.1.2022). Vgl. dazu auch Zhao, Tong (2021):»Digging Deep into China’s Motivations and Intentions«, in: Arms Control Association, Dezember 2021, https://www.armscontrol. org/act/2021-12/arms-control-today/chinas-strategic-arsenal-world­ view-doctrine-systems(27.1.2022). 69 Vgl. Bugos, Shannon(2021):»China Tested Hypersonic Capability, U.S. Says«, in: Arms Control Today, November 2021, https://www. armscontrol.org/act/2021-11/news/china-tested-hypersonic-capabili­ ty-us-says(4.1.2022). 70 China selbst bestreitet, einen nuklearen Aufrüstungskurs im von den USA behaupteten Umfang zu verfolgen. Vgl. Moritsugu, Ken(2022): »China Denies US Report It’s Rapidly Growing Its Nuclear Arms«, in: The Washington Post, 4.1.2022, https://www.washingtonpost. com/world/china-denies-us-report-its-rapidly-growing-its-nucleararms/2022/01/04/ecbb5990-6d2b-11ec-b1e2-0539da8f4451_story. html(5.1.2022). 71»Faster Chinese Nuclear Expansion«, vgl. Bugos(2021). 15

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE heimdienste vermuten, dass China genügend Spaltmateri­ al für die Produktion von wenigen Hundert Atomspreng­ köpfen vorhält. China ist zwar der einzige NVV-Atomwaf­ fenstaat, der kein Moratorium für die Produktion waffen­ fähigen Spaltmaterials verkündet hat, Expert*innen gehen aber davon aus, dass China seit Längerem kein für den Atomwaffenbau geeignetes Spaltmaterial mehr herstellt. 72 Die chinesische Weigerung, dieses Moratorium zur offiziel­ len Politik zu erklären, kann ein Indiz sein, dass China sich die Option für eine Wiederaufnahme der Produktion ­offenhalten will. 73 Unklar ist, ob China in Zukunft zivile Nukleareinrichtungen dafür verwenden will, auch Spaltmaterial für Kernwaffen herzustellen. Nuklearwaffenstaaten sind, anders als Nicht­ kernwaffenstaaten, nicht verpflichtet, ihre zivilen Nuklear­ einrichtungen für Kontrollen der Internationalen Atome­ nergie-Organisation(IAEO) zu öffnen. 74 Die europäischen Nuklearmächte Frankreich und Großbritannien trennen zi­ vile und militärische Brennstoffkreisläufe und stellen ihre zivilen Einrichtungen unter die Kontrolle der IAEO. China begrenzt – genauso wie Russland und die USA – den Zu­ gang der Wiener Atomenergiebehörde hingegen auf we­ nige, ausgewählte Einrichtungen. Diese»Kontrollen« ha­ ben allenfalls symbolische Bedeutung. Chinas Ansatz, Rüstungskontrolle vor allem im Kreis ande­ rer Nuklearmächte zu betreiben, wird auch durch das akti­ ve Mitwirken in den Nukleargesprächen der P5 deutlich. Seit Beginn der Gespräche unter den fünf im NVV aner­ kannten Atommächten 2009 nutzt Beijing diesen Rahmen aktiv, um die Konsensbildung unter den P5 voranzubringen und seine Interessen gegenüber den anderen Teilnehmern zu artikulieren. Trotz aller geopolitischen Spannungen mit den USA hat China die Federführung bei der Entwicklung eines P5-Glossars übernommen. 75 geöffnet. 76 China hatte zwar ab 2004 seine Bereitschaft signalisiert, das Protokoll zu unterschreiben, 77 die anderen Atomwaffenstaaten haben jedoch weiterhin Vorbehalte zu Bestimmungen, die über die üblichen Verpflichtungen der Signatarstaaten in anderen nuklearwaffenfreien Zo­ nen hinausgehen. Dies betrifft unter anderem die An­ wendung einiger Verbotstatbestände – wie das Verbot der Stationierung von Atomwaffen oder das Verbot des Atomwaffeneinsatzes – auf(umstrittene) Sonderwirt­ schaftszonen(continental shelves) sowie die Frage negati­ ver Sicherheitsgarantien für die Vertragsstaaten. 78 Insbe­ sondere die USA, Russland und Singapur konnten sich bis­ her nicht einigen, ob der Transit von Schiffen mit Atom­ waffen erlaubt und/oder deklarierungspflichtig ist. 79 Bei­ jing konnte diese Blockade als Koordinator in den P5 bis­ her nicht auflösen. 80 Bemerkenswert ist der Dialog der P5 über Fragen der»stra­ tegischen Risikoreduzierung«. In einem Arbeitspapier zum Thema Strategic Risk Reduction für die 10. NVV-Überprü­ fungskonferenz erkennen die Atomwaffenstaaten ihre Ver­ antwortung an, gemeinsam der Gefahr eines nuklearen oder konventionellen Konflikts zwischen ihnen entgegen­ zuwirken. Dazu wollen sie Vertrauensbildung betreiben, bessere Kommunikationskanäle sowie wirksame Instru­ mente der Krisenprävention und-bewältigung schaffen. 81 Obwohl die P5-Gespräche bisher keine konkreten Rüs­ tungskontrollschritte zum Gegenstand hatten, bietet die­ ser Rahmen für China dennoch die Gelegenheit, im nukle­ aren Klub»auf Augenhöhe« zu agieren. So reklamiert Bei­ jing für sich voller Stolz, die P5-Agenda mitgestaltet und vorangebracht zu haben. 82 Auch bei der Abrüstung syrischer Chemiewaffen hat China im Kreis der Großmächte zeitweise mitgewirkt. Zwischen 2015 und 2017 unterstützte China die Abrüstungsaktivitä­ China koordiniert zudem den P5-Dialog zur nuklearwaf­ fenfreien Zone in Südostasien(Vertrag von Bangkok). Das Protokoll zum Bangkok-Vertrag über eine atomwaffen­ freie Zone in Südasien ist bisher nicht zur Unterzeichnung 72 China hat die Produktion von hoch angereichertem Uran vermutlich 1987 und von Plutonium vermutlich 1990 eingestellt. Vgl. Internatio­ nal Panel on Fissile Materials(2021):»China«, 13.8.2021, https://fissi­ lematerials.org/countries/china.html. 73 Vgl. Carnegie Endowment for International Peace(2021):»Enga­ ging China on Nuclear Arms Control«(Transcript), Washington, D.C., 26.1.2021, S. 3, https://carnegieendowment.org/files/Tanscript_ of%20Engaging%20China%20on%20Nuclear%20Arms%20 ­Control.pdf (4.1.2022). 74 Vgl. Hibbs, Mark(2021):»China’s Nuclear Forces: Testimony Be­ fore the U.S.-China Economic and Security Review Commission«, in: Carnegie Endowment For International Peace, Washington, D.C., 10.6.2021, https://carnegieendowment.org/files/202106-CHINA_ USCC_WRITTEN_TEXT_FINAL_.pdf (27.1.2022). 75 Das Glossar gemeinsamer nuklearer Begriffsdefinitionen soll den Di­ alog der P5 über Fragen der Abrüstung untereinander, aber auch mit Nichtnuklearwaffenstaaten vereinfachen. Vgl. Hoell, Maximilian/ Persbo, Andreas(2020):»Overcoming disunity: Reinvigorating the P5 Process a decade on«, in: European Leadership Network, London, Juli 2020, S. 10. 76 Vgl. UN Office of Disarmament Affairs(1995): Protocol to The Treaty on Southeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone, https://treaties.unoda. org/t/bangkok_protocol(29.1.2022). 77 Vgl. Crail, Peter/ Liang, Xiaodon(2012):»Southeast Asia Nuc­ lear-Weapon-Free Zone and the Nuclear-Weapon States«, in: ­ East-West-Center – Asia Pacific Bulletin, Nr. 148, 7.2.2012, https://www.eastwestcenter.org/system/tdf/private/apb_148.­ pdf?file=1&type=node&id=33289(29.1.2022). 78 Vgl.»Bangkok Treaty«, in: Nuclear Threat Initiative, https://www. nti.org/learn/treaties-and-regimes/southeast-asian-nuclear-we­ apon-free-zone-seanwfz-treaty-bangkok-treaty(27.1.2022). 79 Vgl. Hoell/ Persbo(2020), S. 18–19. 80 Angesichts fehlender Fortschritte wird diskutiert, ob die P5 dieses Thema überhaupt auf der Agenda der gemeinsamen Gespräche be­ lassen. Im letzten Kommuniqué haben sie lediglich ihr Bekenntnis zu den Zielen des Bangkok-Vertrags wiederholt und die Bedeutung des Dialogs zwischen den Vertragsstaaten und den Kernwaffenstaaten hervorgehoben. Vgl.»P5 Conference. Joint communiqué«, Absatz 8d, Paris, 2.–3. Dezember 2021, https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/ pdf/p5_statement_2_3-12-21_cle04ad34.pdf,(29.1.2022). 81 Vgl. Vereinte Nationen(2021): Strategic risk reduction, Working pa­ per submitted by China, France, the Russian Federation, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the United States of America to the 2020 Review Conference of the Parties to the Tre­ aty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT/CONF.2020/ WP.33, New York. 82 Vgl. Chernenko(2020). 16

Chinas Politik in der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung ten der Organisation für das Verbot chemischer Waffen (OVCW) und der Vereinten Nationen finanziell sowie durch die Bereitstellung eines Schiffs der chinesischen Marine. 83 Diese Mitwirkung wurde damals als signifikantes Signal der Kooperationsbereitschaft Beijings verstanden, insbesondere weil China die gemeinsamen Abrüstungsbemühungen der USA und Russlands direkt begleitete. Die Politik gegenüber dem Comprehensive Nuclear-­TestBan Treaty(Kernwaffenteststopp-Vertrag, CTBT) macht China maßgeblich vom Verhalten der USA abhängig. China und die USA sind die beiden einzigen P5-Staaten, die den CTBT noch nicht ratifiziert haben. Beide Länder haben den Vertrag immerhin unterzeichnet, gehören aber zu jenen 44 Staaten mit einem fortgeschrittenen zivilen Atompro­ gramm, deren Ratifikation nach Artikel 14 des CTBT für das Inkrafttreten des Abkommens notwendig bleibt. Immer wieder kommt der Verdacht auf, China könnte erneut Atomtests durchführen wollen, um kleinere Atomspreng­ köpfe zu entwickeln und zu erproben, die dann auf Interkon­ tinentalraketen mit Mehrfachsprengköpfen disloziert wür­ den. Die Trump-Administration verdächtigte China sogar, den CTBT durch die Durchführung kleinerer Tests zu verlet­ zen. 84 Bisher gibt es allerdings keine Hinweise auf Vorberei­ tungen für eine Wiederaufnahme des chinesischen Atom­ testprogramms. Dies könnte sich ändern, sollten die USA ih­ rerseits wieder Atomtests durchführen. Militärisch demonstriert China auch im Weltraum Ebenbür­ tigkeit mit anderen Atommächten. Im Januar 2007 zerstör­ te China einen eigenen Satelliten durch eine Antisatelliten­ waffe und soll 2013 einen ähnlichen Versuch unternom­ men haben. Auch Indien, Russland und die USA haben, trotz aller damit einhergehenden Gefährdungen für die zi­ vile Weltraumnutzung durch den entstehenden Weltraum­ schrott, die Fähigkeit demonstriert, eigene Satelliten direkt zu zerstören. 85 83 Vgl. Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons(2014): Status of Contributions to the OPCW-UN Joint Mission in Syria, http:// opcw.unmissions.org/LinkClick.aspx?fileticket=Yw0vVMzJwvw=&ta­ bid=205(4.1.2022). Beijing stellte damals die Bedeutung der Ent­ sendung des Schiffs als diplomatisches Signal heraus. Vgl.»Chinese Warship in Cyprus to Aid Syrian Chemical Weapons Removal«, in: Reuters, 4.1.2014, https://www.reuters.com/article/syria-crisis-chi­ na-idUSL6N0KD2Q920140104(27.1.2022). 84 Vgl. U.S. Department of State(2020): Executive Summary of Findings on Adherence to and Compliance with Arms Control, Nonproliferation, and Disarmament Agreements and Commitments, Washington, D.C., S. 8, https://www.state.gov/wp-content/ uploads/ 2020/04/ Tab-1.-EXECUTIVE-SUMMARY- OF-2020- CR-FIN­ DINGS-04.14.2020-003-003.pdf. Vgl. auch Pant, Harsh V./ Bomma­ kanti, Kartik(2020):»Nuclear Games at Lop Nur«, in: Observer Research Foundation, New Delhi, 20.4.2020, https://www.orfonline. org/expert-speak/nuclear-games-lop-nur-64901(4.1.2022). 85 Die USA führten einen ähnlichen Versuch im Februar 2008 durch, In­ dien im März 2019. Russland zerstörte im November 2021 einen ei­ genen Satelliten durch eine Anti-Satellitenrakete. Vgl. hierzu: Panda, Ankit(2021):»The Dangerous Fallout of Russia’s Anti-Satellite Mis­ sile Test«, in: Carnegie Endowment For International Peace, Was­ hington, 17.11.2021, https://carnegieendowment.org/2021/11/17/ dangerous-fallout-of-russia-s-anti-satellite-missile-test-pub-85804 (4.1.2022).  als souveräne Nation: ­ keine Einmischung in innere ­Angelegenheiten Multilaterale Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbrei­ tung beschränken sich nicht mehr nur auf zwischenstaatliche Verträge, in denen Staaten gegenseitige Vereinbarungen tref­ fen, um militärische Potenziale zu begrenzen, sondern kon­ zentrieren sich zunehmend auch auf Vereinbarungen, die das Ziel haben, den Missbrauch von Dual-U­ se-Technologien zu verhindern. Dabei wird die Zusammenarbeit von Regierungen mit zivilgesellschaftlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren gesucht und gefördert, weil die Vereinbarung und Durchset­ zung von Normen und Regeln für zivil und militärisch nutzba­ re Technologien ohne diese Akteure kaum möglich ist. China steht solchen Governance-Ansätzen mindestens skep­ tisch und meist ablehnend gegenüber, weil sie aus Beijings Sicht auf eine»Einmischung in die inneren Angelegenhei­ ten« des Landes hinauslaufen oder hinauslaufen könnten. Beijing hingegen besteht darauf, dass Abrüstung, Rüstungs­ kontrolle und Nichtverbreitung über verbindliche zwischen­ staatliche Abkommen vereinbart werden und die Umset­ zung und Verifikation minimalinvasiv sowie auf Grundlage klarer Regeln erfolgt. Dieses klassische Verständnis von Rüstungskontrolle wird dem Bedarf nach einer Ergänzung zwischenstaatlicher Ver­ einbarungen durch neue, transnationale Mechanismen nicht (mehr) gerecht. Deutlich wird dies etwa in multilateralen Dis­ kussionen über zwischenstaatliche Regelungen im Cyberspa­ ce. China verfolgt, zusammen mit anderen nichtdemokrati­ schen Staaten, einen grundsätzlich anderen Ansatz als west­ liche Staaten, um den Missbrauch von Informationstechnolo­ gien zu verhindern. Chinas Top-down-Philosophie läuft auf zwischenstaatliche Regelungen im Cyberspace hinaus, deren Umsetzung allein den Regierungen obliegt. Diese strikte nati­ onalstaatliche Kontrolle ermöglicht auch die Fortführung der Repressionspolitik im Innern und im Cyberspace, ohne dass hier internationale Normen und Regeln Anwendung finden. Demgegenüber verfolgen westliche Staaten zunehmend ei­ nen Ansatz, der darauf beruht, verschiedenen Akteuren durch » Codes of Conduct« sowie eine Operationalisierung internati­ onaler Rechtsstandards, Maßstäbe für das Verhalten im Cy­ berraum an die Hand zu geben. Dieser Bottom-up-Ansatz soll Strukturen schaffen, die durch Verhaltensmaßregeln auch pri­ vatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure in die in­ ternationale Normbildung einbinden. In der Konsequenz sol­ len aus westlicher Sicht der freie Informationszugang von Bür­ ger*innen und die Geschäftsmodelle international agierender Internetfirmen möglichst wenig eingeschränkt werden. 86 Diskussionen zur Verhinderung eines Wettrüstens im Welt­ raum( Prevention of an Arms Race in Outer Space, PAROS) verlaufen entlang ähnlicher Fronten. China hat gemeinsam 86 Vgl. Cuihong, Cai(2018):»China and Global Cyber Governance: Main Principles and Debates«, in: Asian Perspective 42(4), S. 647–662, www.doi.org/10.1353/apr.2018.0029. 17

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE mit Russland im Rahmen von VN-Diskussionen einen Vor­ schlag für einen Vertrag zum Verbot der Stationierung von Waffen im Weltall( Treaty on the Prevention of the Placement of Weapons in Outer Space, PPWT) eingebracht. Von westli­ cher Seite wird dessen objektbasierte Herangehensweise al­ lerdings als nicht mehr zeitgemäß kritisiert und stattdessen ein verhaltensbasierter Ansatz vorgeschlagen, den China wiederum ablehnt. 87 China argumentiert zudem, dass ein PPWT aus technologischen und wirtschaftlichen Gründen nicht verifizierbar sei. Im April verkündeten die USA einen unilateralen Verzicht auf Anti-Satellitentests, bei denen Ziele im Weltraum zerstört werden. 88 Vor dem Hintergrund der anhaltenden Gefährdung der kommerziellen Nutzung des Weltraums durch Weltraumschrott könnte auch China Inter­ esse haben, sich einem solchen Verzicht anzuschließen. 89 Chinas Skepsis gegenüber intrusiven Instrumenten schlägt auch auf traditionelle Rüstungskontrollthemen durch. Bei­ jing lehnt neue OVCW-Kompetenzen zur Untersuchung von Chemiewaffenangriffen ab, um eine schleichende Auf­ gabenerweiterung der Chemiewaffenbehörde zu verhin­ dern. China hat dagegen gestimmt, dass die neue OVCW-In­ vestigativeinheit( Investigation and Identification Team, IIT) aus dem regulären Haushalt der OVCW finanziert wird. 90 Dies begründet Beijing damit, dass der OVCW hier Ermitt­ lungskompetenzen zugestanden würden, die über den zwi­ schenstaatlichen Bereich hinausgingen. Im Biowaffenübereinkommen(BWÜ) fordert China, zusam­ men mit Russland und Staaten des Non-Aligned Movement (NAM), die Wiederaufnahme von Verhandlungen über ein Verifikationsprotokoll, die 2001 am Widerstand der USA gescheitert waren, obwohl diese Position politisch keinen Erfolg verspricht. 91 China stützt die haltlosen Vorwürfe Russlands, von Deutschland, den USA und anderen G7-Staa­ ten unterstützte Biosicherheitslabore in Drittstaaten dien­ ten der verbotenen Forschung an Biowaffen. 92 Moskau und Beijing hatten bereits im Oktober 2021 in einer gemeinsa­ men Erklärung behauptet, solche Einrichtungen»ernsthaf­ te Bedenken« hinsichtlich der BWÜ-Vertragstreue der USA und seiner Verbündeten aufwerfen. 93 Anfang März 2022 übernahm das chinesische Außenministerium die Behaup­ tung Russlands, von den USA geförderte Biosicherheitsein­ richtungen hätten tatsächlich geheime militärische Zwecke und forderte wiederum, ein internationaler BWÜ-Verifikati­ onsmechanismus müssen solche Zweifel ausräumen. 94 Immerhin setzt sich China seit 2016 im Rahmen des BWÜ für bessere internationale Kooperation bei Forschungen im Zusammenhang mit sicherheitsrelevanten biologischen Ak­ tivitäten ein. Bemerkenswert ist in diesem Kontext die Zu­ sammenarbeit der Tianjin-Universität mit der amerikani­ schen Johns-Hopkins-Universität, die mit Unterstützung des chinesischen und US-Außenministeriums 2021 einen ge­ meinsamen Vorschlag für einen Verhaltenskodex für Biosi­ cherheit entwickelt haben, der auf einem Vorschlag basiert, den China mit Pakistan auch in das BWÜ einbrachte. Die Tianjin Guidelines sollen auf der Neunten BWÜ-Überprü­ fungskonferenz beraten werden, die aller Voraussicht nach Ende November 2022 stattfindet. 95 ­Zudem hat China infol­ ge der Mitgliedschaft in einer Reihe internationaler Konven­ tionen begonnen, internationale Verpflichtungen zur Biosi­ cherheit durch Ausführungsgesetze in nationales Recht um­ zusetzen. Dieser Prozess bleibt aber verbesserungsfähig. 96 Chinas BWÜ-Politik wird überschattet von US-Vorwürfen, dass das Coronavirus(SARS-CoV-2) nicht natürlichen Ur­ sprungs sei, sondern aus einem Labor in der chinesischen 87 Vgl. Zarkan, Laetitia Cesari(2021):»A New Edge in Global Stability: What Does Space Security Entail for States?« in: Observational Research Foundation, 13.10.2021, https://www.orfonline.org/expertspeak/a-new-edge-in-global-stability(27.1.2022). 88»Remarks by Vice President Harris on the Ongoing Work to Establish Norms in Space«, Vandenberg AFB, 18.4.2022, https://www.whitehouse. gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/04/18/remarks-by-vice-presi­ dent-harris-on-the-ongoing-work-to-establish-norms-in-space. 89 Vgl. Panda, Ankit/ Silverstein, Benjamin(2022).»The U.S. Morato­ rium on Anti-Satellite Missile Tests Is a Welcome Shift in Space Po­ licy«, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 20.4.2022, https://carnegieendowment.org/2022/04/20/u.s.-mora­ torium-on-anti-satellite-missile-tests-is-welcome-shift-in-space-po­ licy-pub-86943. 90 Vgl. u. a.»Statement By H.E. Ambassador Tan Jian, Permanent Repre­ sentative of the People’s Republic of China to the OPCW, At the Ge­ neral Debate of the Ninety-Eighth Session of the Executive Council«, The Hague, 5.10.2021, https://www.opcw.org/sites/default/files/do­ cuments/2021/10/%EF%BC%88EN%EF%BC%89Chinese%20Sta­ tement%20During%20the%20General%20Debate%20of%20EC98_0.pdf(4.1.2022). 91 Chinas Argumentation in Bezug auf die Einrichtung eines Verifikati­ onsmechanismus für das BWÜ ist offensichtlich opportunistisch. So­ lange ernsthafte Aussichten zur Schaffung eines Zusatzprotokolls bestanden, versuchte Beijing Verhandlungen zu verschleppen. Erst nachdem die USA sich gegen ein solches Instrument gestellt hatten,­ änderte China seine Haltung und passte sich der NAM-Haltung an. Siehe Zhao, Tong(2022):»China’s Approach to Arms Control Ve­ rification«, Sandia Report SAND2022-3562 O, Albuquerque, New Mexico, March 2022, https://www.sandia.gov/app/uploads/si­ tes/148/2022/04/SAND2022-3562-O.pdf(23.04.22), S. 14–15. 92 Vgl. Jakob, Una et al.(2022):»Biowaffen in der Ukraine? Hinter­ gründe zu den russischen Falschinformationen«, IFSH/HSFK/JLU/ZNF, 22.3.2022, https://ifsh.de/news-detail/biowaffen-in-der-ukraine-hin­ tergruende-zu-den-russischen-falschinformationen(23.04.2022). 93 Vgl. Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China: »Joint Statement by the Foreign Ministers of the People's Republic of China and the Russia Federation on Strengthening the Conven­ tion on the Prohibition of the Development, Production and Stockpi­ ling of Bacteriological(Biological) And Toxin Weapons and on Their Destruction«. Beijing, 7.10.2021, https://www.fmprc.gov.cn/mfa_ eng/wjdt_665385/2649_665393/202110/t20211007_9580297.html (23.04.2022). 94»Foreign Ministry Spokesperson Zhao Lijian’s Regular Press Con­ ference on March 8, 2022«, Beijing, Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, https://www.fmprc.gov.cn/ mfa_eng/xwfw_665399/s2510_665401/2511_665403/202203/ t20220309_10649938.html(23.04.2022). 95 Vgl. Wang, Leifan/ Song, Jie/ Zhang, Weiwen(2021):»Tianjin Biose­ curity Guidelines for Codes of Conduct for Scientists: Promoting Re­ sponsible Sciences and Strengthening Biosecurity Governance«, in: Journal of Biosafety and Biosecurity 3(2), S. 82–83, https://doi.or­ g/10.1016/j.jobb.2021.08.001(4.1.2022); Johns Hopkins Bloomberg School of Public Health/ Tianjin University Center for Biosafety Rese­ arch and Strategy/ Interacademy Partnership(IAP)(2021): The Tianjin Biosecurity Guidelines for Codes of Conduct for Scientists, 29.6.2021, https://w w w.interacademies.org /sites /default/ files/ 2021- 07/ Tian­ jin-Guidelines_210707.pdf(4.1.2022). 96 Vgl. Cao, Cong(2021):»China’s evolving biosafety/biosecurity legis­ lations«, in: Journal of law and the biosciences 8(1), S. 1–21, https:// doi.org/10.1093/jlb/lsab020. 18

Chinas Politik in der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung Stadt Wuhan stamme. Zwei Gründe erschweren es, diesen Anschuldigungen auf den Grund zu gehen: Erstens hat das BWÜ(anders als das Chemiewaffenübereinkommen, CWÜ) kein Transparenz- oder Verifikationsregime und damit keine internationale Organisation, die bei der Aufklärung des Sachverhalts helfen könnte. Zweitens hat China nur im Rah­ men des Notwendigen und zudem nur zögerlich Transpa­ renz geschaffen. Ob die Ursache für diese Politik das Behar­ ren auf Nichteinmischung, Inkompetenz der politischen Füh­ rung oder ein Vertuschungsversuch ist, bleibt dabei offen. 97 China unterstützt die Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty Organization(CTBTO) 98 und leistet zögerlich seinen Bei­ trag zum Aufbau des Verifikationssystems des Kernwaffen­ teststopp-Vertrags. Fünf der laut Vertrag vorgesehenen Sta­ tionen des internationalen Verifikationssystems auf chinesi­ schem Territorium sind bisher fertiggestellt. Beijing übermit­ telt Daten von diesen Stationen als CTBT-Signatarstaat aller­ dings nur»freiwillig«. 99 Auch in den CTBT-Verhandlungen hat sich China gegen weitreichende Vollmachten im Rah­ men von Verdachtsinspektionen gewehrt. Im Ergebnis konn­ te es sich mit seiner Position aber nicht durchsetzen. 100  als Multilateralist: die Erfüllung internationaler Anforderungen China hat ab Mitte der 1980er-Jahre seine Mitarbeit in multi­ lateralen Institutionen und damit auch in rüstungskontrollpo­ litischen Verträgen und Regimen intensiviert. Es blieb zwar zu­ nächst ein Nachzügler in der sich herausbildenden Rüstungs­ kontrollarchitektur, hatte seinen Rückstand bis Mitte der 1990er-Jahre aber weitgehend aufgeholt. 101 Heute ist China Mitglied in allen wichtigen multilateralen Regimen zur Kont­ rolle von Massenvernichtungswaffen und partizipiert darüber hinaus in einer Reihe anderer Verträge(siehe Tabelle Seite 34). In Asien gibt es allerdings kaum regionale Rüstungskontroll­ abkommen, an denen China mitwirken könnte. 102 Beijing ist 97 Vgl. Wade, Nicholas(2021):»The Origin of COVID: Did People or Na­ ture Open Pandora’s Box at Wuhan?«, in: Bulletin of the Atomic Scientists, 5.5.2021, https://thebulletin.org/2021/05/the-origin-of-coviddid-people-or-nature-open-pandoras-box-at-wuhan(4.1.2022). 98 Vgl. Johnson, Rebecca(2009): Unfinished Business: The Negotiation of the CTBT and the End of Nuclear Testing, United Nations Institute for Disarmament Research, New York/ Genf, S. 225–226, https://digitallibrary.un.org/record/651336. 99 Vgl. Taheran, Shervin(2018):»Five Chinese Test Detection Stations Certified«, in: Arms Control Association, 9.3.2018, https://www.arms­ control.org/blog/2018-03-09/five-chinese-test-detection-­stationscertified(4.1.2022). 100 Vgl. Johnson(2009), S. 135f. 101 1995 hat die chinesische Regierung ein»White Paper« veröf­ fentlicht: Information Office of the State Council Of the People’s Re­ public of China(1995): China: Arms Control and Disarmament, Bei­ jing, http://www.china.org.cn/e-white/army/index.htm(4.1.2022). 102 bilden bilaterale vertrauensbildende Übereinkommen so­ wie Transparenzvereinbarungen mit Russland und Indien sowie ein Abkommen über konventionelle Rüstungsbegrenzungen in Grenzge­ bieten zwischen China, Kasachstan, Kirgistan und Tadschikistan aus dem Jahr 1997. Vgl.»The agreement between the Russian Federa­ tion, the Republic of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic, the Republic of Tajikistan and People’s Republic of China on mutual reducing armed hier – wie auch generell – kein Impulsgeber, sondern orien­ tiert sich meist am Verhalten anderer ständiger Sicherheits­ ratsmitglieder, insbesondere an den USA. China agiert in der nuklearen Rüstungskontrolle ähnlich wie andere, kleine­ re Atomwaffenbesitzer, deren Kernwaffenarsenale keinerlei Begrenzungen unterworfen sind, indem es von den beiden größten Atomwaffenstaaten Russland und USA weitere Abrüstungsschritte als Voraussetzung für eigene nukleare Rüstungsbeschränkungen einfordert. Chinas Bilanz bei der Erfüllung finanzieller Verpflichtungen als Mitgliedstaat oder Beobachter multilateraler Abrüs­ tungsverträge fällt gemischt aus. Zwar war China im Au­ gust 2021 das Land mit der zweitgrößten Schuldenlast in Bezug auf die Abrüstungsabteilung der Vereinten Natio­ nen, allerdings waren diese Zahlungsrückstände mit ca. 300.000 US-Dollar relativ gering. 103 Als Signatarstaat des CTBT hat China bis 2020 alle Beiträge gezahlt und im Rah­ men des CWÜ mit freiwilligen Zahlungen in geringem Um­ fang den Aufbau eines wissenschaftlichen Zentrums unter­ stützt. 104 China macht seit einigen Jahren seinen gestiegenen interna­ tionalen Geltungsanspruch durch eine bessere personelle Vertretung in den Vereinten Nationen geltend. Wie andere VN-Staaten versucht Beijing gerade, über die Besetzung hochrangiger Posten Einfluss auf politische Diskussionen in multilateralen Institutionen zu nehmen. Insgesamt ist China in solchen Gremien immer noch unterrepräsentiert und lag 2017 in Bezug auf den Personalbestand an 24. Stelle. Die USA stellten fünfmal mehr Bedienstete als China an die VN ab. 105 Trotzdem nimmt der chinesische Einfluss zu und Bei­ jing ist offenbar bemüht, VN-Bedienstete mit chinesischem Pass enger politisch»zu führen«. 106  CHINESISCHER RÜSTUNGSKONTROLLPOLITIK Chinas Politik in den Themenfeldern Abrüstung, Rüstungs­ kontrolle und Nichtverbreitung wird zwar von klaren Prinzi­ pien geleitet, dennoch ist Beijings Handeln keineswegs»aus einem Guss«. Zielkonflikte und ein gebrochenes Rollenver­ forces around border of 24 April 1997«, https://cis-legislation.com/ document.fwx?rgn=3872(29.1.2022). Im Rahmen der letztgenann­ ten Vereinbarung hat China auch an mehrseitigen Inspektionen teil­ genommen und dabei seine ursprünglich vorhandene Skepsis gegen­ über dem Instrument überwunden. Vgl. Zhao, Tong(2022), S. 16. 103 United Nations Office Disarmament Affairs(2022): Outstanding Amounts/ Prepayments by Year and Convention, https://is.gd/cid­ PGW(4.1.2022). 104 das Haushaltsjahr 2021 weist die CTBTO allerdings einen chi­ nesischen Zahlungsrückstand von sieben Millionen US-Dollar aus. Vgl. Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty Organization(2021): »CTBTO Member States’ Payment at 19 September 2021«, https:// www.ctbto.org/fileadmin/user_upload/treasury/38_19_Sep_2021_ Member_States_Payments.pdf(4.1.2022). 105 Fung, Courtney J./ Shing-hon, Lam(2020):»Chinas ›bürokrati­ scher Fußabdruck‹ in den UN«, in: Vereinte Nationen 68(6), S. 243– 248, www.doi.org/10.35998/VN-2020-0026, S. 244. 106 Vgl. ebd. 19

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE ständnis lassen Chinas Politik in einigen Themenfeldern am­ bivalent oder sogar widersprüchlich erscheinen. So hat Chi­ na ein Interesse an starken Nichtverbreitungsregimen, um Proliferationsrisiken zu minimieren, welche die regionale Stabilität gefährden könnten. Chinas prinzipielle Unterstüt­ zung globaler Verbotsnormen und regionaler Nichtverbrei­ tungsbemühungen gerät jedoch gelegentlich in Konflikt mit geopolitischen Geltungsansprüchen oder Wirtschaftsinter­ essen. Auch aus dem informellen Bündnis mit Russland er­ geben sich Handlungszwänge, die einem Mitwirken an glo­ balen Regimen entgegenstehen. Dies trifft insbesondere auf die enge Bindung Chinas an Russland im Syrienkonflikt zu, der Folgen für Beijings Haltung in Bezug auf eine Weiterent­ wicklung des Chemiewaffenübereinkommens hat. Regiona­ le Nichtverbreitung wird so zu einer abhängigen Variable anderer Interessen, während Vertrauensbildung und Rüs­ tungskontrolle in Asien als eigenständiges Instrument chine­ sischer Außenpolitik kaum stattfindet. China nimmt zugleich verschiedene Rollen in der Diskussion um Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung ein. Es agiert einerseits als anerkannter Atomwaffenstaat im Ver­ bund der P5, verwendet in Fragen der Abrüstung aber gleich­ zeitig die Rhetorik eines nicht paktgebundenen Staates. Chi­ na will Nichtverbreitung stärken, legt aber aus der Perspekti­ ve eines(ehemaligen) Entwicklungslandes großen Wert auf Bestimmungen, die einen Technologieaustausch zwischen Vertragsstaaten fördern. Chinas Rolle wird zudem durch die Erfahrungen als Opfer westlicher und insbesondere japani­ scher Aggressionen mitbestimmt. Diese vergangenheitsbezo­ gene Perspektive steht in einem Spannungsverhältnis zum Anspruch, eine regionale Vormachtstellung einzunehmen, und behindert ebenfalls die Entwicklung von Ansätzen der Rüstungskontrolle in Asien. Diese wird ganz überwiegend aus dem Blickwinkel regionaler Allianzbildung gesehen. Aus deutscher Sicht sind es gerade diese Ambivalenzen, Un­ stimmigkeiten und Brüche, die als Ansatzpunkte für einen rüstungskontrollpolitischen Dialog dienen könnten, da chi­ nesische Positionen in Themenfeldern wie der humanitären Rüstungskontrolle vergleichsweise flexibel sind und Berlin über die verschiedenen Rollenverständnisse ins Gespräch mit Beijing kommen könnte.  Nonproliferation vs. (regionale) Machtpolitik Chinas Mitgliedschaft in und Unterstützung von globalen Nichtverbreitungsregimen gerät gelegentlich in ein Span­ nungsverhältnis zu seinen regional- und geopolitischen Am­ bitionen. Einerseits will Beijing die Proliferation von Massen­ vernichtungswaffen verhindern, weil diese die internationa­ le Sicherheit bedrohen und die friedliche Entwicklung gera­ de in solchen Regionen behindern, mit denen China enge wirtschaftliche Beziehungen unterhält. Zudem bietet sich China im Rahmen der E3/EU+3 bzw. der Sechsparteienge­ spräche mit Nordkorea die Möglichkeit, auf Augenhöhe mit anderen Großmächten zu agieren. Andererseits verfolgt China in Süd- und Ostasien sowie im Mittleren Osten eige­ ne Interessen oder sieht Proliferationskandidaten als(schwie­ rige) regionale Partner – im Wettstreit mit den USA. 107 PAKISTAN Chinas Unterstützung für Pakistan ist Beleg für die Ambiva­ lenz – oder Doppelzüngigkeit – chinesischer Nichtverbrei­ tungspolitik. China hat Pakistans Entwicklung zu einem Atomwaffenbesitzer geduldet und sogar gefördert, indem es Informationen über den Atomwaffenbau mit Pakistan ge­ teilt hat. So ist unter anderem das Design des Atomspreng­ körpers, den China 1966 erprobt hatte, in pakistanischen Besitz gelangt. 108 Aus Beijings Perspektive stellt Pakistan ein Gegenwicht zum regionalen Konkurrenten Indien dar. Noch heute liefert China zivile Nukleartechnologie an Pakistan, das ebenso wie Indien außerhalb des NVV steht. 109 Pakistan blockiert in der Genfer Abrüstungskonferenz seit Jahrzehnten die Aufnahme von Verhandlungen über einen Vertrag, der die Produktion von waffenfähigem Spaltmaterial ( Fissile Material Cut-Off Treaty, FMCT) untersagt, und macht seine Zustimmung nominell davon abhängig, dass Indiens Be­ stände an Spaltstoffen in einem künftigen Abkommen erfasst werden. Beobachter*innen fragen sich allerdings, ob sich hin­ ter der pakistanischen Blockadehaltung nicht auch China ver­ steckt. 110 NORDKOREA China nimmt eine Schlüsselrolle bei der Lösung des Konflikts um das nordkoreanische Atomwaffenprogramm ein. 111 Bei­ 107 Ambivalenzen chinesischer Rüstungskontrollpolitik hängen auch damit zusammen, dass der zentralistische Entscheidungsapparat nur unzureichend geeignet ist, die vielschichtigen Anforderungen, die sich aus Chinas gewachsenem Engagement in internationalen Governance-­Strukturen ergeben, in eine kohärente Politik zu überset­ zen. So ergeben sich Widersprüche und Spannungen zwischen den Interessen diverser Akteure, die aber aufgrund der Intransparenz des politischen Systems Chinas nur schwer auszuleuchten sind. Für den Versuch einer solchen Analyse der chinesischen nuklearen Nichtver­ breitungspolitik siehe Hameiri, Shahar/ Zeng, Jinghan(2020):»State Transformation and China’s Engagement in Global Governance: The Case of Nuclear Technologies«, The Pacific Review 33(6), S. 900–930. 108 pakistanische Nuklearschmuggler A. Q. Khan hat diese Infor­ mationen dann an Libyen verkauft. Vgl. hierzu Lewis, Jeffrey(2005): »More on Libya’s Bomb Design«, in: Arms Control Wonk, 8.10.2005, https://www.armscontrolwonk.com/archive/200816/more-on-thatchinese-design-that-ended-up-in-libya(4.1.2022). 109 Hassa, Syed Raza(2021):»Pakistan’s Largest Chinese-Built Nuc­ lear Plant to Start Operating«, in: Reuters, 21.5.2021, https://www. reuters.com/business/energy/pakistans-largest-chinese-built-nucle­ ar-plant-start-operating-2021-05-21(4.1.2022). 110 Vgl. Hoell/ Persbo(2020), S. 17. 111 Boc, Annie/ Wacker, Gudrun(2018):»China: Zwischen Schlüs­ selrolle und Marginalisierung«, in: Hilpert, Hanns Günther/ Meier, Oliver(Hrsg.): Facetten des Nordkorea-Konflikts. Akteure, Problemlagen und Europas Interessen, SWP-Studie 18, Stiftung Wissen­ schaft und Politik, Berlin, S. 30–34, https://www.swp-berlin.org/ publications/products/studien/2018S18_hlp_mro.pdf; Gareis, Sven Bernhard(2020):»Ordnungs- oder Garantiemacht? Chinas Rolle im Nordkorea-Konflikt«, in: Staack, Michael(Hrsg.): Der Nordkorea-Konflikt. Interessenlagen, Konfliktdimensionen, Lösungswege, Opladen/ Berlin/ Toronto, S. 139–153. 20

Chinas Politik in der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung jings traditionell enge Beziehungen zu Pjöngjang sowie die wirtschaftliche Abhängigkeit Nordkoreas von China erhöhen dessen Einflussmöglichkeiten auf die nordkoreanische Poli­ tik. Gleichzeitig sind die bilateralen Beziehungen unter Kim Jong-un jedoch deutlich abgekühlt und Chinas Verärgerung über das Verhalten Nordkoreas, z. B. seine Raketentests, war deutlich erkennbar. Beijing will eine militärische(insbesonde­ re nukleare) Eskalation des Konflikts zwischen Pjöngjang und Washington, gleichzeitig aber auch einen Kollaps des nord­ koreanischen Regimes vermeiden. China hat die internatio­ nalen Sanktionen gegen Nordkorea mitgetragen, diese aller­ dings zeitweise nur lückenhaft umgesetzt. 112 China hat aus mehreren Gründen Interesse an einer Denuk­ learisierung der koreanischen Halbinsel: Erstens ist Nordko­ reas Atomwaffenprogramm ein Treiber der ohnehin ma­ ssiven militärischen US-Präsenz in der Region. Die Statio­ nierung des US-Raketenabwehrsystems THAAD in Südkorea etwa sieht China mit großer Sorge, weil es befürchtet, dass Washington die Frühwarn- und Zielerfassungsradare auch zur Erfassung chinesischer Langstreckenwaffen nutzen kann. Zweitens ist China über die direkten Auswirkungen des nordkoreanischen Atomprogramms auf die eigene Sicher­ heit besorgt. Das nordkoreanische Atomtestgelände befin­ det sich in unmittelbarer Nähe der chinesischen Grenze. Im­ mer wieder gab es Befürchtungen, dass ein unterirdischer nordkoreanischer Atomtest Radioaktivität freisetzen und bei ungünstiger Wetterlage auch chinesisches Territorium ver­ seuchen könnte. Drittens muss China besorgt über Proliferationsrisiken sein, die von Nordkorea ausgehen. Nordkorea hat in der Vergan­ genheit Raketentechnologie unter anderem an Pakistan und Iran geliefert und so zu einer Verschärfung von Proliferati­ onskrisen beigetragen. 113 China schaut auf den iranischen Nuklearkonflikt vor allem durch die ökonomische Brille. Iran ist für China ein wichtiger Energielieferant. Nachdem der VN-Sicherheitsrat die Sankti­ onen gegen Iran ab 2010 verschärft hatte, begann auch China seinen Energiehandel mit Iran sukzessive einzuschrän­ ken. Mit der beginnenden Umsetzung des JCPoA im Jahr 2016 konnten chinesische Unternehmen aber wieder unbe­ grenzt in Iran investieren. Die USA verhängten ab 2018 Sanktionen gegen Iran und verletzten damit das JCPoA. Diese US-Sanktionen setzte Beijing teilweise um, insbeson­ dere weil chinesischen Unternehmen bei Nichtbefolgung der Ausschluss vom amerikanischen Markt gedroht hätte. Gegenwärtig ist China zu Irans größtem Abnehmer von Erd­ öl geworden. Umgekehrt macht iranisches Rohöl aktuell ca. sechs Prozent der chinesischen Öl-Importe aus. 114 Im Jahr 2020 vereinbarten China und der Iran eine langfristig ange­ legte, vor allem wirtschaftliche und sicherheitspolitische Partnerschaft. 115 Das chinesische Interesse an einer diplomatischen Lösung des Iran-Konflikts hat auch sicherheitspolitische Gründe. Bei­ jing muss besorgt sein, dass iranische Trägertechnologie in Drittstaaten gelangt, etwa nach Nordkorea oder Pakistan. Darüber hinaus würde eine militärische Eskalation die chine­ sischen Investitionen und Interessen in der Region gefähr­ den. 116 Dies betrifft insbesondere die Energieversorgung: 2019 stammten bis zu 50 Prozent der chinesischen Rohölim­ porte aus dem gesamten Mittleren Osten. 117 China kritisierte die Entscheidung der Trump-Administration vom Mai 2018, sich nicht mehr an die Bestimmungen des JCPoA und der VN-Sicherheitsratsresolution 2231 zu halten, scharf. Die Biden-Administration hat demgegenüber Kontakt mit China aufgenommen, um Beijings Unterstützung für eine mögliche Verhängung von Wirtschaftssanktionen gegen Iran zu gewinnen. 118 IRAN China wirkt seit 2006, als der VN-Sicherheitsrat erstmals ei­ ne sanktionsbewehrte Resolution im Zusammenhang mit dem Konflikt über das iranische Atomprogramm verabschie­ dete, als zentraler Akteur an der Lösung des Konflikts mit. China hat die Aushandlung des JCPoA 2015 konstruktiv be­ gleitet und konnte in begrenztem Umfang zwischen Iran und den USA vermitteln. Zudem beteiligte sich Beijing an verschiedenen Aspekten der Umsetzung des JCPoA und übernahm unter anderem die Federführung bei der Konver­ sion des Schwerwasserreaktors in Arak in eine Anlage zur Produktion medizinischer Isotope. 112 Berger, Andrea(2017): A House Without Foundations: The North Korea Sanctions Regime and its Implementation, Royal United Ser­ vices Institute, Whitehall Reports 3-17, London, http://theasiadialo­ gue.com/wp-content/uploads/2017/08/201706_whr_a_house_wi­ thout_foundations_web.pdf (5.1.2022). 113 Arms Control Association(2020: North Korea Proliferation Issues, https://www.armscontrol.org/taxonomy/term/141(29.1.2022). 114 Aizhu, Chen/ Lawler, Alex(2021):»China’s Iran oil purchases ­rebound on lower prices, fresh quotas«, in: Reuters, 11.11.2021, https://www.reuters.com/business/chinas-iran-oil-purchases-re­ bound-lower-prices-fresh-quotas-2021-11-10(4.1.2022). 115 Vereinbarung sieht militärische Zusammenarbeit bei Ausbildung und Übungen, gemeinsame Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten sowie eine engere Zusammenarbeit der Geheimdienste vor. Vgl. Fas­ sihi, Farnaz/ Lee, Steven(2020):»China and Iran Near Trade and Mi­ litary Partnership, Defying U.S.«, in: The New York Times, 11.7.2020, https://www.nytimes.com/2020/07/11/world/asia/china-iran-tra­ de-military-deal.html(28.1.2022). 116 Johanson, Daniel(2019):»Becoming a ›Responsible Power‹?: China’s New Role During the JCPOA Negotiations«, in: E-International Relations, 4.4.2019, https://www.e-ir.info/2019/04/04/beco­ ming-a-responsible-power-chinas-new-role-during-the-jcpoa-nego­ tiations(4.1.2022). 117 Stanzel, Angela(2019): Chinas Weg zur Geopolitik. Fallstudie zur chinesischen Iran-Politik an der Schnittstelle zwischen regionalen Interessen und globaler Machtrivalität, SWP-Studie 26, Stiftung Wis­ senschaft und Politik, Berlin, https://www.swp-berlin.org/publica­ tions/products/studien/2021S26_China-Iran.pdf(4.1.2022), S. 8–9. 118 Mohammed, Arshad/ Irish, John(2021):»EXCLUSIVE U.S. has reached out to China about cutting oil imports from Iran, offici­ als say«, in: Reuters, 29.9.2021, https://www.reuters.com/business/ exclusive-us-has-reached-out-china-about-cutting-oil-imports-iranofficials-say-2021-09-28(4.1.2022). 21

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE Eine solche Einbindung Chinas bleibt auch wichtig, da Bei­ jing aus wirtschaftlichen und geostrategischen Gründen die Ausfuhr ziviler Nukleartechnologie steigert. China kann sich auf dem globalen Nuklearmarkt zu einem ernstzunehmen­ den Konkurrenten Russlands entwickeln. 119 Auch problema­ tische Staaten wie Pakistan und Saudi-Arabien sind Empfän­ gerländer ziviler chinesischer Nukleartechnologie. Damit droht China, einen aus Sicht des Proliferationsrisikos besorg­ niserregenden Trend zu verstärken: Zivile Nuklearkooperati­ onen mit Drittstaaten werden wieder zu einem Instrument der Großmächtekonkurrenz. 120  und Rhetorik: Vormacht oder Entwicklungsland? Chinas Selbstverständnis in Rüstungskontrollregimen chan­ giert zwischen dem Anspruch, eine(regionale) Vormacht zu sein, und dem tradierten Rollenbild eines Entwicklungslan­ des sowie den Erfahrungen als Opfer westlicher und insbe­ sondere japanischer Aggression. MITGLIED IM NUKLEAREN CLUB ODER NICHT PAKTGEBUN­DENER STAAT? Beijing hat den NVV(wie auch Indien) lange als diskriminierend kritisiert und(nicht ganz unzutreffend) argumentiert, dass die USA und die Sowjetunion den Vertrag auch als Instrument sa­ hen, um Staaten wie China die volle Entwicklung eines Atom­ waffenarsenals zu verwehren. Diese Position änderte sich Mit­ te der 1980er-Jahre im Zuge der ökonomischen Öffnung des Landes. Beijing begann in der Folge, sich in das nukleare Nicht­ verbreitungsregime zu integrieren. 1990 nahm Beijing erstmals an einer NVV-Überprüfungskonferenz teil. Im März 1992 trat China, ein halbes Jahr vor Frankreich, dem NVV bei. 121 Politisch bewegt sich China im NVV seitdem zwischen den Positionen der NAM, die vor allem die Interessen des Globa­ len Südens aus Sicht von Nichtnuklearwaffenstaaten vertre­ ten, und der Rolle als Atomwaffenstaat und Mitglied der P5. China befürwortet nach eigenem Bekunden eine atomwaf­ fenfreie Welt und erklärt wiederkehrend, an keinem nuklea­ ren Rüstungswettlauf mitwirken zu wollen. China ist der ein­ zige NVV-Atomwaffenstaat, der einen Verzicht auf den Er­ steinsatz von Atomwaffen erklärt hat, und setzt sich dafür ein, dass die anderen Kernwaffenstaaten nachfolgen. Dieser Verzicht war stets ein integraler Bestandteil der chinesischen 119 The Economist(2018):»Russia leads the world at nuclear-reactor exports. China is its only real competitor«, 7.9.2018, https://www. economist.com/graphic-detail/2018/08/07/russia-leads-the-wor­ ld-at-nuclear-reactor-exports(5.1.2022). 120 Means, Aubrey(2021):»Saving the World Twice Over: How Ad­ dressing Climate Change Provides Opportunities for US-Russian Co­ operation«, in: Bidgood, Sarah/ Potter, William C.(Hrsg.): End of an Era. The United States, Russia, and Nuclear Nonproliferation, Monte­ rey, CA, S. 159–185, hier S. 166ff. 121 Zhu, Mingquan(1997):»The Evolution of Chinas Nuclear Non­ proliferation Policy«, in: The Nonproliferation Review, Winter 1997, S. 40–48, https://www.nonproliferation.org/wp-content/uploads/ npr/zhu42.pdf(4.1.2022). Atomwaffenpolitik. 122 In der gleichen Argumentationslinie unterstützt China auch rechtsverbindliche negative Sicher­ heitsgarantien der Atomwaffenbesitzer. Zudem fordert Bei­ jing seit den 1960er-Jahren, dass die Atomwaffenstaaten auf die Stationierung von Kernwaffen außerhalb ihres eigenen Territoriums verzichten. All dies sind klassische Positionen nicht paktgebundener Staaten. Diese Haltung hat in der Fol­ ge des russischen Angriffs auf die Ukraine Risse bekommen. In einer gemeinsamen Erklärung vom Dezember 2013 hatte China der Ukraine zugesagt, sie nicht nuklear zu bedrohen und, im Falle einer nuklearen Bedrohung durch einen Dritt­ staat(allerdings unspezifische) Sicherheitszusagen gege­ ben. 123 Auf die expliziten nuklearen Drohungen Russlands hat China allerdings nicht entsprechend dieser Zusagen reagiert. Besonders scharf protestiert China gegen die geplante Liefe­ rung von nuklearbetriebenen U-Booten an Australien durch Großbritannien und die USA im Rahmen des 2021 ins Leben gerufenen AUKUS-Bündnisses. Beijing kritisiert, dass die bei­ den P5-Staaten ein Schlupfloch im NVV ausnutzen, welches die Nutzung von hochangereichertem Uran für nicht explosi­ ve Zwecke erlaubt und solche Verwendungen der Kontrolle der IAEO entzieht. Obwohl hier grundsätzlich – und in der Sache nachvollziehbar – die Lieferung von sensitiver Nuklear­ technologie an einen Nichtkernwaffenstaat kritisiert wird, geht es China sicher auch darum, die Aufrüstung eines regi­ onalen Gegenspielers zu kritisieren und dies im Vorfeld der 10. Überprüfungskonferenz des NVV propagandistisch aus­ zunutzen. Trotz aller Abrüstungsrhetorik übt Beijing den festen Schulter­ schluss mit den anderen P5, wenn es darum geht, Forderun­ gen nach einer umfassenden Ächtung von Atomwaffen ent­ gegenzutreten. So hat China alle Statements der P5 gegen den 2017 verabschiedeten AVV mitgetragen. China ist nicht bereit, dem AVV beizutreten und wird vermutlich auch nicht als Beobachter an der ersten Konferenz der AVV-Mitglieder im Juni 2022 teilnehmen. 124 Allerdings ist die chinesische Po­ sition auch hier nicht vollständig konsistent. So hat sich China als einziger Kernwaffenbesitzer im Dezember 2016 bei der Abstimmung über die Aufnahme von Verhandlungen über ei­ nen Atomwaffenverbotsvertrag enthalten. Und zumindest rhetorisch bleibt Chinas Haltung zu Atomwaffen an Positio­ nen der AVV-Unterstützer anschlussfähig. 125 122 damalige Staatschef Zhou Enlai teilte den Verzicht auf den Er­ steinsatz»feierlich« allen Staatschefs am 17. Oktober 1964, also ei­ nen Tag nach dem ersten chinesischen Atomtest, in einem Tele­ gramm mit. Vgl. Zhu(1997), S. 44. 123 undertakes unconditionally not to use or threaten to use nuc­ lear weapons against Ukraine as a non-nuclear-weapon state and to provide corresponding security assurances to Ukraine in the event of aggression or threat of aggression against Ukraine using nuclear we­ apons.« Zitiert in Kulacki, Gregory(2022):»China’s Broken Promise to Ukraine«, All Things Nuclear, 18.3.2022, https://allthingsnuclear. org/gkulacki/chinas-broken-promise-to-ukraine(23.04.2022). 124 hat 2013/2014 auch nicht an den drei Konferenzen zu den hu­ manitären Folgen von Atomwaffeneinsätzen teilgenommen. 125 Wang, Raymond/ Zhao, Tong(2017):»China and the Nuclear Ban Treaty«, in: Shetty, Shatabhisha/ Raynova, Denitsa(Hrsg.): Breakthrough or Breakpoint? Global Perspectives on the Nuclear Ban Treaty, European Leadership Network, Global Security Special Report, London, S. 26–31. 22

Chinas Politik in der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung Das ambivalente Rollenverständnis Chinas zeigt sich ebenso in der Positionierung gegenüber Exportkontrollregimen für proliferationsrelevante Technologien. Grundsätzlich befür­ wortet Beijing die Umsetzung von Ausfuhrkontrollen, die »fair, vernünftig und nicht diskriminierend« sind. 126 China strebt dabei einerseits die Mitgliedschaft in Arrangements an, in denen relevante,(überwiegend) westliche Lieferlän­ der ihre Ausfuhrpolitiken koordinieren, andererseits werden solche Zusammenschlüsse wie die Australische Gruppe zur Kontrolle für bestimmte Chemikalien und biologische Agen­ zien – im Einklang mit NAM-Positionen – wegen ihres ge­ schlossenen Charakters und mangelnder Transparenz als diskriminierend kritisiert. Trotz der grundsätzlichen Kritik an Exportkontrollregimen wirkt China seit 2004 in der Gruppe der nuklearen Liefer­ länder( Nuclear Suppliers Group, NSG) und seit 1997 im so­ genannten Zangger- Ausschuss als Teilnehmer mit. In der NSG hat Beijing sogar die auf amerikanisches Drängen 2008 erteilte Ausnahmegenehmigung von NSG-Bestim­ mungen für das außerhalb des NVV stehende Indien mitge­ tragen. Die von Washington gewünschte NSG-Mitglied­ schaft Indiens lehnt Beijing aber weiterhin ab und über­ nimmt dabei teilweise die von Pakistan erhobene Forde­ rung nach einer Gleichbehandlung der beiden südasiati­ schen Konkurrenten. Die geopolitische Konkurrenz mit den USA schlägt immer stärker auf Beijings Verhalten auch in solchen Foren eigentlich gleichgesinnter»Technologiehal­ ter« durch. China hat seine Exportkontrollgesetzgebung in den letzten drei Jahrzehnten allerdings immer mehr den Richtlinien der Australischen Gruppe und des Trägertechnologie-Kontrollre­ gimes( Missile Technology Control Regime, MTCR) ange­ passt. 127 Obwohl die Umsetzung dieser Bestimmungen viel­ fach mangelhaft bleibt, ist ein Trend zur Konvergenz mit westlichen Politiken unverkennbar. 128 Dies hat auch wirt­ schaftliche Gründe, da Verletzungen von Ausfuhrnormen im­ mer wieder zu US-Sanktionen gegenüber beteiligten Unter­ nehmen führen. Auch in den CTBT-Verhandlungen hat China auf der Gleich­ behandlung aller Atomwaffenbesitzer bestanden. Aller­ dings hat Beijing den CTBT unterschrieben, obwohl der re­ gionale Konkurrent Indien dem Abkommen weiter fern­ bleibt. Aus Sicht eines sich entwickelnden Landes hatte Chi­ 126 State Council Information Office of the People’s Repub­ lic of China(2021):»China’s Export Controls«, First Edition, Bei­ jing, Dezember 2021, http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Docu­ ment/1718303/1718303.htm(4.1.2022). 127 gilt für den HCoC, dem China unter anderem vermutlich wegen der im Regime enthaltenen Transparenzgebote fernbleibt. Vgl. Bondaz, Antoine/ Liu, Daniel/ Maitre, Emmanuelle(2021): The Hague Code of Conduct and China, HCoC Research Papers 8, Sep­ tember 2021, https://www.nonproliferation.eu/hcoc/wp-hcoc/ uploads/2021/09/HCoC-and-China-vf.pdf(4.1.2022). 128 Zhao, Jizhou(2013): China’s Non-proliferation Controls: A Po­ licy Overview, and Implications for the EU, NFG Working Paper Nr. 2/2013, Berlin, https://refubium.fu-berlin.de/bitstream/handle/ fub188/18624/wp213-china-multilateral-export-control-regimes. pdf?sequence=1&isAllowed=y&save=y. na sich bei den Atomteststopp-Verhandlungen lange dafür eingesetzt, dass Nuklearexplosionen für friedliche Zwecke nicht verboten werden, und führte an, dass solche Explosio­ nen für die eigene wirtschaftliche Entwicklung notwendig seien. Beijing konnte sich am Ende mit dieser Position nicht durchsetzen, sodass der CTBT nun alle Atomversuche ver­ bietet. 129 Chinas Sonderstellung wird auch dadurch deutlich, dass Beijing in multilateralen Foren außerhalb jener Regional­ gruppierungen agiert, welche die Interessen ihrer Mitglie­ der bündeln. China positioniert sich politisch zwar meist nah an der Gruppe der neutralen und nicht paktgebunde­ nen Staaten und bezeichnet sich etwa in der Genfer Abrüstungskonferenz oder bei Staatentreffen in multila­ teralen Abrüstungsverträgen als»Group of One«. 130 Bei­ jing thematisiert dabei jedoch – wie andere nicht paktge­ bundene Staaten –, dass die(ehemaligen) Entwicklungs­ länder allenfalls eine nachgeordnete Rolle bei der Aus­ handlung multilateraler Regime gespielt hätten, und for­ dert vor diesem Hintergrund eine generelle Anpassung der Regeln an die Interessen der Schwellenmächte ein. Aus Sicht vieler westlicher Staaten sind die Forderungen dieser Akteure, etwa nach einem besseren Zugang zu Du­ al-Use-Technologien, hingegen problematisch, weil sie insgesamt mit einer Neuausrichtung dieser Abkommen einhergehen würden. CHINA ALS OPFER AN DER SEITE DER TÄTER: BIO- UND C­ HEMIEWAFFEN China ist seit dem Inkrafttreten des CWÜ im Jahr 1997 Ver­ tragspartei. Bei seinem Beitritt hat Beijing ein ehemaliges Chemiewaffenprogramm deklariert, das aber nach eige­ nen Angaben vollständig abgerüstet worden sei. Routin­ einspektionen der OVCW in China finden ohne größere Probleme statt. Zugleich hält Beijing im VN-Sicherheitsrat und in der OVCW Russland den Rücken frei, wenn Moskau das syri­ sche Regime vor den Konsequenzen des wiederholten Ein­ satzes von Chemiewaffen schützt. China und Russland ha­ ben wiederholt ihr Veto im VN-Sicherheitsrat eingelegt, um eine Überweisung der Ermittlungen zu den Chemie­ waffenangriffen in Syrien an den Internationalen Strafge­ richtshof zu verhindern. 131 Beide Länder führen eine Grup­ pe von 20–30 Staaten in der OVCW an – darunter auch Iran, Syrien und Kuba –, die in Fundamentalopposition zu einer erweiterten Gruppe westlicher Staaten(bisher er­ 129 Vgl. Johnson(2009), S. 93ff. 130 Dee, Megan(2017):»Group Dynamics and Interplay in UN Dis­armament Forums: In Search of Consensus«, in: The Hague ­Journal of Diplomacy 12(2–3), S. 158–177, www.doi.org/10.1163/­ 1871191X-12341364. 131  gl. Black, Ian(2014):»Russia and China veto UN move to refer ­Syria to international criminal court«, in: The Guardian, 22.5.2014, http://www.theguardian.com/world/2014/may/22/russia-china-­ veto-un-draft-resolution-refer-syria-international-criminal-court (4.1.2022). 23

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE folglos) versuchen, starke Reaktionen der Völkergemein­ schaft und eine Weiterentwicklung der Chemie- und Bio­ waffenregime zu verhindern. 132 Chinas Politik im Chemiewaffenbereich wird durch die Fol­ gen der japanischen Besatzung während des Zweiten Welt­ kriegs belastet. Die japanische Armee hinterließ große Men­ gen chemischer Kampfstoffe in China. Zwischen 700.000 (japanische Schätzung) und 2.000.000 Chemiewaffen(chi­ nesische Angaben) befanden sich bei Kriegsende an 90 ver­ schiedenen Orten in 18 chinesischen Provinzen. Zwischen 1945 und 2009 sind ca. 750 Menschen durch Kontakt mit diesen Waffen gestorben oder verletzt worden. 133 Unter dem CWÜ ist Japan für die sichere Vernichtung die­ ser Bestände vor Ort verantwortlich. Die teure und tech­ nisch aufwändige Entsorgung lief Ende der 1990er-Jahre schleppend an, konnte jedoch – auch aufgrund von Verzö­ gerungen infolge der Covid-19-Pandemie – bis heute nicht abgeschlossen werden. 134 China nutzt diesen Sachverhalt propagandistisch aus und stellt Japans Verantwortung in den Vordergrund. Jenseits dieser Rhetorik kann die Entsor­ gung der alten Chemiewaffen aber auch als Modell für japanisch-chine­sische Kooperation gesehen werden. 135 Während des Zweiten Weltkriegs war China Opfer horren­ der japanischer Biowaffenangriffe und-experimente, die bis zu 250.000 Zivilist*innen und Soldat*innen das Leben kos­ teten. Unter der japanischen Besetzung führte die berüch­ tigte Einheit 731 zudem Experimente mit biologischen Waf­ fen an chinesischen Kriegsgefangenen durch. Diese Erfah­ rung prägt Beijings Politik bis heute. So hat China bei seinem Beitritt zum BWÜ 1984 eine Erklärung hinterlegt, dass es sich von seinen Verpflichtungen im Falle eines Biowaffenan­ griffs entbunden sieht. 136 HUMANITÄRE RÜSTUNGSKONTROLLE: LANDMINEN, STREUMUNITION UND DER WAFFENHANDELSVERTRAG verhandeln, in denen das Konsensprinzip gilt. Im Fokus steht dabei oft die Perspektive der Opfer militärischer Ge­ walt, im Gegensatz zum oft stabilitäts- und staatsorientier­ ten Ansatz traditioneller Rüstungskontrollinstrumente. Er­ gebnisse waren unter anderem die Übereinkommen über das Verbot des Einsatzes, der Lagerung, der Herstellung und der Weitergabe von Antipersonenminen und über de­ ren Vernichtung(Ottawa-Konvention) von 1999 und das Übereinkommen über Streumunition(Oslo-Übereinkom­ men) von 2010. 137 China zeigt sich der humanitären Argumentation gegenüber offen, lehnt die normbasierte Herangehensweise dieser Ver­ träge aber ebenso ab wie die Umgehung des Konsensprin­ zips. Es ist zu vermuten, dass China mit seiner ambivalenten Haltung gegenüber humanitären Rüstungskontrollverträgen seinen politischen Status gegenüber den Ländern des Globa­ len Südens verbessern will, ohne gleichzeitig Abrüstungsver­ pflichtungen zu übernehmen. So ist Beijing den Verhandlun­ gen über das Oslo-Übereinkommen und die Ottawa-Konven­ tion ferngeblieben und hat keinen der beiden Verträge unter­ schrieben. Wie andere ständige Sicherheitsratsmitglieder, die einen Machtverlust befürchten, hat China die Aushandlung der Abkommen außerhalb der konsensbasierten Institutionen kritisiert. Beijing nimmt jedoch als Beobachter an den Treffen der Vertragsstaaten beider Abkommen teil und unterstützt wichtige, in den Verträgen angelegte Prinzipien, etwa den Grundsatz im Oslo-­Übereinkommen, dass Verursacher für die Räumung der Streumunition verantwortlich sind. 138 Chinas ambivalente Haltung spiegelt sich auch darin, dass es zwar die Produktion von Streumunition zugegeben hat, solche Waffen allerdings nie eingesetzt haben will. 139 Chi­ na hat seine Bestände an Anti-Personenminen erheblich reduziert, verzichtet allerdings nicht vollumfänglich auf den Besitz dieser Waffen. 140 Einen Beitritt zur Ottawa-Konven­ tion lehnt Beijing aus sicherheitspolitischen Gründen ab, obwohl es die Produktion von Minen ohne Selbstzerstö­ rungsmechanismus vermutlich eingestellt und viele alte Mi­ nen zerstört hat. Augenfällig ambivalent ist das Rollenverständnis Chinas ebenfalls in der humanitären Rüstungskontrolle. Infolge der abrüstungspolitischen Blockadehaltung der Groß­ mächte bemühen sich vor allem Länder des Globalen Sü­ dens ebenso wie einige westliche Mittelmächte seit den 1990er-Jahren darum, Abkommen außerhalb von Foren zu Ähnlich ambivalent ist Beijings Position gegenüber multila­ teralen Ansätzen zur Regulierung des Waffenhandels. Ex­ porte von Waffen sind für China ein zunehmend wichtiges Mittel der Einflussnahme und der Wirtschaftspolitik. Über das letzte Jahrzehnt gesehen war China weltweit der ­fünft­größte Waffenexporteur und liegt damit einen Platz hinter Deutschland. 141 Der Abstand zu den USA, die nach 132 Kelle, Alexander(2021): Chemiewaffeneinsätze aufklären und ahnden – Syrien als Testfall für das Weltrechtsprinzip?, Policy Brief 3/2021, Institut für Friedens- und Sicherheitspolitik, Hamburg, https://ifsh.de/file/publication/Policy_Brief/21_03_IFSH_Policy_ Brief_Alexander_Kelle_web.pdf(5.1.2022) 133 Gao, Wanglai(2017):»Unearthing poison: Disposal of aban­ doned chemical weapons in China«, in: Bulletin of the Atomic Scientists 73(6), S. 404–410, www.doi.org/10.1080/00963402.2017.13 88678. 134 Vgl. Statement By H.E. Ambassador Tan Jian(2021). 135 Vgl. Gao(2017). 136»China« , in: Nuclear Threat Initiative, https://www.nti.org/coun­ tries/china(4.1.2022). 137 der AVV mit seiner Betonung der humanitären Folgen von Atomwaffeneinsätzen kann in diese Tradition der humanitären Rüs­ tungskontrolle eingeordnet werden. 138 Landmine& Cluster Munition Monitor(2020:»China: Cluster Munition Ban Policy«, 19.11.2020, http://the-monitor.org/en-gb/re­ ports/2020/china/cluster-munition-ban-policy.aspx(4.1.2022). 139 ebd. 140 Landmine& Cluster Munition Monitor(2020):»China: Mine Ban Policy«, 15.11.2020, http://www.the-monitor.org/en-gb/re­ ports/2020/china/mine-ban-policy.aspx(4.1.2022). 141 SIPRI Arms Transfers Database, https://www.sipri.org/databases/ armstransfers(4.1.2022). 24

Chinas Politik in der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung wie vor mit Abstand der größte Waffenlieferant sind, hat sich erheblich verringert. Im gleichen Zeitraum war Beijing der drittgrößte Waffenimporteur hinter Saudi-Arabien und Indien. 142 Dem Vertrag über den internationalen Waffenhandel(ATT) ist Beijing 2020 beigetreten. Bis einschließlich 2018 ist Chi­ na seinen Meldepflichten unter dem VN-Waffenregister in begrenztem Umfang nachgekommen. Im Rahmen des Re­ gisters sind Staaten politisch verpflichtet, einen bestimmten Grad von Transparenz über Waffentransfers herzustellen, indem sie den VN Importe und Exporte von bestimmten Großwaffen melden. Nach 2018 hat Beijing hingegen keine entsprechenden Informationen mehr an die VN übermit­ telt. 143 Beijing folgt damit einem bedauerlichen Trend zu ab­ nehmender Offenheit, der seit etwa Mitte der 2000er-Jah­ re weltweit und besonders ausgeprägt in Asien zu beob­ achten ist. 144 142 Vgl. ebd. 143 United Nations Register of Conventional Arms, https://www.­ unroca.org(4.1.2022). China ist 2021 unter dem ATT seinen Berichts­ pflichten nachgekommen, allerdings unter der Maßgabe, dass die Deklaration nicht veröffentlicht wird. Vgl.»Arms Trade Treaty: Initial Reports as of 25 October 2021«, https://thearmstradetreaty.org/in­ itial-reports.html?templateId=209839(27.1.2022). Wir danken Mi­ chael Brzoska für den Hinweis. 144 United Nations Register of Conventional Arms, https://www.un­ roca.org/participation(4.1.2022). 25

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE 3 OPTIONEN FÜR EINEN RÜSTUNGS­KON­ TROLL­POLITISCHEN DIALOG MIT CHINA Die Themenfelder Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nicht­ verbreitung sind geeignet, die mit dem chinesischen Ein­ flussstreben verbundenen Chancen zu maximieren und gleichzeitig die Gefahren des militärischen Dominanzstre­ bens zu verringern. Angesichts der politischen, wirtschaftli­ chen und technologischen Bedeutung Chinas werden multi­ laterale Regime der Abrüstung und Rüstungskontrolle mit­ telfristig ohne Mitwirken Beijings nicht funktionsfähig sein. Regional sind Ansätze der Vertrauensbildung notwendig, um unkontrollierte Rüstungswettläufe zumindest ansatz­ weise einzuhegen. Auch die nukleare Risikoreduzierung er­ fordert eine gleichberechtigte Einbeziehung Chinas. Rüstungskontrollpolitische Dialoge sollten weder propagan­ distische Maximalforderungen Beijings noch Forderungen nach einer Einbeziehung Chinas in die amerikanisch-russi­ sche nukleare Rüstungskontrolle zum Ausgangspunkt ha­ ben. Zudem sollte man nicht davon ausgehen, dass solche Gespräche angesichts der chinesischen Aufrüstung aus­ sichtslos sind. Vielmehr gilt es, nüchtern zur Kenntnis zu neh­ men, dass China vorerst nicht bereit ist, seine Politik grund­ sätzlich zu verändern. Diese Politik verfolgt das übergeord­ nete Ziel, den USA durch asymmetrische und zunehmend auch symmetrische Aufrüstung Paroli bieten zu können. Plumpe Forderungen an China, etwa die eigenen Atom­ waffen im Rahmen von trilateralen Gesprächen mit Russ­ land und den USA auf ein Minimalniveau zu begrenzen, sind daher nicht erfolgversprechend. Mit der Suspendie­ rung des russischen-amerikanischen Dialogs über strategi­ sche Stabilität, bei denen über Nachfolgeabkommen für das 2026 auslaufende New START-Abkommen über die Be­ grenzung strategischer Atomwaffen gesprochen wurde, stellt sich die Frage einer Einbeziehung Chinas bis auf Wei­ teres ohnehin nicht mehr. 145 Aus chinesischer Sicht besteht nur geringes Interesse an einer Einbeziehung in bestehende Rüstungskontrollabkommen sowie in neue Regime, sofern diese die eigene Unterlegenheit festschreiben. Dies trifft unter anderem auf Regelungen bei neuen Waffentechnolo­ gien zu, wenn diese als Instrumente des asymmetrischen Machtausgleichs gesehen werden. Zudem wird das Thema 145 Jack/ Gramer, Robbie:»U.S. Halts Russian Nuclear Talks«, Foreign Policy, February 25, 2022, https://foreignpolicy. com/2022/02/25/biden-russia-arms-control-talks-ukraine-invasion (24.4.2022). Rüstungskontrolle derzeit von breiteren strategischen Her­ ausforderungen(Handel, Technologie, geistiges Eigentum, Hongkong, Taiwan) überlagert. China sieht Rüstungskont­ rolle zugleich als zwischenstaatlichen Verhandlungsgegen­ stand und steht rüstungskontrollpolitischen Instrumenten, die auf der gesellschaftlichen Ebene ansetzen, skeptisch ge­ genüber. Jenseits dieser Grundsätze ergeben sich allerdings generi­ sche Ansatzpunkte für ein abgestimmtes oder gar gemein­ sames Vorgehen in rüstungskontrollpolitischen Themen. Deutschland sollte Chinas rüstungskontrollpolitische Grund­ sätze, insbesondere das Streben nach strategischer Eben­ bürtigkeit und die Skepsis gegenüber intrusiven und Gover­ nance-Ansätzen, dabei zur Kenntnis nehmen und, wo gebo­ ten, Unterschiede zur deutschen und europäischen Position artikulieren. Spezifität, Flexibilität und Dialogbereitschaft können die Erfolgschancen rüstungskontrollpolitischer Dia­ logversuche erhöhen. Erstens sollten rüstungskontrollpolitische Dialogforen mög­ lichst von Gesprächen über andere sicherheitspolitische Themen getrennt werden. Eine stärkere Einbindung Chinas in multilaterale, regionale und bilaterale Abkommen zur Be­ grenzung militärischer Kapazitäten ist ein Wert an sich, denn solche Kooperationen können zu einer langfristigen Veränderung im politischen Verhältnis beitragen, Ge­ sprächskanäle etablieren und ein Verständnis über geteilte Interessen fördern. Zweitens sollten Dialoge möglichst themenspezifisch sein. Das Feld der Abrüstung und Rüstungskontrolle hat sich mitt­ lerweile so ausdifferenziert, dass die generelle Forderung nach einer Einbeziehung Chinas ins Leere läuft. Faktische Querverbindungen zwischen Themen sind zwar nicht ganz auszublenden, etwa in Fragen der Abrüstung und Nichtver­ breitung, zugleich besteht aber das Risiko, Gespräche durch allzu viele Verknüpfungen zu überladen. Drittens sollten Gesprächsangebote eher Themen als Aus­ gangspunkt nehmen, in denen das Rollenverständnis Chin­ as noch ambivalent ist. Zielkonflikte zwischen den geopoli­ tischen Ambitionen Beijings und der generellen Unterstüt­ zung für die Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaf­ fen bieten Möglichkeiten der Einbeziehung Chinas in die Bearbeitung regionaler Proliferationskrisen, etwa bei den 26

Optionen für einen rüstungs­kon­troll­politischen Dialog mit China Bemühungen um eine diplomatische Lösung des Nuklear­ konflikts mit Iran. China sieht sich nach wie vor als ein sich entwickelndes Land und ist daher bereit, bei bestehenden Verträgen der humanitären Rüstungskontrolle mitzuwir­ ken, Beiträge zur Umsetzung positiver Vertragsverpflichtun­ gen zu leisten und neue Themen im Umfeld des VN-Waf­ fenübereinkommens zu diskutieren. 146 Aus deutscher Sicht sollten drei Faktoren die Wahl der The­ men und des Gesprächsrahmens für einen rüstungskontroll­ politischen Dialog anleiten: 1.	 D ie Signifikanz des Themenfeldes: Wie bedeutsam ist das Thema für die deutsche und europäische Sicher­ heit? Viertens ist es wünschenswert, Chinas Mitwirkung in den mittlerweile vielfältigen Gruppen gleichgesinnter Staaten zu befördern und einzufordern. China wirkt in einigen Gruppen mit, etwa der CEND-Initiative, und hat bei der International Partnership for Nuclear Disarmament Verification(IPNDV) als Beobachter teilgenommen. Die P5 sind mit aus deutscher Perspektive wichtigen Gruppen wie der Stockholm-Initiative und der Nonproliferation and Disarmament Initiative(NPDI) im Gespräch. Diese Einbeziehung ist wichtig, um Gesprächs­ kanäle zu schaffen. Selbst niedrigschwellige Dialoge können helfen, Gesprächskanäle zu etablieren, Einblicke in die chine­ sische Meinungsbildung und Entscheidungsfindung zu er­ möglichen und so den Boden für die Aufnahme von Dialo­ gen auf formeller Ebene zu einem späteren Zeitpunkt zu be­ reiten. Idealerweise kann es auf diese Weise gelingen, China in rüstungskontrollpolitische Gesprächsrahmen zu involvie­ ren, die Russland nicht als Mitglied haben. Beijing und Moskau haben sich zwei Wochen vor Russlands Angriff auf die Ukraine am Rande der Winterolympiade im Rahmen einer von den Präsidenten Xi und Putin verabschie­ deten bilateralen Erklärung Grundsätze ihrer außen- und si­ cherheitspolitischen Kooperation verständigt. 147 Diese Erklä­ rung verortet die hier beschriebenen Grundsätze chinesi­ scher Rüstungskontrollpolitik, wie das Insistieren auf dem in­ tergouvernmentalen Charakter von Rüstungskontrolle und dem Konsensprinzip, ausdrücklich und ausführlich in dieser bilateralen chinesisch-russischen Kooperation. Ob und in­ wiefern sich an diesem engen Schulterschluss vor dem Hin­ tergrund der russischen Aggression gegen die Ukraine etwas ändert, bleibt abzuwarten. Die chinesische Enthaltung bei Abstimmungen in der UN-Generalversammlung über Reso­ lutionen, die Russlands Angriffskrieg verurteilen sowie ein­ zelne Äußerungen chinesischer Vertreter lassen vermuten, dass Moskaus Politik mindestens von einigen verantwortli­ chen Akteuren in Beijing mit Sorge betrachtet wird. 148 146 Waffenübereinkommen hat zum Ziel,»den Einsatz bestimmter konventioneller Waffen, die übermäßige Leiden verursachen oder unterschiedslos wirken können, in erklärten Kriegen und a­ nderen ­bewaffneten Konflikten zu verbieten oder zu beschränken.« Vgl. Auswärtiges Amt(2020):»Waffenübereinkommen der Vereinten Nationen mit den dazugehörigen Protokollen«, 11.2.2020, https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/themen/­ abruestung-ruestungskontrolle/uebersicht-konvalles-node/vnwaffenueber­einkommen-ccw-node(27.1.2022) 147 Statement of the Russian Federation and the People’s Repu­ blic of China on the International Relations Entering a New Era and the Global Sustainable Development,« 4.2.2022, http://en.kremlin. ru/supplement/5770(23.04.2022). 148 z. B. Gang, Qin(2022),»Chinese Ambassador: The Ukraine Crisis and Its Aftermath«, The National Interest, April 18, 2022, https://nationalinterest.org/feature/chinese-ambassador-ukraine-­ crisis-and-its-aftermath-201867(23.04.2022). 2.	 D ie Kongruenz der Interessen: Inwiefern verfolgen Chi­ na und Deutschland/EU ähnliche sicherheitspolitische und/oder wirtschaftliche(z. B. bei Fragen der Technolo­ giekontrolle) Interessen? Besteht Potenzial für gemein­ same Beiträge zur Stärkung globaler Ordnungsnor­ men? 3.	 D as transatlantische und europäische Konfliktpotenzial: Wie strittig ist ein Dialog in NATO und EU? Auf Grundlage dieser Grundsätze lässt sich eine vorsichtige und vorläufige Bewertung der Erfolgsaussichten für einen Dialog mit China zu verschiedenen rüstungskontrollpoliti­ schen Themen vornehmen.  THEMEN: REGIONALE VERTRAUENSBILDUNG, VERIFIKATION, POSITIVE VERPFLICH­ TUNGEN UND RISIKOREDUZIERUNG REGIONALE VERTRAUENSBILDUNG Deutschland könnte China insbesondere bei Fragen der re­ gionalen Vertrauensbildung einen Erfahrungsaustausch an­ bieten. Da regionale Rüstungskontrolle im Indo-Pazifik der­ zeit äußerst unwahrscheinlich ist, könnten vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen(VSBM) als erster Schritt hin zu kooperativer Sicherheit erwogen werden. Zugleich stellen sie einen Wert an sich dar. Auch die Sicherheitsarchi­ tektur der ASEAN und das Interesse von Regionalstaaten wie Südkorea bieten gute Anknüpfungspunkte für regiona­ le Abmachungen zu VSBM. Die deutschen und europäi­ schen Erfahrungen im Ost-West-Konflikt zeigen, dass auch VSBM ein Mindestmaß an Vertrauen zur Voraussetzung ha­ ben. 149 Umfassend und substanziell wurden diese Maßnah­ men aber erst in der Endphase dieses Konflikts seit 1985, nach dem Amtsantritt Michail Gorbatschows. 150 Zudem sollten deutsche und europäische Erfahrungen nicht als Modell, sondern als Angebot im Sinne eines Werkzeugkas­ tens verstanden werden. VSBM und Verteidigungsbereit­ schaft stehen nicht im Gegensatz zueinander; VSBM kön­ 149 Richter, Wolfgang(2016):»Frühe vertrauens- und sicherheits­ bildende Maßnahmen der Konferenz über Sicherheit und Zusammen­ arbeit in Europa«, in: Sicherheitsgemeinschaft, Nr. 1/2016; https://www.osce.org/de/magazine/250336(4.1.2022). 150 Lachowski, Zdzislaw/ Rotfeld, Adam Daniel(2001):»Erfolg oder Fehlschlag? Vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen nach dem Kalten Krieg«, in: Institut für Friedensforschung und Sicher­ heitspolitik an der Universität Hamburg(Hrsg.): OSZE-Jahrbuch 2001, Hamburg, S. 341–359; https://ifsh.de/file-CORE/documents/jahr­ buch/01/Lachowski_Rotfeld.pdf(4.1.2022). 27

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE nen aber Risiken und Missverständnisse reduzieren. Für Zwecke der politischen Vertrauensbildung sind die zahlrei­ chen Dialogformate in der Region bereits gut geeignet. Ein deutsch-chinesischer Erfahrungsaustausch, beginnend im Track-2- bzw. Track-1,5-Format, sollte darüberhinausgehen­ de denkbare Maßnahmen auf Grundlage der Reziprozität diskutieren: Transparenz, Ankündigung von Manövern ab bestimmten Personal- bzw. Waffenstärken, Einbeziehung bei Flottenmanövern, Einladung von Beobachter*innen, Austausch über Doktrinen, Militärkontakte und Krisenkom­ munikation.  VON RÜSTUNGS­­KONTROLL­ABKOMMEN Eine Involvierung Chinas in Diskussionen um eine bessere Verifikation von Rüstungskontrollabkommen erscheint möglich und sinnvoll; auch um chinesische Bedenken zu adressieren, dass westliche Staaten solche Verfahren zur Spionage missbrauchen könnten. 151 Ähnliche Befürchtun­ gen haben lange Zeit rüstungskontrollpolitische Fortschrit­ te mit der Sowjetunion bzw. Russland verhindert. China hat vergleichsweise wenig Erfahrung in diesem wichtigen Aspekt der Rüstungskontrolle, prinzipiell aber Interesse an Themen der nuklearen Verifikation gezeigt. 152 Die relative Isolierung Chinas trägt zur Mythenbildung in China bei. So glaubt offenbar ein großer Teil der chinesi­ schen Expert*innen den Behauptungen der Regierung, dass Chemiewaffenangriffe in Syrien sowie die Novi­ chok-Anschläge gegen politische Gegner Russlands auf US-Geheimdienstangriffe zurückzuführen und OVCW-Un­ tersuchungen durch den Westen manipuliert seien. 153 Selbst niedrigschwellige, persönliche Kontakte mit chinesi­ schen Expert*innen könnten zu einer objektiveren Sicht­ weise beitragen. China hat von 2014 bis 2017 gemeinsam mit Russland in der ersten Phase der IPNDV, in der mehr als 25 Atomwaf­ fen- und Nichtatomwaffenstaaten Verfahren diskutieren, um gemeinsam nukleare Abrüstung zu verifizieren, als Be­ obachter teilgenommen. Während der zweiten Projekt­ phase, während der Trump-Administration, ist Beijing der Initiative hingegen ferngeblieben. 154 Die Frage, wie Beijing 151 Zhao, Tong(2020): Practical Ways to Promote U.S.-China Arms Control Cooperation, Policy Outlook, Carnegie Endowment For In­ ternational Peace, Washington, D.C., https://carnegieendowment. org/2020/10/07/practical-ways-to-promote-u.s.-china-arms-cont­ rol-cooperation-pub-82818(4.1.2022). 152 Zhao, Tong(2020):»The Case for China’s Participation in Trila­ teral Arms Control«, in: Kühn, Ulrich(Hrsg.): Trilateral Arms Control? Perspectives from Washington, Moscow, and Beijing, IFSH Research Report#002, Hamburg, S. 68–94, hier S. 81–85. 153 Zhao, Tong(2022), S. 17. 154 International Partnership for Nuclear Disarmament Verifica­ tion(IPNDV):»Participants«, https://www.ipndv.org/about/part­ ners-participants; Sanders-Zakre, Alicia(2018):»Verification Group Moves to Second Phase«, in: Arms Control Today, January/February 2018, https://www.armscontrol.org/act/2018-01/news/verificati­ on-group-moves-second-phase(4.1.2022). in der aktuellen, bis 2025 laufenden dritten Projektphase zu einer Rückkehr bewegt werden könnte, sollte zügig ad­ ressiert werden. 155 Ambitionierter, aber auch politisch bedeutsamer wären gemeinsame Diskussionen mit China zur Frage, wie be­ stimmte Aspekte der Überprüfung des AVV gestaltet wer­ den könnten. Deutschland will seinen Beobachterstatus bei der ersten AVV-Vertragsstaatenkonferenz im März 2022 nutzen, um an Debatten über Fragen der Überprüf­ barkeit eines Atomwaffenverbots teilzunehmen. Auch aus chinesischer Sicht könnte hier Interesse an einer Mitwir­ kung bestehen. 156 UMSETZUNG POSITIVER RÜSTUNGS­ KONTROLLVERPFLICHTUNGEN Moderne Rüstungskontrollabkommen enthalten nicht nur Verbote und Obergrenzen, sondern beruhen auch auf Ge­ boten der Kooperation der Vertragsstaaten untereinander. Die Zusammenarbeit, etwa bei der friedlichen Nutzung be­ stimmter Technologien oder im humanitären Bereich, bietet Anreize der Mitwirkung auch für jene Staaten, die kein pri­ märes sicherheitspolitisches Interesse an dem Regime ha­ ben. Traditionell sind die Länder des Globalen Südens an ei­ ner effektiven Umsetzung der Kooperationsgebote interes­ siert. 157 Deutschland und die EU unterstützen solche Kooperations­ vorhaben auf vielfältige Weise, etwa bei der Kontrolle und Zerstörung von Kleinwaffen und leichten Waffen. 158 Chinas Beitritt zum Vertrag über den Waffenhandel im Jahr 2020 bietet aus Sicht zivilgesellschaftlicher Gruppen möglicher­ weise ebenfalls Ansatzpunkte, um Beijing zu einer restrikti­ veren Rüstungsexportpolitik zu bewegen und solche Waf­ fenlieferungen gerade mit afrikanischen Staaten zu themati­ sieren. 159 Möglichkeiten der Zusammenarbeit mit China ergeben sich eventuell auch bei der Umsetzung des Atomabkom­ mens mit Iran. Beijing wirkt trotz US-Sanktionen weiterhin an der im JCPoA vereinbarten Konversion des iranischen 155 Frage ist bereits 2019 von europäischer Seite gestellt worden. Vgl.»Welcome Remarks by Mr. Pieter Jan Kleiweg: Deputy Direc­ tor-General for Political Affairs, Netherlands Ministry of Foreign Af­ fairs at the IPNDV Working Group Meeting«, International Partners­ hip for Nuclear Disarmament Verification, 18.6.2019, https://www. ipndv.org/statements/joint-working-group-meeting-utrechtwelco­ me-remarks-by-mr-pieter-jan-kleiweg(4.1.2022). 156 Wang/ Zhao(2017), S. 29. 157 Meier, Oliver(2014):»Dual-Use Technology Transfers: Finding the Right Balance Between Control and Cooperation«, in: ders.(Hrsg.): Technology Transfers and Non-Proliferation of Weapons of Mass Destruction: Between Control and Cooperation, Routledge, London/ New York. 158 Auswärtiges Amt(2021): Jahresabrüstungbericht 2020, Berlin, S. 125f, https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2457644/7a4fbb­ 16352c3d2c3587fbc014ce6d4a/abrbericht2020-data.pdf. 159»China’s Accession to the ATT: Opportunities and Challenges«, in: Saferworld, 15.7.2020, https://www.saferworld.org.uk/resources/ news-and-analysis/post/888-chinaas-accession-to-the-att-oppor­ tunities-and-challenges-(4.1.2022). 28

Optionen für einen rüstungs­kon­troll­politischen Dialog mit China Schwerwasserreaktors in Arak in ein Forschungszentrum für medizinische Isotope mit. 160 Zudem unterhält die EU mit Iran einen Dialog über Fragen der nuklearen Sicherheit, bei dem sich thematische Überschneidungen mit Chinas Inter­ esse an einer nuklearen Zusammenarbeit mit Iran ergeben könnten. 161 Auch die von den USA 2018 ins Leben gerufene CEND-Ini­ tiative, in der etwa 40 Staaten informelle Gespräche über Fragen der nuklearen Abrüstung führen, kann einen Ge­ sprächsrahmen bieten. 165 China nimmt an der CEND teil. 166 Deutschland hat gemeinsam mit Finnland den Vorsitz der Arbeitsgruppe zu Fragen der Risikoreduzierung inne. NUKLEARE RISIKOREDUZIERUNG Fragen der nuklearen Risikoreduzierung könnten einen weiteren thematischen Einstiegspunkt für einen rüstungs­ kontrollpolitischen Dialog mit China bieten. Aus chinesi­ scher Sicht sind die P5 der bevorzugte Rahmen für Gesprä­ che über Nuklearthemen. Hier kann Beijing auf Augenhöhe mit den anderen Atomwaffenstaaten agieren. Auch mit den USA hat China jüngst eine prinzipielle Einigung über ei­ nen Dialog zu Fragen der strategischen Stabilität und Risi­ koreduzierung erzielt. 162 Der Krieg gegen die Ukraine dürf­ te widersprüchliche Auswirkungen auf diese Dialoge zu Fragen der Risikoreduzierung haben. Einerseits hat der amerikanische Verteidigungsminister Lloyd Austin Mitte April 2022 erstmals seit Amtsantritt der Biden-Administra­ tion mit seinem chinesischen Gegenüber Wei Fenghe ge­ sprochen und dabei auch militärische Eskalationsrisiken thematisiert. 163 Andererseits ist absehbar, dass vor dem Hintergrund russischer Lügen über den Angriff auf die Uk­ raine Maßnahmen der nuklearen Vertrauensbildung auch im P5-Rahmen künftig vermutlich konkret, reziprok und ve­ rifizierbar sein müssen. 164 Die P5 sind zudem in regelmäßigem Austausch mit der Stockholm-Initiative. Deutschland unterstützt Diskussionen zu Problemen der nuklearen Risikoreduzierung in diesem Format und hat – ebenso wie die P5 – Vorschläge für wei­ tere Schritte zur Verminderung der Gefahr von bewaffne­ ten Konflikten und eines Atomwaffeneinsatzes in die Dis­ kussionen auf der 10. NVV-Überprüfungskonferenz einge­ bracht. 160»Iran Prepares to Revive Arak Nuclear Reactor, with Chinese Help or Alone«, in: Iran International, 19.3.2021, https://old.iran­ intl.com/en/world/iran-prepares-revive-arak-nuclear-reactor-chine­ se-help-or-alone(4.1.2022). 161 Europäische Kommission(2018): Joint Press Statement Following Today’s Meeting Between Commissioner Arias Cañete and Vice Pre­ sident Salehi, Head of the Atomic Energy Organisation of Iran(AEOI), Brüssel, 10.5.2018, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/de­ tail/fr/STATEMENT_18_3871(4.1.2022). 162 Leary, Alex/ Wei, Lingling/ Gordon, Michael R.(2021):»Bi­ den, Xi Open to Nuclear-Arms Talks, White House Says«, in: Wall Street Journal, 16.11.2021, https://www.wsj.com/articles/bidenxi-open-to-nuclear-arms-talks-white-house-says-11637098592 (4.1.2022). 163 chief speaks with China's defense minister for first time under Biden«, Reuters, 20.4.2022, https://www.reuters.com/ world/pentagon-chief-spoke-with-chinas-defense-minister-offi­ cial-2022-04-20(23.04.2022). 164 Meier, Oliver(2022):» Back to Basics: The Nuclear Order, Arms Control, and Europe«. in: Arms Control Today 52(3), S. 6–8, https:// www.armscontrol.org/act/2022-04/features/back-basics-nuclear-or­ der-arms-control-europe(23.04.2022). Substanzielle Anknüpfungspunkte ergeben sich insbeson­ dere in Bezug auf die Reduzierung der Rolle von Atomwaf­ fen. Deutschland hat – zusammen mit anderen gleichge­ sinnten Staaten – bisher erfolglos versucht, in der Genfer Abrüstungskonferenz Diskussionen über rechtsverbindliche negative Sicherheitsgarantien der Atomwaffenstaaten an­ zustoßen. 167 China befürwortet einen allgemeinen Verzicht der Atomwaffenstaaten auf einen Ersteinsatz von Atomwaf­ fen, sodass sich hier durchaus Positionsüberschneidungen ergeben. 168 Aus deutscher Sicht könnte Chinas prinzipielle Unterstüt­ zung globaler Regime genutzt werden, um nukleare Risi­ ken zu reduzieren. Ein gemeinsames Engagement mit Chi­ na für Fortschritte bei der Zeichnung des CTBT in Asien wäre aus dieser Perspektive sinnvoll. Deutschland hat sich zum Beispiel in der Vergangenheit dafür eingesetzt, dass Indien und Pakistan den CTBT(gleichzeitig) unterzeichnen. Auch mehr Transparenz für Raketentests und Starts von Weltraumraketen könnten Themen sein, wenn es um einen Beitritt Chinas zum Hague Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation(HCoC) oder zum MTCR geht. 169 Sinnvoll ist es auch, dass die MTCR-Teilnehmer sich um die Einbeziehung von hypersonischen Systemen in Exportkon­ trolle bemühen und dabei frühzeitig in einen Dialog mit China treten. 170 Außerdem könnten China, die USA und Russland gegenseitig Notifizierungen über Starts von Welt­ raumraketen und hypersonischen Waffen austauschen. 171 165 Potter, William C.(2019):»Taking the Pulse at the Inaugural Meeting of the CEND Initiative«, in: nonproliferation.org, Center for Nonproliferation Studies, Middlebury Institute of International Stu­ dies at Monterey, 15.7.2019, https://www.nonproliferation.org/ta­ king-the-pulse-at-the-inaugural-meeting-of-the-cend-initiative/ (4.1.2022). 166 ist wegen des vertraulichen und informellen Charakters der Diskussionen wenig über die Rolle Beijings bekannt. Vgl. Potter (2019). 167 Meier, Oliver/ Maren, Vieluf(2021):»Deutschland, die nukle­ are Abrüstung und der Atomwaffenverbotsvertrag«, in: FriedensWarte 94(3–4), S. 358–389, https://elibrary.bwv-verlag.de/ar­ ticle/10.35998/fw-2021-0018(4.1.2022). 168 Wang/ Zhao(2017), S. 28–29. 169 trilateraler Informationsaustausch zwischen den USA, Russland und China ist hier bereits vorgeschlagen worden. Vgl. Acton, James A./ MacDonald, Thomas D./ Vaddi, Pranay(2020):»Revamping Nuc­ lear Arms Control: Five Near-Term Proposals«, Working Paper, Car­ negie Endowment For International Peace, Washington, D.C., S. viii, https://carnegieendowment.org/files/Acton_McDonald_Vaddi_ Arms_Control.pdf(4.1.2022). 170 Brockmann, Kolja/ Stefanovich, Dmitry:»Hypersonic Boost-Glide Systems and Hypersonic Cruise Missiles: Challenges for the Mis­ sile Technology Control Regime«, Stockholm International Peace Re­ search Institute, April 2022, https://www.sipri.org/sites/default/fi­ les/2022-04/2204_hgvs_and_hcm_challenges_for_the_mtcr.pdf (23.04.2022), S. 23. 171 Vgl. Acton/ MacDonald/ Vaddi(2020), S. 27–32. 29

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE  THEMEN: GOVERNANCE UND STRATEGISCHE STABILITÄT GOVERNANCE UND KONTROLLE PROLIFERA­ TIONSRELEVANTER TECHNOLOGIEN Schwierig dürften rüstungskontrollpolitische Dialoge mit China vor allem dort sein, wo Fragen der Governance be­ troffen sind oder Waffensysteme, die Beijing für die Ab­ schreckung der USA als wichtig erachtet. Deutschland un­ terstützt im Verbund mit anderen westlichen Staaten die Entwicklung von Verhaltensmaßstäben(Codes of Conduct), um die Gefahren des Missbrauchs von Dual-U­ seTechnologien, etwa im Cyberbereich, zu reduzieren. China setzt hingegen auf zwischenstaatliche Regelungen. Infor­ melle Dialogformate der EU mit China zu Themen der Cy­ bersicherheit haben diese unterschiedlichen Herangehens­ weisen bestätigt. 172 Gleichzeitig hat China wirtschaftliche Interessen an klaren Regeln, etwa im Informationsbereich. Ohne solche Grundlagen wächst aus chinesischer Sicht die Gefahr, dass einzelne Unternehmen vom globalen Handel ausgeschlossen werden. Ob und inwieweit China bereit ist, Kompromisse einzugehen und sich selbst Regeln zu unter­ werfen, welche die eigene Handlungsfreiheit einschränken würden, bleibt unklar, könnte aber im vertraulichen Rah­ men diskutiert werden. China lehnt auch die von Deutschland im Verbund mit an­ deren Partnern forcierte Stärkung der OVCW bei der Er­ mittlung der Verantwortlichen für Chemiewaffenangriffe ab. Gleichzeitig ist ein Mitwirken Beijings im CWÜ Voraus­ setzung für ein Funktionieren des Regimes, insbesondere weil sich ein signifikanter Anteil der chemischen Industrie in China befindet. Solange China und Russland gemeinsam gegen Bestrebungen vorgehen, die Verantwortlichen für Chemiewaffeneinsätze zur Verantwortung zu ziehen, dürf­ te ein Dialog zu Fragen der Chemiewaffenkontrolle wenig erfolgversprechend sein. trachtet. Die von Washington und von der NATO prominent erhobene Forderung nach einer Teilnahme an der nuklea­ ren Rüstungskontrolle geht ins Leere, weil China nicht aus einer Position der Schwäche in solche Gespräche gehen will. NATO-Generalsekretär Jens Stoltenberg hat jüngst ar­ gumentiert, dass China»globale Verantwortungen« habe und von»gemeinsamen Obergrenzen, mehr Transparenz und größerer Verlässlichkeit« ebenso profitieren würde. 174 Solange jedoch Frankreich und Großbritannien diesen An­ sprüchen nicht selbst gerecht werden, dürften diese Appel­ le in Beijing verhallen. 175 Die USA haben bereits vergeblich versucht, mit China zur nuklearen Rüstungskontrolle ins Gespräch zu kommen. Von 2004 bis 2019 fanden informelle Track-1,5-Gespräche zwischen US-amerikanischen und chinesischen Expert*in­ nen und Regierungsvertreter*innen statt, bis die USA den Dialog beendeten, weil China sich weigerte, in ein offiziel­ les Mandat(Track 1) zu wechseln und die chinesischen Teil­ nehmer*innen weniger hochrangig wurden. 176 Es ist daher kaum zu erwarten, dass Beijing bei solchen Themen mit Deutschland oder der EU Gespräche führen wird, wenn es dazu mit den USA nicht bereit ist. Europas Politik hat allenfalls indirekten Einfluss auf Chinas strategisches Kalkül. Nach dem Ende des INF-Vertrags ist China vor allem besorgt über die mögliche Stationierung amerikanischer Mittelstreckenwaffen in Asien. Da es selbst erheblich aufrüstet, hat China bisher kein Interesse an ei­ nem Nachfolgeabkommen, das auf ein globales Verbot von(nuklearen) Mittelstreckenwaffen hinausläuft. Gedan­ kenspiele, dem Westen könne diese Ausgangslage einen Hebel bieten, um China zur Teilnahme an Rüstungskon­ trollgesprächen zu bewegen, haben sich mit dem russi­ schen Angriff auf die Ukraine erledigt. 177 Eine solche Stra­ tegie der Druckausübung setzt aber ein zumindest implizit koordiniertes Handeln Russlands und der NATO voraus, das nun unmöglich ist. STRATEGISCHE STABILITÄT »China’s involvement[in arms control] is likely only on a strictly pragmatic basis; it must be convinced of a valuable quid pro quo in return for greater transparency and limitations on weapons systems. In other words, China may change its current position if it believes that it stands to lose more politically and militarily by staying away from the arms reduction process than by joining it.« 173 Deutschland ist für China kein Gesprächspartner bei jenen Themen, die China als Nullsummenspiel mit den USA be­ 172 Gamaggio, Gaia(2021):»Ninth Sino-European Cyber Dialogue«, in: The Hague Centre for Strategic Studies, 28.10.2021, https://hcss. nl/news/ninth-sino-european-cyber-dialogue(4.1.2022). 173 Alexei(2014):»Engaging China in Nuclear Arms Control«, in: Carnegie Moscow Center, October 2014, S. 7, https://carnegieen­ dowment.org/files/Arbatov_China_nuclear_Eng2014.pdf. Ähnlich indirekt dürfte die Rolle Europas beim ebenso wich­ tigen wie schwierigen Thema Raketenabwehr sein. Ein chi­ nesisch-amerikanischer Dialog, der zu einem besseren Ver­ 174 NATO(2021)[Übersetzung der Autoren]. 175 Harries, Matthew(2021):»Why is the United Kingdom raising its nuclear stockpile limits?«, in: Bulletin of the Atomic Scientists, 2.4.2021, https://thebulletin.org/2021/04/why-is-the-united-king­ dom-raising-its-nuclear-stockpile-limits(4.1.2022). 176 Santoro, David/ Gromoll, David(2020):»On the Value of Nuc­ lear Dialogue with China. A Review and Assessment of the Track 1.5 ›China-US Strategic Nuclear Dynamics Dialogue‹«, in: Issues& Insights Special Report, Vol. 20(1), November 2020, Pacific Forum, Ho­ nolulu, Hawaii, https://pacforum.org/wp-content/uploads/2020/11/ issuesinsights_Vol20No1.pdf(4.1.2022). 177 ehemalige US-Diplomatin Rose Gottemoeller hatte vorgeschla­ gen, dass die NATO dem russischen Angebot eines Stationierungs­ moratoriums für Mittelstreckenwaffen westlich des Urals zustimmt. Eine damit einhergehende Verlegung russischer Mittelstreckenwaffen östlich des Urals würde dann für China einen Anreiz bieten, an Ge­ sprächen über ein Verbot nuklearer Mittelstreckenwaffen teilzuneh­ men. Vgl. Gottemoeller, Rose(2020):»Rethinking Nuclear Arms Con­ trol«, in: The Washington Quarterly 43(3), S. 139–159, hier S. 148, www.doi.org/10.1080/0163660X.2020.1813382. 30

Optionen für einen rüstungs­kon­troll­politischen Dialog mit China ständnis der amerikanischen Raketenabwehrfähigkeiten und der chinesischen Reaktionen auf diese Fähigkeiten füh­ ren könnte, ist immer wieder vorgeschlagen worden. Eine Verbindung zur NATO ergibt sich allenfalls indirekt, weil China unter anderem besorgt ist, dass die Grenze zwischen US-Raketenabwehrsystemen gegen Mittel- und Langstre­ ckenwaffen verschwimmt. 178 Chinesische Expert*innen tei­ len die russische Einschätzung, wonach die Aegis-Raketen­ abwehrsysteme auch zum Abschuss von Offensivsystemen genutzt werden könnten. 179 Sollte es Russland und den USA überhaupt gelingen, den Dialog über strategische Sta­ bilität wieder aufzunehmen und damit einen Prozess der Vertrauensbildung zur Raketenabwehr anzustoßen, wäre es sinnvoll, auch chinesische Expert*innen in eine Auswertung einzubinden. MARITIME RÜSTUNGSKONTROLLE Die Erfolgsaussichten für maritime Rüstungskontrolle im In­ do-Pazifik sind derzeit gering. Das gilt sowohl für die Ge­ samtregion als auch für Subregionen wie Ostasien und Süd­ asien. Dafür sind mehrere Gründe ausschlaggebend:(1) die zu hohe Zahl der beteiligten Staaten;(2) die vorherrschende und noch zunehmende Konzentration vieler Staaten – ins­ besondere Chinas und der USA, aber auch Australiens, Indi­ ens und Japans – auf Flottenrüstung als zentralem Gegen­ stand bi- und multilateraler Militärkonkurrenzen;(3) die Komplexität möglicher Regulierungen angesichts komplexer Konfliktstrukturen;(4) das mangelnde Interesse zentraler Al­ lianzpartner wie der USA, Frankreichs und Großbritanniens an maritimer Rüstungskontrolle. An dieser Stelle Konflikte mit den Partnern auszutragen, macht angesichts der gene­ rell schlechten Erfolgsaussichten in diesem Themenfeld kei­ nen Sinn. Hinzu kommt die Erfahrung, dass es auch aus his­ torischer Perspektive nur sehr wenige Erfolgsbeispiele für maritime Rüstungskontrolle gibt. 180 Da Erfolgsbedingungen nicht gegeben bzw. erreichbar sind, sollte Deutschland in diesem Bereich jenseits von vertrauensbildenden Maßnah­ men aktuell keine Initiativen entwickeln. 178 Zhao, Tong(2020): Narrowing the U.S. China Gap on Missile Defense. How to help forestall a nuclear arms race, Carnegie Endow­ ment for International Peace, Washington, D.C., S. 42–43. 179 Vgl. ebd. 180 zählt – mit Einschränkungen – das Washingtoner Flottenabkom­ men von 1922. Bis 1938 mehrfach fortentwickelt, sollte es das mari­ time Wettrüsten zwischen dem bisherigen Hegemon Großbritannien, den USA, Japan, Frankreich und Italien begrenzen. Ein besonderer ­Fokus lag seinerzeit auf der Konfliktkonstellation im Pazifik. Japan trat 1934 aus dem Abkommen aus. Vgl. Kaufman, Robert Gordon(1990): Arms Control During the Pre-Nuclear Era. The United States and Naval Limitation Between the Two World Wars, New York; Kennedy, Paul (1983): The Rise and Fall of British Naval Mastery, London. 31

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE SCHLUSSBEMERKUNG Für die Aufrechterhaltung und Fortentwicklung der globalen Rüstungskontrollarchitektur ist eine zunehmende Mitwirkung Chinas unverzichtbar. Ungeachtet der dargestellten Ambiva­ lenzen in ihrer Rüstungskontrollpolitik zeigt sich die Volksre­ publik zu einem solchen, stärkeren Engagement grundsätz­ lich bereit. Daraus ergeben sich Anknüpfungspunkte für ei­ nen Rüstungskontrolldialog mit Deutschland und der Europä­ ischen Union. Die Auswahl der geeigneten Themen(Spezifi­ tät), eine substanzielle inhaltliche Vorbereitung sowie nach­ haltige politische Ernsthaftigkeit und Flexibilität stellen zentrale Erfolgsbedingungen für solche Dialoge dar. Ein Aus­ tausch über Fragen der Verifikation sowie über Vertrauensund Sicherheitsbildung – beginnend im Track-1,5- bzw. Track2-Format – erscheint sinnvoll, um ins Gespräch über koopera­ tive Sicherheit zu kommen. Eine zunehmende Einbindung Chinas in Rüstungskontrollregime kann einen wichtigen sta­ bilisierenden Beitrag zur internationalen Ordnungspolitik leis­ ten. Der Dialog über Rüstungskontrolle ist ein Wert an sich, indem Gesprächskanäle etabliert, Transparenz, Empathie und Verständnis über geteilte Interessen gefördert werden kön­ nen sowie zu einer längerfristigen Veränderung im politi­ schen Verhältnis beigetragen werden kann. 32

Abkürzungsverzeichnis ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS  Anti-Access/Area-Denial  Asia-Pacific Economic Cooperation  ASEAN Regional Forum(Dialogformat aus den zehn ASEAN-Staaten und 17 Partnerstaaten, ­darunter China, die Europäische Union, Indien, Japan, Nord- und Südkorea, Russland und die USA) ASEAN Association of Southeast Asian Nations(Verband Südostasiatischer Nationen) ATP ASEAN Plus Three ATT Arms Trade Treaty AUKUS Bündnis zwischen Australien, Großbritannien, USA  Atomwaffenverbotsvertrag  Belt and Road-Initiative  Übereinkommen über das Verbot biologischer Waffen, Biowaffenübereinkommen CEND Creating the Environment for Nuclear Disarmament-Initiative CTBT	 C omprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty(Vertrag über das umfassende Verbot von Nuklear­ versuchen) CTBTO Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty Organisation(CTBT-Vertragsorganisation) CWÜ Übereinkommen über das Verbot chemischer Waffen, Chemiewaffenübereinkommen E3 Deutschland, Frankreich, Großbritannien EU+3 EU+ China, Russland und USA EAS Asia Summit(Regionalforum aus 16 Staaten der Region plus Russland und USA) FMCT Fissile Material Cut-Off Treaty(Vertrag, der die Produktion von waffenfähigem Spaltmaterial) HCoC	 T he Hague Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation(Haager Verhaltenskodex gegen die Proliferation ballistischer Raketen) IAEO Internationale Atomenergie Organisation IIT Investigation and Identification Team(der OVCW) IPNDV International Partnership for Nuclear Disarmament Verification(Partnerschaft zur Verifikation nuklearer Abrüstung) JCPoA Joint Comprehensive Plan of Action(Wiener Nuklearvereinbarung der E3/EU+3 mit Iran) MTCR Missile Technology Control Regime(Trägertechnologie-Kontrollregime) NAM	 N on-aligned Movement(Gruppe der neutralen und nicht paktgebundenen Staaten) NPDI	 N onproliferation and Disarmament Initiative NSG	 N uclear Suppliers Group(Gruppe der nuklearen Lieferländer) NVV Nuklearer Nichtverbreitungsvertrag OVCW Organisation für das Verbot chemischer Waffen P5	 G ruppe der ständigen Mitglieder des VN-Sicherheitsrats(zugleich die Gruppe der unter dem NVV anerkannten Kernwaffenstaaten) PAROS Prevention of an Arms Race in Outer Space(Verhinderung eines Wettrüstens im Weltraum) PPWT Treaty on the Prevention of the Placement of Weapons in Outer Space Quad Security Dialogue(Dialogformat zwischen Australien, Indien, Japan und den USA)  Regional Comprehensive Economic Partnership(größte Freihandelszone der Welt, bestehend aus den ASEAN-Staaten, Australien, China, Japan, Neuseeland und Südkorea) VBA Volksbefreiungsarmee VSBM Vertrauens- und Sicherheitsbildende Maßnahme VN Vereinte Nationen 33

FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE C C H hi I n N as A M S itw M irk IT en W in I a R u K sg E ew N äh IN lten A R U eg S im G e E n W de Ä r A H br L ü T st E u N ng, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung REGIMEN DER ABRÜSTUNG, RÜ Re S g T im U e NGSKONTROLLE UND Status NICHTVERBREITUNG Jahr der Unterschrift/ des Beitritts Jahr des Inkrafttretens/ Gründung Vertragsparteien/ Mitglieder/ Teilnehmer Anmerkungen VN-Waffenübereinkommen Weltraumvertrag Biowaffenübereinkommen(BWÜ) Internationale Atomenergie Organisation(IAEO) Nuklearer Nichtverbreitungsvertrag (NVV) Chemiewaffenübereinkommen (CWÜ) Atomteststoppvertrag(CTBT) Atomwaffenverbotsvertrag(AVV) Zangger-Ausschuss Gruppe der nuklearen Lieferländer Australische Gruppe Haager Verhaltenskodex(HCoC) Trägertechnologie-Kontrollregime (MTCR) Proliferation Security Initiative(PSI) Wassenaar-Abkommen Übereinkommen über die weltweite Ächtung von Antipersonenminen Übereinkommen über Streumunition Vertrag über den internationalen Waffelhandel(ATT) Afrika/Pelindaba Südpazifik/Rarotonga Südamerika/Tlatelolco Zentalasien/Taschkent Südostasien/Bangkok Multilaterale Rüstungskontrollregime Vertragspartei Vertragspartei Vertragspartei Mitglied 1981 1983 1984 1984 1983 1967 1975 1954 Vertragspartei 1992 1970 Vertragspartei 1993 1997 Signatarstaat 1996 1996 – – 2021 Plurilaterale Technologiekontrollregime Teilnehmer Teilnehmer Kein Teilnehmer Kein Teilnehmer Kein Teilnehmer Kein Teilnehmer Kein Teilnehmer 1997 2004 – – – – – 1971 1975 1985 2002 1987 2004 1996 Humanitäre konventionelle Rüstungskontrolle Kein Mitglied – 1997 Kein Mitglied – 2010 Vertragspartei 2020 2014 Nuklearwaffenfreie Zonen Unterschrift unter Pelindaba (1996) und Protokolle I und II(1997) Protokolle II und III Protokoll II Protokoll 1996/1997 1987/1988 1973/1974 2014/2015 2009 1986 1967 2009 – – 1997 P5 Creating the Environment for Nuclear Disarmament(CEND) Partnerschaft zur Verifikation nuklearer Abrüstung(IPNDV) Mitwirkung in Gruppen gleichgesinnter Staaten Teilnehmer – 2009 Teilnehmer – Phase-I– Beobachter 2018 2014 125 Mitglied bei allen Protokollen 111 183 174 191 193 185 Vertrag noch nicht in Kraft getreten 61 39 48 42 143 35 Mitgliedschaft 2004 beantragt/abgelehnt 107 42 164 Beobachter bei Vertragsstaatentreffen 110 Beobachter bei Vertragsstaatentreffen 110 43 13 33 43 10 5 ca. 40 ca. 25 Unterschrift unter Pelindaba(1996) und Protokolle I und II (1997) Kein Atomwaffenstaat hat Protokolle unterzeichnet Beobachter bei Vertragsstaatentreffen Beobachter bei Vertragsstaatentreffen 34

Impressum ÜBER DIE AUTOREN IMPRESSUM Oliver Meier ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universi­ tät Hamburg(IFSH). Davor war er stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik an der Stiftung Wissen­ schaft und Politik(SWP) in Berlin. Michael Staack ist Professor für Politikwissenschaft, insbe­ sondere Theorie und Empirie der Internationalen Beziehun­ gen, an der Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bun­ deswehr Hamburg. Er absolvierte Gastprofessuren und For­ schungsaufenthalte an Universitäten in China und den USA und beriet die Außenminister Deutschlands und Südkoreas zu den außenpolitischen Aspekten einer Vereinigung Koreas. Herausgeber: Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. Godesberger Allee 149 53175 Bonn Deutschland E-Mail: info@fes.de Herausgebende Abteilung: Internationale Zusammenarbeit, Referat Asien und Pazifik Inhaltliche Verantwortung und Redaktion: Stefan Pantekoek, China Desk, Referat Asien und Pazifik https://www.fes.de/referat-asien-und-pazifik Kontakt: Meike.Adam@fes.de Design: pertext, Berlin| www.pertext.de Covergestaltung:© Dominik Ziller| DZGN Illustrationen:© istock| SurfUpVector Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der FriedrichEbert-Stiftung e. V. Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. ISBN 978-3-98628-182-3 © 2022 www.fes.de/bibliothek/fes-publikationen

CHINAS ROLLE IN DER MULTILATERALEN RÜSTUNGSKONTROLLE Herausforderungen der internationalen Rüstungskontroll- und Ordnungspolitik – wie der Iran- oder der Nordkorea-Konflikt, aber auch die generelle Fortentwicklung der brüchig gewordenen multilateralen Rüstungskontrollarchitektur können oh­ ne eine konstruktive Mitwirkung Chinas nicht, oder zumindest weniger effektiv geregelt werden. Im Kontrast zu einer ak­ tiven(Auf-) Rüstungspolitik steht jedoch Beijings passives Verhalten in der multila­ teralen Abrüstungs- und Rüstungskont­ rollarchitektur. Chinas strebt nach strategische Ebenbür­ tigkeit mit den USA und ist gegenüber in­ trusiven und Governance-Ansätzen skep­ tisch. Jenseits dieser Grundsätze ist Bei­ jings Handeln in den Themenfeldern Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtver­ breitung keineswegs»aus einem Guss«. Zielkonflikte und ein gebrochenes Rollen­ verständnis lassen Chinas Politik in einigen Themenfeldern ambivalent oder sogar wi­ dersprüchlich erscheinen. Ungeachtet die­ ser Ambivalenzen zeigt sich Beijing grund­ sätzlich zu einem stärkeren Engagement in der Rüstungskontrollpolitik bereit. Dar­ aus ergeben sich Anknüpfungspunkte für einen vertieften Rüstungskontrolldialog mit Deutschland und Europa. Die zunehmende Einbindung Chinas in Rüstungskontrollregime kann einen wich­ tigen stabilisierenden Beitrag zur interna­ tionalen Ordnungspolitik leisten. Nach­ haltigere Dialoge über Fragen der Verifi­ kation sowie über Vertrauens- und Si­ cherheitsbildung sind zu empfehlen, um ins Gespräch über kooperative Sicherheit zu kommen. Der Dialog über Rüstungs­ kontrolle ist ein Wert an sich, indem Ge­ sprächskanäle etabliert, Transparenz, Em­ pathie und Verständnis über geteilte Inte­ ressen gefördert werden können, so dass zu einer längerfristigen Veränderung im politischen Verhältnis beigetragen wer­ den kann. Berlin sollte Chinas rüstungs­ kontrollpolitische Grundsätze zur Kennt­ nis nehmen und, wo geboten, Unter­ schiede zur deutschen und europäischen Position artikulieren. Spezifität, Flexibilität und Dialogbereitschaft können die Er­ folgschancen rüstungskontrollpolitischer Dialogversuche erhöhen. Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier: https://www.fes.de/referat-asien-und-pazifik