STUDIE DEMOKRATIE UND MENSCHENRECHTE UNGLEICHE DEMOKRATIEN: WER GEHT (NICHT) WÄHLEN? Die Entwicklung der Wahlbeteiligung im OSZE-Raum seit 1970 Demokratie ist das Ver­ sprechen von politischer Gleichheit ausgedrückt durch Wahlen. Wenn viele nicht(mehr) wählen gehen, leidet die Demokratie. Eine niedrige Wahlbeteiligung ist eine sozial ungleiche Wahlbeteiligung. Menschen mit niedriger formaler Bildung und aus Berufsgruppen mit niedrigerem sozialen Status gehören überproportional häufig zu den Nichtwähler_ innen. Die soziale Ungleichheit in der Wahlbeteiligung ist insbesondere unter den Jüngeren stark ausgeprägt. Lea Elsässer, Armin Schäfer und Jonas Wenker Juni 2022 In den egalitären Demokra­ tien Nordeuropas fallen die Beteiligungsunterschiede am gerings­ten aus, wohingegen sie in jungen Demokratien Osteuropas und den liberalen angelsächsischen Ländern stärker ausgeprägt sind.

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? DEMOKRATIE UND MENSCHENRECHTE UNGLEICHE DEMOKRATIEN: WER GEHT (NICHT) WÄHLEN? Die Entwicklung der Wahlbeteiligung im OSZE-Raum seit 1970 B

 Inhalt  2  WAHLBETEILIGUNG UND WAHLBETEILIGUNGSUNTERSCHIEDE WICHTIG SIND  3  UND METHODEN  5 5 DAS GESETZ DER STREUUNG  PARTIZIPIERT? DAS ZUSAMMENSPIEL VERSCHIEDENER SOZIALER MERKMALE   13  18  20  21

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? 1 EINLEITUNG Politische Beteiligung reicht in der Demokratie weit über das Wählen hinaus. Dennoch bleibt die Stimmabgabe bei Wahlen die grundlegendste Art, die eigenen politischen Anliegen auszudrücken und an der Gestaltung des politischen Gemeinwesens mitzuwirken. Keine andere Beteiligungsform wird von ähnlich vielen Bürger_innen genutzt und kein anderes politisches Ereignis zieht so viel Aufmerksamkeit auf sich wie nationale Parlaments- oder Präsidentschaftswahlen. Selbst minimalistische Demokratietheorien sehen deshalb freie, gleiche und faire Wahlen als Grundvoraussetzung dafür an, ein Land als demokratisch zu klassifizieren. Folglich ist es nicht unerheblich, wie viele Menschen an Wahlen teilnehmen und wie groß die Beteiligungsunterschiede zwischen sozialen Gruppen sind. Massenhafte Nichtwahl kann nicht – wie früher angenommen wurde – als Ausdruck von Zufriedenheit gedeutet werden, sondern weist auf ein Problem der Demokratie hin. In diesem Bericht untersuchen wir die Höhe der Wahlbeteiligung sowie Wahlbeteiligungsunterschiede für mehr als 170 Wahlen in 29 Ländern der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa(OSZE) im Zeitverlauf. Wir zeigen, dass eine niedrige Wahlbeteiligung diejenigen nicht unberührt lassen sollte, die sich für politische Gleichheit einsetzen. Nicht nur zwischen Ländern und Regionen, sondern auch zwischen sozialen Gruppen unterscheidet sich die Wahlteilnahme deutlich. Dabei zeigen sich sowohl zwischen sozialen Klassen als auch Bildungsgruppen starke Partizipationsunterschiede, insbesondere in den jüngeren Altersgruppen. Im folgenden Abschnitt werden wir zunächst erläutern, weshalb die Höhe der Wahlbeteiligung normativ wichtig ist. Anschließend stellen wir die Datengrundlage sowie unsere Vorgehensweise vor. Im Auswertungsteil dieser Studie betrachten wir dann länderübergreifende Trends. Im Fazit fassen wir die wesentlichen Erkenntnisse dieser Studie zusammen. 2

Warum Wahlbeteiligung und Wahlbeteiligungsunterschiede wichtig sind 2 WARUM WAHLBETEILIGUNG UND WAHLBETEILIGUNGSUNTERSCHIEDE WICHTIG SIND Ungleiche Partizipation sei das ungelöste Problem der Demokratie, stellte der Politikwissenschaftler Arend Lijphart (1997) schon Ende der 1990er-Jahre fest. Neben der normativen Verpflichtung auf zumindest rechtliche Gleichheit beinhaltet die Demokratie auch das Versprechen, dass alle gesellschaftlichen Gruppen mit ihren Anliegen gleichermaßen Gehör finden. Wenn jedoch Gründe, die außerhalb demokratischer Verfahren liegen, die(Nicht-)Teilnahme bestimmter sozialer Gruppen systematisch beeinflussen, droht das demokratische Gleichheitsversprechen verletzt zu werden. Dabei lassen sich verschiedene Gründe identifizieren, warum eine ungleiche Wahlteilnahme problematisch ist. Erstens dient die Stimmabgabe bei Wahlen dazu, die Arbeit der amtierenden Regierung zu bewerten und – auf Basis dieser Bewertung – gegebenenfalls einen Regierungswechsel herbeizuführen. Durch das Wählen wird somit grundlegend kommuniziert, wie die Bevölkerung die Arbeit der vergangenen Regierung beurteilt und welche politische Richtung sie sich für die Zukunft wünscht. Nimmt nur ein Teil der Gesellschaft an dieser Abstimmung über die Zukunft teil, wird die Kommunikation zwischen Regierung und Regierten verzerrt(Verba 2003: 666). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Gruppe der Wähler_innen in ihren politischen Ansichten systematisch von der der Nichtwähler_innen abweicht. Die soziale Zusammensetzung der Gruppe der Nichtwähler_innen ist deshalb von großer Bedeutung, weil sie darüber Aufschluss gibt, ob die politischen Perspektiven bestimmter sozialer Gruppen systematisch weniger kommuniziert werden. Damit einhergehend könnte das Wahlergebnis selbst davon beeinflusst werden, wer sich an der Wahl beteiligt. Inwieweit die Höhe der Wahlbeteiligung das Wahlergebnis verändert, ist in der Politikwissenschaft umstritten(vgl. u. a. Radcliff 1994; Pacek/ Radcliff 1995; Fisher 2007; Rosema 2007; Kohler/ Rose 2010; Schäfer 2012). Doch auch hier gilt: Je stärker sich die Bürger_innen voneinander unterscheiden, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass es einerseits Präferenzunterschiede gibt und sich diese andererseits im Wahlverhalten niederschlagen. Bevölkerung – sei es zur Stimmabgabe bei Wahlen oder auch zum parteipolitischen Engagement – können persistente Beteiligungsunterschiede zu einer Negativspirale zwischen niedriger Beteiligung und ausbleibender Mobilisierung führen. Wenn die den Parteien zur Verfügung stehenden Ressourcen zur Mobilisierung potenzieller Wähler_innen knapp sind, muss entschieden werden, wofür diese Mittel eingesetzt werden. Dabei kann es rational erscheinen, sich auf Gruppen oder Wohngegenden zu konzentrieren, die eine höhere Wahlteilnahme aufweisen(Roßteutscher/ Schäfer 2016; Hajnal/ Trounstine 2005). Zudem gibt es deutliche Hinweise, dass solche Rückkopplungseffekte auch in Bezug auf die beschlossenen Politikinhalte selbst bestehen. Wer nicht wählt(oder anderweitig die eigenen Interessen artikuliert), zählt möglicherweise weniger als die politisch Aktiven, wenn strittige Entscheidungen anstehen(Lijphart 1997: 3–4). Verschiedene Studien zeigen, dass eine niedrige Wahlbeteiligung tendenziell zulasten der Interessen der ärmeren Bevölkerungsgruppen gehen, welche(zunehmend) den größten Teil der Nichtwähler_innen ausmachen(Elsässer 2018; Elsässer et al. 2021). So fallen in Ländern mit höherer Wahlbeteiligung – unter sonst gleichen Bedingungen – nicht nur die Sozialausgaben(Hicks/ Swank 1992; Crepaz 1998) höher aus, sondern auch der Grad an Umverteilung(Mahler 2008), sodass die Einkommensungleichheit dort geringer ausgeprägt ist(Mueller/ Stratmann 2003; Anderson/ Beramendi 2008; Chong/ Olivera 2008; Mahler 2010). 1 Zu ähnlichen Befunden kommen Pontusson und Rueda(2010), die nachweisen, dass sich Mitte-links-Parteien in Ländern mit hoher Wahlbeteiligung programmatisch weiter links positionieren als in Ländern mit niedriger Wahlbeteiligung. Obwohl die Entscheidung, nicht zu partizipieren, auf den ersten Blick als private Entscheidung erscheint, entfaltet die Summe dieser nicht zufällig verteilten Entscheidungen eine politische Wirkung. Vor diesem Hintergrund hat diese Studie zum Ziel, die Unterschiede in der Wahlbeteiligung für möglichst viele Länder aus dem OSZE-Raum ab den 1970er-Jahren zu untersuchen. Dabei liegt der Fokus auf Unterschieden zwischen Neben einer verzerrten Kommunikation vonseiten der Bevölkerung kann es drittens zu Wechselwirkungen zwischen Wahlbeteiligungsunterschieden und dem Verhalten der Parteien kommen. In Bezug auf die politische Mobilisierung der 1 Für die USA ist darüber hinaus belegt, dass Regionen und soziale Gruppen mit geringer Wahlbeteiligung bei der Zuteilung staatlicher Mittel benachteiligt werden(Hill/ Leighley 1992; Hill et al. 1995; Martin 2003; Hajnal 2010: Kap. 5). 3

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? Bildungsgruppen und sozialen Klassen(erfasst durch Berufsgruppen). Bildung und Beruf sind nicht nur geeignete Indikatoren, um die sozioökonomische Stellung in der Gesellschaft zu erfassen, die eigene Stellung am Arbeitsmarkt und die damit zusammenhängenden Erfahrungen prägen auch die eigenen politischen Präferenzen(Erikson/ Goldthorpe 1992: 31; Kitschelt 1994; Manza/ Brooks 2010). Aus diesem Grund gehen mit den oben beschriebenen Problemen systematische Beteiligungsunterschiede einher. 4

Datengrundlage und Methoden 3 DATENGRUNDLAGE UND METHODEN Zur Untersuchung der sozialen Ungleichheit in der Wahlbeteiligung wurden bestehende sozialwissenschaftliche Datensätze identifiziert und harmonisiert, um eine ­vergleichende Analyse der Wahlbeteiligung sozialer Gruppen im Zeitverlauf und über möglichst viele OSZE-Länder zu ermöglichen. In einem ersten Arbeitsschritt wurden zunächst mithilfe der sogenannten Varieties-of-Democracy-Daten(V-DEM) erfasst, welche der OZSE-­Länder nach gängigen Definitionen als Demokratien eingeordnet werden können(siehe Abbildung 10 im Anhang). Dazu wurden die Durchschnittswerte des in der Demokratieforschung häufig verwendeten Liberal Democracy Index für die Jahre seit 1990 erfasst. Von den 57 Mitgliedstaaten weisen in diesem Zeitraum 34 Länder Werte über 0,5 auf, was wir als Schwellenwert für die liberale Demokratie definieren. Durchgängig demokratisch regiert sind aus der Gruppe der OSZE-Staaten insgesamt 20 Länder. Zur Analyse der Wahlen in den demokratischen OSZE-Staaten wurden bestehende sozialwissenschaftliche Umfragedaten aus verschiedenen Studien zusammengetragen, die sowohl den sozioökonomischen Status als auch die Teilnahme an der jeweiligen nationalen Parlaments- oder Präsidentschaftswahl durch die Befragten erfassen. Dabei wurden nationale Wahlstudien und ländervergleichende Studien verwendet. Nationale Studien einzelner Staaten decken in der Regel einen längeren Zeitraum ab, liegen allerdings nur für wenige der von uns untersuchten Ländern vor oder erlauben aufgrund technischer oder methodologischer Veränderungen den Vergleich mit heutigen Daten nur teilweise. Insgesamt konnten fünf Studien ermittelt werden, welche die Auswertung längerer Zeitreihen ermöglichen. Eine gute Datenabdeckung bis in die 1970er- oder 1980er-Jahre liegt damit für die USA(American National Election Study, ANES), das Vereinigte Königreich(British Election Study, BES), die Schweiz(Swiss Election Study, SES), die Niederlande (Dutch Parliamentary Election Study, DPES) und Deutschland(Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften, ALLBUS) vor. Länderübergreifende Studien ermöglichen dagegen die vergleichende Analyse einer großen Anzahl von Staaten. Hier konnte auf die Comparative Study of Electoral Systems(CSES) und den European Social Survey(ESS) zurückgegriffen werden. 2 Diese beiden Datensätze decken einen Großteil der demokratischen OSZE-Staaten ab, allerdings beginnt die erste Welle der CSES erst im Jahr 1996 und die frühesten untersuchten Wahlen des ESS stammen aus dem Jahr 1999. Die Kombination dieser Datensätze erlaubt eine relativ umfassende Abdeckung der demokratischen OSZE-Staaten für den Zeitraum von 2000 bis 2019. 3 Neben der grundsätzlichen Verfügbarkeit ist die Qualität der Daten von entscheidender Bedeutung für die vorzunehmenden Analysen. Um Verzerrungen der Analysen zu vermeiden, wurden Mindeststandards gesetzt, die erfüllt sein mussten, um das entsprechende Land in die Analyse aufzunehmen. So wurde zum Beispiel eine Antwortrate von 80 Prozent auf die für die Auswertung zentralen Fragestellungen definiert und bei der Auswahl der Datensätze angewandt. 4 Mithilfe des beschriebenen Vorgehens ist ein Datensatz basierend auf über 700.000 Befragten entstanden, welcher 176 Wahlen in 29 OSZE-Staaten abdeckt. Abbildung 1 zeigt, dass bis um die Jahrtausendwende nur eine geringe, dann aber eine gute Abdeckung der Länder vorliegt. Nach Zusammenführung der unterschiedlichen Datensätze wurde deren Harmonisierung vorgenommen, da teilweise verschiedene Fragestellungen und Messinstrumente verwendet wurden. Der Fokus der Untersuchung liegt auf Bildungsgruppen und sozialen Klassen, die dementsprechend kategorisiert und harmonisiert werden mussten. Daneben wurde auch das Alter sowie das Geschlecht der Befragten aufgenommen und über die Datensätze 2 Andere große Umfrageprojekte wie die European Values Study, der World Values Survey oder das International Social Survey Programme erfragen die Teilnahme an der letzten Wahl nicht oder nur sehr unregelmäßig. 3 Eine Übersicht über alle verwendeten Datensätze findet sich im Abschnitt»Datenquellen« im Anhang. 4 Die Daten der CSES wurden nur verwendet, wenn für die jeweilige Wahl keine anderen Daten zur Verfügung standen. Dies hat zwei Gründe: Erstens werden die Daten der CSES oftmals aus bestehenden nationalen Wahlstudien generiert, beispielsweise entstammen die Daten der CSES für die USA den ANES. Die gleichzeitige Verwendung derselben Daten durch zwei unterschiedliche Datensätze kann jedoch zu Verzerrungen führen. Zudem scheinen die Daten der CSES manchmal von geringerer Qualität zu sein als die Daten alternativer Quellen. Daher wurden nach Möglichkeit höherwertige Quellen vorgezogen. 5

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? Abbildung 1 In die Auswertung aufgenommene Wahlen Belgien – Bulgarien – Dänemark – Deutschland – Estland – Finnland – Frankreich – Griechenland – Großbritannien – Irland – Island – Italien – Kanada – Kroatien – Lettland – Litauen – Niederlande – Norwegen – Österreich – Polen – Portugal – Schweden – Schweiz – Slowakei – Slowenien – Spanien – Tschechische Republik – Ungarn – Vereinigte Staaten – 1970 1980 – – – – – – 1990 2000 2010 2020 hinweg vergleichbar erfasst. Die harmonisierte Bildungsvariable erlaubt den Vergleich von Personen ohne sekundären Schulabschluss(Stufe 1), mit einem sekundären Schulabschluss(Stufe 2) und einem höheren als sekundären Schulabschluss(Stufe 3). innen und Bauelektriker_innen); sowie 5. un- und angelernte Arbeiter_innen(z. B. Wachschutz, Kellner_innen und Paketzusteller_innen). 5 Die soziale Klasse der Befragten wurde über das vereinfachte Klassenschema nach Oesch(2006) harmonisiert. Dieses Klassenschema berücksichtigt die veränderten Berufsstrukturen in postindustriellen Gesellschaften, da unter die Klasse der»Arbeiter_innen« nicht nur klassische Industriearbeiter_innen fallen, sondern auch Beschäftigte in Dienstleistungsberufen, deren Berufe keinen akademischen Abschluss verlangen(bspw. Köch_innen, Paketbot_ innen, Erzieher_innen). Das einfache Schema unterscheidet fünf soziale Klassen: 1. obere Dienstklassen, die neben Angestellten in hoch qualifizierten Berufen auch höhere freie Berufe(Anwält_innen, Ärzt_innen etc.) und große Unternehmer_innen einschließen; 2. mittlere Dienstklassen(z. B. Verwaltungsfachkräfte, Maschinenbautechniker_innen und Sozialarbeiter_innen); 3. Kleingewerbetreibende; 4. Facharbeiter_innen(z. B. Bürokräfte, Verkäufer_ 5 Voraussetzung für die Einordnung in das Klassenschema ist, dass die Einordnung der Befragten in die International Standard Classification of Occupation nach dem Schema von 1988 oder 2008 vorliegt. Für das ausführliche 16-stufige Klassenschema nach Oesch werden ­jeweils drei Variablen für die Befragten und deren Lebenspartner_ innen benötigt; diese liegen aber nur für sehr wenige Wahlen vor. ­Daher wurde das fünfstufige Schema ausgewählt und so adaptiert, dass es basierend auf zwei Variablen für die Befragten gebildet werden kann. Dies erlaubt die vergleichende Analyse über einen deutlich größeren Zeitraum. 6

Auswertung 4 AUSWERTUNG In den folgenden Abschnitten präsentieren wir die Ergebnisse der Datenauswertung und richten das Augenmerk insbesondere auf Wahlbeteiligungs unterschiede. Zunächst lohnt sich jedoch der Blick darauf, wie sich die Wahlbeteiligung in den von uns untersuchten Ländern entwickelt hat. 6 Die empirische Wahlforschung hat eine Reihe von Faktoren identifiziert, mit der die individuelle Wahlteilnahme sowie die Höhe der Wahlbeteiligung erklärt werden kann(vgl. Jackman/ Miller 1995; Blais 2006). Auf individu6 Im Abschnitt»Länderspezifische Abbildungen« im Anhang befinden sich Grafiken zu den einzelnen Ländern. eller Ebene sind dies zum einen die Ressourcenausstattung (Bildung, Einkommen, Vermögen und Zeit) und zum anderen grundlegende Einstellungen wie politisches Interesse, die Akzeptanz der Wahlnorm, die Identifikation mit einer Partei, aber auch das Gefühl, etwas bewirken zu können, sowie die Zufriedenheit mit der Funktionsweise der Demokratie(vgl. Cancela/ Geys 2016). Auf Makroebene sind das Wahlrecht – z. B. ob die Registrierung automatisch stattfindet, ob eine Wahlpflicht existiert oder wie proportional das Wahlsystem ist –, wahlspezifische Faktoren wie die Umkämpftheit des Wahlausgangs sowie sozioökonomische Faktoren wie die Einkommensverteilung wichtig (vgl. Geys 2006). Abbildung 2 Veränderung der Wahlbeteiligung im Zeitverlauf 20% Tschechische Republik Slowakei Portugal Slowenien Kroatien Bulgarien Lettland Litauen 10% Abweichung 0% –10% –20% 1970 1980 1990 Hinweis: Dargestellt ist für jede Wahl die Abweichung vom Landesdurchschnitt aller berücksichtigten Wahlen. Quelle: www.idea.int/vt. 7 Slowakei Ungarn Kroatien Vereinigte Staaten Griechenland Portugal 2000 2010 2020

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? Abbildung 3 Höhe der Wahlbeteiligung bei der letzten nationalen Parlamentswahl(Stand: 2020 – siehe Abbildung 1). Belgien Schweden Dänemark Island Niederlande Norwegen Deutschland Österreich Frankreich Italien Spanien Vereinigte Staaten Ungarn Finnland Großbritannien Slowakei Tschechische Republik Estland Irland Kanada Polen Griechenland Lettland Slowenien Bulgarien Portugal Litauen Kroatien Schweiz Quelle: www.idea.int/vt. 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Während Faktoren, die das Niveau der Wahlbeteiligung erklären, gut erforscht sind, ist weniger klar, weshalb in vielen entwickelten Demokratien die Wahlbeteiligung sinkt (Gray/ Caul 2000; Blais et al. 2004). Denn bestehende Befunde werfen eine Frage auf: Wenn die institutionellen Hürden zur Wahlteilnahme in der Tendenz gesenkt worden sind und die durchschnittliche Ressourcenausstattung der Bürger_innen gleichzeitig zugenommen hat, weshalb sinkt dennoch die Wahlbeteiligung in vielen Ländern? Neuere Studien weisen darauf hin, dass weniger die absolute Ressourcenausstattung, sondern vielmehr deren Verteilung für die Wahlbeteiligung insbesondere ärmerer Gruppen ausschlaggebend ist: je höher die soziale Ungleichheit, desto niedriger und ungleicher die Wahlbeteiligung(Mahler 2002; Solt 2008, 2010; Scervini/ Segatti 2012; Schäfer 2015; Schäfer/ Schwander 2019). In Abbildung 2 wird die Entwicklung der Wahlbeteiligung bei demokratischen Wahlen in den von uns untersuchten Ländern dargestellt. Die Null-Linie gibt die durchschnittliche Wahlbeteiligung für jedes Land an, während die Punkte zeigen, inwieweit eine spezifische Wahl von diesem Durchschnitt abweicht. Positive Werte zeigen eine überdurchschnittliche, negative eine unterdurchschnittliche Wahlbeteiligung an. 7 Drei Punkte lassen sich aus Abbildung 2 entnehmen: Als Erstes fällt auf, dass es starke Abweichungen von den Durchschnittswerten gibt, was auf starke Veränderungen in der Wahlbeteiligung hindeutet. Zweitens sehen wir insbesondere Anfang der 1990er-Jahre sehr starke positive Abweichungen, die auf die neuen Demokratien in Mittel- und Osteuropa zurückzuführen sind. In den ersten freien Wahlen lag die Wahlbeteiligung dort häufig auf sehr hohem Niveau, umso heftiger fiel jedoch der anschließende Rückgang aus. Drittens finden sich sehr viel mehr negative Abweichungen vom Landesdurchschnitt in der zweiten Hälfte des Beobachtungszeitraums. Dies wird zum Teil, aber nicht vollständig 7 Die Entwicklung der Wahlbeteilig im Zeitverlauf für alle untersuchten Länder einzeln können unter https://democracy.fes.de/topics/ inequality-­democracy abgerufen werden. 8

durch den gerade genannten Punkt erklärt. Doch auch in den westeuropäischen Ländern ist die Wahlbeteiligung vielerorts zurückgegangen. Nur wenige der von uns untersuchten Länder erreichen heute noch eine Wahlbeteiligung über 80 Prozent. Neben Belgien, wo eine Wahlpflicht besteht, sind es nur Schweden, Dänemark und Island. In den egalitären skandinavischen Ländern und den Niederlanden fällt die Wahlbeteiligung am höchsten aus. Die meisten Länder weisen Wahlbeteiligungsraten zwischen 60 und 80 Prozent auf, während die Quote in acht Ländern darunterliegt. Insgesamt haben viele osteuropäische Länder niedrige Wahlbeteiligungsraten. Am geringsten fällt sie jedoch in der Schweiz aus, wo die Kombination von einer nach Proporz besetzten Regierung mit stark ausgebauter direkter Demokratie die Wahlbeteiligung auf ein ungewöhnlich niedriges Niveau drückt. Im nächsten Schritt überprüfen wir nun, wie die Höhe der Wahlbeteiligung mit den Wahlbeteiligungsunterschieden zusammenhängt. Auswertung 9

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? 5 DAS GESETZ DER STREUUNG Schon in den 1930er-Jahren untersuchte der schwedische Wissenschaftler Herbert Tingsten(1975), wie sich die Höhe der Wahlbeteiligung zu Beteiligungsunterschieden verhielt. Nachdem er umfangreiche Datensätze erstellt und ausgewertet hatte, formulierte er das»Gesetz der Streuung«: Je niedriger die Wahlbeteiligung ausfällt, desto größer sind die sozialen Unterschiede in der Wahlteilnahme zwischen ressourcenarmen und ressourcenreichen Bürger_innen(Tingsten 1975: 230). Diesen Zusammenhang haben einige spätere Studien in der Tendenz bestätigt, sodass Kohler (2006: 170–171) feststellt:»Niedrige Wahlbeteiligung ist generell ungleiche Wahlbeteiligung«(vgl. auch Gallego 2015; Armingeon/ Schädel 2015). Wenn also Demokratie nicht bloß rechtliche Gleichheit verlangt, sondern auch annähernd gleiche Teilhabe, verletzt eine geringe Wahlbeteiligung das Versprechen auf politische Gleichheit(Verba 2003; Schäfer 2015). Lässt sich auch heute noch – mehr als 80 Jahre nach der ursprünglichen Studie von Tingsten – bestätigen, dass eine niedrige Wahlbeteiligung mit höheren Beteiligungsunterschieden Hand in Hand geht? Um dies zu prüfen, stellen wir in Abbildung 4 auf der horizontalen Achse die Höhe der Wahlbeteiligung für alle von uns untersuchten Wahlen und auf der vertikalen Achse die Höhe der Wahlbeteiligungsunterschiede zwischen der niedrigsten und der höchsten Berufsgruppe dar. Wo die Wahlbeteiligung hoch ist, so lässt sich der Abbildung entnehmen, fallen die Unterschiede gering aus, Abbildung 4 Allgemeine Wahlbeteiligung und Wahlbeteiligungsunterschiede zwischen der niedrigsten und der höchsten Berufsgruppe 40 Wahlbeteiligungsunterschiede in % 30 20 10 50% 60% 70% 80% Wahlbeteiligung 10 90% 100%

Das Gesetz der Streuung Abbildung 5 Wahlbeteiligung und Wahlbeteiligungsunterschiede im Ländervergleich Island – Dänemark – Belgien – Schweden – Norwegen – Griechenland – Italien – Deutschland – Spanien – Finnland – Niederlande – Österreich – Ungarn – Irland – Bulgarien – Frankreich – Slowenien – Slowakei – Portugal – Kroatien – Großbritannien – Polen – Estland – Lettland – Schweiz – Litauen – Tschechische Republik – 40% 60% 80% Arbeiter_innen obere Dienstklasse Hinweis: Dargestellt ist die statistisch vorhergesagte Wahrscheinlichkeit zu wählen, die Land, Alter und Geschlecht berücksichtigt. 100% Vorhersage Wahlbeteiligung mit sinkender Beteiligung nehmen die Unterschiede zwischen den Berufsgruppen jedoch zu. Der Zusammenhang ist zwar nicht perfekt, aber doch systematisch, sodass sich aus dem Vergleich von Wahlbeteiligungsraten häufig ableiten lässt, wo die Wahlbeteiligungsunterschiede niedriger oder höher sind. Wie groß die Unterschiede sind, lässt sich genauer erkennen, wenn wir einerseits für un- und angelernte Arbeiter_innen sowie andererseits für Angehörige der oberen Dienstklasse ermitteln, wie hoch die Wahlbeteiligung jeweils ausfällt. Um den Effekt anderer Variablen ausschließen zu können, schätzen wir ein statistisches Modell, das die Klassenzugehörigkeit als zentrale erklärende Variable nutzt, aber Alter und Geschlecht berücksichtigt. Aus der Interaktion von Berufsgruppe und Land lässt sich berechnen, wie hoch die auf diese Weise bereinigten Wahlbeteiligungsquoten der beiden Berufsgruppen in jedem Land sind. Die Ergebnisse sind in Abbildung 5 dargestellt. Die roten Punkte geben die geschätzte Wahlbeteiligung von Angehörigen der oberen Dienstklassen an, während die blauen Punkte die von Arbeiter_innen zeigt. Die graue Linie zwischen den Punkten gibt die Höhe der Wahlbeteiligungsunterschiede an. Die Darstellung bestätigt zum einen das Bild, dass die Beteiligungsunterschiede in Ländern mit niedrigerer durchschnittlicher Wahlbeteiligung größer sind als in Ländern mit hoher Wahlbeteiligung. In Island, dem Land mit der höchsten berichteten Wahlbeteiligung, geben selbst in der unteren Berufsgruppe 90 Prozent der Befragten an, gewählt zu haben. Dieser Wert steigt auf 98 Prozent bei den oberen Berufsgruppen. Im Vergleich dazu liegen in Ungarn 18 Prozentpunkte zwischen Arbeiter_innen und oberen Dienstklassen und in der Schweiz, in Litauen und der Tschechischen Republik – drei Länder mit besonders niedriger Wahlbeteiligung – sogar mehr als 25 Prozentpunkte. Zum anderen zeigt die Grafik, dass systematische Unterschiede zwischen verschiedenen Regionen bestehen: Während die Länder mit den größten Beteiligungsunterschieden mehrheitlich osteuropäische Länder sind, sind die Unterschiede in den nordeuropäischen Ländern und Belgien am geringsten. Die Einsicht, dass das Gesetz der Streuung auch heute noch gilt, ist nicht trivial, denn theoretisch könnte eine niedrige Wahlbeteiligung auch über Klassen hinweg gleichmäßig verteilt sein. Wie die Auswertungen zeigen, ist dies in der Regel aber nicht der Fall. Vielmehr sind es vor allem 11

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? Menschen mit geringerer Ressourcenausstattung, die der Wahlurne fernbleiben. Da die Daten für die untersuchten Länder unterschiedlich weit zurückreichen, ist es nicht möglich, durchschnittliche Trends im Zeitverlauf darzustellen, ohne die Analyse zu verzerren. Die Darstellung der Wahlbeteiligungsunterschiede zwischen verschiedenen sozialen Gruppen(Berufsgruppe, Bildung, Alter und Geschlecht) aller einzelner 29 Länder sprengt den Rahmen dieser Publikation. Diese können abgerufen werden unter: https://democracy.fes.de/topics/inequality-democracy. 12

Wer partizipiert? Das Zusammenspiel verschiedener sozialer Merkmale 6 WER PARTIZIPIERT? DAS ZUSAMMENSPIEL VERSCHIEDENER SOZIALER MERKMALE Nachdem wir festgehalten haben, dass die Wahlbeteiligung in vielen Ländern sinkt und eine niedrige Wahlbeteiligung mit hoher sozioökonomischer Ungleichheit einhergeht, schauen wir uns nun differenzierter an, wie sich die Wahlteilnahme zwischen verschiedenen sozialen Gruppen unterscheidet. Besonderes Augenmerk richten wir hierbei auf das Zusammenwirken von sozialer Klasse(bzw. Bildung) und Geschlecht beziehungsweise sozialer Klasse und Alter. Um sicherzugehen, dass die Datenqualität hoch ist, verwenden wir in diesem Abschnitt nur Informationen zu Wahlen, die seit dem Jahr 2000 stattgefunden haben. In Abbildung 6 werden die Befragten nach ihrer sozialen Klasse sowie dem Geschlecht unterschieden. Die Höhe der Balken zeigt die durchschnittliche Höhe der Wahlbeteiligung über alle Länder in den fünf Berufsgruppen an, wobei innerhalb jeder Berufsgruppe die Höhe der Wahlbeteiligung für Männer und Frauen separat ausgewiesen wird. Dabei sticht ins Auge, dass sich Berufsgruppen stärker voneinander unterscheiden als Frauen und Männer. Während Arbeiter_innen deutlich weniger partizipieren als mittlere und obere Dienstklassen, fällt innerhalb der jeweiligen Klasse die Wahlteilnahme von weiblichen und männlichen Befragten sehr ähnlich aus. Ein anderes Bild ergibt sich, wenn wir Klassenunterschiede innerhalb verschiedener Altersgruppen betrachten. In Abbildung 7 ist hierzu für vier Altersgruppen die Wahlbeteiligung nach sozialen Klassen aufgeschlüsselt dargestellt. Hier sind drei Punkte zu erwähnen: Erstens liegt die Beteiligung bei Abbildung 6 Wahlbeteiligung nach Geschlecht und Klasse 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% m m än änn li l c i h ch w w e e ib ib lic li h ch obere Dienstklasse m m ä ä n nn li l c i h ch w w e e ib ib lic li h ch mittlere Dienstklasse Hinweis: Die Darstellung beruht auf allen Wahlen seit dem Jahr 2000. m m än änn li l c i h ch w w e e ib ib lic li h ch Kleingewerbetreibende m m ä ä n nn li l c i h ch w w e e ib ib lic li h ch Facharbeiter_innen m m än änn li l c i h ch w w e e ib ib lic li h ch Un-& Angelernte 13

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? Abbildung 7 Wahlbeteiligung nach Alter und Klasse 10 1 0 0 % 0% 95 9 % 5% o o b b e e re re Di D e i n e s n tk s l t a k s l s a e sse m m it i t t l t e l r e e re Di D en ie st n k s la tk ss l e asse K K le le in in g g ew ew er e b r e b tr e e t i r b e e i n b d e e nde F F a a c c h h ar a b r e b i e te it r_ e i r n _ n in en nen 90 9 % 0% 85 8 % 5% 80 8 % 0% 75 7 % 5% 70 7 % 0% 65 6 % 5% 60 6 % 0% 55 5 % 5% 50 5 % 0% u u n n t t e e r r 3 3 0 0 Hinweis: Die Darstellung beruht auf allen Wahlen seit dem Jahr 2000. 3 3 0 0 – – 4 44 4 4 4 5 5 – – 6 60 0 Abbildung 8 Wahlbeteiligung nach Alter und Bildung 100% 100% 95% 95% 90% 90% 85% 85% 80% 80% 75% 75% 70% 70% 65% 65% 60% 60% 55% 55% 50% 50% u u n n t t e r 3 3 0 0 Hinweis: Die Darstellung beruht auf allen Wahlen seit dem Jahr 2000. 3 3 0 0 – 4 4 4 4 n n ie ie d d ri r g ig m m it i t t e t l el 4 4 5 5 – –60 0 14 U U n n & & A A ng n e g le e r l n e t r e nte ü ü b b e e r r 6 6 0 0 h h o o ch ch ü ü b e e r r 6 6 0 0

Wer partizipiert? Das Zusammenspiel verschiedener sozialer Merkmale Abbildung 9 Wahlbeteiligung nach Alter und Bildung in fünf Regionen ANGELSÄCHSISCHE LÄNDER 100 80 60 40 20 0 unter 30 100 30–44 MITTELEUROPA 45–60 80 60 40 20 0 unter 30 100 30–44 SKANDINAVIEN 45–60 Wahlbeteiligungs in % 80 60 40 20 0 unter 30 100 30–44 OSTEUROPA 45–60 80 60 40 20 0 unter 30 100 30–44 SÜDEUROPA 45–60 80 60 40 20 0 unter 30 Hinweis: Die Darstellung beruht auf allen Wahlen seit dem Jahr 2000. 30–44 Bildung: hoch mittel 45–60 niedrig 15 über 60 über 60 über 60 über 60 über 60

FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? den über 60-Jährigen durchschnittlich höher als bei jüngeren Altersgruppen. Zweitens existieren in jeder Altersgruppe deutliche Beteiligungsunterschiede zwischen oberen und unteren Berufsgruppen. Und drittens sind diese unter den jüngeren Befragten besonders ausgeprägt. Insbesondere bei den unter 30-Jährigen zeichnet sich eine deutliche Partizipationskluft zwischen oberen und mittleren Dienstklassen einerseits sowie den Arbeiter_innen andererseits ab. Geht man davon aus – wie es die Forschung zur Gewohnheitskomponente des Wahlverhaltens nahelegt(Plutzer 2002; Gerber et al. 2003; Fowler 2006) –, dass die Entscheidung zur Wahlteilnahme bzw. Nichtteilnahme durch Sozialisation im jüngeren Alter bedingt ist und sich im weiteren Lebensverlauf nur graduell ändert, könnten die Wahlbeteiligungsunterschiede in den nächsten Jahrzehnten weiter zunehmen. Betrachtet man anstelle der Berufsgruppen die von uns unterschiedenen Bildungsgruppen(Abbildung 8), so zeigt sich ein ganz ähnliches Bild. Bei den unter 30-Jährigen sind die Beteiligungsunterschiede mit 20 Prozentpunkten besonders groß, während die Unterschiede bei den über 60-Jährigen nur elf Punkte betragen. Aber nicht alle Jungen bleiben der Wahlurne fern, sondern insbesondere diejenigen mit geringerer Bildung(Roßteutscher/ Abendschön 2014; Schäfer et al. 2020). Im letzten Schritt der Analyse untersuchen wir Beteiligungsunterschiede nach Alter und Bildung im Regionenvergleich. Wie oben dargestellt wurde, fällt die Wahlbeteiligung in Nordeuropa besonders hoch aus, während sie in den(süd-) osteuropäischen Ländern niedriger ist. Diesem Bild entsprechend fallen die Beteiligungsunterschiede in den skandinavischen Ländern geringer aus als in anderen Regionen. Auch in Mitteleuropa(Belgien, Deutschland, den Niederlanden, Österreich und der Schweiz) sind die Unterschiede moderat, wohingegen sie in den südeuropäischen Ländern(Frankreich, Griechenland, Italien, Portugal und Spanien) auf mittlerem Niveau liegen. Besonders große Unterschiede – gerade auch bei den Jüngeren – weisen die(süd-)osteuropäischen(Bulgarien, Estland, Kroatien, Lettland, Litauen, Polen, Ungarn, Slowakei, Slowenien) sowie die angelsächsischen Länder(Großbritannien, Irland, Kanada und die USA) auf. In den östlichen EU-Mitgliedstaaten ist nicht nur der stärkste Rückgang der Wahlbeteiligung zu beobachten, sondern auch eine zunehmende soziale Ungleichheit bei der Wahlteilnahme, die bei den unter 30-Jährigen besonders ausgeprägt ist. 16

Fazit 5 FAZIT In dieser Studie wurde für 29 OSZE-Länder untersucht, wie sich die Wahlbeteiligung entwickelt hat und welche Ungleichheitsmuster sich entlang verschiedener Sozialindikatoren feststellen lassen. Datengrundlage waren Umfragen aus 29 Ländern, die zum Teil bis in die 1970er-Jahre zurückreichen. Für die meisten Länder liegen jedoch erst seit der Jahrtausendwende verlässliche Umfragedaten vor, sodass wir häufig nur den kürzeren Zeitraum betrachten konnten. Folgende Punkte lassen sich als zentrale Einsichten festhalten: Erstens sinkt die Wahlbeteiligung in vielen Ländern, doch es bestehen weiterhin große Unterschiede. In den skandinavischen Ländern fällt die Wahlbeteiligung nach wie vor hoch aus, wohingegen sie in vielen osteuropäischen Ländern auf ein im internationalen Vergleich niedriges Niveau zurückgegangen ist. Zweitens bedeutet eine niedrige auch eine sozial ungleiche Wahlbeteiligung. Dieses schon in den Dreißigerjahren des 20. Jahrhunderts formulierte»Gesetz der Streuung« gilt auch heute noch und wird durch unsere Auswertungen erneut bestätigt. Sinkt die durchschnittliche Wahlbeteiligung, weist dies auf einen überproportional starken Rückgang der Stimmabgabe unter sozialen Gruppen hin, die über weniger Ressourcen verfügen. Diese soziale Ungleichheit der Wahlteilnahme zeigt sich, wenn Bildungsgruppen oder soziale Klassen miteinander verglichen werden. Bürger_innen mit geringerer Bildung oder solche aus der Klasse der Arbeiter_innen bleiben am Wahltag sehr viel häufiger der Wahlurne fern als formal Höhergebildete oder Angehörige der mittleren und oberen Dienstklassen. Drittens sind die Beteiligungsunterschiede bei jüngeren Altersgruppen besonders ausgeprägt: In keiner Altersgruppe sind die Unterschiede größer als bei den unter 30-Jährigen. Zwischen Frauen und Männern lassen sich hingegen nur geringe Unterschiede bei der Wahlteilnahme feststellen. Obwohl Wahlen weiterhin das zentrale Element demokratischer Teilhabe sind, nutzen soziale Gruppen die Möglichkeit, den eigenen Anliegen an der Wahlurne Gehör zu verschaffen, in ungleichem Maße. Ungleiche Beteiligung bleibt weiterhin das»ungelöste Problem« der Demokratie (Lijphart 1997), die doch auf dem Versprechen politischer Gleichheit aller Bürger_innen beruht. 17

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FES DEMOCRACY OF THE FUTURE – WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? ANHANG Auswahl der Länder Da wir nur Wahlen in liberalen Demokratien untersuchen, haben wir im ersten Schritt mithilfe des V-DEM-Datensatzes(Coppedge et al. 2020) den Wert des Liberal Democracy Index für jedes Land im Durchschnitt seit 1990 herausgesucht. Nur Länder, die über dem Schwellenwert von 0,5 liegen, wurden betrachtet. Der der Durchschnittswert zugrunde gelegt wird, werden einzelne Länder aktuell höher oder niedriger eingestuft. Ziel war, die Länderauswahl an transparenten Kriterien festzumachen. Wahlbeteiligung in nicht demokratischen Ländern zu untersuchen, scheint wenig sinnvoll. Unsere Einteilung ist dabei keineswegs besonders restriktiv. Heute zählen weder Ungarn noch Polen zu den liberalen Demokratien, sie sind aber Teil der Untersuchung. Siehe: Lührmann, Anna; Lindberg, Staffan I. (2019): A third wave of autocratization is here: what is new about it? In: Democratization 26(7), S. 1095–1113. Die Werte für jedes ­OSZE-Land finden sich in der folgenden Abbildung:  Abbildung 10 Der Demokratiewert der OSZE-Länder Schweden – Dänemark – Norwegen – Deutschland – Portugal – Finnland – Schweiz – Estland – Belgien – Irland – Spanien – Niederlande – Griechenland – Vereinigte Staaten – Großbritannien – Frankreich – Island – Tschechische Republik – Luxemburg – Österreich – Italien – Kanada – Polen – Slowenien – Litauen – Slowakei – Zypern – Lettland – Ungarn – Kroatien – Malta – Bulgarien – Mongolei – Rumänien – Serbien – Moldau – Albanien – Bosnien und Herzegowina – Georgien – Nordmazedonien – Türkei – Montenegro – Ukraine – Armenien – Kirgisistan – Russland – Kasachstan – Belarus – Tadschikistan – Aserbaidschan – Usbekistan – Turkmenistan – Quelle: V-DEM-Projekt 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 20

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impressum ÜBER DIE AUTOR_INNEN IMPRESSUM Lea Elsässer ist Postdoktorandin am Institut für Politikwissenschaft an der Johannes Gutenberg-Universität in Mainz. Sie forscht zu den Auswirkungen sozialer Ungleichheit auf politische Repräsentation. In ihrer Dissertation untersuchte sie den Zusammenhang zwischen sozialer Ungleichheit und politischer Responsivität in Deutschland. Armin Schäfer ist Professor für Vergleichende Politikwissenschaft an der Johannes Gutenberg-Universität in Mainz. Seine Arbeitsschwerpunkte liegen in der empirischen Demokratieforschung und er untersucht insbesondere den Zusammenhang von sozialer und politischer Gleichheit. Herausgeberin: FES Regionalbüro für Internationale Zusammenarbeit Reichsratsstr. 13/5 A-1010 Wien E-Mail: info.vienna@fes.de Inhaltliche Verantwortung: Johanna Lutz, Leiterin, Demokratie der Zukunft Projektmanagement: Michael Jennewein, Referent für Demokratie und Ökonomie, Demokratie der Zukunft Jonas Wenker ist Doktorand am Institut für Politikwissenschaft an der Johannes Gutenberg-Universität in Mainz. Er erforscht die Entwicklung demokratischer Einstellungen mit einem besonderen Fokus auf die Anhänger_innen populistischer Parteien. Kontakt/Bestellung: democracy.vienna@fes.de Gestaltung: pertext, Berlin| www.pertext.de Die in dieser Publikation zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der FriedrichEbert-Stiftung e. V. Eine gewerbliche Nutzung der von der Friedrich-Ebert-Stiftung(FES) herausgegebenen Medien ist ohne schriftliche Zustimmung durch die FES nicht gestattet. Publikationen der Friedrich-Ebert-Stiftung dürfen nicht für Wahlkampfzwecke verwendet werden. ISBN 978-3-98628-158-8 © 2022 www.fes.de/bibliothek/fes-publikationen 23

UNGLEICHE DEMOKRATIEN: WER GEHT(NICHT) WÄHLEN? Die Entwicklung der Wahlbeteiligung im OSZE-Raum seit 1970 In dieser Studie wird untersucht, wie sich Wahlbeteiligung und Wahlbeteiligungsunterschiede in 29 OSZE-Ländern seit den 1970er-Jahren entwickelt haben. Um dies analysieren zu können, nutzen wir einerseits offizielle Wahldaten und fügen andererseits Umfragedaten zu mehr als 170 Wahlen in einer Datenbank zusammen. In der Tendenz zeigt sich, dass die Wahlbeteiligung heute in vielen Ländern niedriger ausfällt als früher. Besonders stark ist sie in den osteuropäischen Ländern zurückgegangen. Mithilfe der Umfragedaten lässt sich zudem zeigen, dass eine niedrige Wahlbeteiligung eine sozial ungleiche ist. Menschen mit niedriger formaler Bildung und aus Berufsgruppen mit niedrigerem sozialen Status gehören überproportional häufig zu den Nichtwähler_innen. Besonders groß fallen diese Unterschiede heute bei den Jüngeren aus. Geringe Unterschiede finden wir hingegen bei der Wahlteilnahme von Frauen und Männern. In den egalitären Demokratien Nordeuropas fallen die Beteiligungsunterschiede am geringsten aus, wohingegen sie in jungen Demokratien Osteuropas und den liberalen angelsächsischen Ländern stärker ausgeprägt sind. Weitere Informationen zum Thema erhalten Sie hier: democracy.fes.de