Politik und Gesellschaft Online

International Politics and Society
1/1998

Marcus Höreth

Warum sich das Vereinte Europa mit der Demokratie schwer tut

Vorläufige Fassung / Preliminary version

"Es gibt keine andere Herrschaftslegitimation
als die demokratische." Kaum jemand wird heute hinter diese 1926 vom
sozialdemokratischen Staatsrechtslehrer Hermann Heller (1992, I: 309) formulierte
Erkenntnis zurückgehen wollen. Weil auch die Europäischen Gemeinschaften
unbestreitbar seit Jahren öffentliche Herrschaft ausüben (Hrbek
1995: 172), besteht die Notwendigkeit demokratischer Legitimation auch
für das europäische Einigungswerk. Dies umso mehr, als im Zuge
der Verstärkung der supranationalen Kompetenzen und der anstehenden
Realisierung der europäischen Währungsunion die Ausübung
europäischer Herrschaft noch zunehmen wird, hingegen der "permissive
consensus" seit einigen Jahren im Schwinden begriffen ist (Reif 1993).
Nach der am 18. Juni 1997 in Amsterdam zu Ende gegangenen Regierungskonferenz
("Maastricht II") dürften all jene enttäuscht sein,
die sich von dieser Zusammenkunft durchgreifende Reformen des institutionellen
Arrangements der EU erhofft hatten. Immerhin aber ist in Amsterdam beschlossen
worden, das Europäische Parlament mit deutlich mehr Rechten auszustatten.
Als sicher kann dennoch gelten, daß damit für viele die Demokratisierung
der EU noch längst nicht weit genug vorangeschritten ist. Aus diesem
Grund wird die Demokratie- und Legitimitätsproblematik der EU über
die akademische Debatte hinaus ein zentraler Punkt in der Agenda der Europapolitik
bleiben.

Wer eine noch stärkere Demokratisierung
der EU fordert, muß sich indessen darüber im klaren sein, daß
sich auf supranationaler Ebene die Demokratisierungsproblematik anders
und vor allem schwieriger darstellt als im nationalstaatlichen Kontext.
Im folgenden sollen daher einige legitimations- und demokratietheoretische
Implikationen des europäischen "Mehrebenensystems" (Jachtenfuchs/Kohler-Koch
1996 a) aufgezeigt und vor dem Hintergrund der vielstimmigen Forderung
nach "Demokratisierung" analysiert werden. Zunächst werden
die spezifischen institutionellen Arrangements der Europäischen Union
kurz beleuchtet (II.). Im Zentrum steht dabei die Frage, aus welchen Quellen
sich die Legitimation ihrer einzelnen Organe speist. Dabei wird deutlich
werden, daß der oft postulierte Mangel an demokratischer Legitimation
nur als eine Dimension einer umfassenden, äußerst facettenreichen
und mehrdimensionalen "Legitimitätskrise" (Schneider 1994
a) der europäischen Integration betrachtet werden kann. Dessen ungeachtet
hat aber auch nach der auf der Regierungskonferenz in Amsterdam beschlossenen
Aufwertung des Europäischen Parlaments die Kritik, daß in der
Europäischen Union ein Demokratiedefizit besteht, ihre grundsätzliche
Berechtigung. Aus diesem Grund werden die verschiedenen Varianten der These
vom Demokratiedefizit dargestellt und reflektiert (III.). Abschließend
(IV.) werden die mit dem Ziel einer stärkeren Demokratisierung und
Legitimierung des politischen Systems der EU derzeit diskutierten Reformoptionen
in idealtypischer Form aufgezeigt und hinsichtlich ihrer Geeignetheit zur
Lösung des mehrdimensionalen Legitimitätsproblems der EU überprüft.

Legitimationsbeschaffung im europäischen
Mehrebenensystem

Die Frage nach der Legitimität der
europäischen Integration stellte sich lange Zeit nicht, und wer dennoch
Zweifel an der Rechtfertigung der europäischen Einigung äußerte,
dem wurden überzeugende Argumente entgegengehalten: "Daß
das Integrationsprojekt die fälligen Konsequenzen aus einer langen
und leidvollen Konfliktgeschichte zog; daß es die gebotene Reaktion
Westeuropas auf die Bedrohung aus dem Osten war; daß der gemeinsame
Markt im besonderen den europäischen Volkswirtschaften gut bekam -
war das nicht alles offensichtlich? Und wenn es offensichtlich war, daß
die Einigung Europas dem Frieden und der Wohlfahrt diente, war dann die
Legitimitätsfrage nicht auf das Überzeugendste beantwortet?"
(Kielmansegg 1996: 47). Bis zur zweiten Hälfte der 80er Jahre wurde
die Frage nach den Legitimationsgrundlagen der Europäischen Union
auch deshalb nicht gestellt, weil die Integration auf einige wenige Politikbereiche
beschränkt blieb. Entscheidungsprozesse auf europäischer Ebene
basierten zudem auf einem Konsens der mitgliedstaatlichen Regierungen.
Aus diesem Grund reichte die indirekte Legitimierung über die Mitgliedstaaten
völlig aus, zumal diese als "Herren der Verträge" den
Gang der europäischen Integration vollständig unter ihrer Kontrolle
hatten. Doch mit dem weiterem Voranschreiten der europäischen Integration
ist die Legitimationsbeschaffung zum Problem geworden, da in der EU traditionelle
Prozesse der politischen Willensbildung sowie der Verantwortung und Zurechnung
von allgemeinverbindlichen Entscheidungen unterlaufen werden (Jachtenfuchs/Kohler-Koch
1996 b: 542). Inzwischen hat die europäische Integration ein Stadium
erreicht, in dem die "Betroffenheit des europäischen Bürgers
von Normen mit Ursprung in Brüssel zunehmend ins Bewußtsein"
rückt, "mögen auch die Bedingungen und Verfahren ihrer Setzung
kaum bekannt, ja kaum durchschaubar sein" (Pernice 1995 a: 523). Auch
wenn sicherlich nicht die Rede davon sein kann, daß die europäische
Integration allmählich in einen europäischen "Superstaat"
(Lübbe 1994) einmünden könnte, so ist doch die EU längst
mehr als ein "funktionaler Zweckverband" (Ipsen 1969). Sie hat
sich bereits zu einem neuartigen politischen System (Wallace 1983, Wallace
H. 1993; Schuppert 1994) entwickelt, das als solches legitimiert und voraussichtlich
auch demokratisiert werden muß (Zürn 1996: 45). Aus legitimationstheoretischer
Perspektive lassen sich folgende Wesensmerkmale des europäischen Mehrebenensystems
festhalten:

1.) Von fundamentaler Bedeutung ist die
durch die neue hoheitliche Struktur herbeigeführte Überwindung
des zuvor als unauflöslich erachteten Zusammenhangs von nationalstaatlichem
Territorium und politischer Herrschaft und dem damit zusammenhängenden
Organsiationsprinzip des Nationalstaats (von Bogdandy 1993: 210). Die polyzentrisch
organisierte supranationale Union kann als als "neuer Herrschaftstypus"
(von Bogdandy 1993: 218) angesehen werden, dessen politisches System jenseits
der Nationalstaaten kategorial neue Leistungen erbringt und hierbei eigentümlicherweise
ohne hierarchische Spitze operiert. Oft wird übersehen, daß
die Gesamtheit der von der Europäischen Union erbrachten Leistungen,
die den Bürgern Europas unmittelbar zugute kommen, bereits einen nicht
unwesentlichen Legitimierungsfaktor für die europäische Einigung
darstellt. Für jedes politische System und somit auch für die
EU gilt: "The legitimacy of a political system depends on its capacity
to achieve the citizens' goals and solve their problems effectively and
efficiently. The higher this capacity, the more legitimate the system"
(Schimmelfennig 1996: 19). Insoweit legitimiert sich die Union vor allem
durch den "output" ihrer Politik, durch die Effizienz und Effektivität
ihrer politischen Problemverarbeitung.

2.) Die jeweiligen Ebenen und die ihr zugeordneten
politischen Institutionen sorgen in sehr unterschiedlicher Weise für
die Legitimation einzelner europapolitischer Entscheidungen und für
die Legitimität des Gesamtsystems. Das Bundesverfassungsgericht hat
in seiner vieldiskutierten Maastricht-Entscheidung (BVerfGE 89, 155 ff.)
zu Recht festgestellt, daß die demokratische Legitimation in der
Europäischen Union derzeit wesentlich durch die Rückkopplung
des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten
erfolgt. Auf europäischer Ebene sorgt des weiteren das Europäische
Parlament für direkte demokratische Legitimation. Nach Maastricht
hat das EP weiterhin eine eher untergeordnete Rolle im europäischen
Entscheidungssystem gespielt; daher ist diese Quelle direkter demokratischer
Legitimation noch recht schwach gewesen (Maurer 1996 a). Auf der Amsterdamer
Regierungskonferenz hat das EP nun eine deutliche Aufwertung erfahren:
Sein Recht als ein dem Ministerrat ebenbürtiges Gesetzgebungsorgan
(Mitentscheidung) wird auf 25 Politikfelder ausgedehnt, so daß es
künftig in ca. drei Vierteln der EU-Gesetzgebung mitentscheidet. Damit
wird die demokratische Legitimation der Europäischen Union formal
insgesamt spürbar erhöht. Ein 'Voll'-Parlament ist das EP jedoch
noch lange nicht, da es in den wichtigsten Politikbereichen nicht als Co-Legislative
agieren darf und der Minsterrat in seiner Doppelfunktion als Exekutive
und Legislative der EU der parlamentarischen Kontrolle auf europäischer
Ebene weitgehend entzogen bleibt. Die Kommission, deren Mitglieder von
den Mitgliedstaaten im Einvernehmen mit dem designierten Präsidenten
bestellt werden, unterliegt faktisch ebenfalls einer nur schwachen parlamentarisch-demokratischen
Kontrolle. Lediglich das in Amsterdam neu gefaßte Zustimmungsrecht
des EPs bei der Auswahl des Kommissionspräsidenten und das Recht des
Parlaments, einen Mißtrauensantrag gegen die Kommission stellen zu
können, verschaffen der Kommissionstätigkeit eine - wenn auch
nicht sehr starke - parlamentarisch-demokratische Legitimation (Pernice
1995 b: 119). Entscheidender für die Legitimationsbeschaffung der
Kommission ist die Effizienz und Effektivität ihrer 'Regierungsarbeit'.
Die wichtigste Legitimationsquelle der Kommission ist daher ihr technokratisch-utilitaristisches,
dem europäischen Gemeinwohl verpflichtete Selbstverständnis (Sbragia
1993: 32). Es lassen sich somit idealtypisch drei Legitimationsstränge
des politischen Systems der Europäischen Union feststellen: a.) Die
Effizienz und Effektivität der politischen Problemverarbeitung, wobei
vor allem der Kommission als 'Motor' der Integration eine entscheidende
Rolle zukommt; b.) Die direkte demokratische Legitimation über das
Europäische Parlament; und schließlich c.) die indirekte über
die Mitgliedstaaten vermittelte demokratische Legitimation.

Die These vom Demokratiedefizit

In der akademischen Diskussion um die demokratische
Legitimation europäischer Politik lassen sich zwei Untersuchungsebenen
voneinander unterscheiden, auch wenn sich diese zuweilen überschneiden.
Zum einen wird von einigen Vertretern der These vom Demokratiedefizit betont,
daß die Demokratie als Herrschaftsform von der Erfüllung bestimmter
struktureller und sozio-kultureller Voraussetzungen abhängig ist.
Weil schon diesbezüglich von einigen Autoren die Demokratiefähigkeit
der Union grundsätzlich bezweifelt wird, handelt es sich hierbei um
eine tieferliegende Schicht der Argumentation vom Demokratiedefizit. Zum
anderen gibt es Kritiker, die das politisch-institutionelle Demokratiedefizit
der EU konstatieren und folgerichtig die Einführung und Stärkung
demokratischer Verfahren für die auf Unionsebene angesiedelten Entscheidungsfindungsprozesse
fordern. Aus dieser Sicht ist die demokratische Legitimation der Union
durchaus möglich, sofern man nur bereit ist, die europäischen
Institutionen in diesem Sinne zu reformieren.

Die mangelnde Demokratiefähigkeit
der EU

Das Fehlen eines europäischen
'Demos'

Demokratie heißt nach klassischem
Verständnis Ausübung von Herrschaft durch und für das Volk.
Aus dieser strengen demokratietheoretischen Perspektive läßt
sich ein solcher Demos in Europa kaum als Vorbedingung für Demokratie
ausmachen. In der deutschen Staatsrechtslehre und in Teilen der Politikwissenschaft
wird darin das Kardinalproblem für eine weitergehende Demokratisierung
der Union gesehen. Vor allem wird aufgeführt, daß die Europäische
Union zu einer eigenständigen demokratischen Legitimation deshalb
nicht imstande sei, da ihr die Eigenschaften eines "melting pot of
nations" fehle, ohne den es kein europäisches Volk als Subjekt
demokratischer Legitimation geben könne (Ossenbühl 1993: 634;
Scharpf 1992: 295). Eine Demokratie auf europäischer Ebene könne
schon deswegen kaum verwirklicht werden, weil eine solche Herrschaftsform
nicht alleine von rechtlich-formalen Strukturen lebt, sondern ein entsprechendes
"Wirgefühl" voraussetze, welches erst die Anwendung der
Mehrheitsregel legitim erscheinen lasse (Böckenförde 1987; 1995).
Das durch eine kollektiv belastbare Identität vereinte Volk muß
der demokratischen Verfassung immer vorausgehen: "Demokratie gründet
sich immer auf eine der Verfassung vorgegebene konsensuale Bestimmung ihres
kollektiven Subjektes, auf eine die Individuen verbindende kollektive Identität.
(...) In dem jeder demokratischen Verfassung zugrundeliegenden Axiom der
Volkssouveränität steckt begrifflich und gedanklich die Prämisse,
daß die Antwort auf die Frage, wer das Volk sei, von dem 'alle Gewalt
ausgeht', immer schon gegeben ist, bevor Staatsgewalt demokratisch organisiert
werden kann. (...) Nur eine gemeinsame, übergreifende Identität
aller Entscheidungsbetroffenen macht die Unterscheidung zwischen dem zustimmungsfähigen
Entscheidungsrecht der Mehrheit und der nicht zustimmungsfähigen Fremdherrschaft
möglich" (Kielmansegg 1992: 23). Legitimationsstiftend wirken
Demokratieregeln aus dieser Sicht also nur dann, wenn sich bereits ein
'Volk' konstituiert hat, d.h. wenn eine konsensuale und von einer gemeinsamen
Identitätswahrnehmung getragene Zustimmung vorausgegangen ist (Europäische
Strukturkommission: 39). Vor diesem staatstheoretischem Hintergrund muß
die Demokratisierung auf europäischer Ebene aufgrund des Fehlens eines
europäischen Volkes und eines daraus resultierenden Mangels an kollektiv
belastbarer Identität schon im Ansatz scheitern. Da es kein europäisches
Staatsvolk gibt, das sich in einem europäischen politischen Diskurs
verbunden fühlt, kann sich auch das Europäische Parlament nicht
in eine Volksvertretung verwandeln. Die Europäische Union manövriert
aus dieser Sicht geradewegs in einen Quasi-Bundesstaat, dem indessen der
strukturelle Unterbau fehlt (Kirchhof 1993: 67 f.). In einem solchen europäischen
Bundesstaat "entstünde zwar ein europäisches Wahlvolk, aber
außerhalb der Wahl vermöchte es als europäisches nicht
in Erscheinung zu treten. Vielmehr müßte es für Meinungsbildung
und Interessenartikulation wieder in nationale Partikel zerfallen, denen
indes der staatliche Adressat verloren gegangen wäre." (Grimm
1993: 15) Da das europäische Demokratiedefizit strukturell bedingt
ist, läßt es sich nach dieser Meinung durch institutionelle
Reformen prinzipiell nicht beheben. Im Ergebnis führt das Fehlen eines
europäischen Staatsvolkes somit zur Schlußfolgerung, daß
sich die Errungenschaften des demokratischen Verfassungsstaates nur auf
nationaler Ebene wahren lassen und demgemäß eine weitergehende
Demokratisierung der europäischen Ebene abgelehnt werden muß.
Hier reicht der intellektuelle Mut offenbar nicht aus, um die Möglichkeiten
eines ethnokulturelle Differenzen transzendierenden und sich von nationalen
Identifikationskategorien emanzipierenden und dabei doch staatsbürgerlich
fundierten Demos abzuwägen (Weiler 1995: 14 ff.).

Der Mangel an Homogenität

Eng verwandt mit der "No Demos-Version"
(Weiler 1995: 5) der These von der mangelnden Demokratiefähigkeit
der Europäischen Union, dennoch aber von ihr zu unterscheiden ist
die weit verbreitete Auffassung, daß das Ausmaß an wirtschaftlicher,
kultureller und sozialer Heterogenität legitime, d.h. anerkennungswürdige
und zustimmungsfähige demokratische Mehrheitsentscheidungen auf europäischer
Ebene unmöglich macht (Kielmansegg 1996: 56 ff.) - zumal wenn es um
redistributive Entscheidungen (Majone 1996 a: 245) geht oder allgemein
um Regelungsbereiche der sogenannten "high politics". Da aus
dieser Sicht die für eine funktionsfähige Demokratie notwendigen
europaweiten Homogenitätserfordernisse nicht erfüllt sind, bedeuten
demokratische Reformen des europäischen Institutionensystems nicht
automatisch ein Mehr an Legitimität. Formal würde sich die Legitimationsbasis
z.B. durch die Stärkung des Europäischen Parlaments zwar erhöhen,
die tatsächliche Belastbarkeit einer europäischen Demokratie
bliebe jedoch aufgrund des Mangels an Homogenität äußerst
zweifelhaft. Entscheidend hierfür sind nicht nur die Unterschiede
in der wirtschaftlichen Entwicklung der Mitgliedstaaten, "sondern
vor allem die ethnische, linguistische, kulturelle und institutionelle
Heterogenität der europäischen Länder und Regionen. Europa
hat keine 'einheitlichen Lebensverhältnisse' und kann sie auch nicht
anstreben, und es könnte deshalb auch nur ein begrenztes Maß
an vereinheitlichender Politik ertragen - desto weniger, je mehr dadurch
positiv bewertete kulturelle und institutionelle Unterschiede gefährdet
werden" (Scharpf 1993: 49). Aus diesem Grund entbehrt aus dieser Sicht
die Vision eines demokratischen Bundesstaates jeder empirischen und normativen
Grundlage.

Demokratie von Homogenität abhängig
zu machen, erscheint auf den ersten Blick durchaus realistisch. Die mit
dem Demokratieprinzip verbundene Einführung des Mehrheitsprinzips
setzt voraus, daß in einer politischen Gemeinschaft die ständige
Bereitschaft vorhanden ist, sich in Einzelfragen überstimmen zu lassen
und die Entscheidungen gleichwohl als verbindlich zu akzeptieren, ohne
die Gesamtordnung in Frage zu stellen (Heller 1992, II: 424; Heun 1983;
Dreier 1986). Es muß zudem gewährleistet sein, daß die
Mehrheit grundsätzlich bereit ist, die Rechte und berechtigten Interessen
der Minderheit zu achten. Sie ist dazu nicht alleine aus rationaler Einsicht
bereit, sondern auch weil sie sich mit der Minderheit trotz allem Dissens
in Einzelfragen durch ein relatives 'Wirbewußtsein' verbunden fühlt.
Voraussetzung jeder demokratischen Herrschaft ist daher ein gewisses Maß
an sozialer Homogenität, die im Gegensatz zu 'Identität' lediglich
eine gewisse Gleichartigkeit, Gleichgerichtetheit und Vereinbarkeit von
Überzeugungen und Institutionen bezeichnet (Kluth 1995: 49). Demokratische
Mehrheitsentscheidungen können also nur dann akzeptabel und insofern
legitim sein, wenn zwischen den Gewaltunterworfenen eine elementare Gemeinsamkeit
besteht, die das Überstimmtwerden erträglich sein läßt
(Scharpf 1992: 296). Wo die - immer relative - soziale Homogenität
vorhanden ist, wird durch das daraus resultierende Wirbewußtsein
die Funktionsfähigkeit der Mehrheitsentscheidung und damit die demokratisch
und rechtsstaatlich definierte politische Einheit gesichert; wo sie hingegen
fehlt, büßt die Mehrheitsentscheidung ihre alle Bürger
verpflichtende Kraft und damit ihre Legitimität ein.

Auf die europäische Ebene übertragen,
wirken diese demokratietheoretischen Überlegungen in der Tat ziemlich
ernüchternd. Dennoch aber führt eine zu starke Betonung des Homogenitätspostulats
in eine demokratietheoretische Sackgasse. Allzu vorschnell wird geschlußfolgert,
daß Reformen zur Stärkung der demokratischen Legitimation der
Europäischen Union schon deshalb von vornherein zum Scheitern verurteilt
sind, da alle unter dem Begriff der Homogenität zusammengefaßten
einheitsstiftenden Faktoren europaweit offensichtlich nicht oder zumindest
noch nicht in ausreichendem Maße existieren. Indessen ist es schon
auf der nationalstaatlichen Ebene äußerst strittig, wieviel
Homogenität man hier noch annehmen kann. Die unterschiedlichen "Szenen"
und "Diskurse" innerhalb der westlichen Gesellschaften haben
längst nicht mehr dieselbe Kultur. Demokratisch funktionsfähige
Gemeinschaft läßt sich kaum mehr durch den Appell an vorpolitische
Gemeinsamkeit, sondern nur durch Verpflichtung auf gemeinsame Spielregeln
trotz Verschiedenheit herstellen. Darüber hinaus haben auch Spielregeln,
auf die man sich gemeinsam geeinigt hat, eine gemeinschaftsgenerierende
Funktion. Doch auch aus ideologiekritischer Sicht kann das in der Demokratisierungsdebatte
immer wieder aufgeworfene Homogenitätspostulat aufgrund seiner theoretischen
Implikationen nicht voll überzeugen: "Whereas different writers
may throw a different mix of elements into the pot, an insistance on a
relatively high degree of homogenety, measured by these ethno-cultural
criteria, is typically an important, indeed critical, element of the discourse.
Here rests, of course, the most delicate aspect of the theory since the
insistence on homogeneity is what conditions in its statal operationalisation
the rules for inclusion and exclusion" (Weiler 1995: 11).

Der Mangel an intermediären
Strukturen

Nach Auffassung einiger Integrationsforscher
kann eine Stärkung des Europäischen Parlaments das Demokratiedefizit
nicht beheben, weil in Europa europäische Medien, europäische
Parteien, Verbände und Bürgerbewegungen nicht in einem ausreichenden
Maße existieren (Weiler 1989). Diese sogenannten intermediären
Vermittlungsstrukturen haben in der nationalstaatlichen Demokratie die
fundamentale Aufgabe, unterschiedliche politische, wirtschaftliche und
soziale Interessen in der Gesellschaft zu integrieren. Sie leisten diese
Aufgabe, indem sie den Raum zwischen der Gesellschaft einerseits und den
legislativen und exekutiven Entscheidungsinstanzen andererseits strukturieren
und zwischen diesen beiden Ebenen vermitteln. "Wo aber ein Parlament
nicht auf einer solchen Struktur beruht, welche die beständige wechselseitige
Verbindung zwischen Volk und Staat, Regierten und Regierenden sichert,
bestehen zwar demokratische Formen, doch fehlt ihnen die demokratische
Substanz" (Merkel 1996: 12). Vor diesem Hintergrund kann mit Blick
auf die Europäische Union der Befund nicht optimistisch stimmen. Ein
europäisches Parteiensystem hat sich noch nicht herausgebildet und
daran wird sich in absehbarer Zeit nichts ändern (Niedermayer 1996:
95 f.; Gaffney 1995). Die Beteiligung der Bürger an den Wahlen zum
Europäischen Parlament nimmt seit den ersten Direktwahlen 1979 kontinuierlich
ab (Wessels 1995: 884), woraus zu schließen ist, daß die Europawahlen
für die Bürger offensichtlich eine nachrangige Bedeutung haben.
Der Europawahlkampf der politischen Parteien wird in allen Mitgliedstaaten
überwiegend mit innenpolitischen Argumenten geführt und die europäischen
Wähler nützen diese Wahlen zumeist, um ihren nationalen Regierungen
Zustimmung oder Protest für ihre nationale Politik zu signalisieren
(Reif 1992). Ein für die pluralistische Demokratie konstitutives Verbändesystem
auf europäischer Ebene ist ebenfalls nicht in Sicht (Kohler-Koch 1994).
Vor allem den Gewerkschaften gelingt es nicht, über eine lose transnationale
Zusammenarbeit hinauszukommen und einen machtvollen europäischen Gewerkschaftsbund
zu etablieren (Platzer 1991). Im Nationalstaat gewachsen, alimentiert und
sanktioniert, können diese intermediären Strukturen nicht einfach
europäisiert werden, ohne daß dies auf Kosten schwerwiegender
Loyalitätskonflikte unter den Parteien und Verbänden in der EU
und den einzelnen Mitgliedstaaten führen würde (Merkel 1996:
12).

Besonders gravierend für die Demokratie(un)fähigkeit
der Europäischen ist jedoch das Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit.
Mag man noch in technologischer Hinsicht an eine Europäisierung der
Mediensysteme glauben, so findet doch ein von den Massenmedien getragener
europaweiter öffentlich-politischer Diskurs nicht statt (Gerhards
1993). Für die Entwicklung einer europäischen politischen Kommunikation
muß eine einheitliche Sprache und selbst eine einheitliche Medien-
und Parteienlandschaft sicher nicht unbedingt vorausgesetzt werden (Kluth
1995: 62). Notwendig für die Herausbildung einer europäischen
Öffentlichen Meinung ist jedoch sicherlich, daß die Themen der
Europapolitik überhaupt vermittelt werden, damit sich die Bürger
in ihrer Sprache informieren und austauschen können. Die "Trägheitsmomente"
(Gerhards 1993: 100 ff.), die sowohl der Bildung einer einheitlichen europäischen
Öffentlichkeit als auch der Europäisierung der nationalen Öffentlichkeit
im Wege stehen, sind jedoch in der Summe zu groß.

Die Größenordnung der
europäischen Polity

Ein weiteres Argument, das gegen die Demokratiefähigkeit
der Europäischen Union spricht, bezieht sich schlicht auf die Größenordnung
einer europäischen 'Polity'. "Ceteris paribus sind kleine Kollektive
demokratischer als große." (Zürn 1996: 48) Schon die große
Distanz zwischen den auf europäischer Ebene entscheidenden Organen
und Personen und ihren gesellschaftlichen Konstituenten in den Mitgliedstaaten
läßt Zweifel daran aufkommen, ob eine substantielle Stärkung
des Europäischen Parlaments mit einer stärkeren sozialen Legitimierung
(Weiler 1989) der auf europäischer Ebene getroffenen Entscheidungen
einher gehen würde. "Aufgrund der auf europäischer Ebene
noch weitaus ungünstigeren Zahlenproportion zwischen Bevölkerung
und europäischen Abgeordneten ist eine persönliche Repräsentanz
der Bürger nur schwer nachvollziehbar" (Europäische Strukturkommission
1995: 39). Es hieße das Europäische Parlament hoffnungslos zu
überfordern, erwartete man von ihm, daß es in ähnlicher
Weise responsiv gegenüber den Bürgern sein könne wie ein
nationales Repräsentationsorgan (Dahl 1994: 32): "Even if the
Union were to replicate in its system of governance the very same institutional
set-up found in its constituent states, there would be a diminuition in
the specific gravity, in the political weight, in the level of control
of each individual within the redrawn boundaries. That is, arguendo,
an inevitable result of enlarging the membership of the functional polity
(when a company issues new voting shares, the value of each share is reduced)
and from adding a tier of government thereby distancing it further from
its ultimate subjects in whose name and for whom democratic government
is supposed to operate. We can call this Inverted Regionalism" (Weiler
1995: 6).

Das Größenordnungsproblem existiert
natürlich zunächst unabhängig von der Frage, ob die Entscheidungsprozesse
auf europäischer Ebene demokratisch, technokratisch oder intergouvernemental
auf der Basis des Einstimmigkeitsprinzips organisiert sind. Geht man aber
davon aus, daß eine Demokratisierung des europäischen Entscheidungssystems
insofern eine stark unitarisierende Wirkung nach sich ziehen müßte,
als die hierzu notwendige Aufwertung des supranationalen Europäischen
Parlaments, die Etablierung einer echten parlamentarisch-demokratischen
Kontrolle der Kommission und die generelle Einführung des Mehrheitsprinzips
im Rat als wichtigste Entscheidungsregel zugleich eine Schwächung
der (Veto)-Positionen der Mitgliedstaaten impliziert, könnte sich
ein solcher integrationspolitischer Langzeittrend - gerade weil die EU
noch nicht als identitätsstiftendes Gemeinwesen (Angelucci 1993, Risse
1997) gelten kann - problemverschärfend auswirken. Die Reichweite
auch einer demokratisch organsierten Gesetzgebung der Gemeinschaft stößt
in Bereiche hinein, die im klassischen Sinne als nationalstaatliche Aufgabenwahrnehmung
begriffen werden. Auch die sozialen Handlungszusammenhänge auf regionaler
und nationaler Ebene, die nicht grenzüberschreitend sind und auch
sonst keine grenzüberschreitenden Externalitäten aufweisen, bleiben
vom Einfluß europäischer Regelungen längst nicht mehr verschont.
Solange auf Seiten der Bürger kein substantieller Loyalitätstransfer
von der nationalen zur europäischen Ebene hin stattgefunden hat, könnte
es Gesetzen, die in sozio-kulturell determinierte Bereiche hineinwirken,
an sozialer Legitimität ermangeln. Dabei spielt es kaum eine Rolle,
ob diese auf europäischer Ebene entstandenen Gesetze formaldemokratisch
in einwandfreier Weise zustandegekommen sind oder nicht. Mit der in Amsterdam
beschlossenen Aufwertung des Europäischen Parlaments wird dieses Problem
somit nicht zu lösen sein. In der Bevölkerung verliert der "invertierte
Regionalismus" in dem Maße an Zustimmung, wie die Union in symbolbeladene
Aufgabenfelder der Nationalstaaten oder auch der subnationalen Ebene eingreift
(Misch 1996: 976). Bei den Bürgern würde sich in jedem Fall die
Wahrnehmung verstärken, daß es keine effektiven Grenzen und
Kontrollmöglichkeiten gibt, um die Regelungsansprüche der Union
in Bereichen aufzuhalten, die als Reservate des Staates oder der Individuen
angesehen werden. Die mit der Legitimierung von Aufgabenerledigung auf
supranationaler Ebene verbundene Notwendigkeit höherstufiger Repräsentation
(Schmitter 1992) läßt die elementaren sozialen und kulturellen
Einheiten stärker ins Bewußtsein treten (Lübbe 1994: 63).
Das Hineinwachsen in höhere Ordnungen bewirkt daher eine vertiefte
Verwurzelung in den niedrigeren sozialen und politischen Ordnungen. Umso
wahrscheinlicher ist es dann, daß die Eingriffe der höheren
in die niedrigere Ordnung - der man sich aber kulturell und sozial in erster
Linie zugehörig fühlt und mit der man sich vorbehaltlos identifiziert
- potentiell als Fremdbestimmung wahrgenommen werden (Weiler 1995: 4).

2. Das institutionelle Demokratiedefizit

Die EU als Technokratie und Expertokratie

Seit einiger Zeit wird in der Integrationsforschung
die These diskutiert, daß sich die EU in einem Schwebezustand zwischen
Demokratie und Technokratie befindet, wobei die Gefahr, daß Europa
eher zu letzterem tendiere, betont wird (Wallace/Smith 1995; Bach 1993).
Gerade weil im Rom-Maastricht-Europa von einem genügenden Ausbau demokratischer
Institutionen auf Unionsebene nicht gesprochen werden kann, entwickelte
sich eine nahezu vom Bürger unkontrollierte und abgekoppelte "Expertokratie",
die die Prinzipien des freiheitlich-demokratischen und parlamentarischen
Rechtsstaates unterläuft. Ein wichtiges demokratietheoretisches Postulat
- die "inclusiveness of citizenship" (Boyce 1993: 459) - ist
auf europäischer Ebene kaum erfüllt. Für die EU nach Amsterdam
wird auch weiterhin ein Mangel an konkreter, zurechenbarer Verantwortlichkeit
kennzeichnend sein. Im europäischen Mehrebenensystem gibt es für
den Bürger kaum "faßbare Verantwortungsbezüge"
(Misch 1996: 979). Der Rat als wichtigstes Entscheidungsorgan unterliegt
als Kollektiv keinerlei Rechenschaftspflicht, lediglich seine einzelnen
Mitglieder haben sich gegenüber ihren nationalen Parlamenten zu verantworten.
Die supranational organisierte und agierende Kommission, die ihre Regierungsarbeit
auf der Basis der bestehenden Verträge ausübt, erscheint manchem
Kritiker als " (...) Beamtenherrschaft ohne massendemokratische Grundlage.
Das erweitert ihren nominellen Handlungsspielraum, mindert aber ihre Anerkennungswürdigkeit.
Das Fehlen der massendemokratischen Basis ist für die klassische Beamtenherrschaft
eines autoritären Staates unproblematisch; sie herrscht über
Untertanen. Die Beamtenherrschaft in der EG jedoch erfaßt demokratische
Staatsbürger der Mitgliedstaaten; doch diesen Bürgern tritt sie
nicht als legitimierte Herrschaftsinstanz gegenüber, sondern als Obrigkeit,
die Politik für Untertanen betreibt" (Schmidt 1994: 438). Doch
darf man nicht vorschnell urteilen: Es ist gerade die relative Unabhängigkeit
von demokratischer Kontrolle, die zu einer beachtlichen Effizienz und Effektivität
der Entscheidungsprozesse auf europäischer Ebene geführt hat.
Mißt man die 'Regierungsarbeit' der Kommission am "output"
ihrer Politik, ist das Ergebnis nicht unbefriedigend (Münch 1993:
8 ff.). Kommt dies am Ende den europäischen Bürgern nicht zugute?
Ist es unter dem Gesichtspunkt der Legitimität nicht problemlos, wenn
für die Gesamtheit der europäischen Bürger regiert
wird und nicht durch die Bürger? In der Geschichte der Demokratie
ist dies nichts außergewöhnliches: Da "government by
the people" angesichts der Größenordnung der Europäischen
Union nur schwer organisierbar ist, könnte an seiner Stelle "government
for the people" stehen.

Ein zu schwaches Europäisches
Parlament

Zuweilen wird die Auffassung vertreten, daß das Europäische
Parlament diese Bezeichnung gar nicht verdiene, da schon bei der
Sitzverteilung eine gravierende Verletzung des demokratischen Gleichheitssatzes
zugunsten der kleineren Mitgliedstaaten zu verzeichnen ist (Steffani 1995:
41). Die herausragende Bedeutung der EU-Mitgliedstaaten zeigt sich somit
bereits bei der Zusammensetzung des supranationalen Repräsentationsorgans.
Über diese Verletzung des Egalitätsprinzips kann jedoch hinweggesehen
werden, weil zum einen das in diesem Falle dem demokratischen Prinzip diametral
entgegengesetzte Föderalismusprinzip (Schneider 1994 b; Kielmansegg
1996: 60 f.) selbst eine wichtige Legitimationsquelle für das europäische
Mehrebenensystem darstellt, zum anderen - noch entscheidender - die Verwirklichung
des demokratischen Gleichheitssatzes in einem einheitlichen europäischen
Wahlverfahren auf Kosten der Arbeitsfähigkeit des Parlamentes gehen
müßte (Misch 1996: 980). Auch hinsichtlich des im Parlamentarismus
institutionalisierten Repräsentationsprinzips unterscheidet sich das
Europäische Parlament grundlegend von den nationalen Parlamenten:
Die Abgeordneten des EPs und die in ihm vertretenen politischen Parteien
repräsentieren kein europäisches Staatsvolk; das EP repräsentiert
auch nicht die Gesamtheit aller Unionsbürger: Auch wenn die einzelnen
Parteien im EP nach ihren politischen Richtungen organisiert sind und in
diesem politischen Verbund oftmals handeln und abstimmen (Kluth 1995: 63),
so fühlen sich die Abgeordneten und die Parteien eher als Interessenvertreter
der von ihnen repräsentierten Region, denn als Repräsentanten
der europäischen Bürgerschaft. Viel entscheidender noch im Zusammenhang
mit der institutionellen Dimension der Demokratisierungsproblematik ist
indessen die Schwäche des parlamentarischen Elements im europäischen
Rechtsetzungsverfahren (Maurer 1996 a). Hier liegt noch immer der Kern
des institutionellen Demokratiedefizits der Europäischen Union, auch
wenn nach der Regierungskonferenz in Amsterdam eine Neubewertung dieser
Problematik sicher nötig ist. Viele wichtige politische Entscheidungen
auf europäischer Ebene werden aber weiterhin in "entparlamentarisierten
Arenen" getroffen, "vorbei am Europäischen Parlament und
vorbei an den nationalen Parlamenten und ohne direkte oder vermittelte
Legitimation durch die Bürger der EG-Mitgliedstaaten" (Schmidt
1994: 437 f.). Die noch immer existierende relative Schwäche des Europäischen
Parlaments im europäischen Entscheidungssystem wird mit Blick auf
die Rolle der anderen EU-Organe deutlich. Die Vertreter des Ministerrats
eignen sich durch die Europäische Union Befugnisse an, die ihnen auf
nationaler Ebene fehlen, oder aber wo sie in ihrem Handlungsspielraum ganz
allgemein aufgrund parlamentarisch-demokratischer Kontrollen stärker
eingeschränkt sind (Weiler 1989: 76). Nachdem Kompetenzen der nationalen
legislativen Ebene auf den Ministerrat als einem nur mittelbar legitimierten
Legislativorgan mit Exekutivbefugnissen übertragen worden sind, ohne
daß das direkt gewählte und somit unmittelbar legitimierte EP
gleichberechtigt an der Rechtsetzung aller dieser auf die europäische
Ebene 'abgetretenen' Politikfelder beteiligt ist, bewirkt gerade diese
Schwäche des Europäischen Parlaments ein hohes Maß an Autonomie
für die Regierungsvertreter im Rat. Der Vertrag von Amsterdam wird
dieses Problem sicher partiell entschärfen. Entscheidungen werden
aber auch insofern im entparlamentarisierten Raum getroffen, als der Ministerrat
auch weiterhin auf Vorschlag einer Gruppe nicht-gewählter Beamter
in wichtigen Politikfeldern Gesetze verabschieden kann; Gesetze, deren
Verbindlichkeit und juristische Durchsetzbarkeit aufgrund der Suprematie
des Unionsrechts (Joerges 1996: 77) selbst dann gilt, wenn sie im Gegensatz
zu Gesetzen stehen, die nationale Parlamente verabschiedet haben. Wahrscheinlich
wird dies auch nach Amsterdam weiterhin in vielen wichtigen Politikfeldern
sogar gegen den ausdrücklichen Willen des Europäischen Parlaments
geschehen. "This means, in the starkest terms, that, in the field
of application of Community law and policy, there are still major public
policy areas where the governments of the member states, which in their
own countries may normally legislate only with (at last) the passive assent
and scrutiny of the national parliaments, may, in the Community domain,
legislate without meaningful control or even assent of the European Parliament.
De facto, this often means that they can legislate without the meaningful
control of any parliament" (Weiler 1992: 13). Letztlich wird nur der
'Praxistest' zeigen können, ob diese angesichts des Maastrichter Vertragswerks
getroffene pessimistische Grundeinschätzung auch nach Inkrafttreten
des Amsterdamer Vertrages noch aufrechterhalten werden kann. Das EP wird
sicher durch den Amsterdamer Vertrag über mehr Kontroll- und Mitentscheidungsmöglichkeiten
verfügen, es bleibt aber dennoch in manchen Politikbereichen nur eingeschränkt
in der Lage, den gemeinschaftlichen Maßnahmen der EU eine hinreichende
demokratische Legitimation zu verleihen (Maurer 1996 b: 24 f.).

Die in Amsterdam beschlossenen erweiterten Befugnisse des Europäischen
Parlaments tragen auch aus einem anderen Grund nur sehr begrenzt zum Abbau
des institutionellen Demokratiedefizits bei. Der Mangel an zurechenbarer
Verantwortung sowie an Verfahrens- und Problemtransparenz läßt
sich durch eine Zubilligung erweiterter Kompetenzen für die "parlamentarische
Komponente" (Lepsius 1991: 39) der EU nicht einfach beseitigen. Im
Gegenteil: "Mehr Rechte für das Europäische Parlament in
einem politischen System, das vertikal zwischen Mitgliedstaaten und der
EU und horizontal zwischen einzelnen EU-Organen einem Fusionsprozeß
unterliegt, bedeutet in der Regel eine weitere Steigerung der Komplexität,
durch die das Transparenzproblem noch größer wird" (Wessels:
1995: 898). Nur unter der Voraussetzung strikter Aufgabenzuweisung an die
Europäische Union - gerade dies aber ist in Amsterdam nicht beschlossen
worden - könnte die substantielle Stärkung des Europäischen
Parlaments einen begrenzten Beitrag zum Abbau des institutionellen Demokratiedefizits
in seinem Kernbereich leisten, nämlich "dem von den nationalen
Regierungen dominierten Entscheidungsverfahren ohne hinreichende parlamentarische
Kontrolle auf wenigstens einer Ebene des EU-Verflechtungssystems"
(Misch 1996: 990). Stellt man eine rein formale Betrachtungsweise an, so
sind in Amsterdam sicher einige - wenn auch bescheidene - Fortschritte
zur Beseitigung des institutionellen Demokratiedefizits erzielt worden.
Damit ist aber eben gerade nicht gesagt, daß sich hierdurch auch
die mehrdimensionale Legitimitätsproblematik des europäischen
Mehrebenensystems in der Summe entschärfen ließe.

Die Schwäche der über die
Nationalstaaten vermittelten demokratischen Legitimation

Da auch nach der Regierungskonferenz in
Amsterdam der Rat und nicht das EP als die eigentliche Legislative im europäischen
Mehrebenensystem angesehen werden muß, könnten die konstatierten
Schwierigkeiten der EU, für eine eigenständige demokratische
Legitimation zu sorgen, als vernachlässigenswert eingestuft werden,
sofern die über die Mitgliedstaaten vermittelte demokratische Legitimation
noch immer ausreicht, um europäische Entscheidungen zu legitimieren.
Die indirekte demokratische Rückkopplung des Rates mit den auf nationaler
Ebene gewählten Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten ist für
die Rechtfertigung europäischer Entscheidungen jedenfalls in den Fällen
legitimationstheoretisch problemlos, in denen im Ministerrat die Einstimmigkeitsregel
befolgt wird. Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, daß
aus demokratietheoretischer Sicht das Vetorecht im Ministerrat als dessen
unersetzliche Legitimationsgrundlage gilt (Weiler 1992: 13 f.) und darüber
hinaus gar als "the most legitimating element" (Weiler 1991:
2473) des gesamten institutionellen Arrangements der EU. Mit der 1986 durch
die EEA beschlossenen Einführung des (qualitativen) Mehrheitsprinzips
in vielen mit der Errichtung des einheitlichen europäischen Binnenmarktes
im Zusammenhang stehenden Politikfeldern drohte diese indirekte Legitimationsquelle
zu versiegen. Die Anwendung des Mehrheitsprinzips läuft letztlich
auf Entscheidungskonstellationen hinaus, in denen Staaten über Staaten
verfügen können. Die häufigere Anwendung des Mehrheitsprinzips
im Rat schwächt die indirekte demokratische Kontrolle durch die nationalen
Parlamente, da immer die Möglichkeit besteht, daß der Repräsentant
eines Mitgliedstaates überstimmt wird. In diesem Fall werden auch
gegen seinen Willen in seinem Land Hoheitsakte der Union durchgesetzt.
Demokratisch legitimiert ist dieser Hoheitsakt in dem betreffenden Staat
jedenfalls nicht. Die Wähler und das Parlament des unterliegenden
Landes können ihren Regierungsvertreter nicht zur politischen Verantwortung
ziehen und somit die gegen den Willen ihrer Regierung getroffene Mehrheitsentscheidung
im Ministerrat als Fremdbestimmung wahrnehmen. Noch weniger sind sie dazu
in der Lage, die Repräsentanten anderer Länder für ihr Abstimmungsverhalten
im Rat verantwortlich zu machen. Paradoxerweise wurde also gerade mit der
durch die EEA und dem Maastrichter Vertrag erfolgte Einführung der
Mehrheitsregel im Ministerrat das Demokratiedefizit besonders akzentuiert.
Es entstand vor allem deshalb eine Legitimationslücke, da die mit
dem Mehrheitsprinzip verbundene Schwächung der indirekt über
die Mitgliedstaaten vermittelten demokratischen Legitimation nicht in allen
Fällen kompensiert wurde durch ein starkes und neben dem Rat als gleichberechtigtes
und direkt legitimiertes Legislativorgan agierendes Europäisches Parlament.
Gerade in diesem Punkt aber ist es auf der Amsterdamer Regierungskonferenz
zum Durchbruch gekommen: Das Europäische Parlament soll künftig
überall dort, wo der Ministerrat mehrheitlich beschließt, in
der Gesetzgebung gleichberechtigt sein (Stabenow 1997: 6). Wo nach Maastricht
noch eine Legitimationslücke in vielen nach dem Mehrheitsprinzip geregelten
Rechtsetzungsakten existierte, wird diese nach Amsterdam durch das Europäische
Parlament geschlossen, das Prinzip der direkten demokratischen Legitimation
somit gestärkt. Die indirekte über die Mitgliedstaaten vermittelte
demokratische Legitimation wird in jenen Rechtsetzungsakten hingegen u.U.
geschwächt, weil die Ratsmitglieder bei der Rechtsetzung weniger auf
die Vorstellungen ihrer nationalen Parlamente Rücksicht nehmen können,
sondern in erster Linie nach dem "Gesetz der antizipierten Reaktion"
(Carl Joachim Friedrichs) die Vorstellungen des Europäischen Parlaments
berücksichtigen müssen, um von diesem die erforderliche Mehrheit
für erwünschte Gesetzesvorhaben zu bekommen.

Reformvorschläge in idealtypischer
Prägnanz:

Das Legitimationstrilemma

Aus den vorangegangenen Überlegungen
zu den strukturellen und politisch-institutionellen Implikationen des europäischen
Mehrebenensystems läßt sich bereits konkludieren, daß
kein 'Königsweg' existiert, der die Legitimitätsproblematik ohne
weiteres zu lösen imstande wäre. Grundsätzlich lassen sich
die Vorschläge aus Wissenschaft und Politik, wie sich die Legitimationsdefizite
des europäischen Mehrebenensystems ausgleichen lassen, in idealtypischer
Prägnanz in drei Optionen aufteilen, die sich wiederum zum einen orientieren
an den für die weitere europäische Integration von der Wissenschaft
für möglich erachteten integrationspolitischen Langzeittrends
(Schneider/Wessels 1994: 7 ff.) und zum anderen den persönlichen Präferenzen
für bestimmte europapolitische "Leitbilder" entsprechen
(Schneider: 1977). Neben der Forderung nach einer Erhöhung der Effizienz,
Effektivität und Nutzenmaximierung europäischer Politik ("output"-Legitimität)
und dem Postulat nach formaler Stärkung der eigenständigen demokratischen
Legitimation des europäischen Regierens ("input"-Legitimität),
existieren desweiteren Reformvorschläge, die sich am klassischen Nationalstaat
orientieren. Da nach dieser Auffassung das Prinzip demokratischer Legitimation
aufgrund seiner sozio-kulturellen und strukturellen Kontextabhängigkeit
derzeit nur im Nationalstaat funktioniert, wird dieser Legitimationsstrang
im folgenden als "soziale" Legitimität (Weiler 1989) bezeichnet.
Die bisher in der wissenschaftlichen Literatur weit verbreitete Auffassung,
daß die europäische Integration in einem Dilemma zwischen Effizienz
und Demokratie stecke (Dahl 1994; Merkel 1996), wird hier zu einem Trilemma
erweitert, da m.E. die Europäische Union vor drei alternativen Reformoptionen
steht, die alle drei unakzeptabel erscheinen. Mit der Denkfigur des 'Legitimationstrilemmas'
soll also zum Ausdruck gebracht werden, daß keine der drei gegenwärtig
diskutierten 'metapolitischen' Ansätze zur Stärkung der Legitimität
der EU - weder für sich alleine, noch zusammengenommen - Erfolg verspricht,
da entweder diese Optionen miteinander konfligieren oder aber bei ihrer
jeweiligen politischen Umsetzung jeweils neue Legitimationsprobleme nach
sich ziehen. Vorschläge zur Reform des institutionellen Arrangements
des europäischen Mehrebenensystems, die sich an einem der hier in
idealtypischer Form aufgeführten Reformoptionen orientieren, implizieren
die Schwächung eines anderen Legitimationsstranges. Die Suche nach
Reformen, die die Legitimität des europäischen Mehrebenensystems
erhöhen sollen, erscheint als Nullsummenspiel, weil sich die Legitimitätsproblematik
gewissermaßen nur verschieben, indessen in der Summe nicht reduzieren
läßt.

1. Legitimation durch Effizienz, Effektivität
und Nutzenmaximierung ("output"-Legitimität)

Die in Politik und Wissenschaft bislang
herrschende 'Schule' vertritt die Ansicht, daß das Projekt Europa
dann seine Legitimationsprobleme in den Griff bekommt, wenn es gelingt,
auf gemeineuropäischer Ebene eine erfolgreiche Politik zu machen,
die die Bürger davon überzeugt, daß für ihre Belange
die EU effizient und nützlich ist. Aus dieser Sicht sind es politische
Erfolge, die die Menschen am eigenen Leib spüren können, die
für die Legitimität des europäischen Mehrebenensystems besonders
wichtig sind. Im Kern handelt es sich hierbei um eine "technokratisch-utilitaristische
Begründung von Legitimation (von Bogdandy 1993: 220), weil politische
Herrschaftsausübung in dem Maße an Legitimität gewinnt,
wie sie die Fähigkeit besitzt, die Funktionstüchtigkeit des gesamtgesellschaftlichen
Systems und die Befriedigung der Bedürfnisse der Bürger zu gewährleisten.
Für die EU ist diese Legitimationsstrategie von herausragender Bedeutung
(Wessels 1992: 45 ff.). Da für manche Autoren die Europäische
Union aus grundsätzlichen demokratietheoretischen Erwägungen
heraus kaum zu beanstanden ist, stellt sich für sie in erster Linie
die Frage, wie der "output" des Systems noch verbessert werden
kann. Folgt man dieser Variante der "output"-Legitimität,
muß die Europäische Union so gestaltet sein, daß immer
eine flexible Anpassung an die politischen Erwartungen für einen Handlungsbedarf
der Europäischen Union gewährleistet ist. Priorität genießt
nach dieser Ansicht die Effizienz der politischen Institutionen - z.B.
durch die generelle Einführung der Mehrheitsregel im Rat, die Schaffung
von politischen und rechtlichen Strukturen, die eine möglichst rasche
Implementation verschiedener Problemlösungsstrategien in die verschiedenen
Politikfelder ermöglichen, möglichst kurze Entscheidungsverfahren,
hochkomplexe aber dennoch flexible Verhandlungssysteme, das Bündeln
der Zuständigkeiten durch Fusionierung der staatlichen und gemeineuropäischen
Instrumente und die Verschmelzung politischer Verantwortlichkeiten durch
Partnerschaften mehrerer Ebenen hoheitlicher Gewaltausübung. So hat
die 1996 eingesetzte Reflexionsgruppe darauf aufmerksam gemacht, daß
eine derartige Fusionierung zwischen Mitgliedstaaten und Union für
den Erfolg der weiteren Integration unabdingbar notwendig sei (Wessels
1996 a: 24). Planung, Formierung und Durchsetzung der EG-Politik basieren
daher vor allem auf der expertokratischen Fusionierung von EG-Fachbürokratien
und nationalen Fachbürokratien, die politische Entscheidungen von
beachtlicher Effizienz und Effektivität fällen können (Wessels
1992). Es ist evident, daß ein derart fusioniertes Handeln der Staaten
und der Unionsorgane und ihrer jeweiligen Bürokratien auf eine Expertokratie
hinausläuft, die gemessen an den klassischen Prinzipien parlamentarisch-demokratischer
Legitimation zweifelhaft ist. Zudem führt die mangelnde Transparenz
der europäischen Entscheidungsprozesse dazu, daß sich politische
Entscheidungskompetenz und öffentliche Verantwortung nicht mehr decken.
Die daraus resultierenden Orientierungsschwierigkeiten für den Bürger
führen dazu, daß für diesen kaum mehr nachzuvollziehen
ist, inwieweit die relevanten Entscheidungen von der nationalen oder der
europäischen Ebene getroffen werden (Weidenfeld 1996: 5). Die Struktur
der Europäischen Union ähnelt daher eher einem "Flickenteppich"
(Europäische Strukturkommission 1995: 34) als einer durchdachten demokratischen
und föderalen Konstruktion. Nach dieser Variante muß der Erfolg
und die Funktionstüchtigkeit der Europäischen Union - vor allem
in bezug auf die Implementation europapolitischer Entscheidungen - aber
dadurch gewährleistet werden, daß man dem Beharren der nationalen
Regierungen auf umfassende Mitentscheidungsrechte nachgibt, ein Ansinnen,
welches sich kaum mit einer durchgreifenden Parlamentarisierung der Europäischen
Union vereinbaren läßt.

An der Stärkung der "output"-Dimension
europäischer Herrschaftsausübung orientieren sich auch Strategien,
die sich eine Legitimationsentlastung europäischer Politik dadurch
erhoffen, daß sich die EU weitgehend auf effizienzorientierte Politikbereiche
beschränkt (Majone 1996 b), die ihren Legitimationsgrund nicht in
- auf europäischer Ebene aufgrund des Mangels an sozialer, wirtschaftlicher
und kultureller Homogenität kaum legitimitätsstiftenden - demokratischen
Entscheidungsverfahren, sondern im "Sachverstand" und der "Expertise"
von unabhängigen Regulierungskommissionen finden. Die für die
Legitimierung von Herrschaftsausübung konstitutiven Prinzipien der
politischen Verantwortlichkeit und der demokratischen Kontrolle sind aus
dieser Sicht für die Legitimierung europäischer Politik nicht
nur nicht notwendig, sondern darüber hinaus sogar legitimatorisch
bedenklich, weil sie sich hinsichtlich der "output"-Qualität
europapolitischer Entscheidungen kontraproduktiv auswirken. Es ist evident,
daß eine solche Reformvariante ebenfalls den Prinzipen "input"-orientierter
Herrschaftslegitimation zuwiderläuft, da ihm eine "Tendenz zur
Zrückdrängung parlamentarischer Mitbestimmung innewohnt"
(Jachtenfuchs/Kohler-Koch 1996 a: 27).

2. Legitimation durch demokratische
Verfahren auf europäischer Ebene ("input"-Legitimität)

Die zweite 'Schule' vertritt die Ansicht,
daß die Legitimationsprobleme der Europäischen Union nur dann
in den Griff zu bekommen sind, wenn das Entscheidungssystem der Europäischen
Union durchgreifend demokratisiert wird. "Als Träger zentraler
politischer Kompetenzen besteht für die Europäische Union zunehmend
die Notwendigkeit einer lückenlosen demokratischen Legitimation"
(Weidenfeld 1996: 6; Hänsch 1996: 11). Priorität bei der Lösung
des Legitimitätsproblems genießt dabei der partizipatorische
"input", den die europäischen Bürger in ihrer Gesamtheit
in das europäische Entscheidungssystem einzubringen in der Lage sind.
Die europäischen Entscheidungsträger müssen aus dieser Sicht
direkt von den Bürgern für ihre Regierungstätigkeit beauftragt
werden und ebenso direkt den Bürgern gegenüber politisch verantwortlich
sein. Dies bedeutet, daß prinzipiell auch für das politische
System der Europäischen Union hinsichtlich der demokratischen Legitimation
die gleichen Standards bestehen müssen wie für den Nationalstaat
(Europäische Strukturkommission 1995: 34). Das maximalistische Ziel
ist aus dieser Sicht ein parlamentarisches Regierungssystem auf europäischer
Ebene und die Ausbildung einer klassischen Föderation. Dies läuft
auf einen europäischen Bundesstaat mit einer Verfassung hinaus, die
sich im Hinblick auf die vertikale Kompetenzverteilung und auf die Stellung
der Organe an klassischen Bundesstaatsmodellen orientiert (Wistrich 1994).
Hier soll die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips als oberstes Legitimationsprinzip
die Richtschnur des 'constitutionel engineering' sein. Das auf der föderalen
Ebene angesiedelte parlamentarische Regierungssystem setzt sich zusammen
aus einem Zwei-Kammern-Parlament (EP und der Rat), die Regierung wird vom
EP gewählt und geht aus der jetzigen Kommission hervor, und der Gerichtshof
der Europäischen Gemeinschaften wird zu einem obersten Verfassungsgericht,
daß für alle von der Europäischen Union behandelten Bereiche
zuständig ist. Diese Vorschäge, die vor allem eine substantielle
Aufwertung des Europäischen Parlaments implizieren, erscheinen auf
dem ersten Blick vor allem dehalb so attraktiv, weil sie von einem herkömmlichen
Institutionenverständnis ausgehend, auf nationalstaatlicher Ebene
Bekanntes reflektiert und auf gemeinschaftlicher Ebene umsetzen will. Zumindest
eine Identifikation der Bürger Europas mit den Institutionen der Europäischen
Union könnte auf diesem Wege sehr erleichtert werden. Die "very
important function of the European Parliament to establish links with the
citizens will only develop substantially when it gets more powers and when
it becomes (...) a major decision-maker of the European Union." (Neunreither
1994: 302) Auf diese Weise könnte sich eine echte europäische
Öffentlichkeit entwickeln, vermittels derer sich der tatsächliche
Einfluß der Bürger auf die europäische Politik erhöhen
könnte. Auch wenn die meisten Vertreter dieser Auffassung mit Bedacht
einen schlanken Bundesstaat kreieren wollen, der gleichzeitig handlungsfähig
und direkt demokratisch legitimiert ist, erscheinen diese Überlegungen
dennoch allzu optimistisch. Neben dem Fehlen struktureller und soziokultureller
Voraussetzungen, die einer bundesstaatsähnlichen Demokratie erst 'soziale'
Legitimität verleihen, unterliegt eine integrationspolitische Tendenz,
die auf ein Zweikammern-System hinausläuft, vor allem unter Effizienz-Gesichtspunkten
einigen schwerwiegenden Bedenken. Schon die bestehende Europäische
Union produziert angesichts der in Mehrebenensystemen üblichen "Politikverflechtung"
(Scharpf 1985) oftmals nur suboptimale Lösungen. Die bereits bestehenden
Schwierigkeiten bei der Entscheidungsfindung könnten noch erhöht
werden, da jedes Zwei-Kammern-System die Möglichkeit gegenseitiger
Blockade enthält (Misch 1996: 980). Eine bundesstaatliche Integrationstendenz
als konsequente Umsetzung des Prinzips "Legitimation durch demokratische
Verfahren" würde den Erfolg des bisher erreichten somit sehr
in Frage stellen. Die exzessive Auslegung dieses Prinzips ("input")
widerspricht dem für die Überlebensfähigkeit der Union so
selbstverständlichen Prinzip der "Legitimation durch Effizienz,
Effektivität und Nutzenmaximierung" ("output").

Einer besonderen Variante zur Stärkung
der "input"-Legitimität europäischer Politik sind eine
Reihe von Autoren verpflichtet, die die parlamentarische Demokratie ganz
grundsätzlich als eine nicht mehr zeitgemäße Regierungsform
ansehen: "Although parliamentary institutions are the core of Western
political systems, they are undergoing systematic erosion. Modern governance
is increasingly divided into semiautonomous, specialized segments or sectors;
that is, it is multi-polar with the interpenetration of state agencies
and agents of civil society" (Andersen/Burns 1996: 227 f.). Eine Erhöhung
der "input"-Legitimität der EU verspricht man sich eher
dadurch, daß das Prinzip der parlamentarischen Repräsentation
auf europäischer Ebene durch das Prinzip der "funktionalen"
Repräsentation ersetzt wird (Evers 1994; Zellentin 1993; Andersen/Burns
1996). Nach dieser Auffassung könnten die über funktionale Organisationen
institutionalisierten Partizipationsformen die bisherige Dominanz nationaler
Exekutiven auf europäischer Ebene ausbalancieren und darüber
hinaus in besonderer Weise zur Effizienz europäischer Politik beitragen.
Zugleich ist die Tätigkeit der in wirtschaftlichen Politikfeldern
operierenden funktionalen Organsiationen aus dieser Sicht vor allem deshalb
erfolgsversprechend, weil auf dem ökonomischen Gebiet die europäische
Zivilgesellschaft und Homogenität am stärksten ausgebildet ist
(Evers 1994: 127). Diese Überlegungen gehen von der These aus, daß
die EG/EU in erster Linie eine Wirtschaftsgemeinschaft war und ist. Daher
wird im Anschluß an Ipsens Zweckverbandslehre der rein funktionale
Charakter der Union unterstrichen und ihre gegenwärtige oder zukünftige
Staatsqualität bezweifelt (Zellentin 1993: 44). Da in der ökonomischen
Sphäre die europäische Homogenität am größten
ist und sich die europäische 'civil society' in erster Linie als eine
Marktbürger- und Expertengesellschaft darstellt, stellen folgerichtig
die Wirtschaftsakteure und Interessengruppen die adequaten Subjekte der
Demokratie in dieser Gemeinschaft dar. Gerade weil von einer genügenden
sozialen Homogenität nicht die Rede sein kann, ein schwaches Parteiensystem
und eine nur eine ungenügend ausgebildete europäische Öffentlichkeit
eine vollwertige parlamentarische Demokratie auf europäischer Ebene
verhindern, muß aus dieser Sicht an seine Stelle ein System funktionaler
Partizipation und Repräsentation mit Interessengruppen, sozialen Bewegungen
und NGOs treten. Ein entsprechendes System wäre somit noch am ehesten
in der Lage, das Problem der Repräsentation und Verantwortlichkeit
in der Europäischen Union zu lösen, da es dieser neuen Regierungsform
flexibel und effizient gelingt, Interessen zu aggregieren, die Arbeit der
Exekutive zu kontrollieren und die Transparenz europäischer Entscheidungsprozesse
zu erhöhen (Andersen/Eliasen 1996: 55). Einen gewissen Charme kann
man diesem Vorschlag gewiß nicht absprechen, geht er doch von einigen
richtigen Beobachtungen aus und versucht sowohl die Effizienz als auch
die demokratische Qualität des Entscheidungssystems zu erhöhen.
Doch wieviel an demokratischer Qualität wäre wirklich gewonnen?
Gegen das Prinzip der funktionalen Repräsentation spricht vor allem,
daß in einer solchen Demokratie wohlhabende, mächtige und hoch
organisierte Gruppen in einem hohen Maße privilegiert wären.
Die Inklusion einiger weniger Bürger in einer nach dem Prinzip der
funktionalen Repräsentation organisierten Demokratie ginge einher
mit der Exklusion breiter Bevölkerungsschichten. Das demokratische
Gleichheitsprinzip wäre in eklatanter Weise verletzt und die Fragmentierung
und Desintegration der europäischen Bevölkerung würde noch
verstärkt. Auf diesem Fundament läßt sich sicher kein vereintes
"Europa der Bürger" bauen.

3. Legitimation durch Orientierung am
klassischen Nationalstaat ("soziale" Legitimität)

Teilt man die Einschätzung, daß
aufgrund der mangelnden strukturellen und sozio-kulturellen Demokratiefähigkeit
die Europäische Union zu einer eigenständigen demokratischen
Legitimation nicht imstande ist, und verspricht man sich darüber hinaus
auch durch eine größere Effizienz und Nutzenmaximierung alleine
keine substantielle Stärkung der Gesamtlegitimität der Europäischen
Union, bleibt nur der Rekurs auf die indirekte über die Nationalstaaten
vermittelte demokratische Legitimation. Die an diese Auffassung anknüpfenden
Reformoptionen gehen von einem Demokratiekonzept aus, das als "soziale
Legitimität" (Weiler 1992; Schimmelfennig 1996: 20) umschrieben
werden kann. Nach diesem Konzept sind nur im Nationalstaat all jene historisch
gewachsenen Strukturen vorhanden, die erst eine lebendige Demokratie ermöglichen:
Es existiert ein Staatsvolk, das sich in einer kollektiv belastbaren Identität
verbunden fühlt, es existiert eine relative wirtschaftliche, soziale
und kulturelle Homogenität, es existieren intermediäre Strukturen,
die zwischen der Gesellschaft und der politisch-administrativen Ebene vermitteln
und letztlich ist auch die Größenordnung der nationalen 'Polity'
noch überschaubar. Da Demokratie in diesem Sinne strukturell und soziokulturell
kontextabhängig ist, sollte sie aus dieser Sicht auf nationaler Ebene
trotz der europäischen Integration möglichst erhalten bleiben:
"Der Rückgriff auf die Nation (...), auf das in ihre enthaltende
Wirbewußtsein, kann daher nicht umgangen werden. (...) Europa (...)
bietet auf absehbare Zeit zuwenig emotionale Identifikationsmöglichkeiten,
und die unitarisierende normative Überregulierung der Brüsseler
Bürokratie baut sie weiter ab. Europa kann absehbar nur als ein Europa
der Völker und Nationen zusammenwachsen und sich organsieren, auf
dieser Grundlage aber auch integrieren" (Böckenförde 1995:
11).

Die Vertreter dieser dritten Variante teilen
mit jenen, die für die zweite Variante optieren, die Einschätzung,
daß das Schwinden des "permissive consensus" eine tiefgreifende
Legitimationskrise der Integration ausgelöst hat. Nur ist die vorgeschlagene
Therapie diametral entgegengesetzt. Statt eines "Sprungs nach vorn"
wollen sie eine "Flucht zurück" antreten. Schützen
läßt sich die nationale Demokratie nach dieser Auffassung nur,
wenn die europäische Integration zur reinen zwischenstaatlichen Kooperation
zurückkehrt. Gegen die Machtansprüche aus Brüssel wird tendenziell
die Rückbildung der Europäischen Union zu einem klassischen Staatensystem
befürwortet, daß "lediglich mit eher unpolitischen oder
strikt intergouvernmentalen Kooperationsmechanismen angereichert wird"
(Schneider/Wessels 1994: 13). Nach dieser Sicht liegt die Lenkung der Europapolitik
fest in der Hand des Europäischen Rates, in dem sich die höchsten
Autoritätsträger der souveränen Nationalstaaten zusammenfinden.
Um die Legitimationsketten zwischen den auf europäischer Ebene entscheidenden
nationalen Repräsentanten und ihren nationalen Konstituenten nicht
abreißen zu lassen, sollten Entscheidungen nach dem Konsensprinzip
getroffen werden. Der Kompetenzentransfer von der nationalen auf die europäische
Ebene sollte strikt auf wenige Politkbereiche begrenzt bleiben und Überschneidungen
mit den nationalen Kompetenzen vermieden werden (Lepsius 1991). Die national-konstitutionelle
Demokratie bleibt so geschützt, während eine supranationale Föderation
als irreale Utopie gilt. Problematisch wäre eine solche Integrationstendenz
indes aus Sicht einer an Effizienz und Effektivität orientierten Integrationspolitik:
"(...) high degrees of national autonomy and European consociationalism
can only be honored at the expense of system capacity and effective political
decision-making." (Schimmelfennig 1996: 13). Mehrheitsentscheidungen
im Rat sind daher ein unabweisbarer Imperativ der Entscheidungseffizienz
(Merkel 1996: 12). Will man die Systemeffizienz der Europäischen Union
erhalten, muß gerade im Hinblick auf die vorgesehene Erweiterung
zu einer Union der 20 oder gar 25 das Mehrheitsprinzip die wichtigste Entscheidungsregel
sein.

Eine weitere Reformvariante, die sich am
Nationalstaat orientiert, versucht die mitgliedstaatliche parlamentarische
Kontrolle zu erhöhen. Während die nationalen Parlamente bei nur
selten vorkommenden, dafür aber ganz offensichtlich wichtigen 'verfassungspolitischen'
Vertragsänderungen sicher noch zur politischen Willensbildung in der
Lage sind, sind sie bei der Kontrolle der Europapolitik der Regierungen
und deren Rolle bei der Setzung von sekundärem Gemeinschaftsrecht
zumeist hoffnungslos überfordert: "Die nationalen Parlamente
(...) erwiesen sich trotz ihrer meist erst seit Beginn der 90er Jahre eingerichteten
'Europa-Ausschüsse' als nicht in der Lage, die Flut der Entscheidungen,
die jährlich in mehr als 100 Meetings der 20 unterschiedlichen Ministerformationen
getroffen werden, zu kontrollieren" (Merkel 1996: 12). Manche meinen
aber dennoch, die demokratische Legitimation der Europäischen Union
ließe sich dadurch stärken, daß man die nationalen Parlamente
noch stärker in die Entscheidungsfindung und -kontrolle auf europäischer
Ebene einbezieht (Lepsius 1991: 40): "The lack of democratic empowerment
and control of the national governments should not be compensated by strengthening
the European Parliament or introducing elements of Europe-wide direct democracy.
The legitimate remedy would be to strengthen the role of national parliaments
vis-à-vis national governments in European politics" (Schimmelfennig
1996: 11). Dänemark versucht diese Vorstellungen umzusetzen. Ein sogenannter
Marktausschuß des dänischen Parlaments tagt immer zur selben
Zeit wie der Ministerrat und gibt den dänischen Regierungsvertretern
Handlungsanweisungen in die Verhandlungen mit. Die dänischen Minister
fühlen sich an diese Art 'imperatives Mandat' gebunden, besitzen während
der Sitzungen des Ministerrats also über kaum Verhandlungsspielraum.
Man stelle sich nun vor, daß diese demokratietheoretisch geradezu
idealtypische parlamentarische Kontrolle bei allen Mitgliedstaaten eingeführt
würde, wie sollen zukünftig überhaupt noch Entscheidungen
zustandekommen? Die stärkere Einbeziehung der nationalen Parlamente
in europäische Entscheidungsprozesse gingen nicht nur auf Kosten der
Effizienz der Entscheidungsverfahren (Scharpf 1992: 298), sondern führten
auch allgemein zu einer kontraproduktiven Konfusion bei allen Verfahrensbeteiligten
(Neunreither 1994: 313). Hier besteht ein Konflikt zwischen dem Prinzip
der Legitimation durch Orientierung am klassischen Nationalstaat ("soziale"
Legitimität) und Legitimation durch Effizienz, Effektivität und
Nutzenmaximierung ("output"-Legitimität). Da in einer solchen
Konstellation auch das EP über eine nur marginale Rolle bei der Entscheidungsfindung
und - kontrolle verfügt, würde auch das Prinzip der Legitimion
durch demokratische Verfahren auf europäischer Ebene verletzt.

Resümee und Ausblick

Auch wer die hier überspitzt formulierte
Annahme eines "Legitimationstrilemmas" nicht teilt, wird zugeben
müssen, daß es keinen einfachen Ausweg für die Lösung
der Legitimationsprobleme des europäischen Mehrebenensystem gibt.
Allgemein gilt, daß die Legitimität von Herrschaft nicht nur
von der formalen Realisierung des Demokratieprinzips abhängig ist,
- der "input"-Dimension legitimer Herrschaft, sondern auch von
der Fähigkeit, effiziente und effektive Problemlösungen zu produzieren
- und damit der "output"-Dimension legitimer Herrschaft. Umgekehrt
wird aber auch ein rein nach Effektivitäts- und Effizienzgesichtspunkten
gestaltetes institutionelles Arrangement keine Anerkennungswürdigkeit
und Zustimmungsfähigkeit besitzen, da die Bürger in Europa es
sicher ablehnen, lediglich den Status von Untertanen zu besitzen. Welcher
Bürger wollte lediglich darauf vertrauen, daß die obrigkeitliche
Herrschaftsausübung in Europa schon 'irgendwie' in seinem Sinne sei?
Die formale Aufhebung zahlreicher Demokratiemängel auf europäischer
Ebene hingegen kann sehr schnell auf Kosten der Entscheidungseffizienz
und Handlungsfähigkeit gehen und damit eine traditionelle Legitimationsquelle
des europäischen Einigungswerkes zum versiegen bringen. Auch bliebe
es fraglich, ob ein (quasi)parlamentarisch-föderales Regierungssystem
auf europäischer Ebene aufgrund der europaweit fehlenden strukturellen
Voraussetzungen "soziale Legitimität" genießen könnte.
Indessen wäre die Rückkehr zu einem reinen intergouvernementalen
Staatensystem, in dem die auf dem Prinzip der "sozialen Legitimität"
basierende nationale Demokratie geschützt bleibt, schlicht abwegig,
da es in Europa aufgrund der heutigen, die nationalstaatlichen Grenzen
transzendierenden Probleme keine Alternative zur supranationalen politischen
Aufgabenwahrnehmung gibt.

Hinter die eingangs zitierte Festellung
Hermann Hellers wollen wir schließlich auch nicht zurück. Die
Demokratie bleibt prinzipiell die einzig legitime Herrschaftsform, sie
muß aber die "nationalen Eierschalen abwerfen" (Bryde 1994:
311), um in der Zukunft überleben zu können, sie muß als
supranationale Demokratie weiterexistieren oder sie wird irgendwann überhaupt
nicht mehr sein: "Entweder gelingt es dem Demokratieprinzip, die Fixierung
auf die nationalstaatliche Ebene zu überwinden, und den Entscheidungen
dorthin zu folgen, wo sie tatsächlich stattfinden, oder Demokratie
wird irrelevant" (Bryde 1994: 314). Ob dies angesichts des Legitimationstrilemmas
nur ein frommer Wunsch ist, oder aber konstitutionelle Phantasie gepaart
mit europapolitischem Realitätssinn ausreichen, um Demokratie supranational
zu denken und zu institutionalisieren, wird die Zukunft zeigen. Die europäische
Integration ist in diesem Zusammenhang der große historische Testfall
der Demokratie an der Schwelle zum 21. Jahrhundert.

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