From: Snapshot-Content-Location: https://www.fes.de/ipg/arthoereth.html Subject: International Politics and Society Date: Tue, 20 Jan 2026 10:49:34 +0100 MIME-Version: 1.0 Content-Type: multipart/related; type="text/html"; boundary="----MultipartBoundary--Iach1WFIFvmEb3So17N1hQGL5NbivUV3qeteprZELP----" ------MultipartBoundary--Iach1WFIFvmEb3So17N1hQGL5NbivUV3qeteprZELP---- Content-Type: text/html Content-ID: Content-Transfer-Encoding: quoted-printable Content-Location: https://www.fes.de/ipg/arthoereth.html International Politics and Society
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Politik und Gesellsc= haft Online
International Politics and Socie= ty 1/1998
Marcus H=F6reth
Warum sich das Vereinte Europa mit der Demokratie schwer tut

Vorl=E4ufige Fassung / Preliminary version

"Es gibt keine andere Herrschaftslegi= timation als die demokratische." Kaum jemand wird heute hinter diese 1926 vom sozialdemokratischen Staatsrechtslehrer Hermann Heller (1992, I: 309) formu= lierte Erkenntnis zur=FCckgehen wollen. Weil auch die Europ=E4ischen Gemeinschafte= n unbestreitbar seit Jahren =F6ffentliche Herrschaft aus=FCben (Hrbek 1995: 172), besteht die Notwendigkeit demokratischer Legitimation auch f=FCr das europ=E4ische Einigungswerk. Dies umso mehr, als im Zuge der Verst=E4rkung der supranationalen Kompetenzen und der anstehenden Realisierung der europ=E4ischen W=E4hrungsunion die Aus=FCbung europ=E4ischer Herrschaft noch zunehmen wird, hingegen der "permissive consensus" seit einigen Jahren im Schwinden begriffen ist (Reif 1993). Nach der am 18. Juni 1997 in Amsterdam zu Ende gegangenen Regierungskonfere= nz ("Maastricht II") d=FCrften all jene entt=E4uscht sein, die sich von dieser Zusammenkunft durchgreifende Reformen des institutionel= len Arrangements der EU erhofft hatten. Immerhin aber ist in Amsterdam beschlos= sen worden, das Europ=E4ische Parlament mit deutlich mehr Rechten auszustatten. Als sicher kann dennoch gelten, da=DF damit f=FCr viele die Demokratisierun= g der EU noch l=E4ngst nicht weit genug vorangeschritten ist. Aus diesem Grund wird die Demokratie- und Legitimit=E4tsproblematik der EU =FCber die akademische Debatte hinaus ein zentraler Punkt in der Agenda der Europa= politik bleiben.

Wer eine noch st=E4rkere Demokratisierung der EU fordert, mu=DF sich indessen dar=FCber im klaren sein, da=DF sich auf supranationaler Ebene die Demokratisierungsproblematik anders und vor allem schwieriger darstellt als im nationalstaatlichen Kontext. Im folgenden sollen daher einige legitimations- und demokratietheoretische Implikationen des europ=E4ischen "Mehrebenensystems" (Jachtenfuchs/Kohler-K= och 1996 a) aufgezeigt und vor dem Hintergrund der vielstimmigen Forderung nach "Demokratisierung" analysiert werden. Zun=E4chst werden die spezifischen institutionellen Arrangements der Europ=E4ischen Union kurz beleuchtet (II.). Im Zentrum steht dabei die Frage, aus welchen Quelle= n sich die Legitimation ihrer einzelnen Organe speist. Dabei wird deutlich werden, da=DF der oft postulierte Mangel an demokratischer Legitimation nur als eine Dimension einer umfassenden, =E4u=DFerst facettenreichen und mehrdimensionalen "Legitimit=E4tskrise" (Schneider 1994 a) der europ=E4ischen Integration betrachtet werden kann. Dessen ungeachtet hat aber auch nach der auf der Regierungskonferenz in Amsterdam beschlossen= en Aufwertung des Europ=E4ischen Parlaments die Kritik, da=DF in der Europ=E4ischen Union ein Demokratiedefizit besteht, ihre grunds=E4tzliche Berechtigung. Aus diesem Grund werden die verschiedenen Varianten der These vom Demokratiedefizit dargestellt und reflektiert (III.). Abschlie=DFend (IV.) werden die mit dem Ziel einer st=E4rkeren Demokratisierung und Legitimierung des politischen Systems der EU derzeit diskutierten Reformopt= ionen in idealtypischer Form aufgezeigt und hinsichtlich ihrer Geeignetheit zur L=F6sung des mehrdimensionalen Legitimit=E4tsproblems der EU =FCberpr=FCft.

Legitimationsbeschaffung im europ=E4is= chen Mehrebenensystem

Die Frage nach der Legitimit=E4t der europ=E4ischen Integration stellte sich lange Zeit nicht, und wer dennoch Zweifel an der Rechtfertigung der europ=E4ischen Einigung =E4u=DFerte, dem wurden =FCberzeugende Argumente entgegengehalten: "Da=DF das Integrationsprojekt die f=E4lligen Konsequenzen aus einer langen und leidvollen Konfliktgeschichte zog; da=DF es die gebotene Reaktion Westeuropas auf die Bedrohung aus dem Osten war; da=DF der gemeinsame Markt im besonderen den europ=E4ischen Volkswirtschaften gut bekam - war das nicht alles offensichtlich? Und wenn es offensichtlich war, da=DF die Einigung Europas dem Frieden und der Wohlfahrt diente, war dann die Legitimit=E4tsfrage nicht auf das =DCberzeugendste beantwortet?" (Kielmansegg 1996: 47). Bis zur zweiten H=E4lfte der 80er Jahre wurde die Frage nach den Legitimationsgrundlagen der Europ=E4ischen Union auch deshalb nicht gestellt, weil die Integration auf einige wenige Politik= bereiche beschr=E4nkt blieb. Entscheidungsprozesse auf europ=E4ischer Ebene basierten zudem auf einem Konsens der mitgliedstaatlichen Regierungen. Aus diesem Grund reichte die indirekte Legitimierung =FCber die Mitgliedsta= aten v=F6llig aus, zumal diese als "Herren der Vertr=E4ge" den Gang der europ=E4ischen Integration vollst=E4ndig unter ihrer Kontrolle hatten. Doch mit dem weiterem Voranschreiten der europ=E4ischen Integration ist die Legitimationsbeschaffung zum Problem geworden, da in der EU traditi= onelle Prozesse der politischen Willensbildung sowie der Verantwortung und Zurechn= ung von allgemeinverbindlichen Entscheidungen unterlaufen werden (Jachtenfuchs/= Kohler-Koch 1996 b: 542). Inzwischen hat die europ=E4ische Integration ein Stadium erreicht, in dem die "Betroffenheit des europ=E4ischen B=FCrgers von Normen mit Ursprung in Br=FCssel zunehmend ins Bewu=DFtsein" r=FCckt, "m=F6gen auch die Bedingungen und Verfahren ihrer Setzung kaum bekannt, ja kaum durchschaubar sein" (Pernice 1995 a: 523). Auch wenn sicherlich nicht die Rede davon sein kann, da=DF die europ=E4ische Integration allm=E4hlich in einen europ=E4ischen "Superstaat" (L=FCbbe 1994) einm=FCnden k=F6nnte, so ist doch die EU l=E4ngst mehr als ein "funktionaler Zweckverband" (Ipsen 1969). Sie hat sich bereits zu einem neuartigen politischen System (Wallace 1983, Wallace H. 1993; Schuppert 1994) entwickelt, das als solches legitimiert und voraus= sichtlich auch demokratisiert werden mu=DF (Z=FCrn 1996: 45). Aus legitimationstheore= tischer Perspektive lassen sich folgende Wesensmerkmale des europ=E4ischen Mehreben= ensystems festhalten:

1.) Von fundamentaler Bedeutung ist die durch die neue hoheitliche Struktur herbeigef=FChrte =DCberwindung des zuvor als unaufl=F6slich erachteten Zusammenhangs von nationalstaatlich= em Territorium und politischer Herrschaft und dem damit zusammenh=E4ngenden Organsiationsprinzip des Nationalstaats (von Bogdandy 1993: 210). Die polyz= entrisch organisierte supranationale Union kann als als "neuer Herrschaftstypus" (von Bogdandy 1993: 218) angesehen werden, dessen politisches System jensei= ts der Nationalstaaten kategorial neue Leistungen erbringt und hierbei eigent= =FCmlicherweise ohne hierarchische Spitze operiert. Oft wird =FCbersehen, da=DF die Gesamtheit der von der Europ=E4ischen Union erbrachten Leistungen, die den B=FCrgern Europas unmittelbar zugute kommen, bereits einen nicht unwesentlichen Legitimierungsfaktor f=FCr die europ=E4ische Einigung darstellt. F=FCr jedes politische System und somit auch f=FCr die EU gilt: "The legitimacy of a political system depends on its capacity to achieve the citizens' goals and solve their problems effectively and efficiently. The higher this capacity, the more legitimate the system" (Schimmelfennig 1996: 19). Insoweit legitimiert sich die Union vor allem durch den "output" ihrer Politik, durch die Effizienz und Effektivit=E4t ihrer politischen Problemverarbeitung.

2.) Die jeweiligen Ebenen und die ihr zug= eordneten politischen Institutionen sorgen in sehr unterschiedlicher Weise f=FCr die Legitimation einzelner europapolitischer Entscheidungen und f=FCr die Legitimit=E4t des Gesamtsystems. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner vieldiskutierten Maastricht-Entscheidung (BVerfGE 89, 155 ff.) zu Recht festgestellt, da=DF die demokratische Legitimation in der Europ=E4ischen Union derzeit wesentlich durch die R=FCckkopplung des Handelns europ=E4ischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten erfolgt. Auf europ=E4ischer Ebene sorgt des weiteren das Europ=E4ische Parlament f=FCr direkte demokratische Legitimation. Nach Maastricht hat das EP weiterhin eine eher untergeordnete Rolle im europ=E4ischen Entscheidungssystem gespielt; daher ist diese Quelle direkter demokratische= r Legitimation noch recht schwach gewesen (Maurer 1996 a). Auf der Amsterdame= r Regierungskonferenz hat das EP nun eine deutliche Aufwertung erfahren: Sein Recht als ein dem Ministerrat ebenb=FCrtiges Gesetzgebungsorgan (Mitentscheidung) wird auf 25 Politikfelder ausgedehnt, so da=DF es k=FCnftig in ca. drei Vierteln der EU-Gesetzgebung mitentscheidet. Damit wird die demokratische Legitimation der Europ=E4ischen Union formal insgesamt sp=FCrbar erh=F6ht. Ein 'Voll'-Parlament ist das EP jedoch noch lange nicht, da es in den wichtigsten Politikbereichen nicht als Co-Le= gislative agieren darf und der Minsterrat in seiner Doppelfunktion als Exekutive und Legislative der EU der parlamentarischen Kontrolle auf europ=E4ischer Ebene weitgehend entzogen bleibt. Die Kommission, deren Mitglieder von den Mitgliedstaaten im Einvernehmen mit dem designierten Pr=E4sidenten bestellt werden, unterliegt faktisch ebenfalls einer nur schwachen parlamen= tarisch-demokratischen Kontrolle. Lediglich das in Amsterdam neu gefa=DFte Zustimmungsrecht des EPs bei der Auswahl des Kommissionspr=E4sidenten und das Recht des Parlaments, einen Mi=DFtrauensantrag gegen die Kommission stellen zu k=F6nnen, verschaffen der Kommissionst=E4tigkeit eine - wenn auch nicht sehr starke - parlamentarisch-demokratische Legitimation (Pernice 1995 b: 119). Entscheidender f=FCr die Legitimationsbeschaffung der Kommission ist die Effizienz und Effektivit=E4t ihrer 'Regierungsarbeit'. Die wichtigste Legitimationsquelle der Kommission ist daher ihr technokrati= sch-utilitaristisches, dem europ=E4ischen Gemeinwohl verpflichtete Selbstverst=E4ndnis (Sbragia 1993: 32). Es lassen sich somit idealtypisch drei Legitimationsstr=E4nge des politischen Systems der Europ=E4ischen Union feststellen: a.) Die Effizienz und Effektivit=E4t der politischen Problemverarbeitung, wobei vor allem der Kommission als 'Motor' der Integration eine entscheidende Rolle zukommt; b.) Die direkte demokratische Legitimation =FCber das Europ=E4ische Parlament; und schlie=DFlich c.) die indirekte =FCber die Mitgliedstaaten vermittelte demokratische Legitimation.

Die These vom Demokratiedefizit

In der akademischen Diskussion um die dem= okratische Legitimation europ=E4ischer Politik lassen sich zwei Untersuchungsebenen voneinander unterscheiden, auch wenn sich diese zuweilen =FCberschneiden. Zum einen wird von einigen Vertretern der These vom Demokratiedefizit beton= t, da=DF die Demokratie als Herrschaftsform von der Erf=FCllung bestimmter struktureller und sozio-kultureller Voraussetzungen abh=E4ngig ist. Weil schon diesbez=FCglich von einigen Autoren die Demokratief=E4higkeit der Union grunds=E4tzlich bezweifelt wird, handelt es sich hierbei um eine tieferliegende Schicht der Argumentation vom Demokratiedefizit. Zum anderen gibt es Kritiker, die das politisch-institutionelle Demokratiedefiz= it der EU konstatieren und folgerichtig die Einf=FChrung und St=E4rkung demokratischer Verfahren f=FCr die auf Unionsebene angesiedelten Entscheidu= ngsfindungsprozesse fordern. Aus dieser Sicht ist die demokratische Legitimation der Union durchaus m=F6glich, sofern man nur bereit ist, die europ=E4ischen Institutionen in diesem Sinne zu reformieren.

  1. Die mangelnde Demokratief=E4higkeit der EU

Das Fehlen eines europ=E4ischen 'Demos'

Demokratie hei=DFt nach klassischem Verst=E4ndnis Aus=FCbung von Herrschaft durch und f=FCr das Volk. Aus dieser strengen demokratietheoretischen Perspektive l=E4=DFt sich ein solcher Demos in Europa kaum als Vorbedingung f=FCr Demokratie ausmachen. In der deutschen Staatsrechtslehre und in Teilen der Politikwiss= enschaft wird darin das Kardinalproblem f=FCr eine weitergehende Demokratisierung der Union gesehen. Vor allem wird aufgef=FChrt, da=DF die Europ=E4ische Union zu einer eigenst=E4ndigen demokratischen Legitimation deshalb nicht imstande sei, da ihr die Eigenschaften eines "melting pot of nations" fehle, ohne den es kein europ=E4isches Volk als Subjekt demokratischer Legitimation geben k=F6nne (Ossenb=FChl 1993: 634; Scharpf 1992: 295). Eine Demokratie auf europ=E4ischer Ebene k=F6nne schon deswegen kaum verwirklicht werden, weil eine solche Herrschaftsform nicht alleine von rechtlich-formalen Strukturen lebt, sondern ein entsprech= endes "Wirgef=FChl" voraussetze, welches erst die Anwendung der Mehrheitsregel legitim erscheinen lasse (B=F6ckenf=F6rde 1987; 1995). Das durch eine kollektiv belastbare Identit=E4t vereinte Volk mu=DF der demokratischen Verfassung immer vorausgehen: "Demokratie gr=FCndet sich immer auf eine der Verfassung vorgegebene konsensuale Bestimmung ihres kollektiven Subjektes, auf eine die Individuen verbindende kollektive Ident= it=E4t. (...) In dem jeder demokratischen Verfassung zugrundeliegenden Axiom der Volkssouver=E4nit=E4t steckt begrifflich und gedanklich die Pr=E4misse, da=DF die Antwort auf die Frage, wer das Volk sei, von dem 'alle Gewalt ausgeht', immer schon gegeben ist, bevor Staatsgewalt demokratisch organisi= ert werden kann. (...) Nur eine gemeinsame, =FCbergreifende Identit=E4t aller Entscheidungsbetroffenen macht die Unterscheidung zwischen dem zustim= mungsf=E4higen Entscheidungsrecht der Mehrheit und der nicht zustimmungsf=E4higen Fremdher= rschaft m=F6glich" (Kielmansegg 1992: 23). Legitimationsstiftend wirken Demokratieregeln aus dieser Sicht also nur dann, wenn sich bereits ein 'Volk' konstituiert hat, d.h. wenn eine konsensuale und von einer gemeinsam= en Identit=E4tswahrnehmung getragene Zustimmung vorausgegangen ist (Europ=E4is= che Strukturkommission: 39). Vor diesem staatstheoretischem Hintergrund mu=DF die Demokratisierung auf europ=E4ischer Ebene aufgrund des Fehlens eines europ=E4ischen Volkes und eines daraus resultierenden Mangels an kollektiv belastbarer Identit=E4t schon im Ansatz scheitern. Da es kein europ=E4ische= s Staatsvolk gibt, das sich in einem europ=E4ischen politischen Diskurs verbunden f=FChlt, kann sich auch das Europ=E4ische Parlament nicht in eine Volksvertretung verwandeln. Die Europ=E4ische Union man=F6vriert aus dieser Sicht geradewegs in einen Quasi-Bundesstaat, dem indessen der strukturelle Unterbau fehlt (Kirchhof 1993: 67 f.). In einem solchen europ= =E4ischen Bundesstaat "entst=FCnde zwar ein europ=E4isches Wahlvolk, aber au=DFerhalb der Wahl verm=F6chte es als europ=E4isches nicht in Erscheinung zu treten. Vielmehr m=FC=DFte es f=FCr Meinungsbildung und Interessenartikulation wieder in nationale Partikel zerfallen, denen indes der staatliche Adressat verloren gegangen w=E4re." (Grimm 1993: 15) Da das europ=E4ische Demokratiedefizit strukturell bedingt ist, l=E4=DFt es sich nach dieser Meinung durch institutionelle Reformen prinzipiell nicht beheben. Im Ergebnis f=FChrt das Fehlen eines europ=E4ischen Staatsvolkes somit zur Schlu=DFfolgerung, da=DF sich die Errungenschaften des demokratischen Verfassungsstaates nur auf nationaler Ebene wahren lassen und demgem=E4=DF eine weitergehende Demokratisierung der europ=E4ischen Ebene abgelehnt werden mu=DF. Hier reicht der intellektuelle Mut offenbar nicht aus, um die M=F6glichkeit= en eines ethnokulturelle Differenzen transzendierenden und sich von nationalen Identifikationskategorien emanzipierenden und dabei doch staatsb=FCrgerlich fundierten Demos abzuw=E4gen (Weiler 1995: 14 ff.).

Der Mangel an Homogenit=E4t =

Eng verwandt mit der "No Demos-Version" (Weiler 1995: 5) der These von der mangelnden Demokratief=E4higkeit der Europ=E4ischen Union, dennoch aber von ihr zu unterscheiden ist die weit verbreitete Auffassung, da=DF das Ausma=DF an wirtschaftlicher, kultureller und sozialer Heterogenit=E4t legitime, d.h. anerkennungsw=FCrdi= ge und zustimmungsf=E4hige demokratische Mehrheitsentscheidungen auf europ=E4i= scher Ebene unm=F6glich macht (Kielmansegg 1996: 56 ff.) - zumal wenn es um redistributive Entscheidungen (Majone 1996 a: 245) geht oder allgemein um Regelungsbereiche der sogenannten "high politics". Da aus dieser Sicht die f=FCr eine funktionsf=E4hige Demokratie notwendigen europaweiten Homogenit=E4tserfordernisse nicht erf=FCllt sind, bedeuten demokratische Reformen des europ=E4ischen Institutionensystems nicht automatisch ein Mehr an Legitimit=E4t. Formal w=FCrde sich die Legitimation= sbasis z.B. durch die St=E4rkung des Europ=E4ischen Parlaments zwar erh=F6hen, die tats=E4chliche Belastbarkeit einer europ=E4ischen Demokratie bliebe jedoch aufgrund des Mangels an Homogenit=E4t =E4u=DFerst zweifelhaft. Entscheidend hierf=FCr sind nicht nur die Unterschiede in der wirtschaftlichen Entwicklung der Mitgliedstaaten, "sondern vor allem die ethnische, linguistische, kulturelle und institutionelle Heterogenit=E4t der europ=E4ischen L=E4nder und Regionen. Europa hat keine 'einheitlichen Lebensverh=E4ltnisse' und kann sie auch nicht anstreben, und es k=F6nnte deshalb auch nur ein begrenztes Ma=DF an vereinheitlichender Politik ertragen - desto weniger, je mehr dadurch positiv bewertete kulturelle und institutionelle Unterschiede gef=E4hrdet werden" (Scharpf 1993: 49). Aus diesem Grund entbehrt aus dieser Sicht die Vision eines demokratischen Bundesstaates jeder empirischen und normati= ven Grundlage.

Demokratie von Homogenit=E4t abh=E4ngig zu machen, erscheint auf den ersten Blick durchaus realistisch. Die mit dem Demokratieprinzip verbundene Einf=FChrung des Mehrheitsprinzips setzt voraus, da=DF in einer politischen Gemeinschaft die st=E4ndige Bereitschaft vorhanden ist, sich in Einzelfragen =FCberstimmen zu lassen und die Entscheidungen gleichwohl als verbindlich zu akzeptieren, ohne die Gesamtordnung in Frage zu stellen (Heller 1992, II: 424; Heun 1983; Dreier 1986). Es mu=DF zudem gew=E4hrleistet sein, da=DF die Mehrheit grunds=E4tzlich bereit ist, die Rechte und berechtigten Interessen der Minderheit zu achten. Sie ist dazu nicht alleine aus rationaler Einsich= t bereit, sondern auch weil sie sich mit der Minderheit trotz allem Dissens in Einzelfragen durch ein relatives 'Wirbewu=DFtsein' verbunden f=FChlt. Voraussetzung jeder demokratischen Herrschaft ist daher ein gewisses Ma=DF an sozialer Homogenit=E4t, die im Gegensatz zu 'Identit=E4t' lediglich eine gewisse Gleichartigkeit, Gleichgerichtetheit und Vereinbarkeit von =DCberzeugungen und Institutionen bezeichnet (Kluth 1995: 49). Demokratisch= e Mehrheitsentscheidungen k=F6nnen also nur dann akzeptabel und insofern legitim sein, wenn zwischen den Gewaltunterworfenen eine elementare Gemeins= amkeit besteht, die das =DCberstimmtwerden ertr=E4glich sein l=E4=DFt (Scharpf 1992: 296). Wo die - immer relative - soziale Homogenit=E4t vorhanden ist, wird durch das daraus resultierende Wirbewu=DFtsein die Funktionsf=E4higkeit der Mehrheitsentscheidung und damit die demokratis= ch und rechtsstaatlich definierte politische Einheit gesichert; wo sie hingege= n fehlt, b=FC=DFt die Mehrheitsentscheidung ihre alle B=FCrger verpflichtende Kraft und damit ihre Legitimit=E4t ein.

Auf die europ=E4ische Ebene =FCbertragen, wirken diese demokratietheoretischen =DCberlegungen in der Tat ziemlich ern=FCchternd. Dennoch aber f=FChrt eine zu starke Betonung des Homogenit= =E4tspostulats in eine demokratietheoretische Sackgasse. Allzu vorschnell wird geschlu=DFf= olgert, da=DF Reformen zur St=E4rkung der demokratischen Legitimation der Europ=E4ischen Union schon deshalb von vornherein zum Scheitern verurteilt sind, da alle unter dem Begriff der Homogenit=E4t zusammengefa=DFten einheitsstiftenden Faktoren europaweit offensichtlich nicht oder zumindest noch nicht in ausreichendem Ma=DFe existieren. Indessen ist es schon auf der nationalstaatlichen Ebene =E4u=DFerst strittig, wieviel Homogenit=E4t man hier noch annehmen kann. Die unterschiedlichen "Szenen" und "Diskurse" innerhalb der westlichen Gesellschaften haben l=E4ngst nicht mehr dieselbe Kultur. Demokratisch funktionsf=E4hige Gemeinschaft l=E4=DFt sich kaum mehr durch den Appell an vorpolitische Gemeinsamkeit, sondern nur durch Verpflichtung auf gemeinsame Spielregeln trotz Verschiedenheit herstellen. Dar=FCber hinaus haben auch Spielregeln, auf die man sich gemeinsam geeinigt hat, eine gemeinschaftsgenerierende Funktion. Doch auch aus ideologiekritischer Sicht kann das in der Demokrati= sierungsdebatte immer wieder aufgeworfene Homogenit=E4tspostulat aufgrund seiner theoretisc= hen Implikationen nicht voll =FCberzeugen: "Whereas different writers may throw a different mix of elements into the pot, an insistance on a relatively high degree of homogenety, measured by these ethno-cultural criteria, is typically an important, indeed critical, element of the discou= rse. Here rests, of course, the most delicate aspect of the theory since the insistence on homogeneity is what conditions in its statal operationalisati= on the rules for inclusion and exclusion" (Weiler 1995: 11).

Der Mangel an intermedi=E4ren Strukturen

Nach Auffassung einiger Integrationsforsc= her kann eine St=E4rkung des Europ=E4ischen Parlaments das Demokratiedefizit nicht beheben, weil in Europa europ=E4ische Medien, europ=E4ische Parteien, Verb=E4nde und B=FCrgerbewegungen nicht in einem ausreichenden Ma=DFe existieren (Weiler 1989). Diese sogenannten intermedi=E4ren Vermittlungsstrukturen haben in der nationalstaatlichen Demokratie die fundamentale Aufgabe, unterschiedliche politische, wirtschaftliche und soziale Interessen in der Gesellschaft zu integrieren. Sie leisten diese Aufgabe, indem sie den Raum zwischen der Gesellschaft einerseits und den legislativen und exekutiven Entscheidungsinstanzen andererseits strukturier= en und zwischen diesen beiden Ebenen vermitteln. "Wo aber ein Parlament nicht auf einer solchen Struktur beruht, welche die best=E4ndige wechselsei= tige Verbindung zwischen Volk und Staat, Regierten und Regierenden sichert, bestehen zwar demokratische Formen, doch fehlt ihnen die demokratische Substanz" (Merkel 1996: 12). Vor diesem Hintergrund kann mit Blick auf die Europ=E4ische Union der Befund nicht optimistisch stimmen. Ein europ=E4isches Parteiensystem hat sich noch nicht herausgebildet und daran wird sich in absehbarer Zeit nichts =E4ndern (Niedermayer 1996: 95 f.; Gaffney 1995). Die Beteiligung der B=FCrger an den Wahlen zum Europ=E4ischen Parlament nimmt seit den ersten Direktwahlen 1979 kontinuier= lich ab (Wessels 1995: 884), woraus zu schlie=DFen ist, da=DF die Europawahlen f=FCr die B=FCrger offensichtlich eine nachrangige Bedeutung haben. Der Europawahlkampf der politischen Parteien wird in allen Mitgliedstaaten =FCberwiegend mit innenpolitischen Argumenten gef=FChrt und die europ=E4isc= hen W=E4hler n=FCtzen diese Wahlen zumeist, um ihren nationalen Regierungen Zustimmung oder Protest f=FCr ihre nationale Politik zu signalisieren (Reif 1992). Ein f=FCr die pluralistische Demokratie konstitutives Verb=E4n= desystem auf europ=E4ischer Ebene ist ebenfalls nicht in Sicht (Kohler-Koch 1994). Vor allem den Gewerkschaften gelingt es nicht, =FCber eine lose transnation= ale Zusammenarbeit hinauszukommen und einen machtvollen europ=E4ischen Gewerksc= haftsbund zu etablieren (Platzer 1991). Im Nationalstaat gewachsen, alimentiert und sanktioniert, k=F6nnen diese intermedi=E4ren Strukturen nicht einfach europ=E4isiert werden, ohne da=DF dies auf Kosten schwerwiegender Loyalit=E4tskonflikte unter den Parteien und Verb=E4nden in der EU und den einzelnen Mitgliedstaaten f=FChren w=FCrde (Merkel 1996: 12).

Besonders gravierend f=FCr die Demokratie= (un)f=E4higkeit der Europ=E4ischen ist jedoch das Fehlen einer europ=E4ischen =D6ffentlichk= eit. Mag man noch in technologischer Hinsicht an eine Europ=E4isierung der Mediensysteme glauben, so findet doch ein von den Massenmedien getragener europaweiter =F6ffentlich-politischer Diskurs nicht statt (Gerhards 1993). F=FCr die Entwicklung einer europ=E4ischen politischen Kommunikation mu=DF eine einheitliche Sprache und selbst eine einheitliche Medien- und Parteienlandschaft sicher nicht unbedingt vorausgesetzt werden (Kluth 1995: 62). Notwendig f=FCr die Herausbildung einer europ=E4ischen =D6ffentlichen Meinung ist jedoch sicherlich, da=DF die Themen der Europapolitik =FCberhaupt vermittelt werden, damit sich die B=FCrger in ihrer Sprache informieren und austauschen k=F6nnen. Die "Tr=E4gheitsmome= nte" (Gerhards 1993: 100 ff.), die sowohl der Bildung einer einheitlichen europ= =E4ischen =D6ffentlichkeit als auch der Europ=E4isierung der nationalen =D6ffentlichk= eit im Wege stehen, sind jedoch in der Summe zu gro=DF.

Die Gr=F6=DFenordnung der europ=E4ischen Polity

Ein weiteres Argument, das gegen die Demo= kratief=E4higkeit der Europ=E4ischen Union spricht, bezieht sich schlicht auf die Gr=F6=DFeno= rdnung einer europ=E4ischen 'Polity'. "Ceteris paribus sind kleine Kollektive demokratischer als gro=DFe." (Z=FCrn 1996: 48) Schon die gro=DFe Distanz zwischen den auf europ=E4ischer Ebene entscheidenden Organen und Personen und ihren gesellschaftlichen Konstituenten in den Mitgliedstaa= ten l=E4=DFt Zweifel daran aufkommen, ob eine substantielle St=E4rkung des Europ=E4ischen Parlaments mit einer st=E4rkeren sozialen Legitimierung (Weiler 1989) der auf europ=E4ischer Ebene getroffenen Entscheidungen einher gehen w=FCrde. "Aufgrund der auf europ=E4ischer Ebene noch weitaus ung=FCnstigeren Zahlenproportion zwischen Bev=F6lkerung und europ=E4ischen Abgeordneten ist eine pers=F6nliche Repr=E4sentanz der B=FCrger nur schwer nachvollziehbar" (Europ=E4ische Strukturkommission 1995: 39). Es hie=DFe das Europ=E4ische Parlament hoffnungslos zu =FCberfordern, erwartete man von ihm, da=DF es in =E4hnlicher Weise responsiv gegen=FCber den B=FCrgern sein k=F6nne wie ein nationales Repr=E4sentationsorgan (Dahl 1994: 32): "Even if the Union were to replicate in its system of governance the very same instituti= onal set-up found in its constituent states, there would be a diminuition in the specific gravity, in the political weight, in the level of control of each individual within the redrawn boundaries. That is, arguendo, an inevitable result of enlarging the membership of the functional polity (when a company issues new voting shares, the value of each share is reduce= d) and from adding a tier of government thereby distancing it further from its ultimate subjects in whose name and for whom democratic government is supposed to operate. We can call this Inverted Regionalism" (Weiler 1995: 6).

Das Gr=F6=DFenordnungsproblem existiert nat=FCrlich zun=E4chst unabh=E4ngig von der Frage, ob die Entscheidungsproz= esse auf europ=E4ischer Ebene demokratisch, technokratisch oder intergouvernemen= tal auf der Basis des Einstimmigkeitsprinzips organisiert sind. Geht man aber davon aus, da=DF eine Demokratisierung des europ=E4ischen Entscheidungssyst= ems insofern eine stark unitarisierende Wirkung nach sich ziehen m=FC=DFte, als die hierzu notwendige Aufwertung des supranationalen Europ=E4ischen Parlaments, die Etablierung einer echten parlamentarisch-demokratischen Kontrolle der Kommission und die generelle Einf=FChrung des Mehrheitsprinzi= ps im Rat als wichtigste Entscheidungsregel zugleich eine Schw=E4chung der (Veto)-Positionen der Mitgliedstaaten impliziert, k=F6nnte sich ein solcher integrationspolitischer Langzeittrend - gerade weil die EU noch nicht als identit=E4tsstiftendes Gemeinwesen (Angelucci 1993, Risse 1997) gelten kann - problemversch=E4rfend auswirken. Die Reichweite auch einer demokratisch organsierten Gesetzgebung der Gemeinschaft st=F6=DF= t in Bereiche hinein, die im klassischen Sinne als nationalstaatliche Aufgabe= nwahrnehmung begriffen werden. Auch die sozialen Handlungszusammenh=E4nge auf regionaler und nationaler Ebene, die nicht grenz=FCberschreitend sind und auch sonst keine grenz=FCberschreitenden Externalit=E4ten aufweisen, bleiben vom Einflu=DF europ=E4ischer Regelungen l=E4ngst nicht mehr verschont. Solange auf Seiten der B=FCrger kein substantieller Loyalit=E4tstransfer von der nationalen zur europ=E4ischen Ebene hin stattgefunden hat, k=F6nnte es Gesetzen, die in sozio-kulturell determinierte Bereiche hineinwirken, an sozialer Legitimit=E4t ermangeln. Dabei spielt es kaum eine Rolle, ob diese auf europ=E4ischer Ebene entstandenen Gesetze formaldemokratisch in einwandfreier Weise zustandegekommen sind oder nicht. Mit der in Amsterd= am beschlossenen Aufwertung des Europ=E4ischen Parlaments wird dieses Problem somit nicht zu l=F6sen sein. In der Bev=F6lkerung verliert der "invertierte Regionalismus" in dem Ma=DFe an Zustimmung, wie die Union in symbolbeladene Aufgabenfelder der Nationalstaaten oder auch der subnationalen Ebene eingre= ift (Misch 1996: 976). Bei den B=FCrgern w=FCrde sich in jedem Fall die Wahrnehmung verst=E4rken, da=DF es keine effektiven Grenzen und Kontrollm=F6glichkeiten gibt, um die Regelungsanspr=FCche der Union in Bereichen aufzuhalten, die als Reservate des Staates oder der Individuen angesehen werden. Die mit der Legitimierung von Aufgabenerledigung auf supranationaler Ebene verbundene Notwendigkeit h=F6herstufiger Repr=E4senta= tion (Schmitter 1992) l=E4=DFt die elementaren sozialen und kulturellen Einheiten st=E4rker ins Bewu=DFtsein treten (L=FCbbe 1994: 63). Das Hineinwachsen in h=F6here Ordnungen bewirkt daher eine vertiefte Verwurzelung in den niedrigeren sozialen und politischen Ordnungen. Umso wahrscheinlicher ist es dann, da=DF die Eingriffe der h=F6heren in die niedrigere Ordnung - der man sich aber kulturell und sozial in erste= r Linie zugeh=F6rig f=FChlt und mit der man sich vorbehaltlos identifiziert - potentiell als Fremdbestimmung wahrgenommen werden (Weiler 1995: 4).

2. Das institutionelle Demokratiedefiz= it

Die EU als Technokratie und Expertokratie

Seit einiger Zeit wird in der Integration= sforschung die These diskutiert, da=DF sich die EU in einem Schwebezustand zwischen Demokratie und Technokratie befindet, wobei die Gefahr, da=DF Europa eher zu letzterem tendiere, betont wird (Wallace/Smith 1995; Bach 1993). Gerade weil im Rom-Maastricht-Europa von einem gen=FCgenden Ausbau demokrat= ischer Institutionen auf Unionsebene nicht gesprochen werden kann, entwickelte sich eine nahezu vom B=FCrger unkontrollierte und abgekoppelte "Expertokrat= ie", die die Prinzipien des freiheitlich-demokratischen und parlamentarischen Rechtsstaates unterl=E4uft. Ein wichtiges demokratietheoretisches Postulat - die "inclusiveness of citizenship" (Boyce 1993: 459) - ist auf europ=E4ischer Ebene kaum erf=FCllt. F=FCr die EU nach Amsterdam wird auch weiterhin ein Mangel an konkreter, zurechenbarer Verantwortlichke= it kennzeichnend sein. Im europ=E4ischen Mehrebenensystem gibt es f=FCr den B=FCrger kaum "fa=DFbare Verantwortungsbez=FCge" (Misch 1996: 979). Der Rat als wichtigstes Entscheidungsorgan unterliegt als Kollektiv keinerlei Rechenschaftspflicht, lediglich seine einzelnen Mitglieder haben sich gegen=FCber ihren nationalen Parlamenten zu verantwor= ten. Die supranational organisierte und agierende Kommission, die ihre Regierung= sarbeit auf der Basis der bestehenden Vertr=E4ge aus=FCbt, erscheint manchem Kritiker als " (...) Beamtenherrschaft ohne massendemokratische Grundlage. Das erweitert ihren nominellen Handlungsspielraum, mindert aber ihre Anerke= nnungsw=FCrdigkeit. Das Fehlen der massendemokratischen Basis ist f=FCr die klassische Beamtenh= errschaft eines autorit=E4ren Staates unproblematisch; sie herrscht =FCber Untertanen. Die Beamtenherrschaft in der EG jedoch erfa=DFt demokratische Staatsb=FCrger der Mitgliedstaaten; doch diesen B=FCrgern tritt sie nicht als legitimierte Herrschaftsinstanz gegen=FCber, sondern als Obrigkei= t, die Politik f=FCr Untertanen betreibt" (Schmidt 1994: 438). Doch darf man nicht vorschnell urteilen: Es ist gerade die relative Unabh=E4ngig= keit von demokratischer Kontrolle, die zu einer beachtlichen Effizienz und Effek= tivit=E4t der Entscheidungsprozesse auf europ=E4ischer Ebene gef=FChrt hat. Mi=DFt man die 'Regierungsarbeit' der Kommission am "output" ihrer Politik, ist das Ergebnis nicht unbefriedigend (M=FCnch 1993: 8 ff.). Kommt dies am Ende den europ=E4ischen B=FCrgern nicht zugute? Ist es unter dem Gesichtspunkt der Legitimit=E4t nicht problemlos, wenn f=FCr die Gesamtheit der europ=E4ischen B=FCrger regiert wird und nicht durch die B=FCrger? In der Geschichte der Demokratie ist dies nichts au=DFergew=F6hnliches: Da "government by the people" angesichts der Gr=F6=DFenordnung der Europ=E4ischen Union nur schwer organisierbar ist, k=F6nnte an seiner Stelle "government for the people" stehen.

Ein zu schwaches Europ=E4isches Parlament

Zuweilen wird die Auffassung vertreten, da=DF das Europ=E4ische Parlament diese Bezeichnung gar nicht verdiene, da schon bei der Sitzverteilung eine gravierende Verletzung des demokratischen Gleichheitssa= tzes zugunsten der kleineren Mitgliedstaaten zu verzeichnen ist (Steffani 1995: 41). Die herausragende Bedeutung der EU-Mitgliedstaaten zeigt sich somit bereits bei der Zusammensetzung des supranationalen Repr=E4sentationsorgans= . =DCber diese Verletzung des Egalit=E4tsprinzips kann jedoch hinweggesehen werden, weil zum einen das in diesem Falle dem demokratischen Prinzip diame= tral entgegengesetzte F=F6deralismusprinzip (Schneider 1994 b; Kielmansegg 1996: 60 f.) selbst eine wichtige Legitimationsquelle f=FCr das europ=E4isc= he Mehrebenensystem darstellt, zum anderen - noch entscheidender - die Verwirk= lichung des demokratischen Gleichheitssatzes in einem einheitlichen europ=E4ischen Wahlverfahren auf Kosten der Arbeitsf=E4higkeit des Parlamentes gehen m=FC=DFte (Misch 1996: 980). Auch hinsichtlich des im Parlamentarismus institutionalisierten Repr=E4sentationsprinzips unterscheidet sich das Europ=E4ische Parlament grundlegend von den nationalen Parlamenten: Die Abgeordneten des EPs und die in ihm vertretenen politischen Parteien repr=E4sentieren kein europ=E4isches Staatsvolk; das EP repr=E4sentiert auch nicht die Gesamtheit aller Unionsb=FCrger: Auch wenn die einzelnen Parteien im EP nach ihren politischen Richtungen organisiert sind und in diesem politischen Verbund oftmals handeln und abstimmen (Kluth 1995: 63), so f=FChlen sich die Abgeordneten und die Parteien eher als Interessenvertr= eter der von ihnen repr=E4sentierten Region, denn als Repr=E4sentanten der europ=E4ischen B=FCrgerschaft. Viel entscheidender noch im Zusammenhang mit der institutionellen Dimension der Demokratisierungsproblematik ist indessen die Schw=E4che des parlamentarischen Elements im europ=E4ischen Rechtsetzungsverfahren (Maurer 1996 a). Hier liegt noch immer der Kern des institutionellen Demokratiedefizits der Europ=E4ischen Union, auch wenn nach der Regierungskonferenz in Amsterdam eine Neubewertung dieser Problematik sicher n=F6tig ist. Viele wichtige politische Entscheidungen auf europ=E4ischer Ebene werden aber weiterhin in "entparlamentarisierten Arenen" getroffen, "vorbei am Europ=E4ischen Parlament und vorbei an den nationalen Parlamenten und ohne direkte oder vermittelte Legitimation durch die B=FCrger der EG-Mitgliedstaaten" (Schmidt 1994: 437 f.). Die noch immer existierende relative Schw=E4che des Europ=E4= ischen Parlaments im europ=E4ischen Entscheidungssystem wird mit Blick auf die Rolle der anderen EU-Organe deutlich. Die Vertreter des Ministerrats eignen sich durch die Europ=E4ische Union Befugnisse an, die ihnen auf nationaler Ebene fehlen, oder aber wo sie in ihrem Handlungsspielraum ganz allgemein aufgrund parlamentarisch-demokratischer Kontrollen st=E4rker eingeschr=E4nkt sind (Weiler 1989: 76). Nachdem Kompetenzen der nationalen legislativen Ebene auf den Ministerrat als einem nur mittelbar legitimierte= n Legislativorgan mit Exekutivbefugnissen =FCbertragen worden sind, ohne da=DF das direkt gew=E4hlte und somit unmittelbar legitimierte EP gleichberechtigt an der Rechtsetzung aller dieser auf die europ=E4is= che Ebene 'abgetretenen' Politikfelder beteiligt ist, bewirkt gerade diese Schw=E4che des Europ=E4ischen Parlaments ein hohes Ma=DF an Autonomie f=FCr die Regierungsvertreter im Rat. Der Vertrag von Amsterdam wird dieses Problem sicher partiell entsch=E4rfen. Entscheidungen werden aber auch insofern im entparlamentarisierten Raum getroffen, als der Minist= errat auch weiterhin auf Vorschlag einer Gruppe nicht-gew=E4hlter Beamter in wichtigen Politikfeldern Gesetze verabschieden kann; Gesetze, deren Verbindlichkeit und juristische Durchsetzbarkeit aufgrund der Suprematie des Unionsrechts (Joerges 1996: 77) selbst dann gilt, wenn sie im Gegensatz zu Gesetzen stehen, die nationale Parlamente verabschiedet haben. Wahrschei= nlich wird dies auch nach Amsterdam weiterhin in vielen wichtigen Politikfeldern sogar gegen den ausdr=FCcklichen Willen des Europ=E4ischen Parlaments geschehen. "This means, in the starkest terms, that, in the field of application of Community law and policy, there are still major public policy areas where the governments of the member states, which in their own countries may normally legislate only with (at last) the passive assent and scrutiny of the national parliaments, may, in the Community domain, legislate without meaningful control or even assent of the European Parliam= ent. De facto, this often means that they can legislate without the meaningful control of any parliament" (Weiler 1992: 13). Letztlich wird nur der 'Praxistest' zeigen k=F6nnen, ob diese angesichts des Maastrichter Vertrags= werks getroffene pessimistische Grundeinsch=E4tzung auch nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages noch aufrechterhalten werden kann. Das EP wird sicher durch den Amsterdamer Vertrag =FCber mehr Kontroll- und Mitentscheid= ungsm=F6glichkeiten verf=FCgen, es bleibt aber dennoch in manchen Politikbereichen nur eingesch= r=E4nkt in der Lage, den gemeinschaftlichen Ma=DFnahmen der EU eine hinreichende demokratische Legitimation zu verleihen (Maurer 1996 b: 24 f.).

Die in Amsterdam beschlossenen erweiterten Befugnisse des Europ=E4ischen Parlaments tragen auch aus einem anderen Grund nur sehr begrenzt zum Abbau des institutionellen Demokratiedefizits bei. Der Mangel an zurechenbarer Verantwortung sowie an Verfahrens- und Problemtransparenz l=E4=DFt sich durch eine Zubilligung erweiterter Kompetenzen f=FCr die "parlamentari= sche Komponente" (Lepsius 1991: 39) der EU nicht einfach beseitigen. Im Gegenteil: "Mehr Rechte f=FCr das Europ=E4ische Parlament in einem politischen System, das vertikal zwischen Mitgliedstaaten und der EU und horizontal zwischen einzelnen EU-Organen einem Fusionsproze=DF unterliegt, bedeutet in der Regel eine weitere Steigerung der Komplexit=E4t= , durch die das Transparenzproblem noch gr=F6=DFer wird" (Wessels: 1995: 898). Nur unter der Voraussetzung strikter Aufgabenzuweisung an die Europ=E4ische Union - gerade dies aber ist in Amsterdam nicht beschlossen worden - k=F6nnte die substantielle St=E4rkung des Europ=E4ischen Parlaments einen begrenzten Beitrag zum Abbau des institutionellen Demokrat= iedefizits in seinem Kernbereich leisten, n=E4mlich "dem von den nationalen Regierungen dominierten Entscheidungsverfahren ohne hinreichende parlamenta= rische Kontrolle auf wenigstens einer Ebene des EU-Verflechtungssystems" (Misch 1996: 990). Stellt man eine rein formale Betrachtungsweise an, so sind in Amsterdam sicher einige - wenn auch bescheidene - Fortschritte zur Beseitigung des institutionellen Demokratiedefizits erzielt worden. Damit ist aber eben gerade nicht gesagt, da=DF sich hierdurch auch die mehrdimensionale Legitimit=E4tsproblematik des europ=E4ischen Mehrebenensystems in der Summe entsch=E4rfen lie=DFe.

Die Schw=E4che der =FCber die Nationalstaaten vermittelten demokratischen Legitimation

Da auch nach der Regierungskonferenz in Amsterdam der Rat und nicht das EP als die eigentliche Legislative im europ= =E4ischen Mehrebenensystem angesehen werden mu=DF, k=F6nnten die konstatierten Schwierigkeiten der EU, f=FCr eine eigenst=E4ndige demokratische Legitimation zu sorgen, als vernachl=E4ssigenswert eingestuft werden, sofern die =FCber die Mitgliedstaaten vermittelte demokratische Legitimatio= n noch immer ausreicht, um europ=E4ische Entscheidungen zu legitimieren. Die indirekte demokratische R=FCckkopplung des Rates mit den auf nationaler Ebene gew=E4hlten Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten ist f=FCr die Rechtfertigung europ=E4ischer Entscheidungen jedenfalls in den F=E4llen legitimationstheoretisch problemlos, in denen im Ministerrat die Einstimmig= keitsregel befolgt wird. Vor diesem Hintergrund =FCberrascht es nicht, da=DF aus demokratietheoretischer Sicht das Vetorecht im Ministerrat als dessen unersetzliche Legitimationsgrundlage gilt (Weiler 1992: 13 f.) und dar=FCbe= r hinaus gar als "the most legitimating element" (Weiler 1991: 2473) des gesamten institutionellen Arrangements der EU. Mit der 1986 durch die EEA beschlossenen Einf=FChrung des (qualitativen) Mehrheitsprinzips in vielen mit der Errichtung des einheitlichen europ=E4ischen Binnenmarktes im Zusammenhang stehenden Politikfeldern drohte diese indirekte Legitimatio= nsquelle zu versiegen. Die Anwendung des Mehrheitsprinzips l=E4uft letztlich auf Entscheidungskonstellationen hinaus, in denen Staaten =FCber Staaten verf=FCgen k=F6nnen. Die h=E4ufigere Anwendung des Mehrheitsprinzips im Rat schw=E4cht die indirekte demokratische Kontrolle durch die nationale= n Parlamente, da immer die M=F6glichkeit besteht, da=DF der Repr=E4sentant eines Mitgliedstaates =FCberstimmt wird. In diesem Fall werden auch gegen seinen Willen in seinem Land Hoheitsakte der Union durchgesetzt. Demokratisch legitimiert ist dieser Hoheitsakt in dem betreffenden Staat jedenfalls nicht. Die W=E4hler und das Parlament des unterliegenden Landes k=F6nnen ihren Regierungsvertreter nicht zur politischen Verantwortu= ng ziehen und somit die gegen den Willen ihrer Regierung getroffene Mehrheitse= ntscheidung im Ministerrat als Fremdbestimmung wahrnehmen. Noch weniger sind sie dazu in der Lage, die Repr=E4sentanten anderer L=E4nder f=FCr ihr Abstimmungsver= halten im Rat verantwortlich zu machen. Paradoxerweise wurde also gerade mit der durch die EEA und dem Maastrichter Vertrag erfolgte Einf=FChrung der Mehrheitsregel im Ministerrat das Demokratiedefizit besonders akzentuiert. Es entstand vor allem deshalb eine Legitimationsl=FCcke, da die mit dem Mehrheitsprinzip verbundene Schw=E4chung der indirekt =FCber die Mitgliedstaaten vermittelten demokratischen Legitimation nicht in allen F=E4llen kompensiert wurde durch ein starkes und neben dem Rat als gleichbe= rechtigtes und direkt legitimiertes Legislativorgan agierendes Europ=E4isches Parlamen= t. Gerade in diesem Punkt aber ist es auf der Amsterdamer Regierungskonferenz zum Durchbruch gekommen: Das Europ=E4ische Parlament soll k=FCnftig =FCberall dort, wo der Ministerrat mehrheitlich beschlie=DFt, in der Gesetzgebung gleichberechtigt sein (Stabenow 1997: 6). Wo nach Maastric= ht noch eine Legitimationsl=FCcke in vielen nach dem Mehrheitsprinzip geregelt= en Rechtsetzungsakten existierte, wird diese nach Amsterdam durch das Europ=E4= ische Parlament geschlossen, das Prinzip der direkten demokratischen Legitimation somit gest=E4rkt. Die indirekte =FCber die Mitgliedstaaten vermittelte demokratische Legitimation wird in jenen Rechtsetzungsakten hingegen u.U. geschw=E4cht, weil die Ratsmitglieder bei der Rechtsetzung weniger auf die Vorstellungen ihrer nationalen Parlamente R=FCcksicht nehmen k=F6nnen, sondern in erster Linie nach dem "Gesetz der antizipierten Reaktion" (Carl Joachim Friedrichs) die Vorstellungen des Europ=E4ischen Parlaments ber=FCcksichtigen m=FCssen, um von diesem die erforderliche Mehrheit f=FCr erw=FCnschte Gesetzesvorhaben zu bekommen.

Reformvorschl=E4ge in idealtypischer Pr=E4gnanz:

Das Legitimationstrilemma <= br>

Aus den vorangegangenen =DCberlegungen zu den strukturellen und politisch-institutionellen Implikationen des europ= =E4ischen Mehrebenensystems l=E4=DFt sich bereits konkludieren, da=DF kein 'K=F6nigsweg' existiert, der die Legitimit=E4tsproblematik ohne weiteres zu l=F6sen imstande w=E4re. Grunds=E4tzlich lassen sich die Vorschl=E4ge aus Wissenschaft und Politik, wie sich die Legitimationsde= fizite des europ=E4ischen Mehrebenensystems ausgleichen lassen, in idealtypischer Pr=E4gnanz in drei Optionen aufteilen, die sich wiederum zum einen orientie= ren an den f=FCr die weitere europ=E4ische Integration von der Wissenschaft f=FCr m=F6glich erachteten integrationspolitischen Langzeittrends (Schneider/Wessels 1994: 7 ff.) und zum anderen den pers=F6nlichen Pr=E4fer= enzen f=FCr bestimmte europapolitische "Leitbilder" entsprechen (Schneider: 1977). Neben der Forderung nach einer Erh=F6hung der Effizienz, Effektivit=E4t und Nutzenmaximierung europ=E4ischer Politik ("output"-Legit= imit=E4t) und dem Postulat nach formaler St=E4rkung der eigenst=E4ndigen demokratisch= en Legitimation des europ=E4ischen Regierens ("input"-Legitimit=E4t), existieren desweiteren Reformvorschl=E4ge, die sich am klassischen National= staat orientieren. Da nach dieser Auffassung das Prinzip demokratischer Legitimat= ion aufgrund seiner sozio-kulturellen und strukturellen Kontextabh=E4ngigkeit derzeit nur im Nationalstaat funktioniert, wird dieser Legitimationsstrang im folgenden als "soziale" Legitimit=E4t (Weiler 1989) bezeichnet. Die bisher in der wissenschaftlichen Literatur weit verbreitete Auffassung, da=DF die europ=E4ische Integration in einem Dilemma zwischen Effizienz und Demokratie stecke (Dahl 1994; Merkel 1996), wird hier zu einem Trilemma erweitert, da m.E. die Europ=E4ische Union vor drei alternativen Reformopti= onen steht, die alle drei unakzeptabel erscheinen. Mit der Denkfigur des 'Legiti= mationstrilemmas' soll also zum Ausdruck gebracht werden, da=DF keine der drei gegenw=E4rtig diskutierten 'metapolitischen' Ans=E4tze zur St=E4rkung der Legitimit=E4t der EU - weder f=FCr sich alleine, noch zusammengenommen - Erfolg versprich= t, da entweder diese Optionen miteinander konfligieren oder aber bei ihrer jeweiligen politischen Umsetzung jeweils neue Legitimationsprobleme nach sich ziehen. Vorschl=E4ge zur Reform des institutionellen Arrangements des europ=E4ischen Mehrebenensystems, die sich an einem der hier in idealtypischer Form aufgef=FChrten Reformoptionen orientieren, implizieren die Schw=E4chung eines anderen Legitimationsstranges. Die Suche nach Reformen, die die Legitimit=E4t des europ=E4ischen Mehrebenensystems erh=F6hen sollen, erscheint als Nullsummenspiel, weil sich die Legitimit=E4= tsproblematik gewisserma=DFen nur verschieben, indessen in der Summe nicht reduzieren l=E4=DFt.

1. Legitimation durch Effizienz, Effek= tivit=E4t und Nutzenmaximierung ("output"-Legitimit=E4t)

Die in Politik und Wissenschaft bislang herrschende 'Schule' vertritt die Ansicht, da=DF das Projekt Europa dann seine Legitimationsprobleme in den Griff bekommt, wenn es gelingt, auf gemeineurop=E4ischer Ebene eine erfolgreiche Politik zu machen, die die B=FCrger davon =FCberzeugt, da=DF f=FCr ihre Belange die EU effizient und n=FCtzlich ist. Aus dieser Sicht sind es politische Erfolge, die die Menschen am eigenen Leib sp=FCren k=F6nnen, die f=FCr die Legitimit=E4t des europ=E4ischen Mehrebenensystems besonders wichtig sind. Im Kern handelt es sich hierbei um eine "technokratisch-utili= taristische Begr=FCndung von Legitimation (von Bogdandy 1993: 220), weil politische Herrschaftsaus=FCbung in dem Ma=DFe an Legitimit=E4t gewinnt, wie sie die F=E4higkeit besitzt, die Funktionst=FCchtigkeit des gesamtgesel= lschaftlichen Systems und die Befriedigung der Bed=FCrfnisse der B=FCrger zu gew=E4hrleis= ten. F=FCr die EU ist diese Legitimationsstrategie von herausragender Bedeutung (Wessels 1992: 45 ff.). Da f=FCr manche Autoren die Europ=E4ische Union aus grunds=E4tzlichen demokratietheoretischen Erw=E4gungen heraus kaum zu beanstanden ist, stellt sich f=FCr sie in erster Linie die Frage, wie der "output" des Systems noch verbessert werden kann. Folgt man dieser Variante der "output"-Legitimit=E4t, mu=DF die Europ=E4ische Union so gestaltet sein, da=DF immer eine flexible Anpassung an die politischen Erwartungen f=FCr einen Handlung= sbedarf der Europ=E4ischen Union gew=E4hrleistet ist. Priorit=E4t genie=DFt nach dieser Ansicht die Effizienz der politischen Institutionen - z.B. durch die generelle Einf=FChrung der Mehrheitsregel im Rat, die Schaffung von politischen und rechtlichen Strukturen, die eine m=F6glichst rasche Implementation verschiedener Probleml=F6sungsstrategien in die verschiedene= n Politikfelder erm=F6glichen, m=F6glichst kurze Entscheidungsverfahren, hochkomplexe aber dennoch flexible Verhandlungssysteme, das B=FCndeln der Zust=E4ndigkeiten durch Fusionierung der staatlichen und gemeineurop=E4= ischen Instrumente und die Verschmelzung politischer Verantwortlichkeiten durch Partnerschaften mehrerer Ebenen hoheitlicher Gewaltaus=FCbung. So hat die 1996 eingesetzte Reflexionsgruppe darauf aufmerksam gemacht, da=DF eine derartige Fusionierung zwischen Mitgliedstaaten und Union f=FCr den Erfolg der weiteren Integration unabdingbar notwendig sei (Wessels 1996 a: 24). Planung, Formierung und Durchsetzung der EG-Politik basieren daher vor allem auf der expertokratischen Fusionierung von EG-Fachb=FCrokra= tien und nationalen Fachb=FCrokratien, die politische Entscheidungen von beachtlicher Effizienz und Effektivit=E4t f=E4llen k=F6nnen (Wessels 1992). Es ist evident, da=DF ein derart fusioniertes Handeln der Staaten und der Unionsorgane und ihrer jeweiligen B=FCrokratien auf eine Expertokra= tie hinausl=E4uft, die gemessen an den klassischen Prinzipien parlamentarisch-d= emokratischer Legitimation zweifelhaft ist. Zudem f=FChrt die mangelnde Transparenz der europ=E4ischen Entscheidungsprozesse dazu, da=DF sich politische Entscheidungskompetenz und =F6ffentliche Verantwortung nicht mehr decken. Die daraus resultierenden Orientierungsschwierigkeiten f=FCr den B=FCrger f=FChren dazu, da=DF f=FCr diesen kaum mehr nachzuvollziehen ist, inwieweit die relevanten Entscheidungen von der nationalen oder der europ=E4ischen Ebene getroffen werden (Weidenfeld 1996: 5). Die Struktur der Europ=E4ischen Union =E4hnelt daher eher einem "Flickenteppich" (Europ=E4ische Strukturkommission 1995: 34) als einer durchdachten demokrat= ischen und f=F6deralen Konstruktion. Nach dieser Variante mu=DF der Erfolg und die Funktionst=FCchtigkeit der Europ=E4ischen Union - vor allem in bezug auf die Implementation europapolitischer Entscheidungen - aber dadurch gew=E4hrleistet werden, da=DF man dem Beharren der nationalen Regierungen auf umfassende Mitentscheidungsrechte nachgibt, ein Ansinnen, welches sich kaum mit einer durchgreifenden Parlamentarisierung der Europ= =E4ischen Union vereinbaren l=E4=DFt.

An der St=E4rkung der "output"-Dimension europ=E4ischer Herrschaftsaus=FCbung orientieren sich auch Strategien, die sich eine Legitimationsentlastung europ=E4ischer Politik dadurch erhoffen, da=DF sich die EU weitgehend auf effizienzorientierte Politikbere= iche beschr=E4nkt (Majone 1996 b), die ihren Legitimationsgrund nicht in - auf europ=E4ischer Ebene aufgrund des Mangels an sozialer, wirtschaftlich= er und kultureller Homogenit=E4t kaum legitimit=E4tsstiftenden - demokratische= n Entscheidungsverfahren, sondern im "Sachverstand" und der "Expertise" von unabh=E4ngigen Regulierungskommissionen finden. Die f=FCr die Legitimierung von Herrschaftsaus=FCbung konstitutiven Prinzipien der politischen Verantwortlichkeit und der demokratischen Kontrolle sind aus dieser Sicht f=FCr die Legitimierung europ=E4ischer Politik nicht nur nicht notwendig, sondern dar=FCber hinaus sogar legitimatorisch bedenklich, weil sie sich hinsichtlich der "output"-Qualit=E4t europapolitischer Entscheidungen kontraproduktiv auswirken. Es ist evident, da=DF eine solche Reformvariante ebenfalls den Prinzipen "input"-orientiert= er Herrschaftslegitimation zuwiderl=E4uft, da ihm eine "Tendenz zur Zr=FCckdr=E4ngung parlamentarischer Mitbestimmung innewohnt" (Jachtenfuchs/Kohler-Koch 1996 a: 27).

2. Legitimation durch demokratische Verfahren auf europ=E4ischer Ebene ("input"-Legitimit=E4t)

Die zweite 'Schule' vertritt die Ansicht, da=DF die Legitimationsprobleme der Europ=E4ischen Union nur dann in den Griff zu bekommen sind, wenn das Entscheidungssystem der Europ=E4isc= hen Union durchgreifend demokratisiert wird. "Als Tr=E4ger zentraler politischer Kompetenzen besteht f=FCr die Europ=E4ische Union zunehmend die Notwendigkeit einer l=FCckenlosen demokratischen Legitimation" (Weidenfeld 1996: 6; H=E4nsch 1996: 11). Priorit=E4t bei der L=F6sung des Legitimit=E4tsproblems genie=DFt dabei der partizipatorische "input", den die europ=E4ischen B=FCrger in ihrer Gesamtheit in das europ=E4ische Entscheidungssystem einzubringen in der Lage sind. Die europ=E4ischen Entscheidungstr=E4ger m=FCssen aus dieser Sicht direkt von den B=FCrgern f=FCr ihre Regierungst=E4tigkeit beauftragt werden und ebenso direkt den B=FCrgern gegen=FCber politisch verantwortlich sein. Dies bedeutet, da=DF prinzipiell auch f=FCr das politische System der Europ=E4ischen Union hinsichtlich der demokratischen Legitimatio= n die gleichen Standards bestehen m=FCssen wie f=FCr den Nationalstaat (Europ=E4ische Strukturkommission 1995: 34). Das maximalistische Ziel ist aus dieser Sicht ein parlamentarisches Regierungssystem auf europ=E4isc= her Ebene und die Ausbildung einer klassischen F=F6deration. Dies l=E4uft auf einen europ=E4ischen Bundesstaat mit einer Verfassung hinaus, die sich im Hinblick auf die vertikale Kompetenzverteilung und auf die Stellung der Organe an klassischen Bundesstaatsmodellen orientiert (Wistrich 1994). Hier soll die Anwendung des Subsidiarit=E4tsprinzips als oberstes Legitimat= ionsprinzip die Richtschnur des 'constitutionel engineering' sein. Das auf der f=F6dera= len Ebene angesiedelte parlamentarische Regierungssystem setzt sich zusammen aus einem Zwei-Kammern-Parlament (EP und der Rat), die Regierung wird vom EP gew=E4hlt und geht aus der jetzigen Kommission hervor, und der Gerichtsh= of der Europ=E4ischen Gemeinschaften wird zu einem obersten Verfassungsgericht= , da=DF f=FCr alle von der Europ=E4ischen Union behandelten Bereiche zust=E4ndig ist. Diese Vorsch=E4ge, die vor allem eine substantielle Aufwertung des Europ=E4ischen Parlaments implizieren, erscheinen auf dem ersten Blick vor allem dehalb so attraktiv, weil sie von einem herk=F6m= mlichen Institutionenverst=E4ndnis ausgehend, auf nationalstaatlicher Ebene Bekanntes reflektiert und auf gemeinschaftlicher Ebene umsetzen will. Zumin= dest eine Identifikation der B=FCrger Europas mit den Institutionen der Europ=E4= ischen Union k=F6nnte auf diesem Wege sehr erleichtert werden. Die "very important function of the European Parliament to establish links with the citizens will only develop substantially when it gets more powers and when it becomes (...) a major decision-maker of the European Union." (Neunreithe= r 1994: 302) Auf diese Weise k=F6nnte sich eine echte europ=E4ische =D6ffentlichkeit entwickeln, vermittels derer sich der tats=E4chliche Einflu=DF der B=FCrger auf die europ=E4ische Politik erh=F6hen k=F6nnte. Auch wenn die meisten Vertreter dieser Auffassung mit Bedacht einen schlanken Bundesstaat kreieren wollen, der gleichzeitig handlungsf=E4= hig und direkt demokratisch legitimiert ist, erscheinen diese =DCberlegungen dennoch allzu optimistisch. Neben dem Fehlen struktureller und soziokulture= ller Voraussetzungen, die einer bundesstaats=E4hnlichen Demokratie erst 'soziale= ' Legitimit=E4t verleihen, unterliegt eine integrationspolitische Tendenz, die auf ein Zweikammern-System hinausl=E4uft, vor allem unter Effizienz-Ges= ichtspunkten einigen schwerwiegenden Bedenken. Schon die bestehende Europ=E4ische Union produziert angesichts der in Mehrebenensystemen =FCblichen "Politikve= rflechtung" (Scharpf 1985) oftmals nur suboptimale L=F6sungen. Die bereits bestehenden Schwierigkeiten bei der Entscheidungsfindung k=F6nnten noch erh=F6ht werden, da jedes Zwei-Kammern-System die M=F6glichkeit gegenseitiger Blockade enth=E4lt (Misch 1996: 980). Eine bundesstaatliche Integrationsten= denz als konsequente Umsetzung des Prinzips "Legitimation durch demokratische Verfahren" w=FCrde den Erfolg des bisher erreichten somit sehr in Frage stellen. Die exzessive Auslegung dieses Prinzips ("input") widerspricht dem f=FCr die =DCberlebensf=E4higkeit der Union so selbstverst=E4ndlichen Prinzip der "Legitimation durch Effizienz, Effektivit=E4t und Nutzenmaximierung" ("output").

Einer besonderen Variante zur St=E4rkung der "input"-Legitimit=E4t europ=E4ischer Politik sind eine Reihe von Autoren verpflichtet, die die parlamentarische Demokratie ganz grunds=E4tzlich als eine nicht mehr zeitgem=E4=DFe Regierungsform ansehen: "Although parliamentary institutions are the core of Western political systems, they are undergoing systematic erosion. Modern governanc= e is increasingly divided into semiautonomous, specialized segments or sector= s; that is, it is multi-polar with the interpenetration of state agencies and agents of civil society" (Andersen/Burns 1996: 227 f.). Eine Erh=F6hung der "input"-Legitimit=E4t der EU verspricht man sich eher dadurch, da=DF das Prinzip der parlamentarischen Repr=E4sentation auf europ=E4ischer Ebene durch das Prinzip der "funktionalen" Repr=E4sentation ersetzt wird (Evers 1994; Zellentin 1993; Andersen/Burns 1996). Nach dieser Auffassung k=F6nnten die =FCber funktionale Organisation= en institutionalisierten Partizipationsformen die bisherige Dominanz nationale= r Exekutiven auf europ=E4ischer Ebene ausbalancieren und dar=FCber hinaus in besonderer Weise zur Effizienz europ=E4ischer Politik beitragen. Zugleich ist die T=E4tigkeit der in wirtschaftlichen Politikfeldern operierenden funktionalen Organsiationen aus dieser Sicht vor allem deshalb erfolgsversprechend, weil auf dem =F6konomischen Gebiet die europ=E4ische Zivilgesellschaft und Homogenit=E4t am st=E4rksten ausgebildet ist (Evers 1994: 127). Diese =DCberlegungen gehen von der These aus, da=DF die EG/EU in erster Linie eine Wirtschaftsgemeinschaft war und ist. Daher wird im Anschlu=DF an Ipsens Zweckverbandslehre der rein funktionale Charakter der Union unterstrichen und ihre gegenw=E4rtige oder zuk=FCnftige Staatsqualit=E4t bezweifelt (Zellentin 1993: 44). Da in der =F6konomischen Sph=E4re die europ=E4ische Homogenit=E4t am gr=F6=DFten ist und sich die europ=E4ische 'civil society' in erster Linie als eine Marktb=FCrger- und Expertengesellschaft darstellt, stellen folgerichtig die Wirtschaftsakteure und Interessengruppen die adequaten Subjekte der Demokratie in dieser Gemeinschaft dar. Gerade weil von einer gen=FCgenden sozialen Homogenit=E4t nicht die Rede sein kann, ein schwaches Parteiensyst= em und eine nur eine ungen=FCgend ausgebildete europ=E4ische =D6ffentlichkeit eine vollwertige parlamentarische Demokratie auf europ=E4ischer Ebene verhindern, mu=DF aus dieser Sicht an seine Stelle ein System funktionaler Partizipation und Repr=E4sentation mit Interessengruppen, sozialen Bewegung= en und NGOs treten. Ein entsprechendes System w=E4re somit noch am ehesten in der Lage, das Problem der Repr=E4sentation und Verantwortlichkeit in der Europ=E4ischen Union zu l=F6sen, da es dieser neuen Regierungsform flexibel und effizient gelingt, Interessen zu aggregieren, die Arbeit der Exekutive zu kontrollieren und die Transparenz europ=E4ischer Entscheidungs= prozesse zu erh=F6hen (Andersen/Eliasen 1996: 55). Einen gewissen Charme kann man diesem Vorschlag gewi=DF nicht absprechen, geht er doch von einigen richtigen Beobachtungen aus und versucht sowohl die Effizienz als auch die demokratische Qualit=E4t des Entscheidungssystems zu erh=F6hen. Doch wieviel an demokratischer Qualit=E4t w=E4re wirklich gewonnen? Gegen das Prinzip der funktionalen Repr=E4sentation spricht vor allem, da=DF in einer solchen Demokratie wohlhabende, m=E4chtige und hoch organisierte Gruppen in einem hohen Ma=DFe privilegiert w=E4ren. Die Inklusion einiger weniger B=FCrger in einer nach dem Prinzip der funktionalen Repr=E4sentation organisierten Demokratie ginge einher mit der Exklusion breiter Bev=F6lkerungsschichten. Das demokratische Gleichheitsprinzip w=E4re in eklatanter Weise verletzt und die Fragmentieru= ng und Desintegration der europ=E4ischen Bev=F6lkerung w=FCrde noch verst=E4rkt. Auf diesem Fundament l=E4=DFt sich sicher kein vereintes "Europa der B=FCrger" bauen.

3. Legitimation durch Orientierung am klassischen Nationalstaat ("soziale" Legitimit=E4t)

Teilt man die Einsch=E4tzung, da=DF aufgrund der mangelnden strukturellen und sozio-kulturellen Demokratief=E4h= igkeit die Europ=E4ische Union zu einer eigenst=E4ndigen demokratischen Legitimation nicht imstande ist, und verspricht man sich dar=FCber hinaus auch durch eine gr=F6=DFere Effizienz und Nutzenmaximierung alleine keine substantielle St=E4rkung der Gesamtlegitimit=E4t der Europ=E4ischen Union, bleibt nur der Rekurs auf die indirekte =FCber die Nationalstaaten vermittelte demokratische Legitimation. Die an diese Auffassung ankn=FCpfen= den Reformoptionen gehen von einem Demokratiekonzept aus, das als "soziale Legitimit=E4t" (Weiler 1992; Schimmelfennig 1996: 20) umschrieben werden kann. Nach diesem Konzept sind nur im Nationalstaat all jene histori= sch gewachsenen Strukturen vorhanden, die erst eine lebendige Demokratie erm=F6= glichen: Es existiert ein Staatsvolk, das sich in einer kollektiv belastbaren Identi= t=E4t verbunden f=FChlt, es existiert eine relative wirtschaftliche, soziale und kulturelle Homogenit=E4t, es existieren intermedi=E4re Strukturen, die zwischen der Gesellschaft und der politisch-administrativen Ebene vermi= tteln und letztlich ist auch die Gr=F6=DFenordnung der nationalen 'Polity' noch =FCberschaubar. Da Demokratie in diesem Sinne strukturell und soziokul= turell kontextabh=E4ngig ist, sollte sie aus dieser Sicht auf nationaler Ebene trotz der europ=E4ischen Integration m=F6glichst erhalten bleiben: "Der R=FCckgriff auf die Nation (...), auf das in ihre enthaltende Wirbewu=DFtsein, kann daher nicht umgangen werden. (...) Europa (...) bietet auf absehbare Zeit zuwenig emotionale Identifikationsm=F6glichkeiten= , und die unitarisierende normative =DCberregulierung der Br=FCsseler B=FCrokratie baut sie weiter ab. Europa kann absehbar nur als ein Europa der V=F6lker und Nationen zusammenwachsen und sich organsieren, auf dieser Grundlage aber auch integrieren" (B=F6ckenf=F6rde 1995: 11).

Die Vertreter dieser dritten Variante tei= len mit jenen, die f=FCr die zweite Variante optieren, die Einsch=E4tzung, da=DF das Schwinden des "permissive consensus" eine tiefgreifende Legitimationskrise der Integration ausgel=F6st hat. Nur ist die vorgeschlag= ene Therapie diametral entgegengesetzt. Statt eines "Sprungs nach vorn" wollen sie eine "Flucht zur=FCck" antreten. Sch=FCtzen l=E4=DFt sich die nationale Demokratie nach dieser Auffassung nur, wenn die europ=E4ische Integration zur reinen zwischenstaatlichen Kooperati= on zur=FCckkehrt. Gegen die Machtanspr=FCche aus Br=FCssel wird tendenziell die R=FCckbildung der Europ=E4ischen Union zu einem klassischen Staatensyst= em bef=FCrwortet, da=DF "lediglich mit eher unpolitischen oder strikt intergouvernmentalen Kooperationsmechanismen angereichert wird" (Schneider/Wessels 1994: 13). Nach dieser Sicht liegt die Lenkung der Europ= apolitik fest in der Hand des Europ=E4ischen Rates, in dem sich die h=F6chsten Autorit=E4tstr=E4ger der souver=E4nen Nationalstaaten zusammenfinden. Um die Legitimationsketten zwischen den auf europ=E4ischer Ebene entscheide= nden nationalen Repr=E4sentanten und ihren nationalen Konstituenten nicht abrei=DFen zu lassen, sollten Entscheidungen nach dem Konsensprinzip getroffen werden. Der Kompetenzentransfer von der nationalen auf die europ= =E4ische Ebene sollte strikt auf wenige Politkbereiche begrenzt bleiben und =DCbersc= hneidungen mit den nationalen Kompetenzen vermieden werden (Lepsius 1991). Die nationa= l-konstitutionelle Demokratie bleibt so gesch=FCtzt, w=E4hrend eine supranationale F=F6deratio= n als irreale Utopie gilt. Problematisch w=E4re eine solche Integrationstende= nz indes aus Sicht einer an Effizienz und Effektivit=E4t orientierten Integrat= ionspolitik: "(...) high degrees of national autonomy and European consociationalism can only be honored at the expense of system capacity and effective politic= al decision-making." (Schimmelfennig 1996: 13). Mehrheitsentscheidungen im Rat sind daher ein unabweisbarer Imperativ der Entscheidungseffizienz (Merkel 1996: 12). Will man die Systemeffizienz der Europ=E4ischen Union erhalten, mu=DF gerade im Hinblick auf die vorgesehene Erweiterung zu einer Union der 20 oder gar 25 das Mehrheitsprinzip die wichtigste Entsc= heidungsregel sein.

Eine weitere Reformvariante, die sich am Nationalstaat orientiert, versucht die mitgliedstaatliche parlamentarische Kontrolle zu erh=F6hen. W=E4hrend die nationalen Parlamente bei nur selten vorkommenden, daf=FCr aber ganz offensichtlich wichtigen 'verfassung= spolitischen' Vertrags=E4nderungen sicher noch zur politischen Willensbildung in der Lage sind, sind sie bei der Kontrolle der Europapolitik der Regierungen und deren Rolle bei der Setzung von sekund=E4rem Gemeinschaftsrecht zumeist hoffnungslos =FCberfordert: "Die nationalen Parlamente (...) erwiesen sich trotz ihrer meist erst seit Beginn der 90er Jahre einge= richteten 'Europa-Aussch=FCsse' als nicht in der Lage, die Flut der Entscheidungen, die j=E4hrlich in mehr als 100 Meetings der 20 unterschiedlichen Ministerfo= rmationen getroffen werden, zu kontrollieren" (Merkel 1996: 12). Manche meinen aber dennoch, die demokratische Legitimation der Europ=E4ischen Union lie=DFe sich dadurch st=E4rken, da=DF man die nationalen Parlamente noch st=E4rker in die Entscheidungsfindung und -kontrolle auf europ=E4ische= r Ebene einbezieht (Lepsius 1991: 40): "The lack of democratic empowerment and control of the national governments should not be compensated by streng= thening the European Parliament or introducing elements of Europe-wide direct democ= racy. The legitimate remedy would be to strengthen the role of national parliamen= ts vis-=E0-vis national governments in European politics" (Schimmelfennig 1996: 11). D=E4nemark versucht diese Vorstellungen umzusetzen. Ein sogenann= ter Marktausschu=DF des d=E4nischen Parlaments tagt immer zur selben Zeit wie der Ministerrat und gibt den d=E4nischen Regierungsvertretern Handlungsanweisungen in die Verhandlungen mit. Die d=E4nischen Minister f=FChlen sich an diese Art 'imperatives Mandat' gebunden, besitzen w=E4hren= d der Sitzungen des Ministerrats also =FCber kaum Verhandlungsspielraum. Man stelle sich nun vor, da=DF diese demokratietheoretisch geradezu idealtypische parlamentarische Kontrolle bei allen Mitgliedstaaten eingef= =FChrt w=FCrde, wie sollen zuk=FCnftig =FCberhaupt noch Entscheidungen zustandekommen? Die st=E4rkere Einbeziehung der nationalen Parlamente in europ=E4ische Entscheidungsprozesse gingen nicht nur auf Kosten der Effizienz der Entscheidungsverfahren (Scharpf 1992: 298), sondern f=FChrten auch allgemein zu einer kontraproduktiven Konfusion bei allen Verfahrensbet= eiligten (Neunreither 1994: 313). Hier besteht ein Konflikt zwischen dem Prinzip der Legitimation durch Orientierung am klassischen Nationalstaat ("soziale" Legitimit=E4t) und Legitimation durch Effizienz, Effektivit=E4t und Nutzenmaximierung ("output"-Legitimit=E4t). Da in einer solchen Konstellation auch das EP =FCber eine nur marginale Rolle bei der Entscheid= ungsfindung und - kontrolle verf=FCgt, w=FCrde auch das Prinzip der Legitimion durch demokratische Verfahren auf europ=E4ischer Ebene verletzt.

Res=FCmee und Ausblick

Auch wer die hier =FCberspitzt formuliert= e Annahme eines "Legitimationstrilemmas" nicht teilt, wird zugeben m=FCssen, da=DF es keinen einfachen Ausweg f=FCr die L=F6sung der Legitimationsprobleme des europ=E4ischen Mehrebenensystem gibt. Allgemein gilt, da=DF die Legitimit=E4t von Herrschaft nicht nur von der formalen Realisierung des Demokratieprinzips abh=E4ngig ist, - der "input"-Dimension legitimer Herrschaft, sondern auch von der F=E4higkeit, effiziente und effektive Probleml=F6sungen zu produzieren - und damit der "output"-Dimension legitimer Herrschaft. Umgekehrt wird aber auch ein rein nach Effektivit=E4ts- und Effizienzgesichtspunkten gestaltetes institutionelles Arrangement keine Anerkennungsw=FCrdigkeit und Zustimmungsf=E4higkeit besitzen, da die B=FCrger in Europa es sicher ablehnen, lediglich den Status von Untertanen zu besitzen. Welcher B=FCrger wollte lediglich darauf vertrauen, da=DF die obrigkeitliche Herrschaftsaus=FCbung in Europa schon 'irgendwie' in seinem Sinne sei? Die formale Aufhebung zahlreicher Demokratiem=E4ngel auf europ=E4ischer Ebene hingegen kann sehr schnell auf Kosten der Entscheidungseffizienz und Handlungsf=E4higkeit gehen und damit eine traditionelle Legitimationsqu= elle des europ=E4ischen Einigungswerkes zum versiegen bringen. Auch bliebe es fraglich, ob ein (quasi)parlamentarisch-f=F6derales Regierungssystem auf europ=E4ischer Ebene aufgrund der europaweit fehlenden strukturellen Voraussetzungen "soziale Legitimit=E4t" genie=DFen k=F6nnte. Indessen w=E4re die R=FCckkehr zu einem reinen intergouvernementalen Staatensystem, in dem die auf dem Prinzip der "sozialen Legitimit=E4t" basierende nationale Demokratie gesch=FCtzt bleibt, schlicht abwegig, da es in Europa aufgrund der heutigen, die nationalstaatlichen Grenzen transzendierenden Probleme keine Alternative zur supranationalen politische= n Aufgabenwahrnehmung gibt.

Hinter die eingangs zitierte Festellung Hermann Hellers wollen wir schlie=DFlich auch nicht zur=FCck. Die Demokratie bleibt prinzipiell die einzig legitime Herrschaftsform, sie mu=DF aber die "nationalen Eierschalen abwerfen" (Bryde 1994: 311), um in der Zukunft =FCberleben zu k=F6nnen, sie mu=DF als supranationale Demokratie weiterexistieren oder sie wird irgendwann =FCberh= aupt nicht mehr sein: "Entweder gelingt es dem Demokratieprinzip, die Fixierung auf die nationalstaatliche Ebene zu =FCberwinden, und den Entscheidungen dorthin zu folgen, wo sie tats=E4chlich stattfinden, oder Demokratie wird irrelevant" (Bryde 1994: 314). Ob dies angesichts des Legitimationstri= lemmas nur ein frommer Wunsch ist, oder aber konstitutionelle Phantasie gepaart mit europapolitischem Realit=E4tssinn ausreichen, um Demokratie supranation= al zu denken und zu institutionalisieren, wird die Zukunft zeigen. Die europ= =E4ische Integration ist in diesem Zusammenhang der gro=DFe historische Testfall der Demokratie an der Schwelle zum 21. Jahrhundert.

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