International Politics and Society 4/1998

From: Snapshot-Content-Location: https://www.fes.de/ipg/ipg4_98/rezeder.html Subject: International Politics and Society 4/1998 Date: Wed, 21 Jan 2026 10:54:39 +0100 MIME-Version: 1.0 Content-Type: multipart/related; type="text/html"; boundary="----MultipartBoundary--IRl8zL11iSlzrJS1AGfVXhZFAydgGYaqr0TUqVFt3J----" ------MultipartBoundary--IRl8zL11iSlzrJS1AGfVXhZFAydgGYaqr0TUqVFt3J---- Content-Type: text/html Content-ID: Content-Transfer-Encoding: quoted-printable Content-Location: https://www.fes.de/ipg/ipg4_98/rezeder.html International Politics and Society 4/1998


		Politi= k und Gesellschaft Online International Politics and Socie= ty 4/1998
	Ulrike G=F6tting: Transformation der Wohlfahrtsstaaten in Mittel- und Osteuropa. Eine Zwische= nbilanz. Opladen, 1998 Leske + Budrich, 312 S. Vorl=E4ufige Fassung / Preliminary version Die =FCberarbeitete Dissertation analysiert emprisch-komparativ die = Reform der Wohlfahrtssysteme innerhalb des Transformationsprozesses in den = L=E4ndern Bulgarien, Polen, Slowakei, Tschechische Republik und Ungarn in d= er Zeit von 1989 bis 1995. Die untersuchten Wohlfahrtssysteme sind Arbeitsm= arkt- und Besch=E4ftigungspolitik, Alterssicherung, Gesundheitswesen, Sozia= lhilfe und Instrumente der Einkommenssicherung. Disziplin=FCbergreifend wir= d die Schnittstelle zwischen der komparativen Wohlfahrtsforschung und der T= ransformationsforschung gesucht. Ziel ist es, Erfolgsbedingungen und Restri= kionen der sozialpolitischen Transformation aufzuzeigen. Im Gegensatz zu vi= elen theoretischen Konzepten =FCber Transformationsprozesse beschreibt die = Studie den tats=E4chlichen Ablauf und somit den Politikproze=DF an sich. Theoriekonzept: Wohlfahrtstaatliche Transformation. Die Au= torin definiert wohlfahrtstaatliche Transformation als eine Reformkategorie= , in der ein sozialpolitischer Systemwechsel auf Verfassungsebene vollzogen= wird. Als andere Kategorien werden "institutionelle Kontinuit=E4t" und "in= stitutioneller Wandel" unterschieden. Die Verabschiedung zahlreicher sozial= politischer =C4nderungen bedeutet in dieser Einordnung "Kontinui=E4t", eine= Umstellung einer staatlichen Altersversorgung auf eine Grundsicherung mit = privater Vorsorge stuft Ulrike G=F6tting als "Wandel" ein. Die Analyse legt besonderes Gewicht auf die Besonderheiten des sozialpol= itischen Politikfelds, die in der =F6konomischen Transformationstheorie in = der Regel vernachl=E4ssigt werden. Jeder sozialpolitische Teilsektor ist ei= n seperates System von Normen, Akteurskonstellationen und Verfahrenspraktik= en, das Ver=E4nderungen besonders erschwert. In Theorie und Praxis der Tran= sformation haben institutionelle Reformen im Bereich der Sozialpolitik kein= e Priorit=E4t. Sozialpolitik wird in der Funktion als Absicherung anderer R= eformschnitten gesehen. W=E4hrend sich Bereiche wie Parteien oder Medien im= Zentrum von Reformen befinden, stehen intermedi=E4re staatliche Institutio= nen kaum auf der Agenda von Reformpl=E4nen. Den Grund sieht die Autorin darin, da=DF sich aus einer marktwirtschaftl= ichen Wirtschaftsverfassung nur ungenau Reformziele f=FCr die Ausgestaltung= der Sozialpolitik, zum Beispiel der Rentenversicherung, ableiten lassen. I= n der =D6konomie herrscht kein Konsens =FCber den Ordnungsrahmen eines mark= twirtschaftlichen Wohlfahrtsstaates. So unstrittig wie eine Marktwirtschaft= einen freien Preismechanismus, Privateigentum und dezentrale Planung brauc= ht, so streitbar sind die ordnungspolitischen Pr=E4ferenzen in der Ausgesta= ltung von Sozialsystemen. Eine weitere Besonderheit der sozialpolitischen Transformation stellt f= =FCr die Autorin die Unplanbarkeit des Reformprozesses dar. In der herk=F6m= mlichen =F6konomischen Transformationstheorie wird aus einer Designer-Persp= ektive ein Master-Plan aufgestellt, der festschreibt, wie rasch und gekonnt= , bisherige Normen und Institutionen umgebaut werden sollen. Der Erfolg der= Transformation h=E4ngt demnach vom Sachverstand und Geschick der Regierung= en ab. Die Erfahrung in den analysierten L=E4ndern im Bereich Sozialpolitik= ist jedoch eine andere. Nicht die Reformstrategie ist die zentrale Variabl= e f=FCr den Verlauf der Transformation. Es sind die =F6konomischen, soziale= n, politischen und kulturellen Strukturen, die vom Vorg=E4nger-Regime geerb= t wurden. Nicht ein Master-Plan, sondern die Interessenlage und Interaktion= der neuen Akteure in der Regierung und Zivilgesellschaft bestimmen den l= =E4nderspezifischen Ereignispfad. Aus den Besonderheiten der wohlfahrtstaatlichen Transformation wird ein = Analyseraster f=FCr das Ziel der Studie entwickelt. Demnach h=E4ngen die M= =F6glichkeiten und Restriktionen von Reformen der sozialpolitischen Institu= tionen von sieben Faktoren ab. (1) Die =F6konomischen Rahmenbedingungen leg= en die Finanzierungsspielr=E4ume fest. Fiskalischer Druck kann reformf=F6rd= ernd sein, indem der Druck zur Schocktherapie f=FChrt. Fehlende Ressourcen = k=F6nnen aber auch die Reformen behindern, wenn Reformverlierer nicht entsc= h=E4digt werden k=F6nnen. (2) Der Einflu=DF von externen Beratern oder inte= rnationalen Organisationen kann gering sein, weil externe Vorschl=E4ge nich= t gegen das Einverst=E4ndnis der Entscheidungstr=E4ger umgesetzt werden. Ex= terner Druck kann allerdings als Argumentationshilfe gegen interne Widerst= =E4nde dienen. (3) Eine starke Regierung kann insitutionelle Reformen schne= ller vorantreiben als Koalitionsregierungen, instabile Parteiensysteme, ein= flu=DFreiche Zivilgesellschaften und f=F6derative Systemen. (4) Die administrativen Kapazit=E4ten sind verantwortlich, die sozialen = Reformprogramme in die Praxis umzusetzen. Das Management von Reformprogramm= en ist wesentlich f=FCr die Vorbereitung, Akzeptanz und den Erfolg. (5) Int= ermedi=E4re Akteure der Mesoebene fungieren als Sprachrohr sozialer Interes= sen sind nur reformf=F6rdernd, wenn sie die Interessen ihrer Mitglieder tat= s=E4chlich repr=E4sentieren und kontruktiv am Politikproze=DF teilnehmen. I= m schlechtesten Fall sind sie zu schwach, um neue Verantwortung zu =FCberne= hmen, aber stark genug, Reformen zu blockieren. (6) Als institutionelle R=FCckwirkungen definiert die Autorin Hemmnisse = in der Reform von Institutionen, die aus den erworbenen Anspr=FCchen, Ferti= gkeiten, Routinen, Beziehungsnetzen und Zukunftserwartungen des fr=FCheren = Sytems herr=FChren. Diese "sunk costs" f=FChren zu "lock-in" Wirkungen, die= den Designer-Aktivismus abbremsen. (7) Das Design der Reformprogramms ist = dennoch wichtig, da es die Durchsetzungskosten senken kann. Die Reform mu= =DF zu einem Zeitpunkt kommen, wenn eine Reformbereitschaft besteht oder ge= schaffen werden kann, zum Beispiel eine neue Regierung. Ein Reformb=FCndel,= das positive wie negative materielle Wirkungen kombiniert, kann eine akzep= table "Paketl=F6sung" darstellen. Der Widerstand kann durch drei Taktiken, = Verdunklung, Spaltung und Kompensation minimiert werden. Ausgangslage: der staatspaternalistische Wohlfahrtsstaat.<= b> Als Begr=FCndung f=FCr die Auswahl der untersuchten L=E4nder wird di= e =E4hnliche politische und wirtschaftliche Lage zu Beginn der Transformati= on genannt. Die =C4hnlichkeit der Sozialsysteme beruhte auf dem gemeinsamen= ordnungspolitischen Modell des paternalistischen Wohlfahrtsstaates. Sozial= - und Wirtschaftspolitik waren keine klar getrennten Politikfelder mit eige= nen Institutionen. Die Betriebe =FCbernahmen weite Teile der Sozialpolitik.= Die Sozialleistungen bestanden nicht aus subjektiven Rechten, die individu= ell durchsetzbar waren, sondern sie waren Schutzzusagen des Staates und wur= den b=FCrokratisch zugeteilt. Als Gegenleistung wurde politisches Wohlverha= lten und die Erf=FCllung von B=FCrgerpflichten erwartet. Dem Recht auf Arbe= it stand eine Pflicht zur Arbeit gegen=FCber. Die sozialistischen Sozialsysteme waren umfangreich. In der Studie werde= n Vollbesch=E4ftigung und Arbeitsplatzsicherheit, Preissubventionen, betrie= bliche Sozialleistungen, staatliche Altersvorsorge, Gesundheitsdienst, kurz= fristige Lohnersatzleistungen, Familienf=F6rderungen, Bildungswesen, Wohnun= gsbau und informelle =D6konomie beschrieben. Die umfassende soziale Sicheru= ng war Teil der Legitimation und Herrschaftssicherung und erkl=E4rt warum d= ie gro=DFen =F6konomischen Ineffizienzen hingenommen wurden. Reformen. Die Arbeitsmarkt- und Besch=E4ftigungspolitik= mu=DFte nicht reformiert, sondern neu aufgebaut werden. Dies ergab sic= h zwangsl=E4ufig aus der Transformation der Wirtschaft. Staatliche Garantie= n auf Vollbesch=E4ftigung entfielen und die Betriebe mu=DFten von der sozia= lpolitischen Funktion befreit werden. Neue arbeitsmarktpolitische Instituti= onen wurden aufgebaut. Die vier wesentlichen Z=FCge der neuen Arbeitsmarktp= olitik bestanden aus der Vermeidung von Personalabbau, Entlastung der Angeb= otsseite, Absicherung des Risikos und Hilfen zur Wiedereingliederung. Die Vermeidung des Personalabbaus wurde vorranging durch K=FCndigungssch= utz versucht. Rechtliche Regulierungen von Massenentlassungen f=FChrten zu = einer Verz=F6gerung des Personalabbaus. Entlassungen sollten das letzte, ni= cht das erste Mittel sein. Daneben wurde eine begrenzte Bestandsicherung vo= n Arbeitspl=E4tzen durch durch Fortsetzung der Subventionierung von Staatsb= etrieben erreicht, die den Privatisierungsproze=DF zumindest verlangsamten.= Das Instrument von Lohnleitlinien innerhalb konzertierter Aktionen erlaubt= en einen Reallohnr=FCckgang. Die Reduzierung des Arbeitsangebots wurde durch Fr=FChverrentung erreich= t. Familienf=F6rdernde Leistungen sollten au=DFerdem die Erwerbsbeteiligung= von Frauen zur=FCckschrauben. Zur Absicherung des Risikos von Arbeitslosig= keit wurden Arbeitslosenversicherungen gegr=FCndet. Die aktive Arbeitsmarkt= politik war eher unbedeutend. Die eingesetzten Instrumente waren Lohnkosten= zusch=FCsse, Existenzgr=FCndungsbeihilfen und =F6ffentliche Arbeitsbeschaff= ungsma=DFnahmen. Der Verwaltungsaufbau gestaltete sich schwieriger als bei = den Versicherungsystemen. In der Alterssicherung versuchten die Transformationsl=E4nder, di= e Rentenfinanzierung aus dem Haushalt herauszul=F6sen und durch ein dreigli= edriges System aus Grundrente, beitragsfinanzierter Zusatzrente und private= r Vorsorge zu ersetzen. Die Institutionen blieben weitgehend unver=E4ndert.= Ein Ausnahme bildete nur die Tschechische Republik. Die Finanzierun= gsprobleme und die typischen Reformhindernisse der Institutionen verhindert= en einen Systemwechsel. =C4hnliches gilt f=FCr die Gesundheitsreformpolitik. Die N= euordnung der schlechten gesundheitlichen Versorgung war zun=E4chst ein zen= trales Reformprojekt. Zwar wurde der staatliche Gesundheitsdienst durch ein= Sozialversicherungsystem ersetzt und von der Rentenkasse getrennt, eine ve= rbindliche Selbstregulierung des Gesundheitswesens unterblieb jedoch. Der S= taat spielt in allen L=E4ndern noch immer die wesentliche Rolle und Reforme= n beschr=E4nkten sich auf eine Entlastung des Staatshaushalts durch Beitrag= szahlungen. Trotz der Abschaffung des paternalistischen Wohlfahrtsstaates waren E= inkommenssicherung und soziale Dienste weiterhin von Bedeutung. Die Soz= ialhilfe wurde ansatzweise verst=E4rkt, die Familienunterst=FCtzung fortges= etzt und Mietpreisbindungen und einige betriebliche Sozialleistungen kurzfr= istig weitergef=FChrt. Dies verhinderte jedoch nicht, da=DF die Armutsbev= =F6lkerung in allen L=E4ndern ab 1989 zugenommen hat. Die Ursache liegt nac= h den Zahlen der Analyse im R=FCckgang des durchschnittlichen Einkommens un= d in der Zunahme der Einkommensungleichheit. Im L=E4ndervergleich schneidet die Tschechische Republik am beste= n ab. Die Autorin bemi=DFt dies an der niedrigsten Arbeitslosigkeit und der= geringsten Armut, verbunden mit dem vergleichsweisen st=E4rksten Systemwec= hsel in den Sozialsystemen. Die Ursachen liegen gem=E4=DF des Analyseraster= s der Autorin in den g=FCnstigen =F6konomischen Ausgangsbedingungen und in = der stabilen und stringenten Reformpolitik. Es gab in Prag keine Minderheit= sregierungen und klare Reformkonzepte. Am schlechtesten schnitt Bulgarien a= b, alle anderen L=E4nder liegen dazwischen. Die durchschnittliche Arbeitslo= senquote von 1990 bis 1995 zeigt folgenden Unterschied: Tschechische Republ= ik 2,8 %, Ungarn 8,0 %, Slowakei 9,5%, Polen 13,2 % und Bulgarien 11,4%. Das zusammenfassende Ergebnis der Arbeit ist, da=DF trotz des wirtschaft= lichen und politischen Systemwandels in Mittel- und Osteuropa die Sozialsys= teme keinen radikalen Wechsel, sondern nur graduelle Reformen erlebt haben.= Nach der Definition der Autorin ist die wohlfahrtsstaatliche Transformatio= n mit Ausnahme in der Arbeitsmarktpolitik ausgeblieben. Die Analyse scheint= zu belegen, da=DF intermedi=E4re Institutionen und Subsysteme kaum tiefgre= ifend zu ver=E4ndern sind. Demgegen=FCber zeigen die L=E4nderunterschiede, = da=DF ein politischer Handlungspielraum durchaus besteht. Eine wichtige Frage ist der Kausalzusammenhang zwischen Reformst=E4rke u= nd besseren Lebens- und Arbeitsbedingungen f=FCr die Bev=F6lkerung. Anders = gefragt, m=FCssen die Sozialsysteme transformiert werden, um soziale Standa= rds zu erreichen oder w=FCrde auch eine graduelle Reform gen=FCgen? Dies be= antwortet die Autorin nicht, weil es ihr um die Analyse des Politikprozesse= s innerhalb einer Transformation geht. Sie stellt jedoch fest, da=DF die re= formfreudigeren L=E4nder im internen Vergleich bei Indikatoren wie Arbeitsl= osigkeit, Wachstum und Armut besser abschneiden. Erste Erfolgsbedingung f=FCr Reformen ist die politische Handlungsf=E4hi= gkeit der Regierung. Die Analyse des Politikprozesses ergab, da=DF weniger = die formale Stabilit=E4t entscheidend ist. Es kommt darauf an, inwieweit di= e Regierung annimmt, ein Mandat f=FCr Reformen zu haben und sich somit zutr= aut, der Bev=F6lkerung Ver=E4nderungen zuzumuten. Zweiter wesentlicher Fakt= or ist das Reformdesign, wobei es vor allem auf den richtigen Zeitpunkt f= =FCr die Umsetzung einer Reformagenda ankommt. Das politische System mu=DF = in einem Umbruch sein. Das "window of opportunity" ist eine Situation der R= eformbereitschaft. Die aktuelle =F6konomische Situation beeinflu=DFt das Reformtempo in unt= erschiedlicher Weise. W=E4hrend Tschechien die relativ g=FCnstige wirtschaf= tiche Lage zur sozialen Absicherung der Reformen nutzen konnte, war in Unga= rn eine Finanzkrise der Anla=DF zur Abkehr vom Reformgradualismus. Die drit= te Variable, die Reformer beachten m=FCssen, sind die administrativen Kapaz= it=E4ten. Probleme im politischen Management der Reformen waren durchg=E4ng= ig eine Restriktion. Die genannten besonderen Probleme, Institutionen zu re= formieren, haben erheblichen Einflu=DF daf=FCr, warum es nur zu graduellen = Ver=E4nderungen kam und der Reform-Design-Ansatz scheiterte. Trotz des umfangreichen Materials an Fakten, ertrinkt der Leser nicht im= Zahlenmeer. Die St=E4rke des Buches ist eine klare und interessante Frages= tellung nach Determinanten des Politikprozesses bei tiefgreifenden Reformen= . Das entwickelte Analyseraster gibt nicht nur f=FCr Transformationen oder = wohlfahrtsstaatliche Reformen Aufschlu=DF dar=FCber, wie Reformen ausgel=F6= st werden und wie die Prozesse verlaufen. Die Gegen=FCberstellung von theor= etischer Designer-Perspektive und praktischer Realit=E4t erm=F6glicht ein b= esseres Verst=E4ndnis des Ablaufs von Reformpolitiken generell. Norbert Eder
		=A9 Friedrich Ebert Stiftung \| technical support \| net e= dition=20 bb&ola \| November 1998

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