Jane Bolden: Dealing with Conflict
in Africa. The United Nations and Regional Organizations

Heft 1/2005

New York 2003

Palgrave Macmillan, xiii+325 S.

Mit dem Ende des Kalten Krieges ging eine nie da gewesene Bereitschaft
der internationalen Gemeinschaft einher, weltweit Truppen in Konfliktgebiete
zu entsenden. Dieses Engagement jedoch ist nach den bitteren Erfahrungen
in Somalia und Ruanda wieder erheblich zurückgegangen. "African solutions
to African problems" - dies ist Ausdruck der seit Mitte der 1990er Jahre
verfochtenen Strategie des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, wenn
es um Konfliktmanagement auf dem afrikanischen Kontinent geht. Ein wichtiges
Gestaltungsmerkmal dieser neuen Strategie ist die Rückbesinnung auf Kapitel
VIII der VN-Charta und damit auf die gezielte Einbindung regionaler Organisationen
in die Beilegung von Konflikten.

"It was [...] in Africa and because of Africa, that the retreat was the
most keenly felt", so Jane Boulden. Der von ihr herausgegebene Sammelband
widmet sich den Fragen, wie afrikanische Regionalorganisationen die internationale
Gemeinschaft bei der Schaffung von Frieden und Sicherheit unterstützen
und wie eine sinnvolle Arbeitsteilung beider Instanzen aussehen könnte.
Die Herausgeberin verzichtet ausdrücklich darauf, die Ursachen der behandelten
Konflikte zu analysieren und beschränkt sich stattdessen auf eine policy-orientierte,
funktionale Beschreibung erstens der verschiedenen Interventionen beider
Organisationsformen, zweitens der Kooperation beider Instanzen und schließlich
drittens ihres Einflusses auf die Konfliktentwicklung.

Die Studie - Ergebnis des Forschungsprojekts "International Organisation
and the Security Issues of the Post-Cold War Era" des Centre for International
Studies an der Universität Oxford - vergleicht Theorie und Rhetorik der
internationalen und regionalen Organisationen mit den praktischen Erfahrungen
vor Ort. Dazu liefern im zweiten Teil des Buches sechs Fallstudien zu
Konflikten in Liberia, Sierra Leone, Äthiopien/Eritrea, Sudan, Burundi
und in der Demokratischen Republik Kongo das empirische Material.

Der erste Teil führt allgemeine theoretische und praktische Überlegungen
zum Thema an. Den Auftakt bildet ein sehr lesenswertes Kapitel der Herausgeberin
über die Afrika-Debatte im Sicherheitsrat im Kontext der VN-Operationen
in Afrika, das die prekäre Partnerschaft der VN mit Afrika beleuchtet.
Im Anschluss daran bieten Eric Berman und Katie Sams eine
Bestandsaufnahme der in den Fallstudien vorkommenden regionalen Mechanismen
zur Konfliktbearbeitung und ihres institutionellen Wandels. Die Beschreibung
allein der institutionellen Seite der OAU/AU, ECOWAS, SADC, ANAD und IGAD,[1]
ohne ein weiteres Argument damit zu verfolgen, lässt dieses Kapitel jedoch
zu einem zu lang geratenen Glossar über Peacekeeping afrikanischer Regionalorganisationen
verkümmern, das immerhin den notorischen Mangel an finanziellen, materiellen
und politischen Ressourcen als prägende und lähmende Gemeinsamkeit all
dieser Institutionen deutlich macht.

Anhand einer vergleichenden Analyse der regionalen Konfliktbearbeitung
in West Afrika und in der Region der großen Seen versucht Clement E.
Adibe im anschließenden Beitrag, ein allgemeines Konzept für die Kooperation
der VN mit regionalen Organisationen in Afrika zu entwickeln. Um zur dringend
erforderlichen kohärenten internationalen Strategie zu gelangen, schlägt
Adibe einen "embedded multilateralism" (eingebetteter Multilateralismus)
vor. Gemäß dieser institutionalisierten Koordinierung würden gestärkte
Regionalorganisationen Waffenstillstände herbeiführen und im Anschluss
daran die VN als Legitimierungsinstanz im Friedensprozess für die Wahrung
humanitärer Prinzipien und internationalen Rechts sorgen sowie die Beendigung
des Konflikts sichern. Die Schwierigkeiten dieses Ansatzes werden allerdings
schon durch die in diesem Band vorliegenden Fallstudien verdeutlicht.
Es stellt sich die Frage, ob die VN über die Legitimität, die sie den
regionalen Friedensprozessen verleihen sollen, überhaupt verfügen. Halbherzige
Interventionen und die "no comment"-Strategie des Sicherheitsrates, wenn
afrikanische Staaten ohne internationales Mandat in Konflikte in Nachbarstaaten
militärisch eingreifen (z.B. in Liberia oder Sierra Leone), verspielen
das Vertrauen vieler Afrikaner in die VN. Der Bruch des Artikels 53 der
Charta, wonach die Anwendung von Gewalt allein der Autorität des Sicherheitsrates
unterliegt, hat die Legitimität der VN nachhaltig beeinträchtigt. Jane
Boulden gibt zu bedenken, dass anders als beispielsweise beim NATO-Einsatz
im Kosovo dieses widerrechtliche Handeln in Bezug auf Afrika keine Diskussionen
hervorruft.

Die Fallstudien des zweiten Teiles sind stilistisch unterschiedlich gut
gelungen. Oft muss sich der Leser erst durch allzu ausführliche Konfliktchroniken
arbeiten, bis er endlich zur eigentlichen Analyse der internationalen
Kooperationsformen vordringt. Besonders lesenswert sind folgende drei
Beiträge: Funmi Olonisakin beleuchtet den Bürgerkrieg in Liberia
ab 1990 und schlussfolgert anders als Adibe, dass sich die VN gerade in
den frühen Phasen der Konfliktbearbeitung hätten engagieren müssen, um
später moralische Autorität ausüben zu können. Bei jenen, die den Waffenstillstand
verlustreich erkämpft hatten, stieß der späte Einsatz der internationaler
Truppen bitter auf. Darüber hinaus war es praktisch unmöglich, mit einem
auf Monitoring beschränkten Mandat, einer Truppenstärke weit unter der
ECOWAS-Eingreiftruppe (ECOMOG, ECOWAS Cease-fire Monitoring Group) und
sicherheitstechnischer Abhängigkeit von ECOMOG den Friedensauftrag auszuführen.
Wenn regionale Organisationen, so Olonisakin, die Autorität der UN einfach
usurpieren können, füge dies der Legitimität der VN erheblichen Schaden
zu und verhindere in der Folge die Aussichten auf eine dauerhafte Konfliktlösung.

Tatiana Carayannis' und Herbert F. Weiss' hervorragende
Darstellung des Konfliktgeflechts der drei Kriege im Kongo zwischen 1996
und 2002 beleuchtet kritisch, wie sowohl regionale als auch internationale
Organisationen Möglichkeiten der Konfliktentschärfung aus politischem
bzw. finanziellem Kalkül nicht ergriffen, obwohl institutionelle Kapazitäten
vorhanden gewesen wären. Zum einen verhinderte die fehlende Bereitschaft
der VN, die finanziellen und möglicherweise politischen Kosten eines robusten
Einsatzes zu übernehmen, dass deeskalierende Maßnahmen (z.B. Entwaffnung
der Milizen) durchgeführt wurden. Die Rolle der VN beschränkte sich weitestgehend
auf die Überwachung und Durchsetzung von Waffenstillständen und die Anwaltschaft
für Menschenrechte. Zum anderen aber wären, so die Autoren, in einem Konflikt
solchen Ausmaßes die VN die einzige Instanz, die durch frühes Eingreifen
die Gewalt hätte beenden können, da die regionalen Abmachungen durch interne
Machtkämpfe und Uneinigkeit blockiert waren bzw. konfliktverschärfend
wirkten. In diesem Punkt war sich auch die SADC einig, dass eine internationale
Intervention notwendig war. Ihre recht erfolgreichen Lobbyaktivitäten
auf VN-Ebene könnten, so Carayannis und Weiss, Vorbild auch für andere
Regionalorganisationen bei der Entwicklung effektiverer Mechanismen der
Interessenvertretung bei den VN sein. Es läge allerdings eine gewisse
Ironie darin, wenn die vermeintlichen Nutznießer der von den VN freigiebig
überlassenen Verantwortung für Frieden und Sicherheit den Ball nun wieder
zurückspielten.

Leenco Latas Studie zum Krieg zwischen Äthiopien und Eritrea hebt
die Komplexität vieler afrikanischer Konflikte und die daraus resultierenden
suboptimalen Ergebnisse internationaler Einsätze hervor. Konflikte bilden
oft komplizierte Mischformen der klassischen Kategorien "zwischenstaatlich"
und "intern", weshalb auch herkömmliche Formen der Konfliktbearbeitung
ihr Ziel verfehlen. Carayannis und Weiss sprechen in diesem Zusammenhang
von einer neuen Dimension der Netzwerkbildung in Konflikten. Netzwerke
überschreiten die Grenzziehung zwischen staatlich-nichtstaatlich, öffentlich-privat
und international-intern, und überlagern sich zudem oft mit kriegserhaltenden
Wirtschaftsnetzwerken. Diese Einbettung der Konflikte in transnationale
Finanz- und Sicherheitsinteressen stellt eine enorme Herausforderung an
internationales Konfliktmanagement in Afrika dar.

Für eine Stärkung von Kapitel VIII der Charta spricht, dass regionale
Akteure eher als die internationale Gemeinschaft den politischen Willen
aufbringen, in Konflikte in ihrer Nachbarschaft einzugreifen, da sie durch
Flüchtlingsströme oder "spill-over"- Effekte selbst unmittelbar
bedroht sind. Darüber hinaus sind sie besser mit den kulturellen Eigenheiten
vertraut. Die andere Seite dieser Argumentation ist - so wird in mehreren
Beiträgen diskutiert - , dass regionale Akteure weniger neutral sind und
daher im Konfliktmanagement schnell der Parteinahme bezichtigt werden
und so an Glaubwürdigkeit verlieren.

Der trotzdem für grundsätzlich richtig befundene Ansatz, afrikanische
Regionalorganisationen stärker in die Konfliktbearbeitung zu integrieren,
krankt gemäß der Herausgeberin aber am fehlenden Rahmen allgemeiner Kooperations-
und Koordinierungsmechanismen. "African solutions to African problems"
kann nicht bedeuten, die Verantwortung für internationalen Frieden und
Sicherheit an institutionell ungefestigte und daher für Vereinnahmungen
anfällige Regionalorganisationen abzutreten. Die Fallstudien in diesem
Buch belegen, dass fehlende Koordinierung und Absprachen sowohl zwischen
den Regionalorganisationen untereinander als auch mit den Vereinten Nationen
dazu führen können, dass die Instanzen gegeneinander ausgespielt werden
und so Konflikte gar vertiefen und verlängern. Boulden betont hier die
Rolle der African Union, die theoretisch die Organisation wäre, um für
bessere Koordination zu sorgen. In den untersuchten Fällen aber gelingt
es der AU nicht, die Rolle des "zahnlosen Tigers" zu überwinden und konstruktiv
zur Konfliktbeilegung beizutragen. Es bleibt abzuwarten, wie sich die
Gründung des Friedens- und Sicherheitsrates der AU am 25. Mai 2004 künftig
auswirken wird.

"Dealing with Conflict in Africa" ist ein insgesamt gutes Buch, das einen
interessanten Beitrag zur Debatte über die Rolle der Regionalorganisationen
in Afrika leistet, weil es mittels eines vergleichenden Fallstudienansatzes
die jüngsten Entwicklungen (z.T. bis ins Jahr 2003) in Afrika verfolgt.
Damit füllt es eine Lücke in der ansonsten eher theoretischen Forschungsliteratur.
Der Fallstudien-Ansatz wagt die Probe aufs Exempel und rückt die konkreten
Folgen der mitunter widerspruchsvollen VN-Konfliktpolitik ins Blickfeld.
Stilistisch ist allerdings zu bemängeln, dass einige Beiträge zu deskriptiv
ausfallen, sich im Kleinen verlieren und somit die Geduld des Lesers überstrapazieren.

Die Studie wartet nicht mit einem allgemeingültigen Konzept für kooperative
Friedenssicherung in Afrika auf. Dem Leser wird ein informativer Zugriff
auf die unterschiedlichen Facetten afrikanischer Konflikte und der regionalen
wie internationalen "response" ermöglicht, der auf wiederkehrende Schwierigkeiten
hinweist und die strukturellen Herausforderungen an eine verbesserte Kooperation
zwischen den Vereinten Nationen und den regionalen Organisationen aufdeckt.
Insofern kommt die Herausgeberin ihrem Anspruch nach "to draw some specific
lessons from this experience with a view to informing future efforts".
Jane Boulden schlussfolgert, dass verstärktes VN-Engagement in Afrika
sowie eine klare Zuteilung der Führungsrolle vonnöten wären, um evidente
konfliktverschärfende Folgen unzureichender Kooperation zu vermeiden:
Solange bessere Koordinierungsmechanismen fehlen, sollten entweder die
VN die Führung übernehmen und konsequent ausführen oder aber diese Aufgabe
einer regionalen Organisation überlassen.

[1]Organization of
African Unity/African Union, Economic Community of West African States,
South African Development Community, Treaty of Non-Aggression Assistance
and Mutual Defence, Intergovernmental Authority on Development.

Franziska Riegelmann, Berlin

<< zurück
Rezensionen/ Übersicht

© Friedrich Ebert Stiftung

net edition: Gerda Axer-Dämmer| 01/2005

Top