Stoffstrom-Management und Kreislaufwirtschaft : Thesenpapier / des Managerkreises der Friedrich-Ebert-Stiftung. - [Electronic ed.]. - B= onn, 1996.

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Stoffstrom-Management und Kreislaufwirtschaft : Thesenpapier / des Managerkreises der Friedrich-Ebert-Stiftung. - [Electronic ed.]. - B= onn, 1996. - 14 Bl. =3D 40 Kb, Text
Electronic ed.: Bonn: FES Library, 1998

=A9 Friedrich-Ebert-Stiftung

=3D"INHALT"

STOFFSTROM-MANAGEMENT und KREISLAUFWIRTSCHAFT

Zusammenfassung

1.
Die umweltpolitische Strategie der Bundesregierung, die verst=E4rkt = auf Deregulierung und weiche Instrumente setzt, kann die behaupteten= komparativen Vorteile nicht stichhaltig belegen. Dies zeigt sich in= sbesondere auf dem Gebiet der Abfallwirtschaft.

2.
Das Kreislaufwirtschaftsgesetz, die VerpackVO und die j=FCngste Selb= stverpflichtung der Automobilindustrie unterst=FCtzen die unter Umwe= ltgesichtspunkten kontraproduktiv, unter Effizienzgesichtspunkten v= =F6llig unbefriedigend und - wie VerpackVO und DSD zeigen - unter Kostengesichtspunkten in einem katastrophalen Mi= =DFverh=E4ltnis zu ihrem Nutzen stehen. Das M=F6gliche wird mit dies= en Instrumenten und Regelwerken nicht erreicht, das N=F6tige vers=E4= umt.

3.
Die Darstellung der Bundesregierung bzw. des BMU und der f=FCr das K= rWG politisch Verantwortlichen spiegeln die M=F6glichkeit einer Krei= slauff=FChrung von Produktionsprozessen und Konsumg=FCtern im gro=DF= en Stil und in der Breite der relevanten Sektoren der Volkswirtschaf= t vor.

4.
Die wichtigen Stoffstr=F6me/Abfallstr=F6me werden in ihrer Breite vo= m KrWG und den auf ihm basierenden abfallwirtschaftlichen Regelungen= und Instrumenten nicht erfa=DFt.

5.
Kreislaufprozesse sind in der Regel f=FCr die Unternehmen unter = Kostengesichtspunkten nicht interessant, da sie mehr kosten als sie eins= pielen.

6.
Das ma=DFgeblich durch den Gr=FCnen Punkt finanzierte Duale System s= tellt einen Luxus dar, den sich nur sehr reiche Industriel=E4nder - wie z.B. Deutschland - leisten k=F6nnen: =F6kologisch unsinnige Sortier- und Reinigungssysteme f=FCr = vermischte Kunststoffabf=E4lle, ein negatives Kosten-N= utzen-Verh=E4ltnis aufgrund ineffizienter Verwertungsprozesse= bedeuten eine immense volkswirtschaftliche Verschwendung.

7.
Gewinner der VerpackVO und des Dualen Systems sind die gro=DFen Ver<= /i>- und Entsorgungsunternehmen, die f=FCr das DSD speziel= l errichtete Anlagen und Sortiersysteme betreiben. Verlierer sind di= e privaten Haushalte und die kommunalen Entsorgungsbetriebe.

8.
Die aktuelle Selbstverpflichtung der Automobilindustrie ist eine T= =E4uschung, da sie die Industrie nichts kostet, ihre Produktverantwo= rtung nicht erh=F6ht und der Umwelt keinen zus=E4tzlichen Nutzen bri= ngt.

1. Wandel der umweltpolitischen Strategie

Die Umweltpolitik in Deutschland l=E4=DFt sich in drei Phasen eintei= len: legislative Phase mit den drei gro=DFen Gesetzen zur Abfallbeseitigung= , zum Immissionsschutz, zum Schutz vor gef=E4hrlichen Stoffen/Chemikalienge= setz (1970-1980), Implementierungsphase/Novellierungen (1980-1990), Phase d= es Umbruchs/Paradigmenwechsels (1990-heute). In der gegenw=E4rtigen Umbruch= sphase setzt die umweltpolitische Strategie der Bundesregierung auf Selbsto= rganisation der Akteure, Deregulierung, Selbstverpflichtungen der Wirtschaf= t und st=E4rker auf sogenannte weiche Instrumente.

2. Neuer Typ von umweltpolitischen Instrumenten

Zu diesen weichen Instrumenten z=E4hlen insbesondere: =D6kobilanzen = u.a. =F6kologische Bewertungsinstrumente, =D6ko-Audit, betriebliches Umwelt= controlling und Umweltmanagement, Ausbau der Umwelt=F6konomischen Gesamtrec= hnung, Umweltzeichen (Ecolabeling), Umweltinformationssysteme. Gemeinsame K= ennzeichen dieser Instrumente sind: R=FCcknahme der Interventionen des Staa= tes, Freiwilligkeit, keine oder nur geringe Kosten f=FCr den Staat, kein au= fwendiges Gesetzgebungsverfahren, Setzen auf Marktkr=E4fte (Wettbewerb) sow= ie auf proaktive Einstellungen und Verhaltensweisen der Unternehmen.

3. Selbstverpflichtungen oder Ordnungsrecht?

Die gegenw=E4rtige Umweltpolitik ist auf der Suche nach einem tragf= =E4higen Kompromi=DF zwischen einem st=E4rkeren "freiwilligen" Engagement d= er Wirtschaft im Hinblick auf Umweltschutz und einer Neudefinition der Roll= e des Staates in der Umweltpolitik. Sie bedeutet ein Abschiednehmen von der= Vorstellung des Staates als "benevolent despot" (Idealbild des Alles-Wisse= ns-und-Regulierens und der wohlfahrtsstaatlichen Allzust=E4ndigkeit), ohne = auf das Vorzeigen der Instrumente der "Folterkammer des Ordnungsrechts" zu = verzichten. Selbstorganisation, Selbstverpflichtungen und Freiwilligkeit in= der Umweltpolitik funktionieren in der Regel nur, wenn der sanfte, aber sp= =FCrbare Druck des Staates sichtbar wird, z.B. durch Monitoring oder die Dr= ohung ordnungsrechtlicher Normen f=FCr den Fall, da=DF die angek=FCndigten = Ziele nicht erreicht werden.
Fallstricke dieser Politik sind: die gegenw=E4rtigen Grenzen des Kartel= lrechts, die Schwierigkeiten und die Kosten eines wirkungsvollen Monitoring= s, die Globalisierung der Produktion und der M=E4rkte, die Nichterfassung d= er Importprodukte und der ausl=E4ndischen Hersteller, die Zahl der sog. Tri= ttbrettfahrer.

4. Politische Einsch=E4tzung des Kreislaufwirtschaftsgese= tzes

Das KrWG/AbfG. ist Ausdruck der Suche nach dem in Abschnitt 3 genann= ten Kompromi=DF. Dieses Gesetz wurde am 23.06.1994 verabschiedet und tritt = nach zweij=E4hriger =DCbergangszeit am 07.10.1996 in Kraft. Zu seiner Umset= zung und Vollzugsf=E4higkeit sind eine Reihe von Verordnungen notwendig, di= e das Bundesumweltministerium zur Zeit vorbereitet. Dazu geh=F6ren: Abfallb= estimmungsverordnungen, Abfallnachweisverordnung, Abfalltransportverordnung= , Entsorgungsfachbetriebsverordnung, Verordnungen zu Abfallwirtschaftskonze= pten und -bilanzen sowie die Richtlinie =FCber die Entsorgergemeinschaften.= Letztere k=F6nnen G=FCtezeichen an Entsorgungsfachbetriebe verleihen. Dies= ist ein zentraler Punkt der angestrebten neuen Selbst=FCberwachung der Wir= tschaft. Denn ein Entsorgungsfachbetrieb ben=F6tigt kraft Gesetzes weder ei= ne Transportgenehmigung noch eine Genehmigung f=FCr Vermittlungsgesch=E4fte= . Ebenso werden ihm Erleichterungen im Rahmen des Nachweisverfahrens (=DCbe= rwachung von Abf=E4llen) zuteil.

Positiv bzw. als Aktivposten k=F6nnen folgende Effekte des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der durch seine Verabschiedung ausgel= =F6sten Aktivit=E4ten gewertet werden:

- Die abfallwirtschaftliche Philosophie, =FCber die in weiten Teilen= der Gesellschaft Konsens besteht, - Vorrang der Vermeidung vor Verwertung = vor Behandlung/ vor Beseitigung von Abf=E4llen - wird in einzelne Rechtsvor= schriften gegossen und nicht nur, wie in der 4. Novelle des Abfallgesetzes = (1986), als abstrakte Hierarchie verankert.

- Kreislaufwirtschaft ist eine regulative Idee, die ein Umdenken in = der Wirtschaft, den

Verb=E4nden und Vollzugsbeh=F6rden unterst=FCtzt. Sie versucht, mone= t=E4res Wachstum und Wachstum des Stoffverbrauchs zu ankoppeln.

- Damit wurde ein Anspruch vorgegeben, an dessen Erf=FCllung sich Ge= setzgeber und Regierung messen lassen k=F6nnen und messen lassen m=FCssen.

- Der durch die Verpackungsverordnung, DSD, TA Sonderabfall (1990), = TA Siedlungsabfall (1993), 17. BlmSchV und anderen abfallrechtlichen Regelu= ngen ausgel=F6ste Boom der Entsorgungsbranche wurde fortgesetzt und stabili= siert, wenngleich gegenw=E4rtig eine Verunsicherung dieser Branche festzust= ellen ist. Kennzahlen: rd. 120.000 Besch=E4ftigte, 70 Mrd. DM Jahresumsatz,= 4 % - 6 % reales Wachstum. Damit ist die Entsorgungsbranche die f=FChrende= Wachstumsbranche der deutschen Volkswirtschaft.

Diesen positiven Effekten stehen negative Entwicklungen gegen= =FCber:

Das Gesetz konstituiert ein Leitbild bzw. eine regulative Idee, e= rreicht jedoch nicht den angestrebten Umschwung von einer Durchflu= =DF- zu einer Kreislaufwirtschaft. Unter den gegebenen= Rahmenbedingungen kann nur eine F=FChrung von Produktions- u= nd Behandlungsprozessen im Kreislauf realisiert werden, nicht jedoch= eine Kreislauff=FChrung der Massenkonsumprodukte. Insofern schafft = dieses Gesetz Illusionen und liefert mit diesen lllusionen und Versp= rechungen die Folie f=FCr PR-Reden der Regierungspolitik. Es hat eher eine bremsende Funktion, da es im Kern dem Glauben an die tech= nische L=F6sbarkeit der Probleme huldigt und nicht auf eine Umstellung unse= rer Lebensstile und Konsumgewohnheiten dringt. Dies w=E4re aber die notwend= ige Voraussetzung f=FCr eine Absenkung des Stoff- und Energieverbrauchs in = der Volkswirtschaft insgesamt. Erst diese Absenkung der Stoffinputs w=FCrde= zu den gew=FCnschten Mengeneffekten bei der Abfallreduzierung f=FChren.

An kritischen Punkten und Defiziten sind im einzelnen zu nennen:<= /b>

1. Die begriffsscholastische Unterscheidung in "Abf=E4lle zur= Verwertung'' und "Abf=E4lle zur Beseitigung" (J 3 Abs. 1) schafft n= icht die gew=FCnschte Klarheit f=FCr den Vollzug. Sie kann, wie die Pra= xis zeigt, die immer wieder beklagte Umgehung abfallrechtlicher Vorschrifte= n durch die Umdeklarierung von Abf=E4llen in Wirtschaftsgut - und damit ein= Ausscheiden aus dem Bereich der staatlichen Kontrolle - nicht verhindern. = Gesetzesformulierungen wie z.B. "Abf=E4lle zur Verwertung sind Abf=E4lle, d= ie verwertet werden" (J 3 Abs. 1, S. 2) sind tautologische Nullinformatione= n.
2. Das Leitbild der "abfallarmen Kreislaufwirtschaft" l=E4= =DFt f=FCr einige Branchen in Form einer anlageninternen Kreislauff=FChrung= erfolgreich anwenden. Beispiele: Galvanik, industrielle Spritzlackierung, = Titandioxid-Herstellung, chlorierte L=F6semittel zur Entfettung von Metall-= und Kunststoffoberfl=E4chen. Es ist ein folgenschwerer Irrtum der <= b>Urheber des Regierungsentwurfs zum KrWG, von diesen einzelnen Beispielen = ausgehend darauf zu schlie=DFen, da=DF es einerseits technisch m=F6g= lich ist und andererseits =F6konomisch vertretbar, derartige anlagen= interne Kreislauff=FChrungen in den meisten Branchen der Volkswirtsc= haft zu installieren.
3. Nicht als Irrtum, sondern als bewu=DFte Irref=FChrung= des Verbrauchers und W=E4hlers ist dagegen das Versprechen des KrWG= zu werten, da=DF auch f=FCr die gegenw=E4rtig produzierten Massenko= nsumprodukte eine Kreislauff=FChrung rsp. stoffliche Verwertung gro= =DFen Stils und fl=E4chendeckend technisch m=F6glich und durch das Gesetz e= rreichbar ist. Gegenbeispiele: Elektro- und Elektronikger=E4te, die ver= schwei=DFt, statt verschraubt sind, k=F6nnen nicht zu vertretbaren Kosten z= erlegt werden. Das gleiche gilt f=FCr die durch Miniaturisierung, Verbundko= nstruktionen und hochkonfektionierte Werkstoffe gekennzeichnete moderne tec= hnische Entwicklung von Massenkonsumprodukten. Surfbretter, Skier, Skistief= el, Tennisschl=E4ger, Windjacken usw. k=F6nnen nicht nur nicht stofflich ve= rwertet, sie k=F6nnen auch nicht umweltgerecht entsorgt werden. Die neuen T= rends in der Entwicklung von Werkstoffen, z.B. die moderne Nano-Technik der= unsichtbaren, hauchd=FCnnen Beschichtung, von Werkstoffen setzen neue Schr= anken f=FCr eine stoffliche Verwertung.
4. Die offizielle Abfallwirtschaftspolitik in Deutschland, = die auf verst=E4rktes stoffliches Recycling setzt, hat drei Schw=E4chen:
- mangelnde Aufnahmef=E4higkeit der M=E4rkte
- diffuse Verteilung der Schadstoffe =FCber Recycling- und Verwertun= gsverfahren
- fehlende Gestaltung der Produkte mit Blick auf ihre Verwertungseig= enschaften sowie R=FCckgang der Recyclingf=E4higkeit von Produkten als Folg= e der gegenw=E4rtigen technischen Entwicklungen.
Beispiele f=FCr die diffuse Verteilung der Schadstoffe:
- Dioxine im K=FCchenabfallkompost,=20
- PCB in Papier, Sch=E4dlingsbek=E4mpfungsmittel in Holzfasern,
- chlororganische Farbstoffe in Textilien.
5. Von den Akteuren und den Vollzugsbeh=F6rden werden s= chwierige =F6kologische Abw=E4gungsprozesse zwischen Alternativen erwartet,= f=FCr die das Gesetz jedoch keine anwendungsgeeigneten Kriterien und Regel= n bereitstellt. So bleibt die Entscheidung, ob Verbrennen oder werkstofflic= hes Verwerten von Abf=E4llen die unter Umwelt- und Kosten-Nutzen-Gesichtspu= nkten g=FCnstigere Alternativen darstellt, in vielen F=E4llen unklar. Beisp= iele: aus Haushaltsabf=E4llen, Verbrennen von Lackschl=E4mmen, CKW-L=F6semi= ttel-R=FCckst=E4nden, Alt=F6len usw. Diese Fraktionen fallen in relevanten = Gr=F6=DFenordnungen jeweils mehr als 200.000 Va) an.
6. Folgende zwei gegenl=E4ufige Tendenzen schaukeln sich in= ihren negativen Effekten gegenseitig auf: Der durch das KrWG unterst=FCtzt= e Trend zu einer verst=E4rkten Deregulierung und der Trend zu =DCberkapazit= =E4ten von modernen umweltfreundlichen Abfallanlagen.
Beispiel zur Deregulierung: Heute erh=E4lt in Berlin, Hamburg, Sc= hleswig-Holstein oder Bayern jeder, der es halbwegs intelligent anstellt, e= ine vorl=E4ufige Genehmigung, als Wirtschaftsgut oder "Abf=E4lle zur Verwer= tung" deklarierte Abf=E4lle zu transportieren, zu verwerten oder zu lagern.= Dadurch erhalten bereits seit langem ausge=FCbte Umgehungspraktiken der "g= rauen Entsorgung" eine enorme Schubkraft. Kriminelle, kleine Ganoven und Gl= =FCcksrittertypen werden von den gegebenen M=F6glichkeiten, ohne Risiko sch= nell gro=DFe Gewinne zu machen, geradezu magisch angezogen. Riesige Abfallm= engen verschwinden auf diese Weise. Sie gelangen nicht in die f=FCr sie ges= chaffenen und bestimmten Anlagen. So entsteht ein Trend zur Unterauslast= ung dieser Kapazit=E4ten, die wiederum die Betreiber zu Geb=FChrener= h=F6hungen zwingt mit der Folge, da=DF die Versuche, eine geordnete = Entsorgung zu umgehen, weiter zunehmen.
Beispiele zur Unterauslastung: Im Vertrauen auf die Ank=FCndi= gungen und das Funktionieren der offiziellen Abfallpolitik haben Unternehme= n in den vergangenen Jahren in modernen Abfallverwertungs- und Behandlungsa= nlagen investiert. Sie haben die Aussagen von Regierungsvertretern f=FCr ba= re M=FCnze genommen und erkennen jetzt, wo die erwarteten Abfallmengen zwar= vorhanden sind, aber nicht in die daf=FCr bestimmten Anlagen gelangen, da= =DF sie enorme Fehlinvestitionen get=E4tigt haben. Beispiele: Die 10 Sonder= abfallverbrennungsanlagen in NRW sowie die 1992 in Berlin er=F6ffnete moder= nste europ=E4ische Gewerbeabfallsortieranlage (ALBA), die nur zu 30 - 40 % = ausgelastet ist. Chronische Unterauslastungen zwingen die Anlagenbetreiber = dazu, ihre Geb=FChren zu erh=F6hen mit der Folge, da=DF immer mehr Abf=E4ll= e an ihnen vorbei in graue Kan=E4le wandern und nicht umweltgerecht ''besei= tigt'' werden.
7. Die Vollzugsbeh=F6rden der L=E4nder sind gegen dies= e im Zuge der allgemeinen Deregulierungswelle stattfindende Entfesselung vo= n (kriminellen) Marktkr=E4ften machtlos und resignieren. Beispiele: Berlin,= NRW, Bayern, neue Bundesl=E4nder. Eine "ohne-uns"<= /b>-Mentalit=E4t breitet sich innerhalb des Vollzugs aus -= eine direkte Folge der durch das KrWG angesto=DFenen Entwick= lung. Typischer Kommentar von Vollzugsbeamten, die die mentale Stimmung= in den L=E4ndern kennzeichnet: "Wenn der Bund solch beknackte Gesetze wie = das KrWG macht, soll er selber sehen, was daraus wird."
Zwei Beispiele:
- In Berlin ist als Folge der Deregulierungstendenz das bew=E4hrte B= egleitscheinverfahren f=FCr Bauschutt und Baustellenabf=E4lle abgeschafft. = Rund. 4 - 5 Mio. t dieser Abf=E4lle werden j=E4hrlich in Berlin und dem Uml= and illegal oder in betr=FCgerischer Ausnutzung vorl=E4ufiger Anlagenerrich= tungsgenehmigungen gelagert und so der rechtzeitigen Kontrolle durch die Vo= llzugsbeb=F6rden entzogen.
- Ob f=FCr Anlagen zur Verwertung und/oder Behandlung von Abf=E4llen= eine Genehmigung nach BlmSchG erforderlich ist, richtete sich fr=FCher nac= h dem m=F6glichen Stundendurchsatz der Anlage, heute dagegen nur nac= h dem faktischen durchschnittlichen Tagesdurchsatz. Gro=DFe Anlagen = werden daher mit niedrigen Durchs=E4tzen gefahren und fallen dann in die Ka= tegorie der nicht genehmigungsbed=FCrftigen Anlagen mit dem Resultat, da=DF= der Vollzug keinen Zugriff auf diese Anlagen hat. Der Betreiber kann so= an Abf=E4llen annehmen, was er will, und mit ihnen umgehen, wie er = will. Toxische Abf=E4lle werden dadurch zum Spielball von Gewinnmaxi= mierungsinteressen. An ihre umweltgerechte Entsorgung ist nic= ht zu denken.
Gesamteinsch=E4tzung des KrWG:
Unter unabh=E4ngigen Fachleuten besteht Konsens, da=DF sich entgegen de= n offiziellen regierungsamtlichen Aussagen mit Kreislaufwirtschaft nur in A= usnahmef=E4llen im produzierenden Gewerbe Geld verdienen l=E4=DFt. Kreis= lauff=FChrung kostet die Betriebe in der Regel wesentlich mehr als d= ie eingefahrene Einbahnstra=DFe Produktion-Entsorgung. Di= e Gewinner der Kreislaufwirtschaft sind die gro=DFen und mittleren Unterneh= men der Entsorgungsbranche (RWE, VEW, Baden-Werke, Trienekens, Rethmanns, A= LBA, Otto-Gruppe u.a.) sowie die ungez=E4hlten Einzelk=E4mpfer und Gl=FCcks= ritter, die mit der breiten Skala der Umgehungspraktiken von der Falschdekl= arierung bis zur Vermischung der Abf=E4lle und illegalen Abfallexporten arb= eiten.
Kreislaufwirtschaft ernst genommen w=FCrde einen solch gro=DFen Eins= chnitt in unsere Lebensstile und Konsumgewohnheiten sowie unser gesamtes Wi= rtschaftssystem bedeuten, da=DF sie nur als Wirtschafts- und Finanzpolitik = mit entsprechenden Gesetzen (auf der Ausgaben- und Einnahmenseite) implemen= tierbar ist. Erst wenn der Finanz- und der Wirtschaftsminister, nicht der U= mweltminister, ein Kreislaufwirtschaftsgesetz einbringen und durchsetzen, w= ird aus Kreislaufwirtschaft mehr als eine euphemistische Metapher, die lllu= sionen sch=FCrt und an den harten Realit=E4ten scheitert.

Fazit: Die negativen Seiten der durch das KrWG induzierten Entwicklun= gen =FCbertreffen bei weitem seine positiven Effekte.

5. Gegenw=E4rtige Situation der Abfallwirtschaft

Es besteht eine verst=E4rkte Tendenz zu =DCberkapazit=E4ten bei Anla= gen zur Behandlung und Verwertung von Abf=E4llen. Beispiele: bei Anl= agen zur Wertstoffsortierung von gewerblichen Abf=E4llen, Anlagen zur Verbr= ennung von Sonderabf=E4llen, Kompostanlagen, Recyclinganlagen von Kunststof= fen, von PVC und Papier und vor allem bei Anlagen zur rohstofflichen Verwer= tung von gemischten Kunststoffabf=E4llen aus Haushalten (Gr=FCne-Punkt-Abf= =E4lle). M=FCllheizkraftwerke erhalten zunehmend Konkurrenz durch Stahlwerk= e (Einsatz von Mischkunststoffen), Zementwerken oder =E4hnlichen Anlagen, d= ie mit hohen Verbrennungstemperaturen arbeiten. Gleichzeitig ist ein Anstie= g der grauen, nicht ordnungsgem=E4=DFen Entsorgung bis hin zu rechtswidrige= n, kriminellen Aktivit=E4ten zu beobachten. Eine breite Palette der Umgehun= gsstrategien ist vorhanden und wird vielfach genutzt. Unsicherheiten entste= hen in bezug auf die durch das KrWG induzierten Mengeneffekte und in bezug = auf den Willen des bundesstaatlichen Normgebers (Rechtsverordnungen, Techni= sche Anleitungen), in Ausf=FChrung der Bestimmungen des KrWG rechtlich regu= lierend einzugreifen. Restriktionen der Bundesl=E4nder: Es fehlen die finan= ziellen Mittel, um den Vollzug neuer Rechtsnormen zu =FCberwachen bzw. um m= it Hilfe von landesrechtlichen Regelungen die Bundesnormen des KrWG umzuset= zen.

6. Bewertung der Verpackungs-Verordnung und des DSD

1. Die Verpackungsverordnung, die zum DSD f=FChrte, wurde bekann= tlich 1990 unter uns=E4glichem Zeitdruck verabschiedet, ohne vorherige fach= liche Absch=E4tzung der abfallwirtschaftlichen Mengeneffekte und der entste= henden Kosten. Sie ist konzeptionell im Ressort des Wirtschaftsministers, a= lso nicht vom Umweltministerium erarbeitet worden. Die FDP setzte sich mit = diesem ersten abfallpolitischen Deregulierungswerk im Kabinett gegen die Be= denken aus den Reihen der CDU durch. Die Bundesregierung als Verordnungsgeb= er machte in populistischer Weise und aus leicht nachvollziehbaren Gr=FCnde= n kurz vor der Wahl zum Bundestag, Ende 1990, den Entwurf der Verpackungs-V= O bekannt. Sie traf mit dieser Verordnung mitten in den symbolisch hoch bes= etzten und in seiner umweltpolitischen Bedeutung v=F6llig =FCbersch=E4tzten= Bereich der Verpackungen.
2. An den Geburtsfehlern der Verpackungs-VO leidet die Bund= esrepublik Deutschland noch heute: Ohne Unterlegung durch Stoffstromanalyse= n und Kosten-Nutzen-Sch=E4tzungen ausschlie=DFlich auf die Eigendynamik der= Marktkr=E4fte (Deregulierung) zu setzen. Die negativen Effekte dieser mit = hei=DFer Nadel gestrickten ersten Deregulierungs-Verordnung werden noch in = 10 Jahren sichtbar sein.
3. Negativ ist vor allem der Mi=DFbrauch der Bereitschaf= t des B=FCrgers zu bewerten, durch sein Verhalten (Sortieren und Reinig= en von Verpackungen) einen Beitrag zum Umweltschutz zu leisten. Die durch d= ie Verpackungs-VO induzierten Mengeneffekte sind gering, in manchen Bereich= en (Verwertung von vermischten Kunststoffabf=E4llen) =F6kologisch kontrapro= duktiv, und zudem mit Milliardensummen j=E4hrlich viel zu teuer bezahlt. Hi= nzu kommt die T=E4uschung des Verbrauchers durch das Logo des Gr=FCnen Punk= tes, mit dem eine Eigenschaft suggeriert wird, die real nicht besteht. Es i= st bemerkenswert, da=DF die in der Schweiz bei Haushaltsabf= =E4llen 1994 erreichten Recyclingquoten h=F6her waren als in Deutschland, u= nd dies ohne da=DF es einer Verpackungs-Verordnung und eines DSD bedurft h= =E4tte.
4. "Die Tods=FCnde der Verordnung ist", so stellte Prof. Bu= chner 1993 fest, "da=DF sie B=FCrger und Kommunen vorget=E4uscht hat, das D= eponieproblem sei mit ihr l=F6sbar, und damit wirkliche L=F6sungen um Jahre= verz=F6gert hat" (MULL und ABFALL 11/93, S. 808). Denn der Beitr= ag zur Deponieentlastung w=E4re durch eine Verbrennung der Verpackungen, insbesondere der vermischten Kunststofffraktion, wesentlich gr=F6=DFer= und zudem erheblich kosteng=FCnstiger.
5. Im Ergebnis entstand durch die Verpackungs-VO mit DSD un= d der Finanzierung =FCber den Gr=FCnen Punkt ein Selbstbedienungsmechanismu= s der gro=DFen Unternehmen der Entsorgungsbranche und ein "Geldsch=F6pfu= ngs"-Mechanismus des DSD, der darin besteht, bei Finanzierungskrisen ei= nfach die Gr=FCne-Punkt-Beitr=E4ge zu erh=F6hen und auf die Verbraucher =FC= berw=E4lzen zu lassen. Die Verordnung verst=E4rkte die Konzentrationsbewegu= ng in der Entsorgungsbranche, schuf Kartellstrukturen erheblich m=E4chtiger= en privaten regionalen Monopolen als die bestehenden kommunalen Monopole de= r entsorgungspflichtigen K=F6rperschaften. Die Gewinner sind die Verwertung= s- und Sortierbetriebe der Entsorgungswirtschaft sowie die Trittbrettfahrer= des DSD. Verlierer sind die Umweltpolitik und die Verbraucher.
6. Das DSD f=FChrt im Hinblick auf die Fraktion der Kunstst= offabf=E4lle zu =F6kologisch unsinnigen Effekten bei gleichze= itiger =F6konomischer Fehllenkung von finanziellen Beitr=E4gen der Verbrauc= her in Milliardenh=F6he. Bereits durch einfache =F6kologische Vergleichsrec= hnungen in Verbindung mit Kosten-Nutzen-Rechnungen kann gezeigt werden, da= =DF das in Deutschland praktizierte Verfahren, vermischte Kunststoffabf=E4l= le aus privaten Haushalten erst unter einem Riesenaufwand zu sammeln, zu so= rtieren und zu reinigen, um sie dann zu zweit- und drittklassigen Produkten= werkstofflich zu verwerten oder in Hoch=F6fen zu verbrennen bzw. als Reduk= tionsmittel einzusetzen, weder =F6kologisch noch =F6konomisch eine sinnvoll= e, geschweige denn eine optimale L=F6sung darstellt. Es ist beispielswei= se umweltpolitisch absurd, da=DF in den Aufbereitungsanlagen f=FCr K= unststoffabf=E4lle (Hydrierung, Vergasung, Thermolyse) ein Vielfache= s an Energie eingesetzt werden mu=DF, um einen Liter =D6l gewinnen z= u k=F6nnen.
7. Hier offenbart sich ein zentrales Defizit der Verpackung= s-VO. Sie enth=E4lt keinerlei Verpflichtungen zu einer gesamt=F6kologisc= hen Sichtweise und zu einer Ber=FCcksichtigung der Ergebnisse von =F6ko= logischen Vergleichsrechnungen der Umweltbelastungen, die von den zur Auswa= hl stehenden Alternativen - werkstoffliche, rohstoffliche oder energetische= Verwertung im Vergleich zur Alternative: Neuproduktion von =D6l und einer = umweltfreundlichen Entsorgung der Kunststoffabf=E4lle -ausgehen. Das hierf= =FCr geeignete Informationsinstrument der =D6kobilanzen ist vorhanden und g= runds=E4tzlich f=FCr diese Entscheidungen einsetzbar.
Unter unabh=E4ngigen Fachleuten besteht Konsens, da=DF ein Recycling = von vermischten Kunststoffabf=E4llen =F6kologisch und =F6konomisch u= nsinnig ist, weil jedes bekannte Verfahren mehr Energie verbraucht a= ls f=FCr die Herstellung neuer Kunststoffprodukte erforderlich ist. Bez= ieht man neben dem Parameter Energie noch die Wirkungsparameter f=FCr Luft-= und Wasserbelastungen in die Betrachtung ein, verschlechtert sich die =D6k= obilanz zu Lasten des Kunststoffrecycling erheblich.
8. Da=DF die Verpackungs-VO und das DSD auch unter = =F6konomischen Kriterien zu unsinnigen Ergebnissen f=FChren, belegen fo= lgende Daten:
- Die Kosten f=FCr eine rohstoffliche Verwertung von Kunststoffabf=E4lle= n durch Hydrierung und andere Verfahren betragen auch bei gro=DFtechnischen= Anlagen mehr als das F=FCnffache der Kosten des Wertes des erzeugten =D6le= s.
- Nach Angaben des Garantiegebers des DSD, der Deutschen Kunststoffr= ecycling GmbH (DKR) lagen 1994 die Kosten der Zuzahlung f=FCr die werkstoff= liche Verwertung im Inland zwischen 250.-- und 800,-- DM/t Kunststoffabf=E4= lle. Die Summe der Zuzahlung f=FCr die rohstoffliche Verwertung (Aufbereitu= ng, Transport, Verwertung) lag dagegen zwischen 550,-- DM und 1500,-- DM pr= o Tonne. Bereits aus diesen Daten ist ersichtlich, da=DF die Haushalte f=FC= r diese Verwertungsorgien das Zwei- bis Sechsfache bezahlen, als die Prim= =E4rproduktion kosten w=FCrde.
- Nach Berechnungen unabh=E4ngiger Experten lagen dagegen die wirkli= chen Kosten f=FCr Erfassung, Sortieren und Verwerten der Kunststoffabf=E4ll= e durch das DSD bereits 1993 in einer Schwankungsbreite zwischen 2500,-- DM= bis 6600,-- DM pro Tonne (Prof. Buchner, S. 805).
Die Kosten f=FCr den Aufbau des Dualen Systems wurden 1991 auf 7 Mil= liarden DM gesch=E4tzt, die j=E4hrlichen Betriebskosten damals auf etwa 2 M= illiarden DM. 1993 betrugen die j=E4hrlichen Betriebskosten bereits 4,3 Mil= liarden DM. Nach Berechnungen von Prof. Berndt betragen die wirklichen Kost= en des Dualen Systems j=E4hrlich dagegen 6 - 9 Milliarden DM. Sch=E4tzungen= des Kieler Instituts f=FCr Weltwirtschaft best=E4tigen diese Gr=F6=DFenord= nung der Kosten.
Das Duale System ist ein gro=DFes Gesch=E4ft f=FCr die Verwerter und= Sortierer. Dieses Gesch=E4ft des unn=FCtzen, aber teuren Sortierens lassen= sich die im DSD beteiligten bzw. angeschlossenen einigen hundert Firmen ni= cht entgehen. Die wirklichen Zahler, die Verbraucher, sind dort nicht nenne= nswert vertreten.

7. Selbstverpflichtung der Automobilindustrie zur kostenl= osen R=FCcknahme von Altfahrzeugen 21.02.1996

Diese Selbstverpflichtung stellt den durchsichtigen Versuch dar, ein= e schmerzhafte staatliche Regelung nach J J 24 und 25 KrWG/AbfG durch eine = kosmetische Verpflichtung zu verhindern, die die Autoindustrie nichts koste= t und der Umwelt keinen zus=E4tzlichen Nutzen bringt. Die positive W=FCrdig= ung dieser Selbstverpflichtung durch den BMU ist ein Beleg f=FCr die These,= da=DF das Umweltressort in strategisch schwacher Position - aufgrund der g= egenw=E4rtigen politischen Gro=DFwetterlage - geneigt ist, den Schein eines= Erfolges f=FCr die Wirklichkeit zu nehmen. Die M=F6glichkeiten zur =D6ffen= tlichkeitsarbeit bestimmen den Handlungsrahmen der Politik.
Diese Selbstverpflichtung stellt das Ergebnis von mehr als 5-j=E4hri= gen Verhandlungen zwischen BMU und VDA dar. Sie enth=E4lt folgende wesentli= che Zusagen:
- Aufbau einer fl=E4chendeckenden Infrastruktur zur R=FCcknahme und = Verwertung von Pkw in Deutschland;
- R=FCcknahme aller Altfahrzeuge zu markt=FCblichen Konditionen;
- Kostenlose R=FCcknahme der nach Schaffung der erforderlichen recht= lichen Rahmenbedingungen in Verkehr gebrachten Fahrzeuge, die nicht =E4lter= als 12 Jahre sind und f=FCr den deutschen Markt bestimmt waren.
Die Schw=E4chen dieser Selbstverpflichtung liegen in folgenden Pu= nkten:
- Nur ein geringer, tendenziell abnehmender Anteil der Fahrzeuge wir= d von der Regelung erfa=DFt (1994 w=E4ren es rd. 30 % gewesen, im Jahre 200= 9, dem ersten Jahr des Wirksamwerdens, wird dieser Anteil aufgrund technisc= her Verbesserungen der Lebensdauer der Fahrzeuge erheblich gesunken sein.
- Die Einschr=E4nkung der R=FCcknahme auf nur 12 Jahre alte Fahrzeug= e macht deutlich, da=DF die Automobilhersteller mit dieser Selbstverpflicht= ung keine volle Produktverantwortung =FCbernehmen. Zudem m=FCssen die Entso= rgungskosten nach wie vor vom Letztbesitzer getragen werden.
- Die Voraussetzungen f=FCr die R=FCcknahme sind unklar definiert.
- Der erhebliche Altbestand der Fahrzeuge wird nicht ber=FCcksichtig= t, da die mehr als 40 Millionen bereits zugelassener Pkw von dieser Selbstv= erpflichtung ausgeschlossen sind.
Abschlie=DFend ist festzustellen, da=DF die Automobilindustrie mit d= en 12 Jahren alten Fahrzeugen sich die "Rosinen" herausgepickt hat. Fahrzeu= ge in dieser Altersklasse werden von den Verwerter- und Demontagebetrieben = nachgefragt, weil sich deren Ersatzteile zu Preisen verkaufen lassen, die = =FCber den Entsorgungskosten liegen. Im Kern hat sich die Automob= ilindustrie daher nur zu etwas verpflichtet, das bereits heute durch den Ma= rkt geregelt wird.

8. Skizze einer =F6kologisch ausgestalteten Marktwirtscha= ft

Ihre Merkmale sind:
- Reduzierung des Stoff- und Energiedurchsatzes der Volkswirtschaft = insgesamt
- umweltgerechte Finanzreform, die Einnahmen wie die Ausgaben des St= aates umfassend
- allgemeiner gesellschaftlicher Konsens im Hinblick auf eine Reihe = von priorit=E4ren Umweltqualit=E4tszielen und auf sie bezogenen Mengenreduk= tionsschritten
- Senken der Abgaben des einzelnen B=FCrgers bei st=E4rkeren Belastu= ngen f=FCr Umweltverbrauch
- Schaffen stabiler Erwartungen durch eine verl=E4=DFliche, kalkulie= rbare Umweltpolitik (Zeitrahmen: etwa 15 Jahre)
- Technische Effizienzrevolution und Ver=E4nderung der Konsumgewohnh= eiten und Lebensstile
- erfolgreiche Strategien, die eine Kompensation der technischen Eff= ekte durch eine Zunahme des absoluten Verbrauchs verhindern.
Folgerungen f=FCr die Politik

1. Effizientere Regelungen sind anzustreben. Beispielsweise ist = die Verbrennung vermischter Kunststoffabf=E4lle aus privaten Haushalten und= ihre anschlie=DFende Deponierung =F6konomisch und =F6kologisch weitaus eff= izienter als die gegenw=E4rtig im Rahmen des DSD betriebene Verwertung.
2. Anforderungen an die zuk=FCnftige Produktgestaltung soll= ten im Mittelpunkt von Regelungen zum Stoffstrommanagement und zur Unterst= =FCtzung von Prozessen der Kreislaufwirtschaft stehen. Hier mu=DF angesetzt= werden, wenn die gegenw=E4rtigen Entsorgungsprobleme langfristig wirklich = gel=F6st werden sollten.
3. Die Kalkulierbarkeit der Politik f=FCr die Wirtschaft mu= =DF wesentlich verbessert werden (Zeitrahmen von 15 Jahren und mehr).
4. Lernen von der Schweiz im Hinblick auf die M=F6glichkeit= , effiziente Recyclingsysteme von Haushaltsabf=E4llen (ohne DSD und Verordn= ungen) einzurichten.
5. Ordnungsrechtliche Regelungen k=F6nnen als flankierende = Rahmen eine hilfreiche Rolle bei der Entstehung und Durchf=FChrung von Selb= stverpflichtungen der Hersteller von Produkten spielen. Positivbeispiel: Di= e unter dem Namen CYCLE zusammengeschlossenen Hersteller von Informations- = und Kommunikationstechnik haben dies mit ihrer aktuellen Selbstverpflichtun= g (1996), die durch die AltcomputerVO (Entwurf) gest=FCtzt wird, bewiesen.

=A9 Friedrich Ebert Stiftung | tec= hnical support | net edition=20 fes-library | November 1998 =20

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