From: Snapshot-Content-Location: https://library.fes.de/fulltext/managerkreis/00940.htm Subject: =?utf-8?Q?Demographie,=20Staatsverschuldung=20und=20Umbau=20der=20soziale?= =?utf-8?Q?n=20Sicherung=20:=20Thesenpapier=20/=20von=20Ulrich=20Pfeiffer?= =?utf-8?Q?=20...=20Unter=20der=20Federf=C3=BChrung=20von=20Ulrich=20Pfeif?= =?utf-8?Q?fer.=20Managerkreis=20der=20FES.=20-=20[Electronic=20ed.].=20-?= =?utf-8?Q?=20Berlin,=202000.=20-=2026=20S.=20:=20graph.=20Darst.=20=3D=20?= =?utf-8?Q?62=20Kb,=20Text=20&=20Image=20files=20
Electronic=20ed.:=20B?= =?utf-8?Q?onn=20:=20FES=20Library,=202001?= Date: Wed, 7 May 2025 00:54:02 +0200 MIME-Version: 1.0 Content-Type: multipart/related; type="text/html"; boundary="----MultipartBoundary--5RflGLk6cDhxazO1Q4LiTxCILeZjBinHRbYrnNGweu----" ------MultipartBoundary--5RflGLk6cDhxazO1Q4LiTxCILeZjBinHRbYrnNGweu---- Content-Type: text/html Content-ID: Content-Transfer-Encoding: quoted-printable Content-Location: https://library.fes.de/fulltext/managerkreis/00940.htm Demographie, Staatsverschuldung und Umbau der sozialen Sicherung : Thesenpa= pier / von Ulrich Pfeiffer ... Unter der Federf=FChrung von Ulrich Pfeiffer. Ma= nagerkreis der FES. - [Electronic ed.]. - Berlin, 2000. - 26 S. : graph. Da= rst. =3D 62 Kb, Text & Image files <br>Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2001 =9B">
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Demographie, Staatsverschuldung und Umbau der sozialen Sicherung : Thesenpa= pier / von Ulrich Pfeiffer ... Unter der Federf=FChrung von Ulrich Pfeiffer. Ma= nagerkreis der FES. - [Electronic ed.]. - Berlin, 2000. - 26 S. : graph. Da= rst. =3D 62 Kb, Text & Image files
Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2001

=A9 Friedrich-Ebert-Stiftung

=3D"INHALT"


  • I. ANALYSEN
    • 1. Ausgangsituation
    • 2. Implizite Staatsschuld
    • 3. Weiterer Anstieg der Staatsquote programmiert
    • 4. Erfolg bisheriger Sparbem=FChungen
    • 5. =DCber eine Sparpolitik hinaus
    • II. VORSCHL=C4GE ZUM UMBAU DER SOZIALEN SICHERUNGSSYSTEME
    • ABBILDUNGSVERZEICHNIS



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      Demographie, Staatsverschuldung un= d Umbau der sozialen Sicherung

      Thesenpapier von
      Ulrich Pfeiffer
      Dr. Thilo Sarrazin
      Harald Simons
      Gert von der Groeben
      unter der Federf=FChrung von Ulrich Pfeiffer
      20. M=E4rz 2000


      I. ANALYSEN

      1. Ausgangsituation

      Die Ausgaben des Staates sind seit 1962 von Jahr zu Jahr um real insgesa= mt 340 % gestiegen. Das BIP wuchs dagegen nur um 220%, so da=DF sich die St= aatsquote von 36% auf knapp 50% erh=F6hte. Innerhalb der Staatsausgaben ent= wickelten sich wiederum die konsumptiven Ausgaben im Gegensatz zu den inves= tiven Ausgaben am dynamischsten. Die Bruttoinvestitionen stiegen nur um 55%= , w=E4hrend der Staatsverbrauch um 320%, und die Einkommens=FCbertragungen = um 415% zunahmen.

      Die Einnahmen des Staates konnten mit der drastischen Ausgabenauswei= tung nur bedingt Schritt halten. Seit 1962 ist der Staatshaushalt [In der Abgrenzung der Finanzstatistik. ] , mit Ausn= ahme nur eines Jahres (1969), stets unausgeglichen. Zwar stiegen auch die E= innahmen des Staates seit 1962 um real 300%, damit allerdings um 13% oder 4= 0%-Punkte weniger als die Ausgaben. Innerhalb der Einnahmen gab es eine deu= tliche Gewichtungsverschiebung zugunsten der Sozialversicherungsabgaben, di= e 1997 41% der Gesamteinnahmen ausmachen nach 22% in 1962.

      Abbildung 1: Reale Entwicklung des BIP und der= Staatsausgaben, 1962=3D100

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      Quelle: SVR empirica

      Die Finanzierung des Haushaltsdefizits erfolgte vorrangig =FCber die= Aufnahme von Staatsschulden. Diese stiegen von 1962 bis 1997 um 1200%, in = Relation zum BIP von 17% auf 61%. Eine Folge sind st=E4ndig steigenden Ausg= abenanteile, die der Staat f=FCr Zinsen (ohne Tilgung) aufwenden mu=DF, 199= 7 =FCber 3,5% des BSP.

      Abbildung 2 gibt einen =DCberblick =FCber die Entstehung der Staatsve= rschuldung. Der Prim=E4r=FCberschuss (Gesamtausgaben abz=FCglich Zinszahlun= gen) beschreibt das Verh=E4ltnis von Staatsausgaben, die dem B=FCrger in Fo= rm von =DCbertragungen oder Leistungen zugute kommen, und den Steuern und A= bgaben im jeweiligen Jahr. Die Differenz zum gesamten Staatsdefizit sind di= e Zinsen auf die Staatsschulden.

      Abbildung 2: Entwicklung de= s Prim=E4r=FCberschusses, 1992 - 1997

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      Quelle: eigene Berechnung auf Basis der Finanzstatistik empi= rica

      Bereits in den 60er Jahren in Erhards Kanzlerschaft war der Prim=E4r= =FCberschu=DF negativ, d.h. die in dem jeweiligen Jahr dem B=FCrger zugute = kommenden staatlichen =DCbertragungen und Leistungen =FCberstiegen die in d= em Jahr eingenommenen Steuern und Abgaben. Das Haushaltsdefizit (Prim=E4rde= fizit zzgl. Zinsen) wich aufgrund des niedrigen Bestands der Staatsschulden= noch wenig vom Prim=E4rdefizit ab. Anfang der 70er Jahre wurde das Prim=E4= rdefizit drastisch ausgeweitet, im wesentlichen =FCber Transfers an die Hau= shalte, und damit der Grundstock f=FCr die Staatsschulden gelegt. In der Fo= lge wuchsen die Zinslasten und damit die Differenz zwischen Prim=E4rdefizit= und Haushaltsdefizit st=E4ndig an. In den 80er Jahren war der Prim=E4r=FCb= erschu=DF wieder positiv. Der Staat sparte in dem Sinne, da=DF die Steuern = und Ausgaben die staatlichen =DCbertragungen und Leistungen =FCberstiegen. = Wenn es keine Altlasten gegeben h=E4tte, w=E4re der Staatshaushalt ausgegli= chen gewesen. Mit der Wiedervereinigung wurde der Prim=E4r=FCberschu=DF noc= hmals negativ, allerdings bei weitem nicht in dem Ma=DFe (in Relation zum B= SP) wie in den 70er Jahren. Die Kosten der Wiedervereinigung sind nicht all= ein verantwortlich f=FCr die Staatsverschuldung, der Grundstock der Staatsv= erschuldung wurde in den 60er und insbesondere in den 70er Jahren gelegt. D= ie einseitige =84Schuldzuweisung=84 an die Vereinigungskosten als =84Schuld= enmacher=84 =FCbersieht, da=DF das keynesianische =84Defizit Spending=84 in= Folge der =D6lkrise mindestens die gleiche Bedeutung hatte und mitverantwo= rtlich ist f=FCr die desolaten Staatsfinanzen. Der Hinweis macht im =FCbrig= en deutlich, wie schwer es ist, einmal aufgeh=E4uften Schuldenberge wieder = abzutragen.=20

      Abbildung 3: Ausgabenstruktur des Staates, 1997

      Die Zinsausgaben auf die bereits aufgelaufenen Staatsschulden beschr= =E4nken die Handlungsspielr=E4ume des Staates. Knapp 8% aller Staatsausgabe= n entfallen bereits heute auf die Bedienung der Schuldzinsen. Da die Zinss= =E4tze in aller Regel die Wachstumsraten des BIP =FCbersteigen, wird der Ha= ndlungsspielraum zunehmend weiter eingeschr=E4nkt. Trotz des wieder positiv= en prim=E4ren Haushalts=FCberschusses steigt die Schuldenquote weiter. Die = Verschuldung n=E4hrt sich aus sich selbst heraus, wie die Bundesbank schrei= bt [Deutsche Bundesbank, =84Die Entwicklung der Staats= verschuldung seit der Vereinigung" im: Monatsbericht, 49. Jg, M=E4rz 1997, = S. 17 =96 32.] . Zur reinen Konstanthaltung der Schuldenquote am= BSP ist ein permanenter prim=E4rer Budget=FCberschu=DF in H=F6he von knapp= 2,4% des BSP n=F6tig [Bei nominal 3% BSP-Wachstum, 7%= Zinssatz, 60% Schuldenquote] , in 1997 betrug der prim=E4re Bud= get=FCberschu=DF knapp 1%. Weitere Leistungseinschr=E4nkungen sind notwendi= g, um die Schuldenquote auch nur konstant zu halten.=20

      2. Implizite Staatsschuld

      Die implizite Staatsschuld umfasst alle Zahlungszusagen, die der Staat g= egen=FCber B=FCrgern bereits ausgesprochen hat und die in Zukunft als Anspr= =FCche an das Bruttosozialprodukt geltend gemacht werden k=F6nnen. Das k=FC= nftige BSP ist in weit h=F6herem Ma=DFe schon vorweg verteilt als dies in d= er H=F6he der Staatsschuld zum Ausdruck kommt. In erster Linie sind dies di= e Zahlungszusagen aus den Sozialversicherungen sowie die Pensionszusagen. I= n der Wirkung =E4hnlich sind die Versicherungen (Gesetzliche Krankenversich= erung und Pflegeversicherung), die den Mitgliedern im Versicherungsfall ein= en Anspruch an die Versicherungsgemeinschaft er=F6ffnen. Andere implizite S= taatsschulden (z.B. Sell-and-lease-back Instrumente, langj=E4hrige Vertr=E4= ge, z.B. Kosten des Atomausstiegs, internationale Verpflichtungen oder auch= Verpflichtungserm=E4chtigungen aus fr=FCheren Jahren, die in den kommenden= Jahren eingel=F6st werden m=FCssen) sollen hier nicht ber=FCcksichtigt wer= den.=20

      Die Generationenbilanzen von Raffelh=FCschen et al. (1995, 1996) geb= en Antwort =FCber die H=F6he und Entwicklung der Gesamtverschuldung, die he= utige Generationen den zuk=FCnftigen hinterlassen. W=FCrde den heute und al= len zuk=FCnftig Geborenen die M=F6glichkeit verwehrt, ihrerseits die Altlas= ten zu erh=F6hen und an die folgenden Generationen weiterzureichen, w=FCrde= sich deren Steuer- und Abgabenlast im Vergleich zu ihren Vorg=E4ngern um 1= 56 % erh=F6hen. Die Belastung entsteht dabei etwa zu einem Drittel aus der = expliziten Staatsschuld und zu zwei Dritteln aus der demographischen Entwic= klung (Raffelh=FCschen, Walliser, 1995). Allein die implizite Staatsschuld = aus den heute bereits aufgebauten Anwartschaften der Rentenversicherung bet= r=E4gt 10 bis 12 Billionen DM, das ist mehr als das gesamte Anlageverm=F6ge= n der Bundesrepublik und ein vielfaches der offen ausgewiesenen Staatsschul= d von 2,2 Billionen DM.

      2.1 Sozialversicherungen

      Die deutschen Sozialversicherungen haben keinen eigenen Kapitalstock geb= ildet, sondern f=FChren die Beitr=E4ge der Erwerbst=E4tigen unmittelbar an = die Empf=E4nger ab. Die Beitragss=E4tze m=FCssen in jedem Jahr den erwartet= en Ausgaben angepa=DFt werden. Die Gesamth=F6he der Ausgaben bestimmt sich = grunds=E4tzlich aus den Ausgaben pro Person multipliziert mit der Anzahl de= r empfangsberechtigten Personen. Steigen die Ausgaben pro Kopf oder steigt = die Anzahl der Empf=E4nger, mu=DF systemimmanent auch der Beitragssatz stei= gen.=20

      In der ersten H=E4lfte des dieses Jahrtausends wird die Zahl der Emp= f=E4nger kr=E4ftig steigen. Die deutsche Gesellschaft altert. Unter Zugrund= elegung einer sehr optimistischen Bev=F6lkerungsprognose steigt die Anzahl = der =FCber 60 J=E4hrigen zwischen 2000 und 2030 um 55%, w=E4hrend die Zahl = der 20 bis 60 J=E4hrigen um 12% zur=FCckgeht. Der Altersquotient - i.e. das= Verh=E4ltnis zwischen potentiellen Beitragsempf=E4ngern und Beitragszahler= n der Sozialversicherung - steigt von 42% auf 78% in 2030 und verdoppelt si= ch bis 2050 auf 84%. Der Anstieg erfolgt nicht gleichm=E4=DFig, sondern kon= zentriert sich auf die Jahre zwischen 2020 und 2030.

      Abbildung 4: Optimistische Bev=F6lkerungsprogn= ose bis 2030

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      Quelle: Birg (1999), Variante 20, mit TFR: 1,6, mittlere Lebenserwar= tung, 225.000 Nettozuwanderung p.a. empirica

      F=FCr die Rentenversicherung mu=DF die Verdoppelung der Empf=E4nger = relativ zu den Beitragszahlern zwangsl=E4ufig in einer Verdoppelung der Bei= tragss=E4tze oder in einer Halbierung der Renten im Vergleich zu einer kons= tanten Bev=F6lkerungsschichtung m=FCnden. Sp=E4testens seit Anfang der 80er= Jahre, 15 Jahre nach dem Pillenknick, mahnt die =D6konomie die Politik vor= zusorgen, aber die Politik der 80er und 90er Jahre immunisierte sich gegen = Mahnungen.=20

      Zwar wurde mit =FCber 10 Jahren Versp=E4tung ein erster Schritt mit = der Einf=FChrung der nettolohnbezogenen Rente 1992 getan, dem 1999 mit dem = Rentenreformgesetz eine zweite Stufe folgen sollte. Beide Reformen zusammen= h=E4tten die Beitragss=E4tze statt auf ca. 40% auf =84nur" 28%-31% steigen= lassen (Neumann et al, 1998). Keine der beiden Rentenreformgesetze sah ein= e Rentenk=FCrzung, sondern nur eine Minderung des Rentenanstiegs vor. Bis z= um Jahr 2030 sollte die Standardrente von bisher 70% des durchschnittlichen= Nettolohnes auf 64% abgesenkt werden. Mit der jetzt vorgesehenen marginale= n Minderung des Rentenanstiegs, wird eine neuerliche Niveauabsenkung vorgen= ommen. Beide Initiativen unterscheiden sich in ihrer langfristigen Wirkung = nur geringf=FCgig (Sinn, Thum, 1999).=20

      Neben den Beitr=E4gen zur Rentenversicherung werden die Kranken- und= Rentenversicherungsbeitr=E4ge durch die Alterung steigen. Die Gesundheitsa= usgaben f=FCr =FCber 80-J=E4hrige liegen nach Sch=E4tzungen sieben mal so h= och wie die eines Jugendlichen [Prognos AG, =84Perspek= tiven der gesetzlichen Rentenversicherung f=FCr Gesamtdeutschland vor dem H= intergrund ver=E4nderter politischer und =F6konomischer Rahmenbedingungen",= Studie im Auftrag des Verbandes Deutscher Rentenversicherungstr=E4ger, 199= 8.] , die Pflegeversicherung richtet sich vorrangig an die =C4lt= eren. F=FCr die Krankenversicherung wird ein Beitragssatz von rund 17,5% pr= ognostiziert, f=FCr die j=FCngst eingef=FChrte Pflegeversicherung eine Verd= oppelung auf 3,5% (B=F6rsch-Supan, 1997). Ohne Ber=FCcksichtigung der Arbei= tslosenversicherung ergibt sich aus den Sozialversicherungen bereits eine G= esamtbelastung der L=F6hne und Geh=E4lter von deutlich =FCber 50%. Die stei= genden Lohnnebenkosten lassen allerdings auch einen weiteren Anstieg der Ar= beitslosigkeit bef=FCrchten.=20

      2.2 Personalausgaben des Staates

      Nach einer Modellrechnung von F=E4rber (1995) werden die Personalausgabe= n der Gebietsk=F6rperschaften von 10,5% des BIP in 1995 auf rund 16,5% des = BIP steigen [Die Modellrechnung unterstellt dabei eine= absolute Konstanz, d.h. Anzahl und Struktur der Beamten, Arbeitern und Ang= estellten der Gebietsk=F6rperschaften bleiben konstant, d.h. der Staat pa= =DFt die Zahl seiner Besch=E4ftigten nicht der schrumpfenden Zahl der Erwer= bsf=E4higen an. Selbst wenn der Staat aber per Einstellungsstop die Zahl de= r aktiven Besch=E4ftigten vermindert, ver=E4ndert sich qualitativ wenig, tr= eibender Faktor sind die Pensionslasten.] . Allein die Versorgun= gsbez=FCge von Bund, L=E4ndern und Gemeinden erh=F6hen sich real von DM 39 = Mrd. in 1995 auf DM 172 Mrd. in 2030 und DM 237 Mrd. in 2040. Dabei entwick= eln sich die Ausgaben der L=E4nder weit =FCberproportional. Gegeben eine op= timistische Wachstumsprognose des BIP in H=F6he von real 2,3% p.a. werden i= m Jahre 2030 rund 3% des BIP nur f=FCr die Versorgung der Pension=E4re (und= ihrer Hinterbliebenen) aufzuwenden sein. Diese Entwicklung ist Folge der e= rheblichen Ausweitung des Stellenplans und Stellenkegels Anfang der 70er Ja= hren, einem weiter sinkenden Pensionierungsalter und der steigenden Lebense= rwartung. Langfristig steht einem aktiven Beamten ein Pension=E4r gegen=FCb= er. Nach einer Erhebung der bayrischen Landesverwaltung betrug das Pensions= eintrittsalter im Bereich =84Allgemeine Verwaltung" 1993 noch 53,9 Jahre.

      Abbildung 5: Versorgungsausgaben der Gebietsk= =F6rperschaften 1984 - 2040

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      Quelle: F=E4rber (1995) empirica

      3. Weiterer Anstieg der Staatsquote programmiert

      Leider existieren bisher nur die beschriebenen Partialprognosen =FCber d= ie Entwicklung einzelner Zweige der Sozialversicherungen sowie der Personal= ausgaben des Bundes. Dies ist nicht zuletzt deshalb =E4rgerlich, weil die = =D6ffentlichkeit durch Partialprognosen z.T. irregef=FChrt wird. So gelang = der Prognos AG die Stabilisierung der Rentenversicherungsbeitr=E4ge auf Wer= te unter 25% auch =FCber das Jahr 2020 hinaus nur durch verschiedene Umbuch= ungen zwischen Steuerbelastung, anderen Sozialversicherungen und der Renten= versicherung [Sinn, H.W., Thum, M., =84Gesetzliche Ren= tenversicherung: Prognosen im Vergleich", ifo Diskussionspapier, Juni 1999.= ] .=20

      F=FCr eine rationale Diskussion =FCber die Lasten der Alterung fehle= n damit die entscheidenden Grundlagen. Werden hilfsweise die einzelnen Prog= nosen trotz unterschiedlicher Annahmensysteme addiert, ergeben sich bereits= Werte in nicht durchsetzbarer Gr=F6=DFenordnung.

      Die Beitr=E4ge zu den Sozialversicherungen werden sich demnach von r= und 23% auf 30% des BSP erh=F6hen. Die Personalausgaben des Staates sowie d= er aufgrund fr=FCherer Staatsschulden notwendige prim=E4re Budget=FCberschu= =DF erfordern im Vergleich zu heute zus=E4tzliche rund 7,5% des BSP. Insges= amt steigt damit die Staatsquote von heute 50% auf 65% des BSP. Wohlbemerkt= - damit geht keine Erh=F6hung der Leistungen oder =DCbertragungen pro Kopf= einher. Diese Staatsquote ist notwendig, um die Leistungen pro Kopf auf de= m heutigen Status quo zu halten.=20

      Tabelle 1: Vorwegverteilung des BSP 2030

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      Quelle: Sinn, Thum (1999), B=F6rsch-Supan (1997), F=E4rber ( 1995), = Dt. Bundesbank (1997), SVR (1998) empirica

      Selbst wenn man unterstellt, da=DF sich die Kosten der Arbeitslosigk= eit halbieren und sich die =FCbrige Staatsquote durch Abbau von Subventione= n und Einsparungen im Bildungssektor um 1,5% verringern lassen, dann erg=E4= be sich immer noch eine Steigerung auf 60%. In der =F6ffentlichen Diskussio= n wird vielfach unterstellt, da=DF die Arbeitslosigkeit mit dem Auslaufen d= es Baby Booms und dem anschlie=DFend geringer werdenden Nachwuchs fast auto= matisch verschwinden wird. Diese globale Betrachtungsweise verdr=E4ngt, da= =DF z.B. die Abgaben durch die Alterung der Bev=F6lkerung steigen werden, w= as insbesondere einfache Dienste verteuert und eine Ausweitung der Besch=E4= ftigung erschweren wird. Die Alterung wird einen allgemeinen Strukturwandel= der Nachfrage hervorrufen, was wiederum die Wirtschaftsstruktur ver=E4nder= n wird. Auch die Innovationsprobleme k=F6nnen wachsen. Angesichts solcher V= er=E4nderungen kann Arbeitslosigkeit leider noch lange bestehen bleiben. Es= w=E4re leichtfertig auf eine Automatik des Abbaus zu setzen. [Es besteht die Gefahr, da=DF die nahenden Belastungen aus der Alte= rung vor=FCbergehend mit einer h=F6heren Kreditaufnahme finanziert werden. = Der Anstieg des Altersquotienten verl=E4uft in den n=E4chsten 15-20 Jahren = sehr allm=E4hlich. Erst nach 2020 beschleunigt sich der Anstieg drastisch, = so da=DF noch einige Jahre ein Ignorieren der Belastungen m=F6glich ist. De= r =84Erfolg" einer solchen Politik ist naheliegend, eine weiter steigende V= orwegverteilung des BSP. Ein anschlie=DFendes Zur=FCckf=FChren der Staatsve= rschuldung erfordert einen umso gr=F6=DFeren Prim=E4r=FCberschuss im Staats= haushalt. Betr=E4gt z.B. die Schuldenquote 70% und soll innerhalb von 10 Ja= hren auf 60% zur=FCckgef=FChrt werden, erh=F6ht sich der notwendige Prim=E4= r=FCberschuss von 2,4% des BSP auf 3,6%. Bei einer Schuldenquote von 110% d= es BSP sind 8,5% erforderlich. In diesem Falle w=FCrde die Staatsquote ohne= Ber=FCcksichtigung der Wechselwirkungen mit der Entstehungsseite des BSP u= m weitere 6%-Punkte auf =FCber 70% steigen.]=20

      4. Erfolg bisheriger Sparbem=FChungen

      4.1 Sparbem=FChungen in der Vergangenheit

      Die Sparbem=FChungen der Vergangenheit waren durchweg nicht hinreichend = und nachhaltig, sondern gekennzeichnet durch eine st=E4rker werdende Liquid= it=E4tspr=E4ferenz. In der Folge vergr=F6=DFerten die bisherigen Sparanstre= ngungen die Zukunftslasten, statt sie zu verkleinern. Drei Beispiele:=20

      • Einsparungen an den investiven Staatsausgaben. Der Anteil der st= aatlichen Bruttoinvestitionen am BIP betrug in den 60er Jahren noch zwische= n 4 und 5%, in den 90er Jahren nur noch 2-2,5%, trotz des hohen Investition= sbedarfs in Ostdeutschland. 1997 wurden erstmals 2% unterschritten. Die Neu= verschuldung lag in den 90er Jahren =FCber der vom Grundgesetz geforderten = Begrenzung auf die H=F6he der Bruttoinvestitionen.=20

      • Das derzeitige Zinsniveau ist historisch auf einem niedrig= en Stand. Die Zinsstrukturkurve ist normal in dem Sinne, da=DF die Zinss=E4= tze f=FCr kurzfristige Kredite niedriger sind als f=FCr langfristige. Trotz= dem sind auch die Zinss=E4tze f=FCr Langl=E4ufer historisch niedrig. Ein vo= rausschauendes Schuldenmanagement w=FCrde erfordern, sich die zur Zeit nied= rigen Zinsen zu sichern und Kredite mit langer Fristigkeit aufzunehmen. Tat= s=E4chlich ist das Gegenteil der Fall, der Anteil der Kredite mit kurzen La= ufzeiten hat sich in den 90er Jahren stetig erh=F6ht. Erh=F6ht sich das Zin= sniveau und damit die Durchschnittsverzinsung wieder auf das =84Normalnivea= u" werden Mehrausgaben von DM 28 Mrd. p.a. notwendig [= Stern, V., Werner, G., =84Durch Einsparungen die Lasten mindern", Hrsg.: Ka= rl-Br=E4uer-Institut des Bundes der Steuerzahler, Hf. 89, 1998.]= . Der Anstieg der Staatsverschuldung aus sich selbst heraus wird sich bei = steigendem Zinsniveau beschleunigen.

      • In den 90er Jahren fand eine Konsolidierung des Haushalts = zunehmend =FCber die Ver=E4u=DFerung von Staatsverm=F6gen statt, wobei zun= =E4chst =84nicht-betriebsnotwendige" Verm=F6genstitel (z.B. Telekom) ver=E4= u=DFert wurden. Diese Ver=E4u=DFerungen sind sicherlich unter Effizienzgesi= chtspunkten zu begr=FC=DFen, in j=FCngster Zeit werden aber vermehrt =FCber= sell-and-lease-back Verfahren auch betriebsnotwendige Verm=F6genstitel ver= =E4u=DFert. Die wachsende Bereitschaft, Public-Private-Partnerships bei der= Bereitstellung =F6ffentlicher Infrastruktur einzugehen, ist - gleichwohl s= ie im Einzelfalle sinnvoll sein m=F6gen - auch ein Ausdruck f=FCr die zuneh= mende Liquidit=E4tsorientierung der =F6ffentlichen Hand.

      4.2 Die Eichelsche Sparpolitik

      Die Eichelsche Sparpolitik beruht auf der Erkenntnis, da=DF

      • Unternehmenssteuers=E4tze international konkurrenzf=E4hig sein = m=FCssen,

      • zu hohe Einkommensteuers=E4tze leistungsfeindlich sind und= durch allerlei Vermeidungsstrategien Wachstum und Besch=E4ftigung beeintr= =E4chtigen,

      • Staatsverschuldung langfristig die Besch=E4ftigung nicht f= =F6rdert, sondern ebenfalls Wachstum und Besch=E4ftigung beeintr=E4chtigt.

      Es beginnt au=DFerdem die Erkenntnis zu wachsen, da=DF die staatlichen H= aushalte einen gr=F6=DFeren Anteil an den finanziellen Lasten der sozialen = Sicherung =FCbernehmen m=FCssen, und zwar weder durch Ausdehnung der Steuer= quote noch durch Erh=F6hung der Staatsverschuldung. Bundesfinanzminister Ei= chel plant vielmehr nach seinen =F6ffentlichen Aussagen, ab 2005 in eine Ne= ttotilgung der Staatsschulden einzusteigen, um so mehr Raum zu schaffen f= =FCr die Staatsfinanzierung der sozialen Sicherung.

      Auch dies z=E4hlt zum Umbau des Sozialstaates, da=DF sich der Staat = aus vielen noch heute =F6ffentlichen Ausgaben zur=FCckzieht, bzw. sich auf = eine regulierende Rolle beschr=E4nken mu=DF: Steigende staatliche Ausgaben = f=FCr Verkehrsinfrastruktur, Wirtschaftsf=F6rderung, Forschung, Bildung und= Wissenschaft - all dies wird (jedenfalls relativ zum Sozialprodukt) nicht = stattfinden, wenn der jetzt von der Bundesregierung richtigerweise verfolgt= e Ansatz langfristig zur Richtschnur wird. Die Sparpolitik, die seit Eichel= s Amtsantritt betrieben wird, kann allerdings quantitativ nur als Anfang ei= ner langen Umstrukturierung der =F6ffentlichen Haushalte und der Anpassung = der Ausgaben an die Einnahmen interpretiert werden. Wichtig sind dabei konz= eptionelle Ver=E4nderungen. Hohe Ausgaben werden nicht mehr automatisch gle= ichgesetzt mit einem sozialen Staat, der seinen B=FCrgern m=F6glichst viele= Leistungen erm=F6glicht. Hohe Ausgaben und hohe Staatsverschuldung werden = st=E4rker als bisher als Gef=E4hrdung der k=FCnftigen Wirtschaftsentwicklun= g und damit als unsozial angesehen, weil unter den sp=E4ter unvermeidbaren = K=FCrzungen und der Gef=E4hrdung des Wachstums, vor allem die Einkommenssch= w=E4cheren oder die Arbeitslosen zu leiden haben.=20

      5. =DCber eine Sparpolitik hinaus

      5.1 Zusammenhang zwischen der Entwicklung des Staatssektors und der = Wirtschaftsentwicklung.

      In der =F6ffentlichen Debatte begegnet man vielfach dem Bild einer =FCbe= rlasteten Wirtschaft, die durch die wachsenden Abgaben niedergedr=FCckt wir= d und sich deshalb nicht entfalten kann. Eine solche Packeseltheorie w=E4re= nat=FCrlich zu einfach. Abgaben sind nicht einfach nur Belastungen. Den Ei= nnahmen stehen Ausgaben gegen=FCber, die das Wirtschaftswachstum f=F6rdern = k=F6nnen, weil sie z.B. Bildung und Forschung finanzieren. Die Ausgaben kom= men anderen B=FCrgern zugute, die aus Transfereinkommen sparen und konsumie= ren oder investieren.

      Im Kontrast zur Packeseltheorie von Lobbyisten und =D6konomen steht = die Wasserhahntheorie vieler Sozialpolitiker. Sie unterstellen, die Sozialp= olitik k=F6nne aus dem wachsenden Strom der wirtschaftlichen Wertsch=F6pfun= g nahezu beliebige Str=F6me f=FCr soziale Zwecke umlenken, ohne da=DF der W= achstumsstrom selbst dadurch beeinflu=DFt wird. Auch diese Wasserhahntheori= e ist nat=FCrlich zu einfach. Es gibt keinen eindeutigen und direkten Zusam= menhang zwischen Wirtschaftsentwicklung und Abgabenquote. Das Wachstum ist = aber auch nicht unabh=E4ngig von den Abgabenquoten, die f=FCr staatliche Zw= ecke umgelenkt werden und Unternehmen und privaten Haushalten damit nicht m= ehr zur Verf=FCgung stehen.=20

      Als Anschauungsbeispiel k=F6nnen die Erfahrungen der BRD in den 90er= Jahren dienen. In dieser Phase wurde es durch die Wiedervereinigung erford= erlich, etwa 5 % des Bruttoinlandsprodukts Westdeutschlands in Form von unt= erst=FCtzenden Transfers zugunsten Ostdeutschlands aufzuwenden. Diese abrup= ten Belastungssteigerungen in den =F6ffentlichen Budgets haben zu erheblich= en Spannungen und Verwerfungen gef=FChrt. Die Schwierigkeiten bei der =DCbe= rwindung der Arbeitslosigkeit, bzw. die teilweise wieder ansteigende Arbeit= slosigkeit, kann auch mit diesen Belastungssteigerungen in Zusammenhang geb= racht werden.=20

      Will man kritisch und empirisch fundiert bleiben, dann besteht die s= t=E4ndige Aufgabe, die staatlich erforderlichen und dringlichen Aufgaben so= zu finanzieren, da=DF dadurch die wirtschaftliche Entwicklung m=F6glichst = wenig beeintr=E4chtigt wird. Dabei wird dies nat=FCrlich um so schwerer, je= h=F6her das Abgabenniveau wird. Daneben besteht die parallele Aufgabe, ein= genommene Gelder wirksam f=FCr die F=F6rderung der wirtschaftlichen Entwick= lung und f=FCr soziale Ziele aufzuwenden.

      Hier nur einige wesentliche Argumente:

      • Die Belastungen des Einkommens sind zu hoch. Die Abbildung 6 ve= rdeutlicht, wie die Abgaben f=FCr =E4quivalente Einkommen in den letzen 30 = Jahren gestiegen sind. Sowohl die Grenzbelastungen wie die Durchschnittsbel= astungen sind st=E4ndig angestiegen: Hohe Abgabenquoten greifen bei immer n= iedrigeren Einkommen d.h. bei immer gr=F6=DFeren Anteilen der Steuerzahler.= Das mu=DF R=FCckwirkungen auf die Anreize auf die relative Bewertung von A= rbeit und Freizeit haben. Ohne da=DF die St=E4rke des Zusammenhangs genau n= achgewiesen werden k=F6nnte, sprechen viele Argumente daf=FCr, da=DF die je= tzige Einkommensteuer zusammen mit den Sozialabgaben das wirtschaftliche Wa= chstum verlangsamt. Eine drastische Einkommensteuerreform k=F6nnte die Gren= zbelastungen vor allem bei Mittelschichten deutlich absenken und die Arbeit= sanreize aber auch die private Spart=E4tigkeit deutlich erh=F6hen.

      Abbildung= 6: Durchschnittsabgabens=E4tze von 1958 bis 2002 auf =E4quivalente Einkom= men

      3D"Undisplayed

      Anmerkung: Durchschnittsabgabens=E4tze (KV-, RV= -, AV- und Durchschnittssteuers=E4tze) bezogen auf Bruttoeinkommen, Bruttoe= inkommen =3D Werte in Legende (DM p.a. in L=F6hnen von 1998); vertikale Lin= ien =3D "gro=DFe Steuerreformen"
      Annahmen: Splittingtarif, ein Einkommensbezieher, Bruttoeinkomme= n r=FCckw=E4rts deflationiert mit dem Tarifindex f=FCr Angestellte bzw. bis= zum Jahr 2002 mit 2 % p.a. inflationiert (indexierte Bemessungsgrundlage).= Zu versteuerndes Einkommen =3D Bruttoeinkommen abzgl. der jeweils g=FCltig= en Arbeitnehmerfreibetr=E4ge und der abziehbaren gesetzlichen Sozialversich= erungsbeitr=E4ge. Interpretation: Eine Kurve repr=E4sentiert ein =FCber die= Zeit durch Indexierung konstant gehaltenes =C4quivalenzeinkommen.

      Quelle: Braun/Pfeiffer 1999 empirica

      • Auch die Ausgabenstruktur und Verwendungsstruktur der =F6ffentl= ichen Haushalte bleibt hinter dem zur=FCck was man im Hinblick auf ein kr= =E4ftiges Wachstum erwarten k=F6nnte. Zuviel Geld geht in die Erhaltungssub= ventionen. Das =F6ffentliche Bildungssystem ist zu ineffektiv. Allein die = =FCberlangen Ausbildungen f=FChren zu erheblichen volkswirtschaftlichen Sch= =E4den (Senkung der Risikof=E4higkeit oder Familienf=E4higkeit).

      In Zukunft werden die budgetverursachten Risiken verst=E4rkt durch die r= einen Alterungsrisiken. Bei konstantem Erwerbsverhalten wird das Arbeitsvol= umen deutlich zur=FCckgehen. ( Bei konstanter Einwanderung und Lebensarbeit= szeit wird das Arbeitsvolumen in 30 Jahren etwa 17% geringer sein als heute= ). Gleichzeitig steigt die Quote der nicht mehr Erwerbst=E4tigen deutlich a= n (siehe Abb. 4).

      Es werden j=E4hrlich 0.7 % Steigerung der Arbeitsproduktivit=E4t ben= =F6tigt, um das Einkommen konstant zu halten. Erst dar=FCber hinaus gehende= Produktivit=E4tssteigerungen erlauben es, Einkommenszuw=E4chse zu verteile= n. W=E4hrend die Bedeutung der Produktivit=E4tssteigerungen in einer altern= den Gesellschaft mit in der Tendenz eher schrumpfenden Arbeitsvolumen zunim= mt, nehmen die Chancen f=FCr solche Produktivit=E4tssteigerungen aus versch= iedenen Gr=FCnden eindeutig ab.

      • Die Wirtschaftsstruktur verschiebt sich in Richtung auf Dienstl= eistungen, in denen Produktivit=E4tssteigerungen nur schwer realisierbar si= nd. Die klassischen Produktivit=E4tsbringer im Bereich der industriellen Fe= rtigung nehmen als Folge der schrumpfenden Besch=E4ftigungsanteile an Bedeu= tung f=FCr die Steigerung der Arbeitsproduktivit=E4t ab.=20

      • Es ist offen, wie sich die Alterung auf die Diffusion von = Innovationen und die Entwicklung von Innovationen auswirken. Nach bisherige= r Erfahrung war das Innovationstempo abgest=FCtzt durch eine st=E4ndige Ern= euerung des Wissens als Folge einer wachsenden Akademikerquote und bis in d= ie Gegenwart einer hohen Quote j=FCngerer Erwerbst=E4tiger.=20

      • In der =F6ffentlichen Diskussion nur wenig zur Kenntnis ge= nommen wird eine wahrscheinlich sehr hohe Kapitalknappheit als Folge der Al= terung der Bev=F6lkerung in der gesamten entwickelten Welt. Nicht nur in Eu= ropa, auch in Japan, China und in den hochentwickelten asiatischen L=E4nder= n haben die Geburtenraten abgenommen, d.h. auch dort kommt es im Prinzip zu= den gleichen Alterungsprozessen wie in der europ=E4ischen Union. Alle bish= erigen Erfahrungen von den USA bis Japan zeigen, da=DF die Sparquoten etwa = ab dem 55. Lebensjahr deutlich absinken und bei Rentnern zwischen 60 und 70= Jahren ein Minimum erreichen. In Deutschland sinken die Sparquoten von etw= a 12-14 % auf 4-6 %. Zwischen dem 55sten und dem 65sten Lebensjahr halbiere= n sie sich, bei den jeweiligen Alterskohorten. Angesichts der =FCberall ste= igenden Quote der =FCber 55-j=E4hrigen mu=DF mit einem Absinken der volkswi= rtschaftlichen Sparquoten gerechnet werden. Dies wird die Steigerung der Ka= pitalintensit=E4t erschweren und damit eine Ursache f=FCr steigende Arbeits= produktivit=E4t schw=E4chen.=20

      Nat=FCrlich k=F6nnen solche Tendenzen etwa durch ein sehr disziplinierte= s Ausgabenverhalten der =F6ffentlichen Hand kompensiert werden, in dem die = =F6ffentlichen Budgets =DCbersch=FCsse erwirtschaften. Angesichts der wachs= enden Transfervolumen im Sozialsektor ist ein solches Verhalten jedoch eher= unwahrscheinlich. Wie man die Argumente und die empirischen Hinweise auch = dreht und wendet, es spricht mehr f=FCr eine Verlangsamung der Produktivit= =E4tsentwicklung als f=FCr eine Beschleunigung.

      5.2 M=F6gliche Anpassungen zur Kompensation der Risiken

      Eine so dramatische wirtschaftliche und gesellschaftliche Ver=E4nderung = wie die Alterung kann enorme Anreize, aber auch einen Zwang zu Verhaltens= =E4nderungen ausl=F6sen. Solche Ver=E4nderungen k=F6nnen erhebliche Kompens= ationswirkungen entfalten und die erkennbaren Risiken =FCberkompensieren. B= eispiele:

      Die Lebensarbeitszeit kann dramatisch steigen, indem die Ausbildungs= zeit verk=FCrzt wird und das Pensionsalter in Stufen ganz erheblich gesteig= ert wird. Eine Ausweitung des Pensionsalters hat dabei den Vorteil, da=DF n= icht nur das Arbeitsvolumen steigt, sondern gleichzeitig die Anspr=FCche an= die Transfersysteme oder an die Staatskasse deutlich zur=FCckgehen. Diese = doppelte Wirkung einer Anhebung des Pensionsalters kann zahlreiche Bef=FCrc= htungen obsolet machen.

      Die drohende Kapitalknappheit kann ebenfalls durch erh=F6htes privat= es Sparen und entsprechend diszipliniertes Ausgabeverhalten der =F6ffentlic= hen H=E4nde kompensiert werden. Die Abbildung 7 zeigt die Sparquoten nach A= ltersschichten in Deutschland (West) 1993. Die Haushaltssparquote in den US= A folgt ann=E4hernd dem gleichen Muster, nur sparen dort =E4ltere Erwerbst= =E4tige weiter, vor allem zur Alterssicherung. Der dramatische Abfall der S= parquoten in Deutschland nach dem 55sten Lebensjahr kann durchaus durch ver= =E4nderte Erwartungen an die Alterssicherungssysteme ver=E4ndert werden. Di= e drohende Kapitalknappheit ist kein Schicksal, sondern eine Prognose bei k= onstanten Verhaltensweisen.

      Auch die Sorgen =FCber eine k=FCnftige Produktivit=E4tsentwicklung k= =F6nnen ausger=E4umt werden, wenn es gelingt, tats=E4chlich ein lebenslange= s Lernen zu etablieren. Dies setzt ver=E4nderte Arbeitsm=E4rkte aber auch v= er=E4nderte Karriereplanungen in den gro=DFen Unternehmen voraus. Empirisch= e Untersuchungen zeigen, da=DF =E4ltere Erwerbst=E4tige, die immer wieder n= euen Herausforderungen ausgesetzt waren, durchaus anpassungsf=E4hig, flexib= el und lernf=E4hig bleiben. Nur dann, wenn Erwerbst=E4tige =FCber Jahrzehnt= e in gleichen Rollen gleichsam eingesperrt bleiben, hat dies erhebliche neg= ative R=FCckwirkungen auf ihre Lern- und Anpassungsf=E4higkeit.

      Abbildung 7: Sparquote nach Alter in D= eutschland (West) 1993

      3D"Undisplayed

      Quelle: eigene Berechnungen aus EVS empirica

      Die kritische Frage bleibt, wie die k=FCnftige Produktivit=E4tssteig= erung auf das Zusammenwirken von Alterung und steigenden Abgaben reagieren = wird. Als ein wichtiger Effekt wird die Alterung bei konstantem Verhalten z= u einer drastischen Kapitalverknappung f=FChren. Diese Kapitalverknappung e= rgibt sich aus dem =84global ageing", das in der ganzen entwi= ckelten Welt zu erwarten ist, und aus der einfachen Tatsache, da=DF =E4lter= e Menschen geringere Sparquoten erreichen als J=FCngere.=20

      II. VORSCHL=C4GE ZUM UMBAU DER SOZIAL= EN SICHERUNGSSYSTEME

      1. Ein radikales Konzept

      1.1 Hintergrund

      Der moderne Sozialstaat - sprich: das =F6ffentliche Versprechen auf sozi= ale Absicherung unabh=E4ngig von den Banden der Familie, des Clans oder der= Dorfgemeinschaft - ist elementarer Bestandteil der im wesentlichen auf for= malen, verrechtlichten Beziehungen gr=FCndenden modernen Industriegesellsch= aft. Er ist sowohl ihr D=FCnger und ihre Legitimationsbasis als auch ihr Re= paraturkitt.

      Das gilt f=FCr die unterschiedlichsten Systeme des Sozialstaats, von= denen die USA und Deutschland sicherlich zwei Extreme darstellen. Nur solc= he Staaten, in denen sich eine starke Mehrheit der Bev=F6lkerung auch sozia= l gesichert f=FChlt, k=F6nnen auf die Dauer auch stabile Demokratien bleibe= n.

      Inhalt und Umfang des Sozialstaats allerdings sind sehr plastisch. S= ie h=E4ngen ab vom wirtschaftlichen Entwicklungsstand, von der demographisc= hen Entwicklung, von Gewohnheiten, Werturteilen und historisch =FCberkommen= en Strukturen. Die Plastizit=E4t mu=DF jedoch mit den Ver=E4nderungen von R= ahmenbedingungen Schritt halten, sonst kommt es zu wirtschaftlich sch=E4dli= chen Fehlentwicklungen, Legitimationsproblemen und m=F6glicherweise auch ge= sellschaftlichen Krisen.

      Das hei=DFt nicht, da=DF es f=FCr jeden Stand der wirtschaftlichen u= nd demographischen Entwicklung nur eine richtige Sozialstaatsstruktur gibt.= Es gibt aber Trade-offs und erkennbare Systemwiderspr=FCche, die vermieden= werden sollten, wenn man nicht in gro=DFe gesellschaftliche und wirtschaft= liche Problemlagen kommen will.

      Der harte Kern des Sozialstaats ist und bleibt die Grundidee der Bis= marck=B4schen Sozialversicherung: Der verm=F6genslose, aus =FCberkommenen S= icherungssystemen herausgel=F6ste Arbeitnehmer, soll eine gewisse Absicheru= ng gegen die existentiellen Risiken Arbeitslosigkeit, Krankheit und Alter e= rhalten. Der Weg der beitragsfinanzierten Sozialversicherung war damals rev= olution=E4r und =FCber 100 Jahre sehr erfolgreich. Wegen des niedrigeren Le= istungsniveaus, des enger begrenzten Personenkreises, des viel engeren Ziel= katalogs und der ganz anderen demographischen Struktur konnte die Sozialver= sicherung lange Zeit ihre Aufgaben zu recht m=E4=DFigen Beitragss=E4tzen er= f=FCllen. Insbesondere aber konnte sie das wenige, was sie versprach, auch = halten. Beides hat sich ge=E4ndert: Die Beitragsbelastung der Sozialversich= erung ist mit mittlerweile 42 % der Lohnsumme des typischen Arbeitnehmers u= nertr=E4glich geworden. Ihre Leistungsversprechen sind auf die k=FCnftigen = Jahrzehnte gerichtet, g=E4nzlich unglaubw=FCrdig geworden, wenn die Beitrag= ss=E4tze konstant bleiben oder nur ma=DFvoll steigen sollen.

      Jeder unter 40 Jahren mit auch nur m=E4=DFiger wirtschaftlicher Leis= tungskraft wei=DF oder ahnt, da=DF er viel mehr in das System zahlt, als er= je aus ihm erhalten wird. Die Legitimationsgrundlage dieses System ist ers= ch=FCttert und br=F6ckelt st=E4ndig mehr, damit wird auch die Einnahmebasis= zwingend weiter erodieren. Daf=FCr sind die Vorg=E4nge um die 630-DM-Regel= ung und die sog. Scheinselbst=E4ndigkeit erhellende Symptome. Kein Zwangsab= gabensystem ist haltbar, dessen grundlegende Legitimation nicht von der =FC= berw=E4ltigenden Mehrheit der Beitragszahler anerkannt wird. Die halbwegs L= eistungsf=E4higen werden das System ganz oder teilweise verlassen, ob es de= m Staat gef=E4llt oder nicht. Nach dem Prinzip der Berliner Hundesteuer - d= ie H=E4lfte der Hundebesitzer zahlt, die andere H=E4lfte aber nicht - wird = das System nicht finanzierbar sein.=20

      Wenn keine grundlegenden Reformen kommen, wird sich der Staat =FCber= kurz oder lang einem moralischen Tr=FCmmerhaufen aus entt=E4uschten Erwart= ungen und einem finanziellen Tr=FCmmerhaufen von nicht mehr aus dem System = finanzierbaren Leistungsverpflichtungen gegen=FCber sehen.

      Mit einer Sozialversicherungslast von 42% auf jede verdiente Mark wi= rd die Arbeitslosigkeit in Deutschland nicht wirksam zu bek=E4mpfen sein. B= ei einer absehbaren Sozialversicherungslast von 60%, die rein rechnerisch n= otwendig w=E4re, um die Leistungsstandards des Systems l=E4ngerfristig zu e= rhalten, wird das System aus Legitimationsmangel schneller implodieren, als= viele heute glauben.

      Von den Ausgaben des deutschen Sozialbudgets, da=DF 1997 einen Umfan= g von 1.256 Mrd. DM hatte, entfielen

      • 864 Mrd. DM auf die vier Zweige der Sozialversicherung (davon 6= 82 Mrd. DM beitragsfinanziert, 140 Mrd. DM zuschussfinanziert [ Die Differenz von 42 Milliarden setzt sich aus Verrechnungen und = sonstigen Einnahmen zusammen.] ),

      • 62 Mrd. DM auf Beamtenpensionen,

      • 7 Mrd. DM auf das staatliche Kinder- und Erziehungsgeld,

      • 50 Mrd. DM auf die Sozialhilfe,

      Das Sozialbudget macht damit 34,3 % des BIP aus. Zum Vergleich: Die staa= tlichen Zinsausgaben betrugen 1999 4,2 % des BIP. Um dieses Potential f=FCr= die verst=E4rkte Staatsfinanzierung von Sozialausgaben zu erschlie=DFen, m= =FC=DFte der =F6ffentliche Gesamthaushalt bei 4% nominalem BIP Wachstum 20 = Jahre lang einen j=E4hrlichen Prim=E4r=FCberschu=DF von 3,6 - 4% des BIP er= wirtschaften. Um einen solchen =DCberschu=DF zu erwirtschaften, m=FC=DFten = 75 Milliarden DM der heutigen Ausgaben dauerhaft eingespart werden.

      1.2 Ein Korridor

      Die politischen Spezialisierungen f=F6rdern die Neigung jeweils nur die = Entwicklung des eigenen Aufgabenfeldes zu analysieren und zu bewerten. Die = Neigung zur Entkoppelung der eigenen Aufgabenfelder von den staatlichen Auf= gaben insgesamt wird auch dadurch gef=F6rdert, da=DF die verschiedenen Poli= tikfelder nat=FCrlich jeweils fundamentale Interessen oder Ziele repr=E4sen= tieren. Deshalb ist verst=E4ndlich, da=DF die Rentenpolitiker oder Umweltpo= litiker jeweils kr=E4ftige Steigerungen der =84ihnen zuzugestehenden=84 Ant= eile des BIP fast automatisch voraussetzen. Da jedoch die Gesundheitspoliti= ker, die Technologiepolitiker und andere mit guten Gr=FCnden die gleiche ex= pansiven Vorstellungen hegen, stehen die Finanzminister st=E4ndig vor ansch= wellenden Ausgabeforderungen, die alle gut begr=FCndet sind und jeweils ein= e einfache Tatsache aushebeln m=F6chten: Das BIP kann nur einmal verwendet = werden. In den kommenden Jahren und Jahrzehnten werden diese im Ergebnis ir= rationalen Versuche bisher nicht gekannte Dimensionen erreichen und zu bish= er nicht gekannten Konflikten f=FChren, denn die Alterung der Bev=F6lkerung= erzeugt bisher nicht gekannte Anspruchslawinen.

      Weil diese Konflikte so einfach und eindeutig absehbar sind, m=FCsse= n die traditionellen Verfahren der Bedarfsermittlung f=FCr die =F6ffentlich= en Haushalte vom Kopf auf die F=FC=DFe gestellt werden. Es geht nicht mehr = an, Gesamtbedarf durch Aufaddieren von Einzelbedarf zu ermitteln, um dann z= u versuchen ihn auf ein ertr=E4gliches Ma=DF zusammen zu streichen. Es mu= =DF zuerst festgelegt werden, welcher Korridor den =F6ffentlichen Aufgaben = angesichts ihrer Dringlichkeit und der Dringlichkeit der privaten Aufgaben = und Interessen zukommen soll. Die Politik mu=DF sich einen Gesamtrahmen ste= cken, der nicht gesprengt werden sollte, weil dann zu hohe negative Nebenwi= rkungen zu erwarten sind (Negative Anreize auf Arbeit und Sparen wegen zu h= oher Belastungen der Einkommen, zu starke Einschr=E4nkung privater Bed=FCrf= nisse, Abwanderung Hochqualifizierter, Kapitalflucht, etc.)

      Die Diskussion um die langfristige Entwicklung des =F6ffentlichen Ko= rridors der Einnahmen und Ausgaben mu=DF fr=FChzeitig und umfassend gef=FCh= rt werden, denn ohne eine solche Debatte, die alle wesentlichen Ausgabenbl= =F6cke umfa=DFt, drohen sich zu lange falsche Erwartungen zu entfalten. Das= w=E4re unsozial und gef=E4hrlich zugleich, denn Alterssicherungs- und Verm= =F6gensbildungsplanungen brauchen m=F6glichst realistische Erwartungen =FCb= er drei Jahrzehnte. Zu sp=E4te Korrekturen rufen oft zu hohe und vermeidbar= e Opfer hervor.

      Deshalb mu=DF den Fachpolitiken ein realistisches und verkraftbares = Gesamtausgabevolumen vorgegeben werden, das vertretbare Staatskorridore vor= sieht. Die Fachpolitiken m=FCssen ihren Anteil am vertretbaren Korridor zug= ewiesen erhalten, um den W=E4hlern in detaillierten Fachkonzepten die Konse= quenzen zu verdeutlichen. Wer diesen Konsequenzen widerspricht, mu=DF autom= atisch verdeutlichen welche anderen Teilkorridore er einschr=E4nken will. D= ie Kumulation der Anforderungslawinen, die zu einer eigenen Wirklichkeit we= rden, der man kaum mehr Herr werden kann, darf nicht mehr weitergehen, weil= die unterstellten Verteilungsspielr=E4ume nicht verf=FCgbar sind.

      Das hier vereinfacht dargestellte Verfahren wird nat=FCrlich nicht d= azu f=FChren, da=DF alle Verteilungskonflikte um =F6ffentliche Ressourcen v= erschwinden. Aber es kann den Selbstbetrug unterbinden, der darin liegt, da= =DF Fachpolitiken ihre unerf=FCllbaren Anspruchskumulationen vorantreiben u= nd dadurch falsche Erwartungen wecken und falsches Verhalten anregen, um da= nn am Ende durch die Brutalit=E4t der leeren Kassen zu unsozialem Sparen ge= zwungen zu werden.

      1.3 Erg=E4nzende Anpassungen

      Mittlerweile ist weitgehend unstrittig, da=DF auch der Umfang der hohen = gesetzlichen Lohnnebenkosten die deutschen Wachstums- und Besch=E4ftigungsp= robleme mit verursacht. Wegen mangelhafter Durchsetzbarkeit versperrt, aber= auch =F6konomisch unvern=FCnftig, ist eine =FCber die allgemeine Einkommen= sentwicklung hinausgehende Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze. Dies w=FC= rde nur kurzfristig zu einer Entlastung durch Mehreinnahmen f=FChren, langf= ristig aber den Beitragswiderstand wesentlich erh=F6hen, Flucht- und Auswei= chtendenzen st=E4rken und im h=F6heren Einkommensbereich zu noch krasseren = Mi=DFverh=E4ltnissen von Beitr=E4gen und Einnahmen f=FChren, denn es ist ja= klar, da=DF eine so motivierte Erh=F6hung der Beitragsbemessungsgrenze nic= ht zu h=F6heren Leistungsanspr=FCchen f=FChren darf, wenn sie ihren Zweck e= rf=FCllen soll.

      Unter Besch=E4ftigungsgesichtspunkten ist ein weiterer Anstieg der B= eitragss=E4tze nicht mehr tragbar, dar=FCber hinaus sogar eine Beitragsfrei= heit von Einkommensanteilen bis etwa 1.500 DM monatlich geboten. Die Finanz= ierungslast w=E4re vom Staat zu =FCbernehmen.=20

      Ab 1.500 DM w=E4re die Beitragsstaffel so anzusetzen, da=DF der Arbe= itnehmeranteil zur Sozialversicherung und die Lohnsteuer niemals zu einer G= renzbelastung von mehr als 45% bis 50% f=FChren. Das w=FCrde bedeuten, da= =DF die Beitragsbemessungsgrenze in einem Einkommensbereich angesiedelt ist= , der eine Grenzbelastung mit Lohnsteuer von nicht mehr als 25-30 % hat. Fe= rner w=FCrde dies bedeuten, da=DF auch der Beitragssatz auf die Einkommen o= berhalb der Freigrenze in der Summe 35 bis 40 % nicht =FCberschreiten darf.

      Diese unter Arbeitsmarkt- und Besch=E4ftigungsgesichtspunkten gesetz= te Beitragsnorm (die sicherlich im einzelnen diskussionsf=E4hig ist) ist fa= ktisch nur durchsetzbar, wenn die historische Priorit=E4tenfolge umgedreht = wird: Grunds=E4tzlich entscheidet nicht mehr der Leistungsumfang =FCber die= Beitragsh=F6he, sondern die zul=E4ssige Beitragsh=F6he bestimmt =FCber den= Leistungsumfang.

      Dies ist freilich nur die Norm, die der Ausgangspunkt und Ma=DFstab = f=FCr die Reformen in den einzelnen Sozialversicherungszweigen ist. Sie set= zt hinsichtlich der inhaltlichen Auff=FCllung ein grundlegendes Umdenken vo= raus: Umsetzbar w=E4re eine solche Linie, wenn in den einzelnen Sozialversi= cherungszweigen in etwa die nachfolgend beschriebenen Grunds=E4tze beachtet= w=FCrden:

      1.4 Rentenversicherung:

      • Die gegenw=E4rtige Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Re= ntenversicherung wird real festgeschrieben und stufenweise in zwei Jahrzehn= ten um etwa ein Drittel abgesenkt.=20

      • Der bisherige Zuschu=DF zur Rentenversicherung sowie die a= us der l=E4ngerfristig angelegten staatlichen Zinsentlastung aufkommenden M= ittel werden verwandt f=FCr eine allgemeine steuerfinanzierte Grundrente, d= ie auf die individuell aus gesetzlichen Alterssicherungssystemen erworbenen= Anspr=FCche angerechnet wird.

      • Unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Grenzen des Ein= griffs in bereits durch Beitragszahlungen erworbene Rentenanspr=FCche wird = die Rentenformel derartig abgewandelt, da=DF die Rentenanspr=FCche nach Pun= ktwerten verteilt werden. Der Punktwert selber richtet sich nach dem erziel= ten Beitragsaufkommen.

      • Eine erg=E4nzende Beitragspflicht f=FCr die Einzahlung in = ein auf dem Kapitaldeckungsverfahren beruhendes Alterssicherungssystem wird= eingef=FChrt. Dieses System enth=E4lt keinerlei Solidar- und Umverteilungs= instrumente. Die Beitragsbemessungsgrenze dieses Erg=E4nzungssystems steigt= mit der allgemeinen Einkommensentwicklung.

      1.5 Krankenversicherung

      Die durch den Geburtenr=FCckgang bedingte Verschiebung der Alterspyramid= e,

      • der allgemeine, noch l=E4ngst nicht an ein Ende gekommener Anst= ieg der Lebenserwartung

      • und der medizinische Fortschritt

      f=FChren insgesamt zu einer Lawine finanzieller Anspr=FCche, die jeden B= udgetierungsansatz immer wieder hinwegfegen wird, so dass eine v=F6llige in= haltliche Neubestimmung der Aufgaben und der Funktionsweise der gesetzliche= n Krankenversicherung notwendig wird. Es gibt praktikable und sozialpolitis= ch vertretbare L=F6sungsans=E4tze. Aber sie r=FChren an so viele Tabus und = sind auch so empf=E4nglich f=FCr Mi=DFverst=E4ndnisse, da=DF sie hier nicht= kursorisch ausgebreitet werden sollen.=20

      1.6 Pflegeversicherung

      Die gesetzliche Pflegeversicherung war ein grunds=E4tzlicher Irrweg zu e= inem richtigen Ziel. Sie sollte v=F6llig umgebaut werden. Nur ein kleiner T= eil der Menschen wird im Alter vom Pflegerisiko betroffen. Das ist der grun= ds=E4tzliche Unterschied zur Renten- und Krankenversicherung. Soweit Pflege= bed=FCrftige eigenes Einkommen und Verm=F6gen besitzen, sollte dieses grund= s=E4tzlich voll f=FCr den Pflegezweck eingesetzt werden k=F6nnen. Dar=FCber= hinaus sollte es vom Bund mitfinanzierte Erg=E4nzungsleistungen der Sozial= hilfe geben. Durch gro=DFz=FCgige Freibetragsregelungen kann sichergestellt= werden, da=DF in der Lebenslage pflegebed=FCrftiger Pension=E4re und Rentn= er beim pers=F6nlich verf=FCgbaren Einkommen ein ad=E4quater Abstand zur So= zialhilfe bleibt. Die Anreize zur h=E4uslichen Pflege etc. k=F6nnen auch in= solch einem System erhalten und gest=E4rkt werden. Auch eine hinreichende = Abgrenzung zu den Leistungspflichten der gesetzlichen Krankenversicherung b= edarf der Pflegeversicherung nicht.

      1.7 Weitergehende L=F6sungen

      F=FCr eine durchgreifende Sparpolitik ist eine erweiterte =F6ffentliche = Debatte notwendig, die zun=E4chst dem W=E4hler auf die langfristigen Risike= n aufmerksam macht. Dazu ist eine umfassende und f=FCr den W=E4hler nachvol= lziehbare mittel- und langfristige Finanzplanung notwendig, die zus=E4tzlic= h alle (impliziten) Vorbelastungen enth=E4lt. Diese darf nicht von der Poli= tik selbst verfa=DFt werden. Eine unabh=E4ngige Institution - in Analogie z= ur Bundesbank - sollte die Aufgabe =FCbertragen bekommen, jeweils ein langf= ristiges Szenario des Staatsbudgets zu sch=E4tzen, da=DF alle Vorbelastunge= n umfa=DFt. Dieses Status-Quo Szenario [Generationenbi= lanzen geben Auskunft dar=FCber, in wieweit zuk=FCnftige Generationen durch= die aktuelle Ausgabenpolitik belastet werden. Generationenbilanzen werden = in vielen Staaten j=E4hrlich von staatlichen Institutionen erstellt und fin= den faktisch als Entscheidungsgrundlage in der Politik auch Verwendung. In = Deutschland wird seit geraumer Zeit die Erstellung von Generationenbilanzen= gefordert.] mu=DF deutlich machen, inwieweit durch geltende Ge= setze und eingegangene Verpflichtungen das k=FCnftige BSP schon verteilt is= t. Wie in den vorangegangenen Kapiteln erl=E4utert, w=FCrde das Status-Quo = Szenario als Ergebnis eine auf Werte zwischen 60% und 65% steigende Staatsq= uote prognostizieren.=20

      Die Politik k=F6nnte als Reaktion auf das Status-Quo Szenario ihrers= eits mit langfristigen normativen Entwicklungsszenarien reagieren, die ihre= Vorstellungen von einer optimalen Entwicklung der Staatsquote umfassen, in= dem sie sich beispielsweise auf Obergrenzen oder Bandbreiten verpflichtet. = Die einzelnen Fachbereiche der Politik m=FCssen fr=FChzeitig einkalkulieren= , da=DF ihnen nur ein eng begrenztes Budget zur Verf=FCgung steht, mit dem = die anstehenden Aufgaben bew=E4ltigt werden m=FCssen. Die Methode, dringlic= hen Bedarf der unterschiedlichen Fachbereiche hochzurechnen wird immer nur = zu einer =DCberforderung f=FChren. Angesichts der programmierten Steigerung= en mu=DF ein akzeptabler Korridor =F6ffentlicher Einnahmen und Ausgaben fes= tgelegt werden, in dem die einzelnen Ausgabenkorridore Platz finden m=FCsse= n.=20

      Als erste Voraussetzung f=FCr diese L=F6sung mu=DF die =D6ffentlichk= eit st=E4ndig ein Gesamtszenario der staatlichen Ausgaben als eine Art Spie= gel der fiskalischen Wirklichkeit in einem umfassenden Status Quo Szenario = vorgehalten werden. Diese Aufgabe k=F6nnte von der Bundesbank oder dem Sach= verst=E4ndigenrat =FCbernommen werden. Ein Vorbild k=F6nnte das =84Central = Planning Bureau" in den Niederlanden sein, das zwar integriert in das Finan= zministerium ist und dort f=FCr die Haushaltsabwicklung (Buchhaltung) zust= =E4ndig ist. Gleichzeitig ist das CPB aber auch ein anerkanntes und unabh= =E4ngiges Forschungsinstitut, das unabh=E4ngige Wirtschaftsprognosen, Gener= ationenbilanzen und wirtschaftspolitische Analysen erstellt, die durchaus i= m Gegensatz zur Meinung des Kabinetts stehen. Im Vorfeld jeder Wahl beurtei= lt das CPB alle Parteiprogramme nach ihrer finanziellen Machbarkeit und vor= dem Hintergrund j=E4hrlich aufgestellter Generationenbilanzen.

      2. Auseinandersetzung mit Gegenargumenten

      Gemessen an der gegenw=E4rtigen Diskussion zwischen Regierung und Opposi= tion, erscheinen die Forderungen als zu radikal und nicht durchsetzbar. Ang= eblich soziale R=FCcksichten verhindern, da=DF so weitreichende Konzepte in= den Entscheidungsgremien diskutiert werden. Doch Behauptungen wie: =84Nich= t vermittelbar, unsozial, zu radikal, zu belastend....." beziehen sich auf = ein sozialvertr=E4gliches Wissen, das auf den Erfahrungen der Vergangenheit= beruht und die wahrscheinliche k=FCnftige Wirklichkeit verdr=E4ngt. Nicht = die Intentionen der Akteure entscheiden dar=FCber, ob eine L=F6sung im Erge= bnis sozial wirkt, sondern die Ver=E4nderungen der Wirklichkeit. Man sollte= nicht vergessen, da=DF gegenw=E4rtig nicht die erste Rentenreform gestarte= t wird, um die Renten sicher zu machen.

      Die relevanten Fragen lauten:

      K=F6nnen die Verfechter des Status Quo sicherstellen, da=DF die n=E4= chste Generation der Beitragszahler nicht =FCberlastet werden? K=F6nnen sie= sicherstellen, da=DF die Attraktivit=E4t und Wettbewerbsf=E4higkeit des Sy= stems nicht beeintr=E4chtigt wird und es nicht zu krisenhaften Entwicklunge= n kommt? K=F6nnen die jetzigen Politiker den Rentnern des Jahres 2030 garan= tieren, da=DF die dann Erwerbst=E4tigen die hohen Beitragss=E4tze klaglos t= ragen werden und nicht zu radikalen Ausweichreaktionen bis hin zur Leistung= sverweigerung greifen? K=F6nnen sie versprechen, da=DF die Belastungskumula= tionen und die Verringerung der Sparquote der privaten Haushalte keine nega= tiven R=FCckwirkungen auf die volkswirtschaftliche Produktivit=E4tsentwickl= ung haben werden, was eine Voraussetzung der =DCberlebensf=E4higkeit der di= versen Anspr=FCche w=E4re? K=F6nnen sie sicherstellen, da=DF die Alterung d= er Erwerbst=E4tigen die Wettbewerbsf=E4higkeit nicht beeintr=E4chtigt und D= eutschland f=FCr internationale Kapitalanleger attraktiv bleibt? Dabei mu= =DF man ber=FCcksichtigen, da=DF alle gro=DFen Unternehmen von Daimler =FCb= er VW bis hin zur Deutschen Bank k=FCnftig immer mehr zu internationalen Un= ternehmen werden.

      Alle in den jetzigen Reformvorschl=E4gen enthaltenen impliziten Vers= prechungen stehen auf wackeligen Beinen. Es ist deshalb wahrscheinlich sozi= aler, die Versprechungen zu verringern, die Komponente Selbstverantwortung = deutlich zu erh=F6hen, um bei niedrigeren Belastungen eine g=FCnstigere Wir= tschaftsentwicklung zu erreichen. Es wird im Ergebnis immer weniger sozial,= viel zu versprechen. Im Ergebnis wird nur Realismus sozial wirken. Nur rea= listische Versprechungen, die zu realistischen Verhaltensweisen f=FChren, s= ind vertrauensw=FCrdig. Nicht die Motive z=E4hlen. Deshalb mu=DF vor allen = Motivdiskussionen eine n=FCchterne Wirkungsdebatte gef=FChrt werden, um soz= iale Motive und =F6konomische Wirkungen in =DCbereinstimmung zu bringen.

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