FES

Finanzausgleich und die Modernisierung des Bundesstaates : Perspektiven nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts
/ Wolfgang Renzsch. - [Electronic ed.]. - Bonn, 2000. - 18 S. = 64 Kb, Text
. - (FES-Analyse : Verwaltungspolitik)

Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2001

© Friedrich-Ebert-Stiftung

Das Problem

Das Urteil vom 11. November 1999

Die Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern

Die Steuerverteilung unter den Ländern

Die Gemeindesteuern im Länderfinanzausgleich

Bundesergänzungszuweisungen

Das anstehende Verfahren und zu erwartende Ergebnisse

Modernisierung des Bundesstaates

Worum geht es konkret?

Aufgabenverschiebungen

Mischfinanzierungen

Konnexität im Bundesstaat

Steuergesetzgebung und -verteilung

Perspektiven

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 enthält keine Entscheidung in der Sache, aber Überprüfungsaufträge an den Bundesgesetzgeber mit dem Ziel, den Finanzausgleich in enger Anlehnung an das Grundgesetz transparenter, nachvollziehbarer, widerspruchsfrei und berechenbar zu gestalten.

Die Terminsetzung – in Kraft treten des revidierten Finanzausgleichs spätestens zum 1. Januar 2005 – ist sehr knapp, aber auf das Regierungsprojekt „Modernisierung des Bundesstaates„ und die Verhandlungen zum Solidarpakt II abgestimmt.

Die Steuerverteilung zwischen Bund und Länder (vertikaler Ausgleich) muss zukünftig anhand von nachvollziehbaren Kriterien, wie sie das Grundgesetz vorgibt, entschieden werden, ihr darf kein bloßer politischer Kompromiss zugrunde liegen.

Die Steuerverteilung unter den Ländern (horizontaler Ausgleich) folgt der Aufgaben- und damit der Lastenverteilung. Ein Länderfinanzausgleich mit einer Ausgleichsintensität von 95 v.H. des Durchschnitts ist ausdrücklich als verfassungskonform anerkannt worden. Die Maßstäbe für Sonderbedarfe (Seehäfen, Stadtstaaten) sind enger und präziser zu fassen, gegebenenfalls sind auch Kosten besonders dünn besiedelter Räume zu berücksichtigen. Für Berlin scheint eine Sonderregelung naheliegend.

Die Gemeindesteuern werden vor allem wegen der enormen Unterschiede zwischen ost- und westdeutscher kommunaler Finanzkraft wahrscheinlich in einem weiteren Umfang als bisher im Länderfinanzausgleich berücksichtigt werden müssen.

Bundesergänzungszuweisungen sind statthaft, unterliegen aber zukünftig einer strengeren Begründungspflicht.

Das Verfahren beeinflusst die Ergebnisse. Bis Ende des Jahres 2002 muss das vom Gericht verlangte „Maßstäbegesetz„ vorliegen, im dem bereits alle wesentlichen Weichenstellungen für die Gestaltung des Finanzausgleich enthalten sein werden. Die zu erwartende Regelung wird eher eine „kleine„ Lösung auf der Grundlage der bisherigen Entwicklungen als ein „großer Wurf„ sein, der den deutschen Finanzföderalismus grundsätzlich umgestalten würde: Es wird keinen Wechsel zum Konkurrenzföderalismus geben.

Im Ergebnis drohen den „reichen„ Länder eher Mehrbelastungen als Gewinne, die ostdeutschen Länder können ihre Position möglicherweise verbessern, auch für den Bund sind die Aussichten auf eine Besserstellung nicht ungünstig. Konkrete Aussagen über Gewinner und Verlierer sind erst nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens möglich.

Die „Modernisierung des Bundesstaates„ steht als gleichgewichtige Aufgabe neben der Überarbeitung des Finanzausgleichs. Angesichts der Globalisierung und des Funktionsverlustes nationaler Grenzen für wirtschaftliche Prozesse ist es notwendig, die staatlichen Regelungsmechanismen mit dem Ziel einer Dezentralisierung anzupassen. In entgrenzten Räumen wird es wichtiger als bisher, regionale Stärken und Fähigkeiten zu fördern und zu nutzen.

Es steht eine Überprüfung der Kompetenzverteilung im Bundesstaat an; konkret geht es um Fragen der Gesetzgebungszuständigkeiten einschließlich der Steuergesetzgebung, der Mischfinanzierungen und des Konnexitätsprinzips. Wahrscheinlich erscheinen auch hier Anpassungen im Rahmen bisher verfolgter Entwicklungspfade mit dem Ziel, den deutschen Bundesstaat effizienter und flexibler zu gestalten. Kehrtwenden sind nicht zu erwarten.

Im Dezember 1999 wurde eine Regierungskommission beschlossen, die in zwei Arbeitsgruppen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes und die Finanzverfassung sowie die Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern einschließlich der Anschlussregelung für den Solidarpakt behandeln werden. Im Oktober 2000 sollen Ergebnisse vorgelegt werden.

Das Problem

Am 11. November 1999 hat das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung über das von den Ländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen veranlasste Normenkontrollverfahren über das geltende Finanzausgleichsgesetz verkündet. Das Gericht hat das geltende Finanzausgleichsgesetz nicht verworfen, sondern in zwei Schritten bis zum Ende des Jahres 2004 eine Überprüfung verlangt. Bis dahin muss der Gesetzgeber ein überarbeitetes und in seinen Regelungen nachvollziehbar begründetes Finanzausgleichsgesetz verabschiedet haben, dass spätestens am 1. Januar 2005 in Kraft tritt. Zuvor jedoch – bis Ende 2002 – hat der Gesetzgeber ein verfassungsergänzendes „Maßstäbegesetz„ zu verabschieden, das bereits die wesentlichen Grundsatzentscheidungen für den Finanzausgleich definiert. Faktisch müssen damit alle wesentlichen gesetzgeberischen Arbeiten vor der Bundestagswahl 2002 bzw. vor dem Beginn des Wahlkampfes erledigt sein. Der zur Verfügung stehende Zeitraum ist extrem kurz, er umfasst gerade zwei Jahre. Konkrete Vorgaben für ein neues Finanzausgleichsgesetz sind dem Urteil nicht zu entnehmen, wohl aber mahnt das Gericht in Kontinuität seiner bisherigen Rechtsprechung ein enge Anbindung an die Vorgaben des Grundgesetzes an.

Bei seinem Urteil, insbesondere bei der Terminsetzung, berücksichtigte das Bundesverfassungsgericht, dass bereits am 17. Dezember 1998 der Bundeskanzler und die Ministerpräsidenten beschlossen, die Aufgabenverteilung und die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern mit dem Ziel einer „Modernisierung des Bundesstaates„ grundlegend zu überprüfen. Das Ergebnis dieser Reformbemühungen soll mit dem Auslaufen des Solidarpakts am 1. Januar 2005 in Kraft treten.

Mit dem Urteil, genauer, mit der Sanktion, das geltende Finanzausgleichsgesetz verliere am 1.1. 2003, wenn bis dahin kein „Maßstäbegesetz„, und am 1.1.2005, wenn bisher kein neues Finanzausgleichsgesetz in Kraft getreten ist, seine Gültigkeit, zwingt das Bundesverfassungsgericht den Bundesgesetzgeber nun, sich ernsthaft und unter hohem Zeit- und Entscheidungsdruck dem Problem einer Revision der bundesstaatlichen Aufgaben- und Finanzverteilung anzunehmen.

Offensichtlich hielt das Gericht es für notwendig, eine Sanktion mit für die Betroffenen unkalkulierbaren Folgen festzulegen, denn es handelt sich hier um bisher nicht erfüllte Ankündigungen aus dem Einigungsvertrag von 1990. Im Einigungsvertrag (Art. 5) empfahlen die vertragschließenden Parteien den gesetzgebenden Körperschaften der vereinigten Bundesrepublik, sich innerhalb von zwei Jahren mit den im Zusammenhang mit der deutschen Einheit (und man muss ergänzen: und mit der fortschreitenden europäischen Integration) aufgeworfenen Fragen zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes zu befassen. Das Ergebnis der Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bund und Ländern ist bekannt: Die 42. Änderung des Grundgesetzes benötigte gerade zwei Seiten im Bundesgesetzblatt. Die Finanzverfassung als zentraler Eckstein des Bundesstaates wurde von der Kommission nicht einmal thematisiert, sondern den Finanzministern zugewiesen. Die Arbeitsgruppe „Finanzreform 1995„ erarbeitete zwar das Konzept für die Eingliederung der ostdeutschen Länder in die bestehende Finanzverfassung (Solidarpakt), eine mittelfristig angelegte Strategie der Finanzverteilung an die veränderten Rahmendaten, von der angekündigten Reform konnte jedoch schwerlich die Rede sein.

Dieses Versäumnis holt den Bundesgesetzgeber nun ein, und er steht vor einer doppelten Aufgabe: er muss den Finanzausgleich überprüfen und gegebenenfalls reformieren, auf jeden Fall die Regelungen hinreichend begründen, und zudem steht eine Reform der Aufgaben- und Lastenverteilung im Bundesstaat an. Beide Aufgaben sind eng mit einander verwoben; ihre Koinzidenz erleichtert jedoch die Arbeit nicht, wie man vielleicht auf den ersten Blick meinen könnte. Im Gegenteil, sie erschwert sie.

Infolge des Streits um den Finanzausgleich sind bisher die Verhandlungen über das Projekt „Modernisierung des Bundesstaates„ nicht recht von der Stelle gekommen, denn einige Länder verweigerten vor dem Urteil überhaupt Verhandlungen, weil sie sich verfassungsgerichtliche Unterstützung versprachen, andere waren wegen des Urteils sehr zurückhaltend hinsichtlich der Definition ihrer Positionen. Dadurch ging praktisch ein Jahr verloren. Der enge Zeitrahmen, den das Bundesverfassungsgericht gesetzt hat, erschwert die Arbeit zusätzlich. Die Finanzverfassung und der Finanzausgleich folgen notwendigerweise der Aufgaben- und Lastenverteilung im Bundesstaat. Zuerst die Auflagen des Bundesverfassungsgerichtes umsetzen und dann die Aufgabenverteilung zu diskutieren, hieße, das Pferd vom Schwanze her aufzäumen. Sinnvollerweise verfährt man anders. Aber dafür hat das Urteil nicht die nötige Zeit gelassen, so dass beide Aufgaben parallel erledigt werden müssen. In wie weit der Gesetzgeber dazu in der Lage ist oder ob er nicht überfordert wird, bleibt abzuwarten. Auch die gesetzgebenden Organe verfügen nur über begrenzte Problemlösungskapazitäten.

Das Urteil vom 11. November 1999

Das Bundesverfassungsgericht sieht die gegenwärtigen Regelungen des Finanzausgleichs nicht mehr in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz. Die Kritik des Gerichtes richtet sich weniger gegen die materiellen Inhalte des Finanzausgleichsgesetzes, als vielmehr gegen den Mangel an Transparenz, gegen unzureichend begründete und schwerlich nachvollziehbare Regelungen sowie schlichte politische Kompromisse mit nur geringer sachlicher Fundierung.

Zu konkreten Einzelfragen des Finanzausgleichs hat das Gericht nicht abschließend entschieden, sondern nur auf seine früheren Entscheidungen rekurriert und damit die Kontinuität seiner Rechtsprechung betont. Es hat aber verdeutlicht, dass der weitere Bestand aller Elemente des Systems einer nachvollziehbaren, sich an den Normen des Grundgesetzes (und den Urteilen des Gerichtes) orientierenden Rechtfertigung bedarf.

Das in sich relativ geschlossene und systematisch angelegte Finanzausgleichsmodell des Jahres 1969 büßte im Laufe der Jahre, insbesondere nach 1990 durch eine Reihe von Veränderungen und Ergänzungen seine ursprüngliche Form ein. Die Ergänzungen waren oft wenig systematisch angelegt und enthielten unnötige Sonderbestimmungen (z.B. die Vorschriften zur Berücksichtigung von Kindern im Einkommensteuerrecht in Art. 106 Abs. 3 GG und im Finanzausgleichsgesetz oder Art. 106 a GG: Steueranteil für Personennahverkehr), die sich bei einer sachgerechten Anwendung der Verfassungsbestimmungen über die vertikale Steuerverteilung erübrigt hätten. Diese Entwicklung hin zu einem Verlust an Systematik und Transparenz will das Gericht völlig zu recht korrigiert sehen. Es fordert eine rationale Steuerverteilung im Bundesstaat anstelle einer, die sich im weitem Umfang an bloßen politischen Kompromissen ohne sinnhafte Maßstäbe orientiert. Bereits in seinen früheren Urteilen hatte das BVerfG darauf hingewiesen, dass politischen Mehrheit allein, selbst ein Konsens noch keine hinreichende Legitimation für Finanzausgleichsregelungen seien. Vielmehr besteht es auf nachvollziehbaren Begründungen und objektivierbaren Indikatoren. Vom Grundsatz her dienen diese hohen normativen Ansprüche des Gerichtes vor allem dem Schutz von Minderheiten, die das Gericht nicht interessengebundenen Mehrheitsentscheidungen ausgeliefert sehen möchte.

Unerwartet, weil in keinem der Normenkontrollanträge thematisiert, nahm das Gericht die Problematik der vertikalen Steuerverteilung auf. Art. 106 Abs. 3 Ziff. 1 und 2 GG verlangt, dass bei der Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern im Rahmen der „laufenden Einnahmen„ unter Berücksichtigung der „notwendigen Ausgaben„ und „einer mehrjährigen Finanzplanung„ ein „billiger Ausgleich„ stattfindet, bei dem „eine Überlastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird„. Diese Bestimmungen werden – aus der Sicht des Gerichtes – bei der gegenwärtigen Praxis der Umsatzsteuerverteilung nicht hinreichend beachtet und nicht sachgerecht angewandt. In der Staatspraxis sie sind nahezu funktionslos geworden, weil praktisch kaum anwendbar, denn darüber, was „laufende Einnahmen„ (gehört der Bundesbankgewinn dazu?) oder was „notwendige Ausgaben„ (im Unterschied zu wünsch- oder realisierbaren; gibt es vielleicht Ausgaben, die notwendig, aber nicht realisierbar sind?) sind, war bisher keine Verständigung zwischen Bund und Ländern möglich.
[An dieser Definitionsaufgabe scheiterte bereits der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium, vgl. Einnahmeverteilung zwischen Bund und Ländern. Probleme und Lösungsmöglichkeiten, Schriftenreihe des Bundesministerium der Finanzen, Heft 56, Bonn 1995.] Das pragmatische „we agree to disagree„ und der bloße politisch ausgehandelte Kompromiss ohne erkennbare Maßstäbe genügt aus der Sicht des Gerichtes den Vorgaben der Verfassung nicht. Es verlangt daher vom Gesetzgeber die Entwicklung von verbindlichen verfassungskonformen Maßstäben für die Steueraufteilung.

In der gegenwärtigen Staatspraxis wird für die Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern aufgrund der jeweiligen Finanzplanungen ein Abgleich der Deckungsquoten vorgenommen. Weil Bund und Länder sich nicht in der anzuwendenden Methodik (Streitpunkte sind beispielsweise der Bundesbankgewinn, die Abführungen des Bundes an die EU, Bereitstellung von Komplementärmitteln seitens der Länder für EU-Maßnahmen und Lastentragung bei der Ausführung von EU-Verordnungen durch die Länder) einig sind und weil Finanzplanungen nicht nur realisierbare, sondern auch wünschbare Ausgaben („Luftbuchungen„) enthalten, deren Notwendigkeiten natürlich wechselseitig bestritten werden, ist das Verfahren und sind infolgedessen seine Ergebnisse immer wieder umstritten. Das Verfahren hat zudem den Nachteil, dass es möglicherweise eine unsolide Ausgabenpolitik durch erhöhte Ansprüche „prämiiert„, strikte Haushaltsdisziplin durch verminderte Ansprüche „bestraft„. Diese aus modelltheoretischen Überlegungen abgeleiteten Fehlanreize des Systems, die sich allerdings empirisch kaum belegen lassen, berühren den Verfassungsbefehl, eine Überlastung der Steuerpflichtigen zu vermeiden.

Das BVerfG möchte diese Probleme durch eine langfristige angelegte, auf einheitlichen Maßstäben beruhende Finanzplanung und eine darauf aufbauende Steuerverteilung gelöst sehen. Diesem Anliegen des Gerichtes sind allerdings praktische Grenzen gesetzt: Wegen der Unmöglichkeit, die „Notwendigkeit„ von öffentlichen Ausgaben objektiv und befreit von politischen Erwägungen eindeutig zu bestimmen, kann der vertikale Ausgleich nicht „spitz„ gerechnet werden, sondern bleibt letztlich auf eine politische Verständigung angewiesen. Mit dem Rechenstift lässt sich nur der Korridor bestimmen, in dem eine politische Einigung gefunden werden muss.

Wie kann der Gesetzgeber angesichts des Dilemmas, dass er vor einer im Grunde nicht lösbaren Aufgabe steht, nun mit den Auflagen des Bundesverfassungsgerichtes umgehen? Die naheliegende Lösung, den Steuerverbund, der diese Probleme überhaupt erst verursacht, durch ein Trennsystem zu ersetzen, scheidet aus praktischen Gründen aus. Unabhängig davon, ob man einen Wechsel für wünschenswert hält oder nicht, wird wegen bestehender politischer Differenzen in dieser Frage und wegen des Zeitaufwandes für eine Verfassungsänderung eine Lösung im gegebenen Zeitrahmen bis Ende 2002 kaum möglich sein.

Damit bleiben dem Bundesgesetzgeber nur zwei, eine wahrscheinlichere und eine weniger wahrscheinliche Option:

Er könnte versuchen, das Grundgesetz von den Formulierungen zu befreien, die dem Zeitgeist der 60er Jahre entsprechen, sich in der Staatspraxis aber als nicht anwendbar erwiesen, konkret Art. 106 Abs. 3 Ziff. 1 und 2 GG zu streichen. Damit würde zwar nicht den Intentionen des Urteils gefolgt, ihm aber die verfassungsrechtliche Grundlage seiner Kritik teilweise entzogen. Ob für eine solche Lösung aber die notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat und Bundestag zu finden ist, erscheint eher zweifelhaft.

Realistischer erscheint der Ansatz, auf der Basis des Status quo die Maßstäbe, die dem Verfahren gegenwärtig explizit oder implizit zugrunde liegen, exakter zu definieren. Angesichts der Schwierigkeit der Aufgabe, zu bestimmen, was im Bund-Länder-Verhältnis als „notwendig„ angesehen wird, wird eine solche „zweitbeste„, pragmatische Lösung, die genügend Spielraum für notwendigerweise politische Definitionen lässt, der offensichtlich nicht möglichen „besten„ Lösung vorzuziehen sein.
[ Denkbar wäre in diesem Zusammenhang eine „kleine„ Verfassungsänderung, wenn Bund und Länder sich über eine Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe verständigen. Aus „laufenden Ein nahmen„ könnten „Einnahmen„ oder „Steuereinnah men„ werden, aus „notwendigen Ausgaben„ schlichte „Ausgaben„. Aber selbst eine solche Minimaländerung des GG setzt einen Konsens in der Sache zwischen Bund und Ländern voraus.]

Die Steuerverteilung unter den Ländern

Weniger problematisch als die Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe des Art. 106 erscheint die des Art. 107 Abs. 2 GG. Hier kann in weitem Umfang auf die Urteile des BVerfG selbst zurückgegriffen werden: „Angemessen„ ist der horizontale Finanzausgleich nur dann, wenn das Ausgleichsziel systemimmanent erreicht wird. Das überarbeitete Finanzausgleichsgesetz muss danach ohne Garantie- oder Korrekturklauseln auskommen. Von wesentlicher Bedeutung ist die Klarstellung des Gerichtes, dass sich die Steuerverteilung nach der Aufgabenzuordnung zu richten habe. Diese Aussage gilt nicht nur für das Bund-Länder-Verhältnis, sondern auch für den Finanzausgleich unter den Ländern. Damit ist herausgestellt, dass der horizontale Finanzausgleich sich nicht über Abschöpfungsquoten (z.B. den sogen. „Halbteilungsgrundsatz„) definieren lässt, sondern nur über den Aufgabenbestand der Länder. Die „Angemessenheit„ des Ausgleichs bestimmt sich danach, ob auch die leistungsschwachen Ländern ihren Aufgaben gerecht werden können. Das Gericht bestätigt in diesem Zusammenhang ausdrücklich ein Ausgleichsniveau von 95 v.H. des Durchschnitts als gerechtfertigte Mitte zwischen Autonomie der Länder und bündischer Solidarität.

Hinsichtlich des Nivellierungsverbots und der Wahrung der Finanzkraftreihenfolge können ebenfalls die Ausführungen des Gerichts der Sache nach in das Gesetz übernommen werden. Angesichts der öffentlichen Debatte der letzten Jahre hat es festgestellt, dass das „Eigene„ der Länder ihr Steueraufkommen nach der Umsatzsteuerverteilung einschließlich des Umsatzsteuerausgleichs ist. Außerdem hat es die Bundesergänzungszuweisungen für besondere und befristete Bedarfe von einer allgemeinen Finanzkraftanhebung abgegrenzt und herausgestellt, dass besondere Bedarfe auch dann nicht das Nivellierungsverbot tangieren, wenn dadurch die begünstigten Länder im Ergebnis über eine überdurchschnittliche Finanzkraft verfügen. Das Urteil nimmt hierbei Bezug auf die Haushaltshilfen für Bremen und das Saarland sowie die Hilfen für die ostdeutschen Länder.

Erheblich schwieriger wird es, wenn es um die Überprüfung einzelner Elemente des Länderfinanzausgleichs geht. Weniger noch als in anderen Teilen des Urteils hat das Gericht hier implizite Regelungshinweise gegeben, sondern lediglich die gegenwärtigen Regeln in Frage gestellt. Mit den gerichtlichen Ausführungen zum Begriff der „Finanzkraft„ ist die gegenwärtige Form der Anrechnung von Seehafenlasten kaum in Einklang zu bringen. Das Urteil spricht hier von der Förderung der Küstenländer und fragt nach, ob nach dem föderativen Gleichbehandlungsgrundsatz nicht auch vergleichbare andere Regionen gefördert werden müssten. Offensichtlich vermutet das Gericht, dass hier nicht gesamtstaatlich bedeutend Infrastrukturmaßnahmen zum Erhalt global agierender (Über-)Seehäfen von den Steuereinnahmen abgesetzt werden, sondern infolge der Einbeziehung auch Niedersachsens und Mecklenburg-Vorpommerns eine allgemeine Begünstigung der Küstenländer (mit Ausnahme Schleswig-Holsteins) stattfindet. Das Gericht verbietet das Absetzen von Seehafenlasten nicht grundsätzlich, aber um diese (oder eine ähnliche) Regelung aufrecht zu erhalten, müssten die Länder, die überregional bedeutsame Seehäfen unterhalten, begründen, in welchem Maß und in welcher Weise sie für ihre Häfen gesamtstaatliche, von allen mitzufinanzierende Infrastrukturleistungen erbringen, und in welcher Weise sich diese Seehäfen beispielsweise von Flughäfen oder bedeutenden Binnenhäfen unterscheiden. Sinnvoll wäre es in diesem Zusammenhang auch, über andere Modelle der Förderung von Seehäfen nachzudenken, die Bremen, Hamburg und eventuell Rostock Chancengleichheit im Wettbewerb mit anderen Seehäfen wie Antwerpen, Rotterdam oder Stettin sichern.

Ebenfalls schwierig wird die Berücksichtigung der höheren Lasten der Stadtstaaten einerseits und – das Gericht stößt diese Frage an – der Länder mit besonders geringer Siedlungsdichte (in Ostdeutschland) andererseits. Ein eventuell höherer Finanzbedarf je Einwohner in den Stadtstaaten darf nicht mehr angenommen, weil es schon immer so war, sondern muss schlüssig begründet werden. Ebenso ist zu prüfen, in wie weit in den besonders gering besiedelten Ländern die öffentlichen Lasten je Einwohner höher sind als in anderen. Die betroffenen Länder müssten aufzeigen, ob und in welchem Umfang bundesgesetzlich geregelte Aufgaben, verfassungsmäßig vorgegebene Pflichtaufgaben (z.B. Bildung und innere Sicherheit) und eventuell gesamtstaatliche Funktionen einen höheren Steueranspruch rechtfertigen. Popitz’ klassisches Bild vom „kanalisierten Bürger„ mit höheren kulturellen Ansprüchen trifft nicht mehr ohne weiteres zu; im Gegenteil, heute ist der „kanalisierte Bürger„ auf dem Land oftmals teurer als in der Stadt. Das Maßstäbegesetz wird vermutlich eine Einwohnerwertung nicht beziffern, wohl aber die Kriterien für deren Berechnung benennen. In diesem Zusammenhang stellt sich zudem die Frage, ob man Berlin auf Dauer Bremen und Hamburg wird gleichstellen können. Dem Urteil sind Zweifel zu entnehmen. Wäre nicht eine Bundesfinanzierung für Berlin als Hauptstadt auf der Basis entgangener Steuereinnahmen denkbar? Der Bund zahlt für das Reichstagsgebäude und andere Einrichtungen keine Grundsteuer; ein Dienstleistungsunternehmen beispielsweise mit der Lohnsumme des Bundesfinanzministeriums würde vermutlich eine nennenswerte Summe an Körperschaft- und Gewerbesteuer entrichten. Es wäre zu prüfen, ob auf der Basis von Art. 106 Abs. 8 GG das Problem „Berlin„ im Länderfinanzausgleich entschärft werden könnte.

Neben diesem Problem wird die Umsetzung der Verfassungsbestimmung über die „Berücksichtigung der Finanzkraft und des Finanzbedarfs der Gemeinden„ schwierig. Der schlichte und nicht näher begründete politische Kompromiss der hälftigen Einbeziehung der Gemeindesteuern in den Länderfinanzausgleich von 1955 ist kaum mit dem Urteil zu vereinbaren. Zudem hat das BVerfG bereits in seinem Urteil von 1992 eine Überprüfung der Gewichtung der Einwohner nach Ortsgrößenklassen bei den Kommunalsteuern verlangt, der Gesetzgeber aber hat diesen Auftrag bisher nicht erfüllt. Regelungen, die in der alten Bundesrepublik hinnehmbar waren – wie die hälftige Berücksichtigung der Gemeindesteuern und Nichtberücksichtigung der Konzessionsabgaben –, sind wegen des großen Finanzkraftgefälles zwischen den Gemeinden der west- und der ostdeutschen Länder fragwürdig geworden. Das Urteil legt nahe, Gemeindeeinnahmen in einem höheren Maß als bisher in den Ausgleich einzubeziehen. Allerdings schreibt das Gericht nicht vor, dass die Gemeindesteuern im vollen Umfang in den Länderfinanzausgleich einzubeziehen sind. Dass Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG („Die Gewährleistung der Selbstverwaltung [der Gemeinden, W.R.] umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.„) eine grundsätzliche Hürde für die volle Einbeziehung darstellen könnte, ist nicht zu erkennen, denn die kommunale Finanzautonomie wird nicht entscheidend von der Frage der Berücksichtigung im Länderfinanzausgleich berührt.
[Von größere Bedeutung für die Finanzautonomie der Gemeinden ist deren Möglichkeit zur eigenständigen Festsetzung von Hebesätzen. ]
Tatsächlich sind andere Quoten als 100 v.H. schwerlich zu begründen und unterliegen dem Verdacht, „gegriffen„ zu sein. Die Berücksichtigung des Finanzbedarfs der Gemeinden wird ebenfalls geändert werden müssen. Anstelle der Ortsgrößenklassen könnte auch hier die Siedlungsdichte des Landes, unabhängig von den gestaltbaren Ortsgrößen, analog zur Einwohnerwertung bei den Landessteuern einen Maßstab bilden. Es spricht vieles dafür, bei den Gemeindesteuern dieselbe Einwohnerwertung wie bei den Landessteuern zugrunde zu legen.

Bundesergänzungszuweisungen

Schließlich verlangt das Gericht Maßstäbe für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen. Die Ermächtigung zu Bundesergänzungszuweisungen erlaubt zwar grundsätzlich einen abschließenden und ergänzenden Ausgleich, der jedoch weder den horizontalen Finanzausgleich noch die vertikale Steuerverteilung ersetzen darf. Dieser Zweck begrenzt den Mitteleinsatz im Verhältnis zum Länderfinanzausgleich. Gewährt der Bund Bundesergänzungszuweisungen zur allgemeinen Anhebung der Finanzkraft der leistungsschwachen Länder, ist dabei das Nivellierungsverbot zu beachten. Das BVerfG verlangt damit eine Begrenzung des Volumens im Verhältnis zu dem des Länderfinanzausgleich. Die gegenwärtige Regelung, 90 v.H. an die Fehlbeträge des Durchschnitt auszugleichen, ist mit dieser Entscheidung schwerlich vereinbar. Bundesergänzungszuweisungen wegen besonderer Lasten bedürfen der besonderen Begründung und einer Befristung, der föderative Gleichbehandlungsgrundsatz ist zu beachten. Damit – so das Gericht ausdrücklich – sind die Hilfen an die ostdeutschen Länder wegen teilungsbedingter Lasten sowie die an Bremen und das Saarland zur Haushaltssanierung zu vereinbaren. Kaum vereinbar damit sind aber die unbefristeten Zuweisungen wegen überdurchschnittlicher Kosten politischer Führung in kleinen Ländern. – Die Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen zugunsten der alten armen Länder laufen 2004 aus; das rettete sie wohl.

Das anstehende Verfahren und zu erwartende Ergebnisse

Mit dem Maßstäbegesetz werden faktisch alle entscheidenden Weichen für das Finanzausgleichsgesetz gestellt, es sei denn, der Gesetzgeber entschließt sich zu einem sehr abstrakten Maßstäbegesetz, was aber kaum den Intentionen des BVerfG entsprechen dürfte. Wegen der engen materiellen Verzahnung des Maßstäbegesetzes mit dem Finanzausgleichsgesetz werden die an der Gesetzgebung Beteiligten bei den Entscheidungen über das Maßstäbegesetz immer dessen konkrete Umsetzung im Finanzausgleichsgesetz im Auge haben. Die Vorstellung des Gerichtes, der Gesetzgeber beschließe das Maßstäbegesetz gleichsam unter einem „Schleier von Nichtwissen„, ohne Rücksicht auf die Auswirkungen, ist sicherlich politikfern. Weder ein Regierungschef noch ein Finanzminister, aber auch kein Bundestagsabgeordneter dürfte und sollte sich daran machen, eine Gesetz „im Blindflug„ zu beschließen, dessen absehbare Konsequenzen sie oder er nicht kennt. Wie die Vorstellung des BVerfG über das Verfahren mit dem Prinzip von den Wählern verantwortlichen Regierungen und Parlamenten zu vereinbaren ist, ist schwerlich nachvollziehbar.

Eine grundlegende Überarbeitung des Finanzausgleichsgesetz wird – so ist zu hoffen – zu einem einfacheren, klareren und leichter nachvollziehbaren Gesetz ohne die vom Gericht kritisierten Ungereimtheiten und nachträglichen Korrekturklauseln führen. Diese wird eine „kleine„ Lösung sein, denn für einen großen Wurf mangelt es nicht nur an einer überzeugenden Alternative (die Modelle, die die Probleme des bestehenden lösen, schaffen meist mehr neue) und an hinreichenden politischen Mehrheiten, sondern vor allem auch an Zeit. Eine wesentliche Systemänderung ist in dem gesetzten Zeitrahmen nicht zu schaffen, wohl aber eine Überarbeitung des bestehenden Gesetzes.

Diese Feststellung schließt die Konsequenz ein, dass das materielle Ergebnis nicht allzu weit vom Status quo entfernt sein wird. Abgesehen von Verfahrensverbesserungen sind wesentliche materielle Änderungen bei Steueraufteilung zwischen Bund und Ländern wenig wahrscheinlich. Für den horizontalen Finanzausgleich lassen sich derzeit bestenfalls Chancen und Risiken aufzeigen: Der Länderfinanzausgleich mit einer Auffüllungsquote von 95 v.H. des Länderdurchschnitts wird bleiben. Bestehende Sonderregelungen wie die Anrechnung von Seehafenlasten, die Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft und des Finanzbedarfs sowie die Einwohnerwertung zugunsten von Stadtstaaten dürften dagegen in ihrer jetzigen Form eine Prüfung kaum unverändert überstehen. Das heißt nicht, dass die bestehenden Regelungen notwendigerweise abgeschafft werden, aber sie bedürfen einer nachvollziehbaren Begründung und – so weit notwendig – einer Modifikation. Aufgrund der zu erwartenden Modifikationen wird der Länderfinanzausgleich für die finanzstarken Länder tendenziell eher teurer als billiger. Die Stadtstaaten werden konkret nachweisen müssen, warum und in welchem Umfang die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben teurer ist als in einem Flächenland. Die Verhandlungsergebnisse werden zu einem nicht geringen Teil von der Glaubwürdigkeit der Begründung höherer unabweisbarer Lasten und einer strengen Haushaltspolitik abhängen. Für Berlin, das mehr als jedes andere Land von den Zuweisungen aus dem Länderfinanzausgleich (1998: 4,4 Mrd. DM) und vom Bund (Bundesergänzungszuweisungen und Investitionshilfen 1998: 5 Mrd. DM) abhängig ist, könnte sich die Verhandlungssituation erheblich verschlechtern, falls die von der bisherigen Finanzsenatorin verfolgte Konsolidierungspolitik nicht glaubwürdig fortgesetzt wird. Noch hat die Bundeshauptstadt große Probleme dabei, ihre Ausgaben auf das Niveau selbst des reichsten Landes, Hamburg, herunterzufahren.

Die armen Länder werden sowohl bei den finanzkraftbezogenen Bundesergänzungszuweisungen als auch bei denen für überproportionale Kosten politischer Führung verlieren, gewinnen dürfte an dieser Stelle der Bund. Zwar erlaubt die Ermächtigung zu Bundesergänzungszuweisungen einen abschließenden und ergänzenden Ausgleich, jedoch ist mit den Ausführungen des Urteils die gegenwärtige Höhe – 90 v.H. der Fehlbeträge an den Durchschnitt – nicht zu vereinbaren. Die Bundesergänzungszuweisungen wegen überproportionaler Kosten für politische Führung werden wohl kaum einer sachlichen Überprüfung Stand halten können, denn für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen für Sonderlasten müssen außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen, die einer besonderen, den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht unterliegen. Davon kann in diesem Fall kaum die Rede sein.

Eine Kompensation der erkennbaren Einnahmeausfälle der finanzschwachen Länder wird möglich durch eine wahrscheinlich höhere Berücksichtigung kommunaler Einnahmen im Länderfinanzausgleich und – im Fall Brandenburgs und Mecklenburg-Vorpommerns, eventuell auch Thüringens und Sachsen-Anhalts – auch durch eine Einwohnerwertung zugunsten der Länder mit besonders geringer Siedlungsdichte. Über mögliche konkrete Ergebnisse zu sprechen, hieße aber spekulieren.

Bundesergänzungszuweisungen für Sonderlasten sind weiterhin zulässig, aber die Begründungspflicht wurde deutlich verschärft, darauf wurde bereits hingewiesen. Für ihre Rechtfertigung müssen außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen, die einer besonderen, den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht unterliegen. Die besondere Förderung der ostdeutschen Länder wegen vorübergehender wiedervereinigungsbedingter Sonderbedarfe sowie die bis 2004 befristeten und degressiv gestalteten Hilfen für Bremen und das Saarland wegen ihrer extremen Haushaltsnotlage werden dieser Begründungspflicht gerecht. Sie verstoßen auch nicht gegen das Nivellierungsverbot. Im Hinblick auf die weitere Hilfe für die ostdeutschen Länder besteht aber längerfristig Korrekturbedarf: die Fortsetzung der Hilfen über das Jahr 2004 (Solidarpakt II) hinaus bedarf einer Überprüfung. Hierbei wären Degressionsschritte und Auslauffristen zu regeln. Darüber hinaus wäre es angezeigt, das gegenwärtig praktizierte „Gießkannensystem„ durch eine gezielte Regionalförderung zu ersetzen. Sinnvolle Kriterien wären dann nicht mehr „Ost„ oder „West„, sondern ökonomische wie Arbeitslosigkeit und Wirtschaftskraft, die auf wirtschaftsschwache Regionen in Ost- und Westdeutschland gleichermaßen angewandt würden. Günstiger als Bundesergänzungszuweisungen wären für eine solche Förderung wahrscheinlich Investitionshilfen nach Art. 104 a Abs. 4 GG.

Die Aufgaben, die vor dem Gesetzgeber liegen, sind zweifellos schwierig. Vor allem der Bund ist jetzt gefordert, der sich nach diesem Urteil nicht wieder auf die Rolle eines Notars von Vereinbarungen der Länder zurückziehen kann. Der enorme Zeitdruck, den das Gericht mit der Vorgabe einer Gestaltung in zwei Phasen geschaffen hat, erschwert eine sachgerechte Lösung erheblich.

Modernisierung des Bundesstaates

In welchem Verhältnis steht die Revision des Finanzausgleichs zum Projekt „Modernisierung des Bundesstaates„? Zur Ausgangslage:

Für viele Jahre galt die Bundesrepublik oft als erfolgreicher als andere Staaten. Ihre Verfassungsstrukturen und der öffentliche Sektor konnten im Vergleich als „modern„ gelten. In den letzten Jahren haben sich jedoch die Rahmenbedingungen durch die fortschreitende europäische Integration und die Globalisierung in einer Weise verändert, dass das „Modell Deutschland„ international seinen Modernitätsvorsprung verloren hat. Es wurde versäumt, das einst in geschlossenen Grenzen erfolgreiche Modell an veränderte, „entgrenzte„ Rahmenbedingungen anzupassen.

Unter den Bedingungen der Freiheiten des europäischen Binnenmarktes, der Freizügigkeit von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital, verloren (keynesianische) politische Steuerungsmodelle, die einen im wesentlich geschlossenen Nationalstaat voraussetzen, an Funktionstüchtigkeit: kann das Objekt der staatlichen (oder quasi-staatlichen) Regulierung ohne besonderen Aufwand den territorial begrenzten Regelungsbereich verlassen, läuft die Regulierung leer. Weil das so ist, sind die hergebrachten deutschen Regelungsmodelle dringend überholungsbedürftig. Das gilt nicht nur für das Steuerrecht, das international konkurrenzfähig sein sollte, das gilt auch für ineffiziente monopolistische Strukturen wie sie – noch – bei Post und Bahn (die Reform des Telekommunikationssektors hat bewiesen, wie es besser geht) bestehen oder auch den Bereich sozialpolitischer Regelungen: Gesamtstaatliche Regelungen wie Flächentarifverträge werden tendenziell zu einem Wettbewerbsnachteil, wenn deutsche Gebietskörperschaften und ihre Industrien mit nicht-deutschen konkurrieren, die anderen Regelungsregimen unterliegen.

Die territoriale Bindung von Regulierungen an nationale Grenzen wird fragwürdig, wenn diese Grenzen wirtschaftlich funktionslos geworden sind. Unter solchen Umständen sind dezentrale Regulierungen vorzuziehen. Kleinräumigere Strukturen sind leichter an veränderte Bedingungen anzupassen; abstrakte Besitzstandsverteidigung tritt eher hinter konkretem Anpassungsbedarf zurück.

Eine Folge versäumter Anpassung ist die hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland. Andere, modernere Staaten waren und sind hier viel erfolgreicher. Deshalb ist eine Modernisierung des Staates dringend notwendig, denn nur ein effizienter öffentlicher Sektor ist in der Lage, einen Beitrag zur Sicherung „sozialer Gerechtigkeit„ zu leisten. Ein ineffizienter, an Besitzstandswahrung orientierter Staat produziert notwendigerweise soziale Ungerechtigkeit, vor allem in der Form von Arbeitslosigkeit.

Das Projekt „Modernisierung des Bundesstaates„ ist nur ein Teil der anstehenden Staatsmodernisierung; nämlich der Teil, der sich mit der Reform der Bund-Länder-Beziehungen befasst. Für ihn ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 11. November 1999 bedeutend. Die Umsetzung des Urteils und die Modernisierung des Bundesstaates stehen in einer gewissen Spannung zu einander. Einmal geht es um die Anpassung des Finanzausgleichs an bestehende Verfassungsvorgaben, das andere Mal um eine Reform der Aufgaben- und Lastenverteilung im Bundesstaat. Die gleichzeitige Bearbeitung dieser beiden unterschiedlichen, jedoch inhaltlich eng zusammenhängenden Aufgaben wird den Gesetzgeber vor erhebliche Koordinierungsprobleme stellen. Die Gefahr, dass unter dem Druck zur Überarbeitung des Finanzausgleichs das Projekt „Modernisierung des Bundesstaates„ ins Hintertreffen geraten könnte, ist nicht von der Hand zu weisen.

Die Regierungschefs der Ländern haben sich daher am 16. Dezember 1999 darauf verständigt, eine Bund-Länder-Regierungskommission mit zwei Arbeitsgruppen einzurichten, von denen sich eine mit der Neuordnung der föderalen Kompetenzordnung und der Finanzverfassung, die andere mit der Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern einschließlich der Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts und der Anschlussregelung für den Solidarpakt befassen wird. Nachdem Bund und Länder jeweils für sich ihre Positionen erarbeitet haben, sollen diese Arbeitsgruppen ab April 2000 tätig werden und im Oktober ihre Berichte vorlegen.

Worum geht es konkret?

Bei der Reichsgründung 1871 wurde für den Bundesstaat ein Entwicklungspfad eingeschlagen, der dem Bund bestimmte Regelungsbefugnisse zubilligte, den Gliedstaaten aber die Ausführung und Finanzierung von bundesstaatlich geregelten Aufgaben überließ. Trotz aller Brüche in der deutschen Geschichte wurde dieses Entwicklungsmuster, das mit Deutschland nur die Europäische Union teilt, beibehalten: die Gründung der Bundesrepublik durch die Länder 1949 erfolgte unter derselben Maßgabe. Allerdings hatte sich seit 1871 der Bereich der Regelungsbefugnisse des Bundes erheblich ausgeweitet, insbesondere durch die Erzbergersche Finanzreform von 1919/20, darüber hinaus wurden neue Aufgaben wie die Regulierung der Luftfahrt oder der Nutzung der Kernenergie dem Bund übertragen. Eine Indiz für die Übertragung von Regelungskompetenzen von den Ländern auf den Bund ist, dass der Anteil der Zustimmungsgesetze seit der ersten Wahlperiode des Deutschen Bundestages (1949 – 1953) von 40 auf rund 60 v.H. in der dreizehnten (1994 – 1998) gestiegen ist.

Aufgabenverschiebungen

Nicht nur im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Stellung der Länder, sondern auch im Hinblick auf ihre Rolle als eigenständige subnationale Gebietskörperschaften in der EU bedarf die Aufgabenverteilung des Grundgesetzes einer Überprüfung. Mit dem faktischen Wegfall nationaler Grenzen und daraus erwachsener neuer Konkurrenzsituationen, die zwischen den deutschen Ländern und anderen Regionen in der EU mit anderen Regelungsregimen entstanden sind, ist das Bedürfnis an einer Stärkung der Regelungszuständigkeiten der Länder gestiegen. Auf die Länder sind bereits neue Verantwortlichkeiten zugekommen, weitere werden hinzutreten, jedoch sind ihre autonomen Regelungsmöglichkeiten sehr begrenzt. Denkbar wäre in den Bereichen, in denen die Länder mehr Kompetenzen beanspruchen, der Landesgesetzgebung einen Vorrang vor der Bundesgesetzgebung (Art. 73ff. GG) zu geben: die Bundesgesetzgebung gilt fort, die Länder hätten aber jeweils für sich die Möglichkeit eines „opting-out„ für eine eigene Gesetzgebung. Anders als die Vorschriften des Art. 125 a Abs. 2 GG würde ein solcher Vorrang nicht in jedem Einzelfall von der Zustimmung des Bundestages abhängen.

Opting-out-Klauseln im Bereich der Bundesgesetzgebung hätten zudem den Charme, dass der Bund sich aus Streitigkeiten mit oder unter den Ländern ohne größeren Aufwand zurückziehen könnte. Erinnert man sich an den Streit um die Wiedereinführung der Vermögensteuer, einer Landessteuer, oder den Streit um den Ladenschluss unter den Wirtschaftsministern der Länder, dann fragt man sich vergebens, warum der Bund sich nicht zurückzieht und die entsprechende Gesetzgebung den Ländern überlässt. Der Bund wäre um diesen Streit entlastet, die Landesparlamente müssten dann ihre Entscheidungen gegenüber ihren Wählern vertreten.

Die Erfahrung zeigt jedoch, dass Aufgabenverlagerungen ausgesprochen schwierig sind. In ihren Sonntagsreden ist sich die politische Klasse der Bundesrepublik einig: die Rückverlagerung von Aufgaben ist sinnvoll und notwendig. Von Montag bis Freitag, wenn es um die Details geht, in denen bekanntlich der Teufel sitzt, scheitert fast jeder Versuch, den Landesgesetzgebern auch kleine Entscheidungsräume zu lassen. Vermutlich ist die Form der deutschen Parteiendemokratie ein wesentliches Hindernis für eine Dezentralisierung, denn alle Parteien streben eine ebenenübergreifend geschlossene Politik an, die keinen oder wenig Raum für regionale Differenzierungen lässt. Tendenziell würde eine regionale Differenzierung den parteipolitischen „Schulterschluss„ gefährden.

Mischfinanzierungen

Mischfinanzierungen, eine Beteiligung einer Ebene an den Lasten der anderen, sind im Bundesstaat immer problematisch. Mit der Gewährung von Finanzzuweisungen sind oftmals inhaltliche Auflagen verbunden, der Oberstaat steuert durch finanzielle Mittel die politischen Entscheidungen der Gliedstaaten in seinem Interesse („goldener Zügel„). Allokative Fehlsteuerungen sind die Folge. Zugleich lassen Zuweisungen des Oberstaates das Interessen der Gliedstaaten an einer sparsamen Haushaltswirtschaft erlahmen. Mit dem Geld, das nicht von den eigenen Steuerbürgern aufgebracht wurde, wird leicht etwas großzügiger umgegangen, dieses insbesondere dann, wenn Zuweisungen dauerhaft fließen. Tendenziell fördern Mischfinanzierungen ein Aufblähen von Ausgaben. Sie sind damit ein Hindernis auf Weg zum Abbau der öffentlichen Defizite.

Trotz aller Kritiken, denen ihre Berechtigung kaum abgesprochen werden kann, kommt in der politischen Realität kein Bundesstaat ohne Formen der Mischfinanzierungen aus. In der Regel erlaubt eine geringere Regelungsdichte in anderen Staaten dem Bund mehr Einfluss auf die Gliedstaaten als in der Bundesrepublik. Insbesondere sind in keinem anderen Staat die Zustimmungserfordernisse der empfangenen Gebietskörperschaften vergleichbar hoch. Das reduziert das Machtpotential des Bundes gegenüber den Ländern erheblich. Es ist realistischerweise nicht vorstellbar, dass die Mischfinanzierungen in Deutschland abgeschafft werden; eine Reform hingegen erscheint angezeigt. Ihr Ziel sollte ein Abbau und eine Vereinfachung der Mischfinanzierungen sein. Insbesondere geht es darum, „finanzielle Besitzstände„ zu überprüfen.

Gemessen an den Schwierigkeiten einer erfolgreichen Aufgabenkritik erscheint die der Mischfinanzierungstatbestände (Art. 91a, 91b, 104a Abs. 3 und 4 GG) geradezu einfach: Die Mitwirkungsrechte des Bundes bei den Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG haben sich entweder durch die Abwanderung der Zuständigkeiten zur EU (regionale Wirtschaftsstruktur und Agrarstruktur) im wesentlichen erledigt oder erweisen sich etwa beim Hochschulbau oft genug als Hindernis für den Ausbau durch die Länder. Anders hingegen, weil sehr viel flexibler, sind die Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91b GG (Bildungsplanung und Forschungsförderung) zu bewerten. Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei der Forschungsförderung nach Art. 91b GG schafft die Voraussetzungen für eine dezentrale Forschungslandschaft in Deutschland, in der auch kleine und finanzschwache Länder kostenintensive Forschungsinstitute betreiben können. Wegen der Flexibilität dieses Instruments wurde das Hochschulerneuerungsprogramm für die neuen Länder aufgrund der Bestimmungen des Art. 91b GG, nicht der des 91a GG durchgeführt. Allerdings, dass der Bund auch im Bereich der schulischen Bildung (Laborschulen) tätig wird, erscheint als zuviel des Guten.

Die Mischfinanzierungen nach Art. 104a Abs. 3 GG (Geldleistungsgesetze) dienen in erster Linie sozialpolitischen Zwecken der Bundespolitik. Durch diese Bestimmung wird es möglich, bestimmte staatliche Leistungen wie Wohngeld oder BAföG bundeseinheitlich zu gestalten, die Ausführung aber dezentral – „vor Ort„ – anzubieten. Da es sich hierbei um Bundesaufgaben handelt, die von den Ländern praktisch ohne eigene Gestaltungsspielräume ausgeführt werden, wäre zu überlegen, ob ein Regelsatz für die Bundesbeteiligung und wegen der finanziellen Belastung der Länder ein generelles Zustimmungserfordernis der Länder (derzeit erst an 25 v.H. Landesanteil) eingeführt werden sollten.

Die Förderung von besonders bedeutsamen Investitionen der Länder und Gemeinden nach Art. 104a Abs. GG hat sich grundsätzlich auch bewährt. Allerdings stellt sich die Frage, ob die sehr weiten Kriterien für die Gewährung von Investitionshilfen verschärft und Dauerförderungen wie nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz beendet werden sollten. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar die Investitionsförderung in seinem Urteil nicht thematisiert, nimmt man jedoch die Ausführungen zu den Bundesergänzungszuweisungen ernst, nach denen diese kein Ersatz der vertikalen Steueraufteilung sein dürfen, stellt sich hier analog die Frage, ob durch über einen langen Zeitraum gewährte Investitionszuweisungen nicht gerade dieses geschieht.

Konnexität im Bundesstaat

In der Bundesrepublik führen die Länder Bundesgesetze als ihre eigene Angelegenheit (Art. 83 GG) aus. Nach dem Lastenteilungsgrundsatz (Art. 104a Abs. 1 GG) fallen die Kosten bei der ausführenden Ebene, den Ländern, nicht bei der veranlassenden, dem Bund, an (Vollzugskausalität). Die Kostenanlastung nach dem Vollzugs-, nicht nach dem Veranlassungsprinzip widerspricht dem ökonomischen Optimum der „institutionellen Kongruenz„, nach der Veranlassung, Ausführung und Lasten einer Aufgabe in einer Hand liegen sollten. Zahlreiche Kritiker sehen in dem Umstand, dass der Bund zu Lasten der Länder Aufgabenwahrnehmungen veranlassen kann, die Achillesferse des deutschen Bundesstaates. Berühmt-berüchtigt ist das vielzitierte Beispiel, dass aufgrund eines Bundesgesetzes jeder Dreijährige den Anspruch auf einen Kindergartenplatz hat: der Bund beschließt, Länder und Gemeinden zahlen. Die Mitwirkung der Länder im Bundesrat hat sich oftmals als „stumpfes Schwert„ gegen solche Belastungen erwiesen, zumal finanzielle Belastungen allein noch keine Zustimmungspflichtigkeit von Bundesgesetzen nach Art. 84 GG konstituiert. Tendenziell behindert die Kostenanlastung nach dem Vollzugsprinzip eine sparsame Haushaltspolitik: die Bundesgesetzgebung wäre vermutlich weniger intensiv, wenn der Bund die dadurch verursachten Kosten zu tragen hätte. Deshalb sollte sie überprüft werden.

Trotz der – berechtigten – Kritiken an dem Prinzip der Vollzugskausalität sollte sie beibehalten werden, denn das Zusammenführen von Veranlassen, Ausführen und Kostenübernahme würde vermutlich mehr Probleme schaffen als lösen: Grundsätzlich sichert die Kostenanlastung bei der ausführenden Ebene das Interesse an einer sparsame Mittelverwendung. Würde die veranlassende Ebene zahlen, könnte davon nicht mehr die Rede sein. Eine aufgabenbezogene Kostenerstattung durch den Bund – analog zur Bundesauftragsverwaltung – würde entweder das Interesse der Länder an einer sparsamen Haushaltswirtschaft erlahmen lassen oder eine verwaltungsintensive Fachaufsicht durch den Bund erfordern. Beides erscheint nicht wünschenswert. Wollte man vollständige Kongruenz herstellen, müsste, soweit der Bund die Gesetzgebung behielte, eine entsprechende Bundesverwaltung aufgebaut werden. Soweit die Gesetzgebung den Ländern übertragen würde, wäre eine einheitliche Aufgabenwahrnehmung nicht mehr gegeben.

Im Ergebnis sind praktikable Alternativen zum Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder als deren eigene Angelegenheit schwerlich zu erkennen. Die unbestreitbaren Schwächen der Kostenanlastung nach dem Vollzugsprinzip erscheinen noch immer geringer als diejenigen, die sich ergeben würden, wenn man das Veranlassungsprinzip verwirklichen wollte.

Steuergesetzgebung und -verteilung

Die Steuergesetzgebung (Art. 105 GG) liegt in der Bundesrepublik teils als ausschließliche, teils als konkurrierende, beim Bund. Die Länder haben keine nennenswerten Möglichkeiten, durch eine eigene Steuergesetzgebung über ihre Einnahmen zu bestimmen. Einige Länder möchten dies geändert sehen und verlangen eine eigene (begrenzte) Steuergesetzgebungskompetenz. Das Recht, eigene Steuern nicht nur zu erheben, sondern auch festlegen zu können, gilt vielfach als substantieller Bestandteil der Staatlichkeit von Gliedstaaten. Für Deutschland ist von finanzwissenschaftlicher Seite oftmals vorgeschlagen worden, den Ländern in einem begrenzten Rahmen die Möglichkeit einzuräumen, eigene Hebesätze oder Zuschläge bei der Einkommen- und/oder Körperschaftsteuer zuzubilligen. Bisher ist keine Bundesregierung solchen Vorstellungen gefolgt, alle haben an der einheitlichen Steuergesetzgebung durch den Bund festgehalten. Auch die gegenwärtige hat in ihrer bisherigen Gesetzgebung und in ihren Reformentwürfen („Steuerreform 2000„) nicht erkennen lassen, dass sie von dieser Haltung abweichen will. Im Gegenteil, im Zentrum der Überlegungen steht nicht die innerstaatliche Regionalisierung der Gesetzgebung, sondern die europäische Harmonisierung.

Trotzdem spricht eine Reihe ernst zunehmender Argumente für eine Steuergesetzgebung durch die Länder. Könnten die Länder ihre Steuereinnahmen selbst bestimmen, wäre das eine erhebliche Bereicherung der Landespolitik. Derzeit können Parteien nur mit Leistungsangeboten konkurrieren, nicht jedoch mit verminderten Steuerlasten. Tendenziell fördern solche beschränkten politischen Wettbewerbsbedingungen und das Fehlen einer Steuerkonkurrenz unter den Ländern die öffentlichen Ausgaben und tragen nicht zu einer sparsamen Haushaltswirtschaft bei.

Mit dem Befürworten eigener Steuergesetzgebungskompetenzen der Länder ist die Frage, welche Steuern sind dafür geeignet, noch nicht beantwortet. Das deutsche Steuersystem erscheint wenig geeignet für eine Landessteuergesetzgebung. Wenig sinnvoll erscheinen progressive Steuern, die auch distributive Zwecke verfolgen. Auch sollten es keine Steuern sein, die im eng verflochtenen Raum der Bundesrepublik unangemessene Ausweichreaktionen provozieren. Wenn sich die formale Verlagerung des steuerlichen Wohnsitzes in das Wochenendhäuschen in das „billige„ Bundesland bei Beibehaltung des Lebensmittelpunktes im „teuren„ lohnt, ist eine solche Regelung wohl kaum sinnvoll.
[ Die Vorstellung, solchen offensichtlichen Missbrauch durch Überwachungsmaßnahmen (wie sie teilweise in der Schweiz üblich sind) zu unterbinden, ist nicht sonderlich attraktiv.] Aus diesen Gründen erscheint die Einkommensteuer wenig geeignet für eine eigene Gesetzgebungskompetenzen der Länder.

Anders sieht es bei den „kleineren„ Landessteuern, z.B. bei der Kraftfahrzeugsteuer für PKW, aus. Sie könnte so gestaltet werden, dass die Länder das Recht bekommen, eigene Sätze festzulegen. Die Kraftfahrzeugsteuer ist gering genug, dass keine Ausweichreaktionen provoziert würden. Schließlich nimmt der Autofahrer auch regionale Differenzierung bei den erheblich teureren Versicherungstarifen hin.

An der Steueraufteilung lässt sich vermutlich wenig ändern. Zwar sind die Probleme des Steuerverbundes hinreichend bekannt. In einem Trennsystem, in dem dem Bund die Einkommen- und Körperschaftsteuer vollständig zufließen würde, er auch die Lasten von Tarifkorrekturen selbst tragen würde, benötigen Steuerreformen nicht mehr die Zustimmung des Bundesrates und wären damit einfach zu verwirklichen.

Ein Verflechtung des Steuerverbundes würde damit zwar erst einmal die Steuergesetzgebung vereinfachen, jedoch das Reagieren auf Lastenverschiebungen im Bundesstaat erheblich erschweren: Kein Bundesstaat ist „statisch„; im Gegenteil, im Zuge der Veränderung der öffentlichen Aufgaben verschieben sich auch regelmäßig Belastungen der Ebenen. In einem strikten Trennsystem würden Lastenverschiebungen zwischen den Ebenen notwendigerweise dazu führen, dass die Ebene jeweils entsprechend der Mehr- oder Minderlasten ihre Steuern anpassten. Ein solches Verfahren impliziert die Gefahr, dass die Gestaltung des Steuersystems sich nicht an Gesichtspunkten eines konkurrenzfähigen Steuersystems orientiert, sondern vornehmlich an denen der Lastenverteilung und den Haushaltserfordernissen der jeweiligen staatlichen Ebene. Im Interesse einer rationalen Steuergestaltung erscheint es sinnvoll, die Steuergesetzgebung von der Lastenverteilung im Bundesstaat zu trennen, den Steuerverbund zu erhalten und in ihm flexible Elemente zu bewahren, zumal Alternativen vermutlich mehr Probleme schaffen als sie lösen.

Perspektiven

Der Finanzausgleich ist allen diesen Bereichen nachgeschaltet, seine Gestaltung richtet sich nach den vorgefundenen Finanzstrukturen. Realistischerweise wird man davon ausgehen können, dass im Zuge der „Modernisierung des Bundesstaates„ die Grundstrukturen des bundesdeutschen Finanzföderalismus nicht angetastet werden: das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes gibt auch keinen Anlass dazu. Der Konnexitätsgrundsatz auf der Basis des Vollzugsprinzips und der Steuerverbund werden ebenfalls bleiben. Eigene Steuergesetzgebungskompetenzen der Länder sind eher unwahrscheinlich. Mit Glück werden einige Gesetzgebungskompetenzen vom Bund auf die Länder verlagert. Da es sich aber dabei um Aufgaben handeln wird, deren Wahrnehmung die Länder schon jetzt finanzieren, werden damit kaum Lastenverlagerungen verbunden sein. Am wahrscheinlichsten sind Änderungen bei den Mischfinanzierungen. Sie könnten vereinfacht und flexibler gestaltet werden. Die finanziellen Folgen würden bei der Gestaltung des Finanzausgleichs berücksichtigt werden müssen. Die Auswirkungen des Projektes „Modernisierung des Bundesstaates„ auf den Finanzausgleich werden vermutlich begrenzt bleiben.

Eine solche Einschätzung legt es nahe, beides – die Überarbeitung des Finanzausgleichs und die Reform der bundesstaatlichen Ordnung – parallel zu bearbeiten, jedoch die Entscheidungsprozesse inhaltlich zu verknüpfen. Die Entscheidung der Regierungskommission von Bund und Ländern, zwei Arbeitsgruppen dazu einzurichten, die bis zum Herbst 2000 Ergebnisse vorlegen sollen, folgt dieser Überlegung.

Anmerkungen

Hinweis

In der Online-Ausgabe sind die Anmerkungen im Text integriert [in eckigen Klammern]

© Friedrich Ebert Stiftung
| technical support | net edition
fes-library | Januar 2001