Finanzausgleich und die Modernisierung des Bundesstaates : Perspektiven nac= h dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts / Wolfgang Renzsch. - [Electronic ed.]. - Bonn, 2000. - 18 S. =3D 64 Kb, T= ext . - (FES-Analyse : Verwaltungspolitik) <br>Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2001

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Finanzausgleich und die Modernisierung des Bundesstaates : Perspektiven nac= h dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts / Wolfgang Renzsch. - [Electronic ed.]. - Bonn, 2000. - 18 S. =3D 64 Kb, T= ext . - (FES-Analyse : Verwaltungspolitik)
Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2001

=A9 Friedrich-Ebert-Stiftung

=3D"INHALT"

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 199= 9 enth=E4lt keine Entscheidung in der Sache, aber =DCberpr=FCfungsauftr=E4g= e an den Bundesgesetzgeber mit dem Ziel, den Finanzausgleich in enger Anleh= nung an das Grundgesetz transparenter, nachvollziehbarer, widerspruchsfrei = und berechenbar zu gestalten.
Die Terminsetzung =96 in Kraft treten des revidierten Fi= nanzausgleichs sp=E4testens zum 1. Januar 2005 =96 ist sehr knapp, aber auf= das Regierungsprojekt =84Modernisierung des Bundesstaates=84 und die Verha= ndlungen zum Solidarpakt II abgestimmt.
Die Steuerverteilung zwischen Bund und L=E4nder (vertika= ler Ausgleich) muss zuk=FCnftig anhand von nachvollziehbaren Kriterien, wie= sie das Grundgesetz vorgibt, entschieden werden, ihr darf kein blo=DFer po= litischer Kompromiss zugrunde liegen.
Die Steuerverteilung unter den L=E4ndern (horizontaler = Ausgleich) folgt der Aufgaben- und damit der Lastenverteilung. Ein L=E4nder= finanzausgleich mit einer Ausgleichsintensit=E4t von 95 v.H. des Durchschni= tts ist ausdr=FCcklich als verfassungskonform anerkannt worden. Die Ma=DFst= =E4be f=FCr Sonderbedarfe (Seeh=E4fen, Stadtstaaten) sind enger und pr=E4zi= ser zu fassen, gegebenenfalls sind auch Kosten besonders d=FCnn besiedelter= R=E4ume zu ber=FCcksichtigen. F=FCr Berlin scheint eine Sonderregelung nah= eliegend.
Die Gemeindesteuern werden vor allem wegen der enormen = Unterschiede zwischen ost- und westdeutscher kommunaler Finanzkraft wahrsch= einlich in einem weiteren Umfang als bisher im L=E4nderfinanzausgleich ber= =FCcksichtigt werden m=FCssen.
Bundeserg=E4nzungszuweisungen sind statthaft, unterlieg= en aber zuk=FCnftig einer strengeren Begr=FCndungspflicht.
Das Verfahren beeinflusst die Ergebnisse. Bis Ende des = Jahres 2002 muss das vom Gericht verlangte =84Ma=DFst=E4begesetz=84 vorlieg= en, im dem bereits alle wesentlichen Weichenstellungen f=FCr die Gestaltung= des Finanzausgleich enthalten sein werden. Die zu erwartende Regelung wird= eher eine =84kleine=84 L=F6sung auf der Grundlage der bisherigen Entwicklu= ngen als ein =84gro=DFer Wurf=84 sein, der den deutschen Finanzf=F6deralism= us grunds=E4tzlich umgestalten w=FCrde: Es wird keinen Wechsel zum Konkurre= nzf=F6deralismus geben.
Im Ergebnis drohen den =84reichen=84 L=E4nder eher Mehrb= elastungen als Gewinne, die ostdeutschen L=E4nder k=F6nnen ihre Position m= =F6glicherweise verbessern, auch f=FCr den Bund sind die Aussichten auf ein= e Besserstellung nicht ung=FCnstig. Konkrete Aussagen =FCber Gewinner und V= erlierer sind erst nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens m=F6glich.
Die =84Modernisierung des Bundesstaates=84 steht als gl= eichgewichtige Aufgabe neben der =DCberarbeitung des Finanzausgleichs. Ange= sichts der Globalisierung und des Funktionsverlustes nationaler Grenzen f= =FCr wirtschaftliche Prozesse ist es notwendig, die staatlichen Regelungsme= chanismen mit dem Ziel einer Dezentralisierung anzupassen. In entgrenzten R= =E4umen wird es wichtiger als bisher, regionale St=E4rken und F=E4higkeiten= zu f=F6rdern und zu nutzen.
Es steht eine =DCberpr=FCfung der Kompetenzverteilung i= m Bundesstaat an; konkret geht es um Fragen der Gesetzgebungszust=E4ndigkei= ten einschlie=DFlich der Steuergesetzgebung, der Mischfinanzierungen und de= s Konnexit=E4tsprinzips. Wahrscheinlich erscheinen auch hier Anpassungen im= Rahmen bisher verfolgter Entwicklungspfade mit dem Ziel, den deutschen Bun= desstaat effizienter und flexibler zu gestalten. Kehrtwenden sind nicht zu = erwarten.
Im Dezember 1999 wurde eine Regierungskommission beschl= ossen, die in zwei Arbeitsgruppen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes un= d die Finanzverfassung sowie die Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen = Bund und L=E4ndern einschlie=DFlich der Anschlussregelung f=FCr den Solidar= pakt behandeln werden. Im Oktober 2000 sollen Ergebnisse vorgelegt werden.<= /b>

Das Problem

Am 11. November 1999 hat das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung= =FCber das von den L=E4ndern Baden-W=FCrttemberg, Bayern und Hessen veranl= asste Normenkontrollverfahren =FCber das geltende Finanzausgleichsgesetz ve= rk=FCndet. Das Gericht hat das geltende Finanzausgleichsgesetz nicht verwor= fen, sondern in zwei Schritten bis zum Ende des Jahres 2004 eine =DCberpr= =FCfung verlangt. Bis dahin muss der Gesetzgeber ein =FCberarbeitetes und i= n seinen Regelungen nachvollziehbar begr=FCndetes Finanzausgleichsgesetz ve= rabschiedet haben, dass sp=E4testens am 1. Januar 2005 in Kraft tritt. Zuvo= r jedoch =96 bis Ende 2002 =96 hat der Gesetzgeber ein verfassungserg=E4nze= ndes =84Ma=DFst=E4begesetz=84 zu verabschieden, das bereits die wesentliche= n Grundsatzentscheidungen f=FCr den Finanzausgleich definiert. Faktisch m= =FCssen damit alle wesentlichen gesetzgeberischen Arbeiten vor der Bundesta= gswahl 2002 bzw. vor dem Beginn des Wahlkampfes erledigt sein. Der zur Verf= =FCgung stehende Zeitraum ist extrem kurz, er umfasst gerade zwei Jahre. Konkrete Vorgaben f=FCr ein neues Finanzausgleichsgesetz sind dem Urteil n= icht zu entnehmen, wohl aber mahnt das Gericht in Kontinuit=E4t seiner bish= erigen Rechtsprechung ein enge Anbindung an die Vorgaben des Grundgesetzes = an.

Bei seinem Urteil, insbesondere bei der Terminsetzung, ber=FCcksicht= igte das Bundesverfassungsgericht, dass bereits am 17. Dezember 1998 der Bu= ndeskanzler und die Ministerpr=E4sidenten beschlossen, die Aufgabenverteilu= ng und die Finanzbeziehungen zwischen Bund und L=E4ndern mit dem Ziel einer= =84Modernisierung des Bundesstaates=84 grundlegend zu =FCberpr=FCfen. Das = Ergebnis dieser Reformbem=FChungen soll mit dem Auslaufen des Solidarpakts = am 1. Januar 2005 in Kraft treten.

Mit dem Urteil, genauer, mit der Sanktion, das geltende Finanzaus= gleichsgesetz verliere am 1.1. 2003, wenn bis dahin kein =84Ma=DFst=E4beges= etz=84, und am 1.1.2005, wenn bisher kein neues Finanzausgleichsgesetz in K= raft getreten ist, seine G=FCltigkeit, zwingt das Bundesverfassungsgericht = den Bundesgesetzgeber nun, sich ernsthaft und unter hohem Zeit- und Entsche= idungsdruck dem Problem einer Revision der bundesstaatlichen Aufgaben- und = Finanzverteilung anzunehmen.

Offensichtlich hielt das Gericht es f=FCr notwendig, eine Sanktion m= it f=FCr die Betroffenen unkalkulierbaren Folgen festzulegen, denn es hande= lt sich hier um bisher nicht erf=FCllte Ank=FCndigungen aus dem Einigungsve= rtrag von 1990. Im Einigungsvertrag (Art. 5) empfahlen die vertragschlie=DF= enden Parteien den gesetzgebenden K=F6rperschaften der vereinigten Bundesre= publik, sich innerhalb von zwei Jahren mit den im Zusammenhang mit der deut= schen Einheit (und man muss erg=E4nzen: und mit der fortschreitenden europ= =E4ischen Integration) aufgeworfenen Fragen zur =C4nderung und Erg=E4nzung = des Grundgesetzes zu befassen. Das Ergebnis der Arbeit der Gemeinsamen Verf= assungskommission von Bund und L=E4ndern ist bekannt: Die 42. =C4nderung de= s Grundgesetzes ben=F6tigte gerade zwei Seiten im Bundesgesetzblatt. Die Fi= nanzverfassung als zentraler Eckstein des Bundesstaates wurde von der Kommi= ssion nicht einmal thematisiert, sondern den Finanzministern zugewiesen. Di= e Arbeitsgruppe =84Finanzreform 1995=84 erarbeitete zwar das Konzept f=FCr = die Eingliederung der ostdeutschen L=E4nder in die bestehende Finanzverfass= ung (Solidarpakt), eine mittelfristig angelegte Strategie der Finanzverteil= ung an die ver=E4nderten Rahmendaten, von der angek=FCndigten Reform konnte= jedoch schwerlich die Rede sein.

Dieses Vers=E4umnis holt den Bundesgesetzgeber nun ein, und er st= eht vor einer doppelten Aufgabe: er muss den Finanzausgleich =FCberpr=FCfen= und gegebenenfalls reformieren, auf jeden Fall die Regelungen hinreichend = begr=FCnden, und zudem steht eine Reform der Aufgaben- und Lastenverteilung= im Bundesstaat an. Beide Aufgaben sind eng mit einander verwoben; ihre Koi= nzidenz erleichtert jedoch die Arbeit nicht, wie man vielleicht auf den ers= ten Blick meinen k=F6nnte. Im Gegenteil, sie erschwert sie.

Infolge des Streits um den Finanzausgleich sind bisher die Verhandlu= ngen =FCber das Projekt =84Modernisierung des Bundesstaates=84 nicht recht = von der Stelle gekommen, denn einige L=E4nder verweigerten vor dem Urteil = =FCberhaupt Verhandlungen, weil sie sich verfassungsgerichtliche Unterst=FC= tzung versprachen, andere waren wegen des Urteils sehr zur=FCckhaltend hins= ichtlich der Definition ihrer Positionen. Dadurch ging praktisch ein Jahr v= erloren. Der enge Zeitrahmen, den das Bundesverfassungsgericht gesetzt hat,= erschwert die Arbeit zus=E4tzlich. Die Finanzverfassung und der Finanza= usgleich folgen notwendigerweise der Aufgaben- und Lastenverteilung im Bund= esstaat. Zuerst die Auflagen des Bundesverfassungsgerichtes umsetzen und da= nn die Aufgabenverteilung zu diskutieren, hie=DFe, das Pferd vom Schwanze h= er aufz=E4umen. Sinnvollerweise verf=E4hrt man anders. Aber daf=FCr hat das= Urteil nicht die n=F6tige Zeit gelassen, so dass beide Aufgaben parallel e= rledigt werden m=FCssen. In wie weit der Gesetzgeber dazu in der Lage i= st oder ob er nicht =FCberfordert wird, bleibt abzuwarten. Auch die gesetzg= ebenden Organe verf=FCgen nur =FCber begrenzte Probleml=F6sungskapazit=E4te= n.

Das Urteil vom 11. November 1999

Das Bundesverfassungsgericht sieht die gegenw=E4rtigen Regelungen des= Finanzausgleichs nicht mehr in =DCbereinstimmung mit dem Grundgesetz. Die = Kritik des Gerichtes richtet sich weniger gegen die materiellen Inhalte des= Finanzausgleichsgesetzes, als vielmehr gegen den Mangel an Transparenz, ge= gen unzureichend begr=FCndete und schwerlich nachvollziehbare Regelungen so= wie schlichte politische Kompromisse mit nur geringer sachlicher Fundierung= .

Zu konkreten Einzelfragen des Finanzausgleichs hat das Gericht ni= cht abschlie=DFend entschieden, sondern nur auf seine fr=FCheren Entscheidu= ngen rekurriert und damit die Kontinuit=E4t seiner Rechtsprechung betont. E= s hat aber verdeutlicht, dass der weitere Bestand aller Elemente des System= s einer nachvollziehbaren, sich an den Normen des Grundgesetzes (und den Ur= teilen des Gerichtes) orientierenden Rechtfertigung bedarf.

Das in sich relativ geschlossene und systematisch angelegte Finanzau= sgleichsmodell des Jahres 1969 b=FC=DFte im Laufe der Jahre, insbesondere n= ach 1990 durch eine Reihe von Ver=E4nderungen und Erg=E4nzungen seine urspr= =FCngliche Form ein. Die Erg=E4nzungen waren oft wenig systematisch angeleg= t und enthielten unn=F6tige Sonderbestimmungen (z.B. die Vorschriften zur B= er=FCcksichtigung von Kindern im Einkommensteuerrecht in Art. 106 Abs. 3 GG= und im Finanzausgleichsgesetz oder Art. 106 a GG: Steueranteil f=FCr Perso= nennahverkehr), die sich bei einer sachgerechten Anwendung der Verfassungsb= estimmungen =FCber die vertikale Steuerverteilung er=FCbrigt h=E4tten. D= iese Entwicklung hin zu einem Verlust an Systematik und Transparenz will da= s Gericht v=F6llig zu recht korrigiert sehen. Es fordert eine rationale Ste= uerverteilung im Bundesstaat anstelle einer, die sich im weitem Umfang an b= lo=DFen politischen Kompromissen ohne sinnhafte Ma=DFst=E4be orientiert. Bereits in seinen fr=FCheren Urteilen hatte das BVerfG darauf hingewiesen= , dass politischen Mehrheit allein, selbst ein Konsens noch keine hinreiche= nde Legitimation f=FCr Finanzausgleichsregelungen seien. Vielmehr besteht e= s auf nachvollziehbaren Begr=FCndungen und objektivierbaren Indikatoren. Vo= m Grundsatz her dienen diese hohen normativen Anspr=FCche des Gerichtes vor= allem dem Schutz von Minderheiten, die das Gericht nicht interessengebunde= nen Mehrheitsentscheidungen ausgeliefert sehen m=F6chte.

Die Steuerverteilung zwischen Bund und L=E4ndern

Unerwartet, weil in keinem der Normenkontrollantr=E4ge thematisiert, nah= m das Gericht die Problematik der vertikalen Steuerverteilung auf. Art. 106= Abs. 3 Ziff. 1 und 2 GG verlangt, dass bei der Umsatzsteuerverteilung zwis= chen Bund und L=E4ndern im Rahmen der =84laufenden Einnahmen=84 unte= r Ber=FCcksichtigung der =84notwendigen Ausgaben=84 und =84einer mehrj=E4hrigen Finanzplanung=84 ein =84billiger Ausgleich=84<= /i> stattfindet, bei dem =84eine =DCberlastung der Steuerpflichti= gen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverh=E4ltnisse im Bu= ndesgebiet gewahrt wird=84. Diese Bestimmungen werden =96 aus de= r Sicht des Gerichtes =96 bei der gegenw=E4rtigen Praxis der Umsatzsteuerve= rteilung nicht hinreichend beachtet und nicht sachgerecht angewandt. In der= Staatspraxis sie sind nahezu funktionslos geworden, weil praktisch kaum an= wendbar, denn dar=FCber, was =84laufende Einnahmen=84 (geh=F6rt der Bundesb= ankgewinn dazu?) oder was =84notwendige Ausgaben=84 (im Unterschied zu w=FC= nsch- oder realisierbaren; gibt es vielleicht Ausgaben, die notwendig, aber= nicht realisierbar sind?) sind, war bisher keine Verst=E4ndigung zwischen = Bund und L=E4ndern m=F6glich.=20 [An dieser Definitionsaufgabe scheiterte bereits = der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium, vgl. Einnahmever= teilung zwischen Bund und L=E4ndern. Probleme und L=F6sungsm=F6glichkeiten,= Schriftenreihe des Bundesministerium der Finanzen, Heft 56, Bonn 1995.] Das pragmatische =84we agree to disagree=84 und der blo= =DFe politisch ausgehandelte Kompromiss ohne erkennbare Ma=DFst=E4be gen=FC= gt aus der Sicht des Gerichtes den Vorgaben der Verfassung nicht. Es verlan= gt daher vom Gesetzgeber die Entwicklung von verbindlichen verfassungsko= nformen Ma=DFst=E4ben f=FCr die Steueraufteilung.
In der gegenw=E4rtigen Staatspraxis wird f=FCr die Steuerverteilung = zwischen Bund und L=E4ndern aufgrund der jeweiligen Finanzplanungen ein Abg= leich der Deckungsquoten vorgenommen. Weil Bund und L=E4nder sich nicht in = der anzuwendenden Methodik (Streitpunkte sind beispielsweise der Bundesbank= gewinn, die Abf=FChrungen des Bundes an die EU, Bereitstellung von Kompleme= nt=E4rmitteln seitens der L=E4nder f=FCr EU-Ma=DFnahmen und Lastentragung b= ei der Ausf=FChrung von EU-Verordnungen durch die L=E4nder) einig sind und = weil Finanzplanungen nicht nur realisierbare, sondern auch w=FCnschbare Aus= gaben (=84Luftbuchungen=84) enthalten, deren Notwendigkeiten nat=FCrlich we= chselseitig bestritten werden, ist das Verfahren und sind infolgedessen sei= ne Ergebnisse immer wieder umstritten. Das Verfahren hat zudem den Nachteil= , dass es m=F6glicherweise eine unsolide Ausgabenpolitik durch erh=F6hte An= spr=FCche =84pr=E4miiert=84, strikte Haushaltsdisziplin durch verminderte A= nspr=FCche =84bestraft=84. Diese aus modelltheoretischen =DCberlegungen abg= eleiteten Fehlanreize des Systems, die sich allerdings empirisch kaum beleg= en lassen, ber=FChren den Verfassungsbefehl, eine =DCberlastung der Steuerp= flichtigen zu vermeiden.
Das BVerfG m=F6chte diese Probleme durch eine langfristige angele= gte, auf einheitlichen Ma=DFst=E4ben beruhende Finanzplanung und eine darau= f aufbauende Steuerverteilung gel=F6st sehen. Diesem Anliegen des Gerichtes= sind allerdings praktische Grenzen gesetzt: Wegen der Unm=F6glichkeit, die= =84Notwendigkeit=84 von =F6ffentlichen Ausgaben objektiv und befreit von p= olitischen Erw=E4gungen eindeutig zu bestimmen, kann der vertikale Ausgleic= h nicht =84spitz=84 gerechnet werden, sondern bleibt letztlich auf eine pol= itische Verst=E4ndigung angewiesen. Mit dem Rechenstift l=E4sst sich nur de= r Korridor bestimmen, in dem eine politische Einigung gefunden werden muss.=
Wie kann der Gesetzgeber angesichts des Dilemmas, dass er vor einer = im Grunde nicht l=F6sbaren Aufgabe steht, nun mit den Auflagen des Bundesve= rfassungsgerichtes umgehen? Die naheliegende L=F6sung, den Steuerverbund= , der diese Probleme =FCberhaupt erst verursacht, durch ein Trennsystem zu = ersetzen, scheidet aus praktischen Gr=FCnden aus. Unabh=E4ngig davon, o= b man einen Wechsel f=FCr w=FCnschenswert h=E4lt oder nicht, wird wegen bes= tehender politischer Differenzen in dieser Frage und wegen des Zeitaufwande= s f=FCr eine Verfassungs=E4nderung eine L=F6sung im gegebenen Zeitrahmen bi= s Ende 2002 kaum m=F6glich sein.
Damit bleiben dem Bundesgesetzgeber nur zwei, eine wahrscheinlichere= und eine weniger wahrscheinliche Option:
Er k=F6nnte versuchen, das Grundgesetz von den Formulierungen zu = befreien, die dem Zeitgeist der 60er Jahre entsprechen, sich in der Staatsp= raxis aber als nicht anwendbar erwiesen, konkret Art. 106 Abs. 3 Ziff. 1 un= d 2 GG zu streichen. Damit w=FCrde zwar nicht den Intentionen des Urteils g= efolgt, ihm aber die verfassungsrechtliche Grundlage seiner Kritik teilweis= e entzogen. Ob f=FCr eine solche L=F6sung aber die notwendige Zwei-Drit= tel-Mehrheit im Bundesrat und Bundestag zu finden ist, erscheint eher zweif= elhaft.
Realistischer erscheint der Ansatz, auf der Basis des Status quo = die Ma=DFst=E4be, die dem Verfahren gegenw=E4rtig explizit oder implizit zu= grunde liegen, exakter zu definieren. Angesichts der Schwierigkeit der = Aufgabe, zu bestimmen, was im Bund-L=E4nder-Verh=E4ltnis als =84notwendig= =84 angesehen wird, wird eine solche =84zweitbeste=84, pragmatische L=F6sun= g, die gen=FCgend Spielraum f=FCr notwendigerweise politische Definitionen = l=E4sst, der offensichtlich nicht m=F6glichen =84besten=84 L=F6sung vorzuzi= ehen sein. [Denkbar w=E4re in diesem Zusammenha= ng eine =84kleine=84 Verfassungs=E4nderung, wenn Bund und L=E4nder sich =FC= ber eine Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe verst=E4ndigen. Au= s =84laufenden Ein nahmen=84 k=F6nnten =84Einnahmen=84 oder =84Steuereinnah= men=84 werden, aus =84notwendigen Ausgaben=84 schlichte =84Ausgaben= =84. Aber selbst eine solche Minimal=E4nderung des GG setzt einen Konsens i= n der Sache zwischen Bund und L=E4ndern voraus.]=20
Die Steuerverteilung unter den L=E4ndern
Weniger problematisch als die Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbeg= riffe des Art. 106 erscheint die des Art. 107 Abs. 2 GG. Hier kann in weite= m Umfang auf die Urteile des BVerfG selbst zur=FCckgegriffen werden: =84Ang= emessen=84 ist der horizontale Finanzausgleich nur dann, wenn das Ausgleich= sziel systemimmanent erreicht wird. Das =FCberarbeitete Finanzausgleichs= gesetz muss danach ohne Garantie- oder Korrekturklauseln auskommen. Von= wesentlicher Bedeutung ist die Klarstellung des Gerichtes, dass sich die <= b>Steuerverteilung nach der Aufgabenzuordnung zu richten habe. Diese Au= ssage gilt nicht nur f=FCr das Bund-L=E4nder-Verh=E4ltnis, sondern auch f= =FCr den Finanzausgleich unter den L=E4ndern. Damit ist herausgestellt, = dass der horizontale Finanzausgleich sich nicht =FCber Absch=F6pfungsquoten= (z.B. den sogen. =84Halbteilungsgrundsatz=84) definieren l=E4sst, sondern = nur =FCber den Aufgabenbestand der L=E4nder. Die =84Angemessenheit=84 d= es Ausgleichs bestimmt sich danach, ob auch die leistungsschwachen L=E4nder= n ihren Aufgaben gerecht werden k=F6nnen. Das Gericht best=E4tigt in die= sem Zusammenhang ausdr=FCcklich ein Ausgleichsniveau von 95 v.H. des Durchs= chnitts als gerechtfertigte Mitte zwischen Autonomie der L=E4nder und b=FCn= discher Solidarit=E4t.
Hinsichtlich des Nivellierungsverbots und der Wahrung der = Finanzkraftreihenfolge k=F6nnen ebenfalls die Ausf=FChrungen des Gerich= ts der Sache nach in das Gesetz =FCbernommen werden. Angesichts der =F6ffen= tlichen Debatte der letzten Jahre hat es festgestellt, dass das =84Eigen= e=84 der L=E4nder ihr Steueraufkommen nach der Umsatzsteuerverteilung einsc= hlie=DFlich des Umsatzsteuerausgleichs ist. Au=DFerdem hat es die Bundeserg= =E4nzungszuweisungen f=FCr besondere und befristete Bedarfe von einer allge= meinen Finanzkraftanhebung abgegrenzt und herausgestellt, dass besondere Be= darfe auch dann nicht das Nivellierungsverbot tangieren, wenn dadurch die b= eg=FCnstigten L=E4nder im Ergebnis =FCber eine =FCberdurchschnittliche Fina= nzkraft verf=FCgen. Das Urteil nimmt hierbei Bezug auf die Haushaltshil= fen f=FCr Bremen und das Saarland sowie die Hilfen f=FCr die ostdeutschen L= =E4nder.
Erheblich schwieriger wird es, wenn es um die =DCberpr=FCfung einzel= ner Elemente des L=E4nderfinanzausgleichs geht. Weniger noch als in anderen= Teilen des Urteils hat das Gericht hier implizite Regelungshinweise gegebe= n, sondern lediglich die gegenw=E4rtigen Regeln in Frage gestellt. Mit den = gerichtlichen Ausf=FChrungen zum Begriff der =84Finanzkraft=84 ist die gege= nw=E4rtige Form der Anrechnung von Seehafenlasten kaum in Einklang zu bring= en. Das Urteil spricht hier von der F=F6rderung der K=FCstenl=E4nder und fr= agt nach, ob nach dem f=F6derativen Gleichbehandlungsgrundsatz nicht auch v= ergleichbare andere Regionen gef=F6rdert werden m=FCssten. Offensichtlich v= ermutet das Gericht, dass hier nicht gesamtstaatlich bedeutend Infrastruktu= rma=DFnahmen zum Erhalt global agierender (=DCber-)Seeh=E4fen von den Steue= reinnahmen abgesetzt werden, sondern infolge der Einbeziehung auch Niedersa= chsens und Mecklenburg-Vorpommerns eine allgemeine Beg=FCnstigung der K=FCs= tenl=E4nder (mit Ausnahme Schleswig-Holsteins) stattfindet. Das Gericht = verbietet das Absetzen von Seehafenlasten nicht grunds=E4tzlich, aber um di= ese (oder eine =E4hnliche) Regelung aufrecht zu erhalten, m=FCssten die L= =E4nder, die =FCberregional bedeutsame Seeh=E4fen unterhalten, begr=FCnden,= in welchem Ma=DF und in welcher Weise sie f=FCr ihre H=E4fen gesamtstaatli= che, von allen mitzufinanzierende Infrastrukturleistungen erbringen, und in= welcher Weise sich diese Seeh=E4fen beispielsweise von Flugh=E4fen oder be= deutenden Binnenh=E4fen unterscheiden. Sinnvoll w=E4re es in diesem Zus= ammenhang auch, =FCber andere Modelle der F=F6rderung von Seeh=E4fen nachzu= denken, die Bremen, Hamburg und eventuell Rostock Chancengleichheit im Wett= bewerb mit anderen Seeh=E4fen wie Antwerpen, Rotterdam oder Stettin sichern= .
Ebenfalls schwierig wird die Ber=FCcksichtigung der h=F6heren Las= ten der Stadtstaaten einerseits und =96 das Gericht st=F6=DFt diese Fra= ge an =96 der L=E4nder mit besonders geringer Siedlungsdichte (in Ostdeu= tschland) andererseits. Ein eventuell h=F6herer Finanzbedarf je Einw= ohner in den Stadtstaaten darf nicht mehr angenommen, weil es schon immer s= o war, sondern muss schl=FCssig begr=FCndet werden. Ebenso ist zu pr=FC= fen, in wie weit in den besonders gering besiedelten L=E4ndern die =F6ffent= lichen Lasten je Einwohner h=F6her sind als in anderen. Die betroffenen = L=E4nder m=FCssten aufzeigen, ob und in welchem Umfang bundesgesetzlich ger= egelte Aufgaben, verfassungsm=E4=DFig vorgegebene Pflichtaufgaben (z.B. Bil= dung und innere Sicherheit) und eventuell gesamtstaatliche Funktionen einen= h=F6heren Steueranspruch rechtfertigen. Popitz=92 klassisches Bild vom= =84kanalisierten B=FCrger=84 mit h=F6heren kulturellen Anspr=FCchen trifft= nicht mehr ohne weiteres zu; im Gegenteil, heute ist der =84kanalisierte B= =FCrger=84 auf dem Land oftmals teurer als in der Stadt. Das Ma=DFst=E4bege= setz wird vermutlich eine Einwohnerwertung nicht beziffern, wohl aber die K= riterien f=FCr deren Berechnung benennen. In diesem Zusammenhang stellt sic= h zudem die Frage, ob man Berlin auf Dauer Bremen und Hamburg wird g= leichstellen k=F6nnen. Dem Urteil sind Zweifel zu entnehmen. W=E4re nicht e= ine Bundesfinanzierung f=FCr Berlin als Hauptstadt auf der Basis entgangene= r Steuereinnahmen denkbar? Der Bund zahlt f=FCr das Reichstagsgeb=E4ude und= andere Einrichtungen keine Grundsteuer; ein Dienstleistungsunternehmen bei= spielsweise mit der Lohnsumme des Bundesfinanzministeriums w=FCrde vermutli= ch eine nennenswerte Summe an K=F6rperschaft- und Gewerbesteuer entrichten.= Es w=E4re zu pr=FCfen, ob auf der Basis von Art. 106 Abs. 8 GG das Problem= =84Berlin=84 im L=E4nderfinanzausgleich entsch=E4rft werden k=F6nnte.
Die Gemeindesteuern im L=E4nderfinanzausgleich

Neben diesem Problem wird die Umsetzung der Verfassungsbestimmung =FCber= die =84Ber=FCcksichtigung der Finanzkraft und des Finanzbedarfs der Gemein= den=84 schwierig. Der schlichte und nicht n=E4her begr=FCndete politisch= e Kompromiss der h=E4lftigen Einbeziehung der Gemeindesteuern in den L=E4nd= erfinanzausgleich von 1955 ist kaum mit dem Urteil zu vereinbaren. Zude= m hat das BVerfG bereits in seinem Urteil von 1992 eine =DCberpr=FCfung der= Gewichtung der Einwohner nach Ortsgr=F6=DFenklassen bei den Kommunalsteuer= n verlangt, der Gesetzgeber aber hat diesen Auftrag bisher nicht erf=FCllt.= Regelungen, die in der alten Bundesrepublik hinnehmbar waren =96 wie die h= =E4lftige Ber=FCcksichtigung der Gemeindesteuern und Nichtber=FCcksichtigun= g der Konzessionsabgaben =96, sind wegen des gro=DFen Finanzkraftgef=E4lles= zwischen den Gemeinden der west- und der ostdeutschen L=E4nder fragw=FCrdi= g geworden. Das Urteil legt nahe, Gemeindeeinnahmen in einem h=F6heren M= a=DF als bisher in den Ausgleich einzubeziehen. Allerdings schreibt das= Gericht nicht vor, dass die Gemeindesteuern im vollen Umfang in den L=E4nd= erfinanzausgleich einzubeziehen sind. Dass Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG (=84Die= Gew=E4hrleistung der Selbstverwaltung [der Gemeinden, W.R.] umfasst auch d= ie Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.=84) eine grunds=E4tzlich= e H=FCrde f=FCr die volle Einbeziehung darstellen k=F6nnte, ist nicht zu er= kennen, denn die kommunale Finanzautonomie wird nicht entscheidend von der = Frage der Ber=FCcksichtigung im L=E4nderfinanzausgleich ber=FChrt. [Von gr=F6=DFere Bedeutung f=FCr die Finanz= autonomie der Gemeinden ist deren M=F6glichkeit zur eigenst=E4ndigen Fests= etzung von Hebes=E4tzen. ]=20 Tats=E4chlich sind andere Quoten als 100 v.H. schwerlich zu begr=FCnden = und unterliegen dem Verdacht, =84gegriffen=84 zu sein. Die Ber=FCcksicht= igung des Finanzbedarfs der Gemeinden wird ebenfalls ge=E4ndert werden m=FC= ssen. Anstelle der Ortsgr=F6=DFenklassen k=F6nnte auch hier die Siedlun= gsdichte des Landes, unabh=E4ngig von den gestaltbaren Ortsgr=F6=DFen, anal= og zur Einwohnerwertung bei den Landessteuern einen Ma=DFstab bilden. Es sp= richt vieles daf=FCr, bei den Gemeindesteuern dieselbe Einwohnerwertung wie= bei den Landessteuern zugrunde zu legen.
Bundeserg=E4nzungszuweisungen

Schlie=DFlich verlangt das Gericht Ma=DFst=E4be f=FCr die Gew=E4hrung vo= n Bundeserg=E4nzungszuweisungen. Die Erm=E4chtigung zu Bundeserg=E4nzungszu= weisungen erlaubt zwar grunds=E4tzlich einen abschlie=DFenden und erg=E4nze= nden Ausgleich, der jedoch weder den horizontalen Finanzausgleich noch die = vertikale Steuerverteilung ersetzen darf. Dieser Zweck begrenzt den Mittele= insatz im Verh=E4ltnis zum L=E4nderfinanzausgleich. Gew=E4hrt der Bund B= undeserg=E4nzungszuweisungen zur allgemeinen Anhebung der Finanzkraft der l= eistungsschwachen L=E4nder, ist dabei das Nivellierungsverbot zu beachten.<= /b> Das BVerfG verlangt damit eine Begrenzung des Volumens im Verh=E4ltnis = zu dem des L=E4nderfinanzausgleich. Die gegenw=E4rtige Regelung, 90 v.H.= an die Fehlbetr=E4ge des Durchschnitt auszugleichen, ist mit dieser Entsch= eidung schwerlich vereinbar. Bundeserg=E4nzungszuweisungen wegen besond= erer Lasten bed=FCrfen der besonderen Begr=FCndung und einer Befristung, de= r f=F6derative Gleichbehandlungsgrundsatz ist zu beachten. Damit =96 so das= Gericht ausdr=FCcklich =96 sind die Hilfen an die ostdeutschen L=E4nder we= gen teilungsbedingter Lasten sowie die an Bremen und das Saarland zur Haush= altssanierung zu vereinbaren. Kaum vereinbar damit sind aber die unbefriste= ten Zuweisungen wegen =FCberdurchschnittlicher Kosten politischer F=FChrung= in kleinen L=E4ndern. =96 Die =DCbergangs-Bundeserg=E4nzungszuweisungen zu= gunsten der alten armen L=E4nder laufen 2004 aus; das rettete sie wohl.

Das anstehende Verfahren und zu erwartende Ergebnisse

Mit dem Ma=DFst=E4begesetz werden faktisch alle entscheidenden Weiche= n f=FCr das Finanzausgleichsgesetz gestellt, es sei denn, der Gesetzgeb= er entschlie=DFt sich zu einem sehr abstrakten Ma=DFst=E4begesetz, was aber= kaum den Intentionen des BVerfG entsprechen d=FCrfte. Wegen der engen mate= riellen Verzahnung des Ma=DFst=E4begesetzes mit dem Finanzausgleichsgesetz = werden die an der Gesetzgebung Beteiligten bei den Entscheidungen =FCber da= s Ma=DFst=E4begesetz immer dessen konkrete Umsetzung im Finanzausgleichsges= etz im Auge haben. Die Vorstellung des Gerichtes, der Gesetzgeber beschlie= =DFe das Ma=DFst=E4begesetz gleichsam unter einem =84Schleier von Nichtwiss= en=84, ohne R=FCcksicht auf die Auswirkungen, ist sicherlich politikfern. W= eder ein Regierungschef noch ein Finanzminister, aber auch kein Bundestagsa= bgeordneter d=FCrfte und sollte sich daran machen, eine Gesetz =84im Blindf= lug=84 zu beschlie=DFen, dessen absehbare Konsequenzen sie oder er nicht ke= nnt. Wie die Vorstellung des BVerfG =FCber das Verfahren mit dem Prinzip vo= n den W=E4hlern verantwortlichen Regierungen und Parlamenten zu vereinbaren= ist, ist schwerlich nachvollziehbar.
Eine grundlegende =DCberarbeitung des Finanzausgleichsgesetz wird = =96 so ist zu hoffen =96 zu einem einfacheren, klareren und leichter nachvo= llziehbaren Gesetz ohne die vom Gericht kritisierten Ungereimtheiten und na= chtr=E4glichen Korrekturklauseln f=FChren. Diese wird eine =84kleine=84 L= =F6sung sein, denn f=FCr einen gro=DFen Wurf mangelt es nicht nur an einer = =FCberzeugenden Alternative (die Modelle, die die Probleme des bestehenden = l=F6sen, schaffen meist mehr neue) und an hinreichenden politischen Mehrhei= ten, sondern vor allem auch an Zeit. Eine wesentliche System=E4nderung ist = in dem gesetzten Zeitrahmen nicht zu schaffen, wohl aber eine =DCberarbeitu= ng des bestehenden Gesetzes.
Diese Feststellung schlie=DFt die Konsequenz ein, dass das materiell= e Ergebnis nicht allzu weit vom Status quo entfernt sein wird. Abgesehen= von Verfahrensverbesserungen sind wesentliche materielle =C4nderungen bei = Steueraufteilung zwischen Bund und L=E4ndern wenig wahrscheinlich. F=FC= r den horizontalen Finanzausgleich lassen sich derzeit bestenfalls Chancen = und Risiken aufzeigen: Der L=E4nderfinanzausgleich mit einer Auff=FCllun= gsquote von 95 v.H. des L=E4nderdurchschnitts wird bleiben. Bestehende Sond= erregelungen wie die Anrechnung von Seehafenlasten, die Ber=FCcksichtigung = der kommunalen Finanzkraft und des Finanzbedarfs sowie die Einwohnerwertung= zugunsten von Stadtstaaten d=FCrften dagegen in ihrer jetzigen Form eine P= r=FCfung kaum unver=E4ndert =FCberstehen. Das hei=DFt nicht, dass die beste= henden Regelungen notwendigerweise abgeschafft werden, aber sie bed=FCr= fen einer nachvollziehbaren Begr=FCndung und =96 so weit notwendig =96 eine= r Modifikation. Aufgrund der zu erwartenden Modifikationen wird der L=E4= nderfinanzausgleich f=FCr die finanzstarken L=E4nder tendenziell eher teure= r als billiger. Die Stadtstaaten werden konkret nachweisen m=FCssen, wa= rum und in welchem Umfang die Erf=FCllung ihrer verfassungsm=E4=DFigen Aufg= aben teurer ist als in einem Fl=E4chenland. Die Verhandlungsergebnisse werd= en zu einem nicht geringen Teil von der Glaubw=FCrdigkeit der Begr=FCndung = h=F6herer unabweisbarer Lasten und einer strengen Haushaltspolitik abh=E4ng= en. F=FCr Berlin, das mehr als jedes andere Land von den Zuweisungen aus de= m L=E4nderfinanzausgleich (1998: 4,4 Mrd. DM) und vom Bund (Bundeserg=E4nzu= ngszuweisungen und Investitionshilfen 1998: 5 Mrd. DM) abh=E4ngig ist, k=F6= nnte sich die Verhandlungssituation erheblich verschlechtern, falls die von= der bisherigen Finanzsenatorin verfolgte Konsolidierungspolitik nicht glau= bw=FCrdig fortgesetzt wird. Noch hat die Bundeshauptstadt gro=DFe Probleme = dabei, ihre Ausgaben auf das Niveau selbst des reichsten Landes, Hamburg, h= erunterzufahren.
Die armen L=E4nder werden sowohl bei den finanzkraftbezogenen Bun= deserg=E4nzungszuweisungen als auch bei denen f=FCr =FCberproportionale Kos= ten politischer F=FChrung verlieren, gewinnen d=FCrfte an dieser Stelle der= Bund. Zwar erlaubt die Erm=E4chtigung zu Bundeserg=E4nzungszuweisungen= einen abschlie=DFenden und erg=E4nzenden Ausgleich, jedoch ist mit den Aus= f=FChrungen des Urteils die gegenw=E4rtige H=F6he =96 90 v.H. der Fehlbetr= =E4ge an den Durchschnitt =96 nicht zu vereinbaren. Die Bundeserg=E4nzungsz= uweisungen wegen =FCberproportionaler Kosten f=FCr politische F=FChrung wer= den wohl kaum einer sachlichen =DCberpr=FCfung Stand halten k=F6nnen, denn = f=FCr die Gew=E4hrung von Bundeserg=E4nzungszuweisungen f=FCr Sonderlasten = m=FCssen au=DFergew=F6hnliche Gegebenheiten vorliegen, die einer besonderen= , den Ausnahmecharakter ausweisenden Begr=FCndungspflicht unterliegen. Davo= n kann in diesem Fall kaum die Rede sein.
Eine Kompensation der erkennbaren Einnahmeausf=E4lle der finanzsc= hwachen L=E4nder wird m=F6glich durch eine wahrscheinlich h=F6here Ber=FCck= sichtigung kommunaler Einnahmen im L=E4nderfinanzausgleich und =96 im F= all Brandenburgs und Mecklenburg-Vorpommerns, eventuell auch Th=FCringens u= nd Sachsen-Anhalts =96 auch durch eine Einwohnerwertung zugunsten der L=E4n= der mit besonders geringer Siedlungsdichte. =DCber m=F6gliche konkrete Erge= bnisse zu sprechen, hie=DFe aber spekulieren.
Bundeserg=E4nzungszuweisungen f=FCr Sonderlasten sind weiterhin z= ul=E4ssig, aber die Begr=FCndungspflicht wurde deutlich versch=E4rft, d= arauf wurde bereits hingewiesen. F=FCr ihre Rechtfertigung m=FCssen au=DFer= gew=F6hnliche Gegebenheiten vorliegen, die einer besonderen, den Ausnahmech= arakter ausweisenden Begr=FCndungspflicht unterliegen. Die besondere F=F6rd= erung der ostdeutschen L=E4nder wegen vor=FCbergehender wiedervereinigungsb= edingter Sonderbedarfe sowie die bis 2004 befristeten und degressiv gestalt= eten Hilfen f=FCr Bremen und das Saarland wegen ihrer extremen Haushaltsnot= lage werden dieser Begr=FCndungspflicht gerecht. Sie versto=DFen auch nicht= gegen das Nivellierungsverbot. Im Hinblick auf die weitere Hilfe f=FCr = die ostdeutschen L=E4nder besteht aber l=E4ngerfristig Korrekturbedarf: die= Fortsetzung der Hilfen =FCber das Jahr 2004 (Solidarpakt II) hinaus bedarf= einer =DCberpr=FCfung. Hierbei w=E4ren Degressionsschritte und Auslauffris= ten zu regeln. Dar=FCber hinaus w=E4re es angezeigt, das gegenw=E4rtig prak= tizierte =84Gie=DFkannensystem=84 durch eine gezielte Regionalf=F6rderung z= u ersetzen. Sinnvolle Kriterien w=E4ren dann nicht mehr =84Ost=84 oder =84W= est=84, sondern =F6konomische wie Arbeitslosigkeit und Wirtschaftskraft, di= e auf wirtschaftsschwache Regionen in Ost- und Westdeutschland gleicherma= =DFen angewandt w=FCrden. G=FCnstiger als Bundeserg=E4nzungszuweisungen= w=E4ren f=FCr eine solche F=F6rderung wahrscheinlich Investitionshilfen na= ch Art. 104 a Abs. 4 GG.
Die Aufgaben, die vor dem Gesetzgeber liegen, sind zweifellos schwie= rig. Vor allem der Bund ist jetzt gefordert, der sich nach diesem Urteil ni= cht wieder auf die Rolle eines Notars von Vereinbarungen der L=E4nder zur= =FCckziehen kann. Der enorme Zeitdruck, den das Gericht mit der Vorgabe ein= er Gestaltung in zwei Phasen geschaffen hat, erschwert eine sachgerechte L= =F6sung erheblich.

Modernisierung des Bundesstaates

In welchem Verh=E4ltnis steht die Revision des Finanzausgleichs zum Proj= ekt =84Modernisierung des Bundesstaates=84? Zur Ausgangslage:
F=FCr viele Jahre galt die Bundesrepublik oft als erfolgreicher als = andere Staaten. Ihre Verfassungsstrukturen und der =F6ffentliche Sektor kon= nten im Vergleich als =84modern=84 gelten. In den letzten Jahren haben sich= jedoch die Rahmenbedingungen durch die fortschreitende europ=E4ische Integ= ration und die Globalisierung in einer Weise ver=E4ndert, dass das =84Model= l Deutschland=84 international seinen Modernit=E4tsvorsprung verloren hat. = Es wurde vers=E4umt, das einst in geschlossenen Grenzen erfolgreiche Modell= an ver=E4nderte, =84entgrenzte=84 Rahmenbedingungen anzupassen.
Unter den Bedingungen der Freiheiten des europ=E4ischen Binnenmarkte= s, der Freiz=FCgigkeit von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital, v= erloren (keynesianische) politische Steuerungsmodelle, die einen im wesentl= ich geschlossenen Nationalstaat voraussetzen, an Funktionst=FCchtigkeit: ka= nn das Objekt der staatlichen (oder quasi-staatlichen) Regulierung ohne bes= onderen Aufwand den territorial begrenzten Regelungsbereich verlassen, l=E4= uft die Regulierung leer. Weil das so ist, sind die hergebrachten deutschen= Regelungsmodelle dringend =FCberholungsbed=FCrftig. Das gilt nicht nur f= =FCr das Steuerrecht, das international konkurrenzf=E4hig sein sollte, das = gilt auch f=FCr ineffiziente monopolistische Strukturen wie sie =96 noch = =96 bei Post und Bahn (die Reform des Telekommunikationssektors hat bewiese= n, wie es besser geht) bestehen oder auch den Bereich sozialpolitischer Reg= elungen: Gesamtstaatliche Regelungen wie Fl=E4chentarifvertr=E4ge werden te= ndenziell zu einem Wettbewerbsnachteil, wenn deutsche Gebietsk=F6rperschaft= en und ihre Industrien mit nicht-deutschen konkurrieren, die anderen Regelu= ngsregimen unterliegen.
Die territoriale Bindung von Regulierungen an nationale Grenzen wird= fragw=FCrdig, wenn diese Grenzen wirtschaftlich funktionslos geworden sind= . Unter solchen Umst=E4nden sind dezentrale Regulierungen vorzuziehen. Klei= nr=E4umigere Strukturen sind leichter an ver=E4nderte Bedingungen anzupasse= n; abstrakte Besitzstandsverteidigung tritt eher hinter konkretem Anpassung= sbedarf zur=FCck.
Eine Folge vers=E4umter Anpassung ist die hohe Arbeitslosigkeit in D= eutschland. Andere, modernere Staaten waren und sind hier viel erfolgreiche= r. Deshalb ist eine Modernisierung des Staates dringend notwendig, denn nur= ein effizienter =F6ffentlicher Sektor ist in der Lage, einen Beitrag zur S= icherung =84sozialer Gerechtigkeit=84 zu leisten. Ein ineffizienter, an Bes= itzstandswahrung orientierter Staat produziert notwendigerweise soziale Ung= erechtigkeit, vor allem in der Form von Arbeitslosigkeit.
Das Projekt =84Modernisierung des Bundesstaates=84 ist nur ein Teil = der anstehenden Staatsmodernisierung; n=E4mlich der Teil, der sich mit der = Reform der Bund-L=E4nder-Beziehungen befasst. F=FCr ihn ist das Urteil des = Bundesverfassungsgerichtes vom 11. November 1999 bedeutend. Die Umsetzung d= es Urteils und die Modernisierung des Bundesstaates stehen in einer gewisse= n Spannung zu einander. Einmal geht es um die Anpassung des Finanzausgleich= s an bestehende Verfassungsvorgaben, das andere Mal um eine Reform der Aufg= aben- und Lastenverteilung im Bundesstaat. Die gleichzeitige Bearbeitung di= eser beiden unterschiedlichen, jedoch inhaltlich eng zusammenh=E4ngenden Au= fgaben wird den Gesetzgeber vor erhebliche Koordinierungsprobleme stellen. = Die Gefahr, dass unter dem Druck zur =DCberarbeitung des Finanzausgleichs d= as Projekt =84Modernisierung des Bundesstaates=84 ins Hintertreffen geraten= k=F6nnte, ist nicht von der Hand zu weisen.
Die Regierungschefs der L=E4ndern haben sich daher am 16. Dezember 1= 999 darauf verst=E4ndigt, eine Bund-L=E4nder-Regierungskommission mit zwei = Arbeitsgruppen einzurichten, von denen sich eine mit der Neuordnung der f= =F6deralen Kompetenzordnung und der Finanzverfassung, die andere mit der Ne= uordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und L=E4ndern einschlie=DFlich= der Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts und der Anschlussr= egelung f=FCr den Solidarpakt befassen wird. Nachdem Bund und L=E4nder jewe= ils f=FCr sich ihre Positionen erarbeitet haben, sollen diese Arbeitsgruppe= n ab April 2000 t=E4tig werden und im Oktober ihre Berichte vorlegen.
Worum geht es konkret?

Bei der Reichsgr=FCndung 1871 wurde f=FCr den Bundesstaat ein Entwicklun= gspfad eingeschlagen, der dem Bund bestimmte Regelungsbefugnisse zubilligte= , den Gliedstaaten aber die Ausf=FChrung und Finanzierung von bundesstaatli= ch geregelten Aufgaben =FCberlie=DF. Trotz aller Br=FCche in der deutschen = Geschichte wurde dieses Entwicklungsmuster, das mit Deutschland nur die Eur= op=E4ische Union teilt, beibehalten: die Gr=FCndung der Bundesrepublik durc= h die L=E4nder 1949 erfolgte unter derselben Ma=DFgabe. Allerdings hatte si= ch seit 1871 der Bereich der Regelungsbefugnisse des Bundes erheblich ausge= weitet, insbesondere durch die Erzbergersche Finanzreform von 1919/20, dar= =FCber hinaus wurden neue Aufgaben wie die Regulierung der Luftfahrt oder d= er Nutzung der Kernenergie dem Bund =FCbertragen. Eine Indiz f=FCr die =DCb= ertragung von Regelungskompetenzen von den L=E4ndern auf den Bund ist, dass= der Anteil der Zustimmungsgesetze seit der ersten Wahlperiode des Deutsche= n Bundestages (1949 =96 1953) von 40 auf rund 60 v.H. in der dreizehnten (1= 994 =96 1998) gestiegen ist.
Aufgabenverschiebungen

Nicht nur im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Stellung der L=E4= nder, sondern auch im Hinblick auf ihre Rolle als eigenst=E4ndige subnation= ale Gebietsk=F6rperschaften in der EU bedarf die Aufgabenverteilung des Gru= ndgesetzes einer =DCberpr=FCfung. Mit dem faktischen Wegfall nationaler= Grenzen und daraus erwachsener neuer Konkurrenzsituationen, die zwischen d= en deutschen L=E4ndern und anderen Regionen in der EU mit anderen Regelungs= regimen entstanden sind, ist das Bed=FCrfnis an einer St=E4rkung der Regelu= ngszust=E4ndigkeiten der L=E4nder gestiegen. Auf die L=E4nder sind bereits = neue Verantwortlichkeiten zugekommen, weitere werden hinzutreten, jedoch si= nd ihre autonomen Regelungsm=F6glichkeiten sehr begrenzt. Denkbar w=E4re= in den Bereichen, in denen die L=E4nder mehr Kompetenzen beanspruchen, der= Landesgesetzgebung einen Vorrang vor der Bundesgesetzgebung (Art. 73ff. GG= ) zu geben: die Bundesgesetzgebung gilt fort, die L=E4nder h=E4tten aber je= weils f=FCr sich die M=F6glichkeit eines =84opting-out=84 f=FCr eine eigene= Gesetzgebung. Anders als die Vorschriften des Art. 125 a Abs. 2 GG w= =FCrde ein solcher Vorrang nicht in jedem Einzelfall von der Zustimmung des= Bundestages abh=E4ngen.
Opting-out-Klauseln im Bereich der Bundesgesetzgebung h=E4tten zu= dem den Charme, dass der Bund sich aus Streitigkeiten mit oder unter den L= =E4ndern ohne gr=F6=DFeren Aufwand zur=FCckziehen k=F6nnte. Erinnert man si= ch an den Streit um die Wiedereinf=FChrung der Verm=F6gensteuer, einer Land= essteuer, oder den Streit um den Ladenschluss unter den Wirtschaftsminister= n der L=E4nder, dann fragt man sich vergebens, warum der Bund sich nicht zu= r=FCckzieht und die entsprechende Gesetzgebung den L=E4ndern =FCberl=E4sst.= Der Bund w=E4re um diesen Streit entlastet, die Landesparlamente m=FCssten= dann ihre Entscheidungen gegen=FCber ihren W=E4hlern vertreten.
Die Erfahrung zeigt jedoch, dass Aufgabenverlagerungen ausgesprochen= schwierig sind. In ihren Sonntagsreden ist sich die politische Klasse der = Bundesrepublik einig: die R=FCckverlagerung von Aufgaben ist sinnvoll und n= otwendig. Von Montag bis Freitag, wenn es um die Details geht, in denen bek= anntlich der Teufel sitzt, scheitert fast jeder Versuch, den Landesgesetzge= bern auch kleine Entscheidungsr=E4ume zu lassen. Vermutlich ist die Form de= r deutschen Parteiendemokratie ein wesentliches Hindernis f=FCr eine Dezent= ralisierung, denn alle Parteien streben eine ebenen=FCbergreifend geschloss= ene Politik an, die keinen oder wenig Raum f=FCr regionale Differenzierunge= n l=E4sst. Tendenziell w=FCrde eine regionale Differenzierung den parteipol= itischen =84Schulterschluss=84 gef=E4hrden.
Mischfinanzierungen

Mischfinanzierungen, eine Beteiligung einer Ebene an den Lasten der ande= ren, sind im Bundesstaat immer problematisch. Mit der Gew=E4hrung von Finan= zzuweisungen sind oftmals inhaltliche Auflagen verbunden, der Oberstaat ste= uert durch finanzielle Mittel die politischen Entscheidungen der Gliedstaat= en in seinem Interesse (=84goldener Z=FCgel=84). Allokative Fehlsteuerungen= sind die Folge. Zugleich lassen Zuweisungen des Oberstaates das Interessen= der Gliedstaaten an einer sparsamen Haushaltswirtschaft erlahmen. Mit dem = Geld, das nicht von den eigenen Steuerb=FCrgern aufgebracht wurde, wird lei= cht etwas gro=DFz=FCgiger umgegangen, dieses insbesondere dann, wenn Zuweis= ungen dauerhaft flie=DFen. Tendenziell f=F6rdern Mischfinanzierungen ein= Aufbl=E4hen von Ausgaben. Sie sind damit ein Hindernis auf Weg zum Abbau d= er =F6ffentlichen Defizite.
Trotz aller Kritiken, denen ihre Berechtigung kaum abgesprochen werd= en kann, kommt in der politischen Realit=E4t kein Bundesstaat ohne Formen d= er Mischfinanzierungen aus. In der Regel erlaubt eine geringere Regelungsdi= chte in anderen Staaten dem Bund mehr Einfluss auf die Gliedstaaten als in = der Bundesrepublik. Insbesondere sind in keinem anderen Staat die Zustimmun= gserfordernisse der empfangenen Gebietsk=F6rperschaften vergleichbar hoch. = Das reduziert das Machtpotential des Bundes gegen=FCber den L=E4ndern erheb= lich. Es ist realistischerweise nicht vorstellbar, dass die Mischfinanzi= erungen in Deutschland abgeschafft werden; eine Reform hingegen erscheint a= ngezeigt. Ihr Ziel sollte ein Abbau und eine Vereinfachung der Mischfin= anzierungen sein. Insbesondere geht es darum, =84finanzielle Besitzst=E4nde= =84 zu =FCberpr=FCfen.
Gemessen an den Schwierigkeiten einer erfolgreichen Aufgabenkritik e= rscheint die der Mischfinanzierungstatbest=E4nde (Art. 91a, 91b, 104a Abs. = 3 und 4 GG) geradezu einfach: Die Mitwirkungsrechte des Bundes bei den Geme= inschaftsaufgaben nach Art. 91a GG haben sich entweder durch die Abwanderun= g der Zust=E4ndigkeiten zur EU (regionale Wirtschaftsstruktur und Agrarstru= ktur) im wesentlichen erledigt oder erweisen sich etwa beim Hochschulbau of= t genug als Hindernis f=FCr den Ausbau durch die L=E4nder. Anders hingegen,= weil sehr viel flexibler, sind die Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91b GG = (Bildungsplanung und Forschungsf=F6rderung) zu bewerten. Die Zusammenarbeit= von Bund und L=E4ndern bei der Forschungsf=F6rderung nach Art. 91b GG scha= fft die Voraussetzungen f=FCr eine dezentrale Forschungslandschaft in Deuts= chland, in der auch kleine und finanzschwache L=E4nder kostenintensive Fors= chungsinstitute betreiben k=F6nnen. Wegen der Flexibilit=E4t dieses Instrum= ents wurde das Hochschulerneuerungsprogramm f=FCr die neuen L=E4nder aufgru= nd der Bestimmungen des Art. 91b GG, nicht der des 91a GG durchgef=FChrt. A= llerdings, dass der Bund auch im Bereich der schulischen Bildung (Laborschu= len) t=E4tig wird, erscheint als zuviel des Guten.
Die Mischfinanzierungen nach Art. 104a Abs. 3 GG (Geldleistungsgeset= ze) dienen in erster Linie sozialpolitischen Zwecken der Bundespolitik. Dur= ch diese Bestimmung wird es m=F6glich, bestimmte staatliche Leistungen wie = Wohngeld oder BAf=F6G bundeseinheitlich zu gestalten, die Ausf=FChrung aber= dezentral =96 =84vor Ort=84 =96 anzubieten. Da es sich hierbei um Bundesau= fgaben handelt, die von den L=E4ndern praktisch ohne eigene Gestaltungsspie= lr=E4ume ausgef=FChrt werden, w=E4re zu =FCberlegen, ob ein Regelsatz f=FCr= die Bundesbeteiligung und wegen der finanziellen Belastung der L=E4nder ei= n generelles Zustimmungserfordernis der L=E4nder (derzeit erst an 25 v.H. L= andesanteil) eingef=FChrt werden sollten.
Die F=F6rderung von besonders bedeutsamen Investitionen der L=E4nder= und Gemeinden nach Art. 104a Abs. GG hat sich grunds=E4tzlich auch bew=E4h= rt. Allerdings stellt sich die Frage, ob die sehr weiten Kriterien f=FCr di= e Gew=E4hrung von Investitionshilfen versch=E4rft und Dauerf=F6rderungen wi= e nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz beendet werden sollten. Das = Bundesverfassungsgericht hat zwar die Investitionsf=F6rderung in seinem Urt= eil nicht thematisiert, nimmt man jedoch die Ausf=FChrungen zu den Bundeser= g=E4nzungszuweisungen ernst, nach denen diese kein Ersatz der vertikalen St= eueraufteilung sein d=FCrfen, stellt sich hier analog die Frage, ob durch = =FCber einen langen Zeitraum gew=E4hrte Investitionszuweisungen nicht gerad= e dieses geschieht.
Konnexit=E4t im Bundesstaat

In der Bundesrepublik f=FChren die L=E4nder Bundesgesetze als ihre eigen= e Angelegenheit (Art. 83 GG) aus. Nach dem Lastenteilungsgrundsatz (Art. 10= 4a Abs. 1 GG) fallen die Kosten bei der ausf=FChrenden Ebene, den L=E4ndern= , nicht bei der veranlassenden, dem Bund, an (Vollzugskausalit=E4t). Die= Kostenanlastung nach dem Vollzugs-, nicht nach dem Veranlassungsprinzip wi= derspricht dem =F6konomischen Optimum der =84institutionellen Kongruenz=84,= nach der Veranlassung, Ausf=FChrung und Lasten einer Aufgabe in einer Hand= liegen sollten. Zahlreiche Kritiker sehen in dem Umstand, dass der Bun= d zu Lasten der L=E4nder Aufgabenwahrnehmungen veranlassen kann, die Achill= esferse des deutschen Bundesstaates. Ber=FChmt-ber=FCchtigt ist das vielzit= ierte Beispiel, dass aufgrund eines Bundesgesetzes jeder Dreij=E4hrige den = Anspruch auf einen Kindergartenplatz hat: der Bund beschlie=DFt, L=E4nder u= nd Gemeinden zahlen. Die Mitwirkung der L=E4nder im Bundesrat hat sich oftm= als als =84stumpfes Schwert=84 gegen solche Belastungen erwiesen, zumal fin= anzielle Belastungen allein noch keine Zustimmungspflichtigkeit von Bundesg= esetzen nach Art. 84 GG konstituiert. Tendenziell behindert die Kostenan= lastung nach dem Vollzugsprinzip eine sparsame Haushaltspolitik: die Bundes= gesetzgebung w=E4re vermutlich weniger intensiv, wenn der Bund die dadurch = verursachten Kosten zu tragen h=E4tte. Deshalb sollte sie =FCberpr=FCft wer= den.
Trotz der =96 berechtigten =96 Kritiken an dem Prinzip der Vollzu= gskausalit=E4t sollte sie beibehalten werden, denn das Zusammenf=FChren von= Veranlassen, Ausf=FChren und Kosten=FCbernahme w=FCrde vermutlich mehr Pro= bleme schaffen als l=F6sen: Grunds=E4tzlich sichert die Kostenanlastung bei= der ausf=FChrenden Ebene das Interesse an einer sparsame Mittelverwendung.= W=FCrde die veranlassende Ebene zahlen, k=F6nnte davon nicht mehr die Rede= sein. Eine aufgabenbezogene Kostenerstattung durch den Bund =96 analog zur= Bundesauftragsverwaltung =96 w=FCrde entweder das Interesse der L=E4nder a= n einer sparsamen Haushaltswirtschaft erlahmen lassen oder eine verwaltungs= intensive Fachaufsicht durch den Bund erfordern. Beides erscheint nicht w= =FCnschenswert. Wollte man vollst=E4ndige Kongruenz herstellen, m=FCsst= e, soweit der Bund die Gesetzgebung behielte, eine entsprechende Bundesverw= altung aufgebaut werden. Soweit die Gesetzgebung den L=E4ndern =FCbertragen= w=FCrde, w=E4re eine einheitliche Aufgabenwahrnehmung nicht mehr gegeben.
Im Ergebnis sind praktikable Alternativen zum Vollzug von Bundesg= esetzen durch die L=E4nder als deren eigene Angelegenheit schwerlich zu erk= ennen. Die unbestreitbaren Schw=E4chen der Kostenanlastung nach dem Vollzug= sprinzip erscheinen noch immer geringer als diejenigen, die sich ergeben w= =FCrden, wenn man das Veranlassungsprinzip verwirklichen wollte.
Steuergesetzgebung und -verteilung

Die Steuergesetzgebung (Art. 105 GG) liegt in der Bundesrepublik teils a= ls ausschlie=DFliche, teils als konkurrierende, beim Bund. Die L=E4nder hab= en keine nennenswerten M=F6glichkeiten, durch eine eigene Steuergesetzgebun= g =FCber ihre Einnahmen zu bestimmen. Einige L=E4nder m=F6chten dies ge=E4n= dert sehen und verlangen eine eigene (begrenzte) Steuergesetzgebungskompete= nz. Das Recht, eigene Steuern nicht nur zu erheben, sondern auch festlegen = zu k=F6nnen, gilt vielfach als substantieller Bestandteil der Staatlichkeit= von Gliedstaaten. F=FCr Deutschland ist von finanzwissenschaftlicher Seite= oftmals vorgeschlagen worden, den L=E4ndern in einem begrenzten Rahmen die= M=F6glichkeit einzur=E4umen, eigene Hebes=E4tze oder Zuschl=E4ge bei der E= inkommen- und/oder K=F6rperschaftsteuer zuzubilligen. Bisher ist keine Bund= esregierung solchen Vorstellungen gefolgt, alle haben an der einheitlichen = Steuergesetzgebung durch den Bund festgehalten. Auch die gegenw=E4rtige hat= in ihrer bisherigen Gesetzgebung und in ihren Reformentw=FCrfen (=84Steuer= reform 2000=84) nicht erkennen lassen, dass sie von dieser Haltung abweiche= n will. Im Gegenteil, im Zentrum der =DCberlegungen steht nicht die innerst= aatliche Regionalisierung der Gesetzgebung, sondern die europ=E4ische Harmo= nisierung.
Trotzdem spricht eine Reihe ernst zunehmender Argumente f=FCr eine S= teuergesetzgebung durch die L=E4nder. K=F6nnten die L=E4nder ihre Steuer= einnahmen selbst bestimmen, w=E4re das eine erhebliche Bereicherung der Lan= despolitik. Derzeit k=F6nnen Parteien nur mit Leistungsangeboten konkurrier= en, nicht jedoch mit verminderten Steuerlasten. Tendenziell f=F6rdern solch= e beschr=E4nkten politischen Wettbewerbsbedingungen und das Fehlen einer St= euerkonkurrenz unter den L=E4ndern die =F6ffentlichen Ausgaben und tragen n= icht zu einer sparsamen Haushaltswirtschaft bei.
Mit dem Bef=FCrworten eigener Steuergesetzgebungskompetenzen der L= =E4nder ist die Frage, welche Steuern sind daf=FCr geeignet, noch nicht bea= ntwortet. Das deutsche Steuersystem erscheint wenig geeignet f=FCr eine = Landessteuergesetzgebung. Wenig sinnvoll erscheinen progressive Steuern= , die auch distributive Zwecke verfolgen. Auch sollten es keine Steuern sei= n, die im eng verflochtenen Raum der Bundesrepublik unangemessene Ausweichr= eaktionen provozieren. Wenn sich die formale Verlagerung des steuerlichen W= ohnsitzes in das Wochenendh=E4uschen in das =84billige=84 Bundesland bei Be= ibehaltung des Lebensmittelpunktes im =84teuren=84 lohnt, ist eine solche R= egelung wohl kaum sinnvoll. [Die Vorstellung, solchen offensichtl= ichen Missbrauch durch =DCberwachungsma=DFnahmen (wie sie teilweise in der= Schweiz =FCblich sind) zu unterbinden, ist nicht sonderlich attraktiv.] Aus diesen Gr=FCnden erscheint die Einkommensteuer wenig geeignet= f=FCr eine eigene Gesetzgebungskompetenzen der L=E4nder.
Anders sieht es bei den =84kleineren=84 Landessteuern, z.B. bei der = Kraftfahrzeugsteuer f=FCr PKW, aus. Sie k=F6nnte so gestaltet werden= , dass die L=E4nder das Recht bekommen, eigene S=E4tze festzulegen. Die Kra= ftfahrzeugsteuer ist gering genug, dass keine Ausweichreaktionen provoziert= w=FCrden. Schlie=DFlich nimmt der Autofahrer auch regionale Differenzierun= g bei den erheblich teureren Versicherungstarifen hin.
An der Steueraufteilung l=E4sst sich vermutlich wenig =E4ndern. Zwar sind die Probleme des Steuerverbundes hinreichend bekannt. In einem= Trennsystem, in dem dem Bund die Einkommen- und K=F6rperschaftsteuer volls= t=E4ndig zuflie=DFen w=FCrde, er auch die Lasten von Tarifkorrekturen selbs= t tragen w=FCrde, ben=F6tigen Steuerreformen nicht mehr die Zustimmung des = Bundesrates und w=E4ren damit einfach zu verwirklichen.
Ein Verflechtung des Steuerverbundes w=FCrde damit zwar erst einmal = die Steuergesetzgebung vereinfachen, jedoch das Reagieren auf Lastenverschi= ebungen im Bundesstaat erheblich erschweren: Kein Bundesstaat ist =84statis= ch=84; im Gegenteil, im Zuge der Ver=E4nderung der =F6ffentlichen Aufgaben = verschieben sich auch regelm=E4=DFig Belastungen der Ebenen. In einem strik= ten Trennsystem w=FCrden Lastenverschiebungen zwischen den Ebenen notwendig= erweise dazu f=FChren, dass die Ebene jeweils entsprechend der Mehr- oder M= inderlasten ihre Steuern anpassten. Ein solches Verfahren impliziert die Ge= fahr, dass die Gestaltung des Steuersystems sich nicht an Gesichtspunkten e= ines konkurrenzf=E4higen Steuersystems orientiert, sondern vornehmlich an d= enen der Lastenverteilung und den Haushaltserfordernissen der jeweiligen st= aatlichen Ebene. Im Interesse einer rationalen Steuergestaltung erschein= t es sinnvoll, die Steuergesetzgebung von der Lastenverteilung im Bundessta= at zu trennen, den Steuerverbund zu erhalten und in ihm flexible Elemente z= u bewahren, zumal Alternativen vermutlich mehr Probleme schaffen als si= e l=F6sen.

Perspektiven

Der Finanzausgleich ist allen diesen Bereichen nachgeschaltet, seine Ges= taltung richtet sich nach den vorgefundenen Finanzstrukturen. Realistisc= herweise wird man davon ausgehen k=F6nnen, dass im Zuge der =84Modernisieru= ng des Bundesstaates=84 die Grundstrukturen des bundesdeutschen Finanzf=F6d= eralismus nicht angetastet werden: das Urteil des Bundesverfassungsgerichte= s gibt auch keinen Anlass dazu. Der Konnexit=E4tsgrundsatz auf der Basis de= s Vollzugsprinzips und der Steuerverbund werden ebenfalls bleiben. Eigene S= teuergesetzgebungskompetenzen der L=E4nder sind eher unwahrscheinlich. Mit = Gl=FCck werden einige Gesetzgebungskompetenzen vom Bund auf die L=E4nder ve= rlagert. Da es sich aber dabei um Aufgaben handeln wird, deren Wahrnehm= ung die L=E4nder schon jetzt finanzieren, werden damit kaum Lastenverlageru= ngen verbunden sein. Am wahrscheinlichsten sind =C4nderungen bei den Mis= chfinanzierungen. Sie k=F6nnten vereinfacht und flexibler gestaltet wer= den. Die finanziellen Folgen w=FCrden bei der Gestaltung des Finanzausgleic= hs ber=FCcksichtigt werden m=FCssen. Die Auswirkungen des Projektes =84Mode= rnisierung des Bundesstaates=84 auf den Finanzausgleich werden vermutlich b= egrenzt bleiben.
Eine solche Einsch=E4tzung legt es nahe, beides =96 die =DCberarbeit= ung des Finanzausgleichs und die Reform der bundesstaatlichen Ordnung =96 p= arallel zu bearbeiten, jedoch die Entscheidungsprozesse inhaltlich zu verkn= =FCpfen. Die Entscheidung der Regierungskommission von Bund und L=E4ndern, = zwei Arbeitsgruppen dazu einzurichten, die bis zum Herbst 2000 Ergebnisse v= orlegen sollen, folgt dieser =DCberlegung.
Anmerkungen
Hinweis
In der Online-Ausgabe sind die Anmerkungen im Text integriert [in eckigen Klammern]

=A9 Friedrich Ebert Stiftung | t= echnical support | net edition=20 fes-library | Januar 2001

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