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Aportes para un debate : la reformulación del Mercosur
/ Rodolfo R. Geneyro. - [Electronic ed.]. - [Montevideo], 1999]. - 20 Bl. = 60 Kb, Text
. - (Serie documentos sindicales del Mercosur)

Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2000

© Friedrich-Ebert-Stiftung

PRESENTACION

INTRODUCCION

1. El escenario de la Integración

2. A manera de conclusiones

3. La Construcción de un nuevo estilo de integración

BIBLIOGRAFIA

APORTES PARA UN DEBATE: LA REFORMULACION DEL MERCOSUR.

Rodolfo R. Geneyro*

[*) Abogado. Especialista en Integración Latinoamericana]

PRESENTACION

La presente publicación es parte de la serie de "Documentos Sindicales del Mercosur" editada en el marco del Proyecto de Cooperación entre la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur y la Friedrich Ebert Stiftung.

La particularidad del referido Proyecto, radica en que el mismo aporta insumos técnicos, a partir de la elaboración de documentos en temas tales como: Situación de la Mujer Trabajadora, Comercio de Servicios, Complementación Productiva, Medio Ambiente, Relaciones Unión Europea-Mercosur, Migraciones Laborales y Libre Circulación de Trabajadores, Aspectos Institucionales de la Integración, Promoción del Empleo en el Mercosur y Observatorio del Mercado de Trabajo del Mercosur.

El conjunto de estos documentos sirven luego de soporte para actividades que a nivel del Mercosur involucran a las Centrales Sindicales miembros de la CCSCS y permiten a la vez, un análisis profundo de los temas que se abordan y una participación activa de las mismas con propuestas, fortaleciendo así la capacidad de influencia del sindicalismo en el proceso de integración.

De esta forma, se consolida un espacio de estudio y reflexión en la actividad sindical, ya que la profundización de temas técnicos como la sistematización de los mismos, generalmente son difíciles de implementar en las organizaciones de los trabajadores.

Como complemento a este esfuerzo, los materiales elaborados por expertos (as) son luego publicados en la ya referida serie "Documentos Sindicales del Mercosur", permitiendo así un mayor nivel de difusión, el cual no se circunscribe exclusivamente a quienes participan del evento para el cual fue preparado dicho documento.

La FES y la CCSCS tenemos, tanto el convencimiento, la firme expectativa de que esta metodología contribuye al fortalecimiento de la participación sindical en el Mercosur. Esperamos, además, que este esfuerzo enriquezca también el debate y desarrollo de los objetivos integracionistas del conjunto de las sociedades involucradas en este proceso.

Alvaro Padrón

Coordinador Secretaría Técnica

CCSCS

Beate Martin

Directora de la FES

en Uruguay

INTRODUCCION.

El objetivo de este documento es plantear una serie de elementos que permitan evaluar las condiciones, sobre las cuales, debe transitar el debate instalado en un Mercosur que, en los últimos tiempos, aparece como vulnerable ante los problemas coyunturales que afectan a los Estados asociados.

La transición política en Argentina y Uruguay, la inestabilidad económica en Brasil junto a una persistente crisis de la democracia paraguaya, exigen redoblar los esfuerzos para demostrar que los objetivos del proceso de integración, alejado de la retórica de la simple reivindicación, son funcionales con políticas públicas de contenido social y económico.

Todo ello, en un contexto, donde la crisis del Mercosur convive con paradigmas que dan preeminencia de la dimensión económica de la gobernabilidad por sobre las dimensiones política y social; todo ello, bajo el argumento que para adaptarse a las nuevas condiciones de un sistema económico internacional competitivo e inestable, se demanda mayor flexibilidad en las relaciones del trabajo en un marco de concentración económica e internacionalización de las producciones nacionales.

En este campo se vinculan las políticas internas con las externas de estos países, mientras que las expectativas generadas por los modelos de apertura y nueva inserción internacional se enfrentan ahora a los costos derivados de la vulnerabilidad de sus economías. Razón por la cual, la incertidumbre se consolida como característica de la vida diaria en la Región.

Ante esa realidad, bien vale recordar la reflexión de Jean Paul Fitoussi, cuando afirma que, lo que importa a los pueblos, no es el déficit presupuestario ni el déficit exterior, ni siquiera el déficit de empleo, sino el déficit de futuro.

Y, en función de ese futuro, no puede ignorarse que, para la sociedad en su conjunto, la política de integración sólo será importante si contribuye a generar economías sólidas donde se movilicen positivamente el empleo, la inversión y la producción doméstica.

Lo expresado indica que no existe otra posibilidad que generar alternativas realistas para recomponer la credibilidad en el proceso de integración, al que se encuentran indisolublemente vinculadas la viabilidad de cada uno de los países integrantes del Mercosur.

La profundidad de este tipo de replanteo requiere imprescindiblemente el establecimiento de una institucionalidad de suficiente nivel político y capacidad operativa y consenso para poder integrar eficazmente la política con la economía.

Por tal razón, la nueva construcción estratégica del Mecosur debe afrontar fuertemente ese pasivo de la democracia moderna, con la convicción que la política no puede aparecer como impotente ante el mercado, para poder cumplir con su principal rol: edificar y dar sentido al futuro.

1.- EL ESCENARIO DE LA INTEGRACION.

Durante la última década del siglo, la democracia de la Región se encontró ante la necesidad de interpretar los cambios desencadenados en el sistema internacional. Esa transformación, con las dudas que plantea un orden internacional en transición que no conforma un orden cierto, trajo aparejado el descrédito de la intervención estatal como instrumento de conducción del cambio democrático. Y, desde esa perspectiva, en la Región se consolidó el concepto que, la modernización de las estructuras productivas, debería ser planteada mediante una reforma del Estado que posibilitara una creciente descentralización del poder y la apertura de sus economías, como expresiones de una nueva concepción del progreso económico.

La reformulación planteada, materializada mediante decisiones gubernamentales tendientes a concretar esos objetivos, generó modificaciones en el patrón de acumulación prevaleciente hasta ese momento junto al abandono paulatino del "intervencionismo" estatal en las economías nacionales; básicamente. Políticas instrumentadas, básicamente, a través de dos políticas: la venta de activos estatales, y la eliminación de regulaciones públicas que establecían límites y/o controles para la inversión, la producción o las transacciones comerciales y financieras.

De esta manera, se puede afirmar que América Latina ha dejado en el pasado el esquema político-institucional múltiple que intentó ser el gestor activo en la planificación y control de la actividad económica. Al culminar, esa etapa, con síntomas de agudización del subdesarrollo, quedó demostrado la escasa viabilidad del sueño de "estado de bienestar latinoamericano" caracterizado por el voluntarismo en su comportamiento político y la ineficacia para corregir los desequilibrios estructurales de sus economías.

Por esa razón, se afirma que "el éxito del neoliberalismo responde a la decepción generalizada acerca de la coordinación política. Desde finales de los años setenta la estrategia neoliberal denuncia los efectos paradójicos de la acción estatal –por provocar un bloqueo del desarrollo social en lugar de fomentarlo-, a la par que impulsa un conjunto de medidas (liberalización de los mercados, desregulación, privatización, descentralización administrativa) destinada a fortalecer el papel del mercado. En vista de las crecientes insuficiencias de la coordinación política, el neoliberalismo –al menos en su discuros ideológico- pretende hacer del mercado el principio exclusivo de coordinación social." (Lechner,10).

En esa lógica, los países latinoamericanos realizaron su "transformación" mediante la consolidación de ajustes estructurales utilizando, como ventaja comparativa, la heterogeneidad de sus estructuras socioeconómicas, donde los sectores atrasados actúan funcionalmente para la consolidación de sectores minoritarios con capacidad de adaptarse a la dinámica y modernidad exigidas por un nuevo esquema de interacción, plateado desde la lógica de los actores económicos transnacionales.

La desarticulación de la acción estatal determinó la preeminencia de los equilibrios del mercado, situación que permitió avanzar hacia una modernización con criterios de eficientismo técnico y sustento tecnológico omitiendo consideraciones de bienestar en términos totalizados desde la perspectiva social.

Queda claro que la magnitud de tal "transformación" no puede resultar neutra para el conjunto de actores sociales, en tanto, se modificaron drásticamente las formas de participar en la generación de riqueza con el consiguiente deterioro en los ingresos de amplios sectores de la población (trabajadores, pequeños y medianos empresarios -industriales y agropecuarios-, profesionales).

Esta situación, estimuló la tendencia que establece una diferencia, en aumento, entre quienes acceden al proceso productivo capitalizando su posicionamiento referencial anterior, ya sea por condiciones económicas o de capacitación propias, respecto de quienes pierden sus empleos o no logran incorporarse al mercado laboral.

Así, el escenario social es compartido, por un lado, entre los partícipes del proceso económico, por aquellos que tienen una incorporación plena; otros cuya posibilidad de incorporación es factible en función de poseer cieno margen para intentar la reconversión de sus actividades; y aquellos que circunstancialmente se incorporan por mecanismo informales o precarios.

Como expresa O. Sunkel, "por desgracia, entregados al juego espontáneo del mercado, los primeros tienden a ser menos que los segundos, dado el crecimiento de la población y la fuerza de trabajo, las severas exigencias de reestructuración derivadas de las políticas de liberalización, privatización y competencia internacional, la masiva incorporación de tecnología que hace uso intensivo del capital, el insuficiente esfuerzo de inversión, y la falta de calificaciones, educación y hábitos laborales de gran parte de la población activa". (Sunkel, 44)

En el otro nivel de esa complejidad están aquellos excluidos que pueden aspirar a acceder al último nivel de "incorporación"; y los marginales identificados como aquellos que se encuentran excluidos estructuralmente tanto de las relaciones de producción prevalecientes como de la participación en el producto social.

Ese cambio en la estructuración social, para A. Barbeito y R. Lo Vuolo es consecuencia del sentido regresivo de este tipo de transformación. Fundamentan tal definición expresando que: "Por un lado, las transformaciones impuestas en el sistema económico han definido la destrucción y expulsión del mercado de gran parte de las fuerzas productivas. Por otro lado, se acotan los límites dentro de los cuales los sujetos pueden aspirar a ser integrantes plenos de la sociedad, tanto por el cercenamiento de los derechos sociales adquiridos, como por el vacío creado como resultado del desmantelamiento de las instituciones del Estado de Bienestar y la sostenida degradación de la capacidad laboral de gran parte de la ciudadanía. Ambos aspectos definen el sentido regresivo y excluyente del supuesto proceso de "modernización social" en que están inmersas nuestras sociedades." (Barbeito, 147)

"Si no se aborda el problema que significa la tendencia actual hacia una acentuación de las desigualdades – que en algunos casos ha llegado a puntos extremos de exclusión – se crea el riesgo de que se consoliden sociedades duales o a varias velocidades. Los riesgos de una mayor desintegración social están a la vista si no se incorporan con urgencia reformas sociales a las reformas económicas emprendidas. El desafío es lograr equidad y solidaridad con crecimiento, competitividad y empleo. Para todos los procesos de integración en marcha en la región el primer desafío es, sin duda, la integración social a nivel nacional y de la región integrada con un importante nivel de cohesión social y económica." (Grandi-2,90)

Sin dudas, la multiplicidad de divergencias de intereses apuntadas en función del reposicionamiento socio-económico de las poblaciones, repercute sobre sus comportamientos políticos, en tanto la fracturación provoca el debilitamiento de los esquemas de representación de intereses preestablecidos.

Dicha situación fue facilitada por aquellas organizaciones obreras, empresarias y partidos políticos que no supieron modificar sus "lógicas" de acumulación de poder, dado que, vieron disminuida su capacidad de representación al no encontrar respuestas que logren un cierto nivel de homogeneización de intereses.

La consecuencia inmediata de esa situación es la neutralización de la acción colectiva. Neutralización que, al producirse paralelamente con el alto grado de concentración genera una similar acumulación de la capacidad de decisión política.

J. C. Portantiero al referirse a tal comportamiento gubernamental, dice que "ya no la economía el subproducto de la política sino al revés, con lo cual una lógica a una lógica politicista de la democracia. Bien conocido es el fraseo de esa nueva retórica: el mercado como organizador de la sociedad, no sólo como de recursos sino como dispositivo moral, como ordenador cultural y como la política, en una secuencia en que lo privado reemplaza no sólo lo estatal, sino, y sobre todo, lo público". (Portantiero, 28)

De esta forma, las "nuevas políticas", no sólo han desactivado al Estado en su rol económico tradicional en América Latina, sino también en su función de garante de la cohesión social de la sociedad a la que representa. Así, coexisten instituciones estables con el debilitamiento de los criterios de representación política, el cuestionamiento de los liderazgos y el descreimiento mayoritario sobre las modalidades y canales de la acción política, de manera tal, que se aleja la oportunidad de construir consensos en pro de mejorar el funcionamiento de la sociedad.

Ante un marco de estabilidad institucional deficitaria en sus contenidos políticos y sociales, al considerar que la democracia no es un proceso unidimensional ya que su consolidación depende de la capacidad de articular la política, la economía y la sociedad, surge la necesidad de construir una alternativa en la cual se plantee la idea de solidaridad vinculada con la de modernidad para unir la ética con la política, y recobrar la responsabilidad de cimentar la cohesión social.

Para ello, y como en toda época de crisis y de cambio, surge el desafío de recuperar la capacidad estatal de articular demandas sociales contrapuestas por la oposición agudizada entre quienes resisten los cambios, y quienes los promueven siguiendo las tendencias mundiales.

La refomulación política en la estabilidad institucional exige promover una nueva idea de Estado con sentido social, que asegure la continuidad del crecimiento económico a partir de la construcción de una red de garantías sociales que desmitifique el valor de la precarización laboral, promueva la calidad y la productividad, junto al compromiso de disminuir la exclusión social, y estimular la participación activa del sector no gubernamental en ejecución de los programas sociales.

Mejorar la calidad de las políticas públicas implica dotarlas de la capacidad para poder asumir y enfrentar las exigencias que imponen los procesos de desarrollo económico y social, recuperando las condiciones de transparencia, participación, legitimidad, confianza, sensibilidad y responsabilidad, que encaucen el esfuerzo colectivo en un ambiente político estable.

La búsqueda de la gobernabilidad democrática, como proyecto político, facilita el establecimiento de un sistema económico eficiente que admite los reclamos de equidad social, mediante la creación y modificación de los mecanismos institucionales, la construcción de los consensos necesarios y el aumento de la calidad y capacidad de las esferas públicas de gobierno.

De esta manera asumimos que, el inicio del siglo XXI, impone el compromiso de pensar una etapa refundacional de la democracia donde la institucionalidad política sea capaz de impulsar los procesos de transformación que permitan vincular el concepto de ciudadanía política con el de ciudadanía social, y recuperar la esperanza en el horizonte de la sociedad.

2.- LOS LIMITES DE LA INTEGRACION DE MERCADOS

La evaluación realizada, en el capítulo anterior, indica que el modelo de época vigente en la Región, determinó los parámetros fundamentales sobre los que se constituyó y evolucionó el Mercosur, y que fueran estrictamente funcionales a las políticas nacionales en marcha: rápida estructuración del libre mercado; concentración de capacidad decisional y debilidad institucional.

El Programa de liberación del comercio firmado junto con el Tratado de Asunción se constituyó en el elemento central de la evolución del proceso de integración. El incremento del intercambio comercial en el Mercosur reflejo una dinámica desconocida para la integración en América Latina. Tal dinamismo se fundamentó en tres factores: a) estrategias unilaterales de apertura comercial; b) cumplimiento del cronograma de desgravación arancelaria; c) expansión de las inversiones transnacionales impulsadas por la generación del mercado ampliado.

A mediados de 1998 se indicaba que "el comercio global de la subregión creció a tasas muy elevadas, superiores al 15% anual, durante los siete años de vidas del MERCOSUR. La expansión del comercio entre los miembros del bloque fue bastante superior a la registrada en el comercio con los países no-miembros. Entre 1991 y 1997 los flujos comerciales extrazona se duplicaron, mientras que el comercio entre los socios del MERCOSUR se cuadruplicó. En consecuencia, los flujos intrazona constituyen en la actualidad cerca de ¼ de las exportaciones y más del 20% de las importaciones totales de la subregión, estableciendo las bases para una interdependencia efectiva entre las economías del MERCOSUR". (Informe –1-, ii).

Sin embargo, y pese a lo positivo de esa evaluación, no debe dejarse de señalar que las cuestiones que progresivamente irían afectando el fundamento comercial del Mercosur. En primer lugar, porque "los países del Mercosur han aumentado más rápidamente el comercio en aquellos bienes en los que no gozan de ventajas comparativas. Este diagnóstico se complementa con el argumento de que los bienes que experimentaron los mayores aumentos en el <<índice de orientación regional>> son también aquéllos que muestran mayores niveles de protección arancelaria y no-arancelaria y, por consiguiente, los que gozarían de los mayores márgenes de preferencia intrazonas" (Bouzas, 191)

En segundo lugar, y dada la caracterización anterior, el intercambio comercial alcanza mayor intensidad cuando las economías atraviesan por una etapa de crecimiento económico conjunto; y, disminuyen cuando se desacelara el crecimiento nacional o se registran épocas de recesión.

Por su parte, la desaceleración del comercio siempre dejó en evidencia que los desequilibrios que provoca, tal situación, no se encuentran contemplados por instrumentos del Acuerdo; y por tal razón, quedan en evidencias las limitaciones del de la "integración posible", tal como es denominada por decisores del proceso, cuando reciben críticas por las inconsistencias del esquema adoptado por el Mercosur.

En ese contexto, los desequilibrios son respondidos con acciones unilaterales de los Estados que contradicen las pautas establecidas en diferentes regulaciones que los Organos del Acuerdo han dictado bajo la pauta del consenso.

El factor común de las disputas comerciales se encuentra en la actuación unilateral de alguno de los Estados signatarios que restringe el ingreso o la comercialización de bienes provenientes de establecimientos radicados en los otros países socios.

Las acciones unilaterales pueden indicarse como de dos tipos, por un lado aquellas que afectan un intercambio comercial determinado, y otras que afectan el comercio en general entre los países del Mercosur.

Los conflictos, en general responden a las siguientes causas:

Discriminaciones negativa en la aplicación de impuestos y tasas que gravan el comercio intrazona;

Medidas restrictivas de carácter no arancelario aplicadas a productos que no tienen establecido un marco de normas técnicas armonizadas para el comercio intrazona;

Aplicación de normas nacionales en contradicción a normas ya armonizadas por el Grupo Mercado Común;

Abuso del control de calidad en fronteras, como obstáculos al comercio;

Solicitud de trato nacional para productos originarios del Mercosur;

Restricción impuesta a la apertura de guías de importación y exigencias de un régimen de pagos no previstos en las normas Mercosur;

Falta de incorporación de normas Mercosur a los sistemas jurídicos nacionales.

Estímulos impositivos a las exportaciones considerados incompatibles con la normativa del Tratado.

Duplicidad en el cobro del arancel externo común.

El crecimiento de las restricciones al comercio, en el último año, se explica por "el aumento de la fragilidad externa y el deterioro de la balanza de pagos de Argentina y de Brasil, que fueron los principales argumentos presentados por los gestores de política económica para imponer nuevas barreras a las importaciones. Como regla general, es posible afirmar que la gestión "unilateral" de las políticas microeconómicas, especialmente de los instrumentos de la política comercial, tuvo como objetivo actuar sobre las restricciones externas, compensando los grados de libertad perdidos en la gestión de la política macroeconómica, con la aplicación puntual y discrecional de mecanismos de control de las importaciones. Lo cuestionable, en este caso, es la ausencia de selectividad en la aplicación de estos instrumentos, o sea, como regla, el intercambio comercial intra-MERCOSUR no fue preservado y esto acabó conduciendo al endurecimiento de la controversia diplomático-comercial de la subregión" (Informe –2-, 20)

La modificación del nivel de gravedad de los conflictos comerciales antes indicados, en realidad, demuestra que la confluencia informal de políticas económicas neoliberales vigentes en los países miembros del Mercosur no resulta suficiente para "armonizar" los intereses nacionales cuando se trata de dismunir los costos que produce el modelo a cada economía nacional.

Esa falta de armonía, que es la causa profunda de los conflictos coyunturales, cobra gran importancia a partir que las diferencias se registran en las políticas de los socios mayores del Acuerdo: Argentina y Brasil, porque mientras el primero aplicó ortodoxamente el modelo, los brasileños optaron por la aplicación heterodoxa del mismo.

El correlato económico de esa postura se basa en políticas activas implementadas, en principio como respuestas a las "inconsistencias" macroeconómicas del modelo, pero también con el objetivo de ir forjando un renovado esquema industrial que sea capaz de competir en los términos que propone la economía globalizada del siglo venidero.

En cambio, los países que han planteado la esa "ortodoxia" como política decisional, remiten las decisiones estratégicas de conformación del mapa productivo futuro a las decisiones de los agentes económicos privados que, con la estricta lógica de sus intereses, tienden a aprovechar al máximo las posibilidades cambiantes de un mercado que es funcional a su alta capacidad de concentración económica. Razonablemente, desde esta perspectiva, las estrategias son coyunturales y de corto plazo.

Desde esta última perspectiva, la responsabilidad pública exige reconocer que en un marco integrativo, la celeridad para la construcción de una unión aduanera, además de los beneficios que se le reconocen, trajo aparejado la "interdependencia de efectos" de los patrones decisionales del resto de los socios.

El segundo aspecto sobre el que, las citadas diferencias, influyen negativamente, radica en la inexistencia de un proyecto estratégico colectivo donde se consolide un consenso sobre las oportunidades de desarrollo y modernización de la Región, anticipándose a los costos ambientales y sociales, y a partir del cual se fomenten la cohesión social, la participación y el pensamiento estratégico. La estructuración de esta interface entre Estado y producción, debe ser una tarea permanente del sector público y privado, ya que en este nivel intermedio de organización y gestión es donde se generan las ventajas competitivas.

Después de analizar los grados y causas de la conflictividad comercial del Mercosur, que han puesto al proceso de integración en un punto crítico, cabe preguntarse ¿que mecanismos institucionales prevee el Tratado para dar firmeza a los compromisos asumidos por los Estados y limitar su actuación unilateral?.

En primer lugar, debe recordarse que la organización institucional del Mercosur de carácter intergubernamental, ha concentrado toda la capacidad de decisión en los representantes de los Poderes Ejecutivos ante los Organos del Mercosur (Consejo del Mercado Común; Grupo Mercado Común; Comisión de Comercio), de manera tal, que no existe instancia donde puedan actuar con capacidad de influencia otros actores político-institucionales.

Esa concentración de facultades genera la noción de "déficit democrático" en el funcionamiento del proceso de integración, considerando la acumulación de una cantidad de capacidad decisional en manos de un poder del Estado, de tal entidad, que lo que empieza siendo una pretendida delegación o transferencia de atribuciones se convierte en una transformación esencial del equilibrio que resguardan los sistemas democráticos, por inspirarse en principios distintos de los que ella prescribe, ya sea por equilibrar en la co-decisión o controlar la legitimidad en la actuación de quien detenta la facultad de dictar las normas obligatorias para el conjunto de los ciudadanos.

La conclusión es por demás preocupante, porque, además, se observa una actitud persistente en el sentido de dotar al Mercosur de un sistema jurídico débil, en lo que hace a establecer parámetros objetivos para que, en tiempos ciertos, se obligue a los Estados signatarios a cumplir con las normas obligatorias dictadas por los Organos comunes (conf. art.42 del Protocolo de Ouro Preto. Esa debilidad también queda reflejada por la ausencia de instancias institucionales ante las cuales se deba responder por los incumplimientos.

De esta manera, necesariamente se genera incertidumbre en la medida que resulta impredecible el momento en que las regulaciones convenidas van a entrar en vigencia en los cuatro países. Esta "flexibilidad" fundada en la necesidad de tener marcos de negociación permanente resulta un argumento inmejorable para la aplicación de medidas unilaterales con un alto nivel de "seguridad" en cuanto a la inexistencia de costos jurídicos y económicos para quienes vulneren los compromisos.

La debilidad indicada, queda demostrada en las deficiencias reflejadas en la creciente demora para internalizar las normas obligatorias derivadas del Tratado. Tales incumplimientos traen como consecuencia la imposibilidad de cumplir con la garantía de entrada en vigencia simultánea para las normas Mercosur, previsto por el art. 40 del citado Protocolo.

Lo expresado, evidencia la reticencia política a cumplir con los compromisos jurídicos asumidos en el Mercosur, pese a que estos incumplimientos no sólo repercuten negativamente en la consolidación de la Unión Aduanera, sino que también establecen un marco de inseguridad jurídica para los actores privados que desarrollan sus actividades económicas en el mercado subregional, pese a que son considerados los "motores" del proceso de integración.

Las inconsistencias planteadas habilitan la duda sobre la racionalidad objetiva de un esquema, que se plantea como estratégico en el discurso, pero que en la realidad limita con el fracaso cuando las decisiones de los propios participantes lo hacen vulnerable al jerarquizar sus intereses coyunturales por sobre los objetivos de largo plazo.

Quizás, la respuesta se encuentra en la limitación de la estrategia neoliberal de integración, cuyo éxito depende de la acumulación de ventajas particulares, pero se paraliza cuando debe adaptar la racionalidad del mercado a la coordinación de intereses estratégicos generales. Y, eso sucede, cuando los decisores gubernamentales carecen de una "concepción de la realidad desde la cual pudieran acometer más racionalmente el problema de la representación de intereses y controlar su complejidad" (Garcìa Pelayo, 141)

3.- LA CONSTRUCCION DE UN NUEVO ESTILO DE INTEGRACION

La actual crisis del Mercosur, que como quedó dicho, ha sido basado en un esquema pensado desde la lógica de los paradigmas vigentes, lleva a preguntarse si ¿es posible otro modelo de integración?, donde la única meta no sea la ampliación del mercado, sino la construcción paulatina de un espacio social común cimentado sobre la elaboración de consensos que abarquen a la sociedad en su conjunto.

Responder a tal interrogante conlleva el desafío es reconstruir un marco interpretativo de la realidad social mediante la búsqueda de nuevos conceptos, a partir de los cuales se promueva un cambio social compatible con la globalización y, donde. se articulen nuevos instrumentos para vincular la economía con la política y la sociedad.

Para ello deben aceptarse dos cuestiones relevantes, hasta ahora ignorados por el proyecto de integración comercial. Por una parte, debe elaborarse una definición del interés regional que permita superar la lógica de confrontación de intereses nacionales por una lógica de articulación de intereses para definir objetivos comunes. Y, por otra, evitar hablar de "pauperismo más que de los pobres, de la desocupación más que de los desocupados, de la exclusión más que de los excluidos. En este caso, una lógica de conocimiento social debe sustituir al proceso clásico de representación. Para ello, hay que aprender a comprender de otra manera lo social, a describirlo en nuevos términos." (Fitoussi, 205)

Avanzar, en este sentido, significa interpretar las exigencias de la globalización desde la voluntad de actuar en pro de ser partícipes activo en la construcción del nuevo sistema mundial. Pero, para ello, debe abandonarse la simplificación que sostiene, el criterio, que sólo observa el fenómeno global como un escenario donde únicamente queda aprovecharse de los "nichos de mercado" que se presentan dentro del circuito del comercio internacional .

La necesidad de abandonar esa simplificación surge de evaluar correctamente la complejidad de la economía mundial donde se actúa en función de la competitividad de las sociedades nacionales, como un conjunto, y no por la mayor modernidad de un sector que pertenece a un medio donde prevalece el atraso. "Esto significa que la competitividad internacional no valora tanto la ventaja comparativa de uno u otro factor económico como la capacidad de organización y gestión que tenga un país para combinar un amplio conjunto de factores económicos y no económicos. El mundo productivo regido por el nuevo paradigma se caracteriza por la importancia de la tecnología, cuyo desarrollo y consecuencia se realizan en el largo plazo. En ese marco, el mantenimiento de la eficiencia depende de que se establezcan estrategias con un amplio horizonte temporal, así como mecanismos colectivos capaces de aminorar los altos niveles de incertidumbre correspondiente. Requiere pues una articulación deliberada de muy diversos actores en torno a un "consenso estratégico colectivo"; o sea, una intervención activa que rebasa las iniciativas privadas del mercado." (Lechner, 11)

En este marco debe quedar clara una conclusión básica: si las tendencias sociales no son revertidas, los costos serán muy altos en términos de gobernabilidad como de competitividad y desarrollo" (Calderón Fernando, 50)

Fundado en esas premisas, se puede replantear el proceso de integración, capitalizando como un activo importante los objetivos alcanzados en el plano comercial, pero sustituyendo el criterio de integración comercial por el de un Mercosur como un proyecto político, social y estratégico. Político y social, en tanto, permita a cada comunidad nacional ampliar sus posibilidades de desarrollo humano y social. Y, estratégico, porque en su proyección debe complementar la coordinación de intereses económicos con el impulso de formular una política externa común que optimice su presencia en el futuro orden mundial.

A partir de esa redefinición, deberá plantearse el objeto de disminuir las asimetrías existentes entre los socios del Tratado y ello, sólo resultará factible, mediante la coordinación de políticas macroeconómicas entre los Estados miembros, a partir de la profundización del diálogo y la complementación de políticas activas.

La importancia de esa coordinación radica en la capacidad de preveer y controlar los efectos que las decisiones macroeconómicas de un país produzcan sobre los otros, dada la creciente interdependencia que se ha generado. La experiencia de estos años indica la necesidad de avanzar, en ese sentido, para evitar desequilibrios en las balanzas comerciales y respuestas improvisadas, que afectan la confianza entre los países socios.

Lo expresado significa que el Mercosur debe acelerar los tiempos de la coordinación macroeconómica y de la profundización de la integración, y abandonar el gradualismo que ha caracterizado la marcha del acuerdo. De ese modo la integración se optimizará, desde el punto de vista de la producción, "con un conjunto de políticas macroeconómicas que deben contribuir a: i) elevar, de la manera sostenible, la tasa de uso de capacidad productiva, el trabajo y el capital; ii) estimular la formación de capital; y iii) incrementar la productividad, por la vía de propiciar mejoras de la calidad de los factores y una mayor eficiencia en su asignación". (Cepal, 63)

Ahora bien, para concretar el objetivo de búsqueda de coordinación, en las políticas de los países miembros, se debe contar con un sistema institucional que modifique la actual lógica decisional basada exclusivamente en estructuras intergubernamentales, que al pensar prioritariamente en términos nacionales han evitado sujetarse a toda instancia que pueda representar el interés regional. La experiencia de estos años demuestra que la mera sumatoria de intereses nacionales no resulta suficiente para construir el concepto de interés regional; y, al no hacerlo, permite que las coyunturas definan las prioridades de los gobiernos, quienes al ser también los conductores del proceso regional, privilegian su presente local respecto del futuro común en la integración.

El conflicto se genera cuando las normas de integración progresivamente van regulando aspectos que anteriormente se definían internamente; y de esa manera, pierden incidencia actores tradicionales locales (burocracias y grupos de interés). Por esa razón, cuando la obligación tomada en los ámbitos de la integración no coincide con los intereses de esos actores, se genera presión para que los gobiernos sean reticentes a cumplir con lo pactado en la negociación externa.

La cuestión planteada no implica descartar la funcionalidad de la integubernamentalidad en pro de la supranacionalidad, como si fueran desarrollos incompatibles. Por el contrario, las estructuras regionales deberán adaptarse a los equilibrios que demanden complementar la actuación nacional con la regional; y, para ello, resulta de suma importancia analizar, en la práctica comunitaria europea, la aplicación del principio de subsidiariedad. Este principio determina que, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario

Y, en este último aspecto, es donde la intergubernamentalidad encuentra su mayor debilidad, ya que al estar indisolublemente vinculada a los cambios de las administraciones nacionales, encuentra condicionados en su capacidad de definir programas de acción con diseño estratégico, que si bien requieren combinar un alto grado de precisión con la flexibilidad que requieren los tiempos actuales, básicamente exigen ser planteados para el largo plazo.

En este marco el desafío es determinar que nivel de estructura estatal-regional es capaz de articular un sistema de integración cuya profundización al igual que "la inserción internacional implica un cambio institucional de gran envergadura, a nivel de empresa, a nivel de relaciones entre empresarios y trabajadores, entre el gobierno y los trabajadores, los gobiernos regionales, a nivel de sistema político, a nivel de las relaciones de convivencia. Por consiguiente abrir una economía es mucho más que bajar aranceles. Es introducirse a una nueva forma de funcionar económica, social y políticamente". (Calderón Fernando, 47).

Ahora bien, un replanteo de la institucionalidad del Mercosur debe evitar la reiteración de generar una <burocratización excluyente del proceso de integración> donde existe una participación cuasi-excluyente de autoridades gubernamentales nacionales y funcionarios de los organismos de integración relegando a los sectores no gubernamentales (Garay, 110).

La estructura orgánica del Mercosur, en buena medida, tiene esa característica, ya que la participación de las representaciones políticas y sociales carecen de las competencias que le permitan incidir en el desarrollo de la integración.

En el primero de los casos, el Tratado de Asunción estableció la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), con una función excesivamente limitada, como era la de ser "informada" de la evolución del proceso (art. 24 del Tratado).

En una segunda etapa, el Protocolo de Ouro Preto, dotó a la Comisión un papel de mayor relevancia que el previsto en el tratado de Asunción. A partir del citado Protocolo, la CPC tiene por función procurar acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigencia de las normas emanadas de los órganos del Mercosur, y coadyuvar en la armonización de legislaciones tal como lo requiera el avance del proceso de integración. Y, en los casos que el Consejo del Mercado Común lo considere necesario, la Comisión Parlamentaria y el Consejo examinarán en forma conjunta temas prioritarios (conf. art. 25).

De cualquier manera, las atribuciones conferidas por el Protocolo a la CPC, carecen de competencias legislativas, de consulta previa o de control del resto de los órganos del Mercosur. Incluso, comparando con la capacidad de efectuar recomendaciones previas que tenía la Comisión en el tratado bilateral argentino-brasileño de 1988 puede afirmarse que, pese al mayor grado integrativo de este proceso, la instancia parlamentaria ha retrocedido en su capacidad de influencia. Conclusión, a la que se llega después de analizar el rol de consulta previa que la CPC tenía en el Tratado bilateral; mientras que la actualidad sólo tiene un papel de coadyuvante del proceso

Por su parte, la participación de las organizaciones representativas de los distintos sectores sociales nunca ha encontrado un lugar de importancia en la experiencia de la integración de la Región. Por ello, cabe la afirmación donde se señala que: Este dato no es nuevo en la integración de la Región, " ... los actores de la sociedad civil en los procesos de integración en América Latina se encuentran estructuralmente desprotegidos debido a la acumulación del déficit social histórico. De esta manera, además del déficit democrático, proveniente de la limitada participación o marginalización de ciertos actores en los procesos de integración y del déficit social estructural aunado al derivados del ajuste económico, debe incluirse el que proviene de la reestructuración, relocalización y redistribución que provoca cualquier proceso de integración " (Grandi-1. 34)

En el Tratado de Asunción, siguiendo esa tendencia, se acordó una tímida referencia sobre la participación social, cuando en el último párrafo del art. 14 de acordó que "... el Grupo Mercado Común podrá convocar, cuando así lo juzgue conveniente, a representantes de otros organismos de la Administración Pública y del sector privado".

La reforma organizacional acordada en el Protocolo de Ouro Preto produjo un cambio de envergadura al dar entidad institucional al Foro Consultivo Económico-Social (FCES), como órgano de representación de los sectores económicos y sociales; delimitando su competencia a una función consultiva, y por lo tanto sin capacidad de influir en el desarrollo del proceso.

La función consultiva de las representaciones del pluralismo político y del pluralismo social indican que, con el Protocolo de Ouro Preto, se respondió formalmente a los reclamos de mayor "democratización" del sistema de integración. Pero, en lo sustancial, se evitó establecer cualquier instancia que, fuera de los ejecutivos, posibilitara el bloqueo de la capacidad selectiva de los Estados para fijar sus prioridades y seleccionar los instrumentos que las concretaran.

Tal determinación, estrictamente funcional con las políticas impulsadas a nivel nacional, demuestra que las administraciones gubernamentales no estaban dispuestas a discutir su interpretación de la realidad y de la jerarquía de las demandas a satisfacer, con los estructuras intermedias organizadas. En cambio, en la informalidad de los mecanismos decisionales, se observa una decidida influencia de actores privados que representan sus intereses particulares. El nivel de esa influencia ha quedado reflejado en los conflictos sectoriales que se han transformado en cuestiones de estado, y puesto en duda, la propia continuidad del Mercosur (ej.: azúcar, calzado y textiles).

Esta asimetría entre la capacidad de influencia de los intereses particulares en comparación con las organizaciones sociales indica que, toda planteo de cambio institucional, debe contemplar la reformulación de la participación de los actores sociales, para generar el vínculo entre los órganos del Mercosur y la sociedad. Ese vínculo, posibilitara concretar la visión dinámica que reclama el Presidente F. H. Cardoso, cuando plantea la necesidad de "no guiarse por reglas fijas sobre el orden de precedencia, y preocuparse constantemente por establecer vinculaciones entre uno y otro aspecto. Si un proceso se desencadena en el plano económico, hay que vincularlo a lo social. Si se desencadena en el plano social, hay que vincularlo a lo económico; de lo contrario, no tendrá base sólida ni continuidad".

Modificar la situación de cierta "ajeneidad" en el proceso decisional del Mercosur, de los actores sociales, requiere de un cambio de convicción en los gobiernos de la Región, donde se recupere el criterio, donde se expresa, que el componente social de la democracia estará garantizado cuando los intereses sociales se vean contenidos, en la legislación y las políticas gubernamentales, en proporción a su menor o mayor presencia en la sociedad.

En igual forma, el concepto estratégico del Mercosur requiere que las organizaciones representantivas de los sectores sociales, atendiendo a que toda reforma institucional trae aparejado conflictos distributivos de capacidad decisional, deben garantizar una cooperación competitiva, donde cada actor defiende sus intereses a la vez que colabora en decidir una solución compartida.

El objetivo de esa innovación es facilitar la aceptación de la viabilidad de modificar la institucionalidad, pues lo que esta en juego es transformación del sistema decisorio, hoy concentradamente intergubernamental En el caso de las organizaciones sindicales, su participación en los procesos de reestructuración y modernización que están atravesando las sociedades latinoamericanas aparece como un imperativo, ya que de no lograr esa participación, las decisiones sobre ellos mismos y sus sociedades serán tomadas por otros actores.

"Participar en la reestructuración, democratizar las información y el conocimiento, acceder a los sistemas de comunicación y ampliar eficazmente sus sistemas de representación, probablemente constituyan los elementos de las nuevas estrategias de innovación de buena parte de la acción sindical latinoamericana. Impulsar estas estrategias en la práctica significa también vincular sus justas demandas específicas y particulares con los procesos de construcción nacional. La agregación de demandas, la racionalización del comportamiento y la politización de sus intereses incidirán en una mayor y más fecunda efectividad de los obreros en las sociedades modernas. Sin embargo, cabe recordar que las construcciones políticas buscadas suponen un sistema de interacción permanente de los actores sociales. Un partido o una clase serán fuertes en la medida que puedan disputar institucionalmente sus intereses y lograr acuerdos con sus oponentes". (Calderón G. Fernando, 112),

Lo expresado lleva a considerar que más allá de su rol insustituible de las organizaciones sindicales en el impulso de un proceso de integración que resguarde principios propuesto en la Carta Social Regional, la elaboración de un acuerdo multilateral sobre previsión social y un acuerdo sobre la migración de mano de obra en la región; deben constituirse en un eslabón importante para la coordinación de políticas de fortalecimiento de la calidad de los factores de producción mediante el estímulo de la incorporación tecnológica y de inversión en recursos humanos, privilegiando las variables de productividad, calidad e internacionalización.

Desde esta perspectiva surge razonable que las organizaciones sociales, en una circunstancia donde resulta una exigencia relanzar el Mercosur, reclamen reformular su nivel de participación en la institucionalidad de la integración, estableciendo un marco de competencias que habiliten FCES a:

Establecer la obligación al Consejo y al Grupo Mercado Común a requerir dictámenes previos en las materias vinculadas al fomento del empleo; legislación en materia social; salud humana; medio ambiente; formación profesional; fomento de la producción.

Establecer la facultad de iniciativa, para los supuestos de propuestas de normas Mercosur elaboradas junto con la Comisión Parlamentaria Conjunta, en la áreas indicadas en el apartado anterior.

Emitir dictamen previo a la aprobación de acuerdos sectoriales.

Crear un Centro de Estudios para desarrollar programas investigación en materia de desarrollo tecnológico y, diagnósticos de situaciones regionales y sectoriales.

Lo expresado hasta aquí, se plantea desde la convicción que, en la integración, además de acordar metas comerciales y económicas, hace falta idear instancias que permitan hallar un equilibrio entre las sociedades nacionales y la organización regional, por que esas metas se consolidarán cuando reflejen las prioridades de los estados miembros, las realidades de la coyuntura y los deseos de los hombres y mujeres que tienen el derecho a ser incluidos en un proyecto común para el siglo venidero.

Para lograr ese objetivo se requiere una idea constantemente debatida y redefinida en conjunto, del bien común, de lo deseable para todos los miembros en términos de justicia y de equidad, que sirva de incentivo permanente para la coordinación estratégica. Sólo la percepción totalizadora de las relaciones económicas nos llevará a considerar en juego todos sus factores: desde la protección ambiental al crecimiento de las fuerzas productivas, desde las políticas fiscales al desarrollo humano de las personas concretas; en definitiva, la formulación de un nuevo contrato social ampliado a escala regional

De esa manera, se podrá afirmar que la integración regional es un compromiso político de capital importancia para nuestros países y un instrumento de cambio y modernización que debe comprometer la activa participación de todos los agentes económicos y sociales

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