Zehn Jahre Basler =DCbereinkommen : Gutachten ... ; Zusammenfassung = und Handlungsempfehlungen

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Zehn Jahre Basler =DCbereinkommen : internationaler Handel mit gef=E4hrlich= en Abf=E4llen ; Gutachten im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung ; Zusamme= nfassung und Handlungsempfehlungen / von Matthias Buck ; Carsten Helm. - Bonn, 1999. - 9 S. =3D 41 Kb, Text
Electronic ed.: Bonn: FES Library, 1999

=A9 Friedrich-Ebert-Stiftung

Lin= k zum GUTACHTEN

=3D"INHALT"

[Seite der Dr= uckausg.: 1]

Kurzzusammenfassung:

Das zehnj=E4hrige Jubil=E4um der Unterzeichnung des =84Basler =DC= bereinkommen =FCber die Kontrolle der grenz=FCberschreitenden Verbri= ngung gef=E4hrlicher Abf=E4lle und ihrer Entsorgung" sowie die bevorste= hende Vertragsstaatenkonferenz im Dezember 1999 in Basel sind Anla=DF, Bila= nz zu ziehen. Insgesamt darf die Basler Konvention als Erfolgsfall der glob= alen Umweltpolitik bewertet werden. Sie hat eine beachtliche Dynamik entwic= kelt und hinsichtlich ihres prim=E4ren Ziels =96 der Kontrolle der Abfallex= porte aus Industrie- in Entwicklungsl=E4nder =96 ein umfassendes internatio= nales Regelungssystem errichtet. Jedoch machen gerade die Erfolge bei der K= ontrolle der Verbringung gef=E4hrlicher Abf=E4lle aus Industrie- in Entwick= lungsl=E4nder deutlich, da=DF hierdurch allein der Problembereich =84gef=E4= hrliche Abf=E4lle" nicht gel=F6st werden kann. Die zunehmende Bedeutung des= S=FCd-S=FCd-Handels mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen, verst=E4rkte Ma=DFnahme= n des =84Capacity-Buildings" f=FCr den Umgang mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen= (Technologie-Transfer) sowie die problemgerechte Formulierung von Haftungs= bestimmungen sind drei Bereiche, in denen das Regelungsgef=FCge der Basler = Konvention weiterentwickelt werden mu=DF. =DCbergeordnete Aufgabe aber blei= bt eine konsequente Politik der Abfallvermeidung und des Stoffstrommanageme= nts.

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1. Einleitung

In den siebziger und Anfang der achtziger Jahre f=FChrten einige sch= were Unf=E4lle mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen und das gesteigerte Umweltbewu= =DFtsein in den OECD-L=E4ndern zu einer Versch=E4rfung staatlicher Schutzbe= stimmungen. Gleichzeitig stie=DFen Planungen f=FCr M=FCllverbrennungsanlage= n oder Lagerst=E4tten f=FCr gef=E4hrliche Abf=E4lle auf entschiedenen Wider= stand der betroffenen Gemeinden und waren, wenn =FCberhaupt, nur zu stark g= estiegenen Kosten zu realisieren.

Statt einer entschiedenen Politik der Abfallvermeidung durch Umstel= lung der Produktionsprozesse und Konsummuster lieferte der Export der Abf= =E4lle =96 nicht zuletzt in Entwicklungsl=E4nder =96 ein bequemeres Ventil = zur Linderung des nationalen Problemdrucks. Doch mit der Zunahme der Export= e gef=E4hrlicher Abf=E4lle lie=DFen schwere Umweltunf=E4lle nicht lange auf= sich warten. Den Entwicklungsl=E4ndern fehlten oftmals die institutionelle= n Kapazit=E4ten zu einer effektiven Kontrolle der Entsorgung. Es waren vor = allem diese symboltr=E4chtigen Skandalf=E4lle, die dem Thema eine breite Me= dienpr=E4senz bescherten und den politischen Handlungsdruck f=FCr einen glo= balen Kontrollrahmen erzeugten.=20

Der internationale Verhandlungsproze=DF begann 1987 und f=FChrte im= M=E4rz 1989 zur Unterzeichnung des =84Basler =DCbereinkommen =FCber die Ko= ntrolle der grenz=FCberschreitenden Verbringung gef=E4hrlicher Abf=E4lle un= d ihrer Entsorgung". Im Gegensatz zur Forderung vieler Entwicklungsl=E4nder= und Nichtregierungsorganisationen sah die sogenannte =84Basler Konvention"= jedoch kein allgemeines Verbot des internationalen Handels mit gef=E4hrlic= hen Abf=E4llen vor, sondern errichtete lediglich einen internationalen Koop= erationsrahmen zu dessen Kontrolle. Zentrales Element war die Verpflichtung= des Exportstaates, vor einer grenz=FCberschreitenden Abfallverbringung die= schriftliche Zustimmung des Importstaates sowie gegebenenfalls von Durchfu= hrstaaten einzuholen.

Viele Entwicklungsl=E4nder, die ihre Schutzinteressen durch diesen = Regelungsansatz nicht gewahrt sahen, unterzeichneten oder ratifizierten die= Basler Konvention von 1989 nicht. Statt dessen verh=E4ngten sie unilateral= e Einfuhrverbote f=FCr gef=E4hrliche Abf=E4lle und schlossen regionale Abko= mmen mit wesentlich strikteren Regelungen ab. Parallel hierzu kam es zu ein= er Versch=E4rfung der Bestimmungen der Basler Konvention selbst. Als symbol= tr=E4chtiger Wendepunkt gilt der 1994 auf der Zweiten Vertragsstaatenkonfer= enz gefa=DFte Beschlu=DF, den Export gef=E4hrlicher Abf=E4lle von Industrie= staaten in Entwicklungsl=E4nder zu untersagen. Dies wurde 1995 auf der Drit= ten Vertragsstaatenkonferenz durch eine formelle Erg=E4nzung der Basler Kon= vention best=E4tigt, die allerdings bisher nur von wenigen Staaten ratifizi= ert worden ist. Daher l=E4=DFt sich schwer absch=E4tzen, ob und wann das Ex= portverbot rechtskr=E4ftig wird.

In Anbetracht der grunds=E4tzlichen Schwierigkeiten, eine effektive= internationale Koordination nationaler Politikmuster zu erreichen, wurden = im ersten Jahrzehnt der Basler Konvention bedeutende Fortschritte erzielt. = Gleichwohl bleiben wesentliche Probleme ungel=F6st. In den kommenden Jahren= mu=DF ein st=E4rkerer Schwerpunkt auf Abfallvermeidung und ein umfassenden= Stoffstrommanagement gelegt werden. Nur so l=E4=DFt sich die Basler Konven= tion in Richtung einer globalen Abfallwirtschaftskonvention weiterentwickel= n. Hierf=FCr ist vor allem eine st=E4rkere Bereitschaft der Industriestaate= n zum Transfer fortschrittlicher Abfallvermeidungs- und -behandlungstechnol= ogien sowie zur Unterst=FCtzung beim Aufbau der Kapazit=E4ten f=FCr einen u= mwelt- und gesundheitsgerechten Umgang

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mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen in den Staaten Osteuropas, Afrikas, L= ateinamerikas und Asiens erforderlich.=20

2. Grundlegende Zusammenh=E4nge des internationalen Hande= ls mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen

Aus umweltpolitischer und =F6konomischer Perspektive besteht die Bes= onderheit gef=E4hrlicher Abf=E4lle vor allem darin, da=DF sie mit substanti= ellen Externalit=E4ten verbunden sind. Dies erfordert ein korrigierendes st= aatliches Eingreifen auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene. Ein= e umwelt=F6konomische Analyse des internationalen Handels mit gef=E4hrliche= n Abf=E4llen kommt hier zu folgenden Ergebnissen:=20

Wenn Staaten alle externen Effekte in Betracht ziehen und durch ang= emessene Ma=DFnahmen korrigieren =96 wie Abgaben auf M=FClldeponien und umf= assende Haftungsregeln =96 dann kann internationaler Handel mit gef=E4hrlic= hen Abf=E4llen durchaus im gegenseitigen Interesse sein. Schlie=DFlich bede= utet ein Exportverbot immer auch eine Beschneidung der souver=E4nen Entsche= idung des Importlandes, die Einnahmen aus dem Handelsgesch=E4ft f=FCr wertv= oller zu erachten als die damit verbundenen Kosten und Risiken.

Wenn allerdings eine solche =82optimale=91 Politik nicht durchf=FCh= rbar ist, weil sie an Informationsproblemen scheitert oder die Einhaltung g= esetzlicher Bestimmungen nicht effektiv kontrolliert werden kann, dann k=F6= nnen Handelsbeschr=E4nkungen bis hin zu Import- oder Exportverboten durchau= s wohlfahrtssteigernd wirken. Die praktische Relevanz dieser Argumentation = wird schnell deutlich, wenn man die wesentlichen Unterschiede von Abfallexp= orten in OECD-L=E4nder gegen=FCber jenen in Entwicklungsl=E4nder betrachtet= (Logan 1991, 61). Die OECD-L=E4nder verf=FCgen in der Regel:

=FCber wesentlich bessere Informationen =FCber die Beschaffenheit und G= ef=E4hrlichkeit der Stoffe,=20
ein funktionierendes Rechtssystem zur Kontrolle der Abfallverbring= ung,
die notwendigen Technologien zur angemessenen Endlagerung oder Wei= terverarbeitung gef=E4hrlicher Abf=E4lle,
die notwendigen Kapazit=E4ten, um die heimliche und illegale Abfal= lverbringung zu kontrollieren.

3. Zur Quantifizierung internationaler Abfallstr=F6me

Informationen =FCber die internationale Abfallverbringung sind sp=E4= rlich. Zudem leiden der Vergleich zwischen verschiedenen L=E4ndern und die = Analyse zeitlicher Trends an der ungen=FCgenden Standardisierung der vorhan= denen Daten. Daher sollte man bei der Interpretation des statistischen Mate= rials gro=DFe Vorsicht walten lassen, insbesondere wenn es um das Ableiten = von Handlungsempfehlungen geht.

Informationen =FCber die grenz=FCberschreitende Verbringung gef=E4h= rlicher Abf=E4lle beruhen zum einen auf allgemeinen Statistiken =FCber den = Warenhandel, die von den einzelnen Staaten erhoben und anschlie=DFend von i= nternationalen Institutionen wie UNCTAD oder EUROSTAT zusammengefa=DFt und = ausgewertet werden. Die dort verwendete Klassifizierung erlaubt jedoch oftm= als keine Unterscheidung der gef=E4hrlichen Abf=E4lle von anderen Stoffen i= n derselben statistischen Kategorie.=20

Die zweite Informationsquelle sind Daten, die speziell f=FCr die Qu= antifizierung der internationalen Verbringung gef=E4hrlicher Abf=E4lle erho= ben wurden; zumeist um den Berichtspflichten entsprechend des Basler =DCber= einkommens, der EG-Abfallverbringungsverordnung oder des OECD-Ratsbeschluss= es nachzukommen. Besonders im Rahmen der Basler Konvention ist=20

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die Bereitstellung von Informationen bisher allerdings ungen=FCgend,= was in den Entwicklungsl=E4ndern oftmals mit fehlenden Kapazit=E4ten zusam= menh=E4ngt.

Unter dem Vorbehalt der angesprochenen Unzul=E4nglichkeiten des Dat= enmaterials lassen sich aus ihnen folgende Tendenzen ablesen: Der weitaus g= r=F6=DFte Teil des internationalen Handels mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen er= folgt innerhalb der OECD. Allerdings sind sowohl der absolute Umfang der Ex= porte als auch ihr Anteil an der Gesamtproduktion gef=E4hrlicher Abf=E4lle = leicht r=FCckl=E4ufig. Gleichzeitig nimmt der Anteil der zur Weiterverarbei= tung bestimmten Abf=E4lle zu.

Demgegen=FCber ist das Ausma=DF der Verbringung gef=E4hrlicher Abf= =E4lle aus OECD- in Nicht OECD-Staaten eher gering. Dies gilt auch f=FCr de= n Zeitraum der siebziger und achtziger Jahre. Die Importe aus den Entwicklu= ngsl=E4ndern =FCbersteigen sogar die Exporte dorthin. Allerdings l=E4=DFt s= ich der Umfang der besonders problematischen illegalen Abfallverbringung na= turgem=E4=DF nur sehr schwer bestimmen. Dennoch erscheint folgende Einsch= =E4tzung von Laura Strohm (1993, 129) heute noch genauso zutreffend wie zu = Beginn der neunziger Jahre: =84To date, the international trade in toxic wa= stes has caused more significant political damage than actual environmental= degradation."=20

Der Handel mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen innerhalb der Gruppe der E= ntwicklungsl=E4nder ist noch relativ gering, weist jedoch die gr=F6=DFten Z= uwachsraten auf. Da dieser Bereich bisher am wenigsten reguliert ist, k=F6n= nten hier in Zukunft die gr=F6=DFten Probleme auftreten.

4. Die Basler Konvention

Aufbauend auf Vorarbeiten im Rahmen der OECD, des Entwicklungsprogra= mms der Vereinten Nationen und der Europ=E4ischen Union wurde 1989 das =84B= asler =DCbereinkommen =FCber die Kontrolle der grenz=FCberschreitenden Verb= ringung gef=E4hrlicher Abf=E4lle und ihrer Entsorgung" unterzeichnet. Ihr Z= iel ist es, =84die menschliche Gesundheit und die Umwelt vor den nachteilig= en Folgen zu sch=FCtzen, die sich aus der Erzeugung und Behandlung gef=E4hr= licher Abf=E4lle und anderer Abf=E4lle ergeben k=F6nnen." Hervorzuheben ist= , da=DF dies nicht nur durch eine Begrenzung und Kontrolle grenz=FCberschre= itender Abfallverbringungen erreicht werden soll, sondern auch durch Ma=DFn= ahmen, die auf eine Verminderung der erzeugten Abfallmengen abzielen. Diese= r umfassende Ansatz der Basler Konvention best=E4tigt sich beim Blick auf d= ie verschiedenen durch die Konvention aufgestellten =84Allgemeinen Verpflic= htungen", wie:

sicherzustellen, da=DF die Erzeugung gef=E4hrlicher Abf=E4lle auf ein M= indestma=DF beschr=E4nkt wird;

notwendige Vorkehrungen zu treffen, um Gefahren f=FCr Umwelt und G= esundheit im Umgang mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen zu verhindern;

grenz=FCberschreitende Verbringungen von gef=E4hrlichen und andere= n Abf=E4llen zu kontrollieren sowie die Anzahl grenz=FCberschreitender Abfa= llverbringungen dadurch zu verringern, da=DF umweltgerechte Entsorgungskapa= zit=E4ten m=F6glichst dicht am Entstehungsort geschaffen werden;

eine illegale Verbringung gef=E4hrlicher Abf=E4lle zu verhindern, = wobei Abfallverbringungen zwischen Parteien der Basler Konvention und Nicht= -Vertragsparteien immer als illegal gelten.

Ein zentrales Element ist die Errichtung eines Systems zur Regulierung u= nd =DCberwachung des internationalen Abfallhandels. Jede vorgesehene grenz= =FCberschreitende Verbringung gef=E4hrlicher Abf=E4lle oder anderer Abf=E4l= le ist =FCber die zust=E4ndige Beh=F6rde des Ausfuhrstaates den von der Ver= bringung betroffenen Staaten schriftlich mitzuteilen. Diese schriftliche Mi= tteilung mu=DF unter anderem Angaben =FCber den=20

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Zweck der Verbringung, die an der Erzeugung und Verbringung der gef= =E4hrlichen Abf=E4lle beteiligten nat=FCrlichen und juristischen Personen, = die Beschaffenheit des Abfalls sowie =FCber Details des beabsichtigten Tran= sports enthalten. Der Ausfuhrstaat darf erst dann die Erlaubnis zu einer gr= enz=FCberschreitenden Abfallverbringung erteilen, wenn die notifizierende S= telle die schriftliche Zustimmung zur Abfallverbringung des Einfuhrstaats u= nd gegebenenfalls von Durchfuhrstaaten erhalten hat (sogenanntes =82Prior I= nformed Consent=91).

5. Verbot der Verbringung gef=E4hrlicher Abf=E4lle von In= dustriestaaten in Entwicklungsl=E4nder

Bereits im Verhandlungsproze=DF zur Basler Konvention von 1989 hatte= n Vertreter von Entwicklungsl=E4ndern und Nichtregierungsorganisationen ein= vollst=E4ndiges Exportverbot f=FCr gef=E4hrliche Abf=E4lle von Industriest= aaten in Entwicklungsl=E4nder gefordert. Sie argumentierten, da=DF die Einf= =FChrung eines =82Prior Informed Consent=91 (PIC) Ansatzes in Staaten mit g= eringen administrativen, finanziellen und technischen Kapazit=E4ten keinen = wirksamen Schutz vor ungewollten Abfalleinfuhren gew=E4hren k=F6nne.=20

Die Zweite Konferenz der Vertragsparteien im Dezember 1994 in Genf = beschlo=DF schlie=DFlich =84mit sofortiger Wirkung" den Export gef=E4hrlich= er Abf=E4lle zur Entsorgung aus OECD- in Nicht-OECD-Staaten zu verbieten un= d ab dem 1. Januar 1998 auch alle Exporte gef=E4hrlicher Abf=E4lle zur Verw= ertung einzustellen. Auf der Dritten Konferenz der Vertragsparteien im Sept= ember 1995 in Genf wurde dies einstimmig durch eine formelle Erg=E4nzung de= r Basler Konvention best=E4tigt. Dieses Exportverbot bezieht sich allerding= s nur auf Verbringungen gef=E4hrlicher Abf=E4lle aus Staaten, die in einer = neuen Anlage VII zum Basler =DCbereinkommen aufgef=FChrt sind (derzeit OECD= , EG, Liechtenstein), in solche Staaten, die dort nicht genannt werden.=20

Diese Klassifizierung folgt der Annahme, da=DF die Verbringung gef= =E4hrlicher Abf=E4lle in Entwicklungsl=E4nder grunds=E4tzlich ein betr=E4ch= tliches Risiko der nicht umweltvertr=E4glichen Behandlung beinhaltet. Die A= bgrenzung der Anlage-VII-Staaten allein aufgrund von =F6konomischen Kriteri= en vernachl=E4ssigt jedoch die teilweise betr=E4chtlichen Unterschiede inne= rhalb der Gruppe der Entwicklungsl=E4nder hinsichtlich ihrer Kapazit=E4ten = zur umweltvertr=E4glichen Behandlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle und ihrer Ein= bindung in die globalen Handelsstr=F6me. Die beobachtete geringe Bereitscha= ft zu einer Ratifikation des Exportverbots gr=FCndet sich wahrscheinlich we= sentlich auf der mangelnden Klarheit, ob, wie und unter Zugrundelegung welc= her Kriterien ein Nicht-Anlage-VII-Staat in Anlage VII des Basler =DCberein= kommens aufgenommen werden kann.=20

Oberstes Ziel der Basler Konvention ist der Schutz der menschlichen= Gesundheit und der nat=FCrlichen Umwelt vor Sch=E4den aus der Erzeugung un= d Behandlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle. Dementsprechend sollte als Kriterium= f=FCr eine Aufnahme in Anlage VII dienen, ob ein Staat einen umweltvertr= =E4glichen Umgang mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen gew=E4hrleisten kann. Die S= chwierigkeiten, ein solches Kriterium f=FCr die Praxis zu operationalisiere= n, sind allerdings enorm. So befinden sich die Arbeiten zur Konkretisierung= des Ma=DFstabes f=FCr einen =84umweltgerechten Umgang mit gef=E4hrlichen A= bf=E4llen" noch im Anfangsstadium.

Eventuell sollte man eine Sonderregelung f=FCr solche F=E4lle der A= bfallverbringung in Nicht-Anlage-VII-Staaten schaffen, die mit einem gleich= zeitigen Transfer der Technologien und des Know-hows zur umweltgerechten Be= -

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handlung der Abf=E4lle einhergehen. Denn dies w=FCrde letztlich auch= die Kapazit=E4ten f=FCr den Umgang mit im Inland erzeugten oder aus andere= n Staaten importierten Abf=E4llen st=E4rken. Ohne solche Anreize f=FCr eine= n verst=E4rkten Technologietransfer ist zu bef=FCrchten, da=DF man trotz Ha= ndelsrestriktionen dem eigentlichen Schutzziel der Basler Konvention kaum n= =E4her kommt.

Ebenfalls problematisch und ungekl=E4rt ist das Verh=E4ltnis des Ex= portverbots zu der unter Artikel 11 Basler =DCbereinkommen er=F6ffneten M= =F6glichkeit von Vertragsparteien, regionale =DCbereink=FCnfte =FCber die g= renz=FCberschreitende Verbringung gef=E4hrlicher Abf=E4lle zu schlie=DFen. = Einerseits l=E4=DFt sich argumentieren, das Exportverbot stelle eine Konkre= tisierung des von den Vertragsparteien erw=FCnschten =84Ma=DFstabes f=FCr e= ine umweltgerechte Behandlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle" dar =96 bezogen auf= Abfallverbringungen von Industriel=E4ndern in Entwicklungsl=E4nder. Diese = Interpretation wird beispielsweise von der EU vertreten. Sie bedeutet, da= =DF eine nach der Konvention unzul=E4ssige Abfallverbringung nicht dadurch = zul=E4ssig werden kann, da=DF zwischen den entsprechenden Staaten ein Abkom= men im Sinne von Artikel 11 Basler =DCbereinkommen besteht oder geschlossen= wird.=20

Andererseits l=E4=DFt sich argumentieren, das Verh=E4ltnis zwischen= Artikel 11 und dem Exportverbot m=FCsse genauso verstanden werden wie das = Verh=E4ltnis zwischen Artikel 11 und Artikel 4 Absatz 5 Basler =DCbereinkom= men. Letzterer verbietet zwar im Prinzip die Ausfuhr gef=E4hrlicher Abf=E4l= le in Nichtvertragsparteien. Dieses Verbot gilt jedoch nicht, wenn die Ausf= uhr im Rahmen von bi- oder multilateralen Abkommen gem=E4=DF Artikel 11 sta= ttfinden. Diese zweite Auffassung wird beispielsweise von Australien vertre= ten.

6. Arbeiten zur Definition =84gef=E4hrlicher Abf=E4lle"

Zur Frage, ob ein Abfall als =84gef=E4hrlich" einzustufen ist, gibt = die Basler Konvention in ihrer Fassung von 1989 lediglich ein Klassifizieru= ngsverfahren vor. Anlage I listet 19 zu kontrollierende Stoffstr=F6m= e sowie 26 nach Inhaltsstoffen zu erfassende Abf=E4lle auf. Bei den zu kont= rollierenden Stoffstr=F6men handelt es sich unter anderem um solche aus der= Herstellung von Pharmazeutika, Holzschutzmitteln, Farben und Lacken sowie = um verschiedene gebrauchte Stoffe wie Alt=F6le. Als gef=E4hrliche Inhaltsst= offe sind Bestandteile wie Arsen, Quecksilber oder Blei genannt. Unter die = in Anlage III aufgef=FChrten gef=E4hrlichen Eigenschaften fal= len beispielsweise: explosiv, entz=FCndbar, giftig, infekti=F6s und =E4tzen= d.

Dieses Klassifizierungsverfahren stellt Abfallbesitzer und Beh=F6rd= envertreter gleicherma=DFen vor Probleme bei der Einsch=E4tzung, ob ein Abf= all =84gef=E4hrlich" im Sinne der Konvention ist oder nicht. Daher wurde au= f der Vierten Konferenz der Vertragsparteien im Februar 1998 beschlossen, d= ie Konvention um zwei Abfallisten zu erg=E4nzen: Die neue Anlage VIII (List= e A) umfa=DFt Abf=E4lle, die eindeutig als =82gef=E4hrlich=91 einzustufen s= ind, und die neue Anlage IX (Liste B) solche Abf=E4lle, die nicht als =82ge= f=E4hrlich=91 eingestuft sind. Zugleich wurde deutlich gemacht, da=DF diese= neuen Anlagen den Gebrauch des bereits bestehenden Klassifizierungsverfahr= ens lediglich erleichtern, das Klassifizierungsverfahren aber nicht verdr= =E4ngen sollen.

Zuk=FCnftig geht es darum, die noch ausstehende begriffliche Konkre= tisierung f=FCr verschiedene =84gef=E4hrliche Eigenschaften" in Anlage III = zu leisten und ein alltagstaugliches Verfahren f=FCr die Aktualisierung der= in den Anlagen VIII und IX aufgelisteten Abf=E4lle zu schaffen.

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7. Allgemeine Grunds=E4tze f=FCr eine umweltvertr=E4glich= e Behandlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle

Der Erarbeitung allgemeiner Grunds=E4tze f=FCr eine umweltvertr=E4gl= iche Behandlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle kommt f=FCr eine effektive Anwendu= ng der Basler Konvention und ihren weiteren Ausbau eine Schl=FCsselrolle zu= . Die Zul=E4ssigkeit von Abfallexporten ist bisher von einem Mangel an Kap= azit=E4ten f=FCr eine umweltvertr=E4gliche Behandlung von Abf=E4llen im Aus= fuhrstaat und dem Vorhandenseins solcher Kapazit=E4ten im Einfuhrstaat abh= =E4ngig. In Zukunft ist eine Konkretisierung dieser Grunds=E4tze erforderli= ch, auch um die Zul=E4ssigkeit regionaler Abkommen nach Artikel 11 Basler = =DCbereinkommen beurteilen zu k=F6nnen. Zudem erscheint es sinnvoll, die Ka= pazit=E4ten f=FCr eine umweltvertr=E4gliche Behandlung gef=E4hrlicher Abf= =E4lle als wesentliches Kriterium f=FCr die Aufnahme einzelner Staaten in A= nlage VII Basler =DCbereinkommen heranzuziehen. Mit der Etablierung von ent= sprechenden Grunds=E4tzen w=FCrde die Konvention einen wichtigen Entwicklu= ngsschritt weg von einem blo=DFen Instrument zur Kontrolle des internationa= len Abfallhandels hin zu einer globalen Abfallwirtschaftskonvention machen.

Bei der Erarbeitung technischer Leitlinien f=FCr eine umweltvertr= =E4gliche Behandlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle ging die enstrechende Arbeits= gruppe teilweise stoffstrombezogen und teilweise verfahrensbezogen vor. Bis= her konnten beispielsweise Leitlinien f=FCr die Lagerung gef=E4hrlicher Abf= =E4lle, f=FCr die Verbrennung zu Lande sowie f=FCr die Wiederaufarbeitung u= nd Wiederverwendung von Alt=F6len vorgelegt werden. Von einer umfassenden R= egelung ist man jedoch noch weit entfernt.

Weiterhin handelt es sich bei den Leitlinien um typische =84End-of-= the-pipe"-Ans=E4tze. Im Sinne eines vorsorgenden Umwelt- und Gesundheitssch= utzes sollten jedoch gef=E4hrliche Abf=E4lle gar nicht erst entstehen. Desh= alb sollte zuk=FCnftig ein verst=E4rktes Augenmerk auf die Etablierung inte= rnationaler Mindeststandards f=FCr ein umweltvertr=E4gliches Stoffstrommana= gement gerichtet werden.=20

8. Ma=DFnahmen der Kapazit=E4tsbildung

Eine effektive Implementierung der Basler Konvention h=E4ngt nicht n= ur vom entsprechenden politischen Willen ab, sondern auch von den Umsetzung= skapazit=E4ten. Vor diesem Hintergrund unterst=FCtzt das Sekretariat der Ba= sler Konvention die einzelnen Vertragsparteien und sonstige interessierte G= ruppen durch die Zusammenstellung und =DCbermittlung von Informationen. Au= =DFerdem wurden regionale und subregionale Zentren eingerichtet. Zu deren A= ufgaben z=E4hlen Schulungen im Umgang mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen sowie d= er Transfer von fortschrittlichen Technologien zur Abfallvermeidung und f= =FCr einen umweltgerechten Umgang mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen.

Derartige Ma=DFnahmen zur St=E4rkung nationaler Kapazit=E4ten stehe= n im Rahmen der Basler Konvention jedoch noch ganz am Anfang. Die M=F6glich= keit einer Verkn=FCpfung von Abfallexporten mit dem entsprechenden Transfer= von Technologien zu ihrer Verarbeitung wurde als Instrument des verst=E4rk= ten Capacity Building bereits erw=E4hnt. Wenn die Aufnahme in Anlage VII vo= n der Kapazit=E4t zur umweltvertr=E4glichen Behandlung gef=E4hrlicher Abf= =E4lle abh=E4ngig gemacht w=FCrde, k=F6nnte auch das Exportverbot zu einem = verst=E4rkten Engagement f=FCr Ma=DFnahmen der Kapazit=E4tsbildung f=FChren= . Denn nur so lie=DFen sich Exportm=F6glichkeiten f=FCr gef=E4hrliche Abf= =E4lle in Entwicklungsl=E4nder =84wiederer=F6ffnen".=20

[Seite der Druckausg.: 8]

9. Haftungsregeln f=FCr die Risiken gef=E4hrlicher Abf=E4= lle

Der Abschlu=DF eines Protokolls f=FCr Haftungsfragen und eines Kompe= nsationsmechanismus w=FCrde die Basler Konvention zu einem der wenigen glob= alen Umweltabkommen mit =84harten" Haftungsregeln machen. Insofern kommt de= n Bem=FChungen um ein Haftungsprotokoll eine erhebliche Bedeutung f=FCr die= Weiterentwicklung der internationalen Umweltpolitik und des Umweltv=F6lker= rechts zu. Gerade vor diesem Hintergrund sind folgende Aspekte in den derze= it verhandelten Entw=FCrfen besonders problematisch:

Eine Verengung des Anwendungsbereichs des Haftungsprotokolls auf de= n eigentlichen Transportvorgang w=FCrde die ganz =FCberwiegende Zahl von Um= welt- und Gesundheitssch=E4den im Zusammenhang mit gef=E4hrlichen Abf=E4lle= n nicht erfassen. Diese geschehen n=E4mlich durch eine unsachgem=E4=DFe Beh= andlung und Lagerung gef=E4hrlicher Abf=E4lle im Einfuhrstaat. Zwar lie=DFe= sich argumentieren, die Verantwortung f=FCr eine ordnungsgem=E4=DFe Behand= lung und Lagerung gef=E4hrlicher Abf=E4lle m=FCsse in jedem Falle bei dem E= infuhrstaat liegen, denn nur dieser k=F6nne effektiv die Einhaltung interna= tionaler Standards f=FCr eine =84umweltgerechte Behandlung gef=E4hrlicher A= bf=E4lle" =FCberwachen. Jedoch w=FCrde ein solches verk=FCrztes Haftungspro= tokoll mit genau derselben fehlerhaften Unterstellung arbeiten, die bereits= zur Unzul=E4nglichkeit des PIC-Regimes gef=FChrt hat: Da=DF abfallimportie= rende Entwicklungsl=E4nder in der Lage sind, die ordnungsgem=E4=DFe Behandl= ung und Lagerung gef=E4hrlicher Abf=E4lle wirksam zu =FCberwachen.

Eine umfassende Verschiebung der Haftung auf den Exporteur, die auc= h Sch=E4den aus der unsachgem=E4=DFen Behandlung und Lagerung der gef=E4hrl= ichen Abf=E4lle einschlie=DFt, erscheint jedoch ebenfalls ungeeignet. Denn = f=FCr den Importeur w=FCrde sich der Anreiz f=FCr einen sorgf=E4ltigen Umga= ng mit den Abf=E4llen verringern, wenn er den Exporteur f=FCr die Kosten m= =F6glicher Sch=E4den haftbar machen k=F6nnte. Zudem w=E4ren die Risiken f= =FCr den Exporteur weitgehend au=DFerhalb seiner Kontrolle und somit unkalk= ulierbar, was zu einer Einschr=E4nkung des internationalen Handels =FCber d= as gew=FCnschte Ma=DF hinaus f=FChren k=F6nnte.=20

Ein Kompromi=DF zwischen diesen beiden Extremen k=F6nnte eine Aufte= ilung der Haftung auf die beteiligten Akteure sein. Au=DFerdem k=F6nnte ein= spezielles Zertifizierungssystem f=FCr Entsorgungs- und weiterverarbeitend= e Betriebe eingef=FChrt werden, anhand dessen der Exporteur seine Sorgfalt = bei der Auswahl des importierenden Unternehmens nachweisen k=F6nnte.

Ungeachtet dieser Probleme ist der grunds=E4tzliche Ansatz eines Ha= ftungsprotokolls jedoch sehr zu begr=FC=DFen. Er liefert nicht nur einen An= reiz f=FCr den sorgf=E4ltigen Umgang mit gef=E4hrlichen Abf=E4llen und stel= lt Mittel f=FCr den Schadensfall bereit. Die Haftbarkeit schafft zudem Anre= ize, bereits beim Design von Produkten und Produktionsprozessen m=F6gliche = Folgekosten f=FCr Gesundheit und Umwelt zu ber=FCcksichtigen.

10. Die Basler Konvention und die Bestimmungen des Weltha= ndelsrechts

Die Basler Konvention besitzt zahlreiche politische und rechtliche B= ez=FCge zu anderen internationalen Kooperationsprozessen. Von besonderem In= teresse ist das Verh=E4ltnis zu den Bestimmungen des Welthandelsrechts, nic= ht zuletzt vor dem Hintergrund der anstehenden Verhandlungsrunde =FCber ein= e weitere Liberalisierung des internationalen Handels in Seattle.

Das Diskrimierungsverbot in Artikel I des Allgemeine Zoll- und Hand= elsabkommens (GATT) verlangt, da=DF Handelsvorteile f=FCr eine Ware in glei= chem Ma=DFe f=FCr alle Vertragsparteien gelten m=FCssen. Artikel

[Seite der Druckausg.: 9]

XI verbietet Handelsbeschr=E4nkungen in Form von Kontingenten, Einf= uhr- und Ausfuhrbewilligungen.

Beide Bestimmungen werden von der Basler Konvention verletzt. Aller= dings k=F6nnen sich deren Vertragsparteien hierbei auf die =84Allgemeinen A= usnahmen" in Artikel XX(b) des GATT berufen. Denn dieser erlaubt umwelt- un= d gesundheitsschutzmotivierte Handelsbeschr=E4nkungen. Voraussetzung ist, d= a=DF sie notwendig sind und zu keiner willk=FCrlichen und ungerechtfertigte= n Diskriminierung zwischen L=E4ndern, in denen gleiche Verh=E4ltnisse beste= hen, oder zu einer verschleierten Beschr=E4nkung des internationalen

Handels f=FChren.=20

Ein Konflikt lie=DFe sich am ehesten aus einem Versto=DF gegen das = Diskriminierungsverbot konstruieren, besonders im Lichte der j=FCngsten Rec= htsprechung der WTO-Streitschlichtungsgremien. Diese haben zwar im Prinzip = die Anwendbarkeit von dem Umweltschutz dienenden Handelsbeschr=E4nkungen su= kzessive ausgedehnt =96 insbesondere auf solche, die sich auf extraterritor= iale Umweltg=FCter oder Produktionsmethoden beziehen. Im konkreten Konflikt= fall wurden US-amerikanischen Handelsbeschr=E4nkungen zum Schutz von Meeres= schildkr=F6ten jedoch als =84willk=FCrliche und ungerechtfertigte Diskrimin= ierung zwischen L=E4ndern, in denen gleiche Verh=E4ltnisse bestehen" und fo= lglich als Versto=DF gegen den Chapeau des Art. XX bewertet.

Vor diesem Hintergrund erscheinen vor allem Handelsbeschr=E4nkungen= auf der Grundlage des Exportverbotsbeschlusses als problematisch. Zwar ist= das Exportverbot von den Vertragsparteien als Konkretisierung des durch di= e Basler Konvention aufgestellten Erfordernisses einer umweltgerechten Beha= ndlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle beschlossen worden. Wenn aber ein Nicht-Anl= age-VII-Staat hinreichende Kapazit=E4ten f=FCr eine umweltgerechte Behandlu= ng gef=E4hrlicher Abf=E4lle nachweist, dann k=F6nnte ein WTO Streitschlicht= ungspanel die Zweck-Mittel-Relation des Exportverbotsbeschlusses in Frage s= tellen.

Denn vor dem Schutzziel der Basler Konvention ist es kaum nachvollz= iehbar, warum ein Staat, der einen umweltgerechten Umgang mit gef=E4hrliche= n Abf=E4llen gew=E4hrleisten kann, nur deshalb von dem internationalen Abfa= llhandel abgeschnitten wird, weil er nicht zur OECD geh=F6rt. Insgesamt ist= die Unterscheidung Industriestaat versus Nicht-Industriestaat kein tauglic= hes Abgrenzungskriterium. Statt dessen m=FC=DFte Nicht-Anlage-VII-Staaten d= ie M=F6glichkeit gegeben werden, unter Nachweis ihrer F=E4higkeiten zu eine= r umweltgerechten Behandlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle eine Aufnahme in Anla= ge VII zu erwirken oder mit Anlage-VII-Staaten ein Abkommen nach Artikel 11= Basler =DCbereinkommen abzuschlie=DFen. Beide Optionen setzen, wie oben da= rgestellt, eine rasche Konkretisierung des Begriffs einer umweltgerechten B= ehandlung gef=E4hrlicher Abf=E4lle voraus.

Allerdings mu=DF bei einer Einsch=E4tzung des Konfliktpotent= ials ber=FCcksichtigt werden, da=DF die WTO stets einen multilateralen Ansa= tz zur L=F6sung grenz=FCberschreitender Umweltprobleme bef=FCrwortet hat. A= uch wurde bisher keine einzige Klage eingereicht, in der die Bestimmungen e= ines internationalen Umwelt=FCbereinkommens als Versto=DF gegen geltendes W= TO-Recht ger=FCgt wurden.

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