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Libre circulación de trabajadores en el Mercosur : un imaginario de la dimensión humana de la integración
/ Hugo Barretto Ghione. - [Electronic ed.]. - [Montevideo], 1999]. - 22 Bl. = 52 Kb, Text
. - (Serie documentos sindicales del Mercosur)

Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2000

© Friedrich-Ebert-Stiftung

I. INTRODUCCION. CIRCULACION Y SUPRANACIONALIDAD

II. LA PERSISTENCIA DE LA MIGRACION INTERNACIONAL

III. LA MOVILIDAD POR RAZONES DE TRABAJO EN LOS PROCESOS DE INTEGRACION REGIONAL

IV. LOS ESCENARIOS DE DISCUSION DE LA TEMATICA MIGRATORIA LABORAL EN EL MERCOSUR

a) Límites de un proyecto

b) Una recomendación de la Comisión Parlamentaria Conjunta

c) El "Protocolo de Seguridad Social"

d) El Observatorio del Mercado de Trabajo

e) El "Protocolo de Servicios"

f) La Declaración Socio Laboral

V. ALGUNAS CONSIDERACIONES

1. El presente artículo incursiona en la posibilidad de establecer la circulación de personas por razones de trabajo en el MERCOSUR como una perspectiva mas necesaria que cierta en el actual proceso de integración regional.-

En efecto, acordados los plazos y los procedimientos para la paulatina pero persistente liberalización del comercio de bienes y servicios, sólo el "factor" trabajo quedará "encadenado" a su territorio, quizá por prejuicios atávicos, quizá por comprensibles anclajes de la realidad misma (razones familiares, desarraigo, etc, aún considerablemente morigerados en una región muy similar desde el punto de vista cultural y lingüístico).-

Por ello, mas que una consecuencia obvia - pero sustantivamente retardada - del proceso de liberalización comercial, la circulación de personas por razones de trabajo es desde nuestro punto de vista un imperativo axiológico a impulsar por los sindicatos como portadores de una dimensión que consagra el "rostro humano" de la integración. Se trata - no de otra cosa - de que el hombre haga suyo el espacio geográfico de la integración, "aboliendo" fronteras que para los bienes y los capitales no existen; haciendo realidad, además, un proceso de re/integración de una región que históricamente formó parte de un único territorio en su mayoría, y que por avatares históricos del siglo XIX configuró fronteras a veces un tanto antojadizas.-

2. Por eso sostenemos que dimensión humana de la integración regional es la circulación de personas, y la actual negativa para su consagración retarda en demasía la concreción de una "ciudadanía mercosuriana" que avente de una vez por todas las muchas veces latentes tendencias discriminatorias y hasta xenófobas preexistentes. La tarea no se plantea como sencilla, puesto que debe crearse al respecto una mística, una idea fundante que aglutine las voluntades que sean capaces de concebir un espacio social/territorial no compartimentado. Resulta necesaria, en definitiva, la construcción de un imaginario, o sea, de una "creación incesante y esencialmente indeterminada (social - histórica y psíquica) de figuras/formas/imágenes" a partir de las cuales pueda fundarse "algo" que se transforme en "realidad" y "racionalidad" [CASTORIADIS. Cornélius. La institución imaginaria de la sociedad. En el vol. colectivo El imaginario social. Nordan. Montevideo 1993, pág. 29] por la acción humana. Por ello no se trata de "crear una imagen de" ni de entender la expresión "imaginario" como lo espectacular, el reflejo o lo ficticio [Quienes así razonan, dice CASTORIADIS, "no hacen mas que repetir, muy a menudo sin saberlo, la afirmación que les encadenó para siempre a algún subsuelo de la famosa caverna : es necesario que (este mundo) sea imagen de algo. El imaginario que yo hablo no es imagen de " op. cit. Pág. 29.-] , sino de fundar un símbolo inseparable y dinamizador de un proyecto político. Es la indispensable simbología fundante de la libertad de circulación lo que se postula como necesario.-

A partir de este marco, y con esta intencionalidad, se repasa el estado de situación en el MERCOSUR, tomando como insumos las elaboraciones y debates desarrollados en los diversos ámbitos institucionales y poniendo de relieve algunas normas emergentes del proceso de creación de una "legislación comunitaria" - aunque bien sabemos que la expresión es impropia desde el punto de vista técnico por la insuficiencia originaria del Tratado de Asunción para generar un "derecho derivado"-.

3. Sabido es que una limitante impuesta al proceso desde su mismo origen lo constituyó la circunstancia de no crear un régimen basado en la idea de supranacionalidad
[En general, se entiende que la supranacionaliad surge cuando se dan tres elementos:

a) el carácter obligatorio de las decisiones adoptadas por los órganos de la comunidad, aún para los Estados miembros que se hayan opuesto a su adopción;

b) el llamado efecto directo, en cuyo mérito dichas decisiones obligan directamente no solo a los Estados sino también a sus nacionales, sean estos personas físicas o jurídicas;

c) La primacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho Nacional de los Estados miembros. AGUIRRE RAMIREZ, Gonzalo. "Integración: nueva realidad regional y mundial. Su incidencia en el Derecho Constitucional" en Curso de Derecho Procesal Internacional y Comunitario del MERCOSUR. FCU. Mont. Pág. 16 y 17.-] que diera al MERCOSUR un status de mayor proyección integrativa.-

Si bien el Protocolo de Ouro Preto establece la posibilidad que las Decisiones del Consejo Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR sean obligatorias para los Estados Parte [En un régimen de cabal supranacionalidad, las decisiones de los órganos comunitarios también debería alcanzar a los particulares, sean estos personas físicas o jurídicas.-] (arts. 9, 15 y 20), por otro lado una serie de normas consagran expresamente la filiación del proceso a etapas de menor profundidad en la materia. [Todavía, el art. 41 al describir las fuentes jurídicas del MERCOSUR incluye al Tratado de Asunción, sus Protocolos e Instrumentos adicionales o complementarios celebrados en su marco, etc y las ya mencionadas Directivas, Resoluciones y Decisiones.] Si el sistema se insertara en el marco del Derecho Comunitario, podríamos hablar de derecho originario y de derecho derivado, pero otras disposiciones y la práctica de los Estados parte contribuyen a sostener sin dudas otra concepción: que estamos ante un sistema de Derecho Internacional Público especial. Un sistema jurídico de integración donde las decisiones de sus órganos sólo pueden adoptarse por consenso (art. 37), confiriéndose así un verdadero poder de veto a cada Estado parte y donde, después de adoptadas, se establece que no entran en vigor sino treinta días después de la comunicación de todos los Estados partes de que las mismas se han incorporado a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos (art. 40). Todavía, cuando sea necesario las normas "derivadas" deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos en la legislación de cada país (art. 42).-

Además de esta cuestión eminentemente jurídica, las actitudes de los Estados no han avanzado en una dirección de establecer mecanismos de índole supranacional [Anota Heber ARBUET - VIGNALI que "También afirma la naturaleza intergubernamental la práctica política y diplomática de los Estados partes. El Tratado de Asunción se inscribe como Acuerdo de Alcance Parcial Nro. 18 en el marco de ALADI, lo que permite internalizar, al menos algunas de las Decisiones, Resoluciones y Directivas, mediante actos del Poder Ejecutivo, como acuerdos en forma simplificada de ejecución de un tratado marco, el de Asunción, que ya ha pasado por el trámite interno de aprobación. Este es también un procedimiento, aunque mas simple, de incorporar la norma al ámbito interno, pero no se produce su ingreso inmediato y directo. Además, los casos mas importantes, como la Decisión 1/91 que aprueba el Protocolo de Solución de Controversias (Protocolo de Brasilia), fueron sometidas, en los cuatro países, al trámite interno de aprobación de los tratados". Ponencia presentada en las Jornadas Uruguayo - Santafesinas 2ª. Etapa - junio de 1997 pág.277.-] .-

4. Las Constituciones nacionales presentan también algunas deficiencias al respecto: la mitad de los países de la región no tienen reglas constitucionales claras que les permitan participar en acuerdos de integración que dispongan de órganos supranacionales. Sin embargo deben verse como avances las modificaciones operadas en Paraguay en 1992 [El artículo 145 dispone que "La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo en lo político, social y cultural…". Se ha señalado que la reforma permite "superar la primera de las vallas que debió salvar el constitucionalismo europeo: transferir competencias inherentes a los poderes de soberanía, en favor de instituciones supranacionales. Tal es, necesariamente, el supuesto inicial del funcionamiento del Derecho Comunitario" AGUIRRE RAMIREZ, op. Cit.] y Argentina en 1994 [Un paso mas que el ejemplo anterior lo da el art. 75 num. 24 que atribuye al Congreso "Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supra - estatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia, tienen jerarquía superior a las leyes".-] , dictadas a posteriori del inicio del proceso de integración; Brasil y Uruguay no tienen ninguna disposición que expresa y claramente les permita delegar poderes de gobierno en organismos internaciones, o sea que les habilite constitucionalmente a integrarse en un sistema internacional.-

5. En síntesis, "los órganos con poder de decisión del sistema MERCOSUR son de naturaleza intergubernamental y, por tanto, no están estructurados de manera tal que les permita generar normas de derecho comunitario. Sus reglas son del Derecho Internacional Público, aunque con las características de su etapa mas avanzada y los gobiernos de los Estados partes han recurrido a los mas diversos procedimientos para facilitar el ingreso de sus normas al ámbito interno, en algunos casos llegando a los límites de lo jurídicamente aceptable" [ARBUET VIGÑALI. Heber. Op. Cit. Pág. 279] .-

6. Las limitaciones del proceso del MERCOSUR a partir de las soluciones del Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto para concebir un espacio supranancional no fueron óbice para que se produjera un extraordinario crecimiento del comercio intrazona, que es el aspecto justamente donde radica el mayor éxito del proyecto. Ocurre que quienes diseñaron el MERCOSUR lo hicieron bajo la exclusiva óptica mercantil, y para ello no necesitaban una estructura jurídico - institucional que posibilitara en el mediano plazo un status de mayor profundidad comunitaria.-

Este "pecado originario" del MERCOSUR explica también el escaso impulso que tuvo el tratamiento de los aspectos laborales y otras limitaciones en lo cultural, educativo, etc.-

8. Conviene antes de ingresar propiamente en el tema de la circulación de personas por razones de trabajo, realizar un breve repaso de la cuestión en la realidad contemporánea.-

9.- Tradicionalmente se ha distinguido entre "migración con fines de poblamiento" y la "migración temporal". En el primer caso se entiende que el inmigrante es admitido de manera permanente, desde su llegada al país de inmigración (art. 8 del Convenio Internacional del Trabajo 97) y es suficientemente conocida en muchos de nuestros países que han tenido en el pasado políticas en materia de atracción de migrantes preferentemente europeos. La migración temporal en cambio refiere a actividades económicas cuya duración se prevé que será de un número aproximado de días, semanas o meses (zafras, por ejemplo).-

Un informe reciente de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT indica que muchos países entienden que "la migración permanente ya no existe" con lo cual los convenios 97 y 143 han quedado parcialmente desactualizados; por otro lado, el perfil de los migrantes temporales también ha cambiado : "mientras que en el pasado los principales flujos de migración temporal estaban constituidos por trabajadores semicalificados, quienes emigraban para ocupar empleos en sectores en que los nacionales se negaban a hacerlo, las políticas migratorias contemporáneas privilegian a los migrantes altamente calificados" [Trabajadores Migrantes. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. OIT. 1999 pág. 8 - 9.-] .-

10. Paradojalmente, la realidad indica que los trabajadores migrantes ilegales siguen siendo los menos calificados, ocupando segmentos del mercado de trabajo no atendidos por los nacionales. Así lo reconoce el informe que viene citándose, cuando expresa que "la mayor parte de los trabajadores migrantes ocupan empleos semicalificados o no calificados, a menudo en condiciones irregulares. Las formas actuales que ha tomado la migración irregular parecen ser aún mas preocupantes que las anteriores. Es posible constatar, asimismo, que en muchos países, el empleo ilegal de trabajadores migrantes no es necesariamente un fenómeno temporal y que son muchos lo migrantes que viven y trabajan en situación irregular durante varios años e incluso de manera permanente" [op cit. Pág. 10] .-

A pesar de las lógicas dificultades de relevamiento de las personas que se encuentran en situación irregular, se estima que son alrededor de 30 millones en el mundo. Resulta obvio que son quienes están expuestos a todo tipo de abuso (prostitución, esclavitud, explotación laboral, tratamiento inhumano en caso de detención, etc) dada su especial vulnerabilidad.-

Con todo, debe decirse que si bien las situaciones son altamente violatorias de los derechos del hombre, las estimaciones cuantitativas que se realizan no llegan a significar el 1% de la población económicamente activa mundial.-

11. El ejemplo de planificación y progresividad dado en la Unión Europea no puede ocultar la gravedad de situaciones dadas en relación con los migrantes "extra comunitarios" (turcos, kosovares, pero también latinoamericanos), tan crudamente descritos por Günther Walrraf en "Cabeza de turco". Informaciones recientes dan cuenta del reforzamiento de los controles de la frontera europea - africana de Ceuta, mediante una nueva valla de acero galvanizado de 3.10 metros, coronada con una alambrada de espino, una carretera de circunvalación por la que patrullan la guardia civil y el ejército y una red de focos halógenos, sensores volumétricos y cámaras de vídeo [Edición de EL PAIS de Madrid digital. 02.02.99] .-

El debate ocurrido en España en estos días resulta ilustrativo. Sami NAÏR [NAÏR. Sami. La marea que no cesa. Editorial de EL PAIS de Madrid. Edición digital. 12.08.99] da cinco razones para explicar la "marea que no cesa" de migrantes por razones de trabajo en Europa, y en particular en España:

la primera, conocida por todos, la doble desigualdad entre el norte y el sur del mediterráneo: desigualdad entre las dos orillas pero también en el seno de las sociedades del sur, ya que nunca fue mayor la exclusión social entre capas dirigentes y población;

en segundo lugar, otra buena razón para emigrar se basa en la porosidad fronteriza: a pesar de la retórica marcial de cierre de fronteras, éstas sólo permanecen cerradas para aquellos que no tienen con que pagar;

el mercado de trabajo del los países del norte del Mediterráneo está, en realidad, abierto ya que no faltan empresarios que busquen mano de obra barata, moldeable a conveniencia: hay en realidad una extensa demanda económica migratoria;

la política económica europea genera en los grupos dirigentes del sur una "estrategia de guerrilla migratoria": "ustedes conquistan nuestros mercados sin darnos los medios para construir empresas o explotaciones agrícolas que empleen nuestra mano de obra; pues apáñense con nuestros parados".-

pero hay una quinta razón que aduce el autor que venimos citando y sobre la cual insistiremos mas adelante. Dice textualmente: "la quinta buena razón para emigrar se base en el sentido común: en la época de la pretendida globalización y de la liberalización de los mercados, la emigración debería convertirse en un derecho de cada uno. ¿ Cómo podemos justificar la aplastante dominación del norte en el ámbito de la difusión de sus mercancías culturales (información, películas, música, moda, comida, libros, juegos…) de la libre circulación de capitales y bienes, de la conquista rapaz de todos los mercados y, al mismo tiempo, rechazar la circulación de personas?"

12. Pasado el momento de la migración poblacional a que referíamos supra, parecen ser los procesos de integración regional aquellos que resultan terreno fértil para la migración - o mas propiamente - para la circulación de personas por razones de trabajo.-

En este sentido, se han advertido desde siempre los riesgos que conlleva la coexistencia de territorios con desigual desarrollo económico que signifique diversidad de oportunidades de empleo y remuneración.-

Sin embargo, los procesos de integración regional resultan al parecer los ámbitos aptos para manejar adecuadamente los traslados por razones de trabajo; por otra parte, los problemas mayores de inequidad y explotación no se dan respecto de los "ciudadanos intrabloque", sino respecto de quienes se trasladan desde fuera de los espacios integrados (piénsese en el ejemplo europeo, pero también en la diversa situación de los trabajadores peruanos o bolivianos en Argentina en comparación con los uruguayos).-

13. Es oportuno otra vez referirse a lo ocurrido en la Unión Europea, pero esta vez vista desde su lógica interna. Si bien tenía prevista la libre circulación de personas desde el mismo Tratado de Roma, fue a partir de los Reglamentos 1612/68 y 1408/71 que la iniciativa política tomó definitivo impulso. Cuando se discutió la libre circulación de trabajadores en la década de los 60, había temor, que los trabajadores italianos fluyesen masivamente hacia los mercados de trabajo de Alemania, Francia y los Estados de Benelux, pero ocurre que "ni en ese caso ni la accesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en 1973 provocó una ola migratoria. La misma situación se reiteró al establecerse la total libertad de movimiento de trabajadores griegos en 1987, y de trabajadores españoles y portugueses en 1993, al concluir el período de transición para el perfeccionamiento de la libertad de circulación de esos trabajadores. Cuando en 1995 Finlandia, Suecia y Austria se convirtieron en miembros de la Unión Europea, no hubieron temores respecto al establecimiento de la libertad de circulación (…) cuando se observa el empleo de ciudadanos de la UE extranjeros en los Estados miembros entre 1975 y 1988 o sea, en el período de tiempo en el cual se estableció la libertad de circulación entre los seis Estados fundadores y el Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Grecia, hubo una tendencia migratoria estable o incluso decreciente" [LOHRMANN. Reinhard y PROFAZI. Manfred. Libre circulación de personas en la Unión Europea: la experiencia recogida luego de treinta años de implementación. OIM mimmeo preparado para el Encuentro Regional Sudamericano del MERCOSUR. Agosto 1997.-] .-

14. Esta preocupación en torno a la probable verificación de "flujos o mareas" incontenibles desplazándose de norte a sur por razones de trabajo, tampoco ha tenido en el caso del MERCOSUR una realidad ostensible.-

En concreto, el intercambio de trabajadores entre los países del bloque avanza a un ritmo muy diferente al que registran las transacciones de bienes y servicios: si bien el comercio entre los países ha aumentado de 4.7 a 24.2 mil millones de dólares en los últimos cuatro años, el movimiento migratorio sigue siendo escaso, tanto que de los 70 mil trabajadores extranjeros registrados en Brasil entre 1993 y 1997 tan sólo 3800 eran argentinos y 729 uruguayos [GAZETA MERCANTIL LATINOAMERICANA. Edición del 17 al 23 de enero de 1999 pág. 24] .-

IV. LOS ESCENARIOS DE DISCUSIÓN DE LA TEMATICA MIGRATORIA LABORAL EN EL MERCOSUR

15. El tratamiento del tema de la migración laboral ha tenido alcances diversos en la discusión efectuada en los ámbitos institucionales del MERCOSUR.-

Seguidamente, se hará un recorrido con cierto detalle por las etapas y los niveles alcanzados en el Sub Grupo Nro. 10 de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social (asesor del Grupo Mercado Común, órgano ejecutivo del MERCOSUR) [El Grupo Mercado Común ha tenido diversos sub grupos de trabajo que elaboran recomendaciones en carácter de asesores. En el caso del SGT 10, es el único que tiene participación de los actores sociales en su faz técnica, quedando a cargo de los coordinadores de dicho sub grupo, la elevación de las recomendaciones. Los coordinadores son en todo caso delegados de los Ministerios de Trabajo de la región. En este sub grupo Chile no ha participado hasta el momento.-] , sin desconocer elementos significativos provenientes de la Comisión Parlamentaria Conjunta y el Protocolo de Servicios, que podrán potenciar futuros desarrollos.-

16. La temática del empleo, las migraciones y la formación profesional ha estado presente desde el inicio mismo del debate de los temas socio - laborales en el MERCOSUR.-

Así, en el acta de la primera reunión del Sub Grupo Nro. 11 de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social (en adelante SGT) en fecha 27 de marzo de 1992, puede leerse que "la Delegación de Brasil hizo referencia sucinta a las normas actualmente vigentes en materia de inmigración y a la necesidad de avanzar en este campo antes de enero de 1995". La misma delegación presentó, en esa oportunidad, un proyecto de división temática del SGT, en el cual figuraba una comisión de "emprego" (que comprende "migraçâo de mâo - de - obra") y otra de "formacâo profesional" con detallado contenido.-

En la segunda reunión del SGT. 11 celebrada en Montevideo el 7 de mayo de 1992 se resuelve constituir una serie de comisiones de trabajo, con un temario que deberá ser aprobado por el Grupo Mercado Común. De las ocho comisiones propuestas, la Nro. 3 tendría los cometidos de abordar el análisis de las repercusiones del proceso de integración en el empleo ( a nivel general y sectorial) y la libre circulación de trabajadores. La comisión 4 por su lado, se circunscribía a la formación profesional, con el cometido del estudio de la "recapacitación laboral" y el "reconocimiento de aptitudes profesionales", una cuestión eminentemente afín y facilitadora de la circulación de personas por razones de trabajo.-

Finalmente, el Grupo Mercado Común aprobó la propuesta del SGT en cuanto a su división temática y el Consejo del Mercado Común encomendó tareas mediante un cronograma de trabajo, por lo que a partir de la tercera reunión del SGT (Montevideo, junio de 1992) y ya con la participación de los actores sociales, comienza el moroso trabajo de las comisiones.-

17. La cuestión de las migraciones ingresa con fuerza en la discusión de la comisión 3 en el mes de agosto de 1993, al socaire de un planteo de la delegación sindical argentina. Se acuerda en esa oportunidad que se deberán "tener en cuenta (…) los efectos negativos de las migraciones indiscriminadas que pueden generar resistencia a la libre circulación de trabajadores", recomendando por tanto al GMC "arbitrar los medios necesario para que los Gobiernos de los países miembros tomen las medidas convenientes para encausar esta cuestión". En el mes de setiembre de 1993 los coordinadores nacionales del SGT reordenan el "cronograma de Las Leñas", fijando el "análisis de las medidas necesarias para permitir la circulación" para el mes de noviembre de 1994.-

Una propuesta casi naïf, puesto que los futuros desarrollos demostraron la falta de voluntad política de implementar la circulación de personas como un derecho mas en el MERCOSUR.-

Con todo, en diciembre de 1993 el SGT aprueba tres ítems de importancia, denotando mayor realismo (aunque bueno es decir desde ya que ninguna de esas metas fueron todavía cumplidas) : "incluir la información sobre migración extranjera en las encuestas de hogares intercensales, medir el impacto de la migración extranjera en el mercado de trabajo regional y sugerir un estudio especial de las migraciones en áreas de frontera dada su relevancia y especificidad"

18. Terminado el "período de transición" hacia el Mercado Común, decían los coordinadores del SGT en el mes de diciembre de 1994 que "si en la etapa de transición actuamos esencialmente como un organismo centrado en las tareas de investigación y análisis, hoy reconocemos la necesidad de dirigir nuestro aporte como apoyo logístico al sistema de decisiones del GMC. En suma, queremos pasar del plano reflexivo al plano operativo, en concordancia con la filosofía general que informa la nueva etapa que se inaugura el 1ro. de enero de 1995". Una parte de la necesaria "reformulación de funciones del SGT 11" que reclaman los funcionarios gubernamentales es la unificación de las comisiones 3 y 4, o sea, la de empleo y migraciones con la de formación profesional. Ya en su reunión de mayo de 1994 el sub grupo había acordado "coordinar actividades conjuntas" de las comisiones, mediante la elaboración de un análisis de la situación de las ramas de actividad mas importantes (hasta un máximo de 15) en materia de empleo y capacitación laboral, observando los criterios de números de empleos, vulnerabilidad al proceso de integración y competencia, etc.-

No obstante, el optimismo que denotan las actas del SGT y las expresiones de sus coordinadores se ve nuevamente frente a la valla del escaso interés de los órganos decisorios de avanzar en los aspectos laborales, y particularmente en el tema objeto de este artículo.-

19. Concretamente, a posteriori de la aprobación del Protocolo de Ouro Preto y aún durante todo 1995 el SGT no será convocado, a la espera de su "reformulación". El Grupo Ad Hoc sobre aspectos institucionales había considerado conveniente mantener instancias de negociación para varios temas, entre los que figuraba, justamente, "asuntos laborales, empleo y seguridad social"; finalmente, el GMC por Resolución 20/95 determinó su nueva estructura, incluyendo la temática laboral como SGT Nro 10 .

La reunión del SGT de 9 y 10 de mayo de 1996 en Buenos Aires significará una difícil negociación para adecuar la estructura ciertamente excesiva de ocho comisiones a una nueva que no constituya un vaciamiento del contenido. Es en Brasilia, en setiembre de 1996 que se define la organización interna del SGT en tres comisiones, unificándose el tratamiento del empleo, migraciones y formación profesional en la comisión 2. -

De esta etapa importa referir la Resolución 115/96 del Grupo Mercado Común, que "aprueba la pauta negociadora prioritaria para el SGT - 10". Dicha resolución, que informa el funcionamiento futuro de los asuntos laborales, fija para los temas objeto de este capítulo las siguientes tareas:

levantamiento de indicadores y difusión de informaciones sobre el comportamiento de los mercados de trabajo;

realización de diagnósticos nacionales sectoriales y creación de un observatorio permanente de acompañamiento del perfil y desarrollo del mercado de trabajo;

creación de un sistema de certificación ocupacional para reconocimiento y equivalencia de certificaciones ocupacionales;

análisis del trabajo de los consultores contratados sobre flujos migratorios en el MERCOSUR y sobre armonización normas para la libre circulación de trabajadores;

realización de estudios sobre la situación del trabajo en zonas fronterizas.-

De los temas detallados deben observarse una vez mas los escasos desarrollos que sufrieron en el correr de los meses. Con todo, se harán algunas consideraciones sobre los aportes realizados por el proyecto de normas sobre circulación por razones de trabajo en el MERCOSUR, las soluciones contenidas en un proyecto de la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Protocolo de Servicios, la Declaración Socio Laboral y la configuración institucional del Observatorio del Mercado de Trabajo.-

Límites de un proyecto

20. A instancias del SGT 10 se efectuaron consultorías con prestigiosos técnicos de los cuatro países a efectos de proponer una normativa que regule la circulación de personas por razones de trabajo.-

De las soluciones propuestas en el proyecto resultan de interés:

las referentes al establecimiento de una tipología de inmigrantes, en a) personas con desplazamiento individual; b) trabajadores de empresa y c) trabajadores fronterizos

la consagración del principio de igualdad de trato, manteniendo las legislaciones que establecen prioridades para el trabajador nacional. Esta aparente contradicción se salva considerando a los ciudadanos del Estado Parte como ciudadano de ese país.-

el establecimiento de controles, aunque debe observarse que no se prevea la participación de las organizaciones representativas de trabajadores y empleadores a nivel por lo menos de consulta.-

El documento fue analizado por los cuatro países en un Seminario previo a la reunión del SGT de agosto de 1997, llegándose a la conclusión que "aporta propuestas y que debe incorporarse, como otros que puedan existir, a la órbita del SGT 10, en la búsqueda de puntos de aproximación que puedan ir pautando o acompañando el proceso de integración en materia de circulación de trabajadores en el MERCOSUR". La declaración final, como puede apreciarse, no toma decididamente partido por el proyecto.-

Una Recomendación de la Comisión Parlamentaria Conjunta

21. Inopinadamente, la Comisión Parlamentaria Conjunta por Recomendación 8/98 sugiere al Consejo del Mercado Común la adopción del Estatuto del Trabajador Migrante como Protocolo del MERCOSUR. Dicho instrumento contiene una serie de "derechos fundamentales del trabajador migrante", entre los que deben destacarse:

derecho a circular libremente y elegir su residencia en el territorio de cualquiera de los Estados Partes, si bien "con sujeción a las disposiciones legales migratorias de cada país" lo que abre una sugestiva brecha a la limitación de ingreso y trabajo (cap.2);

derecho a condiciones igualitarias de empleo, a la libre aceptación de ofertas de trabajo, igual salario por trabajo igual, descanso, asociación;

derecho a la protección de su familia (cap. 3);

derechos del trabajador migrante "en el ámbito de la seguridad social" (cap.4).-

Dicho proyecto, resulta obvio decirlo, nunca fue aprobado en el MERCOSUR por sus instancias decisorias (Consejo del Mercado Común).-

El "Protocolo de Seguridad Social"

22. Uno de los escasos productos normativos del trabajo del SGT 10, como lo es el Protocolo de normas sobre Seguridad Social, que contiene soluciones interesantes desde el punto de vista de la posibilidad de movilidad por razones de trabajo, aún no ha sido aprobado por los Parlamentos de la región, y en algún caso siquiera ha sido remitido para su tratamiento.-

Con todo, las soluciones adoptadas no implicaban novedad alguna, dado que los diversos principios consagrados (conservación de los derechos adquiridos y en curso de adquisición, totalización de los servicios, etc), ya están contenidos en los acuerdos bilaterales entre los países del área.-

El Observatorio del Mercado de Trabajo.-

23. La propuesta de la creación de un observatorio del Mercado de Trabajo apareció, casi inopinadamente, como pauta negociadora del SGT 10 luego aprobada por el GMC. Puede caracterizarse en líneas generales como un ámbito de sistematización, análisis y difusión de la información relativa a aspectos laborales como el empleo y la formación profesional.

La discusión sobre la naturaleza del Observatorio estuvo impregnada por dos preocupaciones básicas: su nivel institucional y el alcance de su temática.

Sobre el primer aspecto privó la posición de entenderlo como un " órgano técnico permanente, de información y consulta sobre los temas relacionados con el mercado de trabajo, de carácter público y de gestión tripartita, funcionando como un instrumento creado por el GMC y subordinado al SGT Nro. 10" [Según la definición acordada por el "Grupo de Implementación del Observatorio del Mercado de Trabajo" en su reunión de agosto de 1997 en Montevideo.-] . En cuanto al segundo aspecto, se fija el objetivo general del Observatorio en "facilitar la toma de decisiones referentes al mercado de trabajo, fomentando la producción, recolección, análisis y difusión de información sobre el mercado de trabajo en el MERCOSUR, entendiéndose como tales, entre otras, las referentes al empleo, las migraciones laborales, la formación profesional, la seguridad social, las normas regulatorias de los mercados de trabajo y las políticas y programas públicos que traten respecto a estas temáticas".-

Su estructura institucional se articula en base a un Consejo Gestor y una Secretaría Técnico Ejecutiva, fijándose su sede provisoria en Buenos Aires y estableciendo un plan piloto de trabajo para iniciar la compilación de información, diseño de página web, etc. en el plazo de un año, el cual hubo de ser prorrogado por el incumplimiento de las metas establecidas [El plan incluía la armonización conceptual de ciertos indicadores del mercado de trabajo, definición de variables sociales, económicas y laborales a ser recolectadas y analizadas en el marco del Observatorio, incorporación de estudios de impacto del MERCOSUR en algunos sectores económicos sensibles, etc.-] .-

24. Es obvia su importancia respecto del tema en cuestión si finalmente deja de ser un instrumento meramente virtual.-

El Protocolo de Servicios

25. Otro mojón importante a mencionar es el derivado de los trabajos producidos a partir de la aprobación del "Protocolo de Servicios", de diciembre de 1997, cuyo capítulo sobre movilidad de personas importa a este respecto.-

En este sentido, debe consignarse que el Anexo sobre movilidad de personas no innova demasiado en consideración con la Organización Mundial del Comercio, salvo la mención que se hace en la cláusula 5ª.

En concreto, el "Anexo sobre el movimiento de personas físicas proveedoras de servicios" se aplica "a las medidas que afecten a personas físicas de un Estado Parte que estén empleadas por un proveedor de servicios de un Estado Parte, en relación con el suministro de un servicio" pero el Protocolo "no será aplicable a las medidas que afecten a personas físicas que traten de acceder al mercado de trabajo de un Estado Parte ni a las medidas en materia de ciudadanía, residencia o empleo con carácter permanente".-

A pesar del preciso acotamiento del alcance del Anexo, corresponde rescatar la norma establecida en su última cláusula: "para regular una determinada situación de índole laboral que afecten a personas físicas que sena prestadoras de servicios de un Estado Parte o personas físicas de un Estado Parte que estén empleadas por un proveedor de servicio de un Estado Parte, será aplicable el derecho del lugar de ejecución del contrato de servicio".-

La liberalización de los servicios en el MERCOSUR tiene un plazo de 10 años desde su aceptación Parlamentaria por los cuatro países. No obstante, todavía no tiene aprobación en ninguno de los Estados Parte.-

La Declaración Socio Laboral

26. Por último, importa sobremanera rescatar las normas que sobre el particular se establecen en la "Declaración Socio - Laboral del MERCOSUR".-

Así, el principio de no discriminación se consagra en el art. 1ro. como "igualdad efectiva de derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupación…"; la libertad de circulación por razones de trabajo no aparece como tal en el elenco de derechos de los trabajadores.-

Concretamente, el art. 4 refiere a que "todo trabajador migrante, independientemente de su nacionalidad tiene derecho a ayuda, información, protección e igualdad de derechos y condiciones de trabajo reconocidos a los nacionales del país en el que estuviera ejerciendo sus actividades…", comprometiéndose los Estados a "adoptar medidas tendientes al establecimiento de normas y procedimientos comunes relativos a la circulación de trabajadores en las zonas de frontera…".-

La propuesta sindical de Protocolo establecía en su capítulo sobre no discriminación una disposición que establecía "todos los trabajadores de los Estados Partes tienen derecho a la libre circulación en todo el territorio comprendido en el ámbito del Tratado. La libre circulación implica que a todos los trabajadores que provengan de los países de la región, se les garantiza la igualdad de trato y oportunidades, cualquiera sea su forma de contratación".-

Mucho se ha discutido sobre el alcance de esta Declaración Presidencial de Derechos en el Mercosur, que agrega en sus disposiciones finales la creación de un órgano tripartito de seguimiento del cumplimiento de los derechos reconocidos en la primera parte del documento. Se trata , en definitiva, de una cuestión no totalmente dilucidada, y sobre la cual existen posiciones distantes en puntos esenciales (nivel de obligatoriedad de las normas, su ubicación en el orden jurídico del MERCOSUR, institucionalidad de la Comisión Tripartita, autoejecutabilidad o no sus disposiciones, etc).-

V. ALGUNAS CONSIDERACIONES

27. Puede decirse, sin temor a equívocos, que el resultado obtenido en siete años de debates han sido bien escasos en relación a los temas comprendidos en este artículo.

28. En migraciones - no ya "libre circulación…"- se prosigue dilatando el abordaje mientras las regulaciones legales vigentes en cada país han variado en este tiempo en tres de los cuatro países, y aún los problemas se han agudizado [Al respecto, bastaría con considerar las declaraciones de un alto jerarca de la policía argentina cuando dice que "en los inmigrantes ilegales suele haber cierto tipo de características físicas" alentando así actitudes xenófobas. CLARIN DIGITAL. Edición 2.2.99.-] , corriéndose el riesgo que se alertaba en agosto de 1993 y posibilitando la subsistencia de sensibilidades cercanas a la franca discriminación, a pesar que debe reconocerse que la entrada de trabajadores de terceros países es todavía superior al flujo laboral intrabloque. Del proyecto normativo que armonice las legislaciones nacionales ya no se habla y el diagnóstico sobre migraciones fronterizas nunca se hizo.-

29. A pesar de estas deficiencias, se proponen líneas de trabajo en orden al objetivo central denunciado al inicio de este artículo.-

a) Análisis de la incidencia del fenómeno migratorio en los mercados de trabajo de la región.-

Resulta imprescindible ubicar correctamente la migración laboral en el contexto de los mercados de trabajo de la región, puesto que una arraigada e inexacta visión la hace responsable de los elevadas tasas de desempleo. La persistencia de este tipo de abordajes puede conducir a exaltaciones de tipo xenófobo que luego son muy difíciles de revertir.-

Conviene pues el estudio de la real incidencia del trabajador migrante en el mercado de trabajo, así como el carácter funcional (complementario, supletorio, etc) de su presencia en el mismo.-

b) La circulación de personas por razones de trabajo como "hominizador" [La expresión de procedencia "Teilhardiana" es utilizada a menudo por el Prof. argentino Rodolfo CAPON FILAS, quien ha hecho diversos y valiosos aportes en el tema del trabajador migrante en América Latina.-] del proceso de integración regional.-

Conviene atender a la índole profundamente ideológica y humanista del planteo de posibilitar la circulación de personas por oposición a la mera circulación de bienes materiales, capitales, que "cosifica" el proceso. Como se dijo al inicio, debe concebirse un "sujeto del MERCOSUR" que logre "apropiarse" del territorio comunitario por encima de las fronteras. Por otra parte, extremando los argumentos, la imposibilidad de circulación por razones de trabajo resulta una "rémora" en una época de globalización de los mercados (ver argumentos de S. NAÏR ya reseñados).-

c) ¿ Una consagración general o autorizaciones parciales como parte de un proceso?

Luego de definir este aspecto de principio, resta por acertar en la mejor estrategia para consagrar con éxito la propuesta. En este sentido, conviene distinguir sobre un presupuesto "de máxima" que significaría la consagración de la libertad de circulación mediante un instrumento de superior nivel normativo (un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción; un "Estatuto del Trabajador Migrante", etc) y un "piso mínimo" exigible, de modo de avanzar siquiera parcial y paulatinamente en una dirección de aproximación al objetivo final.-

Esta posibilidad estaría constituida por adoptar una serie de medidas que se tradujeran en la apertura de las fronteras en algunas ocupaciones o sectores de actividad especialmente acordados. Esta vía no significaría un revés ni una demora sino que permitiría ir creando una sensibilidad positiva frente a los traslados de personas por razones de trabajo, que terminen en la consagración definitiva de la circulación lisa y llana.-

d) La adopción de mecanismos que resulten instrumentales a la libre circulación

Por último, existen una serie de instrumentos en el MERCOSUR que deben procesarse en orden al otorgamiento de las máximas facilidades para la circulación de personas por razones de trabajo.-

Mas allá de lo fundacional que significaría la consagración del derecho en una declaración o Protocolo adicional a los Tratados, resulta imprescindible apoyarse en algunos instrumentos fundamentales preexistentes:

d.1) la definitiva aprobación por los Parlamentos Nacionales del Protocolo de Seguridad Social, base mínima para la conservación de los derechos previsionales de las personas que se desplacen por razones de trabajo;

d.2) la aprobación de un sistema de certificación ocupacional que pueda dar certeza y reconocimiento a las habilidades y conocimientos adquiridos por el trabajador en el sistema formal de formación o en la misma actividad laboral.-

d.3) El Observatorio del Mercado de Trabajo debería aportar su especialidad en el tema empleo, acompañando el proceso de apertura mediante mediciones que puedan objetivar y dar pautas precisas en las diversas etapas del proceso.-

e) Garantías al trabajador que se desplaza.-

El éxito de la operativa radica en que la circulación de trabajadores por razones de trabajo no se traduzca en una oportunidad para la explotación de mano de obra barata proveniente del resto de los países del MERCOSUR. Será necesario consagrar el DERECHO a trasladarse por razones de trabajo, acompañado de garantías mínimas que aseguren la igualdad de oportunidades y de trato en sentido suficientemente amplio como para concebir al migrante como un trabajador nacional a todos los efectos (aplicación de la normativa laboral y de seguridad social, salud y seguridad en el trabajo, etc).-

De consagrarse este principio de concebir al trabajador migrante como un nacional a todos los efectos, el seguimiento de las eventuales irregularidades en la aplicación de la normativa laboral podrá hacerse simplemente a través de la ya existente Comisión Socio Laboral, de carácter tripartito, creada en la reciente Declaración Presidencial.-

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fes-library | November 2000