Globalisierung
und Gerechtigkeit

Materialien
zur Modernisierung sozialer Demokratie

Michael Ehrke

Frisch
auf den Tisch...

Die BSE-Krise,
die europäische Agrarpolitik und der Verbraucherschutz

Die
BSE-Krise ist einer von vielen Lebensmittelskandalen, die für die
europäische Landwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie kennzeichnend
sind. BSE verdeutlicht ein weiteres Mal die  Systemrisiken der intensiven
Landwirtschaft und Massentierhaltung.

BSE
und andere Lebensmittelskandale sind das Produkt einer Agrarordnung, die
die landwirtschaftlichen Betriebe zur Kostensenkung zwingt, Importe verbietet
oder verteuert und mit artifiziellen Preisen zur Überproduktion anregt.
Eher überraschend ist dagegen, dass die BSE-Krise zu einer Politisierung
des Agrarbereichs geführt hat. Der technische Fortschritt in der Landwirtschaft
wird nicht mehr als gegeben hingenommen, sondern zu einem politischen Problem.
So wird die BSE-Krise auch auf den bevorstehenden Übergang von der
konventionellen zur gentechnischen Landwirtschaft einwirken.

Die
BSE-Krise wirft aber auch die ordnungspolitische Frage auf, bis zu welchem
Grade Vertrauen in die Leistungen des Marktes gerechtfertigt ist, und bis
zu welchem Grade politische Interventionen notwendig und legitim sind.

Die gründlichste Wende,
die die rot-grüne Koalition in Deutschland bislang nicht nur gegenüber
ihrer unmittelbaren Vorgängerin, sondern gegenüber allen vorherigen
Regierungen der Bundesrepublik vollzog, fand auf dem Feld der Agrarpolitik
statt. Dies ist insofern bemerkenswert, als die Agrarpolitik normalerweise
nicht zu den Prioritäten sozialdemokratisch geführter Regierungen
zählt, insbesondere nicht in einer Zeit, in der die „New Economy“
die Wirtschaft aus den Niederungen der Materie heraus in die virtuelle
Sphäre zu führen verspricht. Die BSE-Krise, die die deutsche
Bundesregierung im Januar 2001 zu einem agrarpolitischen Kurswechsel veranlasste,
führte Wirtschaft und Gesellschaft wieder zurück in das Reich
der (in diesem Fall organischen) Stoffe. Die Krise, so wurde im November
2000 deutlich, war nicht auf Großbritannien beschränkt und warf
ein unerwartet grelles Licht auf die Produktionsmethoden der modernen Landwirtschaft
in ganz Europa. Sie verdeutlichte exemplarisch die Risiken der intensiven
chemischen Landwirtschaft und Massentierhaltung und machte damit den technischen
Fortschritt in der Landwirtschaft zu einer politischen Frage.

Die BSE-Krise fällt
zeitlich in die kritische Phase des Übergangs von der konventionellen
zur gentechnischen Landwirtschaft – und sie wird diesen Übergang beeinflussen.
Der Fortschritt zur Gentechnologie wird dank der BSE-Krise nicht in der
Form einer markt- oder technologiegesteuerten Eigengesetzlichkeit verlaufen
können, sondern muss nun in politische Entscheidungsprozesse eingebettet
werden – was bedeutet, dass er auch modifiziert, abgebrochen oder verzögert
werden kann, zumal die BSE-Krise die zur gentechnischen und konventionellen
Landwirtschaft alternative Option der ökologischen Landwirtschaft
in die Diskussion gebracht hat. Die Risiken der konventionellen Landwirtschaft,
die BSE vor Augen geführt hat, beleuchten indirekt auch das Risikopotential
der Gentechnologie, wobei der Übergang von der konventionellen zur
gentechnischen Landwirtschaft – zu Recht oder zu Unrecht – auch hinsichtlich
der Risiken die Assoziation mit dem Wechsel von der konventionellen zur
Nuklearenergie hervorruft.

Es ist daher durchaus plausibel,
die BSE-Krise in einer – wie immer begrenzten – Analogie zum Reaktorunfall
von Tschernobyl zu sehen, als Krise also, die die Politik zwingt, die Eigendynamik
marktgesteuerter und/oder technologischer Entwicklungen zu kontrollieren,
zu gestalten oder zu stoppen. Neben der technologischen enthält die
Krise auch eine ordnungspolitische Dimension: Sie thematisiert am Beispiel
eines sensiblen Wirtschaftssektors die legitime Reichweite von Marktprozessen
sowie das legitime und notwendige Spektrum politischer Interventionen –
etwa im Rahmen des Verbraucherschutzes. Nun wird die europäische Landwirtschaft
allenfalls partiell vom Markt gesteuert: Sie gilt als Produkt bürokratischer
Regulierung, dessen geradezu monströsen Züge sich vortrefflich
zur Illustration der Schädlichkeit politischer Wirtschaftsinterventionen
eignen. Die Tatsache allerdings, dass die BSE-Krise nicht auf einem idealen,
sondern hoch regulierten Markt ausbrach, entlastet nicht den Markt, sondern
wirft die zusätzliche Frage nach dem Zweck und der Wirkung bürokratischer
Interventionen, in diesem Falle der EU, auf.

BSE
– zwei Theorien

Wie verbreitet sich BSE?
Um die Beantwortung dieser Frage konkurrieren zur Zeit zwei Theorien. Beide
gehen davon aus, dass die Krankheit sporadisch durch spontane Mutationen
entstehen kann, erklärungsbedürftig ist das massenhafte Auftreten
von BSE seit Ende der achtziger Jahre in England, wo bis jetzt immer noch
über 99 Prozent aller Fälle registriert wurden. Der zur Zeit
dominierenden Theorie zufolge verbreitet sich BSE durch die Verfütterung
von Tiermehl, bei der das mit mutiertem Eiweiß (Prionen) belastete
Gewebe von BSE-befallenen Rindern gesunde Tiere infiziert. Die Praxis der
Tiermehlverfütterung macht aus extrem seltenen Mutationen eine Seuche,
die über den Verzehr von Rindfleisch in der Form einer Variante der
Creutzfeld-Jacobs-Krankheit (vCJK) auch den Menschen erreicht. Eine alternative
Theorie führt BSE auf Umweltschadstoffe wie Schwermetalle und Insektizide
zurück, genauer: auf eine Kombination aus Kupfermangel, einem Überfluss
an Mangan und einem chemischen Auslöser – Phosmet, ein auf Nervengas
basierendes Insektizid – , die bei genetisch disponierten Rindern eine
Mutation des Eiweißes im Gehirn auslösen kann. Die vCJK beim
Menschen geht dieser Theorie zufolge nicht auf Rindfleischverzehr zurück.
Es sind vielmehr dieselben toxischen Kombinationen, die beim Menschen vCJK
und bei Rindern BSE auslösen.

Warum brach BSE gerade in
Großbritannien aus? Der ersten Theorie zufolge wurden bei der Produktion
von Tiermehl bestimmte Normen nicht beachtet, und das spätere Verbot
der Verfütterung wurde unzureichend kontrolliert. Der zweiten Theorie
zufolge brach die Krankheit in Großbritannien aus, weil die britische
Landwirtschaft bei neuen Agrartechniken, unter anderem dem Einsatz von
Phosmet bei der Schädlingsvernichtung, eine Vorreiterrolle spielt.
Die britische Landwirtschaft ist moderner und effizienter als die der anderen
europäischen Länder, daher ist Großbritannien auch die
Avantgarde bei der Entstehung neuartiger Schäden. Diese zweite Theorie
behandelt BSE also nicht als Seuche, sondern als Umweltkrankheit. Der Unterschied
hat für den politischen Umgang mit dem Phänomen entscheidende
Konsequenzen: Sollte sich die erste Theorie als richtig erweisen, kann
die Seuche durch die Vernichtung des infizierten Bestandes und das Abschneiden
der Übertragungswege – also das Verbot der Tiermehlverfütterung
bzw. das Einstellen des Rindfleischverzehrs – an der Ausbreitung und Übertragung
auf den Menschen gehindert werden. Das Problem BSE wäre dramatisch,
aber eingrenzbar. Erweist sich die zweite Theorie als zutreffend, wäre
das BSE-Syndrom nur eines von vielen Folgeproblemen, die eine intensive
Landwirtschaft und Massentierhaltung nach sich zieht. Es wäre weniger
dramatisch – die Massenschlachtung von Tieren oder der Verzicht auf Rindfleischverzehr
könnten unterbleiben –, aber komplexer verursacht und daher schwerer
eingrenzbar. Die Seuchentheorie zwingt zu direkten und begrenzten politischen
Aktionen mit klaren Zielen, die Umwelttheorie dagegen stellt einen Wirtschaftsmodus
– intensive Landwirtschaft und Massentierhaltung – zur Disposition. Sie
kann radikale Veränderungen der Wirtschaftsweise ebenso motivieren
wie zynische die Inkaufnahme von mehr vCJK-Fällen als unvermeidlichen
Preis, den fortgeschrittene Industriegesellschaften dafür zu zahlen
haben, dass sie über billige Nahrungsmittel (und entsprechend erweiterte
Konsumoptionen) verfügen. Die vCJK-Opfer wären in dieser Lesart
die unvermeidlichen Verkehrstoten der Landwirtschaft.

Schurkerei
oder Systemrisiko?

Ob nun Tiermehl-Story oder
ein bestimmter agrochemischer Cocktail zur Ausbreitung von BSE führen:
Die Krise ist nur das letzte Glied einer lange Reihe europäischer
Ernährungsskandale: Industrieöl im Speiseöl, Hühnerembryos
im Flüssig-Ei, Altöl im Tierfutter, Dioxin im Hühnerfutter,
Ringelwürmer im Fisch, Nikotin in der Babynahrung, Frostschutzmittel
im Wein, Hormone im Kalbsfleisch, Antibiotika im Schweinefleisch – dies
sind nur einige Beispiele für die, wie es scheint, nicht ausnahmsweise,
sondern systematische Versetzung von Nahrungsmitteln mit ekelerregenden,
ungenießbaren, krank machenden, giftigen und – im Extremfall – tödlichen
Stoffen, die die europäische Landwirtschaft als agro-veterinäre
Mafia erscheinen lässt, als kriminelle Supervereinigung, die aus Profitgier
mit Giften panscht und die Krankheit oder gar den Tod ihrer Kunden billigend
in Kauf nimmt. Die Kannibalisierung von Pflanzenfressern, die man zwingt,
ihre zermahlenen Artgenossen zu fressen, erscheint nur als der letzte und
widerwärtigste Ausbruch von Geldgier und krimineller Energie (was
unter ethischen Gesichtspunkten vielleicht auch zutrifft), mit der das
Agrarbusiness aufgeladen ist. Diese Sicht ist freilich verharmlosend: Agroindustrielle
Katastrophen gehen nicht nur und nicht in erster Linie auf illegale Akte
zurück, sondern auf Systemrisiken der intensiven Landwirtschaft und
Massentierhaltung.

Wenn die Landwirtschaft,
in der früher die große Mehrheit der arbeitenden Bevölkerung
tätig war, heute mit zwei Prozent der Beschäftigten nicht nur
eine stark gewachsene Bevölkerung mit ausreichend Nahrungsmitteln
versorgt, sondern auch noch Überschüsse erwirtschaftet, geht
dies auf eine dramatische Zunahme der Produktivität – und das heißt
in erster Linie auf Veränderungen von Produktionsprozessen – zurück.
Und da die Landwirtschaft mit organischen Stoffen zu tun hat, verändern
sich mit den Produktionsprozessen auch die Produkte. Agrarprodukte sind
keine reinen, sondern chemisch veränderte Naturprodukte. Die Landwirtschaft
ist wie jede moderne Wirtschaftsbranche „innovativ“ – sie erfindet ständig
neue Prozesse, Produkte und Produktkombinationen, deren Langzeitwirkungen
auf den menschlichen Organismus zwangsläufig unbekannt sind. Alle
landwirtschaftlichen Produzenten und nicht nur die kriminellen schwarzen
Schafe gehen damit unter dem Druck der Produktivitätssteigerung das
Risiko ein, das Wohlbefinden ihrer Kunden zu beeinträchtigen, sie
krank zu machen oder zu vergiften.

Der technische Fortschritt
setzt sich über Marktprozesse durch. Landwirtschaftliche Betriebe
operieren auch in Europa unter harten budget constraints, sie müssen,
um ihr wirtschaftliches Überleben zu sichern, ihre Produktivität
steigern und ihre Kosten senken. Wettbewerb in der Landwirtschaft ist in
erster Linie Kostenwettbewerb, kein Wettbewerb um Qualität oder Produktdifferenzierung.
Um ihre wirtschaftliche Existenz zu erhalten, müssen die landwirtschaftlichen
Produzenten zum Beispiel den Rohstoff „Rind“ so schnell und profitabel
wie möglich verwerten. Dies schließt ein, dass die von der Natur
vorgesehenen Reifungszeiten, Nahrungs-, Bewegungs- und Aufenthaltsgewohnheiten
systematisch manipuliert werden müssen, etwa über Anreicherung
des Rohstoffes „Rind“ mit Futtermitteln und Medikamenten. Der Rohstoff
ist  aber ein komplexes biologisches System, das auf Veränderungen
seiner natürlichen Lebensbedingungen sensibel reagiert: Die vom Markt
erzwungene systematische Zurichtung der Tiere führt zwangsläufig
zu Produktdefekten, die wiederum mit technischen Eingriffen und Medikamenten
behoben werden müssen. Zum Beispiel: Weil Hühner in Massentierhaltung
keine stabilen Knochen entwickeln, müssen sie mit Mangan gefüttert
werden, das sie zu 98 Prozent wieder ausscheiden; die Hühnerkot-Maganmischung
wird wiederum an Rinder verfüttert, die auf die Überdosis an
Mangan ihrerseits kritisch (womöglich mit BSE) reagieren. Massentierhaltung
und chemische Pflanzenproduktion schaffen zwangsläufig instabile Kreisläufe
und wechselseitig sich verstärkende Rückkopplungen, sie zwingen
zu kompensierenden Eingriffen, die neue Eingriffe notwendig machen usw.
Es ist höchst unwahrscheinlich, dass sich das Ende der Nahrungskette
– der menschliche Organismus – von den Folgen dieser Manipulationen des
natürlichen Materials isolieren lässt.

Der
europäische Agrarmarkt

Unter reinen Marktbedingungen
hätten die Konsumenten die Möglichkeit, sich zu wehren, indem
sie die Produzenten durch Kaufverweigerung bestrafen, sie zu Verhaltensänderungen
zwingen und unter Umständen in den Ruin treiben. Wenn sie es nicht
tun, bedeutet dies, dass sie mit den Produkten zumindest nicht unzufrieden
sind. Wenn die Konsumenten eine Präferenz für billige Agrarprodukte
entwickeln, deren Verzehr gesundheitliche Risiken mit sich bringt, wenn
also ein niedriger Preis für Lebensmittel eher die Kaufentscheidung
motiviert als hohe Qualität oder Lebensmittelsicherheit, ist gegen
das Urteil des Souveräns unter marktwirtschaftlichen Bedingungen nichts
mehr einzuwenden. Ethische Bedenken gegen intensive Landwirtschaft und
Massentierhaltung haben auf dem Markt keinen Platz, es sei denn sie führen
über den politischen Markt und Wahlentscheidungen zu einer Veränderung
des gesetzlichen Rahmens. Voraussetzung eines souveränen Konsumentenurteils
ist freilich, dass die Konsumenten die Risiken kennen, die sie eingehen,
wenn sie billige Nahrungsmittel erwerben – eine Voraussetzung, die in der
Regel nicht gegeben sein wird. Wer konnte vor dem Ausbruch der BSE-Krise
schon wissen, woraus sich die Currywurst zusammensetzte?

Es kommt jedoch hinzu, dass
die europäische Landwirtschaft nicht nach reinen marktwirtschaftlichen
Prinzipien organisiert, sondern eine Kombination von Markt und Nicht-Markt
ist. Sie funktioniert wie eine Marktwirtschaft, insofern sie Kosteneffizienz
und Produktivität belohnt, sie funktioniert nicht wie eine Marktwirtschaft,
insofern sie den Konsumenten de facto die Möglichkeit nimmt, das Verhalten
der Produzenten durch Kaufentscheidungen zu beeinflussen. Innerhalb der
EU sind Agrarpreise keine Marktpreise, es sind politische Preise, die unter
für Außenstehende schwer zu durchschauenden Bedingungen ausgehandelt
wurden, und die nicht „den Markt räumen“, sondern den Produzenten
ein „angemessenes Einkommen“ sichern sollen. Wenn preiswerte Importe das
Preisniveau, das den Produzenten ein angemessenes Einkommen sichert, zu
untergraben drohen, werden sie untersagt oder verteuert. Wenn die europäische
Nachfrage nach Agrarprodukten trotz Importbeschränkungen nicht ausreicht,
um den landwirtschaftlichen Produzenten ein angemessenes Einkommen zu verschaffen,
schafft die EU durch den Aufkauf, die Lagerung und den subventionierten
Export von Agrarprodukten die benötigte zusätzliche Nachfrage.
Was die Europäer m. a. W. als Verbraucher von Agrarprodukten nicht
zahlen wollen, zahlen sie als Steuerzahler. Der Produktpreis, mit dem ein
europäischer Agrarproduzent kalkulieren muss und an dem er also sein
Investitionsrisiko zu messen hat, ist der Interventionspreis der EU. Da
die EU-Subventionen unter dem Gesichtspunkt der Effizienz und nicht unter
dem der Umweltschonung, der Qualität, der artgerechten Tierhaltung
oder des Verbraucherschutzes (obwohl diese letztgenannten Kriterien mit
der Reform der Agrarpolitik an Bedeutung gewonnen haben) vergeben werden,
kann sich der Produzent ohne Risiko und unter Missachtung qualitativer
Gesichtspunkte auf die kostengünstige Produktion großer Mengen
konzentrieren. Die europäischen Agrarpreise erfüllen eine Funktion
von Preisen: sie rufen ein Angebot hervor. Sie erfüllen deren zweite
Funktion, das Angebot zu limitieren (bzw. im Interesse der Konsumenten
zu strukturieren) nur unzureichend.

Die Konsequenzen dieser Agrarordnung
wurden oft genug beklagt: Die europäische Landwirtschaft produziert
systematisch Überschüsse – Milchseen und Butterberge –, die zu
hohen Kosten gelagert, vernichtet oder exportiert werden; die gemeinsame
Agrarpolitik begünstigt große Agrarbetriebe; kleinere bäuerliche
Betriebe können im Wettbewerb mit den hoch subventionierten Agrarfabriken
oft nicht mithalten; die Konsumenten zahlen höhere Lebensmittelpreise
als sie unter reinen Marktbedingungen zahlen müssten; die Importe
kostengünstiger produzierender außereuropäischer Anbieter
werden behindert und die subventionierten EU-Exporte behindern außereuropäische
Produzenten in ihrer Heimat und auf Drittmärkten.

Aus den absurden Konsequenzen
der europäischen Agrarordnung lassen sich freilich unterschiedliche
Schlüsse ziehen: Auf der einen Seite kann man, wie zuletzt Otto Graf
Lambsdorff in einem Artikel in der FAZ (vom 10. 2. 2001), die gemeinsame
Agrarpolitik als Inbegriff bürokratischer Wirtschaftslenkung generell
ablehnen und Landwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie völlig dem
Markt überlassen. Auf der anderen Seite kann sich die Kritik an der
gemeinsamen Agrarpolitik weniger auf den Sachverhalt als auf den Zweck
der Subventionen richten. Es wäre ja denkbar, dass die EU im Konsens
mit oder stellvertretend für die Verbraucher die Landwirtschaft subventioniert
und höhere Preise als Marktpreise für landwirtschaftliche Produkte
zulässt, um die Qualität der Produkte, eine artgerechte Tierhaltung
oder die Bewahrung ökologischer Gleichgewichte zu sichern. Eine höhere
Qualität der Ernährung könnte unter anderem die Gesundheitskosten
verringern und ökologische Schäden minimieren. Dies ist – wie
angemerkt – in der EU nicht der Fall. Die Subventionierung erfolgt im Interesse
der Produzenten, die Agrarpolitik ist redistributiv, und zwar in einer
Form, die die Steigerung des Produktionsvolumens honoriert. Erst in jüngster
Zeit wurde die gemeinsame Agrarpolitik partiell reformiert, indem die Subventionierung
der Produktion durch direkte Einkommenstransfers an die Produzenten ersetzt
wurde.

Die Verfassung der europäischen
Landwirtschaft und das häufige Auftreten von Ernährungs-skandalen
hängen also ein dreierlei Weise miteinander zusammen:

Erstens arbeiten die europäischen
Agrarbetriebe unter Wettbewerbsbedingungen und Kostendruck, der zu ständigen,
unter Umständen riskanten Produktinnovationen (einschließlich
minderwertiger Materialmischungen) zwingt.

Zweitens haben die Konsumenten
nur geringe Möglichkeiten, das Angebot durch Kaufentscheidungen zu
strukturieren.

Drittens wird der Zugang außerhalb
Europas oft unter ökologisch günstigeren Umständen erzeugter
Agrarprodukte behindert. Ein Beispiel wäre lateinamerikanisches Rindfleisch.
Die Kombination aus Wettbewerbsbeschränkungen (Importquoten) und Wettbewerb
ermöglicht es den europäischen Erzeugern – und zwingt sie dazu
–, ihre „natürlichen“ Standortnachteile durch den Einsatz von Technik
und Medikamenten auszugleichen.

Hintergrund:
Der agrar-politische Komplex

Wie ist zu erklären,
dass die Europäische Union bis zu 80 Prozent ihrer finanziellen Mittel
(1999 waren es dank mehrerer Reformen nur noch 45,2 Prozent) sieben Prozent
ihrer Bevölkerung zugute kommen ließ? Warum ließ man es
zu, dass das Projekt der europäischen Integration mit absurden Milchseen,
Butterbergen oder subventionierten Rindfleischexporten nach Brasilien identifiziert
werden konnte?

Eine Ursache für die
Persistenz einer anerkanntermaßen unsinnigen Agrarpolitik liegt sicherlich
darin, dass sich die Benachteiligten dieser Politik nicht wirksam widersetzen
konnten oder wollten. Gegrummelt über die Agrarpolitik haben neoliberale
Ökonomen oder ökologisch inspirierte Journalisten immer
– die Verbraucher aber haben diese Politik zumindest akzeptiert. Die Reformen,
die es gab, wurden nicht vom Protest der Verbraucher, Umwelt- oder Tierschützer
angetrieben, sondern entweder von den Handelspartnern der EU – den Ländern
der CAIRNS-Gruppe und den USA, die der Union im Zuge der Uruguay-Runde
eine Reform ihrer Agrarpolitik abnötigten – oder von der EU-Bürokratie
selbst, die einen Ausweg aus der Sackgasse suchen musste, in die sie sich
mit ihrer Agrarpolitik manövriert hatte: Die Kosten der gemeinsamen
Agrarpolitik drohten immer wieder das Budget der Union zu sprengen. Die
Passivität der Verbraucher bzw. der nicht-landwirtschaftlichen Bevölkerung
könnte auch darauf zurückgeführt werden, dass die europäische
Landwirtschaft zumindest eines erreicht hat: Die Preise landwirtschaftlicher
Erzeugnisse und der Anteil der Ernährung an den Ausgaben der Haushalte
sind auch in Europa kontinuierlich zurückgegangen – was freilich nur
eine ökonomische Gesetzmäßigkeit (Engels Gesetz) bestätigt.

Es kommt hinzu, dass die
Produktion und der Verzehr von Nahrungsmitteln selbst in postindustriellen
Gesellschaften, in denen die Landwirtschaft auf eine marginale Größe
geschrumpft ist, eine andere Bedeutung haben als die Fertigung und Nutzung
industrieller Güter. Der Verzehr von Nahrungsmitteln ist keine Option,
sondern Grundvorgang der Existenzerhaltung. Die Einverleibung organischer
Substanzen durch den Organismus ist affektiv anders besetzt als der Umgang
mit Produkten aus anorganischem Material: Auf den Zusammenbruch der Computer-Festplatte
reagiert man nicht wie auf die Würmer im Fisch. Eine gewisse Beunruhigung
liegt auch darin, dass die Ernährung, Grundlage der biologischen Existenz,
vom Markt, also anonymen Angebots- und Nachfragebewegungen, abhängig
sein soll. Gerade am Beispiel der Ernährung wird deutlich, dass die
Kontrolle, die ein moderner Bürger der EU über seine Selbsterhaltungsbedingungen
ausübt, weitaus schwächer ist als bei einem Neandertaler. Dies
könnte der Grund für die Bereitschaft auch der Verbraucher sein,
die Nahrungsmittelproduzenten als Produzenten sui generis, als die letzten
Vertreter eines besonderen Standes zu betrachten, der zumindest partiell
den modernen industriellen Konflikten und postindustriellen Unübersichtlichkeiten
entzogen sein sollte.

Diese Bereitschaft der Nachfrager
findet auf der „Angebotsseite“ ihr Pendant in einer stark organisierten,
konfliktbereiten und in fast allen kontinentaleuropäischen Ländern
(weniger in Großbritannien und Skandinavien) eng mit dem politischen
Konservatismus verbundenen Bauernschaft. Diese Symbiose ergibt sich aus
der europäischen Sozialgeschichte – das heißt der sozialen Kämpfe
des 19. Jahrhunderts, in denen sich das auch heute noch bestehende politische
Parteienspektrum bildete. Die Bauernschaft war die natürliche Massenbasis
eines selber agrarisch basierten, oft klerikal eingefärbten Konservatismus,
ein Gegengewicht gegen die (reale oder befürchtete) Vorherrschaft
der Liberalen und der Sozialdemokratie in den Städten. Konservative
und Christdemokraten versuchten daher immer zu verhindern, dass die Bauernschaft
ihre spezifische Standesidentität verlor und in die „modernen“ Auseinandersetzungen
zwischen Industrieproletariat und kapitalistischen Unternehmern hineingezogen
wurde. Dabei musste die  Fragmentierung der Bauernschaft sowohl in
geographisch-wirtschaftlicher Hinsicht (mit regional unterschiedlichen
klimatischen und Bodenbedingungen) als auch in sozialer Hinsicht (Agrarfabriken
versus Kleinbauern) durch eine wie immer artifizielle Ideologie der ständischen
Einheit des Bauerntums übertüncht werden.

Die konservativ-agarische
Symbiose begünstigte die Bildung „eiserner Dreiecke“ aus landwirtschaftlichen
Verbänden, staatlicher Agrarbürokratie und konservativen Agrarpolitikern,
die abgeschirmt von den Parlamenten und der Öffentlichkeit die politischen
Rahmenbedingungen der Landwirtschaft festlegen. Diese eisernen Dreiecke
auf nationaler Ebene reproduzieren sich auf der europäischen Ebene:
Der Landwirtschaftskommissar der EU ist meist ein konservativer Politiker
(Franz Fischler ist Mitglied der ÖVP), die Beamten der Generaldirektion
VI für Landwirtschaft – der personell und finanziell am besten ausgestatteten
EU-Behörde – rekrutieren sich aus den meist konservativ geführten
Agrarministerien Frankreichs, Deutschlands und Irlands, und die europäische
Interessenvertretung der landwirtschaftlichen Produzenten– die Confederation
of Professional Agricultural Organizations (COPA) – ist hinsichtlich Personal,
finanzieller Ressourcen und Organisationsgrad besser ausgestattet als alle
anderen supranationalen Interessenverbände. Die starke Repräsentation
der Bauern auf nationaler wie auf europäischer Ebene hat freilich
nicht verhindert, dass es wiederum meist die Bauern (und Fischer) waren
und sind, die am lautstärksten gegen die Agrarpolitik der EU protestierten
– wenn die EU unter dem Druck der außereuropäischen Handelspartner,
des eigenen Budgets oder der bevorstehenden Osterweiterung begrenzte Reformen
vornehmen musste.

Die Entstehung der gemeinsamen
europäischen Agrarpolitik im engeren Sinne geht auf einen Kompromiss
zwischen Frankreich und Deutschland zurück (hier erwies sich als relevant,
dass weder Großbritannien noch ein skandinavisches Land zu den Gründungsmitgliedern
der EWG gehörte). Frankreich mit seiner effizienten Landwirtschaft
bestand auf einem offenen Agrarbinnenmarkt, um seine Produkte vor allem
in Deutschland absetzen zu können; nur unter dieser Bedingung war
es bereit, seinen Markt für deutsche Industriegüterexporte zu
öffnen. Unter ökonomischen Gesichtpunkten hätte die Bundesrepublik
Deutschland mit ihrer schwachen, fragmentierten Landwirtschaft und ihrer
starken Industrie ebenfalls für einen freien Agrarmarkt eintreten
müssen – was bedeutet hätte, dass sie in gewissem Umfang die
bäuerlichen den industriellen Interessen hätte opfern müssen.
Ebendies war politisch nicht möglich: Bauernlobby und Christdemokratie
stimmten überein, dass die Landwirtschaft als Wirtschaftsform sui
generis zu schützen sei – eine Übereinkunft, die dann in die
gemeinsame europäische Agrarpolitik übersetzt wurde.

Weder der nationale agrarpolitische
Komplex, noch die europäische Agrarpolitik wurde von sozialdemokratischer
Seite je ernsthaft zur Diskussion oder gar zur Disposition gestellt. Die
Sozialdemokratie konnte in Kontinentaleuropa (anders als in Skandinavien)
kaum an demokratische oder gar agrarrevolutionäre Traditionen in der
Bauernschaft anknüpfen; ohne die geringste Aussicht, die Bindung der
Bauern an den Konservatismus schwächen zu können, beschränkte
sich die sozialdemokratische Agrarpolitik (sofern man sie nicht ganz einem
Koalitionspartner überließ) in der Regel darauf, die Bauern
„ruhig zu stellen“, indem man ihren Forderungen so weit wie möglich
nachkam – und sich ansonsten anderen Bereichen zuwendete. Die hohe Mobilisierbarkeit
der Bauern, ihre Verfügung über schweres landwirtschaftliches
Gerät und ihre Bereitschaft zur Brachialgewalt machte den deutlich
sichtbaren bäuerlichen Protest zum Alptraum jeder, insbesondere jeder
sozialdemokratischen Regierung. Auch die Paradoxie der europäischen
Agrarpolitik, die Konzentration der Subventionen auf die großen Agrarbetriebe
– auf Kosten der Kleinbauern –, wurde von sozialdemokratischer Seite nie
aufgegriffen. Der Ministerwechsel vom Januar 2001 in Deutschland, bei dem
der Verbraucherschutz als Kern der Agrarpolitik definiert wurde, kommt
daher in der Tat einer Revolution von oben gleich. Voraussetzung war eine
Revolution von unten, eine Revolution der Verbraucher, die mit ihren Kaufentscheidungen
in kürzester Zeit den Markt für Rindfleisch vernichtet hatten.

Verbraucherschutz

Die europäischen Verbraucher
bezahlen – wie erwähnt – für Agrarprodukte mehr als sie auf einem
freien Markt bezahlen müssten. Sie erhalten für höhere Preise
keine höherwertigen Produkte, sondern größere Mengen von
minderwertiger bis hin zu ekelerregender, gefährlicher oder gar tödlicher
Qualität. Auf dem Markt für Nahrungsmittel erweist sich das seit

Adam Smith gängige
Vertrauen in den Markt als naiv: Adam Smith folgend kann ich gerade deshalb
darauf vertrauen, dass sich meine Bedürfnisse über den Markt
befriedigen lassen, weil ich nicht auf die Menschenliebe des Bäckers
und des Schlachters hoffen muss, sondern zuverlässig mit deren Gewinnstreben
rechnen kann. Unter Wettbewerbsbedingungen werden mir Schlachter und Bäcker
in ihrem ureigensten Interesse Produkte in der Menge und Qualität
verkaufen, die ich wünsche. Dies gilt aber nur auf einem vollkommen
transparenten Markt. Schon der Bäcker kann versuchen, den Konsumenten
zu täuschen, indem er das Mehl mit Sägespänen versetzt.
Doch was ist ein mit Sägespänen versetztes Brot im Vergleich
zu dem Cocktail aus Medikamenten und Tiermehl, der uns in der Form eines
Rindersteaks vorgesetzt wird? Auch auf dem scheinbar einfachsten Markt,
dem Markt für Nahrungsmittel, ist Information asymmetrisch verteilt.
Der Markt funktioniert nur, weil die Konsumenten den Produzenten vertrauen
– ein Vertrauen, das jeder ökonomischen Transaktion vorgeordnet ist
und diese erst ermöglicht. Erst im Falle einer Erschütterung
dieses Vertrauens erweist sich dessen ökonomische Bedeutung.

Wenn dem segensbringenden
Automatismus des Marktes, dessen unsichtbare Hand den Egoismus der Subjekte
in allgemeine Harmonie verwandelt, nicht mehr vertraut werden kann, werden
vom Markt unabhängige Kontrollorgane notwendig, Verbraucherschutz
also, der jedoch als „nachsorgende“ Kontrolle der Produkte die Gefährdung
der Konsumenten kaum verhindern kann. Ganz abgesehen davon, dass der Verbraucherschutz
als typisches Stiefkind der Politik ohnehin ein Schattendasein führt
und dass die Verbraucher als Lobby nicht oder schwer zu organisieren sind,
stehen mehrere Sachverhalte einem wirksamen Verbraucherschutz entgegen:

Erstens ist der Verbraucherschutz
für Anhänger des freien Marktes ein natürliches Ärgernis.
Wenn im Namen des Verbraucherschutzes bestimmte Stoffe ge- oder verboten
werden (so muss in Deutschland Kalbsleberwurst zu zehn Prozent (!) aus
Kalbsleber bestehen), erklärt diese überflüssige Regulierung
die Verbraucher indirekt für unmündig und schränkt ihre
Optionen paternalistisch ein – in der kaum begründbaren Annahme, die
Bürokratie wisse besser als die Konsumenten, was für sie gut
sei. Dieser Einwand gilt mit Einschränkungen auch dann, wenn der Verbraucherschutz
lediglich informiert, also zur Einhaltung bestimmter Regeln bei der Etikettierung
von Produkten zwingt. In diesem Fall würde der Verbraucherschutz zwar
erst die Transparenz des Marktes herstellen und die Konsumenten in die
Lage versetzen, eine rationale Kaufentscheidung in Kenntnis des Risikos
zu treffen, das der Verzehr bestimmter Produkte mit sich bringt. Doch da
auch die Regeln für die Produktetikettierung von einer Bürokratie
erlassen werden, deren Weisheit zweifelhaft ist, besteht die Möglichkeit
der Fehlinformation, die als Handelshemmnis wirken kann. Dies führt
zu einem zweiten Sachverhalt, der einem wirksamen Verbraucherschutz entgegensteht:
Auf dem gemeinsamen europäischen Markt können die Argumente des
Verbraucherschutzes missbraucht werden, um Importe zu diskriminieren. Wenn
etwa in Italien nur die Nudeln als pasta bezeichnet werden dürfen,
die aus süditalienischem Hartweizen gefertigt wurden, Importe dagegen
als „pasta-ähnliches Gemisch“ etikettiert werden müssen, gehen
Verbraucherinformation und Protektionismus eine unzulässige Verbindung
ein. Um dies zu verhindern, muss die EU entweder in langwierigen Verhandlungen
auf europäischer Ebene Standards entwickeln (man brauchte 14 Jahre,
um eine europäische Direktive zur Zusammensetzung von Fruchtmarmeladen
und Gelees auszuhandeln; auf eine Mineralwasserdirektive konnte man sich
nach elf Jahren einigen), oder aber jedes Mitgliedsland muss die Standards
jedes anderen Mitgliedslandes anerkennen. Nach einem Spruch des Europäischen
Gerichtshofs von 1977 und vor allem seit der Herstellung der gemeinsamen
Binnenmarktes 1992 ist die wechselseitige Anerkennung von Standards geltendes
europäisches Recht. Dies kann für den Verbraucherschutz eine
„Spirale nach unten“, also hin zu den europaweit niedrigsten Standards,
bedeuten. In der hohen Priorität, die der freie Handel für die
EU vor anderen Belangen hat und haben muss, liegt – zumindest im Konfliktfall
– ein gewisser „struktureller“ bias gegen den Verbraucherschutz. Wenn also
das Umwelt-Bundesamt empfiehlt, beim Erwerb von Nahrungsmitteln Produkte
aus der näheren Region zu bevorzugen, werden über kurz oder lang
Organe der EU, im Zweifelsfall der Europäische Gerichtshof, intervenieren,
um zum Schutz des gemeinsamen Marktes diese Behinderung extraregionaler
Produkte abzustellen.

Drittens teilen im Interesse
des informierenden wie des ge- und verbietenden Verbraucherschutzes vorgenommene
Produktdefinitionen das Problem aller Grenzwerte: Definiert wird eine Höchstgrenze,
über der die Konzentration eines Stoffes als schädlich zu gelten
hat; unterhalb des festgelegten Grenzwertes dagegen gilt die Konzentration
als problemlos. Dabei werden die langfristigen Folgen und die Effekte,
die in der Verbindung mehrerer Schadstoffe auftreten können, nicht
oder nur unzureichend berücksichtigt. Hier stellt sich die Frage,
wer unter welchen Bedingungen die Definitionen vornimmt. Welchen Einfluss
nehmen die organisierten Erzeuger und die von ihnen bezahlten Experten
auf die Definition von Grenzwerten, die Festlegung von Zusammensetzungen,
das Verwendungsverbot von Schadstoffen und die Etikettierung von Lebensmitteln?
Sind Grenzwerte politische Kompromisse zwischen den Interessen der Erzeuger,
dem medizinisch-wissenschaftlichen Erkenntnisstand und den Verbraucherinteressen?
Wiegen im Interesse des Verbrauchschutzes vorgenommene Definitionen die
Konsumenten nicht systematisch in falscher Sicherheit?

Viertens stellt die schiere
Menge der verfügbaren Produkte gerade bei den Nahrungsmitteln den
Verbraucherschutz vor unlösbare Probleme. Nahrungsmittel setzen sich
zunehmend aus einer unübersehbaren Anzahl chemischer Verbindungen
zusammen, deren Spektrum dank der permanenten Innovation auch in der Nahrungsmittelproduktion
ständig neue Stoffe und Stoffkombinationen umfasst. Wer Rindfleisch
verzehrt, genießt auch vom Rind „weiter verarbeitetes“ Viehfutter
(also unter anderem Hühnerkot, Altöl, zermahlene Katzen) plus
eine ganze Reihe von Medikamenten, Antibiotika, Hormonen usw. Diese Stoffe
fließen in die menschliche Nahrung ein, über ihre kombinierte
und Langzeitwirkung auf Wohlbefinden, Gesundheit und Lebenserwartung liegen
aber keine Erfahrungen und keine gesicherten Erkenntnisse vor. Aufgrund
der Komplexität und der permanenten Innovation der Produkte hinkt
der Verbraucherschutz notwendig hinter der Produktion her. Die Verbraucherinformation
wird entweder undurchschaubar oder falsch. Die Hausfrau, die sicher gehen
will, dass sie ihrer Familie kein Gift auftischt, muss nicht nur ein Studium
der Lebensmittelchemie absolviert haben, sie muss auch einen großen
Teil ihrer Zeit darauf verwenden, die jeweils neuesten Entwicklungen zu
verfolgen – und ist dann immer noch nicht sicher, anders als der Raucher,
dem immerhin mitgeteilt wird, welches Risiko er eingeht, wenn er ein Päckchen
Zigaretten konsumiert.

Angesichts der unübersehbaren
Zahl von Nahrungsmitteln und deren Kombinationen sowie der vielen Millionen
Kaufakte, die pro Tag in der Nahrungsmittelkette getätigt werden,
wird die Vorstellung einer effektiven Überwachung der zum Zwecke des
Verbraucherschutzes erlassenen Regeln geradezu alptraumartig – die Geschichte
der BSE-Krise ist hierfür ein Beleg: Die europäischen Staaten
erwiesen sich als nicht in der Lage, die – wie man vermutet – für
den Menschen schädliche bis tödliche Verfütterung von Tiermehl
an Pflanzenfresser wirksam zu untersagen (so viel zur Debatte über
das Verhältnis zwischen Staat und Markt). Unter den gegenwärtigen
Bedingungen kann der Verbraucherschutz die Verbraucher kaum  angemessen
informieren, noch sie schützen. Er kann entweder versuchen, durch
symbolische Aktionen das Vertrauen der Verbraucher in die Lebensmittelsicherheit
aufrechtzuerhalten oder im Krisenfall wieder herzustellen. Er würde
in dann als zusätzliche Marketingagentur der Nahrungsmittelproduzenten
wirken. Oder aber – dies ist die Alternative, die die Bundesregierung einzuschlagen
verspricht – der Verbraucherschutz muss in der Nahrungsmittelproduktion
anstatt der Produkte die Produktionsprozesse der Kontrolle unterziehen,
das heißt bestimmte Prozesse ge- oder verbieten und die Verbraucher
über die Art des Produktionsprozesses informieren. Die ökologische
Landwirtschaft ist das herausragende  Beispiel für eine Reihe
mehr oder weniger streng definierter Prozesse, als deren Ergebnis man auf
ein bestimmtes Niveau der Produktqualität erwarten kann. Die zur Zeit
in der konventionellen Landwirtschaft übliche „gute fachliche Praxis“
als Kriterium der eingesetzten Produktionsverfahren dagegen wird – wie
die Vielzahl von Krisen zeigt – die Verbraucher kaum schützen..

Optionen:
Liberalisierung, Etikettierung, Produkthaftung

Grundsätzlich gibt es
zwei agrarpolitische Optionen. Die erste Option wäre die vollständige
Liberalisierung des Agrarmarktes und seine uneingeschränkte Öffnung
für Importe. Diese Option würde von jeder weiteren politischen
Entscheidung entlasten, da nun zumindest formell dem Markt (den Verbrauchern)
die Zuständigkeit für die Gestaltung der Landwirtschaft zuerteilt
würde. Wenn dagegen eine ausschließlich marktgemäße
Ordnung der Landwirtschaft für unzureichend gehalten wird, eröffnet
sich eine ganze Palette politischer Optionen, sowohl hinsichtlich der bevorzugten
Technologien (ökologisch, konventionell oder gentechnisch), der prioritär
geschützten Interessen (Verbraucher, Produzenten, „Natur“ und Landschaft)
sowie der bevorzugten Interventionsformen (Subventionen oder Regulierung,
Subvention der Produktion oder Einkommenstransfers).

Die Vorteile einer rein marktwirtschaftlichen
Lösung sind:

Für den europäischen
Verbraucher sind die Lebensmittelpreise Weltmarktpreise, das heißt
sie liegen unterhalb des vom gemeinsamen Agrarmarkt garantierten Niveaus.

Das Budget der EU wird entlastet;
die Mittel der Gemeinschaft können sinnvoller eingesetzt werden; die
politische Legitimation der Union wird gestärkt.

Die Verbraucher erhalten die
Chance, das Angebot durch ihre Kaufentscheidungen zu beeinflussen.

Die Qualität des Angebots
wird sich aller Voraussicht nach verbessern, zum einen aufgrund  der
gestärkten Nachfragemacht der Konsumenten, zum andern, weil der Markt
nun auch Produkte aufnehmen kann, die unter günstigeren Klima- und
Bodenbedingungen erzeugt wurden (argentinisches Rindfleisch).

Landwirtschaftliche Produzenten
außerhalb Europas erhalten Zugang zum europäischen Markt sowie
zu Drittmärkten, die vorher von subventionierten europäischen
Exporten überschwemmt waren;

Die negativen ökologischen
und landschaftlichen Folgen der Massentierhaltung und intensiven Bodenbewirtschaftung
in Europa werden gemildert.

Die negativen Konsequenzen:
Ein Teil der landwirtschaftlichen Produzenten Europas würde aus dem
Markt gedrängt, Arbeitsplätze nicht nur in der Landwirtschaft,
sondern zu einem gewissen Anteil auch in den Input-Industrien (Landmaschinen,
Viehfutter, Medikamente, Düngemittel, Agro-Chemikalien) und weiterverarbeitenden
Branchen würden verloren gehen. Damit würde auch die Budgetentlastung
zum Teil wieder für die soziale Kompensation der Betroffenen aufgewandt
werden müssen. Allerdings wäre zu berücksichtigen:

Der schleichende Prozess der
Verdrängung kleinerer Betriebe im Rahmen der europäischen Subventionspolitik
würde lediglich beschleunigt werden: für viele kleinere Betriebe
würde das Ende mit Schrecken nur an die Stelle des Schreckens ohne
Ende treten.

Der größte Teil der
Input- und ein Teil der weiterverarbeitenden Industrien sind international
orientiert und würden nicht notwendig von einem Schrumpfen der europäischen
Landwirtschaft beeinträchtigt werden; und

Ein großer Teil der europäischen
Landwirtschaft (in der Ile de France, Nord- und Ostdeutschland, in Dänemark
und den Niederlanden, der Poebene, der spanischen Mittelmeerküste)
wäre auch auf einem freien Markt international konkurrenzfähig.

Eine liberale Agrarpolitik würde
den Verbraucherschutz nicht in der Form von Ge- und Verboten zu gewährleisten
suchen, sondern den Konsumenten zum Souverän erklären, der letztlich
durch seine Kaufentescheidungen bestimmt, was und wie produziert wird.
Dies betrifft auch die technologischen Präferenzen, das heißt
den Mix aus ökologischer, konventioneller und gentechnischer Produktion.
Um einen wirklich transparenten Markt herzustellen, müsste allerdings
auch eine konsequent liberale Agrarpolitik zweierlei gewährleisten:

eine umfassende und eindeutige
Verbraucherinformation, etwa nach dem Muster der Zigarettenetikettierung.
Hierfür müsste der Verbraucherschutz – um verstecktem Protektionismus
entgegenzuwirken, auf europäischer Ebene –, zentralisiert und nach
dem Vorbild der amerikanischen Food and Drugs Administration zur Angelegenheit
einer spezialisierten und von den Produzenteninteressen unabhängigen
Behörde werden. Die EU-Kommission hat in ihrem Weißbuch zur
Lebensmittelsicherheit die Bildung einer entsprechenden europäischen
Behörde vorgeschlagen, von der man unter den gegebenen Bedingungen
allerdings nicht weiß, wie unabhängig sie sein kann;

das Produkthaftungsrecht müsste
– wiederum nach amerikanischen Vorbild – neu gefasst werden, das heißt
die Produzenten müssten für Schädigungen, die der Verzehr
eines Nahrungsmittels hervorruft, die volle Verantwortung tragen. Dabei
darf die Beweislast nicht einseitig auf der Seite des Geschädigten
liegen.

Im Hinblick auf die europäische
Integration wäre die Liberalisierung des Agrarmarkts ein „Rückbau“:
eine Einschränkung des politischen Kompetenzbereichs der Gemeinschaft
zugunsten des Marktes und damit auch eine Einschränkung der europäischen
Kooperation. Die Erhaltung eines Kooperationsmodells allerdings, das –
wie die gemeinsame Agrarpolitik – nur einer Minderheit zugute kommt und
die Legitimität der Integration insgesamt in Frage zu stellen droht,
kann jedoch kaum Selbstzweck sein.

Optionen:
Subventionierung zu welchem Zweck?

Der Option eines freien Agrarmarkts
können mehrere Alternativmodelle gegenübergestellt werden. Bei
der Produktion von Nahrungsmitteln, so ließe sich argumentieren,
können die Kriterien der höchsten Effizienz und der niedrigsten
Preise nicht die wichtigsten, auf keinen Fall aber die einzigen Produktionskriterien
sein. Höhere Preise als markträumende Weltmarktpreise können
gerechtfertigt sein, wenn der Zweck, der mit der Subventionierung oder
Regulierung verfolgt wird, gerechtfertigt ist. Die derzeitige gemeinsame
Agrarpolitik der EU bezweckt den Schutz der Produzenten mittels garantierter
Abnahmepreise, und die laufenden Reformen zielen auf die Ersetzung der
Preissubventionen durch direkte Einkommenstransfers. In technologischer
Hinsicht fördert die derzeitige Agrarpolitik die konventionell-chemische
Landwirtschaft und hierbei vor allem spezialisierte Betriebe mit hohem
Produktionsvolumen und hohen economies of scale.

Technologisch bieten sich
zur herkömmlichen Agrarpolitik der EU grundsätzlich zwei Alternativen
an: Die spezielle Förderung der gentechnischen oder der ökologischen
Landwirtschaft. Wenn der Staat bzw. die EU ihre vorrangige Aufgabe in der
Förderung der Gentechnologie sehen – um die Wettbewerbsfähigkeit
Europas in einer neuen Technologie zu erhalten oder herzustellen; um einen
neuen landwirtschaftlichen Produktivitätsschub und Preissenkungen
zu erzielen –, dann steht das ganze Arsenal industriepolitischer Instrumente
zur Verfügung, das etwa bei der Förderung der Atomtechnologie
zum Einsatz kam. Wichtigste Instrumente wären vermutlich die vom Staat/der
EU geförderte oder selbst betriebene vorwettbewerbliche Forschung;
der Einsatz der staatlichen/gemeinschaftlichen Nachfragemacht; subventionierte
Kredite und andere Mechanismen der Mittelstands- und Regionalförderung;
Ausbildungsmaßnahmen; der Aufbau einer entsprechenden Infrastruktur;
und das Setzen von Industriestandards. Die bevorzugten Interessengruppen
wären zum einen die landwirtschaftlichen Produzenten, die bereit und
in der Lage sind, zur Gentechnologie überzugehen, und zum andern die
auf landwirtschaftliche Anwendungen spezialisierte gentechnische Industrie.
Zumindest zu großen Teilen wird diese Interessengruppe mit dem heutigen
agro-chemisch-veterinären Komplex deckungsgleich sein. Kernstück
der staatlichen oder gemeinschaftlichen agrarischen „Industriepolitik“
wäre es, die Produzenten von den potentiellen Risiken der Gentechnologie
zu entlasten und sie selbst zu übernehmen (das heißt die Steuerzahler
übernehmen zu lassen) oder auf die Verbraucher abzuwälzen. Die
Verbraucher würden insofern profitieren, als Nahrungsmittel möglicherweise
billiger würden, sie würden aber auch die langfristigen (heute
unbekannten) Risiken zu tragen haben, die mit der gentechnischen Erzeugung
von Lebensmitteln verbunden sind. Ob der Einsatz der Gentechnologie in
der Landwirtschaft gewisse Extremformen der konventionellen Agrarproduktion
mildert (so wie der Einsatz der Kerntechnologie die Luftverschmutzung durch
Abgase mindert), kann an dieser Stelle nicht vorausgesagt werden.

Bei der Förderung der
ökologischen Landwirtschaft könnten im Prinzip dieselben Instrumente
zur Anwendung kommen, eine ökologische Agrarpolitik wäre aber
insofern komplizierter, als sie gegen die Mehrheit und die Macht der Produzenten
– den agro-chemisch-veterinären und den agro-gentechnischen Komplex
– durchgesetzt werden müsste und sich dabei auf keine organisierte
Basis stützen könnte. Nutznießer dieser Politik wären
eine minoritäre Gruppe der Produzenten und vor allem die Verbraucher,
deren Ernährungsrisiko verringert würde, was aber mit höheren
Lebensmittelpreisen verbunden sein könnte. Aber zum einen sind Verbraucherinteressen
schwerer zu organisieren als Produzenteninteressen; zum andern ist nicht
voraussehbar, ob die Verbraucher (und designierten Patienten) sich mit
ihren Kaufentscheidungen wirklich für eine höhere Produktqualität
entscheiden werden – oder ob sie nicht doch den niedrigen Preisen den Vorzug
geben. Nutznießer soll zum anderen „die Natur“ sein, deren systematische
Schändung durch die konventionelle Landwirtschaft von vielen als beunruhi-gend
empfunden wird, aus einem religiösen Motiv heraus oder aufgrund anderweitiger
moralischer Überzeugungen. Kirchen, Ökologiebewegung, Tier-,
Natur- und Landschaftsschutz machen sich zu Stellvertretern der Natur,
die sich direkt kein Gehör verschaffen (wohl aber, wie auch BSE zeigt,
in Form einer Katastrophe reagieren) kann.

Die Mittel zur Förderung
der ökologischen Landwirtschaft werden freilich begrenzt sein. Auch
nach einer Reform der gemeinsamen Agrarpolitik im Zuge der Agenda 2000
werden Transferzahlungen an alle landwirtschaftlichen Produzenten geleistet
werden; als Gegenleistung bieten die Landwirte zur Zeit ökologische
und landschaftsschützerische Dienstleistungen an; man könnte
aber auch daran denken, für die Landwirte mit diesen Transferzahlungen
die Einkommensdifferenzen auszugleichen, die zwischen konventioneller und
ökologischer Landwirtschaft auftreten. Dies kann damit begründet
werden, dass die ökologische Landwirtschaft geringere Risiken mit
sich bringt als die chemisch-veterinär-konventionelle oder gentechnische,
dass sie die Gesundheitsrisiken senken und Ernährungsskandale wie
die BSE-Krise vermeiden hilft. Eine massive Subventionierung kann dennoch
nur übergangsweise erfolgen. Auf mittlere Sicht müsste auch die
ökologische Landwirtschaft ihren eigenen Markt entwickeln, der weitgehend
ohne staatliche Subventionen auskommt (dasselbe gälte für die
gentechnische Landwirtschaft). Das heißt: das Projekt der ökologischen
Landwirtschaft wäre auf Dauer zum Scheitern verurteilt, wenn die Konsumenten
nicht bereit wären, einen geringfügig höheren Anteil ihrer
Konsumausgaben für Nahrungsmittel aufzuwenden. Zur Zeit allerdings
haben die Konsumenten kaum die Chance, eine Entscheidung für oder
gegen ökologisch erzeugte Produkte zu treffen, da der Handel hierfür
nur Nischen bereit stellt. Die Förderung der ökologischen Landwirtschaft
müsste also in erster Linie darauf gerichtet sein, die (vermutete)
Nachfrage nach ökologischen Produkten über den Handel mit dem
(potentiellen) Angebot in Kontakt zu bringen.

Die Durchsetzung der ökologischen
Ländwirtschaft könnte zur Bildung zweier Käuferklassen führen,
einer wohlhabenden Schicht, die sich die Ökoschnitzel zu Gemüte
führt, und einer Unterklasse von Deathburger-Konsumenten. Die Gruppe
derjenigen allerdings, die entweder ihren Nahrungsmittelverzehr mit gesundheitsschädlichen
Folgen einschränken müssten oder aber zum Verzehr von Risikomaterial
gezwungen würden, dürfte aber nicht allzu groß und könnte
durch eine Steigerung der Sozialhilfe kompensiert werden. Insgesamt wäre
es von Vorteil, wenn die Definition des akzeptablen Ernährungsrisikos
zu einem hohen Anteil von den Verbraucherentscheidungen abhängig wäre
– wobei die Verbraucher freilich erst in die Lage versetzt werden müssten,
rationale Entscheidungen zu fällen.

Auf jeden Fall würde
auch eine gezielte Förderung der ökologischen Landwirtschaft
nichts daran ändern, dass sich das Gros des Sektors auch weiterhin
aus konventionell arbeitenden Betrieben zusammensetzt. Diese Mehrheitsgruppe
von Agrarbetrieben wird auch in Zukunft Transferleistungen beziehen. Die
Subventionierung der Landwirtschaft wird also weiterhin mit der Subventionierung
der Agrarproduzenten gleichbedeutend sein, mit dem Erhalt eines „Standes“,
der freilich immer weniger wegen seiner wirtschaftlichen Leistung und immer
mehr wegen des Verzichts auf Wirtschaftsleistung gefördert wird. Der
Einkommenstransfer auch an die konventionellen Agrarproduzenten ist zumindest
formell an bestimmte Auflagen gebunden. Auch ohne den Kriterien der ökologischen
Landwirtschaft im strengen Sinne zu genügen (denen zufolge etwa der
Umfang der Tierhaltung an die für den Betrieb verfügbare Grünfläche
gebunden ist), können und müssen auch die konventionellen Unternehmen
ökologische Dienstleistungen erbringen, und zwar nicht nur im Natur-
und Landschaftsschutz, sondern auch in der Produktion von Agrarerzeugnissen.
Das Gegensatzpaar „ökologisch-konventionell“ müsste daher in
eine Skala unterschiedlicher Produktionsmodi ausdifferenziert werden. In
der deutschen Landwirtschaft etwa schreibt eine unter dem Namen „Neuland“
arbeitende Produzentengruppe Kriterien der Rinderhaltung vor, die zwar
nicht den strengen ökologischen Regeln entsprechen, aber doch einen
großen Schritt aus der chemisch-veterinären Tierhaltung heraus
führen. Investitionen der Landwirte, die die Betriebe auf neue Kriterienkataloge
ausrichten, können staatlich gefördert werden, wenn sie nachweisbar
zum Rückbau chemischer und veterinärer und zur Stärkung
natürlicher Kreisläufe in der Tier- und Pflanzenproduktion beitragen.

Schluss

Es ist nicht ausgeschlossen,
dass die BSE-Krise neue Anreize nicht nur für die Produzenten, sondern
auch für die Verbraucher und den Handel schafft, dass sich neue Vermarktungskanäle
(vom Ökobauern zum lokalen Schlachter anstatt von der Agrarfabrik
zum Supermarkt) auftun, und dass sich die Ernährungsgewohnheiten „strukturell“
verändern. Die BSE-Krise könnte zur einer Art „Ölkrise der
Landwirtschaft“ werden, die neue Verbrauchsmuster hervorruft. Die BSE-Krise
ist aber auch und vor allem politischer und ethischer Natur – und zwar
weit über den traditionellen Tierschutz hinaus. Sie wirft letztlich
die Frage auf, wie viel Zurichtung der Natur wir akzeptieren wollen, um
über (geringfügig) billigere Nahrungsmittel und erweiterte Konsumoptionen
verfügen zu können. Die dank Fleischkonsum – scheinbar – höhere
Qualität unserer Ernährung ist erkauft mit höheren Gesundheitsrisiken,
aber auch Zuständen in der Tierhaltung, die jeden zur Sympathie fähigen
Menschen zum Vegetarier werden lassen würden, der wüsste, was
hinter den Wänden der Ställe und Schlachthöfe vor sich geht.

Krise und Kritik hängen
zusammen: Die Krise macht die Ernährung, die zuvor als Angelegenheit
des privaten Geschmacks von öffentlicher Erörterung weitgehend
verschont blieb bzw. als Angelegenheit unverbesserlicher Apostel (Vegetarier,
Veganer, Müslis usw.) galt, zum Gegenstand der kritischen öffentlichen
Debatte. Mit dem BSE-Skandal ist eine weitere Facette der Risikogesellschaft
sichtbar geworden: Es gibt ein Reservat weniger, in dem Konsumenten und
Bürger vom Zwang zur Reflexion und zu grundsätzlichen Entscheidungen
entlastet wären – der Privatbereich der Nahrungsmittelaufnahme ist
nicht mehr privat. Selbst die Auswahl der Speisen wird zu einer Angelegenheit
mit ethischem Hintergrund und potentiell tödlichem Ausgang. Damit
wird vieles von dem, was zuvor der Gewohnheit und der Tradition überlassen
war, zu einem Gegenstand reflexiver Entscheidungen – und dem politischen
Handeln zugänglich.