From: Snapshot-Content-Location: https://library.fes.de/fulltext/id/00892.htm Subject: =?utf-8?Q?Die=20Reform=20des=20Internationalen=20W=C3=A4hrungsfonds=20/?= =?utf-8?Q?=20[Alfred=20Pfaller].=20-=20[Electronic=20ed.].=20-=20Bonn,=20?= =?utf-8?Q?[2000.=20-=202]=20Bl.=20=3D=2022=20Kb,=20Text=20.=20-=20(Politi?= =?utf-8?Q?kinfo=20/=20Analyseeinheit=20Internationale=20Politik)=20
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Die Reform des Internationalen W=E4hrungsfonds / [Alfred Pfaller]. - [Electronic ed.]. - Bonn, [2000. - 2] Bl. =3D 22 Kb,= Text . - (Politikinfo / Analyseeinheit Internationale Politik)
Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2000

=A9 Friedrich-Ebert-Stiftung

=3D"INHALT"




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Ineffektiv, e= ntwicklungsfeindlich, undemokratisch:=20
Der W=E4hrungsfonds im Kreuzfeuer der Kritik

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Die Finanzkrisen von 1997/98 haben offenkundig gemacht, dass der Int= ernationale W=E4hrungsfonds (IWF) weit davon entfernt ist, ein Garant f=FCr= die Stabilit=E4t des internationalen Wirtschafts- und Finanzsystems zu sei= n. Viele =D6konomen teilen die Einsch=E4tzung, der Fonds habe mit seiner fe= hlgeleiteten Politik die Asienkrise unn=F6tig versch=E4rft. Manche werfen i= hm sogar vor, er habe mit seinen Politikempfehlungen zur Entstehung der Kri= se beigetragen.=20

Die Debatte, wie das Internationale Finanzsystem zu stabilisieren se= i und welche Rolle dem W=E4hrungsfonds dabei zufalle, ist nun durch eine en= gere, IWF-zentrierte Debatte =FCberlagert worden. Die Parameter dieser Deba= tte werden seit M=E4rz 2000 durch den Bericht der vom US-Kongress eingesetz= ten =84Meltzer-Kommis-sion" vorgegeben. IWF-Reform ist pl=F6tzlich =84in". = Gefordert wird sie indes seit langem, wenn auch von ganz anderer Seite und = mit anderer Sto=DFrichtung.=20

Seit Jahrzehnten wird dem Fonds vorgeworfen, seine Politik treibe En= twicklungsl=E4nder in die Armut. L=E4nder in Zahlungsschwierigkeiten w=FCr= den die dringend ben=F6tigten IWF-Kredite nur bekommen, wenn sie ein wirtsc= haftspolitisches =84Sanierungsprogramm" durchf=FChrten, das in Wirklichkeit= die Mehrung von Wohlstand behindere und seine Verteilung drastisch versch= lechtere.

Die Erkl=E4rung f=FCr das kritisierte Verhalten des Fonds wird zun= =E4chst darin gesehen, dass er falschen =F6konomischen Vorstellungen verhaf= tet sei. Diese =84ideologische Befangenheit" wird von einigen darauf zur=FC= ckgef=FChrt, dass der Fonds letzten Endes den ordnungspolitischen Pr=E4fer= enzen =84des Kapitals" und seines m=E4chtigen Anwaltes, der US-Regierung, v= erpflichtet sei. Andere stellen eher die Selbstherrlichkeit der IWF-Technok= raten, die sich einer politischen Kontrolle weitgehend entz=F6gen, in den V= ordergrund.=20

Ein weiterer Aspekt kommt hinzu: Dem IWF fehlt es seit 1971 an einer= klar definierten, international abgesegneten, Aufgabenstellung. Damals wur= -de ihm mit dem Zusammenbruch des Fixkurssystems von Bretton Woods seine ur= spr=FCngliche raison d=92=EAtre entzogen. Aus der objektiven Orientierungsl= osigkeit erwuchs eine Tendenz zur planlosen, kontingenzgesteuerten =DCberna= hme aller m=F6glichen Aufgaben in Verbindung mit internationalen Zahlungspr= oblemen.

Bei den diversen neuen und alten Forderungen nach einer Reform des I= WF lassen sich insgesamt drei zentrale Ziel-Variable unterscheiden. Sie bet= reffen=20

  • das Vorgehen des IWF gegen=FCber Entwicklungsl=E4ndern (Entwicklungsfok= us);
  • die Rolle des Fonds bei der Stabilisierung des Weltfinanzsystems (= Systemfokus);
  • die Kontrolle =FCber den IWF (Machtfokus).

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Wenn Entwickl= ungsl=E4nder zahlungsunf=E4hig sind

Der Internationale W=E4hrungsfond bietet L=E4ndern Kredite an, die i= hren Zahlungsverpflichtungen nicht mehr nachkommen k=F6nnen (seit einem Vie= rteljahrhundert nur noch Entwicklungs- und sogenannte Transformationsl=E4nd= er). Der Fonds tritt aber auch schon auf den Plan, wenn sich die Gefahr der= Zahlungsunf=E4higkeit abzeichnet. Oft flie=DFen private Kredite erst dann,= wenn der IWF der Wirtschaftspolitik des Landes sein =84G=FCtesiegel" aufge= dr=FCckt hat.=20

Als Kreditgeber =84of last resort" kn=FCpft der Fonds sein Darlehen = an die Bedingung, dass der Schuldner =FCber kurz oder lang wieder zahlungsf= =E4hig wird und nachvollziehbar alles tut, um dahin zu gelangen. Hinsichtli= ch des besten Weges zur Wiedergewinnung von Zahlungsf=E4higkeit wird sich l= etztlich die Meinung des Kreditgebers durchsetzen. Dass dies zu Konflikten = f=FChrt, ist der Konstellation gleichsam immanent.=20

Die Probleme zwischen IWF und seinen Entwicklungsl=E4nder-Schuldnern= verkomplizierten sich jedoch in dem Ma=DFe, wie sich herausstellte, dass e= s meist keinen schnellen Weg zur=FCck zur internationalen Solvenz gibt. Der= Fonds lie=DF sich immer mehr dazu verleiten, den langen Weg zur =84struktu= rellen" Sanierung der Volkswirtschaft zu =FCberwachen - mit immer umfassend= eren und langfristiger ausgelegten Bedingungen f=FCr die Kreditvergabe. Das= Diktum ist nicht ganz verkehrt, dass der IWF zur heimlichen Regierung in e= iner ganzen Reihe afrikanischer Staaten (aber auch anderswo) geworden sei. = Die wirtschaftlichen Konsequenzen solcher =84Regie-rungs=FCbernahme" sind i= m g=FCnstigsten Fall =E4u=DFerst umstritten und aus der Sicht vieler ein Ze= ugnis geradezu monstr=F6ser Inkompetenz.=20

Drei alternative politische Schlu=DFfolgerungen werden gezogen:=20

Position 1: Der IWF soll k=FCnftig die Finger v= on der Entwicklungspolitik lassen. Dies fordert sowohl die radikale Linke a= ls auch nun die Meltzer-Kommission.

Position 2: Der IWF soll nicht aus der entwickl= ungspolitischen Verantwortung entlassen werden. Seine makro=F6konomische Ei= nflu=DFnahme soll sich aber am Primat der wirtschaftlichen Entwicklung und = der Armutsminderung ausrichten. So wollen es internationale NGOs wie Oxfam = und WEED sowie ihre rot-gr=FCnen Sympathisanten.

Position 3: Der IWF soll seine Politik zwar permanent = verbessern, aber an seiner Grundstrategie f=FChrt kein Weg vorbei. Diese Ha= ltung d=FCrfte vorerst die politisch dominierende in den Industriel=E4ndern= sein.=20

Position 1 mu=DF die Frage beantworten, wie die Welt mit der struktu= rell bedingten Zahlungsunf=E4higkeit von L=E4ndern umgehen soll. Bedingungs= lose IWF-Kredite in jedem Fall kann nicht die Antwort sein. Das Problem der= Weltbank zuschieben, wie es u.a. die Meltzer-Kommission bef=FCrwortet, he= i=DFt nicht, das Problem l=F6sen, sondern nur die Zust=E4ndigkeit verlagern= . Die Weltbank kann dann dreierlei tun:

  • eine L=F6sung im Sinne der Positionen zwei oder drei anstreben,=20
  • so verfahren wie der IWF bisher, dann m=F6glicherweise auf Kosten = der =FCbrigen Weltbankprogramme,
  • sich ebenfalls verweigern.=20

Letzteres l=E4uft auf die eigentliche, aber oft nicht klar herausgestell= te Konsequenz der Position 1 hinaus: Zahlungsunf=E4higkeit von L=E4ndern ge= gebenenfalls nicht =FCberwinden, sondern akzeptieren! Es ist dann Sache der= einzelnen Gl=E4ubiger, mit dem Schuldnerland das weitere Vorgehen auszuhan= deln. Damit verbindet sich die Perspektive, dass die Gl=E4ubiger geh=F6rig = Federn lassen m=FCssen und in Zukunft risikobewu=DFter werden. Krisen - so = die Hoffnung - werden dadurch unwahrscheinlicher.

Was aber geschieht mit dem Schuldnerland? Werden es die Gl=E4ubiger = =FCberall auf der Welt pf=E4nden, so dass es doch wieder h=E4nderingend nac= h einem Kreditgeber =84of last resort" sucht? Wird es von den Gl=E4ubigerl= =E4ndern politisch unter Druck gesetzt, seine Zahlungsf=E4higkeit wiederzue= rlangen (gleichsam eine hemds=E4rmelige Variante des IWF-Vorgehens)? Oder w= ird ein internationales Insolvenzverfahren etabliert, dass die Schuldner na= ch festgesetzten Regeln vor ihren Gl=E4ubigern sch=FCtzt? Letzteres w=E4re = in der Tat ein zentraler Bestandteil einer L=F6sung im Sinne von Position = 2. Die Meltzer-Kommission bleibt in diesem Punkt unklar. Sie fordert, der I= WF solle kurzfristige teuere =DCberbr=FCckungskredite f=FCr L=E4nder bereit= halten, die einige wenige Grundbedingungen erf=FCllen, dabei eine so weitr= eichende wie die =D6ffnung ihrer Kapitalm=E4rkte. Ansonsten sollten aber ke= ine Politikauflagen gemacht werden. Doch was geschieht mit den L=E4ndern, d= ie unter solch restriktiver Regelung zahlungsunf=E4hig bleiben? Droht ihnen= eine internationale =84Strafverfolgung" ?=20

Position 2 erkennt die Problemkonstellation an, die den IWF in der = Vergangenheit auf den Plan gerufen hat. Sie sieht keinen Vorteil darin, den= Fonds von der L=F6sung zu entbinden. Letztlich m=FC=DFte dann eine neue IW= F-=E4hnliche Institution geschaffen werden. Position 2 erkennt auch an, das= s Zahlungsf=E4higkeit wieder hergestellt werden muss und dass dies ohne Str= ukturanpassung nicht geht (wenngleich hier auch die Industriel=E4nder gefor= dert sind). Sie fordert aber eine radikale Umkehr der Priorit=E4ten. W=E4hr= end bisherige IWF-Programme Wohlstandsvernichtung und soziale Katastrophen = inkaufnahmen, um L=E4nder finanziell zu stabilisieren (=84bittere, aber unv= ermeidliche Medizin"), w=FCrden Reformen im Sinne von Position 2 die makro= =F6konomischen Weichen anders, entwicklungsfreundlicher, stellen. Schwerwie= gende Wachstumseinbu=DFen w=E4ren mit allen Mitteln zu vermeiden, Einschni= tte bei wichtigen Sozialleistungen w=E4ren unakzeptabel. Dies verlangt gro= =DFz=FCgigere Kredite, l=E4ngere Laufzeiten und eine andere Verteilung der = Anpassungslasten (Schuldenerlass!). Es erfordert aber auch Einwirkung auf d= ie Entwicklungsl=E4nder, entsprechende Pri-orit=E4ten-Verschiebungen in ihr= en =F6ffentlichen Haushalten und ihren wirtschaftspolitischen Weichenstellu= ngen vorzunehmen. Von einer stabilisierungsorientierten also zu einer armut= szentrierten Konditionalit=E4t? Die Nord-S=FCd-NGOs setzen eher auf Konsens= . Werden ihn die Eliten in den Entwicklungsl=E4ndern mittragen?

Position 3, die nat=FCrlich konservativere und reformfreudigere Vari= anten umfasst, setzt auf institutionelles Lernen. Vergangene Fehler gelte = es zu bedenken, neue Einsichten aufzugreifen, z.B. hinsichtlich der institu= tionellen Einbettung von Marktprozessen. Aber ein Grund zur radikalen Richt= ungs=E4nderung best=FCnde nicht. Das Problem der strukturell bedingten Zahl= ungsunf=E4higkeit sei nicht einfach zu ignorieren, wie es die Tendenz der P= osition 1 sei. Doch anders, als es Position 2 unterstelle, f=FChre an einer= bitteren Medizin oft kein Weg vorbei. So erfolglos, wie es die Kritiker be= ider Positionen behaupten, seien die IWF-Programme keineswegs gewesen. Und = trotz allem habe sich der Fonds auch als lernbereit erwiesen.

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Der IWF und d= ie neue internationale Finanzarchitektur

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Auch was die Rolle des IWF f=FCr die Stabilisierung des internationa= len Finanzsystems betrifft, lassen sich drei grunds=E4tzliche Reformpositio= nen unterscheiden:

Position 1: Der Fonds soll nicht mehr, wie bisher, mit= gewaltigen St=FCtzungskrediten eingreifen, wenn es zu einer pl=F6tzlichen = Kapitalflucht aus den Aktiva eines Landes kommt, im Gefolge seine W=E4hrun= g an Wert verliert und seine Schuldner zahlungsunf=E4hig werden. Die Perspe= ktive, dass der IWF im Notfall nicht eingreift, wirkt disziplinierend auf = Investoren und Kreditgeber und d=E4mmt krisenf=F6rdernde Spekulation ein. K= ommt es zur Krise, m=FCssen die internationalen Gl=E4ubiger die anfallenden= Verluste tragen. Diese Position wird von marktradikalen =D6konomen vertret= en. Die Meltzer-Kommission steht ihr nahe.

Position 2: Der IWF soll ein voll einsatzf=E4higer =84= lender of last resort" werden, um im Krisenfall die Wohlfahrtsverluste so g= ering wie m=F6glich zu halten. Zu diesem Zweck mu=DF der IWF =FCber weit me= hr Liquidit=E4t verf=FCgen als bisher. Andererseits m=FCssen die internatio= nalen Finanzgesch=E4fte strikteren Regeln und einer entsprechenden Aufsicht= unterworfen werden, sonst w=E4re dem Mi=DFbrauch der =84lender-of-last-res= ort"-Funktion T=FCr und Tor ge=F6ffnet. Klare Vorkehrungen zur Verlustbetei= ligung privater Gl=E4ubiger im Krisenfall sollten Teil des neuen Regelwerke= s sein. Evtl. ist auch an eine weltweit koordinierte Stabilisierung der Wec= hselkurse zu denken. Dies ist die Position mehrerer Wirtschaftsprofessoren,= aber auch eines gro=DFen Teils der NGO-Bewegung f=FCr die Demokratisierung= des Weltfinanzsystems.

Position 3: Der IWF soll, wie bisher, im Krisen= fall mit St=FCtzkrediten intervenieren Bei Gefahr f=FCr das Weltfinanzsyste= m werden sich derartige Rettungsaktionen gar nicht vermeiden lassen. St=FCt= zkredite sollten auch weiterhin an Verhaltensauflagen f=FCr das Schuldnerla= nd binden. =DCber deren Inhalt kann man indes diskutieren - in Ostasien 199= 7/98 lief hier sicher einiges verkehrt. Gleichzeitig m=FCssen aber Rahmenbe= dingungen geschaffen werden, die das Eintreten von Krisen unwahrscheinliche= r machen. Die Eckpunkte entsprechender Reformen sind:=20

  • bessere und schnellere Information =FCber die Entwicklung von Verschuld= ungssituationen
  • verst=E4rkte Krisenfestigkeit von Finanzinstitutionen (z.B. durch = angemessene Eigenkapitalquoten) und effektivere Aufsicht=20
  • erh=F6hte Beteiligung der Privatgl=E4ubiger an krisenbedingten Ver= lusten.

Dies ist die =84main-stream"-Position, die derzeit die offiziellen Bem= =FChungen um eine Festigung des Weltfinanzsystems orientiert.

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Die Machtvert= eilung im IWF

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Das Mi=DFbehagen an mangelnder demokratischer Kontrolle =FCber den I= WF entspringt zwei grundverschiedenen Interessenlagen. Entsprechend m=FCnde= t es in diametral entgegengesetzte Forderungen.=20

Dem US-Kongress, der die Meltzer-Kommission ins Leben gerufen hat, g= eht es (a) um die Kontrolle =FCber die eigene Regierung, die den Fonds - so= wird es gesehen - als Mittel zur Durchsetzung ihrer Ziele benutzt, und (b)= um die Beschr=E4nkung des Handlungsspielraums der niemandem Rechenschaft s= chuldenden IWF-Technokraten. Vielen US-Abgeordneten ist es grunds=E4tzlich = suspekt, wenn Regierungshandeln in multilaterale =84Sachzw=E4nge" eingebund= en und so der Kontrolle durch die Volksvertreter entzogen wird. Internation= ale Organisationen sind dieser Denkrichtung die latente Ausgeburt weltweite= n demokratiewidrigen Exekutivhandelns. Diese Kritik an einer im Wesen undem= okratischen =84Global Governance" geht nat=FCrlich nahtlos =FCber in die Pr= =E4ferenz f=FCr einen Unilateralismus, wie sie ihn sich nur die "G-1" leist= en kann. Der Grundverdacht der Verschwendung von Steuergeldern zur Rettung = inkompetenter und im Zweifelsfall undemokratischer Regierungen sowie auf ei= genes Risiko handelnder Privatgl=E4ubiger flie=DFt ebenfalls in diese Haltu= ng ein. Die politische Forderung ist klar: den Aufgabenbereich des IWF und = seine Verf=FCgungsgewalt =FCber Ressourcen so eng wie m=F6glich halten, den= Ermessensspielraum seiner Funktion=E4re drastisch beschneiden.=20

Die =84linke" Kritik am IWF hat eine andere Frontstellung im Auge: U= S-Au=DFenpolitik in Allianz mit US-Gro=DFkapital auf der einen Seite, die O= pfer dieser Allianz, insbesondere die Armen in den Entwicklungsl=E4ndern, a= uf der anderen. Dieser Kritik geht es darum, den US-Einfluss auf den Fonds = einzud=E4mmen. Entsprechend fordert sie=20

  • mehr Stimmrechte f=FCr die Entwicklungsl=E4nder in den Entscheidungsgre= mien des IWF;
  • mehr Einfluss der zivilgesellschaftlichen Organisationen der Entwi= cklungsl=E4nder auf die konkrete Politik des Fonds;
  • in jedem Fall aber eine Beendigung der in den jetzigen Quotenverte= ilung begr=FCndeten US-Vetomacht.

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Drei Reformpa= kete

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Die einzelnen Positionen im Entwicklungs-, im System- und im Machtfo= kus verbinden sich zu drei alternativen - idealtypisch stilisierten - Refor= mpaketen.=20

1. Marktradikaler Minimalismus: IWF-R=FC= ckzug aus der Entwicklungspolitik, keine IWF-Rettungsaktionen bei Finanzkri= sen mehr. Die nicht thematisierte Folge: offenes Feld f=FCr ad-hoc-Aktionen= der USA bzw. der G-3 oder G-7.

2. Demokratische =84Global Go-vernance": Weitreichende= Funktionen f=FCr den IWF in der Steuerung der globalen Finanzen, aber Ausr= ichtung an entwicklungspolitischen Priorit=E4ten (Wachstumsprimat, Ar-mutsb= ek=E4mpfung) und umfassende Regulierung der internationalen Finanzm=E4rkt= e; deutliche Umverteilung der Stimmrechte innerhalb des Fonds, Beteiligung = von NGOs. Eine extreme Variante pl=E4diert f=FCr v=F6llig neue Strukturen d= er Global Governance.

3. Stabilisierungsorientierter Gradualismus: Flexibler= e IWF-Kreditkonditionen, st=E4rkere Ber=FCcksichtigung sozialer Ziele; weit= erhin IWF-Rettungsaktionen bei Finanzkri-sen, aber im Rahmen einer gest=E4r= kten Weltfinanzarchitektur und mit im Einzelfall angemesseneren Krisenbek= =E4mpfungsstrategien; graduelle Umverteilung der Stimmrechte im IWF, aber B= eibehaltung der G-7-Vorherrschaft.

Auch wer das zweite Reformpaket pr=E4feriert, muss das dritte Paket = als den einzigen politisch gangbaren Weg dorthin anerkennen. Wichtig w=E4re= dann, innerhalb der (einstwei-ligen) Grenzen ein Maximum an Reformen in Ri= chtung =84Glo-bal Governance" durchzusetzen. Gleichzeitig k=F6nnten regiona= le W=E4hrungsarrangements die Krisenanf=E4lligkeit der Weltfinanzen und die= =84Angriffsfl=E4che" f=FCr IWF-Interventionen reduzieren.

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Alfred Pfaller

Friedrich-Ebert-Stiftung, 5310 Bonn, fax: 0228 / 883 625, e-mail: Pf= allerA@fes.de

=A9 Friedrich Ebert Stiftung | technical sup= port | net edition=20 fes-library | Dezember 2000
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