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Regulaciones laborales y empleo
/ Pedro Galin. - [Electronic ed.]. - [Montevideo], 1999]. - 13 Bl. = 30 Kb, Text
. - (Serie documentos sindicales del Mercosur)

Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2000

© Friedrich-Ebert-Stiftung

1. La tesis corriente

2. Los estudios recientes

3. La experiencia argentina

4. A manera de conclusiones

NOTAS

En 1996 intentamos una revisión bibliográfica sobre las regulaciones laborales, el empleo y la competitividad 1, actualizada parcialmente en 1997 2.

Desde entonces se ha producido una considerable cantidad de estudios, algunos de los cuales son muy relevantes, que se analizarán a continuación.

El objetivo del trabajo es ilustrar acerca de los avances que la investigación ha producido, tanto en el ámbito internacional, como específicamente en lo que se refiere a la Argentina, experiencia que conozco más directamente.

1.- La tesis corriente.

Desde las corrientes más ortodoxas del pensamiento económico, se ha difundido e impuesto la tesis según la cual estrictas regulaciones laborales habrían contribuido sustancialmente al persistente alto desempleo experimentado por muchos países desarrollados, en los sustancial miembros de la OCDE, a partir de comienzos de los años 80.

Los arquetipos de la posición ortodoxa con relación a las vinculaciones entre empleo, competitividad y regulaciones laborales serían que: "todo programa que protege a la población de las consecuencias del desempleo provee un incentivo para no trabajar y es una traba para la economía" y que "la asistencia social cambia las decisiones de empleo de forma socialmente ineficiente".

Según esta tesis, programas de asistencia a los desempleados o prestaciones de la seguridad social pueden conducir a los trabajadores a elegir el ocio antes que el trabajo hasta que tales beneficios terminen. Esto incrementaría el bienestar de los beneficiarios pero reduciría el producto social global y prolongaría el desempleo. Programas que establecen beneficios sociales obligatorios pueden constreñir la elección de los trabajadores, determinando resultados subóptimos e ineficientes así como costos laborales más elevados. Beneficios por enfermedad generosos pueden producir aumento del ausentismo hasta que los días con cobertura sean completamente utilizados.

En términos de la demanda de trabajo, las leyes que limitan el reclutamiento o el despido de trabajadores, por ejemplo, pueden distorsionar las señales del mercado laboral y reducir la rentabilidad en razón del "exceso de trabajadores" (por empleo redundante) o conducir a los empresarios a contratar menos trabajadores en razón de las expectativas de mayores costos futuros. Normas que imponen contribuciones a los empleadores para financiar la jubilación o las prestaciones por desempleo pueden inducir a las empresas a ocultar remuneraciones o hacen antieconómico contratar trabajadores de bajos ingresos, dependiendo de la incidencia de tales contribuciones. Los salarios mínimos determinados legalmente pueden reducir el empleo en actividades u ocupaciones de salarios reducidos.

Se enfatizan desde esta perspectiva los efectos distorsionantes que sobre el ahorro y la inversión tienen los impuestos necesarios para financiar tales programas. Estos programas desviarían capital de alternativas más fructíferas de inversión y, por tanto, si estas alternativas tuvieran mayor potencial de creación de empleos, el gasto monetario en sostener familias de bajos ingresos podría reducir permanentemente las oportunidades de empleo, dejando tanto a esas familias como al resto de la sociedad en peores condiciones en el largo plazo. Muchos de los programas expanden el empleo público, lo que reforzarían las rigideces del mercado de trabajo.

Por último, la ortodoxia plantea un impacto negativo adicional en una economía abierta si los programas de protección social tienen alguno de los efectos negativos mencionados: al incrementar el costo laboral las normas protectoras pueden reducir la competitividad internacional.

El análisis de la evidencia empírica disponible para sostener esta asociación entre el desempleo de larga duración y la estrictez de las regulaciones laborales, así como con efectos negativos en la economía en general fue analizado en los dos textos ya citados. Sintetizando las conclusiones del mismo, puede indicarse que la evidencia disponible no era entonces contundente respecto de las relaciones entre instituciones laborales, desempleo y competitividad: tanto investigaciones provenientes del Banco Mundial, de la OECD, de la OIT, del campo académico y de otros organismos internacionales cuestionaban las visiones simplistas que asocian en forma directa la desregulación o la ausencia de normas con las ventajas competitivas, y con ello con un mejor comportamiento del empleo. En todo caso, se exigían mayores investigaciones que pudieran desbrozar las complejas interrelaciones entre la multiplicidad de variables que determinan la competitividad, incluso en el corto plazo, pero más aún en el largo.

2. Los estudios recientes.

En sucesivos trabajos la OECD recomendó la flexibilización de la protección laboral, 3 e inspiró varias modificaciones nornmativas de ese signo, aunque la evidencia empírica era poco concluyente sobre las ventajas de regulaciones laborales laxas.

Casi simultáneamente con la publicación de los análisis del Jobs Study de 1994 la misma OECD4, efectuó un estudio sobre las reglamentaciones y disposiciones relacionadas con el tiempo de trabajo, los contratos, los salarios mínimos y los derechos de representación de los trabajadores, de los países signatarios de acuerdos comerciales regionales (Unión Europea, NAFTA5) concluyendo que no existe una relación única y directa entre las normas laborales y los resultados comerciales, concluyendo que era necesario realizar más investigación empírica 6.

Prosiguiendo con esas investigaciones, la OECD estudió varias de las principales instituciones laborales en los años siguientes.

En 1996 publicó otro estudio que analizó empíricamente las vinculaciones entre las normas laborales fundamentales (libertad sindical y negociación colectiva) y los flujos comerciales. El estudio confirmó que las normas laborales apenas influyen en los desempeños comerciales. La idea que una nivelación hacia abajo determinaría que los países con normas laborales mediocres ganen mercados de exportación en menoscabo de aquellos que respetan más estrictamente la libertad sindical y promueven la negociación colectiva, está refutada por esa investigación.

En 1997 la OECD analizó la relación entre la performance económica y la negociación colectiva, especialmente en lo que se refiere al nivel de la misma. Las postulaciones ortodoxas sostienen que el nivel óptimo es el de negociación más descentralizada, aunque algunos autores sostuvieron, tras ciertos estudios, que observarían resultados economicamente aceptables tanto los más desconcentrados (la empresa o el establecimiento) como los más centralizados (nivel nacional de todas las ramas). El estudio de la OCDE mencionado concluye que la evidencia presentada no muestra muchas relaciones estadísticamente significativas entre muchas dimensiones de la performance económica y la negociación colectiva. Esta conclusión negativa no se altera cualquiera sean los indicadores utilizados para aproximarse al sistema de negociación colectiva: densidad sindical, cobertura de la negociación colectiva y su centralización o coordinación. Una excepción a esta ausencia de hallazgos es que existe una clara y robusta relación entre diferencias en la desigualdad de ingresos y la estructura de la negociación. Economías con mayor centralización / coordinación de la negociación observan menor desigualdad de ingresos comparados con las más descentralizadas / descoordinadas. Aunque menos significativa estadísticamente, se observa cierta tendencia a que los sistemas más centralizados/coordinados observen menor desempleo y mayor tasa de empleo comparados con otros menos centralizados/coordinados y que los países de negociación colectiva que se movieron en los 80 hacia negociaciones más descentralizadas o menos coordinadas han experimentado mayores declives en la tasa de empleo que los más centralizados o coordinados.7 Estas conclusiones son opuestas a las tesis ortodoxas corrientes. De un lado, el nivel de la negociación colectiva no permite hacer inferencias respecto a la performance económica como tal, del otro, se observan mayores tasas de desempleo y menores de empleo en los más descentralizados que los más centralizados coordinados. El mito que sindicatos más poderosos y negociaciones más centralizadas provocan altas tasas de desempleo y ruinosos resultados económicos no encuentra ningún sustento empírico. Por el contrario, como es de esperar la igualdad se beneficia de negociaciones más centralizadas / coordinadas que las más desconcentradas.

Otra de las instituciones que la ortodoxia cuestiona es el salario mínimo, como ya se adelantara. En 1998 la OCDE desarrolló una investigación sobre la experiencia recogida en los países miembros. De acuerdo a esa evidencia, concluye que los países con salarios mínimos relativamente altos tienen menos desigualdades de ingresos y una menor incidencia de bajos ingresos. Además, los salarios mínimos han servido para disminuir las diferencias de ingresos entre distintos grupos demográficos de trabajadores (jóvenes y de edad, femeninos y masculinos). Existe, agrega el trabajo, alguna evidencia acerca de que el salario mínimo contribuye a disminuir la pobreza de las familias trabajadoras y a reducir la desigualdad de ingresos dentro de ese grupo. 8

En 1999 el Employment Outlook dio a conocer un ambicioso estudio que se refiere a la legislación protectora del empleo y la performance del mercado de trabajo.9 El estudio recuerda que la potencial incompatibilidad de la protección legislativa del empleo (EPL), o sea, las normas laborales entendidas en sentido amplio (legislación, negociación colectiva, procedimientos administrativos y judiciales), con la flexibilidad del mercado de trabajo y buena perrformance económica ha generado un intenso debate y un cuerpo creciente de investigaciones. La cuestión central ha sido, indica el estudio citado, en cuánto EPL estrictas han implicado una contribución importante al persistente alto desempleo experimentado en muchos países de la OECD, desde comienzos de los 80. La investigación empírica no había provisto de una respuesta clara y tajante a la cuestión. En parte ello se debería a que las investigaciones internacionales comparativas habían usado datos sobre EPL en un punto en el tiempo y esta base de datos se desactualizaba crecientemente. Los nuevos datos presentados en este estudio describen la legislación protectora y la práctica de 27 países entre fines de los 80 y fines de los 90, esencialmente sobre las regulaciones relativas a las indemnizaciones por despido en los contratos de trabajo por tiempo indeterminado y las normas sobre contratos por tiempo determinado. El estudio construyó 22 variables y obtuvo unos 1200 puntos de contacto para aplicar correlaciones simples y análisis multivariados. Con ello se proveyeron bases para revalorar las vinculaciones entre las EPL y la performance del mercado de trabajo. En forma coincidente con estudios previos, aparece poca o ninguna vinculación entre la estrictez de las EPL y el desempleo global (énfasis propio). La evidencia es asimismo inconsistente respecto del nivel de empleo. Sobre todo, estos resultados indican que es difícil confirmar que recientes reformas en EPL se asocien con el empleo o el desempleo. Virtualmente todos los coeficientes de las variables sobre cambios en la rigidez de las EPL son estadísticamente no significativas; aunque las tres excepciones tienen el signo "erróneo", o sea el contrario al esperado por las tesis ortodoxas corrientes

Este riguroso estudio proveniente de fuente insospechable de intervencionista, confirma que no existe evidencia que las regulaciones laborales que protegen a los trabajadores tengan algún efecto en los niveles del desempleo ni del empleo.

El trabajo que acabamos de comentar no ha recibido casi ninguna atención en la región, aunque sí la preocupación del "Financial Times".

3. La experiencia argentina.

La Argentina experimentó a lo largo de la última década una serie de reformas laborales de signo "flexibilizador" hasta la sanción de la ley 25013 en octubre de 1998.

Dos de esas reformas significativas pueden ser evaluadas con datos oficiales y estimaciones provenientes de fuentes insospechables de parcialidad estatista o entusiasmo sindical.

En primer lugar vale analizar la experiencia de los contratos por tiempo determinado y el período de prueba, que se fueron legalizando y promoviendo a través de estímulos fiscales desde 1992 hasta su derogación y limitación, respectivamente, en 1998.

Como han circulado cuantificacioenes muy diversas, que alcanzaron a calcular dos millones de contratos bajo modalidades en alguna publicación, vale referirse a la única fuente cierta: el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, que permite estimar el número de trabajadores bajo modalidades promovidas y en período de prueba en alrededor de 240.000 (promedios del primer semestre de 1998).

Ahora bien, los riesgos del período de prueba y las modalidades promovidas eran advertidos incluso por los inspiradores de esas normas: "La presencia de contratos temporales especialmente si son promovidos a través de desgravaciones tiende a incentivar espuriamente la movilidad externa de la mano de obra, incrementar la rotación de trabajadores con el objetivo de aprovechar las ventajas que brindan los contratos temporales (versus la rigidez de los por tiempo indeterminado) tiene asociado un conjunto de efectos negativos. Por un lado, se agregan puntos a la tasa de desempleo. Esto, además del impacto social y político no deseable, afecta la salud financiera del sistema de seguridad social en la medida que estos trabajadores sean cubiertos por el seguro de desempleo. Por otro lado, la sobre rotación conduce a la subinversión en capital humano. En efecto, en la medida que el vínculo laboral se plantee desde su inicio con carácter transitorio, se generan incentivos muy débiles para que el empleador invierta en mejorar las calificaciones del trabajador. La difusión de estas actitudes naturalmente afecta los niveles de productividad, tanto en el ámbito de la empresa como desde una perspectiva general de la economía" . En un sentido similar, se afirmó en un análisis de la Fundación Mediterránea de junio de 1995: "puede llegar a existir un desplazamiento de trabajadores que hoy están contratados por tiempo indeterminado a estas modalidades contractuales, dejando sólo en el centro del mercado de trabajo a aquellos indispensables. Esto, además añade cierto escepticismo sobre el impacto en la tasa de precarización (entendida como sinónimo de empleo no registrado), ya que las razones que originan perdurabilidad en el tiempo no son directamente afectadas".10

Los riesgos previstos de sobrerotación y sustitución de trabajadores estables por temporales se vieron confirmados por la experiencia.

Debe recordarse que las modalidades de promovidas exigían que su contratación se efectuara en exceso del plantel total promedio de los últimos seis meses con el objeto de evitar la sustitución de empleo por tiempo indeterminado. También la modalidad especial de fomento del empleo de la ley 24465, que autorizaba solamente a contratar mujeres, mayores de 40 años, discapacitados y ex combatientes se sancionó "para la creación de nuevos empleos".

Sin embargo, se verificó que "La intensidad con que están creciendo los contratos a prueba y el hecho de que las altas de este tipo de contratos superan en 3.5 veces las bajas de la categoría, puede indicar que son utilizadas más allá de las necesidades inmediatas de las empresas, como un medio habitual para maximizar la flexibilidad laboral. Desde luego, esto desvirtúa el sentido de la ley y coloca a los trabajadores involucrados en una situación no deseada de desprotección".11 Meses más tarde la misma fuente afirmó: "La característica del mercado de trabajo en este período es que el aumento de la ocupación se apoya totalmente en las modalidades flexibles (...) La modalidad más utilizada es el trabajo a prueba (...) Esto sugiere que muchos empleadores utilizan el trabajo a prueba como un instrumento de reducción de costos laborales y flexibilidad en la contratación y el despido" 12

Otras fuentes abonan en el mismo sentido. En tanto que los contratos temporarios alcanzan al 5 % del total de los asalariados registrados, su extinción es la causa del 13 % de los desempleados .13

De otro lado, también se han confirmado los pronósticos escépticos respecto a la "tasa de precarización" (definido como equivalente a empleo no registrado). Lamentablemente, el empleo no registrado ha continuado su marcha ascendente desde 1995.

Estos resultados poco alentadores de las modalidades promovidas y el período de prueba impulsaron al Gobierno y al Congreso argentinos a eliminar las modalidades promovidas y limitar el período de prueba, sancionando y promulgando la ley 25013.

Este criterio de acotar fuertemente las modalidades promovidas por tiempo determinado coincide con una orientación reciente de países desarrollados, particularmente España, inspiradora de la legislación flexibilizada argentina. En el Acuerdo español por la Estabilidad en el Empleo de 1997, se eliminó el contrato por tiempo de terminado de fomento del empleo, por cuanto afectaba la calificación de la mano de obra, y reducía las posibilidades a los trabajadores de obtener y pedir crédito, implicando un impacto negativo del mercado interno. Desde entonces, impulsado en una coyuntura económica favorable, España crea empleo estable a tasas récord, y revisó sus tasas de crecimiento a la suba y las previsiones de caída del desempleo son notables.

La experiencia recogida a partir del 3 de octubre de 1998, fecha de entrada en vigencia de la ley argentina 25013, sugiere que el objetivo de la norma está siendo alcanzado. En el promedio de los 11 meses posteriores a la sanción de la Ley 25.013, el 65,6%, es decir dos de cada tres de los trabajadores cuyo contrato bajo modalidad promovida venció, se encontraba en el mes siguiente bajo una relación laboral por tiempo indeterminado.

Una muestra significativa de empresas indicó que mientras en el período anterior a la vigencia de la nueva ley solamente el 57% de los contratados bajo modalidades cuyos contratos se extinguían se transformaban en contratados por tiempo indeterminado, la proporción se elevó hasta el 86,4% entre octubre (fecha de la entrada en vigencia de la ley 25013) y diciembre del mismo año. La equivalencia de proporciones sugiere que esta muestra de empresas además de significativa, sería representativa del total e indica que el propósito de la ley de estimular las contrataciones por tiempo indeterminado se estaría alcanzando, refutando el augurio de incremento de la proporción de desempleados entre los contratados bajo modalidades promovidas, debido a la modificación legislativa.

Otro aspecto significativo de las reformas argentinas se refiere a la reducción de contribuciones patronales a la seguridad social, iniciada en 1994 que se hicieron más elevadas a lo largo del último lustro. El monto no ingresado a la seguridad social debido a esta reducción, alcanzó a los 19.000 millones de dólares, sin contar las reducciones de los contratos en período de prueba y las modalidades promovidas.

Un reciente informe de la Universidad Argentina de la Empresa, órgano insospechablemente neoliberal si los hay ha evaluado los resultados de tales reducciones en el empleo industrial. El estudio sostiene que "coexistiendo con una rebaja de las cargas patronales en el ámbito regional aplicadas proporcionalmente con relación a la lejanía de las provincias de la Capital Federal y/o al grado de pobreza existente en cada una de ellas entre noviembre de 1994 y noviembre de 1998 el empleo formal en la industria declinó en un 5,6%... En el caso de las provincias más beneficiadas con una menor imposición al trabajo el empleo se redujo en un 1.2%"14, o sea se produciría un efecto perverso.

El estudio también incursiona en el tema del empleo no registrado o informal y su vinculación con las alícuotas de contribuciones a la seguridad social. En este aspecto concluye que "se argumenta que la existencia de impuestos al trabajo es una de las causales de la informalidad en el empleo, por lo tanto, una disminución de las cargas patronales reduciría el incentivo de mejorar la competitividad a través de la no-declaración del personal ocupado. En nuestro país, por el contrario, el crecimiento del trabajo informal fue indiferente a las mayores deducciones impositivas sobre los salarios..."15

4. A manera de conclusiones.

Una persistente campaña ha difundido la ideología que las regulaciones laborales han determinado altas tasas de desempleo, comportamiento económico deplorable, pérdida de competitividad internacional y crecimiento de la pobreza. Se propone (y muchas veces dispone) desregular y desproteger, en busca de un supuesto óptimo que se encontraría en la completa o lo más completa posible eliminación de regulaciones laborales.

Se omite, en cambio mencionar que ese supuesto conocimiento científico no se ha podido sustentar en ninguna evidencia empírica. Por el contrario, como hemos tratado de ilustrar, los estudios serios incluso provenientes de catedrales del pensamiento ortodoxo, señalan que las principales instituciones laborales, muy diversas en el mundo, no indican ninguna ventaja para los países con menos o más débiles protecciones. Por el contrario, las regulaciones laborales (como los salarios mínimos y las negociaciones colectivas centralizadas) tienen ostensibles ventajas en justicia distributiva.

En el análisis específico de la experiencia argentina, los principales instrumentos de flexiblización, tendientes a limitar la estabilidad en el empleo (contratos por tiempo determinado y período de prueba) y reducción de las contribuciones patronales han tenido efectos nulos o perversos en el nivel y negativos en la calidad del empleo, a la vez que implicaron costos enormes de financiamiento de la seguridad social.

Es el propósito de estas notas contribuir a difundir investigaciones que permitan enriquecer el debate sobre las regulaciones laborales, frecuentemente afectado por posiciones dogmáticas.

NOTAS

1 "Competitividad y Derecho del Trabajo", (en colaboración con Luis Beccaria). Ponencia oficial presentada a las IX Jornadas Rioplatenses de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. 11 y 12 de mayo de 1996, Punta del Este. Publicado en versión revisada, bajo el título "Competitividad y regulaciones laborales", en la Revista "Derecho del Trabajo", octubre de 1996, año LVI, p. 2313/2332, en "Estado y Sociedad. Las reglas del juego" (Oscar Oszlak, compilador), Universidad de Buenos Aires, 1997 y en Revista de la CEPAL, No. 65, Agosto 1998, pp. 71-84. (Edición en inglés "CEPAL Review", No. 65, August 1998.)

2 "Las regulaciones laborales y su impacto en la competitividad y el empleo". Documento presentado al Seminario Taller "Competitividad y empleo en el MERCOSUR'. Montevideo, 1- 3 de setiembre de 1997. Editado por CEFIR, 1997

3 OECD, Jobs Study, Evidence and Explanations, 1994

4 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, que agrupó durante décadas sólo a los países industrializados, recibió como miembros en los años recientes a países del Este y el Sur: Polonia, Hungría, República Checa, México, Corea ha efectuado los estudios comparativos más serios sobre la relación entre regulaciones laborales y performance económica.

5 México no se analizó por insuficiencia de datos.

6 OCDE Perspectivas del Empleo 1994. "Las normas laborales y la integración económica", Revista de Trabajo, No. 5, MTSS, Buenos Aires, p. 232

7 OECD. Employment Outlook, July 1997 p. 64.

8 OECD, Employment Outlook, July 1998.9 OECD, Employment Outlook, Chapter 2, "Employment Protection and Labour Market Performance", June 1999.

10 Osvaldo Giordano y Alejandra Torres, "Estudio sobre el proyecto de Reforma Laboral", MTSS, 1994, p. 34. Y Silvia Montoya y Juan Dutari, "Ley de Fomento de empleo: Cómo afecta al mercado de trabajo?" Novedades Económicas, Junio 1995, p. 19.

11 Ernesto Kritz, "Encuesta de Indicadores Laborales", junio de 1996.

12 Ídem, abril de 1997. Resumen Ejecutivo.

13 EPH, datos para el GBA, octubre 1997.

14 UADE, "Estudio de Coyuntura. Niveles de Remuneraciones y Mercado de Trabajo.", No. 149, agosto de 1999. P. 7/8.

15 Idem, p. 11.

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