Steuerharmonisierung
in der EU - Argumente und Gegenargumente

Ein FES-Politikinfo von Alfred Pfaller

Zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union
divergieren die Steuersätze beträchtlich. Dies gilt sowohl für
die Mehrwertsteuer (und andere indirekte Steuern, etwa auf Tabak, Spirituosen
oder Treibstoff) als auch für die Einkommens- und Unternehmenssteuern.
Bei letzteren kommt hinzu, dass auch die Bemessungsgrundlagen - also die
Festlegung der steuerpflichtigen Einkommen und Gewinne - von Land zu Land
unterschiedlich sind. Seit langem wird eine Harmonisierung gefordert, aber
auch abgelehnt. Politisch brisant ist vor allem der Bereich der direkten
Steuern. Auf ihn konzentrieren sich die folgenden Thesen.

Das Basisargument für Steuerharmonisierung:
Stopp dem Unterbietungswettlauf!

Unternehmen sind immer weniger an einen nationalen Standort gebunden.
Sie machen ihre Standortentscheidungen länderübergreifend davon
abhängig, wo sie die höchste Rendite für das investierte
Kapital erwarten. Die von der jeweiligen Gebietskörperschaft - die
wichtigste davon ist der Nationalstaat - erhobenen Steuern auf Unternehmensergebnisse
und -aktiva sind dabei ein wichtiges Kriterium. Den Staaten wiederum ist
daran gelegen, dass auf ihrem Gebiet möglichst viel produziert wird.
Das bedeutet Wohlstand für die Bevölkerung, nicht zuletzt über
vermehrte Einkommenschancen (Arbeitsplätze und Entlohnung) auf dem
Arbeitsmarkt. Die Länder stehen also in einem internationalen Wettbewerb
um die Gunst investierender Unternehmen. Dieser Wettbewerb tendiert dazu,
ein Unterbietungswettbewerb zu werden: die Staaten suchen sich gegenseitig
mit immer attraktiveren Steuerbedingungen zu übertrumpfen. Sollte
ein einzelner Staat dagegen halten, wandern ihm nach und nach die Unternehmen
ab. Neuinvestitionen werden anderswo getätigt. Dies gilt in besonderem
Maße für die Europäische Währungsunion, wo es aufgrund
der hohen Marktintegration und des nicht mehr existierenden Währungsrisikos
für Unternehmen besonders leicht ist, sich andere Standorte auszusuchen.

Die Konsequenz: Zur Finanzierung der Staatsaufgaben (Infrastruktur,
Ausbildung, öffentliche Sicherheit, soziale Absicherung etc.) müssen
mehr und mehr diejenigen herangezogen werden, die keine Standortwahl haben:
Arbeitnehmer, Verbraucher, Immobilienbesitzer. Das ist ungerecht. Gleichzeitig
müssen immer mehr Abstriche bei den öffentlichen Leistungen gemacht
werden. Das senkt die Lebensqualität.

Das Basisargument für Steuerwettbewerb:
ein effizienterer Staat

Staaten neigen dazu, immer mehr Steuern zu erheben, um politisch wichtige
Gruppen zufrieden zu stellen. Da sie auf ihrem Gebiet das Monopol in der
Bereitstellung öffentlicher Güter haben, stehen sie nicht unter
Druck, dies möglichst effizient zu tun. Wettbewerb zwischen den Staaten
um die Gunst investierender Unternehmen führt einen wünschenswerten
Druck ein, die staatlichen Leistungen möglichst effizient zu erbringen
und Dinge sein zu lassen, deren Nutzen zweifelhaft ist.

Es besteht keine Gefahr, dass es zu einer unbegrenzten Unterbietungskonkurrenz
kommt. Denn Unternehmen sehen nicht nur auf den Kostenfaktor "Steuern",
sondern auch auf den Nutzenfaktor  "öffentliche  Leistungen".
Sie gehen nicht dorthin, wo die Steuern am niedrigsten sind, sondern dorthin,
wo das Verhältnis zwischen dem Preis (d.h. den zu entrichtenden Steuern)
und den dafür gebotenen öffentlichen Leistungen günstig
ist. Harmonisierung der Unternehmensbesteuerung würde den effizienzfördernden
Wettbewerb wieder ausschalten und ein Kartell der tendenziell unersättlichen
Fiskusse etablieren - zum Schaden der Allgemeinheit.

Gegenargument: Der Markt für öffentliche
Güter funktioniert anders

Die Hoffnung, dass Steuerwettbewerb für eine effizientere Bereitstellung
öffentlicher Güter sorgt, beruht auf einer zu simplen Vorstellung
von einem "Markt für öffentliche Güter". Dort gelten andere
Gesetze als auf dem für private Güter.

Ökonomen weisen darauf hin, dass bei öffentlichen Gütern
(etwa Verkehrswegen und Bildungseinrichtungen) die Grenzkosten weit unter
den Durchschnittskosten liegen. D.h., wenn die entsprechenden Investitionen
einmal getätigt sind, fallen für die Bereitstellung der zugehörigen
Leistungen nur noch geringe bis gar keine Kosten an. Steuerwettbewerb zwischen
den Staaten konkurriert dann den Preis, den die Unternehmen für die
öffentlichen Leistungen zahlen müssen, soweit herunter, dass
nur noch die Grenzkosten abgedeckt werden. Auf längere Frist reichen
die Steuereinnahmen nicht, um die öffentlichen Aufgaben zu finanzieren.

Aber auch diese Vorstellung wird der Realität nicht gerecht. Vielmehr
wird die Bereitstellung öffentlicher Güter von den Bürgern
politisch (vermittelt über Wahlen, Parlament etc.) beschlossen - als
kollektive Konsumentscheidung. Die Bürger lassen sich die öffentlichen
Güter steuerlich etwas kosten, weil sie den gemeinsamen Nutzen im
Auge haben. Ein Aspekt dieses Nutzens ist die Attraktivität des nationalen
Standorts für Investoren. Sie zahlt sich in Arbeitsplätzen und
Einkommenszuwachs aus. Auf dem Markt für "Standortdienste" zahlen
die Unternehmen nicht in erster Linie mit Steuern für den Anbieter
"Staat", sondern mit Einkommensquellen für den Anbieter "Gemeinschaft
der Bürger". Damit aber kommt doch die Frage nach dem Preis auf, den
die Gemeinschaft hierfür in Form von "Gratis-Vorleistungen" zahlen
muss. Steuerkonkurrenz erhöht diesen Preis.

Steuerkonkurrenz verteilt die Steuerlast um

Ungerecht? Nicht unbedingt. Die ökonomische Logik spräche
dafür, Unternehmen grundsätzlich von jeder Steuer zu befreien
und lediglich die Einkommen, die Vermögen und den Konsum der Bürger
(bzw. der Einwohner) zu besteuern. Unternehmen sind im Grunde "Wohlstandserzeugungsmaschinen",
die es zu pflegen gilt. Erst wenn der erzeugte Wohlstand verteilt ist -
in Form von Gewinnen, Löhnen, Zinsen und Renten - entsteht eigentlich
die Frage nach der Steuergerechtigkeit. Ob Unternehmen hingegen hohe, geringe
oder gar keine Steuern zahlen, hat mit Gerechtigkeit erst mal nichts zu
tun. So gesehen, könnte man dem Steuerwettbewerb, was Unternehmenssteuern
betrifft, getrost freien Lauf lassen.

Dieses ökonomische Ideal lässt sich jedoch schwer verwirklichen.
Denn die Einkommen, die aus Kapitalbesitz entstehen, können sich der
Besteuerung in großem Umfang entziehen, wenn sie nicht bereits an
der Quelle, nämlich auf der Ebene der Unternehmen, erfasst werden.
Lässt man zu, dass Standortwettbewerb die Unternehmensbesteuerung
immer mehr absenkt, bleibt die Finanzierungslast für die öffentlichen
Leistungen immer stärker an den Einkommen hängen, die sich der
Besteuerung nicht entziehen können, d.h. vor allem den Lohneinkommen.

Die wahren "free riders", die öffentliche Leistungen in Anspruch
nehmen, ohne dafür zu bezahlen, sind gemäß dieser Sichtweise
aber
nicht die Unternehmen. Es sind die Staatsbürger, die sich der Verpflichtung
gegenüber ihrem Gemeinwesen entziehen - obwohl sie dessen Schutz und
als Einwohner meist auch dessen sonstige öffentliche Leistungen in
Anspruch nehmen.

Die Leidtragenden sind nicht in erster Linie die Armen, sondern eher
die standortgebundenen Bezieher voll versteuerter mittlerer Einkommen.
Sie sind es auch, die mit ihren Steuern die Umverteilung zugunsten der
Bedürftigen finanzieren. Auch hier bietet sich ein "free ride" für
die steuerflüchtigen Kapitalbesitzer. Denn Umverteilung ist eine Investition
in gesellschaftliche Stabilität, die vor allem auch ihnen zugute kommt.

Kein Unterbietungs-, sondern ein Optimierungswettbewerb

Es gibt eine andere Sicht der Dinge: Die Finanzierung der öffentlichen
Leistungen und die Verteilung der Steuerlast sind Scheinprobleme. In Wirklichkeit
geht es nicht primär darum, wo Unternehmen investieren, sondern darum,
dass sie investieren. Es geht - weltweit - um ein Steuersystem, das optimale
Anreize für produktive Investition und somit die Schaffung von Arbeitsplätzen
und die Mehrung des gesellschaftlichen Wohlstands bietet. Ein derartiges
Steuersystem beruht (a) auf mäßigen Spitzensteuersätzen
auf Unternehmensergebnisse und Einkommen (etwa 30-35 %) und (b) einer breiten
Steuerbasis, die wenige steuerbefreiende Tatbestände vorsieht.

In den vergangenen 20 Jahren ist weltweit ein Trend in genau diese Richtung
festzustellen. Diejenigen Länder, die ihm nicht folgen, die überdurchschnittlich
hohe Grenzsteuersätze aufweisen, haben in der Tat ein Problem im Wettbewerb
um produktive Investitionen. Dieser Wettbewerb ist aber kein endloser Unterbietungswettbewerb.
Die im Zuge der Globalisierung zu konstatierende weltweite Konvergenz der
Unternehmenssteuern ist keine Konvergenz gegen Null. Vielmehr übt
der Standortwettbewerb heilsamen Druck auf alle Länder aus, die wachstumsfeindlichen
Fehlentwicklungen vergangener Jahrzehnte zu korrigieren. Dieser Wettbewerb
ist kein Verdrängungswettbewerb, sondern der Mechanismus, der weltweit
die "best practice", also das effizienteste Wirtschaftssystem, durchsetzt.

Darüber hinaus führt die Eliminierung der vielen Steuervermeidungsmöglichkeiten,
die in Deutschland vor allem den Einkommensstarken offen stehen, im Ergebnis
zu mehr Steuergerechtigkeit - trotz verringerter Spitzensteuersätze.
Woher kommt die Zuversicht, dass der Standortwettbewerb nicht über
die "optimalen" Sätze hinaus zu immer weiteren Steuersenkungen führt?
Drei Antworten gibt es:

In der Realität lässt sich bisher kein "race to the bottom" beobachten.
Die Gesamtbesteuerung des Kapitals ist für den Durchschnitt der Industrieländer
über Jahrzehnte bemerkenswert konstant geblieben.

Der "Systemwettbewerb" übt starken Druck auf alle Staaten aus, die
öffentlichen Haushalte möglichst ausgeglichen zu halten und evtl.
sogar bestehende Schulden zu verringern. Angesichts eng begrenzter Möglichkeiten
zur Ausgabenkürzung haben sie deshalb ein gemeinsames Interesse an
der Aufrechterhaltung des Steuereinkommens.

Die Unternehmen sind bei weitem nicht so mobil, wie der Globalisierungsdiskurs
oft unterstellt.

Steuerflucht: die Pervertierung des Leistungswettbewerbs

Selbst wer Steuerwettbewerb als effizienz- und/oder wachstumsfördernd
ansieht, muss konstatieren, dass einzelne Staaten just damit wirtschaftliche
Vorteile zu erlangen suchen, dass sie ausländischem Kapital Schutz
vor dem Zugriff der Steuer anbieten. Hierbei geht es nicht um Realinvestitionen,
sondern um Geldanlagen. Es geht um Wettbewerbsvorteile in einem ganz bestimmten
Wirtschaftszweig: den Finanzdienstleistungen. Die Frage nach dem Preis-Leistungs-Verhältnis
bei öffentlichen Gütern spielt dabei keine Rolle. Trittbrettfahren
(angemessener: Schwarzfahren) ist hier das Prinzip. Denn man enthält
denjenigen Staaten die Steuern vor, deren öffentliche Leistungen man
als Staatsbürger in Anspruch nimmt.

Auch Unternehmen nutzen den Beihilfewettbewerb zur Steuerhinterziehung
aus. Steuervergünstigungen veranlassen Unternehmen, ihre Gewinne -
mit Hilfe fiktiver Verrechnungspreise - nicht in den Ländern anfallen
zu lassen, in denen sie tatsächlich entstanden sind. Dies kommt einer
Perversion des Preis-Leistungs-Gedankens für öffentliche Güter
gleich; denn die Steuer kommt gerade nicht den Staaten zugute, deren Standortdienste
man für die Produktion in Anspruch nimmt. Die "Steueroasen" aber profitieren
von einer zusätzlichen Steuerbasis, für die sie nicht viel tun
müssen.

Beide Varianten dieses rein buchgeldbezogenen Steuerwettbewerbs sprechen
dem Prinzip der Steuergerechtigkeit Hohn. Je mehr er um sich greift, desto
schwieriger wird letztlich auch die Finanzierung öffentlicher Leistungen;
denn das Einkommen (bzw. der Konsum) der nicht-mobilen Bürger sowie
das nicht-mobile Vermögen (Grundbesitz) sind nicht unbegrenzt belastbar.

Diejenigen Staaten, die in diesem Wettbewerb die Nase vorn haben, profitieren
zum Schaden der anderen Länder. Lassen sich aber viele - oder gar
alle - Staaten auf das Spiel ein, kommt es zu einem klassischen Negativ-Summen-Spiel.
D.h. alle verlieren, nirgendwo entsteht ein dauerhafter Nutzen - weder
in Form effizienterer Standortdienste noch in Form beschleunigten Wirtschaftswachstums.
Auch die Effizienz der Unternehmen als "Wohlstandserzeugungsmaschinen"
leidet. Denn der Wettbewerb zwingt sie, großen, volkswirtschaftlich
unproduktiven Aufwand für komplexe Steuerbelastungsvergleiche zu treiben.

Die politischen Prioritäten

Beseitigung der Steueroasen für Zinseinkommen

Für das Anlocken von Geldkapital durch die Gewährung von
"Steuerasyl" kann kein legitimes Argument vorgebracht werden. Dass einige
Mitgliedsstaaten der EU genau dieses tun, sollte nicht länger toleriert
werden. Die Wege zur Beendigung dieses Zustands sind (a) eine EU-weite
einheitliche Quellensteuer, (b) Information der zuständigen Steuerbehörden
über die Zinseinkünfte von Kontoinhabern.

Mindestsätze für Unternehmenssteuern

Eine probate Methode illegitimer Steuervermeidung sind Verrechnungspreise,
die - unabhängig vom realen Produktionsprozess - Gewinne an Niedrigsteuerstandorten
anfallen lassen. Angemessen hohe Mindeststeuersätze würden solche
Möglichkeiten stark beschneiden.

EU-weites Informations- und Kontrollsystem

Steuerhinterziehung durch Geldanlage im EU-Ausland wird schwieriger,
wenn die Anlageländer die Steuerbehörden der Herkunftsländer
systematisch informieren würden.

Verringerung und Harmonisierung der Steuervergünstigungen

Auch wer Steuerwettbewerb als ein Mittel zur Verbesserung des Preis-Leistungs-Verhältnisses
für öffentliche Güter oder zur generellen Dynamisierung
der Wirtschaft ansieht, muss gezielte Steuerprivilegien als effizienzfeindlich
ablehnen. Diese Art von Subventionswettbewerb, die in der EU durchaus verbreitet
ist, sollte unterbunden werden. Dann ließe sich immer noch über
einen Wettbewerb der allgemein geltenden Steuersätze diskutieren.

Globalisierung des Kampfes gegen Steuerflucht

Die Ausschaltung der schädlichen Varianten des Steuerwettbewerbs
auf EU-Ebene bringt wenig, wenn Unternehmen und Einkommensbezieher auf
Steueroasen außerhalb der Union ausweichen können. Harmonisierung
und Informationsaustausch wären also zu "globalisieren". Trotzdem
sollte man bis dahin die schädlichen Praktiken auf EU-Ebene nicht
gewähren lassen.

Vernunft, Privilegien und politische Entscheidungsregeln

Darüber, dass bestimmte Praktiken des Steuerwettbewerbs schädlich
sind, besteht kein Dissens. Dies betrifft

die Beihilfe zur Steuerhin-terziehung für Geldanleger

die Möglichkeit und den Anreiz zu fiktiven Verrechnungspreisen

den gezielten Einsatz von Steuervergünstigungen.

Interesse an ihrer Aufrechterhaltung haben einzelne Staaten, die bislang
klare Vorteile aus ihnen bezogen haben (Luxemburg, Irland, UK). Diese Vorteile
gereichen anderen EU-Staaten eindeutig zum Schaden.

Warum ist Abhilfe so schwierig? Weil sie gemäß den EU-Entscheidungsregeln
nicht durch Mehrheitsbeschluss herbeigeführt werden kann. Die Minderheit
der Nutznießer hat ein Vetorecht. Der Vernunft könnte dennoch
der Durchbruch gelingen,

wenn der Europäische Gerichtshof die jetzt praktizierten Steuervergünstigungen
als eine Art unerlaubter Beihilfen interpretiert, und mit dem einheitlichen
Binnenmarkt für unvereinbar erklärt;

wenn die Mehrheit der Staaten übereinkommt, sowohl auf die Unternehmen
als auch auf die „Außenseiterstaaten“ Druck auszuüben

wenn die Mehrheit der Staaten voll in den Steuervergünstigungswettbewerb
einsteigt und so bewusst eine unhaltbare Situation herbeiführt, die
generell die Bereitschaft zu vernünftigen Lösungen erhöht.

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