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Demokratie erhalten in der globalisierten Welt : drei grundlegende Politikoptionen
/ [Alfred Pfaller] - [Electronic ed.] - Bonn, [2002 - 2] Bl. = 25 KB, Text
. - (Politikinfo / Internationale Politik-Analyse)

Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2002

© Friedrich-Ebert-Stiftung

English version:
Upholding democracy in the globalized world

Zwischen Weltmarktdiktat und undemokratischer Global Governance

Demokratische Globalisierung statt Desintegration der Märkte

Nationale Politikentscheidungen (welt)marktresistent machen

Rückzugsmöglichkeiten einrichten

Supranationale Entscheidungsprozeduren demokratisieren

Die Richtung für die Zukunft: Superstaat und Subsidiarität

Die globale Integration von Güter-, Dienstleistungs- und Finanzmärkten droht den Bereich einzuengen, innerhalb dessen Bürger demokratisch entscheiden können. Denn Entscheidungen, die „den Märkten" nicht gefallen, ziehen viel leichter Strafen in Form von Wohlfahrtsverlusten und Arbeitslosigkeit nach sich, als in Märkten, die sich nationalen Regeln unterwerfen lassen. Was akzeptabel ist und was nicht, darüber befindet nicht mehr die Mehrheit der Bürger, sondern diejenigen, die den Produktionsapparat kontrollieren: die Unternehmen bzw. deren Eigner. Sie verlagern notfalls die Produktion – und damit die Einkommensquellen vieler Bürger – dorthin, wo die Rentabilität höher ist. An Stelle des Mehrheitswillens tritt die Sanktionsmacht, die sich aus internationaler Mobilität herleitet. Diejenigen, die nicht weggehen können, müssen sich beugen.

Aber die Unternehmen stehen selbst unter dem Druck der globalen Märkte und müssen deren „Diktat" folgen. Wer also sind die neuen Herren, an die der demokratische Souverän, das Volk, seine Entscheidungsgewalt in den fraglichen Bereichen abtritt? Letzten Endes sind es die Verbraucher im In- und Ausland. Man könnte sagen, sie üben ihr „Stimmrecht" über den Markt aus – auch eine Art von Demokratie. Aber die Vorstellung von der Konsumentendemokratie lässt sich aus zwei Gründen nicht aufrechterhalten. Erstens ist das Stimmrecht nach Kaufkraft gewichtet. Zweitens kümmert sich der Verbraucher in aller Regel nicht um die gesellschaftlichen Konsequenzen seiner Kaufentscheidung. Selbst wenn er dies will, muss er dies gegen sein unmittelbares Eigeninteresse an einem optimalen Kaufpreis tun. Entwicklungen dem Markt zu überantworten, bedeutet also, die gesellschaftliche Kontrolle über sie aus der Hand zu geben und a priori die jeweils billigste „Lösung" zu akzeptieren.

Nun entfaltet sich aber auch der globale Markt nicht in einem unpolitischen Raum. Er nimmt den Platz ein, der ihm politisch zugestanden wird. Bei den Entscheidungen für integrierte Märkte wurden immer auch gemeinsame Regeln für das nunmehr integrierte Marktgeschehen festgelegt. Sie bestimmen u.a., wie weit der einzelne Staat noch in das Marktgeschehen eingreifen darf. Es gibt keinen Markt ohne ein politisch festgelegtes Marktregime. Insofern hat die Politik die Kontrolle keineswegs aus der Hand gegeben. Aber es sind nicht mehr die verfassungsmäßig verankerten demokratischen Entscheidungsprozesse, die den Rahmen zimmern, innerhalb dessen der Markt seine Wirkung mit all ihren gesellschaftlichen Konsequenzen entfalten darf. Es sind Prozesse, bei denen ganz andere Mehrheiten ins Spiel kommen als die, die innerhalb demokratisch verfasster Staaten den Ausschlag geben. Oft sind es wenige mächtige Staaten, die ihre Vorstellungen durchsetzen.

Die Einschränkung demokratischer Entscheidungsbereiche geht nicht nur von globalen Marktordnungen aus, sondern auch von anderen internationalen Vereinbarungen, die das Verhalten von Staaten und Menschen länderübergreifend koordinieren und damit Regeln unterwerfen. Derartige „Global Governance" greift tendenziell auf mehr und mehr Lebensbereiche über, weil die Bedeutung von Problemen zunimmt, die supranationaler – in extremo: globaler – Lösungen bedürfen.

Der Souveränitätsverlust des Nationalstaates im Gefolge von Globalisierung stellt sich als Demokratieverlust dar, weil er Entscheidungen auf Ebenen verlagert, die dem demokratischen Souverän, dem Volk, keine oder nur geringe Mitsprache zugestehen.

Müssen wir uns damit abfinden, dass anonyme Marktprozesse, die Erpressungsmacht der mobilen Globalisierungsgewinner und internationale Regelwerke das Volk mehr und mehr entmündigen? Eine Antwort wäre: Die Staatsbürger werden die verlorene politische Macht zurückfordern. Das Verlangen der Menschen nach politischer Selbstbestimmung wird der Globalisierung Grenzen setzen. Den einen ist dies ein tröstlicher Gedanke. Anderen gibt er Grund zur Besorgnis. Eine Kettenreaktion protektionistischer Abschottung wäre für sie eine wirtschaftliche Katastrophe, an die sich leicht eine politische Katastrophe anschliessen kann. Die Weltwirtschaftskrise der 1930er liefert das entsprechende Paradigma. Glo-balisierungsbefürworter müssen deshalb ein Interesse daran haben, dass der Konflikt zwischen globalem Markt und demokratischem Prinzip entschärft wird.

Optimisten könnten erwarten, dass man die Prosperität, die von der Globalisierung kommt, höher bewertet als den Verlust einiger politischer Optionen. Globalisierung wäre dann mehr durch den „Output" (Prosperität) legitimiert als durch den „Input" (demokratische Prozeduren). Bislang sind freilich die Vorteile der Globalisierung für viele Menschen nicht so offensichtlich, dass man die Gefahr eines allgemeinen „backlash" getrost zur Seite schieben könnte. Im Gegenteil! Aber auch der Globalisierungsskeptiker sollte nicht zu unbekümmert auf eine protektionistische Desintegration der Weltmärkte setzen. Die bessere Alternative liegt in der „Demokratisierung der Globalisierung", der Herausbildung demokratischer Entscheidungsstrukturen für die sich globalisierende Welt. Dafür kann an drei Fronten gearbeitet werden:

Man kann nationale Entscheidungen globalisierungsresistenter machen.

Man kann die Optionen für partielle Rückzüge aus der Globalität ausbauen (Globalisierung à la carte).

Man kann supranationale demokratische Entscheidungsprozesse entwickeln.

Fortschritte an den drei Fronten würden einander ergänzen, nicht ersetzen; denn sie gehen auf unterschiedliche Teilprobleme ein.

Globalisierung ermöglicht es den Reichen, sich den Umverteilungsbeschlüssen nationaler Mehrheiten zu entziehen. Dagegen hilft nur ein gemeinsames Vorgehen der mächtigen Staaten. Eine andere Befürchtung aber ist, dass Globalisierung zu einem allgemeinen Unterbietungswettlauf führt und dabei den Sozialstaat zerstört. Diese Sorge ist unbegründet; denn wenn angemessen organisiert, stellt Sozialstaat keine Belastung im internationalen Wettbewerb dar.

Dazu muss man sich klar machen, dass die diversen Sicherungssysteme, die unter dem Begriff „Sozialstaat" zusammengefasst werden, allenfalls eine Entscheidung über die Aufteilung des Lohnes, nicht über dessen Höhe implizieren: Ein Teil steht für den unmittelbaren Konsum des Arbeitnehmers zur Verfügung, ein Teil geht in die Vorsorge für Alter, Krankheit, Arbeitslosigkeit, Invalidität. Ein weiterer Teil – in allen Sozialstaaten bei weitem der kleinste – kommt der Solidarität mit den weniger gut gestellten Mitbürgern zugute. Wie der Gesamtlohn, dessen Höhe sich über den Arbeitsmarkt und seine Verhandlungsstrukturen bestimmt, zwischen den drei Zwecken aufgeteilt wird, das ist eine politische Entscheidung, die unabhängig von der Höhe des Lohnes ist. Auch von sehr niedrigen Durchschnittslöhnen lässt sich etwas für Vorsorge und Solidarität abzweigen, wenn man es denn will. Zur Finanzierung sozialstaatlicher Vorsorge und Solidarität können aber auch alle Staatsbürger, nicht nur die Arbeitnehmer, mittels der diversen Steuern, die sie in den Gemeinschaftstopf „Staat" ein-zahlen, herangezogen werden.

Wichtig ist, dass die politische Frage der Einkommensaufteilung zwischen freier individueller Verfügbarkeit, obligatorischer Vorsorge und Gemeinschaftsaufgaben (zu denen auch die Solidarität mit den wirtschaftlich Schwachen gehört) von der ökonomischen Frage nach der marktverträglichen Lohnhöhe getrennt gehalten wird. Es muss offenkundig sein, dass es um eine Prioritätenentscheidung geht. Das Konzept der Arbeitgeberbeiträge (im Grunde eine fiktive Größe) ist eher geeignet, die Fragen der Arbeitskosten und der Einkommensaufteilung zu verquicken. Und dies kann dann in der Tat dazu führen, dass die Kosten des Sozialstaats in Konflikt mit der Wettbewerbsfähigkeit geraten.

Alle kostenträchtigen Regelungen zu Gunsten von Arbeitnehmern – Urlaub, Mutterschutz, etc. – sind als Bestandteil des effektiven durchschnittlichen Stundenlohns ausdrückbar. Entsprechend kann über sie politisch entschieden werden, unabhängig davon, wie das Land im internationalen Wettbewerb dasteht. Es gibt hier keinen immanenten Konflikt mit den Interessen des Kapitals und somit auch keinen unabwendbaren Grund für eine „Überstimmung" des Mehrheitswillens durch standortmobile Unternehmen.

Gleiches gilt für einen Großteil der Kosten zur Schonung der Umwelt. Wenn die Bürger sich ihre Umwelt etwas kosten lassen wollen, können sie dies dadurch tun, dass sie mit Steuergeldern die Produktionskosten auf das Niveau des weniger „umweltbewussten" Welt-marktes heruntersubventionie-ren, und/oder als Konsumenten die höheren Preise für „saube-re" Produkte entrichten (wobei auf Importe eine entsprechende Ausgleichsabgabe ähnlich der Mehrwertsteuer erhoben wird). Sie können natürlich auch zulassen, dass sich die besonders umweltbelastende Produktion ins Ausland verlagert.

Nur am Rande sei vermerkt, dass intakte soziale Absicherungssysteme die Bereitschaft erhöhen, sich den Unwägbarkeiten des offenen Weltmarktes auszusetzen. Sie schützen die Globalisierung gegen eine Revolte der Staatsbürger.

Rückzugsmöglichkeiten einrichten

Internationale Marktregime (an erster Stelle ist hier die Welthandelsordnung zu nennen) verpflichten das einzelne Land dazu, Marktresultate zu akzeptieren, die nicht in jedem Fall dem Willen seiner Bürger entsprechen. Doch bietet jedes internationale Marktregime grundsätzlich die Option des Ausstiegs. Kein Land muss mitmachen. Vielmehr ist es so, dass das uneingeschränkte Recht zum politischen Eingriff in das Marktgeschehen bewusst preisgegeben wurde, um die langfristigen und umfassenden Vorteile einer universell gültigen und verlässlichen Marktordnung zu sichern. Die Nachteile des Draußenbleibens werden als gravierender eingeschätzt als die Einengung politischer Entscheidungsfreiheit im Rahmen der vom Regime geforderten Disziplin.

Dies allein ist jedoch noch kein Grund zur Zufriedenheit. Aus der Warte des Regimes und aller seiner Nutznießer ist zu fragen, ob die Disziplin nicht vielleicht zu strikt ist, um eine Revolte der nationalen Wählerschaften/Parlamente/Interessengruppen auf Dauer zu verhindern. Aus der Warte der einzelnen Länder und ihrer Bürger ist zu fragen, ob sich die Sanktionen, die eine Disziplinverletzung nach sich zieht, nicht auch verringern lassen, um mehr politische Entscheidungsfreiheit zu ermöglichen. Aus der ersten Warte geht es um die Zukunft der Globalisierung, aus der zweiten um die Demokratie in der globalisierten Welt.

Wie stark Disziplinverletzung sanktioniert wird, ist zum einen Sache der Regimegestaltung. Z.B. könnte es den einzelnen Mitgliedsstaaten anheim gestellt werden, bis zu welchem Grad sie sich dem Regime unterwerfen wollen. Entsprechend gestaffelt würden dann auch die Privilegien, die das Regime seinen Mitgliedern bietet, sein müssen. Ein relativ flexibles Regime, das Optionen des Teilrückzugs zugesteht, engt den Spielraum für innerstaatliche demokratische Entscheidungen weniger stark ein. Derartige Flexibilität kann gegebenenfalls die Akzeptanz relativ offener globaler Märkte stärken.

Darüber hinaus ist die Frage aber auch, wie immun ein Land gegenüber den vom Regime verfügten Sanktionen – im Extremfall des Regimeausschlusses – ist. Hier sind große Länder (USA!) prinzipiell im Vorteil. Da sie weniger weltmarktabhängig sind, spielen Handelsnachteile im innerstaatlichen Entscheidungskalkül eine ge-ringere Rolle als bei kleinen, stark weltmarktabhängigen Ländern. So gesehen wäre der Zusammenschluss zu größeren staatlichen Einheiten (EU) ein Weg, demokratische Entscheidungsspielräume in der globalisierten Welt aufrechtzuerhalten.

Ob das ökonomisch von Vorteil wäre, ist eine andere Frage. Dem Ruf nach Ausweitung/Sicherung demokratischer Entscheidungsspielräume lässt sich die These entgegenstellen, dass eine Zwangsdisziplinierung durch den Markt auf Dauer das höchste Wohlfahrtsniveau sichert. Die politische Position, die sich daran knüpft, fordert die Selbstdisziplinierung der Politik durch Unterordnung unter ein – gutes – Marktregime. Aber auch wer diese These verficht, sollte unterscheiden zwischen vor-übergehenden unpopulären An-passungskosten, die es im langfristigen Wohlfahrtsinteresse durchzusetzen gilt, und genuinen politischen Präferenzen (etwa für saubere Umwelt oder für mehr Gleichheit). Das globale Marktregime sollte letzteren möglichst viel Platz einräumen (z.B., indem es eine Ausgleichssteuer auf umweltbelastend produzierte Importe zulässt).

Trotz allem, die Probleme, die auf nationaler Ebene nicht (mehr) zu lösen sind, nehmen an Gewicht zu. Dies ist nicht so ohne weiteres mit dem demokratischem Prinzip der Volkssouveränität vereinbar. Die gängige Praxis internationaler Abkommen gesteht den nationalen Parlamenten das Recht zu, Lösungen mittels Veto zu blockieren, aber kaum zu gestalten. Internationale Verhandlungen zielen auf Konsens, im Konfliktfall bleibt das anstehende Problem eher ungelöst. Also eine Kombination aus Fakten schaffendem Exekutivhandeln (undemokratisch) und relativer Entscheidungsunfähigkeit (ineffektiv).

Problemlösung kommt um Mehrheitsbeschlüsse nicht herum. Dabei lässt sich das Prinzip „ein Staat, eine Stimme" nicht mit dem demokratischem Grundgedanken vereinbaren. Aber auch das Prinzip „eine Stimme pro Person" erfordert die Bereitschaft, sich gegebenenfalls von ausländischen Mehrheiten überstimmen zu lassen. Wie ließe sich diese Bereitschaft entwikkeln?

Sicher kann undemokratischen Regierungen nicht zugestanden werden, in internationalen Arenen im Namen ihrer Bevölkerung abzustimmen. Nationale Demokratie ist die Vorbedingung zur Teilnahme an internationaler Demokratie. Darüber hinaus ist aber auch ein Gefühl der Gemeinsamkeit vonnöten.

Nun wird es ein Weltvolk auf lange Frist kaum geben. Aber Gemeinsamkeit kann auch partiell konzipiert und darin gesehen werden, dass man in Bezug auf bestimmte Probleme „im gleichen Boot sitzt", dass es nur gemeinsam getragene Lösungsoptionen gibt und dass das Bestehen auf Souveränität (d.h. die Weigerung, sich von Ausländern majorisieren zu lassen) dringliche Probleme ungelöst lässt. Demokratische Regierungen könnten im Hinblick auf derartige Probleme – und nur auf sie – übereinkommen, die unumgänglichen, aber dennoch kontroversen, Entscheidungen demokratisch zu treffen.

Genau diesen Weg haben die europäischen Länder begonnen, zu beschreiten. Dabei kommt ihnen zugute, dass sie nicht nur die abstrakte Gemeinsamkeit neuer Probleme, die die Macht des einzelnen Staates übersteigen, mobilisieren können, sondern auch ein umfassenderes gemeinsames Zugehörigkeitsgefühl zu einer Kultur, Wertegemeinschaft, historischen Gemeinschaft, oder wie immer man es in Worte fassen mag.

Das europäische Beispiel zeigt aber auch, wie schwer das Vorankommen auf diesem Weg ist. Die Nationen treten Souveränität auch partiell nur sehr zögerlich ab. Die unumgängliche Konsequenz ist freilich, dass die Lösung gleichwohl wahrgenommener gesamteuropäischer Probleme intergouvernementalen Verhandungsprozessen mit all ihren Demokratiedefiziten überlassen bleibt. Es ist aber nicht nur der nationale „Souveränitätsreflex", der den Fortschritt zu supranationaler Demokratie – die den supranationalen Problemen angemessen wäre – behindert. Die mächtigen Staaten (G7) haben ein Interesse an den bestehenden Entscheidungsstrukturen, die ihnen einen größeren Einfluss sichern, als es bei demokratische Prozeduren der Fall wäre.

In vielen Fragen, insbesondere Verteilungsfragen, können die Nationalstaaten, wenn sie es richtig anstellen, den Mehrheitswillen auch im Kontext integrierter Weltmärkte durchsetzen. Dennoch wächst der Bedarf an supranationalen Entscheidungen (hierzu gehören auch internationale Regime, denen sich Staaten unterwerfen, und die unterschiedlich gestaltet werden können). Diese Entscheidungen lassen sich nur dann demokratisch treffen, wenn Souveränitätsrechte, die traditionell dem Staat zustehen, selektiv auf supranationale Instanzen übertragen werden. So gesehen ist die Bewahrung von Demokratie in der sich globalisierenden Welt an die Herausbildung supranationaler Staatlichkeit gebunden. Das bedeutet aber keineswegs das Ende des Nationalstaates. Auf die meisten Fragen werden unterschiedliche Gruppen von Menschen auch in der globalisierten Welt ihre eigenen Antworten geben können. Auch die Symbole der Identität, werden auf der Ebene der relativ kleinen politischen Gebilde bleiben können. Dieser Gedanke der Subsidiarität wäre gleichzeitig mit der Entwicklung von Global-Governance-Strukturen zu stärken.

Alfred Pfaller

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