From: Snapshot-Content-Location: https://library.fes.de/fulltext/id/01142.htm Subject: =?utf-8?Q?Modellfall=20Kosovo?=20:=20UNMIK=20und=20die=20Architektur=20k?= =?utf-8?Q?=C3=BCnftiger=20internationaler=20Mandate=20/=20Andreas=20Wittk?= =?utf-8?Q?owsky=20-=20[Electronic=20ed.]=20-=20Bonn,=202001=20-=2012=20S.?= =?utf-8?Q?=20=3D=2038=20KB,=20Text=20&=201=20Image=20file=20.=20-=20(Poli?= =?utf-8?Q?tikinformation=20Osteuropa=20;=2094)=20-=20ISBN=203-89892-029-1?= =?utf-8?Q?=20
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=C2=A9=20Friedrich-Ebert-Stiftung?= Date: Wed, 7 May 2025 14:37:13 +0200 MIME-Version: 1.0 Content-Type: multipart/related; type="text/html"; boundary="----MultipartBoundary--YvSyyOMCN57pXjIC0sBDgupxFpEwLD5WmlTinANpja----" ------MultipartBoundary--YvSyyOMCN57pXjIC0sBDgupxFpEwLD5WmlTinANpja---- Content-Type: text/html Content-ID: Content-Transfer-Encoding: quoted-printable Content-Location: https://library.fes.de/fulltext/id/01142.htm Modellfall Kosovo? : UNMIK und die Architektur k=FCnftiger internationaler = Mandate / Andreas Wittkowsky - [Electronic ed.] - Bonn, 2001 - 12 S. =3D 38 KB, Te= xt & 1 Image file . - (Politikinformation Osteuropa ; 94) - ISBN 3-89892-029-1 <br>Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2001 <br><br><font size=3D-1><i>=A9 Friedrich-Ebert-Stif= tung</i></font>
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Modellfall Kosovo? : UNMIK und die Architektur k=FCnftiger internationaler = Mandate / Andreas Wittkowsky - [Electronic ed.] - Bonn, 2001 - 12 S. =3D 38 KB, Te= xt & 1 Image file . - (Politikinformation Osteuropa ; 94) - ISBN 3-89892-029-1
Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2001

=A9 Friedrich-Ebert-Stiftung

=3D"INHALT"






[Seite= der Druckausg.: R=FCckseite d. Titelblattes]

Der Autor, Andreas Wittkowsky, ist Economic Policy Advisor, O= ffice of the Deputy Special Representative of the Secretary General, EU Pil= lar (Reconstruction and Economic Development), United Nations Interim Admin= istration Mission in Prishtina, Kosovo.=20
Das vorliegende Papier beruht auf pers=F6nlichen Einsch=E4tzungen des A= utors und spiegelt keine offiziellen Positionen der UNMIK wider.

Kontakt:
Referat Internationale Politikanalyse in der Abteilung Internationaler = Dialog

Friedrich-Ebert-Stiftung, D-53170 Bonn
Fax: 0228/883-625
e-mail: daudersm@fes.de

[Seite= der Druckausg.:3 =3D Inhaltsverz.]
[Seite der Druckausg.: 4]

Fragestel= lung
Kosovo nach den Wahlen: Gelungene Stabilisierung einer Konfliktregion?<= /font>

Je feuchter das Getreide, desto langsamer mahlen= die M=FChlen.
Afghanisches Sprichwort

Gut zwei Jahre nach Errichtung einer UN-=DCbergangsverwaltung (Un= ited Nations Interim Administration Mission in Kosovo =96 UNMIK)= wurden am 17. November 2001 die ersten freien Kosovo-weiten Wahlen auf Gru= ndlage der im Mai verabschiedeten =DCbergangsverfassung abgehalten. Das neu= e Parlament (Assembly) wird nun den Pr=E4sidenten Kosovos w=E4hlen u= nd dann die von ihm nominierte Regierung best=E4tigen. Auch weiterhin werde= n einige Hoheitsbereiche als Reserved Powers beim Special Represe= ntative of the Secretary General (SRSG) =96 dem Chef der UNMIK =96 verb= leiben, insbesondere in den Bereichen Au=DFenbeziehungen, Minderheitenrecht= e, innere Sicherheit, Haushalts- und Fiskalpolitik, Verwendung internationa= ler Hilfsgelder sowie Verwaltung des staatlichen bzw. gesellschaftlichen Ei= gentums.=20

Die UNMIK-Strategie zur politischen Stabilisierung scheint aufzugehe= n, n=E4mlich Kosovo-weite Wahlen erst nach einer zweij=E4hrigen =DCbergangs= phase durchzuf=FChren (mit dem Zwischenschritt der Kommunalwahlen im Oktobe= r 2000) =96 und damit der organisatorischen Festigung und politischen Entwi= cklung gem=E4=DFigter politischer Kr=E4fte Vorschub zu leisten. Tats=E4chli= ch verlief der Wahlkampf 2001 wesentlich friedlicher als noch im Vorjahr be= i den Kommunalwahlen, die von einer Zunahme der Gewalt und einigen spektaku= l=E4ren politischen Morden begleitet waren.=20

Mit rund 46% der Stimmen ist die Demokratische Liga Kosovos (LDK) Ib= rahim Rugovas st=E4rkste politische Kraft geworden =96 also jene Partei, di= e gemeinhin als gem=E4=DFigt eingestuft wird. Die Nachfolgeparteien der auf= gel=F6sten Befreiungsarmee Kosovos (U=C7K), die das Machtvakuum direkt nach= Beendigung der Kampfhandlungen im Juni 1999 weitgehend f=FCllen konnten, s= cheinen dagegen an Popularit=E4t verloren zu haben. Die Demokratische Parte= i Kosovos (PDK) des ehemaligen U=C7K-F=FChrers Hashim Tha=E7i gewann 26% de= r abgegebenen Stimmen, die Allianz f=FCr die Zukunft Kosovos (AAK) des ehem= aligen U=C7K-Kommandanten Ramush Haradinaj 8%. Die serbische Koalition P= ovratak (R=FCckkehr) konnte 11% der W=E4hlerschaft f=FCr sich mobilisie= ren. =DCberraschend gering war die Wahlbeteiligung mit lediglich 63%.

Diese guten Nachrichten aus Kosovo fallen in eine Zeit, in der die i= nternationale =D6ffentlichkeit im Rahmen des Kampfes gegen den Terrorismus = ein verst=E4rktes Interesse an Modellen f=FCr andere Weltregionen erkennen = l=E4sst, die von dauerhaften Konflikten und Staatszerfall betroffen sind. U= nd so stellt sich die Frage: Ist Kosovo solch ein Modell? Immerhin beruht d= ie Vorlage auf weitreichenden internationalen Eingriffen in fast alle Aspek= te des gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Lebens (unter g= ewollter Offenhaltung des endg=FCltigen v=F6lkerrechtlichen Status), die = =96 wenn auch unter anderen politischen Vorzeichen =96 an vergangene Zeiten= erinnern, in denen =84Protektorate=84 oder koloniale Arrangements zur poli= tischen Weltkarte geh=F6rten =96 und dann nach und nach verschwanden.

[Seit= e der Druckausg.: 5]

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1. Mandat und = Organisation

Die Sicherheitsratsresolution 1244 vom 10.Juni 1999 autorisierte den= UN-Generalsekret=E4r zur Schaffung einer zivilen =DCbergangsverwaltung im = Kosovo =84under which the people of Kosovo can enjoy substantial = autonomy within the Federal Republic of Yugoslavia, and which will provide = transitional administration while establishing and overseeing the de= velopment of provisional democratic self-governing institutions to e= nsure conditions for a peaceful and normal life for all inhabitants = of Kosovo ( Art.10).=84=20

Die =DCbergangsverwaltung erhielt zudem das Mandat, einen politische= n Prozess zu erm=F6glichen, der den zuk=FCnftigen Status Kosovos bestimmen = soll =96 ohne festzulegen, wie dieser aussehen k=F6nnte. W=E4hrenddessen so= ll UNMIK die grundlegenden Verwaltungsfunktionen =84where and as = long as required=84 wahrnehmen, den wirtschaftlichen Wiederaufbau unter= st=FCtzen und Recht und Ordnung aufrecht erhalten (Art.11). Dabei ist UNMIK= gehalten, die Souver=E4nit=E4t und territoriale Integrit=E4t der Bundesrep= ublik Jugoslawiens zu wahren.=20

Organisatorisch wurden bei der Errichtung von UNMIK neue Wege beschr= itten, indem vier funktionale Verwaltungs-=84Pfeiler=84 unter der Leitung v= erschiedener multilateraler Organisationen etabliert wurden, die jeweils un= ter der Leitung eines Stellvertreters des SRSG stehen (vgl. Abbildung).=20

Abbildung: Organisatorische Struktur des UN-Mandats

Neben dieser Pfeilerstruktur ist auch das hohe Ma=DF an outsourci= ng von Verwaltungsfunktionen auff=E4llig. Insbesondere im sogenannten = =84EU-Pfeiler=84 f=FCr Wiederaufbau und wirtschaftliche Entwicklung werden = viele Aufgaben von Consultants aus der EU und den USA wahrgenommen. = Die internationale Consultingfirma KPMG Barents beispielsweise stell= t als Hauptauftragnehmer von=20

[Seite= der Druckausg.: 6]

USAID den Gro=DFteil des Personals der Central Fiscal Authority (CFA, Finanzbeh=F6rde) und der Banking and Payments Authority of Koso= vo (BPK, Zentralbankbeh=F6rde).=20

Nach einer Phase der Gemeinsamen =DCbergangsverwaltung (Joint Int= erim Administrative Structure, JIAS) =96 deren Departments durch je ein= en internationalen und einen kosovarischen Co-Head geleitet wurden =96 sieh= t die =DCbergangsverfassung vom 15.Mai 2001 (Constitutional Framework for Provisional Self-Government in Kosovo) den Aufbau der Provisor= ischen Selbstverwaltungsinstitutionen (Provisional Institutions for Self= -Government, PISG) vor, die nun durch die Kosovo-weiten Wahlen am 17.No= vember 2001 legitimiert wurden.=20

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2. Gespannte S= tabilit=E4t

Unbestreitbar hat UNMIK eine beachtliche Erfolgsbilanz vorzuweisen u= nd damit zu einem Zustand beigetragen, den man als =84gespannte Stabilit=E4= t=84 bezeichnen kann. Gespannt ist die Stabilit=E4t deshalb, weil nach wie = vor tiefliegende gesellschaftliche Konflikte bestehen, die sich jederzeit w= ieder versch=E4rfen k=F6nnen. Dennoch hat UNMIK eindeutig die Chance zur fr= iedlichen Konfliktbearbeitung geschaffen =96 die Chance zu nutzen ist Aufga= be der lokalen politischen Kr=E4fte.

Allerdings lassen sich im Kosovo einige grunds=E4tzliche Probleme ei= nes internationalen Mandats erkennen, die Zweifel an der beliebigen Wiederh= olbarkeit des Modells aufkommen lassen. Im Kern ist dies die mangelnde Vera= nkerung der Regierenden in Kultur und Interessenlagen der Regierten sowie e= ine entsprechend schwache und permanent gef=E4hrdete Legitimit=E4t der Regi= erung. Verbunden ist dies mit entsprechenden Schwierigkeiten der Durchsetzu= ng von staatlicher Gewalt und Politiken. Diese Ph=E4nomene erinnern sowohl = an die Ursachen des Scheiterns kolonialer Arrangements als auch an alte Erk= enntnisse aus der entwicklungspolitischen Debatte =96 dass n=E4mlich Politi= k ohne lokales ownership schwer durchzusetzen ist und oft wirkungslo= s bleibt.=20

Fast jeder der UNMIK-Erfolge ist deshalb mit einem gro=DFen ABER ver= sehen und beruht zudem zu einem betr=E4chtlichen Teil auf ausgesprochen gl= =FCcklichen Rahmenbedingungen (Abschnitt 1). Neben den Herausforderungen f= =FCr die n=E4chste Phase der internationalen =DCbergangsverwaltung lassen d= ie Mi=DFerfolge auch deutliche Grenzen f=FCr internationaler Mandate insges= amt erkennen. Allerdings ergeben sich auch einige allgemeine Schlu=DFfolger= ungen =96 nicht zuletzt jene, skeptisch, realistisch und vorsichtig zu sein= (Abschnitt 2).

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3. Zwischenbil= anz: UNMIK-Erfolge und ihre Grenzen

Die T=E4tigkeit der UNMIK l=E4sst sich drei Bereichen zuordnen: (i) = Sicherheit und =F6ffentliche Ordnung, (ii) Aufbau demokratischer Strukturen= und (iii) wirtschaftlicher Wiederaufbau und Entwicklung. Die folgende Aufl= istung soll einen =96 nicht vollst=E4ndigen =96 =DCberblick =FCber die wich= tigsten Erfolge in diesen Bereichen geben:


3.1 Siche= rheit und =F6ffentliche Ordnung

  • Demobilisierung: Nach dem Abzug der jugoslawischen Tr= uppen hat UNMIK ein umfangreiches Programm zur Demobilisierung und Entwaffn= ung der U=C7K durchgef=FChrt. Ein Teil der K=E4mpfer wurde in die neu gegr= =FCndete Kosovo-Schutztruppe (TMK) =FCberf=FChrt, die weitgehend unbewaffne= t ist und von der Funktionsbeschreibung einem technischen Hilfswerk =E4hnel= t =96 auch wenn sie sich selbst als Kern einer zuk=FCnftigen kosovarischen = Armee versteht.=20

[Seite der= Druckausg.: 7]

  • ABER: Nach wie vor gibt es im Kosovo trotz anhaltender Razzi= en eine unbekannte Anzahl geheimer Waffenverstecke, und der Verlauf des Kon= flikts im benachbarten Mazedonien legt nahe, da=DF diese im Zweifelsfall sc= hnell zug=E4nglich sind =96 und auch weitgehend unkontrolliert durch das Te= rritorium Kosovos und die teilweise unzug=E4nglichen Grenzregionen transpor= tiert werden k=F6nnen.=20

  • Schutz der Minderheiten: Gegenw=E4rtig ist es UN= MIK gelungen, eine gespannte Stabilit=E4t der Ethnien zu schaffen, in dem e= thnisch motivierte Gewalttaten stark zur=FCckgegangen sind. In der =DCberga= ngsverfassung und den Regulations (Verordnungen) der UNMIK ist den M= inderheiten dar=FCber hinaus ein betr=E4chtliches Ma=DF formaler Rechte gar= antiert worden, u.a. eine =FCberproportionale Vertretung in der Assembly= , Quoten in Regierung und Verwaltung sowie diverse politische Intervent= ionsmechanismen. Zudem hat UNMIK begonnen, erste R=FCckkehrerprogramme durc= hzuf=FChren.=20

  • ABER: UNMIK konnte nicht verhindern, dass nach dem Abzu= g der jugoslawischen Truppen ethnische Vertreibungen und die Besetzung von = Wohn- und anderen Eigentumsobjekten stattgefunden haben. Dadurch hat eine K= onzentration der Minderheitenbev=F6lkerung in Enklaven stattgefunden, die i= n der Regel mit erheblichem Aufwand gesichert werden m=FCssen. Gleiches gil= t f=FCr die freie Bewegung der Bev=F6lkerung dieser Enklaven.=20

    Letztlich k=F6nnen alle diese Schutzmechanismen nicht die notwendige dir= ekte Auseinandersetzung der Albaner und Serben =FCber die j=FCngste Vergang= enheit und den auf beiden Seiten fehlenden Willen zur Auss=F6hnung ersetzen= . Die ungekl=E4rte Statusfrage tr=E4gt vielmehr dazu bei, dass sich beide S= eiten durch ein konfrontatives Verhalten Vorteile f=FCr die antizipierte n= =E4chste Runde der Auseinandersetzungen versprechen.

  • Polizei: UNMIK hat zu einer weitgehenden Sta= bilisierung der allgemeinen =F6ffentlichen Ordnung beigetragen =96 zun=E4ch= st durch die Entsendung einer internationalen Zivilpolizei, die zunehmend d= urch die im Aufbau befindliche kosovarische Polizei verst=E4rkt wird und sp= =E4ter ganz abgel=F6st werden soll.=20

  • ABER: Diese Erfolge sind nur durch die flankierende Unt= erst=FCtzung der KFOR m=F6glich. Erhebliche Schwierigkeiten bestehen weiter= hin bei der Bek=E4mpfung der organisierten Kriminalit=E4t. Insbesondere der= internationalen Polizei, die ihrer Arbeit in der Regel nur mit der Hilfe v= on Dolmetschern oder in gemeinsamen Fremdsprachen nachgehen kann, ist eine = Durchdringung der Gesellschaft =96 und der Aufbau entsprechender Vertrauens= - und Informantenstrukturen =96 kaum m=F6glich.=20

  • Rechtsrahmen und Justiz: UNMIK hat einem funktio= nierenden Justizwesen und der Rechtsreform fr=FChzeitig hohe Priorit=E4t be= igemessen, um eine friedliche Entwicklung der kosovarischen Gesellschaft zu= erm=F6glichen und Gerechtigkeit anstelle von Rache zu stellen. In einigen = Bereichen werden dabei internationale Richter eingesetzt.

  • ABER: Insgesamt geht gerade der Aufbau des Justizwesens= nur langsam voran. Die lokalen Gerichte sind nicht in der Lage, den Arbeit= sanfall in einer Weise abzuarbeiten, die professionellen Standards entspr= =E4che; von der Bedrohung von Richtern wird gleicherma=DFen berichtet wie v= on ethnischem bias in der Rechtsprechung. Im allgemeinen Recht fehle= n zudem wichtige Grundlagen zur Aufrechterhaltung der =F6ffentlichen Ordnun= g, wie z.B. Hausfriedensbruch.=20

[Seite der= Druckausg.: 8]


3.2. Aufb= au demokratischer Strukturen

  • =DCbergangsverwaltung: Nach dem Abzug der jugoslawisc= hen Truppen hat UNMIK ein Abkommen zur Abschaffung der in den 90er Jahren g= ebildeten albanischen Parallelstrukturen geschlossen und diese durch die Ge= meinsame =DCbergangsverwaltung ersetzt =96 unter Einbeziehung aller gesells= chaftlich relevanten Gruppen in Konsultativgremien, die den osteurop=E4isch= en Runden Tischen nachempfunden waren. Durch m=FChevolle =DCberzeugungsarbe= it konnten auch Vertreter der serbischen Minderheit zur Mitarbeit gewonnen = werden.=20

  • ABER: De facto besteht ein Teil der albanischen Paralle= lstrukturen weiter fort, und in den serbischen Enklaven hat UNMIK bis heute= seine Verwaltungshoheit nicht voll durchsetzen k=F6nnen. Dies betrifft nic= ht nur die schnelle Mobilisierungsf=E4higkeit gewaltbereiter Gruppen, sonde= rn die allgemeine Durchsetzung von Recht, Verwaltungsstrukturen und politis= chen Entscheidungen sowie die Bek=E4mpfung illegaler =84Steuereintreibung= =84 auf dem gesamten Territorium Kosovos.=20

  • Zudem lassen sich in jenen Teilen der Verwaltung, die w= eitgehend auf Consultants zur=FCckgegriffen haben, betr=E4chtliche p= olitische Steuerungsprobleme beobachten: Im Zweifelsfall sind die Consul= tants =96 auch um sich ihre Anschlussauftr=E4ge zu sichern =96 eher ihr= en Auftraggebern als ihren politisch Vorgesetzten verpflichtet, was die Reg= ierungsf=E4higkeit der Administration erschwert.

  • Wahlen: Die Kommunalwahlen 2000 und die Wahlen 2= 001 haben =96 wie schon oben beschrieben =96 tats=E4chlich einer Tendenz Vo= rschub geleistet, die gem=E4=DFigten Politikern zugute kommt und die durch = den Krieg popul=E4r gewordenen radikalen Vertreter ins Hintertreffen gerate= n l=E4sst.=20

  • ABER: Schon nach den Kommunalwahlen war eine Tendenz de= r Delegitimierung von UNMIK durch die lokalen Eliten zu beobachten, und es = ist wahrscheinlich, dass sich dies nach den Kosovo-weiten Wahlen fortsetzt.= Weder die albanisch-ethnische Mehrheit noch die serbisch-ethnische Minderh= eit ist zudem mit den Bestimmungen der =DCbergangsverfassung einverstanden:= Die Mehrheit ist weder bereit, einen Status unterhalb der Unabh=E4ngigkeit= zu akzeptieren, noch h=E4lt sie den Umfang der Reserved Powers des = SRSG f=FCr akzeptabel. Der Minderheit geht dagegen selbst die eingeschr=E4n= kte Selbstverwaltung schon zu weit.=20


3.3 Wiede= raufbau und Entwicklung

  • Nothilfe: Die Geschwindigkeit des Wiederaufbaus im Ko= sovo hat selbst Berufsoptimisten =FCberrascht. Wer heute =FCber Land f=E4hr= t, gewinnt fast den Eindruck als sei Kosovo erst seit zwei Jahren besiedelt= . D=F6rfer und St=E4dte sind weitgehend neu gebaut; sowohl Altbauten als au= ch zerst=F6rte H=E4user sind seltene Relikte einer jugoslawischen Vergangen= heit.=20

  • ABER: Der Wiederaufbau hat nur begrenzte Impulse f=FCr = die lokale Wirtschaft gegeben. Ein Gro=DFteil der Baumaterialien musste imp= ortiert werden, zumal die KFOR einen Teil jener Betriebe als Kasernen beset= zt hatte, die man schnell h=E4tte wiederbeleben k=F6nnen.=20

  • Wirtschaftliche Entwicklung: Durch die UNMIK-Pr= =E4senz und die schnelle Etablierung stabiler und transparenter Rahmenbedin= gungen ist Kosovo zun=E4chst das Schicksal vieler=20

[Seite der= Druckausg.: 9]

    anderer Transformationsl=E4nder erspart geblieben, eine politisch a= bgesicherte Bereicherung der Wenigen auf Kosten aller zu erleben. Weder gab= es den privilegierten Zugang zu und den Missbrauch von staatlich subventio= nierten oder abgesicherten Krediten, Import- und Exportlizenzen oder =E4hnl= ichen einschl=E4gig bekannten Quellen f=FCr rent seeking.=20

    Auch f=FCr die Unternehmenst=E4tigkeit sind die allgemeinen Rahm= enbedingungen positiv: einfache Unternehmensregistrierung, extrem niedrige = Steuern, eine stabile W=E4hrung durch =DCbernahme der DM als offiziell akze= ptiertes Zahlungsmittel, erhebliche Investitionen in die Basisinfrastruktur= u.a. haben Kosovo trotz aller gegenlautenden Statistiken zu einem Ort gema= cht, in dem besonders Klein- und Mittelbetriebe florieren =96 vielfach jedo= ch trotz positiver Rahmenbedingungen in der Schatten=F6konomie.

  • ABER: Nach wie vor werden rund 85 % des Bruttosozialprod= ukts importiert, ohne dass nennenswerte Exporte erfolgen. Dieses gewaltige = Handelsbilanzdefizit ist bisher zu etwa gleichen Teilen von internationalen= Hilfsgeldern und Transfers der im Ausland lebenden Kosovaren finanziert wo= rden. Die ungekl=E4rte Statusfrage verwehrt Kosovo zudem den Zugang zu den = meisten entwicklungsf=F6rdernden internationalen Abkommen und Institutionen= (Weltbank, IWF, WTO u.a.), da der v=F6lkerrechtlich problemlose Zugang =FC= ber die Bundesrepublik Jugoslawien politisch mehr als problematisch ist.=20
    Zu einem ernsten Destabilisierungsfaktor =96 der auch dringend ben=F6ti= gte Investoren abschreckt =96 droht sich die offene Frage des gesellschaftl= ichen Eigentums zu entwickeln. Bereits nach dem Krieg waren viele der Unter= nehmen in Gesellschaftseigentum von selbsternannten Managements =FCbernomme= n worden, und mit den ver=E4nderten Machtverh=E4ltnissen nach den Kommunalw= ahlen waren erste politisch initiierte =84Umbesetzungen=84 zu beobachten, d= ie nicht immer friedlich verliefen. Nach den Kosovo-weiten Wahlen ist mit e= iner neuen Welle der Auseinandersetzungen um diese Betriebe zu rechnen. Dab= ei wird UNMIK in jenen Betrieben, in denen zur Stabilisierung der Situation= direkte Verantwortung =FCbernommen wurde, zunehmend selbst Konfliktpartei.= =20
    Bisher ist es UNMIK nicht gelungen, durch die Einleitung der Privatisie= rung klare Eigentumsverh=E4ltnisse zu schaffen =96 und damit anhaltende Kon= flikte dieser Art zu vermeiden. Eine Kosovo Trust Agency mit entsprechenden= Kompetenzen st=F6=DFt nach wie vor auf Vorbehalte des UN-Systems. Die UN b= ef=FCrchtet aufgrund extrem komplizierter Rechtsverh=E4ltnisse m=F6gliche S= chadensersatzanspr=FCche, und den Kosovaren wird aufgrund der ungekl=E4rten= Statusfrage jene politische Grundsatzentscheidung verwehrt, die in den =FC= brigen jugoslawischen Nachfolgerepubliken eine Privatisierung eingeleitet h= at.=20

Zusammenfassend l=E4sst sich also festhalten:

  1. UNMIK war besonders dort erfolgreich, wo schnell konkrete L= ieferungen und Leistungen zu erbringen waren (z.B. Nothilfe) oder internati= onale Experten weitgehend problemlos Verantwortung f=FCr Verwaltungshandeln= =FCbernehmen konnten.

  2. Gr=F6=DFere Schwierigkeiten bestanden und bestehen im = Bereich des Aufbaus jener Institutionen, die auf ver=E4nderten Verhaltensmu= stern und ihrer grunds=E4tzlichen Akzeptanz in der Gesellschaft beruhen. Di= ese sind grunds=E4tzlich nur l=E4ngerfristig zu verankern; zudem str=E4uben= sich ma=DFgebliche Teile der Gesellschaft im Kosovo gegen einen Teil diese= r Institutionen. Ein Teil der Probleme beruht auf den besonderen Umst=E4nde= n des Mandats (Statusfrage).=20

  3. Als politische Kernprobleme lassen sich die l=E4ngerfr= istige Akzeptanz des Mandats durch die Kosovaren sowie die Durchsetzung ent= sprechender Politiken identifizieren.

[Seite der= Druckausg.: 10]

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4. Gl=FCcklich= e Rahmenbedingungen

Zudem ist die bisherige Erfolgsgeschichte der UNMIK ein Produkt gl= =FCcklicher Rahmenbedingungen, von denen insbesondere die folgenden hervorh= ebenswert erscheinen:

  • Fl=E4chendeckende Pr=E4senz der Sicherheitsorgane: KF= OR ist in der Lage, auf dem relativ kleinen Territorium Kosovos (10 887 km= =B2, halb so gro=DF wie Belgien) fl=E4chendeckend pr=E4sent zu sein und die= =E4u=DFere und einen gro=DFen Teil der inneren Sicherheit zu garantieren. = Insgesamt ist Kosovo trotz aller M=E4ngel weitgehend von Infrastruktur durc= hdrungen (Stra=DFen und Feldwege, Strom, Telefon), und damit auch zug=E4ngl= ich f=FCr die Sicherheitsorgane (KFOR, Polizei).=20

  • Akzeptanz von KFOR und UNMIK: Begleitet sind die= se =96 trotz aller beobachteten Schwierigkeiten =96 relativ guten Bedingung= en von einer nach wie vor starken Akzeptanz der USA, der NATO und =96 zu ei= nem geringeren Ma=DFe =96 der UNMIK als Befreier und Garanten der =E4u=DFer= en Sicherheit =96 vor allem gegen=FCber Inner-Serbien. Deutlich wird dies a= uch am weit verbreiteten Integrationswillen in euro-atlantische Strukturen:= Es gibt eine starke Affinit=E4t sowohl zur NATO als auch zur EU.

  • Enge Verbindungen zur Europ=E4ischen Union: Die = N=E4he zur Europ=E4ischen Union hat in den letzten 30 Jahren nicht nur den = wirtschaftlichen Austausch (Handel, Gastarbeiter), sondern auch eine kultur= elle Durchdringung (Reisem=F6glichkeiten, Satellitenfernsehen, weitgehende = S=E4kularisierung) erm=F6glicht, die dieser Tendenz Vorschub geleistet hat.= Kaum ein albanischer Kosovare war nicht schon einmal l=E4nger in Deutschla= nd, =D6sterreich oder der Schweiz =96 und sieht den dortigen Entwicklungs- = und Lebensstandard uneingeschr=E4nkt als anstrebenswert an. Die betr=E4chtl= ichen Transfers von Auslandskosovaren bilden zudem den Grundstock f=FCr vie= le kleine Investitionen und ersetzen das weitgehend fehlende Sozialsystem. = In Zukunft werden erfolgreiche kosovarische Gesch=E4ftsleute im Ausland ver= mutlich das gr=F6=DFte Potential f=FCr Direktinvestitionen bilden.=20

  • Sozialstruktur, Eigeninitiative und innerer Stabilit= =E4t: Ohne den betr=E4chtlichen Aufbauwillen und die Energie der Kosova= ren, die oftmals nicht erst auf internationale Helfer gewartet haben, und o= hne ein betr=E4chtliches Ma=DF an Selbstorganisation und inneren Frieden (m= it der wichtigen Ausnahme ethnisch und wirtschaftlich bedingter Gewalt vor = allem direkt nach Kriegsende) w=E4re die Bilanz der letzten beiden Jahre mi= t Sicherheit weniger gut ausgefallen. Durch die traditionell engen Beziehun= gen in der Gro=DFfamilien existieren zudem Netzwerke, die =96 in Verbindung= mit den Transfers aus dem Ausland =96 nicht nur die soziale Absicherung de= r meisten Kosovaren garantieren, sondern auch effektive Sicherungsinstrumen= te f=FCr personengebundene Kredite bilden.

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5. Ausblick

Die bisherige Bilanz der UNMIK ist angesichts des Umfangs der Aufgab= en und der schwierigen Ausgangsbedingungen durchaus positiv. Es ist gelunge= n, eine =84gespannte Stabilit=E4t=84 zu schaffen, die die Chancen f=FCr ein= e friedliche L=F6sung der Konflikte wesentlich verbessert hat. Allerdings k= ann UNMIK diese Aufgabe nicht stellvertretend f=FCr die lokalen politischen= Kr=E4ften l=F6sen. Und bis heute weder bei Albanern noch bei Serben ein ne= nnenswerter Wille zu erkennen, an einem gemeinsamen politischen Konzept f= =FCr Kosovo zu arbeiten =96 im Gegenteil: der ungekl=E4rte v=F6lkerrechtlic= he Status tr=E4gt dazu bei, unvers=F6hnliche Maximalpositionen beizubehalte= n und auf die Revision des status quo zu setzen.=20

[Seite= der Druckausg.: 11]

F=FCr die n=E4chste Etappe der UNMIK wird es entscheidend sein, wie = sich das Verh=E4ltnis zwischen den an die Selbstverwaltungsstrukturen =FCbe= rtragenen Hoheitsfunktionen und den Reserved Powers des SRSG gestalt= et. Hier sind Konflikte vorprogrammiert =96 zum einen, weil die Trennlinien= in vielen Bereichen nicht eindeutig zu ziehen sind, zum anderen, weil die = albanische Mehrheit der Kosovaren ihre Beschr=E4nkungen als zu weitgehend e= mpfinden. Dies betrifft insbesondere den Umgang mit den gesellschaftlichen = Eigentumstiteln, f=FCr die UNMIK bisher keine =FCberzeugende L=F6sung etabl= iert hat.=20

Insgesamt wird UNMIK in n=E4herer Zukunft noch st=E4rker als bisher = vor dem Dilemma stehen, entweder auf einem direkten Eingreifen in vielen Be= reichen zu bestehen (und die damit verbundenen Konflikte direkt als Konflik= tpartei austragen zu m=FCssen), oder verst=E4rkt auf indirekte Steuerungsin= strumente zur=FCckzugreifen, die eine weitere =DCbertragung politischer Fun= ktionen an die Kosovaren mit einem koordinierten Vorgehen von KFOR, UNMIK u= nd den Gebern verbinden (und damit die Gefahr zu minimieren, eine generelle= Konfliktlinie Internationale vs. Kosovaren zu etablieren).=20

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6. Merkposten = f=FCr k=FCnftige Mandate

Aus den Erfahrungen mit UNMIK lassen sich f=FCr k=FCnftige Mandate f= olgende Erkenntnisse gewinnen:

  • Fr=FChzeitige Bestandsaufnahme: Wenn m=F6glich, sollt= e schon vorab eine intensive Bestandsaufnahme durchgef=FChrt werden und jen= e schnell wiederzubelebenden oder aufzubauenden lokalen Strukturen identifi= ziert werden. Die Deckung der Grundbed=FCrfnisse der Bev=F6lkerung durch ei= ne intelligente Nothilfe, die zugleich einfache Produktionsprozesse vor Ort= st=E4rkt, ist vorrangig und sichert zudem die notwendige Akzeptanz des Man= dats. Die l=E4ngerfristigen, an den Aufbau entsprechender Institutionen geb= undenen, Entwicklungsziele d=FCrfen dagegen die Umsetzungskapazit=E4ten vor= Ort nicht =FCbertreffen.

  • Realistisches und robustes Mandat: Dort, wo die = Rahmenbedingungen wesentlich ung=FCnstiger sind als im Kosovo, kann wichtig= stes Ziel nur sein, die Chancen der lokalen Bev=F6lkerung und Eliten f=FCr = eine friedliche und demokratische Entwicklung zu st=E4rken. Dabei ist es du= rchaus legitim, vom Idealbild abzuweichen und nur zweitbeste, aber politisc= h durchsetzbare L=F6sungen anzustreben =96 mit der Existenz von parallelges= ellschaftlichen Strukturen ist nicht nur zu rechnen, vielmehr sind diese in= die Architektur des Mandats einzubeziehen. Gleichzeitig sind jene Bereiche= zu definieren, in denen die politische Agenda des internationalen Mandats = robust durchgesetzt werden soll =96 und die entsprechenden Ressourcen berei= tzustellen.

  • Angemessene Ber=FCcksichtigung von Eigentumsfragen: Nachkriegssituationen sind in der Regel von ungekl=E4rten Eigentumsfrag= en gekennzeichnet. Will ein internationales Mandat nicht nur die wirtschaft= liche Entwicklung f=F6rdern, sondern vor allem permanente Destabilisierung = durch den Kampf um Eigentum vermeiden, so sollte es von vornherein Vergleic= hsmechanismen und Entsch=E4digungsmodelle vorsehen =96 und zwar gleicherma= =DFen f=FCr Wohn- als auch f=FCr Unternehmenseigentum.=20

  • Einfache, funktionsf=E4hige Verwaltungsstrukturen: Eine Wiederholung eines Mehr-Pfeiler-Modells ist wegen der damit verbund= enen Reibungsprobleme zu vermeiden. Zudem sollte der =FCberm=E4=DFige Einsa= tz von Consultants aufgrund der damit verbundenen Steuerungs- und Lo= yalit=E4tsprobleme vermieden werden. Stattdessen sollte verst=E4rkt auf Ent= sendungen (secondments) zur=FCckgegriffen werden. Um kostspielige Le= rnprozesse nicht st=E4ndig zu wie-

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    derholen und die Verwaltung effizienter zu machen sind zudem l=E4ng= erfristige Eins=E4tze unabdingbar.=20

  • Koppelung der zivilen und milit=E4rischen Aufkl=E4run= gs- und Polizeifunktionen: Gerade in turbulenten, von Staatszerfall gek= ennzeichneten Umbruchsphasen ist der R=FCckgriff auf die milit=E4rischen Si= cherheitsfunktionen und ihre robusteren Umsetzungsmechanismen angeraten. Ve= rbunden sollte dies mit einer schellen Etablierung solcher rechtlicher Grun= dlagen sein, die eine schnelle Wiederherstellung der =F6ffentlichen Sicherh= eit gew=E4hrleisten. Eine Art starter package von einfachen V= erordnungen, die ein koordiniertes und wirkungsvolles Vorgehen der Sicherhe= itskr=E4fte erm=F6glicht, sollte sich aus den Erfahrungen im Kosovo relativ= einfach zusammenstellen lassen.=20

  • Internationale Rechtsinstanzen: Ein nicht zu unt= ersch=E4tzender Stabilisierungsfaktor ist der Internationale Gerichtshof in= Den Haag =96 auch unter dem Gesichtspunkt, dass offenbar nicht alle m=F6gl= ichen Anklagen bisher ver=F6ffentlicht wurden und damit disziplinierende Wi= rkung auf extreme politische Kr=E4fte aus=FCben k=F6nnen. Um das schwache R= echtssystem vor Ort zu st=E4rken, sind zudem rechtzeitig internationale Ric= hter bereitzustellen.

  • =DCbertragung politischer Verantwortung: Um die = lokalen Eliten verantwortlich und rechenschaftspflichtig gegen=FCber der ei= genen Klientel und der internationalen Gemeinschaft zu machen, ist diesen s= chnellstm=F6glich politische Verantwortung zu =FCbertragen. Dabei sollten A= bberufungen von =F6ffentlichen =C4mtern als Sanktionsinstrumente genutzt we= rden (allerdings zeigen sich in Bosnien auch eindeutige Grenzen dieser Poli= tik). Die internationale Pr=E4senz sollte sich dagegen auf die wichtigsten = Schl=FCsselbereiche konzentrieren =96 hier allerdings robust. Zur Unterst= =FCtzung indirekter Steuerungsmechanismen ist die Bindung von Hilfsprogramm= en an Konditionen schon fr=FChzeitig zu planen =96 die daf=FCr erforderlich= e politische Strategie- und Koordinationsf=E4higkeit der Geber wird dabei a= usschlaggebend zum Erfolg sein.=20

  • Politische =D6ffentlichkeitsarbeit: Um berechtig= te und unberechtigte Kritik zu adressieren sowie die vermeidbaren und unver= meidbaren H=E4rten eines Mandats zu vermitteln, ist nicht nur der politisch= e Dialog auf Ebene der Eliten unverzichtbar. Auch eine =D6ffentlichkeitsarb= eit, die vor allem =84das Ohr an der Bev=F6lkerung=84 hat und weniger auf d= ie mediale Selbstdarstellung der internationalen Akteure in den Hauptst=E4d= ten dieser Welt zielt, tr=E4gt entscheidend zur Vermittlung des Mandats bei= =96 und ist damit entscheidend f=FCr das Ausma=DF seiner Akzeptanz.=20

Die wichtigste Erkenntnis jedoch: nach zwei Jahren UNMIK sind die Grenze= n einer =84Protektoratsl=F6sung=84 im Zeitalter moderner Nationalstaaten de= utlich sichtbar geworden. Dies betrifft weniger die begrenzt, aber nicht = grunds=E4tzlich vermeidbaren Kinderkrankheiten der Aufbauphase, sondern v= ielmehr die tieferliegenden Probleme der Legitimation politischer Macht dur= ch die Bev=F6lkerung des =84Protektoratsgebiets=84. Die L=F6sung der gesell= schaftlichen Kernaufgabe =96 der Bildung einer modernen Nation und die dadu= rch bedingte Legitimierung staatlicher Gewalt kann nicht von au=DFen komm= en. Unter weniger freundlichen Rahmenbedingungen gilt hier die alte afghani= sche Weisheit: =84Je feuchter das Getreide, desto langsamer mahle= n die M=FChlen.=84

=A9 Friedrich Ebert Stiftung | technical sup= port | net edition=20 fes-library | Dezember 2001
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