From: Snapshot-Content-Location: https://library.fes.de/fulltext/stabsabteilung/01323.htm Subject: =?utf-8?Q?Wettbewerbspolitik=20:=20Perspektiven=20f=C3=BCr=20Deutschland?= =?utf-8?Q?=20und=20Europa=20;=20innovationsorientierte=20Wettbewerbspolit?= =?utf-8?Q?ik=20f=C3=BCr=20eine=20globale=20Welt=20;=20Thesenpapier=20/=20?= =?utf-8?Q?von=20Burkhard=20Dreher=20(Federf=C3=BChrung)=20...=20Managerkr?= =?utf-8?Q?eis=20der=20Friedrich-Ebert-Stiftung=20-=20[Electronic=20ed.]?= =?utf-8?Q?=20-=20Berlin,=202002=20-=2014=20Bl.=20=3D=2045=20KB,=20Text=20?= =?utf-8?Q?
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Wettbewerbspolitik : Perspektiven f=FCr Deutschland und Europa ; innovation= sorientierte Wettbewerbspolitik f=FCr eine globale Welt ; Thesenpapier / von Burkhard Dreher (Federf=FChrung) ... Managerkreis der Friedrich-Eber= t-Stiftung - [Electronic ed.] - Berlin, 2002 - 14 Bl. =3D 45 KB, Text
Electronic ed.: Bonn : FES Library, 2002

=A9 Friedrich-Ebert-Stiftung

=3D"INHALT"





Wettbewerbspolitik: Perspektiven f=FC= r
Deutschland und Europa

Innovationsorientierte Wettbewerbspolitik f=FCr = eine globalisierte Welt

Thesenpapier von

Burkhard Dreher (Federf=FChrung)
Angelika Josten-Janssen
Karl Kauermann
Reinhold Kopp
Karlheinz Maldaner
Walter M=FCller
Wilhelm P=E4llmann

Berlin, April 2002



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1. Wettbewerb = - das beste Entdeckungsverfahren f=FCr Innovationen

Innovationen sind der Motor f=FCr Fortschritt, Wohlstand und Besch= =E4ftigung. Jede Volkswirtschaft, jede Gesellschaft ist auf Innovationsdyna= mik angewiesen. In einer globalen Wirtschaft m=FCssen sich Innovationen nic= ht nur regional und national durchsetzen, sondern auch im weltweiten Wettbe= werb.

W=E4hrend die herausragende Bedeutung von Innovationen f=FCr Wachstu= m und Besch=E4ftigung einer Volkswirtschaft unbestritten ist, bestehen kont= roverse Ansichten bez=FCglich der Rahmenbedingungen, unter denen sie sich b= estm=F6glich entwickeln k=F6nnen:

  • Ist der m=F6glichst freie Wettbewerb privater Unterne= hmen ein Garant f=FCr Innovationen und muss dieser daher gesch=FCtzt und ge= f=F6rdert werden?

  • Oder muss staatliche F=F6rderpolitik innovationstr=E4ch= tige Wirtschaftsbereiche definieren und unterst=FCtzen, was einen Eingri= ff in den Wettbewerb bedeutet?

Die f=F6rderpolitische Wettbewerbslenkung basiert im wesentlichen auf in= dustriepolitischen Argumenten. =DCberzeugende empirische Belege f=FCr deren= G=FCltigkeit finden sich selten, w=E4hrend die Gegenargumente erdr=FCckend= sind. So tendieren Monopole und Unternehmen mit marktbeherrschender Stellu= ng eher zur Verteidigung ihrer Vorrangstellung auf gegebenen Marktsegmenten= als zur Erschlie=DFung neuer M=E4rkte. Auch ist der politische Einfluss vo= n Monopolen zumeist so gro=DF, dass rent-seeking erfolgversprechende= r erscheint als Gewinnstreben. Innovationen werden folglich =96 =FCber alle= Unternehmensgr=F6=DFen hinweg =96 weniger von Monopolen als ganz =FCberwie= gend unter Konkurrenzbedingungen hervorgebracht, wie dies unter anderem die= einschl=E4gigen Untersuchungen des Zentrums f=FCr Europ=E4ische Wirtschaft= sforschung in Mannheim und des Infas-Instituts empirisch belegen.

Nur in besonders begr=FCndeten Ausnahmef=E4llen kann aus =F6konomisc= her Sicht staatliche Unterst=FCtzung sinnvoll sein:

  • Zum einen bei Dominanz externer gegen=FCber internen Vorteil= en, beispielsweise in der Grundlagenforschung, wo die gewonnenen Erkenntnis= se am Markt nicht unmittelbar verwertbar sind, aber f=FCr externe und zuk= =FCnftige Nutzer sehr wohl gro=DFe Vorteile erbringen k=F6nnen. Dieser Fall= positiver externer Effekte stellt den Lehrbuchfall von Marktversage= n dar, ist in der Realit=E4t aber kaum einzugrenzen. Der Bezug auf dieses A= rgument sollte demzufolge =E4u=DFerst restriktiv als Begr=FCndung staatlich= er Subventionen zur Innovationsf=F6rderung zugelassen werden.

  • Zum anderen, wenn auf einem Monopolmarkt Wettbewerbsver= h=E4ltnisse erst noch zu schaffen, also Konkurrenzunternehmen erst noch zu = gr=FCnden oder aufzubauen sind. Allerdings liegt die Ursache f=FCr Monopolm= =E4rkte h=E4ufig in der staatlichen Politik selbst, so dass deren Korrektur= auch zur Aufl=F6sung des Monopols f=FChrt. Diesbez=FCgliche wettbewerbspol= itische Bem=FChungen unterst=FCtzen den Innovationsprozess eher als staatli= che Aufbauhilfe f=FCr einen potentiellen Konkurrenten. Allerdings: Damit au= f solchen M=E4rkten Wettbewerb =FCberhaupt entsteht, sind sie in der Regel = f=FCr eine =DCbergangszeit einer Regulierung zu unterwerfen. Diese v= erhindert notfalls ex ante, dass der bisherige Monopolist seine Marktmacht,= vor allem seine Kontrolle der Infrastruktur, gegen=FCber neuen Wettbewerbe= rn missbraucht.

  • Und schlie=DFlich bei =FCbergeordneten gesamtwirtschaft= lichen Zielsetzungen =96 zum Beispiel aus Gr=FCnden der Versorgungssicherhe= it bei der Energieversorgung.

Grunds=E4tzlich l=E4uft die Subventionspolitik Gefahr, Ressourcen aus re= ntablen Sektoren zu entziehen und in unrentable (nicht innovative) Branchen= umzulenken. Zudem bergen industriepolitische Ans=E4tze die bekannten Gefah= ren jeder Subventionspolitik: die Gew=F6hnung an den staatlichen Tropf und = Verkrustung bestehender Strukturen. Dies wird durch das anhaltend hohe Subv= entionsniveau in Deutschland eindr=FCcklich belegt (rund 60 Mrd. =80 j=E4hr= lich). Im EU-Durchschnitt und f=FCr die OECD-Staaten ist das gleiche subven= tionspolitische Ph=E4nomen empirisch festzustellen, auch wenn f=FCr einzeln= e Zeitabschnitte r=FCckl=E4ufige Subventionsquoten zu verzeichnen sind. Die= s zeigen verschiedenen Studien der EU-Kommission und der OECD.

Dabei ist die Subventionsstruktur noch ern=FCchternder als da= s anhaltend hohe Subventionsniveau: Die mit Abstand gr=F6=DFten Fina= nzhilfen erhalten gerade nicht die als innovativ geltenden Branchen und fas= t 60% der F=F6rderprogramme sind langlebige Subventionen. Der 18. Subventio= nsbericht der Bundesregierung weist in seiner =DCbersicht der Subventionen = nach Aufgabenbereichen f=FCr den Bereich =84Technologie- und Innovationsf= =F6rderung=84 keine Subventionen aus, w=E4hrend allein die gewerbliche Wirt= schaft allgemein (ohne Verkehr) in den Jahren 1999 bis 2002 mit j=E4hrlich = =FCber 6 Mrd. =80 unterst=FCtzt wird.=20

Au=DFer im Wege der Wettbewerbsbeeinflussung durch direkte und indir= ekte Finanzhilfen behindert die =F6ffentliche Hand innovative Wirtschaftsse= ktoren auch durch zahlreiche andere Eingriffe in den branchenspezifischen W= ettbewerb. Beispielsweise durch hohe staatliche Auflagen (z.B. Pharma- und = Biotechnologie), Behinderung bestimmter Technologien (z.B. thermische Verwe= rtung), lange Planungs- und Genehmigungsverfahren, Unsicherheit bei Planung= sprozessen oder allgemein b=FCrokratische Erschwernisse bei Unternehmensneu= gr=FCndungen.=20

Zentrale Bedingungen f=FCr funktionierenden Wettbewerb, n=E4mlich de= r Marktzutritt und der Marktaustritt werden durch Regulierung einerseits un= d Subventionierung andererseits stark eingeschr=E4nkt. Die Offenh= eit, die =84Bestreitbarkeit der M=E4rkte=84 wird gerade in innovativen Segm= enten mit weitreichenden Konsequenzen behindert.

So ist sowohl vor dem Hintergrund der theoretischen Argumente als au= ch aufgrund der ern=FCchternden empirischen Daten zur Subventionspolitik nu= r eine Strategieoption sinnvoll: Nur der Wettbewerb vermag jene G=FCter, Pr= oduktionsverfahren und Organisationsformen zu entdecken, die als Innovation= wirtschaftliche Entwicklung voranbringen k=F6nnen. Innovationsorientier= te Wettbewerbspolitik muss daher intensiven Wettbewerb f=F6rdern und= sch=FCtzen. M=E4rkte m=FCssen offen f=FCr Marktzutritte und Marktaustr= itte sein. Erwirtschaftete Marktanteile m=FCssen bestreitbar sein und d=FCr= fen nicht staatlich garantiert werden, wobei der f=FCr Innovationspolitik u= nverzichtbare Patentschutz und das Recht auf geistiges Eigentum eine wichti= ge Ausnahme bilden.

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2. Innovations= orientierte Wettbewerbspolitik in einer globalisierten Wirtschaft: Regeln f= =FCr das Zusammenspiel der Ebenen

In einer globalisierten Wirtschaft reicht die nationale Wettbewerbsp= olitik nicht aus. Eine internationale Politik oder zumindest eine internati= onale Koordination nationaler wettbewerbspolitischer Institutionen ist notw= endig, um die Funktionsf=E4higkeit der globalen M=E4rkte zu gew=E4hrleisten= . Nur so kann das innovative Potenzial nationaler und globaler M=E4rkte eff= izient ausgesch=F6pft werden. Das erfordert

  • gemeinsame Leitlinien nationaler und internationaler Wett= bewerbspolitik bis hin zu einem internationalen Wettbewerbsrecht und zu= gleich

  • eine klare Abgrenzung zwischen den Kompetenzen n= ationaler und internationaler wettbewerbspolitischer Institutionen,

  • um Rechtssicherheit und Kalkulierbarkeit f=FCr i= nternational agierende Unternehmen hinsichtlich der anzuwendenden wettbewer= bspolitischen Regeln zu gew=E4hrleisten.

Konkret hei=DFt das, neben den nationalen Wettbewerbsbeh=F6rden muss = eine den Prinzipien der Gewaltenteilung und Transparenz folgende eur= op=E4ische Wettbewerbsbeh=F6rde stehen. Ohne Gewaltenteilung und Transp= arenz droht die europ=E4ische Wettbewerbspolitik die Bodenhaftung zu verlie= ren.

Eine f=FCr globale Wettbewerbsfragen zust=E4ndige internationale Ins= titution ist dagegen in naher Zukunft nicht zu erwarten, obwohl die Harmoni= sierung der Kriterien sowohl f=FCr Fusionskontrollen als auch bei Kartellve= rst=F6=DFen von Unternehmen und Wettbewerbsbeh=F6rden gew=FCnscht wird. Nac= hdem weltweit rund 80 Staaten =FCber eigene Wettbewerbsregeln verf=FCgen, f= =FChrt der Weg der Zusammenarbeit zun=E4chst =FCber bilaterale, sp=E4ter mu= ltilaterale Abkommen. Gerade die Kooperation zwischen der EU und den USA is= t in diesem Zusammenhang von besonderer Bedeutung. Nach einem ersten Abkomm= en von 1991 =FCber die Zusammenarbeit der Kartellbeh=F6rden strebt man in K= =FCrze ein weiteres an. Die Notwendigkeit, hier t=E4tig zu werden, hat sich= im letzten Sommer gezeigt, als die amerikanische Wettbewerbsbeh=F6rde die = Fusion von General Electric und Honeywell bereits genehmigt hatte, w=E4hren= d die EU-Kommission gerade ihre Pr=FCfung aufnahm, die zur Untersagung des = Vorhabens f=FChrte.

Die zwischen den USA, der EU und einer Reihe weiterer Staaten diskut= ierte Schaffung eines World Competition Forum zwecks Angleich= ung und Abstimmung der Wettbewerbsordnungen ist ein erster wichtiger Schrit= t.

Um Rechtssicherheit und Konsistenz in der Rechtssprechung zu gew=E4h= rleisten, m=FCssen die verschiedenen Wettbewerbsordnungen =FCber gemeinsame= Leitlinien miteinander verbunden werden. Hierzu z=E4hlen insbesondere

  • die Regeln zur Abgrenzung des relevanten Marktes sowohl bezo= gen auf das Produkt als auch auf die geographische Dimension,

  • die Untersagungskriterien f=FCr Zusammenschl=FCsse (= market dominance test oder substantial lessening of competiti= on test)

  • wie auch die Beurteilung des tats=E4chlichen oder poten= ziellen Wettbewerbs,

  • die Marktzutrittschancen

  • und die Entwicklung des Marktes.

Eine identische Wettbewerbsordnung ist f=FCr die verschiedenen Ebenen de= r Wettbewerbspolitik indessen nicht erstrebenswert, um den Wettbewerb zwisc= hen den Wettbewerbsregeln nicht auszuschalten.

Damit die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts nicht selbst zur Wettbe= werbsbehinderung wird, muss das Prinzip der one-stop-agency realisie= rt werden =96 im Gegensatz zur derzeitigen Praxis, bei der noch Mehrfachpr= =FCfungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten der EU =FCblich sind. Das hei= =DFt, eine Fusion wird nur bei einer Institution notifiziert. Diese muss zu= dem z=FCgig arbeiten k=F6nnen. Sowohl die nationalen Beh=F6rden als auch di= e Europ=E4ische Kommission und die =96 noch zu schaffende =96 international= e Struktur m=FCssen entsprechend gut ausgestattet sein.

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3. Interdepend= enz mit benachbarten Politikbereichen

Au=DFer dem unabweisbaren Kooperationsbedarf zwischen der nationalen= , europ=E4ischen und globalen Wettbewerbspolitik, also der Politik der vers= chiedenen Ebenen, ist auch die Kooperation unterschiedlicher Politikbereich= e mit der Wettbewerbspolitik immer dringlicher geworden. Dies liegt darin b= egr=FCndet, dass mit den fortschreitenden Erfolgen beim internationalen Abb= au tarif=E4rer Handelshemmnisse (Z=F6lle) der Einfallsreichtum der die jewe= ils heimische Wirtschaft protegierenden Regierungen bei nichttarif=E4ren Ha= ndelshemmnissen nicht geringer geworden ist. Zu nennen ist in Deutschland b= eispielsweise die Steuerpolitik, die Gewerbepolitik (Handwerksordnung, Kamm= ervorschriften, Vorschriften f=FCr Freiberufler, Ladenschlussgesetz, etc.),= die Gesundheitspolitik (Arzneimittelgesetz, =C4rztezulassung etc.), die Re= gional- und Sozialpolitik sowie die Umwelt- und nat=FCrlich die Forschungsp= olitik.

Eine innovationsorientierte Wettbewerbspolitik f=FCr die globalisier= te Wirtschaft muss solcherlei Wettbewerbsbeschr=E4nkungen ber=FCcksichtigen= und nach verl=E4sslichen Regeln regionale oder nationale Besonderheiten zu= lassen oder ablehnen. Dabei besteht die zentrale Schwierigkeit in der Abgre= nzung der =84sch=FCtzenswerten=84 Besonderheiten, die von Teigwarenspeziali= t=E4ten =FCber Brauereikultur bis hin zu unterschiedlichen ethischen Einste= llungen zur Gentechnik reichen k=F6nnen.=20

Zu dieser Abgrenzungsproblematik wird es keine Universall=F6sung geb= en und politische Verhandlungen werden auch zuk=FCnftig notwendig bleiben. = Jedoch sind das Ursprungslandprinzip (Zulassung eines Handelsgutes i= m Inland, wenn es im Ursprungsland genehmigt wurde) und die Reziprozit= =E4t (Gegenseitigkeitsprinzip, beispielsweise in der grenz=FCberschreit= enden Markt=F6ffnung bei vormals nationalen Monopolm=E4rkten nur gegen=FCbe= r denjenigen Partnerl=E4ndern, die ihre M=E4rkte ebenfalls =F6ffnen) geeign= ete Prinzipien, um einen gro=DFen Teil potenzieller Streitfragen nach einhe= itlichem und berechenbarem Muster zu regeln. Reziprozit=E4t bei den Verteid= igungsm=F6glichkeiten im Falle feindlicher =DCbernahmen w=E4re auch eine M= =F6glichkeit die Konflikte zwischen den derzeit in Beratung befindlichen eu= rop=E4ischen und den amerikanischen =DCbernahmeregeln aufzul=F6sen. Des wei= teren zeichnet sich im Bereich der nationalen Steuerpolitik eine L=F6sung d= er schwierigen Frage =84Steuerwettbewerb oder Steuerharmonisierung=84 ab: E= ine internationale Steuerwettbewerbsordnung kann unlautere (unfaire)= Ma=DFnahmen im Steuerwettbewerb wirksam verbieten und macht weitere Steuer= harmonisierungen unn=F6tig. Letztere w=FCrden n=E4mlich den Steuerwettbewer= b g=E4nzlich, also inklusive seiner positiven Eigenschaften, ausschalten.

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4. Ein Blick i= n ausgew=E4hlte Branchen


4.1 Energ= ie *

* =3D [Siehe hierzu auch das Thesenp= apier des Managerkreises der FES "Eckpunkte einer zielgerichteten Energie- = und Umweltpolitik im Europ=E4ischen Binnenmarkt", M=E4rz 2001.]<= br>

Deutschland hat seinen Energiemarkt zu 100% ge=F6ffnet, weit mehr al= s in der EU-Binnenmarktrichtlinie Strom gefordert (22% bis 1999, 28 % bis 2= 000, 33% bis 2003). Die Regelungen zur Stromdurchleitung wurden privatwirts= chaftlich mit den Verb=E4ndevereinbarungen Strom I und II getroffen. Der We= ttbewerb auf dem deutschen Strommarkt funktioniert. Lieferantenwechsel und = internationale Wettbewerber geh=F6ren heute zum Tagesgesch=E4ft. Die Preise= f=FCr Gro=DFkunden und Weiterverteiler sanken in der Spitze um bis zu 50%,= f=FCr Privatkunden um =FCber 20%.

W=E4hrend ausl=E4ndische Anbieter auf den deutschen Markt dr=E4ngen,= finden deutsche Unternehmen im Ausland vielerorts noch Monopolstrukturen v= or. In der Konsequenz droht Strom mehr im Ausland und weniger im Inland pro= duziert zu werden. Gerade durch die unterschiedliche Geschwindigkeit der Ma= rkt=F6ffnung ist der europ=E4ische Stromwettbewerb verzerrt. Hinzu kommt, d= ass staatliche Versorger weiter gegen private Unternehmen konkurrieren. = Der Wettbewerb mit zwei und mehr Geschwindigkeiten in Europa muss be= endet werden. Die Forderung der EU-Kommission nach einer beschleunigten= =D6ffnung der Energiem=E4rkte ist richtig und notwendig. Doch solange der = einheitliche Energiebinnenmarkt noch nicht vollendet ist, muss die Wettbewe= rbsaufsicht in der Union wie im Inland erg=E4nzend vom Prinzip der Reziproz= it=E4t ausgehen.

Weil das Ziel der einheitliche Binnenmarkt ist, muss die Politik den= fairen Wettbewerb auf nationaler wie auf europ=E4ischer Ebene auch durch e= inheitliche Rahmenbedingungen durchsetzen. Der relevante Markt mu= ss auch in kartellrechtlicher Sicht Europa hei=DFen.

Ebenso wie die Liberalisierung des Strommarktes muss auch die Libera= lisierung der europ=E4ischen Gasm=E4rkte vorangetrieben werden. Gas h=E4lt = derzeit einen Anteil am EU-Energieverbrauch von rund 20% mit stark wachsend= er Tendenz. Die Pl=E4ne der EU-Kommission zur vollst=E4ndigen Liberalisieru= ng der Strom- und Gasm=E4rkte in Europa sind zu begr=FC=DFen, wenn es den M= itgliedsstaaten =FCberlassen bleibt, die Ausgestaltung der vollen Markt=F6f= fnung gem=E4=DF dem Subsidiarit=E4tsprinzip selbst zu =FCbernehmen.

Problematisch ist allerdings die Marktmacht der Exporteure, die sich= in wesentlichen Lieferl=E4ndern (Russland, Norwegen, Niederlande, Algerien= ) in staatlicher Hand befinden. Hier muss die EU durch v=F6lkerrechtliche V= ereinbarungen f=FCr faire Handelsbeziehung sorgen. Zudem sind in vielen L= =E4ndern auch die Importeure staatlich dominiert (GdF in Frankreich zu 100%= in Staatsbesitz, in Belgien und Italien h=E4lt der Staat ein Golden Sha= re an den entsprechenden Unternehmen).


4.2 Telek= ommunikation

Aufgrund der geschaffenen freien Marktzutrittsbedingungen geh=F6rt d= ie deutsche Telekommunikation inzwischen zu den weltweit attraktivsten M=E4= rkten. Viele der in Deutschland realisierten Ma=DFnahmen wurden im Ausland = nicht getroffen.=20

Der Erfolg der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in Deut= schland ist nicht nur an Marktanteilsverschiebungen abzulesen. Ausdruck = des erreichten Wettbewerbsniveaus sind auch die gro=DFe Angebotsviel= falt, niedrige Preise, die Innovationsgeschwindigkeit und hohe Kundenzufrie= denheit. Deutschland nimmt hier im internationalen Vergleich einen Spit= zenplatz ein.

Eine ex-ante Regulierung der Vorleistungsm=E4rkte ist so lang= e erforderlich, wie Carrier zwingend auf Vorleistungen des Marktf=FC= hrers angewiesen sind (Teilnehmeranschlussleitung, Interconnection).= In den M=E4rkten, in denen alternative Infrastrukturinvestitionen erfolgt = sind, kann die sektorspezifische Regulierung entfallen und das allgemeine W= ettbewerbsrecht zur Anwendung kommen.

Der Privatisierungsauftrag und die Eigent=FCmerfreiheit im Grundgese= tz verpflichten dazu, Regulierung auf die Garantie und Durchsetzung des Zug= angs von Wettbewerbern zur Mitnutzung der von ihnen nicht substituierbaren = Netzleistungen Dritter zu konzentrieren, aber auch darauf zu beschr=E4nken.

Die regional unterschiedliche Wettbewerbsentwicklung (nicht profitab= le Ortsnetze, l=E4ndlicher Raum) ist Beleg f=FCr die geringe Attraktivit=E4= t einzelner Marktsegmente. Trotz der gegebenen M=F6glichkeiten zum Marktein= tritt kann hier offensichtlich auch durch Regulierung Wettbewerb nicht k=FC= nstlich geschaffen werden. Der Versorgungsauftrag lastet in diesen M=E4rkte= n allein auf der Deutschen Telekom.=20

Wie die Berichte der Monopolkommission und der RegTP zeigen, sind Mo= bilfunk- und Onlinedienste durch eine gro=DFe Anbieterzahl und Angebotsviel= falt gepr=E4gt. Es herrscht auf diesen M=E4rkten intensiver, zum Teil aggre= ssiver Wettbewerb. Eine Ausdehnung der Regulierung auf solche neuen, im Wet= tbewerb entstandenen M=E4rkte ist nicht mit dem Telekommunikationsgesetz ve= reinbar und widerspricht den neuen EU-Richtlinien, wonach Regulierung =FCbe= rall dort nicht bestehen bleiben oder eingef=FChrt werden soll, wo Wettbewe= rb bereits zu den gew=FCnschten Ergebnissen f=FChrt. Regulierende Eingriffe= , die bewirken, dass im Wettbewerb erworbene Marktpositionen nachtr=E4glich= umverteilt werden, gef=E4hrden das Innovationspotential in der Telekommuni= kation.


4.3 Eisen= bahn- und Luftverkehr

4.3.1 Bedeutung des Wettbewerbs im Verkehr

Das EU-Recht ist seit Jahrzehnten konsequent auf die F=F6rderung des= Wettbewerbs im Verkehr ausgerichtet. Das hat zu einer erheblichen Absenkun= g der relativen Transportpreise auf fast allen Gebieten des G=FCter- und Pe= rsonenverkehrs gef=FChrt. Dieser Prozess ist noch l=E4ngst nicht abgeschlos= sen. =DCberall dort, wo Wettbewerb im Verkehrswesen eingef=FChrt wurde, kam= es auch zu einer Dynamisierung des Marktes, zu innovativen Unternehmensfor= men und zu deutlichen Verbesserungen der Angebote. Wettbewerb ist das ri= chtige Prinzip f=FCr die Gestaltung des Verkehrsmarktes.

Dabei hat der Schienenverkehr in der EU wegen der gr=F6=DFer werdend= en Transportweiten ma=DFgebliche Entwicklungschancen. Beim Luftverkehr ist = die europ=E4ische Dimension seit langem bedeutender als die nationale; dazu= kommt die interkontinentale Dimension =96 und hier insbesondere der Verkeh= r mit den Vereinigten Staaten (rund 40% des gesamten Interkontinental-Verke= hrs). Die Wettbewerbsbedingungen am europ=E4ischen Markt sind also sowohl f= =FCr den Schienenverkehr als auch f=FCr den Luftverkehr von erheblicher Bed= eutung; im Luftverkehr kommt vor allem der nordamerikanische Markt dazu.

4.3.2 Schienenverkehr

Die Intensivierung des Wettbewerbs im Schienenverkehr tr=E4gt zur L= =F6sung der starren Bahnstrukturen bei und zur gr=F6=DFtm=F6glichen Nutzung= der Schienenwege. Dort, wo es im Anschluss an die Bahnreform zu Wettbewerb= um Schienenverkehrsleistungen gekommen ist, haben sich schnell positive Wi= rkungen gezeigt. Dabei ist nicht das sogenannte =84Rosinen-Picken=84 zu Las= ten der Staatsbahnen eingetreten. Ganz im Gegenteil: Private Wettbewerber h= aben auf Strecken oder in Marktsegmenten, die die Staatsbahnen nicht mehr b= edienen wollten oder zu marktf=E4higen Konditionen konnten, vielerorts geze= igt, wie erfolgreich das mit angepassten Strukturen m=F6glich ist. Die Staa= tsbahnen haben daraus zu ihrem eigenen Nutzen gelernt.

Allerdings ist die =DCberwindung der nationalen Grenzen im Eisenbahn= verkehr bislang v=F6llig unzureichend. Gerade international ist das Diskrim= inierungspotential der (integrierten) Staatsbahnen (das sie nicht zuletzt a= uch stark gegeneinander einsetzen) nur zu entsch=E4rfen, wenn unabh=E4ng= ige Netze die europ=E4ischen Eisenbahnwege bilden. Staatsgrenzen= lassen sich am besten in Allianzen mit europaweit oder weltweit operierend= en Logistik/Transportunternehmen =FCberwinden. Es reicht nicht, transeurop= =E4ische Netze und einige freight-freeways als one-stop-shops= zu definieren.

Auch m=FCssen diejenigen Funktionen, die f=FCr einen diskriminierung= sfreien Zugang ausschlaggebend sind (Trassenzuweisungen und Wegeentgelte) s= olchen Stellen =FCbertragen werden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleist= ungen erbringen. Zur Sicherung der besonderen Funktionalit=E4t des Systems = Eisenbahn sollten dabei in jedem Fall die Fahrplankompetenz und die technis= che Definitionskompetenz ungeteilt beim Netz sein.

Dienstleistungen f=FCr Eisenbahnverkehrsunternehmen und deren Kunden= wie Abstellung und Behandlung von Schienenfahrzeugen, Bahnhofsdienstleistu= ngen, Fahrplanauskunft, Tarif- und Vertriebssysteme m=FCssen durchgehend we= ttbewerbsfreundlich organisiert sein und d=FCrfen nicht die jeweilige natio= nale Staatsbahn einseitig bevorzugen.

4.3.3 Luftverkehr

Im Luftverkehr hat sich vor allem durch die Trennung der Luftverkehr= sgesellschaften von den Flugh=E4fen und der Flugsicherung ein h=F6chst akti= ver Markt mit neuen Marktformen herausgebildet. Die Trennung von Infrastruk= tur und Carrier hat den technischen Fortschritt forciert (moderne Leitsyste= me, verbesserte Start- und Landeprozeduren, Fortschritt bei der technischen= Service-Infrastruktur). Dabei ist das Luftverkehrssystem technisch und ver= kehrssystematisch komplexer und anspruchsvoller als das Rad-Schiene-System;= es funktioniert trotz der immens gestiegenen Anforderungen weitgehend st= =F6rungsfrei.

Die Entwicklung des Luftverkehrsmarktes in Europa und weltweit wird = bisher durch nationalstaatlich organisierte Flugsicherungen und nationalsta= atliche Kompetenzen behindert. Europa ben=F6tigt einen Open Sky/S= ingle European Sky. Das erfordert eine integrierte europ=E4ische Flu= gsicherung, ein den Bedingungen am internationalen/interkontinentalen L= uftverkehrsmarkt angepasstes Europ=E4isches Luftverkehrsrecht und ei= ne integrierte europ=E4ische Luftverkehrspolitik. Die heutigen natio= nalstaatlichen Kompetenzen m=FCssen weitgehend auf die EU =FCbertragen werd= en. Die EU muss in den Stand versetzt werden, gemeinschaftliche Luftverkehr= srechte auszuhandeln =96 zum Beispiel mit den USA. Damit k=F6nnen wirklich = europ=E4ische Fluggesellschaften entstehen.

Billiganbieter sind ein wichtiges Markt-Regulativ zur Begrenzung der= Marktmacht von an einem Standort oder in einem Markt dominierenden Anbiete= rn/Allianzen. Dominierende Marktmacht f=FChrt im Luftverkehr (ebenso wie im= Schienenverkehr) zu Hemmnissen in der Marktentwicklung und zu Nachteilen f= =FCr die Kunden. Die j=FCngste Entscheidung des Bundeskartellamtes zugunste= n der Billigflieger und zu Lasten der Lufthansa wirft allerdings insbesonde= re die Frage auf, ob eine integrierte europ=E4ische Luftverkehrspolitik ent= stehen kann, wenn auf nationaler Ebene Wettbewerbsbeh=F6rden ihre eigene Po= litik machen d=FCrfen =96 zumal, wenn dabei aus mangelnder Kenntnis des Mar= ktes Qualit=E4t bestraft wird. Das Verfahren hat Pr=E4zedenzwirkung auf wei= tere Markteintritte auf anderen Strecken. Es muss politisch gekl=E4rt werde= n, ob derartige regulativ-korrigierende Eingriffe verkehrspolitisch erforde= rlich und gew=FCnscht sind.

4.3.4 =84Ceterum censeo=84 =96 Zentrale Forderungen

Die heutigen nationalstaatlichen Kompetenzen im Verkehrssektor m=FCs= sen in Zukunft zu ma=DFgeblichen Teilen (gegebenenfalls im Rahmen einer = Europ=E4ischen Verfassung) von der EU wahrgenommen werden. Spielr=E4ume= f=FCr staatliche Verkehrspolitik sollten gleichwohl erhalten bleiben, sowe= it sie nicht die Entfaltung des Wettbewerbs im grenz=FCberschreitenden Verk= ehr behindern oder dort zu Wettbewerbsverzerrungen f=FChren.

Das wirkungsvollste Mittel zur Regulierung des intermodalen Wettbewe= rbs ist die Infrastrukturfinanzierung (Beispiel: Ausbau des Schienen= -Hochgeschwindigkeitsnetzes, um Kurzstreckenluftverkehr zu verlagern). Dara= uf sollte sich der Staat bei der Steuerung des Wettbewerbs konzentrieren. D= abei ist die Umstellung von Haushaltsfinanzierung auf Nutzerfinanzierung am= besten geeignet, einen fairen Wettbewerb sowie die qualifizierte Erhaltung= und den erforderlichen Ausbau der Verkehrsinfrastruktur zu gew=E4hrleisten= . Die Wahrnehmung der Infrastrukturverantwortung beinhaltet mithin vor alle= m die Steuerung der Infrastrukturentwicklung im Sinne einer nachhalt= igen Verkehrspolitik.

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5. Fazit


Innovatio= nsorientierte Wettbewerbspolitik

  1. Nur der Wettbewerb vermag jene G=FCter, Produktionsverfahren= und Organisationsformen zu entdecken, die als Innovation wirtschaft= liche Entwicklung und Besch=E4ftigung voranbringen. M=E4rkte m=FCssen o= ffen f=FCr Marktzutritte und Marktaustritte sein. Erwirtschaftete Marktante= ile m=FCssen bestreitbar sein und d=FCrfen nicht staatlich garantiert werde= n.

  2. Innovationsorientierte Wettbewerbspolitik muss daher in= tensiven Wettbewerb f=F6rdern und sch=FCtzen. Sie muss in einer glob= alisierten Wirtschaft zugleich international ausgerichtet sein.

  3. Gemeinsame Leitlinien nationaler und internationaler We= ttbewerbspolitik bis hin zu einem internationalen Wettbewerbsrecht u= nd eine klare Abgrenzung zwischen den Kompetenzen nationaler und int= ernationaler wettbewerbspolitischer Institutionen m=FCssen Rechtssicherheit= und Kalkulierbarkeit f=FCr international agierende Unternehmen hins= ichtlich der anzuwendenden wettbewerbspolitischen Regeln gew=E4hrlei= sten.

  4. Die gemeinsamen Leitlinien m=FCssen umfassen
    • die Regeln zur Abgrenzung des relevanten Marktes sowohl bezogen= auf das Produkt als auch auf die geographische Dimension,
    • die Untersagungskriterien f=FCr Zusammenschl=FCsse (mar= ket dominance test oder substantial lessening of competition = test),
    • die Beurteilung des tats=E4chlichen oder potenziellen Wettbewe= rbs,
    • die Marktzutrittschancen und die
    • Entwicklung des Marktes.

  5. Eine identische Wettbewerbsordnung ist f=FCr die versch= iedenen Ebenen der Wettbewerbspolitik allerdings nicht erstrebenswer= t, um den Wettbewerb zwischen den Wettbewerbsregeln nicht auszuschalten= .

  6. Damit die Durchsetzung des Wettbewerbs nicht selbst zur= Wettbewerbsbehinderung wird, muss das Prinzip einer one-s= top-agency realisiert werden =96 im Gegensatz zur derzeitige= n Praxis, bei der noch Mehrfachpr=FCfungen in den einzelnen Mitgliedsstaate= n =FCblich sind. Das hei=DFt, eine Fusion wird nur bei einer Institution no= tifiziert.

  7. Die neben den nationalen stehende europ=E4ische Wettbew= erbsbeh=F6rde muss den Prinzipien der Gewaltenteilung und Transparen= z folgen. Anderenfalls droht sie die Bodenhaftung zu verlieren.

  8. Die zwischen den USA, der EU und einer Reihe weiterer S= taaten diskutierte Schaffung eines World Competition Forum zwecks Angleichung und Abstimmung der Wettbewerbsordnungen ist = ein erster und wichtiger Schritt auf dem langen Weg zu einer wirksamen glob= alen Zusammenarbeit.

  9. Nichttarif=E4re Handelshemmnisse sollen minimiert werde= n. Das Ursprungslandprinzip (Zulassung eines Handelsgutes= im Inland, wenn es im Ursprungsland genehmigt wurde) und das Pri= nzip der Reziprozit=E4t (Gegenseitigkeitsprinzip, beispielsweise grenz= =FCberschreitende Markt=F6ffnung bei vormals nationalen Monopolm=E4rkten nu= r gegen=FCber denjenigen, die ihre M=E4rkte ebenfalls =F6ffnen) sind dabei = geeignete Grunds=E4tze, um einen gro=DFen Teil potentieller Strei= tfragen nach einheitlichem und berechenbarem Muster zu regeln.

  10. Eine internationale Steuerwettbewerbsordnung kann unlau= tere (unfaire) Ma=DFnahmen im Steuerwettbewerb wirksam verbieten und= macht weitere Steuerharmonisierungen unn=F6tig. Diese w=FCrden n=E4mli= ch den Steuerwettbewerb g=E4nzlich, also inklusive seiner positiven Eigensc= haften, ausschalten.

Energie

  1. Die Forderung der EU-Kommission nach einer beschleunigten = =D6ffnung aller Energiem=E4rkte ist richtig und notwendig. Doch sola= nge der einheitliche Energiebinnenmarkt noch nicht vollendet ist, mu= ss die Wettbewerbsaufsicht in der Union wie im Inland erg=E4nzend vom Prinz= ip der Reziprozit=E4t ausgehen.

  2. Weil das Ziel der einheitliche Binnenmarkt ist, muss die P= olitik den fairen Wettbewerb auf nationaler wie auf europ=E4ischer Ebene au= ch durch einheitliche Rahmenbedingungen durchsetzen. Der relevante Markt= muss auch in kartellrechtlicher Sicht Europa hei=DFen.=20

  3. Die Pl=E4ne der EU-Kommission zur vollst=E4ndigen Liber= alisierung der Strom- und Gasm=E4rkte in Europa sind zu begr=FC=DFen= , wenn es den Mitgliedsstaaten =FCberlassen bleibt, die Ausgestaltung der <= /b>vollen Markt=F6ffnung gem=E4=DF dem Subsidiarit=E4tsprinzip selbst zu= =FCbernehmen.

  4. Problematisch ist die Marktmacht der Exporteure, di= e sich in wesentlichen Lieferl=E4ndern (Russland, Norwegen, Niederlande, Al= gerien) in staatlicher Hand befinden. Hier muss die EU durch v=F6= lkerrechtliche Vereinbarungen f=FCr faire Handelsbeziehungen sorgen.

Telekommunika= tion

  1. Der Privatisierungsauftrag im Telekommunikationsbereich und die= Eigent=FCmerfreiheit im Grundgesetz verpflichten dazu, Regulierungen au= f die Garantie und Durchsetzung des Zugangs von Wettbewerbern zur Mi= tnutzung der von ihnen nicht substituierbaren Netzleistungen Dritter zu konzentrieren, aber auch darauf zu beschr=E4nken.

  2. Eine ex-ante-Regulierung der Vorle= istungsm=E4rkte ist so lange erforderlich, wie Carrier= zwingend auf Vorleistungen des Marktf=FChrers angewiesen sind (Teil= nehmeranschlussleitung, Interconnection). In den M=E4r= kten, in denen alternative Infrastrukturinvestitionen erfolgt sind, = kann die sektorspezifische Regulierung entfallen und das allgemeine Wettbew= erbsrecht zur Anwendung kommen.

  3. Eine Ausdehnung der Regulierung auf neue, im Wettbewerb en= tstandene M=E4rkte ist nicht mit dem Telekommunikationsgesetz vereinbar und= widerspricht den neuen EU-Richtlinien, wonach Regulierung =FCberall dort n= icht bestehen bleiben oder eingef=FChrt werden soll, wo Wettbewerb bereits = zu den gew=FCnschten Ergebnissen f=FChrt. Regulierende Eingriffe, die da= zu f=FChren, dass im Wettbewerb erworbene Marktpositionen nachtr=E4g= lich umverteilt werden, gef=E4hrden das Innovationspotential in der = Telekommunikation.

Eisenbahnverk= ehr

  1. Die Intensivierung des Wettbewerbs im Schienenverkehr tr=E4g= t zur L=F6sung der starren Bahnstrukturen bei und zur gr=F6=DFtm=F6g= lichen Nutzung der Schienenwege. Private Wettbewerber haben auf Strecke= n oder in Marktsegmenten, die die Staatsbahnen nicht mehr bedienen wollten = oder zur marktf=E4higen Konditionen konnten, vielerorts gezeigt, wie erfolg= reich das mit angepassten Strukturen m=F6glich ist.

  2. Die =DCberwindung der nationalen Grenzen ist im Eisenbahnv= erkehr bisher v=F6llig unzureichend. Freier Netzzugang, wie heute in Deutsc= hland gew=E4hrleistet, muss in ganz Europa eingef=FChrt werden. Notwendi= g sind unabh=E4ngige Netze, welche die europ=E4ischen Eisenbahnwege bilden.= Staatsgrenzen lassen sich am besten in Allianzen mit europaweit ode= r weltweit operierenden Logistik / Transportunternehmen =FCberwinden= . Es reicht nicht, transeurop=E4ische Netze und einige freight-freew= ays als one-stop-shops zu definieren.

  3. Diejenigen Funktionen, die f=FCr einen diskriminierungs= freien Zugang ausschlaggebend sind (Trassenzuweisungen und Wegeentge= lte) m=FCssen solchen Stellen =FCbertragen werden, die selbst keine = Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Zur Sicherung der besonderen Fun= ktionalit=E4t des Systems Eisenbahn sollten dabei in jedem Fall die Fahrpla= nkompetenz und die technische Definitionskompetenz ungeteilt beim Netz sein= .

Luftverkehr

  1. Europa ben=F6tigt einen Open Sky/Single European S= ky. Das erfordert eine integrierte europ=E4ische Flugsich= erung, ein den Bedingungen am internationalen/interkontinentalen Luf= tverkehrsmarkt angepasstes Europ=E4isches Luftverkehrsrecht und eine integr= ierte europ=E4ische Luftverkehrspolitik. Die heutigen nationalstaatl= ichen Kompetenzen m=FCssen weitgehend auf die EU =FCbertragen werden= . Die EU muss in den Stand versetzt werden, gemeinschaftliche Luftve= rkehrsrechte auszuhandeln =96 zum Beispiel mit den USA. Damit k=F6nnten wirklich europ=E4ische Fluggesellschaften entstehen.

  2. Billiganbieter sind ein wichtiges Markt-Regulativ zur Begr= enzung der Marktmacht von an einem Standort oder in einem Markt dominierend= en Anbietern/Allianzen. Die j=FCngste Entscheidung des Bundeskart= ellamtes zugunsten der Billigflieger und zu Lasten der Lufthansa wirft alle= rdings insbesondere die Frage auf, ob eine integrierte europ=E4ische= Luftverkehrspolitik entstehen kann, wenn auf nationaler Ebene Wettb= ewerbsbeh=F6rden ihre eigene Politik machen d=FCrfen. Das Verfahren hat= Pr=E4zedenz-Wirkung auf weitere Markteintritte auf anderen Strecken. Es mu= ss politisch gekl=E4rt werden, ob derartige regulativ-korrigierende Eingrif= fe verkehrspolitisch erforderlich und gew=FCnscht sind.

Grundentschei= dungen einer Verkehrs-Wettbewerbspolitik

  1. Die heutigen nationalstaatlichen Kompetenzen im Verkehrssekt= or m=FCssen in Zukunft zu ma=DFgeblichen Teilen (gegebenenfalls im R= ahmen einer Europ=E4ischen Verfassung) von der EU wahrgenommen werde= n. Spielr=E4ume f=FCr staatliche Verkehrspolitik sollten gleichwohl erh= alten bleiben, soweit sie nicht die Entfaltung des Wettbewerbs im grenz=FCb= erschreitenden Verkehr behindern.

  2. Der Staat sollte sich bei der Steuerung des Wettbewerbs= im Verkehrsbereich auf die Infrastrukturfinanzierung konzentrieren<= /b> (Beispiel: Ausbau des Schienen-Hochgeschwindigkeitsnetzes, um Kurzstrec= kenluftverkehr zu verlagern). Dabei ist die Umstellung von Hausha= ltsfinanzierung auf Nutzerfinanzierung am besten geeignet, einen fai= ren Wettbewerb sowie die qualifizierte Erhaltung und den erforderlichen Aus= bau der Verkehrsinfrastruktur zu gew=E4hrleisten. Die Wahrnehmun= g der Infrastrukturverantwortung entspricht der Notwendigkeit einer nachhal= tigen Verkehrspolitik.
=A9 Friedrich Ebert Stiftung | t= echnical support | net edition=20 fes-library | Juli 2002
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